Cuaderno de Trabajo Edición Especial.pdf

RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓNCUADERNO DE TRABAJO EDICIÓN ESPECIAL

ISSN 0719-4110

CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS-ANEPE

GRUPO DE TRABAJO

Andrés Avendaño Rojas, Director

Antonio Martínez Roa, Investigador

Juan González Silva, Investigador

Carlos Ojeda Bennett, Investigador

COLABORADORES

Miguel Navarro Meza (ANEPE)

Juan Fuentes Vera (ANEPE)

Luis Rothkegel Santiago (CESIM)

Rodolfo Martinic Marusic (CESIM)

Arturo Fuenzalida Prado (CEDESTRA)

Gerardo Vidal Flores (CEDESTRA)

Rodolfo Ortega Prado (ACAGUE)

Jaime Abedrapo Rojas

Guillermo del Castillo Pantoja

CUADERNOS DE TRABAJO es una publicación electrónica del Centro de Estudios Estratégicos de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, y está registrada bajo el ISSN 0719-4110 Cuadernos de Trabajo del Centro de Estudios Estratégicos. Dirección postal: Avda. Eliodoro Yáñez 2760, Providencia, Santiago, Chile. Sitio Web www.anepe.cl. Teléfono (+56 2) 2598 1000. Correo electrónico [email protected].

Todos los artículos son de responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión de la Academia.

Autorizada su reproducción mencionando el cuaderno de trabajo y el autor.

RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA: APORTES

PARA LA REFLEXIÓN

RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL

ÍNDICE

I. LA DEFENSA QUE TENEMOS

RESUMEN EJECUTIVO

La influencia de los factores geográficos en la organización de la defensa nacional

La actual agenda de la Defensa Nacional.

Principales normas jurídicas que regulan tareas para la función Defensa y para las Fuerzas Armadas

Proyecto de Ley que establece u n n u e v o m e c a n i s m o de f inanciamiento de las capacidades estratégicas de la defensa nacional

A.

B.

C.

1.

1.

2.

a.b.

c.d.

De la función DefensaDe las misiones de las Fuerzas ArmadasDe las normas estructuralesDe las normas de financiamiento

ÍNDICE

La historia de un proceso

Adecuaciones a Ley N° 20.424, Orgánica del MDN


II. RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

Los cambios en el contexto estratégico internacional y su impacto en los conceptos de Seguridad y Defensa

Las relaciones entre la Política Exterior y la Política de Defensa

La vigencia de la disuasión convencional y su aporte a la Política Exterior

Los escenarios estratégicos derivados y sus efectos en la función Defensa

El perfeccionamiento de las normas jurídicas regulatorias

A.

B.

C.

D.

E.

3.

4.

5.


Proyecto de Ley que establece el Sistema Nacional de gestión de riesgos y emergencias

Reforma a la carrera militar

Reforma al Código de Justicia Militar


Del Sistema de Inteligencia del Estado y la producción de inteligencia estratégica

Del financiamiento de las capacidades estratégicas de la defensa nacional

Del fortalecimiento de la conducción conjunta de las Fuerzas Armadas

De la participación de la Defensa en el Sistema Nacional de gestión de riesgos y emergencias

De las operaciones de cooperación internacional

1.

L a c o n t r i b u c i ó n a l e n f r e n t a m i e n t o d e l a s amenazas multidimensionales

La protección de fronteras terrestres, aéreas y marítimas: el impacto de las nuevas realidades

Otros aportes al interés nacional: la soberanía efectiva, el fomento de los interéses marítimos y la presencia espacial

2.

1.

2.

3.

3.

4.

5.

Los otros roles de las Fuerzas Armadas

La sintonía social de la función Defensa

F.

G.

ÍNDICE



RESUMENEJECUTIVO



VOLVER AL ÍNDICE

CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 1

RESUMEN EJECUTIVO

RESUMEN EJECUTIVORETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

Hoy parece existir consenso en que los escenarios estratégicos globales y regionales han cambiado; que las lógicas de la Guerra Fría han quedado atrás y que hemos transitado hacia nuevos entornos de seguridad, en los que las incertidumbres, la ambigüedad y la multidimensionalidad de los riesgos y amenazas a enfrentar exigen respuestas diferentes —más multifacéticas y con mayor integración entre lo externo y lo interno— respecto de las que nuestras actuales concepciones, estructuras e instituciones venían dando.

Es por ello que nos ha parecido oportuno invitarlos a compartir este ejercicio de reflexión académica que, esperamos, nos ayude a identificar tendencias, futuros escenarios y, en especial, las demandas que los cambios políticos, geoestratégicos y estratégicos acaecidos en el escenario internacional, particularmente en el regional, exigen o reclaman de la función Defensa y de las instituciones que la componen.

En la actualidad, en nuestra comunidad de defensa hay quienes sostienen que pese a que durante los últimos años se desarrolló uno de los más importantes programas de renovación militar de la historia de Chile, este proceso se habría basado en una lógica de disuasión que ha implicado alcanzar la paz a través de la amenaza de una aplastante represalia militar. Postura que sería hoy incompatible con los valores de la sociedad actual y de la comunidad internacional. Es por ello que —en opinión de dichos analistas— se hace necesario sintonizar la Seguridad y la Defensa con las nuevas lógicas del siglo XXI, en donde el entorno regional evoluciona de la guerra a la crisis y en el que las agresiones militares entre Estados resultan cada vez más lejanas, pero no así los riesgos comunes a la humanidad, debiendo los énfasis —por tanto— estar puestos en la cooperación.

VOLVER AL ÍNDICE

CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL2


Así, en estos escenarios, la Seguridad es concebida como una construcción colectiva en la que Chile solo estará seguro si sus socios estratégicos se perciben seguros. De ahí la importancia de promover la confianza vecinal a través de la transparencia y de la cooperación. Esta postura de cooperación mutua, fundada en una doctrina de “legítima defensa”, que se materializa a través del desarrollo de capacidades militares diseñadas para una respuesta proporcional a la agresión, no busca la derrota del adversario. Por consiguiente, las operaciones militares fuera del territorio nacional debieran limitarse únicamente a misiones de paz convocadas por organismos internacionales y al entrenamiento con fuerzas amigas.

Desde una perspectiva algo más realista, hay quienes que, concordando con los aspectos centrales de esta visión, matizan que siendo válidas las consideraciones anteriores, el sistema que se diseñe no debe ser tan solo un instrumento para protegerse de un eventual adversario, sino que también una herramienta activa destinada a darle al país el respaldo para hacer sentir una influencia positiva sobre su entorno estratégico a nivel regional y global. Para eso se necesita voluntad política y estatura estratégica, la que solo se alcanza con el desarrollo de un poder nacional que lleve implícito disponer de una fuerza militar adecuadamente equipada, entrenada y capaz de ser proyectada ahí, donde estén nuestros intereses. De esta manera la función Defensa no solo debe ser entendida en forma reactiva para enfrentar eventuales amenazas, sino que, por el contrario, su papel más relevante lo alcanza en su dimensión proactiva al dar respaldo y sustento a la prosecución y/o preservación de los intereses nacionales.

El mundo, la región y nuestro país han cambiado. Nuevas tareas, demandas y exigencias se han dejado sentir sobre la función Defensa desde diferentes ámbitos y en distintos sentidos. Todo ello indica que requerimos de un Sistema de Inteligencia que nos entregue respuestas más variadas y multifacéticas que nos permitan identificar y enfrentar riesgos y amenazas de variada naturaleza. Que necesitamos de un modelo que asegure el financiamiento de las capacidades estratégicas de las Fuerzas Armadas (FAs), moderno, transparente y coherente con los estándares propios de las democracias avanzadas. Hemos progresado

VOLVER AL ÍNDICE


RESUMEN EJECUTIVO

una enormidad en el plano de la conducción conjunta de las fuerzas militares, pero aún nos queda mucho por avanzar para alcanzar los niveles que hoy los entornos estratégicos externos, e internos, nos demandan, ya sea en los ámbitos propios del empleo de la fuerza militar, como en el de las operaciones distintas a la guerra.

En este contexto de cambios, adicionalmente, la función Defensa debe, por una parte, continuar aportando al interés nacional a través de funciones que contribuyan al ejercicio de la soberanía efectiva en áreas en que el Estado no llega con la intensidad requerida, o en las que se hace necesario tener presencia y control, tal como lo es el ambiente marítimo y aéreo espacial.

En otra dimensión, no menos relevante, la Defensa y las instituciones que la componen tienen la obligación de estar en sintonía con los cambios de nuestra sociedad. De ahí que asuntos como la igualdad de género, el respeto a la diversidad y la tolerancia en todas sus formas, así como los principios de probidad, transparencia y accountability, deben ser asumidos, internalizados y practicados.

Para estimular y contribuir a la reflexión y discusión de estos temas, es que el Centro de Estudios Estratégicos de la ANEPE pone a disposición de ustedes este conjunto de ideas que partiendo por una descripción del desarrollo y actual estado de nuestra Defensa —realizado en el capítulo “La Defensa que tenemos”— permitirá visualizar las bases jurídicas en que se sustenta y revisar el itinerario que, desde comienzos de los años noventa, ha seguido la construcción y el desarrollo de la misma.

A partir de ello, en el capítulo denominado “Los Retos a la Seguridad y a la Defensa”, se presentan algunas ideas que pretendemos estimulen y provoquen la necesaria reflexión sobre aspectos que nos parecen centrales de tener en consideración para adecuar y sintonizar nuestras concepciones a las variables externas e internas que en este ámbito se dejan sentir.

Tal como en las páginas siguientes se desarrollará con más profundidad, hasta hace algunos años atrás las capacidades estratégicas nacionales estaban estrechamente vinculadas

VOLVER AL ÍNDICE



a las amenazas a la soberanía, integridad y valores del Estado. Hoy estos escenarios han cambiado y parece existir consenso en que estas amenazas tradicionales han disminuido o mutado y han surgido otras de diferente tipo, que no tienen una naturaleza puramente militar, tales como: el terrorismo, el crimen organizado, los flujos migratorios no controlados, el tráfico de drogas, las emergencias y catástrofes naturales, entre otras. Por ello, parece evidente, que el potencial militar y de la Defensa deben adecuarse a estas nuevas demandas de Seguridad para, en conjunto con los otros actores estatales relacionados —de la manera que se establezca—, hacerles frente y disminuir sus impactos.

Asumir en toda su complejidad la multidimensionalidad de las amenazas y definir la forma que la Defensa puede contribuir a enfrentarlas, así como establecer los límites para hacerlo, es hoy un desafío ineludible que debe ser acometido ahora, cuando sabemos lo que viene y no esperar a que los potenciales riesgos se hayan derechamente transformado en amenazas, para entonces ver qué hacer. Simultáneamente a ello, pese a que la factibilidad de conflictos tradicionales han disminuido en la región, como se intenta demostrar, en el caso de nuestro país aún perviven y persisten factores de conflictividad vecinal que nos indican que es indispensable continuar manteniendo un porte estratégico fundado en una capacidad disuasiva tal que nos asegure, a nosotros, administrar la paz en nuestro entorno.

En el mismo nivel del desarrollo de las capacidades estratégicas de la Defensa y de apoyo ante situaciones de emergencia, se encuentra el reto de continuar e incrementar nuestra participación en operaciones de cooperación internacional, conforme a los lineamientos de la Política Exterior. La definición de cuáles son nuestras reales capacidades de participación, de nuestras limitaciones, así como la clara identificación de dónde están y cuáles son nuestros intereses, son un asunto central. Solo a partir de estas definiciones será posible proyectar acciones y asumir compromisos. Es indiscutible que en este proceso se requiere una mayor coordinación y complementariedad entre las Políticas Exterior y de Defensa. El nivel de integración existente es precario y con escaso desarrollo en los asuntos estratégicos.

VOLVER AL ÍNDICE


A la disuasión, al enfrentamiento de las amenazas multidimensionales y a la participación en operaciones de cooperación internacional, se agrega el involucramiento de los medios de la Defensa en las tareas derivadas de las situaciones de catástrofes o de emergencias que recurrentemente afectan a nuestro territorio y población, sean estas naturales o antrópicas. Es ésta una tarea ineludible de la Defensa, que requiere el mismo nivel de comprometimiento que las otras funciones de las FAs y que demanda una preparación y entrenamiento distinto al que se necesita para abordar las otras misiones de la Defensa, particularmente en el nivel de los mandos que se podrán ver involucrados en la gestión de las emergencias, de manera que efectivamente se pueda integrar las capacidades con la multiplicidad de actores, que de acuerdo a la legislación que se apruebe, participarán en estas actividades.

La gestión de las emergencias requiere de conocimientos técnicos, de organizaciones diferentes a las empleadas en las operaciones militares tradicionales, del conocimiento por los diferentes mandos de las normas jurídicas relacionadas y de la integración, en el contexto del espíritu del proyecto de ley que crea el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos y Emergencias, de una gran multiplicidad de actores de diferente naturaleza. Derivado de la ausencia de una ley como la señalada, los últimos acontecimientos de este tipo que ha sufrido nuestro país han puesto en evidencia las complejidades en la gestión de las emergencias en ámbitos tan diferentes como los de las coordinaciones de los actores involucrados, los protocolos de distribución de la ayuda, la unidad en las vocerías comunicacionales, la determinación de prioridades, los tiempos de reacción, etc. Todo esto no se puede improvisar, por lo que es indispensable, junto con promulgación de la legislación apropiada, la incorporación de estas materias en los programas y planes de estudios así como en los procesos de entrenamiento del personal militar en sus diferentes niveles. Lo que lógicamente debiera ser concebido con una visión conjunta y ejecutado en forma descentralizada por las instituciones.

Desde una aproximación más estructural pareciera existir consenso en la necesidad de racionalizar, actualizar y/o perfeccionar algunos de los cuerpos legales que regulan el accionar de la Defensa y de sus Instituciones, de manera de

RESUMEN EJECUTIVO

VOLVER AL ÍNDICE



optimizar la sintonía entre sí o con las demandas derivadas de los cambios —ya descritos— en los entornos políticos y estratégicos tanto nacionales como internacionales. Ello demanda adecuar normas jurídicas, ya sea adaptándolas a las nuevas realidades o creando las que no existan. Las variaciones en la naturaleza de los riesgos y de las amenazas obligan a disponer de los marcos regulatorios que permitan las respuestas estatales necesarias, a fin de abordar de manera integral la multidimensionalidad de dichas provocaciones.

De esta manera, el perfeccionamiento de la Ley de Inteligencia surge como una necesidad inobjetable. Desde el punto de vista de la función Defensa, es indispensable optimizar la producción de Inteligencia Estratégica, integrar al sistema de Inteligencia del Estado a actores relevantes hoy ausentes y darle una mayor integración a la producción de Inteligencia. En el ámbito de la Inteligencia militar, es necesario reforzar la dirección centralizada de los esfuerzos de obtención y de producción, dotando de mayores atribuciones a la Dirección de Inteligencia de Defensa como organismo director del subsistema.

En la misma dirección, la ampliación de las atribuciones y ámbitos de acción del Estado Mayor Conjunto (EMCO) es otra necesidad evidente. Se requiere continuar progresando y profundizando la modernización de la estructura superior de la Defensa y de las instituciones que la componen, de manera de alcanzar los niveles deseados en el empleo conjunto de los medios, más allá de los períodos de crisis o guerra. Como se dijo, ello solo será posible, estable y profundo en la medida que se progrese y persevere en la educación y creación de una cultura conjunta en los hombres y mujeres que integran las FAs, de manera tal de transitar desde un deber ser, no siempre materializado en el actuar, a una acción por convicción.

Finalmente, pero no por ello menos relevante, es la sintonía social que debe tener la Defensa y las instituciones de las FAs que la componen con la sociedad a la que se deben. El asumir e integrar a sus prácticas todos aquellos valores a que la sociedad chilena adhiere y aspira, es una demanda ineludible para alcanzar los niveles de legitimidad y confianza que requieren las FAs para cumplir sus tareas. En ellas no solo la sociedad deposita el monopolio de la fuerza, sino que

VOLVER AL ÍNDICE


también entrega su seguridad ante amenazas externas y confía en su protección, apoyo y auxilio en situaciones de emergencia y catástrofes. Los estándares exigidos por la sociedad a las instituciones, y a las personas que las integran, son altamente exigentes y solo proporcionales a los niveles de confianza y credibilidad en ellas depositado. De ahí el desafío permanente de estar a la altura de lo que de ellas la sociedad espera.

Al finalizar este Resumen Ejecutivo, solo quisiéramos reiterar que con estos planteamientos no se ha pretendido abordar en su integralidad los retos a la Seguridad y Defensa de nuestro país. Probablemente muchos otros desafíos —tales como la actualización del Sistema de Planificación Nacional o los lineamientos del diseño estratégico de las fuerzas requeridas para enfrentar estos nuevos retos— no fueron mencionados. O los que sí lo fueron, pueden requerir de mayor profundidad o desarrollo. Es por ello que estas ideas no agotan el tema, ni menos intentan ser verdades reveladas, por lo que el debate y la discusión quedan abiertos. Solo se pretende enfatizar en algunas áreas o temas que, por razones de diversa índole, en nuestra opinión, constituyen un buen punto de partida para el debate. Es esa la razón por la que en el texto se ha evitado arribar a conclusiones definitivas, típicas de un documento de esta naturaleza, las que nos parece deben surgir de la discusión, de la confrontación de visiones o de énfasis, que en los diferentes niveles y ámbitos se puedan producir, y a las que a través de este trabajo se espera aportar.

Finalmente, creemos necesario explicitar que este documento bajo ningún aspecto representa el pensamiento oficial de la Academia de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE), ni menos aún del Ministerio de Defensa Nacional. Solo, como ya se dijo, son ideas que nacidas al amparo de la reflexión y meditación propias de un Centro de Estudios Estratégicos, pretenden ser una contribución y una invitación a la discusión, con el solo interés de continuar —entre todos— construyendo nuestra Defensa.

RESUMEN EJECUTIVO

VOLVER AL ÍNDICE



VOLVER AL ÍNDICE


I LA DEFENSA QUE TENEMOS

VOLVER AL ÍNDICE



I. LA DEFENSA QUE TENEMOS

Como consecuencia del retorno a la normalidad institucional y democrática a comienzos de los años 90, la función Defensa se vio enfrentada al desafío de adecuarse a los nuevos entornos, tanto internos como externos. El sector de la Defensa Nacional había heredado la institucionalidad que se había venido construyendo en períodos anteriores a ese año.

Pese a que el escenario de la transición política estaba plagado de incertidumbres y desconfianzas, en el ámbito de la Defensa progresivamente se inició un largo proceso orientado a adecuar y construir las normas legales que, por una parte, definieran el papel que la función debería jugar en la nueva realidad política del país y, por otra, incorporaran y sumaran plenamente a esta tarea —en un contexto de subordinación a la autoridad política— a las instituciones de las FAs. Frente al desafío planteado, las autoridades, tanto políticas como militares, encauzaron sus esfuerzos y voluntades a fin de dar respuesta a los requerimientos de defensa a los cuales el país se vería enfrentado; vale decir, a transitar desde un escenario con un horizonte estratégico vinculado principalmente a desafíos fronterizos y con una política de defensa con acento en la misma problemática, hacia otro, en donde a pesar de persistir algunos de los desafíos

“...las particularidades geográficas de nuestro país han sido, y seguirán siendo, decisivas en la organización de la defensa nacional y especialmente gravitantes en el diseño y despliegue estratégico de las fuerzas...”

VOLVER AL ÍNDICE


LA DEFENSA QUE TENEMOS

vecinales, los énfasis de la seguridad y de la defensa tendían a ubicarse en horizontes transfronterizos.

En lo externo, la diversidad de actores y amenazas se comenzaron a multiplicar y los problemas a la seguridad se ampliaron, por lo que, consecuentemente, las respuestas estatales se complejizaron. En lo interno, el diseño de la Defensa —cada vez más— se veía impulsado por demandas de coherencia que se derivaban del desarrollo y evolución política de nuestro país. ¡Había que buscar nuevas respuestas!

Con todo, quizás unos de los pocos factores que se ha mantenido como constante en este ambiente y contexto de cambios, han sido las particularidades geográficas o geoestratégicas en la que se inserta nuestro país, por lo que pese a los cambios acaecidos o que se insinuaban, estas constantes —en una suerte de realidad poco mutable— han continuado y continuarán influyendo significativamente en las soluciones que se diseñen para la organización de la Defensa Nacional.

1. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional. Santiago, 2002, p. 69.2. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional. Santiago, 2010, p. 66.

VOLVER AL ÍNDICE



A. La influencia de los factores geográficos en la organización de la Defensa Nacional

Ya en el Libro de la Defensa Nacional (LDN) de 2002 se explicitó que desde el punto de vista de la función defensa, la geografía de Chile afecta significativamente a la infraestructura nacional y al despliegue de paz de las fuerzas armadas, y por ello, la variedad de los escenarios geográficos del territorio chileno imponen características geoestratégicas que deben ser consideradas en todo el proceso que involucre la formulación y aplicación de la política de defensa nacional1.

Ocho años después, en el LDN-2010, se agregaba que el escenario geográfico es uno de los aspectos más significativos para la conducción estratégica de las fuerzas, porque la geografía de Chile condiciona, favorable o desfavorablemente, cualquier concepción sobre su empleo. Más aún, cuando uno de los objetivos de la defensa nacional es la mantención de la integridad nacional, que representa inequívocamente el interés nacional2.

Es sabido que esta particularidad —la influencia de los factores geográficos— no ha sido privativa de Chile, todos los Estados tienen exigencias geográficas que condicionan su defensa. Incluso en algunos casos ocurre que los desafíos geográficos se ubican más allá de sus fronteras. Así como —por ejemplo—, para algunos países es vital el tránsito por el estrecho de Mandeb o de Ormuz, para Chile es de importancia estratégica el canal de Panamá o el estrecho de Magallanes. Por ello, la geoestrategia —que para los intereses chilenos ha sido muy bien representada en los tres libros de la defensa nacional— estudia los factores geográficos que influyen en las concepciones estratégicas que se relacionan con la localización, posición, extensión, forma, recursos y contornos geográficos de los Estados. De esta manera, todos estos factores influirán y condicionarán la política de defensa y el posicionamiento estratégico de nuestro país.

Desde una perspectiva geoestratégica, los Campos de Hielo, la delimitación hidrográfica (lagos y cauces compartidos) y la navegación por los estrechos y mar austral aparecen como potenciales escenarios de conflicto, no solo por los derechos de posesión territorial, sino también por los recursos que puedan poseer o que sea necesario proteger. Tómese

1. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional. Santiago, 2002, p. 69.2. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional. Santiago, 2010, p. 66.

VOLVER AL ÍNDICE



como ejemplo el diferendo entre Argentina y Uruguay por la planta de celulosa en el río Uruguay3. Del mismo modo, la Antártica es un escenario de gran incertidumbre, que representa inmensos desafíos de orden geoestratégico por los espacios involucrados, las características del área, las expectativas en juego y el número de actores con intereses en el sector. Sería ilusorio pensar que una eventual controversia se limitaría a la superposición de aspiraciones territoriales de Reino Unido, Argentina y Chile, sin considerar las dimensiones aún indefinidas que este supuesto conflicto pudiese alcanzar.

La mantención de la integridad del territorio insular chileno, particularmente de Isla de Pascua (a 3.700 kilómetros del territorio nacional) es por su posición geográfica el escenario más difícil de enfrentar, no tan solo por la distancia, sino también por las debilidades de la identificación de sus habitantes con el Chile continental y por la atracción cultural y, en alguna medida económica, que sobre ellos ejerce la polinesia francesa.

En otra dimensión, la posición geográfica de Chile —excéntrica respecto a los principales centros de atracción mundial y con gran dependencia de extensas líneas de comunicaciones, tanto aéreas como marítimas— repercuten con particular relevancia en la proyección, despliegue y sostenimiento de las fuerzas en las diferentes operaciones internacionales en que se participe.

De esta manera, las particularidades geográficas de nuestro país han sido, y seguirán siendo, decisivas en la organización de la defensa nacional y especialmente gravitantes en el diseño y despliegue estratégico de las fuerzas: el desmembramiento territorial, la forma y extensión del territorio, los territorios insulares, el espacio oceánico y aéreo por preservar y proteger, los pasos y estrechos australes, las dificultades para acceder y operar en las zonas extremas, la morfografía, el clima y acceso a los recursos naturales, la extensión y dependencia de las líneas de comunicaciones terrestres, han conformado un todo geográfico que históricamente ha influido en forma significativa en las características, organización, entrenamiento y despliegue de las FAs nacionales. Lo paradojal es que, pese al acelerado desarrollo de los sistemas de armas y de los medios de comunicación terrestres, navales y aéreos, estos factores continúan y continuarán siendo gravitantes.

3. En 2011, el ex presidente uruguayo Tabaré Vázquez, reveló que había pedido apoyo al presidente de Estados Unidos, ante la eventualidad de un enfrentamiento bélico con Argentina en el marco del conflicto por la instalación de Botnia.

VOLVER AL ÍNDICE



B. La historia de un proceso

Una clara expresión del camino de búsqueda de consensos y de respuestas en la definición de la Política de Defensa de nuestro país, ha sido la progresiva y sucesiva publicación de los Libros de la Defensa Nacional de Chile (LDN), que partiendo por el primer libro, difundido en 1997, buscaron explicitar y reflejar el posicionamiento nacional en estas materias. Su análisis comparado da cuenta de evoluciones y cambios en las percepciones, en las realidades y en las respuestas del Estado.

En el contexto del mismo proceso, en forma paralela se impulsó una iniciativa tendiente a modificar el Servicio Militar Obligatorio, el que vigente desde comienzos del siglo pasado se estaba convirtiendo a la fecha en una carga social incompatible con los niveles de desarrollo del país y en una solución crecientemente insuficiente para las necesidades de personal de las fuerzas militares.

En el año 2002 dos eventos marcarían nuevos cambios en la Defensa: i) la incorporación de políticas de género y ii) la publicación de un nuevo Libro de la Defensa. Este último reflejaba con mayor claridad y profundidad que el anterior, que si bien los fundamentos legales de la defensa no habían cambiado sustancialmente, sí lo habían hecho los entornos estratégicos y eventuales escenarios de la defensa, los que ahora presentaban nuevos ámbitos y demandaban nuevas formas de actuación. Factores tales como: la diversificación de actores en el escenario internacional; la definición de nuevos tipos de amenazas; la necesidad de construir confianzas en el entorno vecinal y regional y la consecuente apertura de los Estados hacia regímenes cooperativos de seguridad; el creciente impacto en las relaciones internacionales de la revalorización del derecho internacional, del derecho internacional humanitario y del concepto de seguridad humana, mostraban el tránsito de las preocupaciones de seguridad y defensa desde concepciones estado-céntricas, hacia otras más antropo-céntricas.

Años más tarde, la necesidad de disponer de criterios objetivos y medibles en los procesos de renovación y adquisición de sistemas de armas —a través de la incorporación de procedimientos y sistemas de evaluación

VOLVER AL ÍNDICE



de los proyectos de defensa—, marcaría en 2005 nuevos rumbos en el perfeccionamiento de esta política pública, buscando ubicarla en similares niveles de exigencia y de control que las de otras políticas de Estado.

En este proceso, especial trascendencia tuvieron los trabajos que se materializaron el año 2010: la publicación de la tercera versión del Libro de la Defensa y la promulgación de la Ley Nº 20.424 que establecía las nuevas responsabilidades, estructuras, relaciones y funciones del Ministerio de Defensa Nacional y también que creaba el Estado Mayor Conjunto (EMCO). Lo que vino a configurar los cambios más radicales y profundos del sector, desde que a inicios del siglo XX se creara el Ministerio de Defensa Nacional. Importante también es señalar que producto de lo mismo se produjo la derogación del decreto con fuerza de ley que había creado el Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA) al resultar éste irrelevante frente a las modificaciones que se habían realizado. Cabe señalar que ambos documentos, el Libro de Defensa y la Ley Nº 20.424, son coincidentes en su espíritu ya que abordan y operativizan la conducción política de la defensa por parte del Ministerio y la conducción estratégica de las fuerzas, durante las crisis y guerra, por parte del Jefe del EMCO, dejando en manos de las instituciones de las FAs el entrenamiento y el apoyo logístico y administrativo de las mismas. Pese a esto, como más adelante veremos, es este un camino en el que se debe seguir progresando hacia la profundización de lo conjunto. ¡Es una cuestión de racionalidad económica, de optimización de la gestión administrativa y de eficiencia estratégica!

Más allá de lo ya señalado, el LDN-2010 dedica un importante acápite a la Política Militar reflejada en la conducción, empleo y desarrollo de la fuerza. Del mismo modo, recoge y contextualiza las vulnerabilidades, los riesgos y las amenazas definidas en México 20034, como también incorpora políticas relativas a la ciencia, tecnología, industria, responsabilidad social y la dimensión medioambiental.

Durante el año 2012 se daría un nuevo paso, al enviar al Congreso para conocer su opinión respecto de la Estrategia

4. OEA. Conferencia Especial de Seguridad, Declaración sobre seguridad en las Américas. México 2003.

VOLVER AL ÍNDICE



Nacional de Seguridad y Defensa (ENSyD), cuyo horizonte se proyectaba al año 2024 y que buscaba, entre otros fines, definir las capacidades estratégicas que deberían ser financiadas por intermedio del proyecto de ley que establece un nuevo mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas de la defensa nacional. Sus contenidos fueron sometidos a consideración de las Comisiones unidas de Relaciones Exteriores y de Defensa del Senado.

Como se dijo, este ha sido un proceso largo y complejo, pero que quizás como nunca antes se fundó en amplios consensos entre los actores involucrados, los que no solo se circunscribieron al ámbito estatal, sino que se ampliaron incluyendo a actores sociales de diversa naturaleza.

A continuación se presenta una breve descripción de los que han sido los principios inspiradores de este proceso y las actuales normas legales que regulan la función Defensa en nuestro país.

1. Principales normas jurídicas que regulan tareas para la función Defensa y para las Fuerzas Armadas

En los Estados modernos, las normas fundamentales referidas a la Defensa y a la seguridad exterior suelen estar reguladas en los respectivos ordenamientos constitucionales; esto abarca tanto la existencia y características de sus FAs, cuanto la misión de estas. Aunque la forma y concreción de la regulación constitucional de las fuerzas militares y sus misiones varía de un Estado a otro —en la medida que ello obedece a sus tradiciones y estructura política— su existencia es casi universal y ha sido reconocida por el Derecho Constitucional contemporáneo.

En el caso chileno, las normas relativas a la función de defensa y a las Fuerzas Armadas están, en primer término, contempladas en la Constitución y luego desarrolladas en la legislación complementaria, en sus diversos niveles y jerarquías normativas. Cabe destacar que si bien es cierto que la referencia constitucional a la función de defensa ha sido permanente en la historia jurídica chilena, la alusión formal a las Fuerzas Armadas (y a las de Orden y

VOLVER AL ÍNDICE



Seguridad Pública) es comparativamente reciente y solo en el actual ordenamiento constitucional adquieren la densidad propia de una regulación moderna y sustancial.

a. De la Función de Defensa

1) Constitución Política, articulo 1° inciso 5° que establece el deber del Estado de resguardar la seguridad nacional y dar protección a la población. Se reconoce aquí a la defensa (bajo la forma de resguardo de la seguridad nacional) como una función básica de la sociedad, cuyo resguardo es función monopólica del Estado.

2) Ley N° 20.424, Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional, artículo 1° inciso 1°, repite lo dispuesto en la norma constitucional precitada en el sentido que el Estado tiene el deber de resguardar la seguridad nacional y dar protección a la población.

b. De las misiones de las Fuerzas Armadas

1) Artículo 101 de la Constitución, que dispone que las Fuerzas Armadas, constituidas única y exclusivamente por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, existen para la defensa de la Patria y son esenciales para la seguridad nacional. La defensa de la Patria debe ser entendida como la defensa y protección del territorio, la soberanía, la población y las instituciones políticas del país frente a una agresión externa; la condición de esenciales para la seguridad nacional es el aporte que las Fuerzas Armadas, desde su misión primaria, pueden efectuar al logro de la condición de seguridad del país.

2) Ley N° 18.948, Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas, en su artículo 1° repite lo expresado en la Constitución respecto de las misiones de las Fuerzas Armadas.

3) Decreto Supremo N° 272, del Ministerio de Defensa Nacional de 1985, establece las misiones conjuntas y comunes de las Fuerzas Armadas y las específicas

VOLVER AL ÍNDICE



de cada una de ellas, tanto en tiempo de paz como en la guerra. Luego de la promulgación de la Ley N° 20.424, este Decreto sufrió una derogación tácita parcial.

4) Ley N° 19.067, Establece normas permanentes sobre entrada de tropas extranjeras y salida de tropas nacionales, que regula las normas especiales para la participación de tropas en operaciones de paz, tomando parte tanto el poder ejecutivo, el Senado y una comisión interministerial de Defensa y Relaciones Exteriores. Posteriormente, se promulga la ley N° 20.297, que establece normas permanentes sobre entrada de tropas extranjeras en el territorio de la República y salida de tropas nacionales del mismo.

La legislación contempla casos de operaciones entre fuerzas combinadas; el incremento de contingente en operaciones en desarrollo y la rápida o inmediata salida de tropas no mayores a una unidad fundamental en situaciones especiales que están determinadas en la ley. De igual manera, se establece expresamente la posibilidad de organizar operaciones de rescate de civiles chilenos en zonas de guerra y la protección de la evacuación de fuerzas de paz ya desplegadas pero que se encuentren en peligro en la zona de operaciones por un cambio en la condiciones de seguridad.

5) Ley N° 18.415, Orgánica Constitucional de los Estados de Excepción (24 ENE.1990), que regula los Estados de Asamblea, Sitio, Emergencia y Catástrofes y la participación y atribuciones de las Fuerzas Armadas durante su vigencia.

6) Ley N° 16.282, que Fija disposiciones para casos de sismos o catástrofes, establece normas para la reconstrucción de la zona afectada por el sismo de 28 de marzo de 1965 y modifica Ley N° 16.250 (26 JUL. 1965), la que, entre otras medidas, establece misiones para los Ministerios del Interior y de Defensa Nacional y dispone la organización de los Comités Comunales de

VOLVER AL ÍNDICE



Emergencia. Esta es la norma que habilita a las Fuerzas Armadas a participar en labores de apoyo y socorro de víctimas en casos de sismos y otras catástrofes, mas no entrega a las instituciones de la Defensa ninguna responsabilidad de control de orden público.

7) Ley N° 19.974, Sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y crea la Agencia Nacional de Inteligencia (27 SEP. 2004), la que define el área de competencia de la inteligencia militar y la participación de los organismos correspondientes en el sistema de inteligencia nacional. Mantiene la dependencia de los servicios de inteligencia de las FAs de sus mandos institucionales.

8) Ley N° 18.700, Orgánica Constitucional sobre votaciones populares y escrutinios (19 ABR. 1988), que establece las funciones de orden público que tendrán las Fuerzas Armadas en los locales de votación durante la ejecución de procesos electorales públicos.

c. De las normas estructurales

1) Ley N° 20.424, Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional (2 FEB. 2010), que entre sus principales innovaciones reestructuró el nivel de las Subsecretarías y creó el Estado Mayor Conjunto. Sus disposiciones están orientadas a enfrentar casos de crisis internacional que afecte la seguridad exterior del país, así como en caso de guerra exterior.

d. De las normas de financiamiento

1) Ley N° 13.196, Reservada del Cobre (1958), que establece que el 10% de las exportaciones de CODELCO debe ser destinado a financiar adquisiciones militares. En sus cincuenta años de existencia ha sido modificada en cuatro oportunidades, y desde el año 2004, mediante una interpretación de la Contraloría General de la República, se creó una cuarta cuenta.

El conjunto de normas que regulan la función de Defensa y a las Fuerzas Armadas, especialmente en

VOLVER AL ÍNDICE



lo referido a su misión, se definieron a fines de los años 70 y comienzos de los 80, en un escenario político y estratégico muy distinto del actual. En consecuencia, la aproximación normativa adoptada por Chile fue enteramente convencional, dándole a la Defensa y a las FAs un rol fundamentalmente externo y solo excepcionalmente doméstico. Esto que era entendible en aquel tiempo, inevitablemente generó un marco legal estrecho y restrictivo para el ejercicio de la función de Defensa, que no se compadece con las realidades actuales del concepto, especialmente frente al carácter multifacético y evolutivo de las amenazas actuales y a la dificultad de establecer diferencias tajantes y excluyentes entre las amenazas y riesgos externos con aquellos de raigambre interna. Todo ello será desarrollado con más extensión en las páginas siguientes.

Naturalmente, cualquier modificación pasa por una reforma constitucional ya que allí radican fundamentalmente las limitaciones, pero esto es una cuestión compleja que debe ser adecuadamente ponderada ya que la extensión del cometido de las Fuerzas Armadas tiene aristas variadas y complejas de naturaleza múltiple. Sin embargo, es una tarea pendiente y que debe comenzarse pronto, ya que su misma complejidad y sensibilidad hace de esta una iniciativa de lento desarrollo y considerable sapiencia.

VOLVER AL ÍNDICE



C. La actual agenda de la Defensa Nacional5

1. Proyecto de Ley que establece un nuevo mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas de la defensa nacional

El proyecto cumple el segundo trámite constitucional en el Senado, sin embargo está detenido en la Comisión de Hacienda de la citada corporación desde el 4 de marzo de 2013. Las actuales autoridades del país anunciaron que en los próximos meses enviarán una indicación sustitutiva para modificar algunos aspectos del proyecto.

Cabe señalar que el proyecto en trámite junto con derogar la Ley Reservada del Cobre (LRC) consideraba tres componentes esenciales: los gastos administrativos, como las remuneraciones, continuarían siendo tratados mediante la Ley de Presupuestos; los recursos económicos para adquirir capacidades estratégicas serían previstos en presupuestos plurianuales de cuatro años; y finalmente, se consideraba también la creación de un Fondo de Contingencias Estratégicas.

2. Adecuaciones a Ley N° 20.424, Orgánica del MDN

Este texto legal podría experimentar adecuaciones y/o modificaciones en aspectos de planificación de la defensa y de organización conjunta. Entre estos últimos se buscaría fortalecer aún más la función del Jefe de Estado Mayor Conjunto, particularmente, en tiempos de paz.

3. Proyecto de Ley que establece el Sistema Nacional de gestión de riesgos y emergencias

El proyecto aborda una nueva institucionalidad encargada de las emergencias, e indica que las Fuerzas Armadas y Carabineros de Chile formarán parte integral del Sistema Nacional de Emergencia y participarán activamente, de acuerdo a sus capacidades y competencias, en las tareas vinculadas a la prevención y preparación de

5. Parte importante de los temas de la actual agenda de Defensa fueron desarrollados en la Clase Magistral que dictó el MDN con motivo de la inauguración del año lectivo de las Academias de la Defensa, el 17 de marzo de 2014. Texto disponible en: http://www.defensa.cl/category/discursos/

VOLVER AL ÍNDICE



emergencias, así como en las labores de respuesta y en la entrega de ayuda humanitaria a la población.

Añade que “el Ministerio de Defensa Nacional, a través del Estado Mayor Conjunto, será responsable de obtener y sistematizar la información respecto de los recursos y capacidades disponibles dentro de las instituciones de las Fuerzas Armadas, y elaborará, de acuerdo a ella, los planes y protocolos de operación para situaciones de preparación, atención y reacción frente a una emergencia”.

4. Reforma a la carrera militar

Materia que también fue anunciada y tendería a mejorar los procesos de ingreso, permanencia y egreso del personal en diferentes instancias. La reforma implicaría aspectos formativos de los futuros mandos en cuanto a la necesidad de fortalecer la perspectiva conjunta.

5. Reforma Código de Justicia Militar

Implicaría cambios en tres áreas: la estructura orgánica de los tribunales que imparten la justicia militar; procedimiento y competencia de los mismos; y los delitos que conocerán.

Los temas constitutivos de la Agenda de la Defensa Nacional fueron reiterados o enfatizados por la Presidenta de la República en la intervención que, con motivo del inicio del año Académico de las Fuerzas Armadas, realizó el 18 de marzo del presente año en la Escuela Militar. Entre las reformas mencionadas por la Jefa de Estado figuró la indicación sustitutiva a la ley de financiamiento de la defensa y la reforma del Código de Justicia Militar, además de una potente agenda de inclusión y no discriminación destacando, adicionalmente, que reforzará el plan de institucionalidad conjunta, con un proyecto que fortalece la organización y atribuciones del Estado Mayor Conjunto y moderniza las industrias militares del Estado. Además, en esa misma ocasión, se refirió al terremoto del norte y a los dos incendios que han afectado a Valparaíso, resaltando la invaluable contribución de las Fuerzas Armadas en estas emergencias6.

6. Para más detalles Ver: www.prensapresidencia.cl/discurso.aspx

VOLVER AL ÍNDICE


IIRETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

VOLVER AL ÍNDICE



Entenderemos como retos, desafíos o provocaciones a la seguridad y defensa al conjunto de factores —tanto externos como internos— que, por razones de diferente naturaleza, concurren en la configuración de aspiraciones, realidades y escenarios políticos y estratégicos necesarios de ser considerados en el diseño e implementación de la Política de Defensa requerida para enfrentar y dar respuestas a las demandas que de ellos se deriven.

En este orden, la evolución de los conceptos de seguridad y de defensa, que transitando desde concepciones dicotómicas a escenarios más holísticos e integradores —en los que los Estados dejan de ser los exclusivos protagonistas en la generación de amenazas—, para compartir escenario con actores de distinto tipo, que impulsan a la superación de la tradicional noción de defensa militar de la seguridad, se constituye en un desafío que demanda nuevas respuestas del Estado; las cuales necesariamente estarán condicionadas e influidas por escenarios estratégicos caracterizados por determinadas constantes, que particularizarán las soluciones que se conciban. Así, será de especial relevancia precisar cuáles podrían ser las constantes

II. RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

“...la evolución de los conceptos de seguridad y de defensa, que transitando desde concepciones dicotómicas a escenarios más holísticos e integradores —en los que los Estados dejan de ser los exclusivos protagonistas en la generación de amenazas—, para compartir escenario con actores de distinto tipo, que impulsan a la superación de la tradicional noción de defensa militar de la seguridad, se constituye en un desafío que demanda nuevas respuestas del Estado...”

VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

que gravitarán en las eventuales réplicas que se implementen y en el diseño de la política de defensa que se determine. El protagonismo debido de las fuerzas armadas en el enfrentamiento de estas nuevas amenazas, derivadas de los escenarios antes descritos, es otro aspecto a ser abordado.

Las relaciones y vinculaciones entre las Políticas de Exterior y de Defensa, sus fortalezas y debilidades, así como la vigencia y efectividad de la disuasión —como instrumento coadyuvante al logro de los objetivos de la Política Exterior y a la preservación de los intereses nacionales—, en un escenario regional en el que se aspira a que la seguridad sea un bien alcanzado más como producto de esfuerzos cooperativos entre los Estados, que como un asunto eminentemente nacional, son otros de los temas que, en la búsqueda de respuestas ante estas nuevas realidades, hemos considerado como parte de los retos o desafíos ineludibles de abordar.

Hay aspectos estructurales de las normas jurídicas de la defensa que —por diversas razones— son hoy claramente insuficientes para abordar las actuales demandas o desafíos del sector. El perfeccionamiento de cuerpos legales tales como la Ley Nº 19.974, Sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y que crea la Agencia Nacional de Inteligencia; la ley Nº 20.424 Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional; y el proyecto de ley que crea el Sistema Nacional de Emergencia y Gestión de Riesgos, solo por nombrar algunas, son hoy de una urgencia y necesidad ineludible. La producción de inteligencia estratégica debe ser optimizada, la profundización y fortalecimiento de lo conjunto es indispensable, el surgimiento e impacto de las amenazas multidimensionales nos abren nuevos escenarios, las experiencias derivadas del terremoto del 27F y de otras situaciones de emergencia de los últimos años nos obligan a repensar y mejorar las respuestas, y la permanencia por más de diez años de nuestras tropas en Haití, así como los nuevos desafíos que en este ámbito se avizoran, son factores todos que no podrán quedar fuera del portafolio de desafíos a enfrentar. Finalmente, pero no por ello menos importantes, son las provocaciones y retos que a la función defensa y a las instituciones que la componen le imponen los cambios culturales de nuestra sociedad, y los aportes que al interés nacional se puedan realizar desde el quehacer de la Defensa en función del interés nacional y del bien común general.

Los invitamos, entonces, a revisar estos retos o desafíos.

VOLVER AL ÍNDICE



A. Los cambios en el contexto estratégico internacional y su impacto en los conceptos de Seguridad y Defensa

En el mundo entero se han hecho sentir las repercusiones derivadas de la transición desde aquellos escenarios que —atados a las lógicas de la Guerra Fría— tendían a dejar a los temas de Seguridad y Defensa principalmente radicados en los Ministerios encargados de la Defensa Nacional y en las fuerzas militares y policiales concebidas para tales fines, y se han visto impulsados a transitar hacia nuevos entornos en los que la incertidumbre, la ambigüedad y la multidimensionalidad de los riesgos y amenazas a enfrentar, han demandado respuestas diferentes, más multifacéticas e intermésticas y en las que se hace indispensable una mayor implicación nacional y no tan solo sectorial para enfrentar estas nuevas realidades.

El concepto Seguridad ha evolucionado con el tiempo. Las variaciones del entorno estratégico, las condiciones internas de los Estados y, no menos importante, los valores éticos y morales de los individuos han hecho variar los alcances y significado del concepto. En el ámbito externo el objetivo de la Seguridad es contribuir a la generación de un mundo estable y está orientada a asegurar la protección, independencia e integridad territorial del Estado; en el espacio interior está ligada a la tranquilidad y al normal funcionamiento del país —sus leyes y sistema institucional— y de la vida cotidiana de sus ciudadanos.

Hasta la segunda mitad del siglo XX, en un mundo dominado por el enfrentamiento ideológico de la Guerra Fría, Seguridad y Defensa eran conceptos sinónimos7. En ambos casos el Estado constituía el objeto referente, pues era él el que proporcionaba seguridad y defensa a los individuos que vivían en el interior de sus fronteras. La seguridad de los

“La probabilidad de conflictos interestatales se redujo y otros factores de riesgo tales como: el terrorismo, el narcotráfico y la proliferación del tráfico de armas, han aumentado...”

VOLVER AL ÍNDICE



ciudadanos se garantizaba a través de la defensa del Estado. Este modelo de Seguridad trataba de defender, desde una perspectiva interna, la sobrevivencia de éste como columna vertebral de todos los intereses de la Nación. Los ejércitos, las fuerzas policiales y los servicios de inteligencia eran los instrumentos predominantes.

El nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas, el 24 de octubre de 1945, institucionalizó el mecanismo de equilibrio de poder a través de la implementación del concepto de Seguridad Colectiva8: “mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz” (Carta de las Naciones Unidas, artículo 1). Aunque la Carta de las Naciones Unidas prohíbe recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, no existe ningún precepto que impida el “derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas” (artículo 51). Durante la Guerra Fría las alianzas —producto del enfrentamiento entre bloques— constituyeron la forma predominante de seguridad, dando lugar a la denominada defensa colectiva con el que un grupo de países de similar ideología se enfrentaban a una amenaza militar común. La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y el Pacto de Varsovia fueron los paradigmas de ese desarrollo. Aún hoy la defensa colectiva constituye la piedra angular sobre la que se asienta la Alianza Atlántica. En América, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca pretendió fines similares, aunque cuando en 1982 se le puso a prueba con motivo de la guerra de las Malvinas, quedó en evidencia su debilidad, precariedad e insuficiencia.

La sorpresiva caída de la Unión Soviética condujo a una profunda trasformación en los modelos de seguridad imperantes hasta ese momento, en la que una de sus características más visibles fue el debilitamiento de las amenazas militares, a lo menos, en la forma en que hasta esos momentos las habíamos conocido9. La probabilidad de

7. Para más detalles Ver: Conceptos de Seguridad y Defensa de los países Iberoamericanos. Centro de Altos Estudios Nacionales. Uruguay. 2013.8. Ibíd. p. 287.9. Ibíd.

VOLVER AL ÍNDICE



conflictos interestatales se redujo y otros factores de riesgo tales como: el terrorismo, el narcotráfico y la proliferación del tráfico de armas, han aumentado; lo que ha conducido a que en la mayoría de los países la Defensa se encuentre redefiniendo el papel del instrumento militar respecto a dichos riesgos. Chile, como más adelante veremos, no quedará ajeno a esa necesidad.

El mundo multipolar del siglo XXI es mucho más complejo y desordenado que como lo fue el siglo XX, lo que hace que se planteen numerosas incertidumbres fruto de la concurrencia sobre un mismo objeto de cuantiosas fuerzas, así como por la existencia de redes de intereses e interconexiones. Estas fuerzas superan el monopolio estatal de la violencia ya que aparecen grupos y agentes trasnacionales, de diferente naturaleza, que la desarrollan.

La globalización ha modificado sustancialmente la forma en que ordenamos el mundo, estableciendo nuevas categorías y anulando los sistemas de clasificación hasta ahora vigentes. Los conflictos locales dirigidos hacia dentro, con influencia de actores externos, se proyectan ahora hacia fuera, con una dimensión ya no internacional, sino global. Los conflictos dejan de tener base local, la globalización convierte lo local en global y atomiza el poder, disminuyendo la distancia y llevando la confrontación a los hogares, haciendo extremadamente dificultoso una discriminación de las fuentes potenciales de peligro o una prelación de éstas10.

En el plano social y cultural, los efectos de la globalización a nivel mundial han provocado un elevado impacto en materias de ordenamiento político y seguridad internacional. La extensión de la democracia y de los valores universales —entre los que destacan los derechos humanos— ha creado una ciudadanía mundial interconectada y medios de comunicación vigilantes que operan en “tiempo real”. Los efectos del empleo de las llamadas redes sociales en la generación y devenir de los conflictos sociales internos han provocado, en un corto tiempo, más cambios políticos que grandes períodos de la llamada Guerra Fría. Ejemplo de ello fue la caída de regímenes totalitarios y/o despóticos

10. Ibíd. p. 297.

VOLVER AL ÍNDICE



en el proceso conocido como la Primavera Árabe, la que estuvo caracterizada por episodios de alta violencia y revuelos internos que, en algunos casos, han requerido y justificado la participación internacional.

Las transformaciones globales que dan forma al mundo actual han impulsado la aparición de nuevos riesgos y amenazas a los que se deben enfrentar las sociedades modernas. Cuestiones transfronterizas, tales como el crimen organizado, el terrorismo, la disputa por los recursos naturales o los flujos incontrolados de personas, entre otros, han entrado de lleno en las agendas de los gobiernos y organizaciones internacionales. La compleja naturaleza de los riesgos citados impide que sean afrontados con los instrumentos que tradicionalmente han dispuesto los Estados, obligando a la reformulación del concepto de Seguridad en dos sentidos. Por una parte, el término Seguridad ha superado la tradicional noción de defensa militar, para englobar ahora aspectos tales como la economía, la salud o el medio ambiente, tornándose así multifacético; y, por otra, ha tendido a hacer desaparecer la clásica división entre seguridad interior y exterior.

Sobre este concepto ampliado de la seguridad pueden distinguirse dos corrientes de pensamiento diferenciadas. La primera de ellas es sostenida por aquellos que, aceptando la inclusión de nuevos factores en la seguridad, siguen considerando —aunque desde distintos puntos de vista— al Estado como su objeto central, y por lo tanto para ellos los instrumentos tradicionales estatales continúan siendo prioritarios. La segunda visión parte del supuesto que se ha dado demasiada importancia a los Estados, y que, por consiguiente, es preciso volver a pensar el significado real del término seguridad. Se trata de utilizar un discurso alternativo en el que los individuos y los grupos sociales ocupen el centro de atención, sustituyendo a los Estados. En él, la soberanía nacional deja de tener la importancia defendida en los enfoques tradicionales, pasando a coexistir, como señalaba Kofi Annan, con una “soberanía individual” en la que el derecho de los derechos humanos prevalece sobre el derecho internacional. El concepto de Seguridad Humana se deriva de esta segunda visión.

VOLVER AL ÍNDICE



Estas cuestiones son las que hoy han llevado a la dilución de la Defensa en el espacio de la Seguridad, por ser éste un concepto más amplio y que responde mejor a los retos que se le plantean y que se extiende a otros ámbitos buscando el tratamiento integral de la problemática del Estado. La Defensa es la forma de oponerse a un peligro o a una amenaza; la Seguridad es mucho más exigente y difícil de alcanzar, tiene un carácter más preventivo y utópico, al tratar de mantener fuera todo riesgo, peligro o amenaza a personas y bienes. En definitiva debe ser entendida como una condición deseada.

Los cambios culturales que trajo consigo la globalización, unido a la masificación del empleo de las redes sociales, han hecho que exista una mayor y casi instantánea visualización de las crisis o demandas sociales internas de cada país, lo que dependiendo de su intensidad, genera diversas formas de respuesta internacional, tanto de las ONG, como de los distintos organismos y de la comunidad internacional en general. Cada vez más los países han valorado la necesidad de participar en iniciativas cooperativas, para el mantenimiento o sostenimiento de la paz y seguridad internacional, en coaliciones ad hoc o empleando los mecanismos de las Naciones Unidas, en especial, las Operaciones de Paz. Chile no ha estado alejado de esta realidad, con una creciente participación en materias de seguridad internacional, lo que constituye un desafío permanente para las instituciones de la defensa de nuestro país.

Todos estos factores tienen una influencia crítica a la hora de elegir los medios para enfrentar los riesgos y amenazas señalados. Los diferentes países defienden sus intereses nacionales de acuerdo a su “cultura de seguridad y defensa”. En general, se acepta que la cultura tiene una profunda repercusión sobre el modo en que los gobiernos toman decisiones ante un problema dado. Desde esta óptica se puede observar cómo culturas distintas, frente a los mismos hechos, manifiestan diferentes formas de pensar y actuar. En este sentido, nuestra cultura de Defensa —la chilena— pese a reconocer la transnacionalidad de las amenazas a la seguridad, enfatiza en la diferenciación entre seguridad y defensa, y aún más, parece existir consenso en que “…Bajo ninguna circunstancia esta complementariedad

VOLVER AL ÍNDICE



debe interpretarse como que las Fuerzas Armadas asuman tareas relativas al orden público o que son propias de las Fuerzas de Orden y Seguridad”, tal como lo señalaba la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa enviada en Consulta al Congreso por el Presidente de la República durante 2012”11. Así, de este enunciado se desprende una clara diferenciación del papel que en los escenarios interno y externo deben cumplir las fuerzas de seguridad pública y las fuerzas armadas.

Tomando como punto de partida el consenso logrado en la Declaración de Seguridad de las Américas (2003), se observa que en la región han perseverado dos corrientes relativas al nivel de protagonismo de las Fuerzas Armadas para hacer frente a las amenazas y desafíos a la seguridad de los Estados. La primera, es aquella que aceptando, o no, la eventualidad de los conflictos internacionales, prioriza —producto de la urgencia e inmediatez de las amenazas— el empleo de las fuerzas armadas en roles más vinculados a la seguridad interior, ya sea con parte importante de sus recursos o con una fracción de ellos; en la segunda corriente se ubican aquellos países que priorizan la mantención y desarrollo de fuerzas armadas preparadas principalmente para enfrentar eventuales conflictos internacionales, y en los que la participación de las mismas en tareas de seguridad interior se produce en circunstancias más extremas o muy excepcionales y acotadas, como es la situación de nuestro país. En todo caso, las dos posiciones —principalmente la primera— afectan la organización y funciones de las fuerzas armadas y sobre todo la perspectiva clásica de su existencia.

Lo anterior se ve agravado aún más en aquellas sociedades que, por diferentes razones, no perciben amenazas tradicionales o la factibilidad de ocurrencia de conflictos internacionales que los afecten —sea por la confianza que genere la estructura de prevención de conflictos o por la ilusión de los procesos integracionistas—, lo que conduce a que sea más difícil que se comprenda la necesidad de contar con Fuerzas Armadas adecuadamente equipadas

11. Para más detalles ver: AVENDAÑO R, Andrés; LABORIE I, Mario y BERENGUER H, José. Las Estrategias de Seguridad Nacional de Chile y España. Un análisis comparativo. Cuaderno de Trabajo Nº 15 del Centro de Estudios Estratégicos de la ANEPE y el Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE). 2013.

VOLVER AL ÍNDICE



y entrenadas, y más difícil aún, que se las perciba como una inversión necesaria en función del bien común de la sociedad.

Por tanto, en este sentido, parece propio admitir las siguientes dos consideraciones:

Primero, las Fuerzas Armadas deben evolucionar respecto de su único rol del resguardo de la soberanía nacional, mantención de la integridad territorial y cooperación internacional, para en forma permanente y solo con parte de los medios —sin desvirtuar su rol fundamental e insustituible, de afrontar las amenazas que puedan afectar la integridad del país— organizarse, equiparse y entrenarse para eventuales situaciones de emergencias, catástrofes, terrorismo u otros desafíos donde sea conveniente un esfuerzo multidimensional. En esto, lo relevante es establecer los límites y la forma de empleo de las mismas.

Segundo, en la actualidad, la organización y potencialidad de las Fuerzas Armadas no se concibe en relación a las amenazas tradicionales, sino que a través del desarrollo de capacidades estratégicas, entendidas como los medios humanos, materiales, equipos, sistemas e infraestructura propios de la defensa nacional de un país, los que en suma serán el instrumento del que dispone el Estado para los fines de su política exterior, la preservación de su integridad territorial y la cooperación internacional. Lo que no excluye la posibilidad de emplear medios en desafíos de otro tipo, tales como las emergencias o catástrofes. Todo lo contrario, ¡hoy es evidente que las capacidades estratégicas determinadas deben incluir estas funciones!

Asumir en toda su dimensión y con todas sus repercusiones las consecuencias derivadas de esta nueva realidad —la dilución de los límites entre la seguridad interna y externa—, invita a reflexionar respecto de la manera que países como Chile, en concordancia con el espíritu de su ordenamiento constitucional, pueden profundizar el aporte de la Defensa al esfuerzo país para enfrentar estas nuevas amenazas. No hacerlo sería abdicar de uno de los principales instrumentos de que dispone el Estado para enfrentarlas. La determinación

VOLVER AL ÍNDICE



de los límites y formas de hacerlo, conciliando nuestra cultura y ordenamiento jurídico con la fuerza de la realidad, es el desafío. Más adelante, al abordar la contribución de las Fuerzas Armadas al enfrentamiento de las amenazas multidimensionales volveremos sobre este tema con más detalle.

Como ya se señaló, el contexto geopolítico y geoestratégico mundial ha venido cambiando aceleradamente. En lo regional, las Cumbres de Las Américas y seguidamente las Conferencias de Ministros de Defensa han sido hitos muy relevantes desde la primera conferencia que se efectuó en Williamsburg, en julio de 1995 —la que fue considerada el giro estratégico más significativo en las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina desde la doctrina Monroe— hasta la N° XI, que se llevó a efecto en Arequipa, Perú, en octubre de 2014. También deben señalarse otros hitos importantes como la Conferencia de la OEA sobre Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad, realizada en Santiago en noviembre de 1995, que en su espíritu culmina con el llamado Consenso de Miami, de febrero de 2003. En estas reuniones se establecieron los principios básicos que marcarían las relaciones hemisféricas en materia de Seguridad y Defensa, cuyos aspectos más destacados para asegurar la paz en la región han sido: la solución pacífica de controversias y las medidas de confianza mutua. No menos destacable es la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) mediante un Tratado el año 2008 y que entrara en vigencia el año 2011, donde se instituyó un Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), destinado a profundizar la cooperación militar y la seguridad regional, tema sobre el cual volveremos en los siguientes párrafos.

De esta manera, desde mediados del siglo pasado, América Latina ha intentado concretar instancias de integración en un enfoque que conlleva la cooperación multilateral. En

“...América Latina ha intentado concretar instancias de integración en un enfoque que conlleva la cooperación multilateral. En efecto, hemos sido testigos de muchos proyectos políticos de esa índole fracasados.”

VOLVER AL ÍNDICE



efecto, hemos sido testigos de muchos proyectos políticos de esa índole fracasados. En la actualidad la UNASUR se nos muestra como una nueva oportunidad de institucionalizar el concepto, no solo en sus objetivos declarados sino que en la propia normativa que surge de este órgano regional.

Según su tratado constitutivo, la UNASUR tiene como objetivo “…construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social, y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados”12.

En ese sentido, la UNASUR se plantea como un organismo que busca crear una estructura sustentada en la cooperación a través de Grupos y Consejos. Esta lógica se intenta plasmar en el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) que nace con la impronta de ser un pilar fundamental en la estructura de seguridad cooperativa a nivel regional.

Hasta el momento la cooperación se ha evidenciado en la concertación y coordinación política que ha logrado satisfacer, a través de un plan de acción, los cimientos sobre los que levantar las medidas de confianza mutua, es decir, lo más elemental o primario de las teorías de cooperación, puesto que ha encontrado puntos comunes entre los Estados miembros sobre las amenazas a la paz y seguridad de la región. En este orden, la agenda de Defensa sudamericana se torna un elemento imperativo en el proceso de cooperación política, que busca trascender los fracasados intentos integracionistas del pasado. Ello queda en evidencia al analizar comparativamente en el quehacer de los distintos Consejos que componen la UNASUR, entre los cuales el CDS es el más dinámico y realizador13.

12. Artículo dos del Tratado Constitutivo. En Consejo de Defensa Suramericano UNASUR, Crónica de su Gestación. MDN de Chile, 2009. p. 148.13. ABEDRAPO, Jaime. ¿Por qué un Consejo Suramericano de Defensa? Una Mirada Desde el Personalismo y La Necesidad de Cooperación. Cuaderno de Trabajo N°12 CEE. ANEPE, Santiago, 2013. p. 17.

VOLVER AL ÍNDICE



Si el proceso tiene futuro o estamos frente a un nuevo intento fallido de integración regional es parte de otro análisis, ya que ahora estamos observando a la cooperación como elemento sustancial para la seguridad y defensa en un enfoque contemporáneo que se robustece, primeramente, en la experiencia europea, y ahora en el intento sudamericano14. Claro que con la diferencia que el viejo continente lo intenta en una fase adelantada de cesión de soberanía en otras materias (comerciales, financieras, entre otras), mientras que en Sudamérica está siendo la cooperación en seguridad y defensa el botón de arranque del proceso integracionista, que data desde el 2008, sin que aún exista un atisbo de que habrá voluntad política de cesión de soberanía.

Existen elementos que condicionan la viabilidad del proceso de construcción de seguridad cooperativa regional, y estos dicen relación primeramente con la necesidad de estabilidad política en la zona. Es decir, que de tambalear la institucionalidad democrática de la región, es muy posible que la cooperación en seguridad y defensa se rompa, ya que los supuestos sobre los que se levantan distan mucho de los regímenes de seguridad colectiva, que más bien se accionan frente a hechos concretos y amenazas coyunturales, pero que en sí no requieren una constante profundización de las confianzas y acciones mancomunadas que permitan preventivamente minimizar los riesgos o amenazas. Es decir, la construcción de un sistema de seguridad cooperativa demanda de una voluntad manifiesta y permanente en tiempos de paz o crisis, mientras que los otros tipos de asociación no.

Entonces, para avanzar en los procesos de seguridad cooperativa no basta con mantener estructuras sustentadas en sistemas democráticos o estabilidad institucional, sino que se requiere una identificación de factores comunes ante los cuales coordinar los esfuerzos nacionales, lo cual se traduce en la redacción de elementos que permitan aglutinar a los países en torno a un mismo objetivo empleando para ello sus respectivas capacidades nacionales. Ello, en el marco de una región con evidentes diferencias de estatura estratégica entre los Estados, capacidades asimétricas,

14. Para más detalles Ver: ABEDRAPO, Jaime. La construcción cooperativa de la Seguridad y Defensa en la Región. Columnas de Opinión en www.anepe.cl.

VOLVER AL ÍNDICE



con gran diversidad de intereses, diferentes grados de fortaleza institucional y de visiones políticas. Todo lo cual conlleva una complicación añadida a la instauración o construcción de la seguridad cooperativa, ya que algunos de sus miembros deberán subsidiar los proyectos comunes para que estos sean eficientes y, en otros casos, será muy difícil avanzar hacia niveles superiores.

Hasta los años ochenta del siglo XX tanto realistas como neorrealistas consideraban a la cooperación como un fenómeno frente al cual se podía ser indiferente, dada su poca importancia relativa. De esta manera, lo que realmente cobraba significado y merecía su atención eran las relaciones de poder. Como se ha venido señalando en las páginas precedentes, esto ha sufrido un gran cambio al día de hoy. Las incertidumbres generadas por el fenómeno de la globalización intentan ser paliadas a través de la cooperación, siendo este un argumento fundamental esgrimido por los representantes de los países sudamericanos para levantar la construcción de un sistema de seguridad cooperativo.

El CDS hasta el momento ha conseguido que la UNASUR supere las divergencias y manifieste su intención de intensificar el proceso que no está falto de obstáculos de distinto tipo. Entre estos, podemos destacar la mencionada asimetría de los Estados miembros; las diferencias ideológicas evidentes; las distintas interpretaciones acerca de los alcances del proceso de construcción de un sistema de seguridad cooperativo; y, las contradicciones entre los países que impulsan avanzar en una ideología común para la región, mientras que algunos no pretenden que sea más que un espacio de coordinación ante amenazas y riesgos comunes con un sello pragmático, es decir, que ello no represente la antesala de un proceso de integración que signifique la cesión de soberanía correspondiente, solo por nombrar algunas dificultades.

En lo concreto, el CDS puede exhibir logros en esta construcción cooperativa en elementos tales como: la definición de una metodología de homologación en los gastos de defensa; la articulación de actividades tendientes a fortalecer las medidas de confianza mutua sustentadas en un mayor conocimiento entre los Estados; el levantamiento

VOLVER AL ÍNDICE



de una política de inventarios militares que fomenta la trasparencia en el ámbito de la defensa; la formulación de proyectos compartidos por la industria de la defensa; y, acuerdos en materia de conceptualización en seguridad y defensa, entre otros. Como se ve, todos ellos son propios de etapas básicas y primarias de cooperación.

Además, la UNASUR ha manifestado el firme propósito —que está por verse si es posible de alcanzar— de establecer e identificar las amenazas y riesgos comunes de todos sus miembros a objeto de avanzar en un interés compartido. Ello resulta esencial para visualizar si es viable o no la mantención de este enfoque de construcción de seguridad cooperativa, puesto que de no conseguir internalizar intereses comunes en el ámbito de la seguridad y la defensa, sería inviable aproximar una respuesta coordinada de carácter preventivo que resulte eficiente y eficaz. La asimetría y diversidad de intereses de los países de la región no auguran un camino fácil en este cometido.

Si nos ubicamos en el plano de lo vecinal, podemos señalar que la superación de nuestras históricas diferencias con Argentina a contar del Tratado de Paz y Amistad de 1984, donde se estableció: la solución completa y definitiva de las cuestiones a que él se refiere, permitió el inicio de un proceso de integración que fue refrendado en el Tratado de Cooperación e Integración de Maipú, del 30 de octubre de 2009. Con Perú, el reciente fallo de la Corte Internacional de Justicia de La Haya podría en el futuro dar origen a un proceso similar, pero aún se encuentra pendiente su implementación y la solución de los contenciosos —no menores— derivados del mismo fallo, por lo que es pronto para realizar pronósticos, ya que gotas de incertidumbre continúan rodeando las relaciones bilaterales. Con Bolivia se produjo un retroceso en la relación bilateral y su demanda

“Con Bolivia se produjo un retroceso en la relación bilateral y su demanda ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya para exigir negociaciones sobre una salida soberana al mar ha obscurecido, enfriado y dificultado dicha relación.”

VOLVER AL ÍNDICE



ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya para exigir negociaciones sobre una salida soberana al mar ha obscurecido, enfriado y dificultado dicha relación.

En este contexto y ambiente, la denominada estatura estratégica de nuestro país ha venido creciendo de la mano con su proceso de desarrollo. Recordemos que este concepto se fundamenta en un conjunto de potencialidades entre cuyos factores están: el desarrollo económico, la capacidad militar, la fortaleza institucional, la estabilidad política, la cohesión interna, el nivel cultural, el progreso social, la identidad nacional, la integración y el prestigio internacional, entre otros.

En efecto, Chile ha logrado en los últimos años posicionarse como uno de los países de más alto PIB per cápita de la región. Mantiene relaciones diplomáticas y comerciales intensas con diversos países del mundo y atrae inversión extranjera por su estabilidad política y jurídica, generándole el consiguiente respeto internacional y un bajo nivel de riesgo país. En este escenario, gracias a la aplicación de políticas estatales con visión de largo plazo, sus Fuerzas Armadas han sido objeto de un profundo proceso de modernización, de renovación y reemplazo de sistemas de armas obsoletos, alcanzando un alto nivel de preparación, respeto y confianza en la sociedad y en la comunidad internacional.

Todo ello ha conducido a que nuestro país, quizás como en muy pocas ocasiones en nuestra historia, disfrute hoy de una estatura estratégica privilegiada, que más allá de permitirle administrar la paz en su entorno, lo faculta para asumir desafíos de mayor envergadura en el escenario internacional.

Sin embargo, todo lo descrito debe ser conjugado con otras consideraciones, más amplias y complejas, menos mutables y tangibles, que en conjunto con los factores geográficos ya descritos, concurren a complejizar el contexto y a influenciar las soluciones estratégicas que se conciban. Nos referimos a los eventuales escenarios estratégicos a enfrentar, los que abordaremos con más detalle en las próximas páginas. Antes, algunas reflexiones previas.

VOLVER AL ÍNDICE



B. Las relaciones entre la Política Exterior y la Política de Defensa

Como es sabido —o al menos como frecuentemente se dice— la política exterior y la política de defensa constituyen dos de los principales instrumentos a través de los cuales el Estado se vincula en el sistema internacional. Esto demanda una coordinación estrecha entre estas dos políticas, en tanto existen en la política exterior elementos de naturaleza estratégica, como lo son la compatibilización de los intereses diplomáticos y militares del Estado en la prosecución de los objetivos vinculados al interés nacional. Sin embargo, para alcanzar esta necesaria interrelación es indispensable, por una parte, que ambas políticas tengan un nivel similar de desarrollo y, por otra, se defina una estrategia nacional que las oriente y vincule. Condiciones, ambas, de las cuales nuestro país parece carecer.

Desde la perspectiva de la inserción de Chile en la región, el llamado modelo de regionalismo abierto15 generó condiciones para profundizar los procesos de cooperación a nivel regional. Fue, precisamente, este nuevo contexto el que permitió, aunque parcialmente en cuanto a las expectativas que se tenía, iniciar una etapa de superación de los problemas de seguridad entre Chile y sus vecinos, lo que en definitiva solo fue logrado en su relación con Argentina. Bajo esta perspectiva los principales elementos de la política exterior se articularon en torno a dos arquetipos de temas: los principios de política exterior16 y la realidad vecinal de Chile. Aún más, a los cinco principios tradicionales, se agregaron otros cuatro nuevos, adoptados a partir de 1990: la promoción de la democracia y de los derechos humanos, el regionalismo abierto, la solidaridad y el multilateralismo.De esta forma, y más allá de las perspectivas basadas en el derecho internacional, la sociabilización regional de dichos principios permitió el surgimiento de una zona de

15. Se entiende por “regionalismo abierto” al proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente. Para más detalles ver: CEPAL. El Regionalismo Abierto en América Latina y el Caribe. Libro de la Cepal Nº39, enero 1994.16. Los principios de la política exterior de Chile aluden a un conjunto de normas jurídicas cardinales del derecho internacional público, y son los siguientes: el respeto del derecho internacional, el cumplimiento de los tratados, la solución pacífica de las controversias, la autodeterminación de los pueblos y la no intervención.

VOLVER AL ÍNDICE



paz en América del Sur, cuyo rasgo cardinal es el de haber desarrollado una práctica diplomática exitosa de prevención de conflictos en la propia región. Incluso, esta práctica latinoamericana ha llegado a constituirse en un verdadero aporte al derecho internacional contemporáneo. A este particular, nos referiremos con más detalle y profundidad más adelante.

La política de defensa apoya la actividad diplomática del Estado otorgándole solidez y respaldo. Esta visión actualmente ha tendido a ser potenciada mediante acciones más dinámicas, en las que la política de defensa ha incorporado en sí misma un contenido de relaciones internacionales, complementando más activamente la política exterior; lo que representa un cambio y un desarrollo de especial significación y, naturalmente, ha reforzado y ampliado la tradicional vinculación y complementación entre ambas políticas. A lo menos en términos cuantitativos.

Sin embargo, se debe tener en consideración que en nuestro país la política exterior y, más específicamente, la diplomacia, han estado más centradas y relacionadas con los ámbitos “blandos” de la función defensa, tales como: el control de armamentos, el desarme y la no proliferación de armas, la necesidad de proteger, las operaciones de paz y la cooperación internacional en desastres. La utilización de las capacidades “duras” de la función defensa, no han sido un aspecto relevante en el respaldo y sustento de la política exterior de nuestro país. Han estado más bien ausentes y pareciera que más bien —en el contexto de crisis internacionales— se las ignora o incluso se las evita. En definitiva, no son un factor relevante en el posicionamiento y conducción de nuestra política exterior.

La complejidad de las relaciones de seguridad contemporáneas se ve caracterizada por una imbricación

“Como es sabido —o al menos como frecuentemente se dice— la política exterior y la política de defensa constituyen dos de los principales instrumentos a través de los cuales el Estado se vincula en el sistema internacional.”

VOLVER AL ÍNDICE



entre factores de distinto orden, como lo son los militares, de seguridad interna, políticos, económicos, sociales e incluso elementos externos al concepto, como es el caso de las amenazas asimétricas, que tienden a interrelacionar y vincular aún más ambas políticas, especialmente en su aplicación práctica. Claramente en su dimensión política, es la Política de Defensa la que está influida por la Política Exterior y no al revés. Este fenómeno ha tenido efectos en la forma de conducir la función de defensa, en cuanto cada vez es más dificultoso realizar una separación categórica entre lo diplomático y el campo de la seguridad y de la defensa. Lo anterior torna necesario asumir estas situaciones a través de una combinación armónica entre ambas políticas que permita la utilización, paralela o alternada, de los recursos políticos y disuasivos según lo amerite el respectivo caso. Esto se observa con nitidez en las operaciones de paz, las que siendo iniciativas esencialmente diplomáticas implementadas por la ONU, descansan en su componente militar. Lo mismo sucede con la implementación de las medidas de confianza mutua.

Es evidente que en el trasfondo político-estratégico de la defensa nacional participan factores no exclusivamente militares. La mantención, revisión o revocación de ciertas decisiones en este campo se adopta en razón de una pluralidad de circunstancias, entrecruzándose las prioridades de la política exterior, la capacidad económica interna del país, la influencia diplomática, el poder militar del Estado, la concertación de alianzas o pactos bilaterales o multilaterales, entre otros factores. Por otra parte, las políticas exterior y de defensa se nutren de elementos similares. La historia las afecta de modo parecido, la geografía les imprime una impronta especial; algo similar ocurre con los procesos políticos domésticos, con la posición que cada país ocupa en el concierto internacional y su relación con el entorno. Sin embargo, la definición y la compatibilización entre ambas políticas, ni menos su aplicación coordinada e interrelacionada, resultan fáciles. Este es uno de los temas complejos de la agenda pública y no existen fórmulas únicas para lograr tal armonización. Sin embargo, el hecho que ambas políticas se nutran de elementos comunes constituye un camino para compatibilizarlas y especialmente para facilitar su ejecución coordinada.

VOLVER AL ÍNDICE



Una solución eficaz podría consistir en la elaboración de un marco de referencia que flexibilice y de manera pragmática defina los espacios de acción de dichas políticas —¿una estrategia o plan nacional de Seguridad?— y a partir de esos espacios, se sugieran áreas temáticas, acciones o planes de trabajo conjuntos17.

Con todo, la políticas de exterior y de defensa, siendo complementarias no se substituyen una a la otra. El estatus al que accede el país en el sistema político mundial y en el esquema regional involucra una posición clara respecto de su potencial estratégico, en el entendido que tal posición es el resultado de una gestión diplomática eficiente, seguida de un manejo estable y racional de las relaciones económicas internacionales.

Históricamente la cooperación y complementación entre la política exterior y la política de defensa en Chile ha sido ocasional y feble, repercutiendo en el posicionamiento internacional del país. Esta realidad ha obedecido a la influencia de factores históricos, de cultura organizacional y de situación geográfica. Frente al escenario vecinal actual existe la necesidad de fortalecer dicha interrelación, pues la condición de seguridad de Chile podría verse afectada en la región y poner en entredicho su condición de potencia media emergente.

Es sabido que en cualquier sistema o subsistema de seguridad, el país más fuerte es el que gestiona la paz; esto es particularmente evidente en aquellos sistemas que tienen intereses nacionales contrapuestos. Esta realidad se manifiesta en el empleo integrado de los recursos

17. Al respecto, el Libro de la Defensa Nacional 2010 señala: “La articulación entre distintas políticas públicas puede dar origen a una “estrategia de seguridad” ante los distintos desafíos que enfrenta el Estado…” MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. LDN.2010. p. 109.

“H i s tó r icamente la cooperac ión y complementación entre la política exterior y la política de defensa en Chile ha sido ocasional y feble, repercutiendo en el posicionamiento internacional del país.”

VOLVER AL ÍNDICE



políticos, diplomáticos y militares del país que asume la responsabilidad de salvaguardar la paz. En consecuencia, desde una perspectiva estratégica, se hace más necesario el establecimiento de una vinculación efectiva y funcional entre ambas políticas. Por esta razón, la definición y explicitación de la política exterior es el antecedente indispensable que permite determinar los objetivos políticos, orientar los estratégicos y los elementos militares implícitos en la consecución de tales objetivos. En esta tarea la función Defensa está más adelantada.

La capacidad de persuasión y de negociación ha adquirido una importancia primordial en los escenarios descritos. Esta capacidad, que se apoya en factores subjetivos del poder —como lo son el posicionamiento internacional del país y la calidad de su diplomacia— de una u otra manera se respalda en su capacidad de disuasión. Por consiguiente, para su adecuado funcionamiento, este poder blando requiere el apoyo constante de la fuerza en todas sus dimensiones. Esto es particularmente apreciable en el contexto mundial complejo de nuestros días, lo que refuerza la necesidad de una acción mancomunada de los elementos políticos, diplomáticos, jurídicos y de disuasión, aunque su implementación varíe de un escenario internacional a otro.

VOLVER AL ÍNDICE



C. La vigencia de la disuasión convencional y su aporte a la Política Exterior

La disuasión —hoy, por algunos, declarada obsoleta o anacrónica— admite dos perspectivas: i) como una estrategia dirigida a un oponente para generar una actitud a favor propio, y ii) como estrategia que se apoya fundamentalmente en su dimensión intimidatoria, que persigue dejar en evidencia los costos asociados a un proceder determinado18.

En todo caso, como estrategia que es, trae consigo la realización de una serie de actividades que indirectamente provoquen una actitud del adversario favorable a un fin previamente concebido, teniendo en cuenta que para catalogarse de estrategia de disuasión debe al menos buscar la correlación entre ingenio, actitud, engaño y tiempo. El ingenio, porque necesariamente debe ser creativa respecto de sus fines y sobre todo para resolver un problema complejo; actitud, porque siempre debe buscar una posición ventajosa de partida y mantener la libertad durante la duración del proceso. Engaño, para hacer creer equivocadamente de algo y de esa forma mantener la incertidumbre respecto de su propósito. El tiempo está ligado con la disponibilidad del mismo para concretar un proceder difícil de materializar en un lapso reducido.

En su otro sentido, la disuasión entendida como un mero acto declarativo e intimidante, podrá tomar dos caminos: i) el de transformarse en una carrera armamentista difícil de sostener, y ii) en vez de lograr el efecto deseado, el que el oponente se cohesione en procura de sus propios objetivos. Es decir, cuando la actitud disuasiva se declara

18. Para más detalle ver: Bustos C., Marco; Rodriguez M. Pablo. “La disuasión convencional, conceptos y vigencia.” Colección Invesigaciones ANEPE Nº 6, 2004.

“Hoy la disuasión está absolutamente vigente como estrategia, no como un intento de amedrentar por la vía de poseer un mayor potencial militar.”

VOLVER AL ÍNDICE



explícitamente como tal, deja de ser una estrategia en sus fines.

En nuestra opinión, hoy la disuasión está absolutamente vigente como estrategia, no como un intento de amedrentar por la vía de poseer un mayor potencial militar. La estrategia disuasiva se podrá dar en la medida que el oponente no conozca nuestra intención, exista un objetivo previamente definido, sea creíble, existan capacidades disponibles y, fundamentalmente, que se perciba la voluntad de utilizarlas.

La Política de Defensa de Chile ha sido definida como de carácter disuasivo y de orientación fundamentalmente defensiva19, además de ser explícita en cuanto a la mantención de las capacidades defensivas para evitar sea debilitado el efecto disuasivo. En este criterio subyace la búsqueda del necesario equilibrio entre confianza y disuasión —los que más que conceptos contrapuestos, deben ser asumidos como complementarios—, en tanto ambos contribuyen a crear las mejores condiciones para el logro de objetivos nacionales, sea en el plano del desarrollo como en el de la seguridad.

En este orden de ideas, el desarrollo de un poder nacional equilibrado y consistente es, tal vez, el elemento de mayor relevancia para sostener un efecto disuasivo, especialmente en el mundo globalizado de nuestros días, por cuanto se potencia el desarrollo de las fuerzas20 y otorga una mayor estatura político-estratégica, que redunda en un mayor grado de influencia en el ámbito internacional contando, en consecuencia, con mejores herramientas para la promoción y defensa de nuestros intereses.

Siendo parte de esta idea la variable económica, esta se ha potenciado como factor de carácter estratégico ejerciendo especial influencia en el ámbito vecinal y regional, al crear condiciones de intercambio e integración que tienden a prevalecer sobre objetivos cuyos efectos no se hacen sentir tan directamente sobre las opciones de acceso al bien común de una sociedad. Los regímenes de intercambio

19. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa 2010, Op. Cit., p. 108.20. El término fuerzas debe ser entendido en su acepción estratégicamente más amplia, abarcando todos los recursos disponibles para enfrentar un conflicto.

VOLVER AL ÍNDICE



económico suelen anteceder a los cambios de orden político y de seguridad, por tratarse de una actividad de mayor inmediatez y cuya concreción depende en gran medida de la audacia e interés de privados; sin embargo, no puede dejar de considerarse que el establecimiento de un adecuado marco político favorece las iniciativas en este orden21.

Desde la perspectiva planteada, el desarrollo de una economía eficiente y vigorosa contribuye significativamente a sustentar un esfuerzo disuasivo. Es más, prácticamente constituye un factor de disuasión sobre la base del incremento del prestigio del país, el potenciamiento de sus instituciones y su relación con otros Estados y organizaciones, logrando un efecto sinérgico que incrementa el poder nacional; de ahí su capacidad de influir en el manejo de situaciones de conflicto y de respuesta ante las amenazas.

Resulta indispensable, al terminar este breve análisis, reiterar una visión amplia del concepto de disuasión en lo referido a su carácter de medio de la política exterior de un país, que no opera por sí sola ni es un fin en sí misma, siendo necesario contextualizarla en los intereses nacionales y su debida preservación, así como en la interacción de las políticas de relaciones exteriores y de defensa.

Finalmente, es importante reiterar que, siendo la disuasión una estrategia que opera sobre la percepción de riesgo del oponente, su credibilidad no debe descansar solo en la capacidad militar, por cuanto este factor es fácilmente soslayable por Estados que suelen optar por judicializar sus controversias o que no temen asumir conductas poco ortodoxas en materia de relaciones internacionales.

En síntesis, lograr un efecto disuasivo creíble y efectivo requiere de la integración y coordinación de diversos esfuerzos para que un país adquiera el carácter de actor internacional relevante y debe caracterizarse por ser unido, económicamente sano y fuerte, políticamente estable y con una capacidad militar eficiente y prestigiada. ¡Todo ello parece tenerlo nuestro país!, la invitación es a asumir los desafíos y ejercerla.

21. Chile y Argentina viven un proceso de integración sin precedentes, en el que es evidente que valores que en otros tiempos tensionaron la relación bilateral se encuentran suficientemente subordinados a intereses superiores, siendo de justicia citar que las iniciativas ya consolidadas y las en curso, en los diferentes ámbitos de intercambio, se encuentran cimentadas en el Tratado de Paz y Amistad de 1984, que es el instrumento que concreta la voluntad política de buena convivencia y crea las condiciones para el estado de las relaciones actuales.

VOLVER AL ÍNDICE



D. Los escenarios estratégicos derivados y sus efectos en la función Defensa

Lo reseñado en los párrafos precedentes nos invita a coincidir en que el escenario estratégico latinoamericano ha sufrido transformaciones sustantivas que han redundado también en las relaciones vecinales, lo cual abre diversas interrogantes acerca de la evolución de nuestra Política de Defensa para los próximos años. Hoy, matices más o matices menos, tienden a coexistir tres corrientes de opinión respecto de los desafíos que tienen los Estados —donde Chile no es la excepción— para enfrentar sus ideales de seguridad y defensa en el contexto de los escenarios descritos.

La primera, es aquella que principalmente vincula los intereses nacionales y los probables escenarios estratégicos, para definir el papel de la fuerza en los asuntos internacionales; la segunda, la que circunscribe la orientación de la defensa nacional y particularmente la organización y despliegue de las fuerzas a la influencia que ejercen los factores geográficos sobre la misma, privilegiando el impacto de las eventuales amenazas tradicionales; y por último, la tercera, aquella que propiciada por quienes —producto de los cambios acaecidos en el sistema internacional— cuestionan el ideario de la disuasión o la limitan a un acto intimidatorio por sobre el proceder estratégico que ésta debe representar y, por lo mismo, se inclinan por la pérdida de protagonismo del poder militar en los asuntos internacionales de la región, proclamando que ello necesariamente debe conducir a la reorientación del rol de la defensa, disminuyéndole su dimensión nacional e incrementando su valor cooperativo.

Las perspectivas aludidas se han propagado rápidamente. Ninguna excluye —en su totalidad— a las otras, y la suma de estas, permite encontrar explicaciones o analizar la situación de seguridad y defensa de diferentes Estados, o de Chile. En el caso nacional, nos parece que, antes de adherir a una u otra, es interesante tener a la vista las dos siguientes consideraciones previas:

VOLVER AL ÍNDICE



1. En algunos ambientes académicos persiste la tendencia a evitar referirse a la factibilidad de escenarios de conflictividad extrema entre Estados —por alguna razón esto lo descartan solo para Sudamérica, pese a que a nivel global como lo demuestran los acontecimientos de Ucrania, Siria, Líbano, Israel, Corea del Norte, Japón y China, solo por nombrar algunos países, la guerra en sus diferentes formas, al decir de Philippe Delmas, ha seguido teniendo un “brillante porvenir”22— y en los Libros de la Defensa de la región esta aspiración, en lo que podríamos catalogar como una incontenida expresión de deseo, se intenta mantener viva, por lo que se opta por eludirla o bien, se la deja abierta a la inferencia. Así, hay países que en su respectivo Libro de la Defensa señalan que las amenazas externas son las que podrían generarse si se intentaran aplicar en la subregión sudamericana doctrinas de seguridad incompatibles con la vigencia del derecho internacional, las que podrían surgir de eventuales crisis en función de escasez de recursos naturales de valor estratégico, tales como recursos vitales; a esto se agrega el terrorismo, el narcotráfico y la delincuencia internacional23. Por supuesto, no se hace mención directa a la probabilidad de una amenaza desde los países vecinos.

Otros países optan por mitigar la vigencia de las amenazas tradicionales con generalizaciones teóricas o abstrayéndose de las circunstancias. En ese sentido, solo a modo de ejemplo, el Libro Blanco de Defensa de Bolivia señala que las amenazas convencionales son las acciones que conllevan la utilización de la fuerza armada en una confrontación con una acción enemiga, llevada a cabo por uno o varios iniciadores, así como producto de una situación potencial en la que el Estado boliviano sea agredido por la fuerza armada de otro país. Simultáneamente, —intentando atenuar dicha afirmación— declara que el nuevo orden mundial impone condiciones democráticas para la solución de conflictos dentro del derecho internacional. Finalmente, en un incontenido ataque de realismo relativizador, también asevera que “…la historia boliviana nos demuestra que

22. DELMAS, Philippe. El brillante porvenir de la Guerra. Editorial Andrés Bello. Santiago. 199623. Perú. Libro Blanco de la Defensa Nacional. Lima: Ministerio de Defensa, 2005, p. 63.

VOLVER AL ÍNDICE



no se puede desechar en forma absoluta la amenaza convencional, debido a que la relación entre Estados se manifiesta en la relación de intereses”24. Como se ve, ni lo uno ni lo otro, sino que todo lo contrario. La ambigüedad domina las declaraciones de principios.

Esta tendencia que evita referirse a la posibilidad de escenarios de guerra entre Estados, parece encontrar su sentido, en primer lugar, porque aparece como innecesario explicitar hechos por todos asumidos, pero que sincerados públicamente en nada ayudarían al fortalecimiento de las relaciones integracionistas; en segundo término, porque, tal como ya se señaló, efectivamente la comunidad internacional se ha ido dando una estructura de prevención de conflictos para, idealmente impedir, de una forma u otra, que los conflictos escalen a situaciones irreversibles25; y tercero, porque la irracionalidad de llegar a una situación de enfrentamiento entre dos o más Estados es —en términos de lo políticamente correcto— muy difícil de aceptar, más aún, cuando en su gestación, prevención y negociaciones para que no ocurra, la responsabilidad recae en la diplomacia y en los organismos multilaterales involucrados. Así, su ocurrencia da cuenta no solo del fracaso de los actores involucrados, sino muy principalmente, de los organismos encargados de impedir que eso ocurra.

2. La discordancia entre el discurso políticamente correcto en el área de la defensa, al cual ya nos hemos referido, y los despliegues, acciones y adquisiciones de material bélico de los diferentes países son otro factor a tener presente. A modo de ejemplo, recientemente se ha hecho público que el Perú invertirá 700 millones de dólares en la compra de 110 blindados BTR-80, 24 helicópteros y tanques T-90 —gasto sin precedentes desde la presidencia de Francisco Morales Bermúdez—, ¿acaso el Perú tiene algún problema no resuelto, con uno de sus vecinos? Es la pregunta que públicamente le hace un periodista al ministro de Defensa de este país26. Difícil respuesta

24. Bolivia. Libro Blanco de Defensa. La Paz: Ministerio de Defensa, 2004, p. 45.25. ORTEGA Prado, Rodolfo; DE LA CORTE Ibáñez, Luis; LISTA Blanco, Fernando. Prevención de Conflictos. Unión Europea – Latinoamérica. Santiago. Colección de Investigaciones ANEPE N° 28. 2013, p.153.26. El Mercurio, “Perú: Volviendo a comprar armas a Rusia”, Santiago, 5 de junio 2014.

VOLVER AL ÍNDICE



tendría que dar la autoridad peruana, ¿podría admitir públicamente que las adquisiciones son para equilibrar el potencial acorazado con alguno de sus vecinos?, respecto de los cuales, como ya dijimos, ni siquiera hace mención en su Libro Blanco.

Admitamos que en el área de la defensa es notorio el uso de discursos correctos para justificar el desarrollo y la adquisición de sistemas de armas. En algunos casos se apela a la intensificación de las medidas de confianza; en otros, a la necesidad de desarrollar capacidades estratégicas amplias y flexibles para permitir que las fuerzas sean empleadas en diferentes escenarios operacionales —normalmente asociados a capacidades blandas de la Defensa, tales como los vinculados a la seguridad humana, la cooperación internacional y las emergencias—. Lo que raramente sucede es que se explicite las verdaderas razones que llevan a dichos desarrollos. En general, los hechos demuestran la usual disociación entre lo que se invoca y lo que se hace. En la región Brasil es una excepción, en su Política de Defensa no recurre a argumentos políticamente correctos o ambiguos para fundamentar la adquisición de los aviones caza Grippen y la construcción de submarinos con propulsión nuclear. Aspira a ser un actor con influencia mundial y para ello requiere estatura estratégica27.

Es efectivo que hoy la tendencia no es desarrollar las fuerzas militares en función de tales o cuales amenazas. La inclinación es hacerlo en función de la consecución de determinadas capacidades estratégicas y operacionales, con una estructura de fuerzas lo más polifuncional posible, de manera tal de poder emplearlas en la gran diversidad de tareas que en la actual realidad deben cumplir las fuerzas militares. Otra cosa muy distinta es que a partir de estas circunstancias se extraigan conclusiones tales como que los Estados, particularmente los de Sudamérica, muy improbablemente enfrentarán amenazas tradicionales —ya que estas serían cosa del pasado y de muy infrecuente existencia—. Claramente, como hemos tratado de demostrar, lo uno no conduce a lo otro.

27. Para más detalles Ver: www.infodefensa.com/wp-content uploads/PoliticaNacionalDefensaBrasil.pdf

VOLVER AL ÍNDICE



Como ya decíamos, la inclinación es a no diseñar los sistemas de defensa en función de amenazas, actuales o latentes —sean estas tradicionales o multidimensionales—, sino que a hacerlo, muy principalmente, en función de alcanzar capacidades estratégicas que más relación tienen con las aspiraciones, metas y objetivos que el Estado se ha propuesto. De esta manera, las Fuerzas Armadas y la función Defensa no solo deben ser entendidas como un instrumento para protegerse de un eventual adversario, sino que también, y muy particularmente, como una herramienta activa destinada a darle al país el respaldo para hacer sentir una influencia positiva sobre su entorno estratégico, tanto interno como externo. En otras palabras, las Fuerzas Armadas y la función Defensa contribuyen a la construcción de la estatura estratégica del país, la que se transforma en un elemento indispensable del poder nacional, si es que este país aspira a administrar la paz en su entorno, o bien no está dispuesto a que esta sea administrada por terceros actores en desmedro de los intereses nacionales.

La determinación de las capacidades estratégicas y operacionales deseadas, que van a dar vida al sistema de defensa nacional, estará también influida por otros factores, que pese a ser subjetivos, tienen cierta permanencia y que deben ser tomados en consideración en el diseño de cualquier solución que se idee. De esta manera, en el caso nacional —desde una perspectiva más sicológica o sociológica— no es posible aislar de los análisis que se realicen para determinar los posibles o eventuales escenarios estratégicos vecinales, los efectos derivados de la Guerra del Pacífico, ya que estos efectos se ubican en la base

“... las Fuerzas Armadas y la función Defensa no solo deben ser entendidas como un instrumento para protegerse de un eventual adversario, sino que también, y muy particularmente, como una herramienta activa destinada a darle al país el respaldo para hacer sentir una influencia positiva sobre su entorno estratégico, tanto interno como externo.”

VOLVER AL ÍNDICE



de las sensibilidades y de las percepciones respecto a nuestro país. La derrota militar, las pérdidas territoriales y los sentimientos o percepciones de humillación o abuso, han llevado a que en las sociedades afectadas, pese al tiempo transcurrido y/o a las diferentes instancias de integración alcanzadas, perviva una aspiración reivindicatoria que tiende a mantener a los pueblos distanciados, vulnerables a los nacionalismos exacerbados o a la utilización de estos sentimientos con fines de política interna. La saciabilidad respecto de las reparaciones exigidas es una incógnita. Las demandas siempre son realimentadas y la noción de término de conflicto se tiende a alejar constante y repetidamente. En este contexto, cualquier reclamación por asuntos territoriales, económicos o por recursos compartidos, puede escalar a situaciones inesperadas en una dinámica de descontrol y, eventualmente, derivar en graves repercusiones para los intereses nacionales.

En general, pese a que las amenazas y desafíos a la seguridad de Chile se desenvolverán en el contexto de la Declaración sobre Seguridad en las Américas del 2003, donde se reconoce la existencia de las amenazas tradicionales y la potestad de cada Estado para identificar sus propias prioridades y definir las estrategias para hacerles frente, estas en ningún caso se tornan necesariamente predecibles y controlables. Los escenarios de conflicto —particularmente los vinculados a las amenazas tradicionales— surgen y escalan con un alto grado de descontrol pese a su predictibilidad y se particularizan por lo que podemos denominar una suerte de indefensión racional ante la irracionalidad.

Los estados mayores, los servicios de inteligencia y los centros de estudios tienden a ser incapaces de construir escenarios donde reina la irracionalidad. Son sorprendidos por lo que Nicholas Taleb llamó “Teoría de los eventos del

“Los estados mayores, los servicios de inteligencia y los centros de estudios tienden a ser incapaces de construir escenarios donde reina la irracionalidad.”

VOLVER AL ÍNDICE



Cisne Negro”28; es decir, por eventos que se caracterizan por: ser atípicos, ya que en el pasado no hay nada que pueda apuntar a su ocurrencia; por conllevar un impacto extremo; y, porque a pesar de su condición de rareza, la naturaleza humana nos hace inventar explicaciones de su presencia después de ocurridos, transformándolos, solo en esos momentos, en explicables y predecibles.

En nuestro país hace poco tiempo atrás, pese a las evidencias existentes, se fue incapaz de predecir que Bolivia llevaría a Chile a La Haya y, por ende, la diplomacia chilena se encontró frente a una verdadera sorpresa. El mismo escenario de desconcierto, pese a su predictibilidad, se produjo en Ecuador a raíz de la realización de la operación “Fénix” por parte de Colombia. En este caso la sorprendida fue la inteligencia estratégica ecuatoriana. Los ejemplos abundan, recordemos: el ataque a la Torres Gemelas, ¿era este un escenario previsto por los EEUU?; la ocupación militar nicaragüense de la isla Calero en desmedro de Costa Rica en 2010, ¿alguna previsión de los costarricenses?; de la misma manera, los servicios de inteligencia de los principales países de Occidente se mostraron lentos y sin proactividad ante el sorpresivo y explosivo surgimiento del Estado Islámico (ISIS), que vino a alterar radicalmente el escenario estratégico en Medio Oriente.

Estos ambientes obedecen a una constante que solo podría explicarse a partir de un análisis irracional, no previsible por entes racionales; por ende, solo queda desarrollar capacidades para proceder proactivamente e intentar de esta forma atenuar sus inevitables efectos. Una ilustración más al respecto: cuando Colombia denunció internacionalmente a Venezuela de amparar a integrantes de las FARC en sus fronteras, la decisión, ¿racional?, del presidente Hugo Chávez fue romper relaciones diplomáticas y movilizar tropas a la frontera. ¿Estaba ese escenario previsto por la inteligencia colombiana?

Si volvemos al caso Chile-Bolivia, podemos observar que el descontrol sobre los eventos y retos nos conduce a que independiente de la actitud chilena y de lo que

28. TALEB, Nicholas. The Black Swan. Second edition. Penguin, 2010.p.21

VOLVER AL ÍNDICE



eventualmente resuelva la CIJ, Bolivia puso de manifiesto la efectividad, gradualidad y persistencia de su estrategia, por lo que el desafío planteado por Bolivia no debiera finalizar con la simple impugnación de la CIJ, ni siquiera con un eventual otorgamiento de acceso al océano Pacífico. La apuesta boliviana va más allá; la soberanía, la recuperación de territorios ocupados durante la Guerra del Pacífico e incluso la proyección al territorio Antártico no se pueden descartar. De esta manera este conflicto se presenta como una verdadera caja de Pandora que flota en un mar de incertidumbres y que, por lo tanto, demanda un respaldo estratégico para afrontar estos eventuales desafíos o escenarios. No vaya ser que se nos aparezca un Cisne Negro.

Así, todo indica que pese a los esfuerzos cooperativos o a los resguardos buscados en el derecho internacional, lo único seguro es que en escenarios como los descritos son las propias capacidades las que nos otorgarán, con algún grado de certeza y confiabilidad, la seguridad requerida. Por ello, en una interpretación libre de la conocida frase de Clemenceau, nos atrevemos a decir que la defensa nacional es algo demasiado serio como para dejarla en manos de terceros actores.

VOLVER AL ÍNDICE



E. El perfeccionamiento de las normas jurídicas regulatorias

Al revisar el ordenamiento legal que le da sustento a la función defensa en nuestro país, llama la atención la cantidad de textos que —en forma diseminada y generados en distintas épocas— encargan el cumplimiento de tareas o bien emiten disposiciones respecto al sector. Lo anterior podría estar indicando que, en lo general, el Estado de Chile ha concebido estas normativas en respuesta a situaciones inmediatas o coyunturales, sin que —por una parte— se haya realizado una reflexión estratégica integral respecto de los distintos escenarios de actuación que a las FAs les compete, o bien, que —por otra— no se hayan asumido con anticipación las tendencias de las direcciones de los cambios acaecidos, tanto en los escenarios externos como internos. De ahí que se desprenda con especial relevancia la necesidad de efectuar una revisión o actualización, de entre otras, de las siguientes normas regulatorias:

1.Del Sistema de Inteligencia del Estado y la producción de Inteligencia Estratégica29

La promulgación, el 27 de septiembre de 2004, de la Ley de Inteligencia, vino a normar una actividad que hasta entonces era vista por la sociedad con suspicacia y desconfianza. La ley estableció las relaciones entre los organismos integrantes del Sistema de Inteligencia del Estado (SIE), definió procedimientos e instauró —quizás

29. Para más detalles revisar: AVENDAÑO R, Andrés. “El Sistema de Inteligencia del Estado de Chile, la producción de Inteligencia Estratégica y otros asuntos relacionados”, en Desafíos Nacionales en un contexto internacional complejo. Colección de Investigaciones ANEPE Nº27, julio 2013, pp. 231-251

“Al revisar el ordenamiento legal que le da sustento a la función defensa en nuestro país, llama la atención la cantidad de textos que —en forma diseminada y generados en distintas épocas— encargan el cumplimiento de tareas o bien emiten disposiciones respecto al sector.”

VOLVER AL ÍNDICE



lo más importante— los controles y procedimientos que asegurarían que esta actividad se llevaría adelante con total respeto al estado de derecho y a los principios democráticos. Todo ello contribuyó a la legitimación social y política de la actividad de inteligencia, reafirmándola como una función imprescindible para el Estado moderno.

El Sistema de Inteligencia concebido en 2004 parece haber sido insuficiente para satisfacer las demandas de inteligencia estratégica que requiere el Estado. En esto han influido factores tan disímiles como la profundidad y viabilidad del rol coordinador de la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI), como también su dependencia funcional, la naturaleza de los dos subsistemas que lo integran: los servicios de inteligencia militar y los servicios de inteligencia policial y, de manera muy principal, la independencia con que estos servicios actúan y, consecuentemente, la falta de una dirección centralizada de los mismos.

Se agrega a lo anterior la no inclusión en el Sistema de Inteligencia de organismos tan importantes como los ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores, del Servicio Nacional de Aduanas, de la Unidad de Análisis Financiero (UAF), solo por nombrar algunos, los que para los fines de la producción de Inteligencia Estratégica son fundamentales; y por otra, la promulgación de la ley del Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional, que en una inédita modernización de la estructura superior de la Defensa Nacional le asignó tareas de producción de inteligencia estratégica a diversos organismos que el Sistema de Inteligencia Nacional no había contemplado y que, en otra dimensión, llevó a convivir estructuras que desde el punto de vista de la producción de inteligencia no están adecuadamente sintonizadas.

Conforme lo establece la ley Nº 19.974, en su artículo 4º, el Sistema de Inteligencia debe ser entendido como “…el conjunto de organismos de inteligencia, independientes entre sí, funcionalmente coordinados, que dirigen y ejecutan actividades específicas de inteligencia y contrainteligencia, para asesorar al Presidente de la República y a los diversos niveles superiores de conducción del Estado, con el objetivo de proteger la soberanía

VOLVER AL ÍNDICE



nacional y preservar el orden constitucional, y que, además, formulan apreciaciones de inteligencia útiles para la consecución de los objetivos nacionales”30.

De la lectura de este artículo de la ley se deducen los dos grandes ámbitos del quehacer del Sistema, es decir sus dos almas: la protección de la soberanía nacional y la preservación del orden constitucional. En función de estos operan la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI) y los dos tipos de servicios de inteligencia operativos de que dispone el Sistema de Inteligencia; los Servicios de Inteligencia Militar y los Servicios de Inteligencia Policial; los que, en concordancia con la separación de funciones que establece para las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Seguridad y Orden Público la Constitución Política del Estado31, actúan, principalmente, hacia el exterior unos y hacia el interior del Estado los otros. En estas reflexiones nos centraremos en el desempeño del sistema en relación a la producción de inteligencia estratégica y solo tangencialmente a la que se vincula con la seguridad interior o el orden público.

En relación a los Servicios de Inteligencia Militar, la ley agrega que “Comprende la inteligencia y la contrainteligencia necesaria para detectar, neutralizar y contrarrestar, dentro y fuera del país, las actividades que puedan afectar la defensa nacional…”32. Respecto de los Servicios de Inteligencia Policial, la ley señala que “Comprende el procesamiento de la información relacionada con las actividades de personas, grupos y organizaciones que de cualquier manera afecten o puedan afectar las condiciones del orden público y de la seguridad pública interior…La conducción de los servicios de inteligencia policial corresponde al mando de las instituciones de las cuales dependen”33.

De esta manera, la ley es clara y precisa. No solo separa y diferencia los dos ámbitos en que operará el sistema, sino que también delimita con meridiana precisión la esfera

30. Ley Nº19.974. Op. cit. Art. 4.31. Constitución Política de la República de Chile. Diario Oficial de la República de Chile. Santiago, 22 de septiembre de 2005. Art.10132. Ley Nº19.974. Op. cit. Art. 20.33. Ibíd. art.22.

VOLVER AL ÍNDICE



de acción en que se deben desenvolver los organismos operativos de que se dispone. A esto se debe agregar que la ley, en el artículo 4º, incorpora un aspecto que en nuestra opinión ahondará más aún en esta separación, e incluso, en la desconexión entre servicios de la misma naturaleza y que traerá negativas repercusiones en el funcionamiento del mismo, al señalar que el Sistema debe ser comprendido como “…el conjunto de organismos de inteligencia, independientes entre sí, funcionalmente coordinados,…”. Más adelante esta independencia es profundizada aún más, al referirse a los Servicios de Inteligencia Militar, donde se deja expresamente establecido que “Los objetivos de la inteligencia militar de las Fuerzas Armadas serán fijados por las comandancias en jefe respectivas, de acuerdo con los criterios de la política de defensa nacional, establecidos por el Ministro de Defensa”. En lo relacionado a “…Los objetivos de la inteligencia militar de la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional serán fijados por el Ministro de Defensa Nacional”34.

A la ANI se la concibió sin capacidades operativas y, como ya se dijo, se le hizo depender del presidente de la República a través del ministro del Interior. El efecto —probablemente— no deseado de esta opción fue que se profundizó aún más en la separación de las dos almas del Sistema, haciendo que las prioridades de la ANI tiendan a estar vinculadas a la producción de inteligencia relacionada con la seguridad interior del Estado —pese a que como ya vimos, no tiene mando sobre los órganos operativos de las policías— más que

“La Ley de Inteligencia no le otorga ningún papel a los ministerios más directamente vinculados con estos temas —los de Defensa y Relaciones Exteriores— y que en los hechos para el cumplimiento de sus tareas son, o deberían ser, los principales consumidores y demandantes de Inteligencia Estratégica.”

34. Ibíd. art.21.

VOLVER AL ÍNDICE



a la requerida para los fines de la defensa o seguridad nacional. De esta manera, es natural intuir que —dada la naturaleza de las preocupaciones del ministerio del Interior desde el punto de vista de la seguridad pública e interior, la urgencia e inmediatez de las mismas, así como la presión política y social que estas mismas generan— el centro de gravedad de sus demandas de inteligencia y por lo tanto, de la Agencia Nacional de Inteligencia, se ubiquen en el ámbito de la seguridad interior.

Pero, ¿qué sucede con el otro de los ámbitos del sistema: el de proteger la soberanía nacional? La Ley de Inteligencia no le otorga ningún papel a los ministerios más directamente vinculados con estos temas —los de Defensa y Relaciones Exteriores— y que en los hechos para el cumplimiento de sus tareas son, o deberían ser, los principales consumidores y demandantes de Inteligencia Estratégica.

La Ley de Inteligencia —en contraposición a uno de los principios de la Inteligencia que es el tener una dirección centralizada—35 le concedió a los servicios de inteligencia militar y policial un alto nivel de independencia. Limitando la función de la ANI a la de coordinación técnica por intermedio del Comité de Inteligencia, el que está integrado por los jefes de los organismos que componen el sistema, generándose de esta manera un Sistema que en realidad tiene poco de tal. Ya que este sistema, en función de la producción de inteligencia, está compuesto por un conjunto de organismos de inteligencia que operan en pos de sus propios objetivos y que, por lo mismo, están orientados hacia fines que aunque complementarios son diferentes.

La ley propicia la autonomía entre los servicios de inteligencia militar, ya que cada uno de ellos tiende a actuar de manera autónoma, satisfaciendo sus propias necesidades de información en función de los objetivos particulares fijados por el respectivo comandante en jefe, los que principalmente se relacionan con materias propias de la inteligencia operacional, traspasando al nivel conjunto y/o político —a la Dirección de Inteligencia

35. EJERCITO DE CHILE. Reglamento de Inteligencia. Santiago. 2009. p. 21.

VOLVER AL ÍNDICE



de Defensa (DID), que no tiene medios operativos— lo que cada institución estima pueda ser de interés, pero no necesariamente lo que esos niveles requieren.

Agravan el panorama descrito factores tales como la competencia por obtener éxitos y la cultura enraizada en los servicios de inteligencia que los hace particularmente celosos de principios, tales como la necesidad de saber y el compartimentaje, y por lo tanto, naturalmente, reacios a compartir la información si es que esto no le es impuesto u ordenado. Así, el sistema funciona más bien impulsado por la buena voluntad de las partes que por una adecuada y clara dirección.

Conforme se establece en el Libro de la Defensa Nacional de Chile 201036, la seguridad exterior del país forma parte de la función global de seguridad, contribuyendo a la obtención y resguardo de los intereses nacionales, a objeto de poder alcanzar los objetivos deseados sin contratiempos. De esta manera, la determinación de las “vulnerabilidades”, “riesgos” y “amenazas”37 a que se podría ver enfrentado nuestro país, lleva a que las demandas de inteligencia estratégica se diversifiquen y amplíen, y por lo mismo, se acentúen las impetraciones que, tanto en cantidad como en calidad, se le formularán al Sistema de Inteligencia Nacional. Revisemos entonces cómo se comporta el Sistema.

Entenderemos a la Inteligencia Estratégica como el conocimiento que todo Estado debe tener por anticipado para propender a la satisfacción de sus intereses. Es

36. CHILE. Ministerio de Defensa. Libro de la Defensa Nacional 2010. Santiago. pp. 128-133.37. Se entiende por “riesgo” a la probabilidad de recibir un cierto daño en algún área o aspecto de interés. Los riesgos pueden reducirse o incrementarse y, por lo tanto, ser susceptibles de manejarse en función de materializar un escenario pretendido.La “amenaza” es concebida como una promesa de dañar intereses propios, porque a ese adversario se le supone, con cierto fundamento, la intención y capacidad de hacerlo.Por “vulnerabilidades” se entienden a las carencias, propias, que exponen al Estado a un peligro explotable por otros, pudiendo ésta ser de carácter estructural o circunstancial.Para mayores detalles ver: Ibíd. pp. 81-82.

“Entenderemos a la Inteligencia Estratégica como el conocimiento que todo Estado debe tener por anticipado para propender a la satisfacción de sus intereses.”

VOLVER AL ÍNDICE



de carácter predictivo, construyendo escenarios de lo posible y/o deseable. Implica un proceso permanente que mediante la búsqueda, el análisis y la difusión de la información requerida, permite adoptar decisiones para enfrentar los riesgos, los problemas de seguridad y eventuales amenazas de que pueda ser objeto el Estado y, a la vez, detectar las vulnerabilidades y oportunidades que se puedan presentar. Todo ello en función del logro de los objetivos o del resguardo de los intereses nacionales.

El actual Sistema de Inteligencia del Estado es insuficiente y por lo mismo —más allá de las razonables imperfecciones que pueda tener un sistema que tiene once años de vigencia— es evidente que requiere de ajustes y/o adecuaciones para producir más y mejor inteligencia estratégica, así como de mayores coherencias y concordancias con otras normas legales o políticas públicas vinculadas al tema.

Con la promulgación en febrero de 2010 de la ley Nº 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional”, se rediseñó la estructura superior de la Defensa Nacional. Así, al revisar en lo que nos interesa el articulado de la citada ley, nos encontramos con que en su art. 5 señala que a la Subsecretaría de Defensa le corresponderá: “b) Efectuar el análisis político y estratégico para la elaboración, actualización y proposición al Ministro de la apreciación de los riesgos y amenazas para el país en el ámbito de su seguridad exterior; c) Sugerir al Ministro la planificación primaria de la defensa nacional y su actualización periódica, asegurando la correspondencia de la planificación secundaria con aquélla; e) Requerir de las autoridades correspondientes la información necesaria para el cumplimiento de sus fines; f) Convocar y asegurar la participación de los distintos sectores del Estado en los procesos de elaboración de las políticas y planes a su cargo, así como por la debida integración del Estado Mayor Conjunto y de las instituciones armadas en los mismos”.

Más adelante al abordar el funcionamiento y organización del Estado Mayor Conjunto (EMCO), en el art. 25 agrega que al EMCO le corresponderán las siguientes funciones: “a) Servir de órgano de asesoría y trabajo en la conducción

VOLVER AL ÍNDICE



estratégica para enfrentar las situaciones que puedan demandar los estados de excepción constitucional y, en particular, los casos de guerra externa o crisis internacional que afecte a la seguridad exterior de la República; b) Elaborar y mantener actualizada la planificación secundaria; j) Proveer de inteligencia a la Subsecretaría de Defensa para efectos de la planificación primaria…”.

De estos artículos se desprenden amplias y variadas repercusiones, tanto para la planificación de la defensa, para el funcionamiento del sistema de inteligencia previsto en la respectiva ley, como para la producción de inteligencia estratégica. Lo primero a destacar es el fortalecimiento de la institucionalidad conjunta, tanto en los ámbitos de asesoría y de planificación estratégica, como en el de las operaciones. Sin embargo, como más adelante veremos, este fortalecimiento de lo conjunto no se ha visto reflejado con similar intensidad en la producción de inteligencia.

El Sistema de Planificación de la Defensa también es reformulado y se reorganiza en tres niveles diferentes. Así en el nivel político se le entrega al Ministerio de Defensa (Subsecretaría de Defensa) —con la colaboración de distintos sectores de la administración del Estado— la responsabilidad de elaborar la Apreciación de Riesgos y Amenazas (ARA) para, a partir de ella, desencadenar la planificación de defensa nacional. En el segundo nivel de planificación, el estratégico, propio del quehacer del EMCO, se elaboran los planes de dicho ámbito así como los de desarrollo y de preparación de la fuerza. Finalmente, en función de las concepciones estratégicas definidas, en el nivel operacional-táctico se planifica el empleo de la fuerza.

Para los fines de la defensa nacional, los consumidores de inteligencia se ubican en los tres niveles descritos.

“...¿Es el actual Sistema de Inteligencia capaz dar las respuestas necesarias? Pareciera que no lo es.”

VOLVER AL ÍNDICE



Las demandas que formulan los dos primeros, es decir el político y el estratégico, son las que deben ser satisfechas mediante la Inteligencia Estratégica (IE); en cambio las necesidades de los otros niveles son propias de la Inteligencia Operacional (IO) y Táctica (IT), que ya no son de carácter predictivo como la IE, sino que su naturaleza —en el caso de la IO— es estimativa, y descriptiva en el de la IT. A diferencia de la IE, estos niveles de la inteligencia buscan determinar una amenaza real o potencial, basándose en hechos comprobables en el caso de la IO, o describir los efectos inmediatos de la amenaza, en el caso de la IT.

La ley N° 20.424, en los hechos y probablemente sin buscarlo, contribuyó a darle a la producción de inteligencia militar, en sus diferentes niveles, estándares de coherencia que antes no tenía al incorporar y definir claros y principales consumidores de la misma en los niveles político, estratégico y operacional/táctico. Además, la ley, al entregarle a la cartera de Defensa las facultades para coordinar a otros actores estatales en la elaboración de planes y políticas de su responsabilidad, la dotó de las facultades necesarias para efectivamente poder realizar una dirección centralizada de los esfuerzos para la obtención de la inteligencia requerida para estos fines38.

Con esta lógica, con una nítida dirección centralizada desde el Ministerio de Defensa (SSD y EMCO) se tendería, por una parte, a atenuar los efectos negativos que se generan por la diversidad de objetivos que la Ley de Inteligencia considera para los servicios de inteligencia militar, y por otra, al establecer prioridades y la utilización de los recursos disponibles con sentido de unidad, se produciría la sinergia entre los servicios tan necesaria para la producción de inteligencia.

38. La Ley Nº 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional” señala al respecto: Al Ministro de Defensa Nacional le corresponderá especialmente:Artículo 5, h) Asumir, cuando el Presidente de la República lo disponga, la coordinación de la labor de los distintos Ministerios en materias necesarias para la Defensa Nacional.A la Subsecretaría de Defensa le corresponderá:Artículo N 15 e) Requerir de las autoridades correspondientes la información necesaria para el cumplimiento de sus fines. Artículo N 15 f) Convocar y asegurar la participación de los distintos sectores del Estado en los procesos de elaboración de las políticas y planes de su cargo, así como por la debida integración del Estado Mayor Conjunto y de las instituciones armadas en los mismos.

VOLVER AL ÍNDICE



Pretender que esto sea realizado sin que haya una efectiva dirección superior, sin que se les pueda asignar objetivos y misiones a los servicios de inteligencia operativos de las instituciones y sin que, en el nivel superior del proceso, se haya integrado a la ANI y al Ministerio de Relaciones Exteriores, es francamente imposible.

Otros asuntos relacionados a la producción de IE y al funcionamiento del Sistema de Inteligencia del Estado lo conforman los riesgos, vulnerabilidades y amenazas a la seguridad de Chile, las que, como ya se ha dicho, entrelazan la seguridad y la defensa y que más allá de los límites constitucionales o legales respecto a la participación de las FAs en su enfrentamiento, ensanchan las demandas, tanto cualitativas como cuantitativas, de la inteligencia necesaria para enfrentar estas nuevas amenazas.

Parece existir consenso en que una de las formas más adecuada para alcanzar complementariedad entre las capacidades de las fuerzas armadas con la de los otros organismos relacionados para enfrentar a estas amenazas no tradicionales, es sumando parte de sus capacidades de inteligencia al esfuerzo país para abordarlas. Pero antes habría que preguntarse si ¿es el actual Sistema de Inteligencia capaz dar las respuestas necesarias? Pareciera que no lo es. No fue concebido para enfrentar estos escenarios.

Es por ello que se debe entregar más y mayores atribuciones a la Dirección de Inteligencia de Defensa, a objeto que efectivamente pueda dirigir, con autonomía y propiedad la producción de inteligencia, asignando objetivos, tareas y misiones de obtención a los medios operativos del sistema que se encuentran en las instituciones. Se hace indispensable, entonces, una reestructuración de la Inteligencia Militar, fortaleciendo las capacidades y, muy particularmente, subordinando más directa y profundamente las capacidades de las instituciones a satisfacer las demandas que desde el nivel estratégico se deriven. Ello sin perjuicio que las instituciones continúen con la producción de la inteligencia operativa y táctica que requieren para el cumplimiento de sus tareas particulares y propias.

VOLVER AL ÍNDICE



El enfrentamiento de las nuevas amenazas que ligan lo interno con lo externo y a la seguridad con la defensa, incorporando nuevos usuarios, nuevos demandantes de inteligencia y nuevas relaciones, hace necesario definir procedimientos, vínculos y flujos que permitan integrar las capacidades que generen las sinergias necesarias para enfrentar estas posibles amenazas con sentido de unidad. Por lo mismo eventuales modificaciones a la Ley de Inteligencia deberían considerar incorporar a los actores fundamentales del Sistema actualmente ausentes. Hoy esta vinculación no existe, por lo que el desafío es inmenso.

2. Del financiamiento de las capacidades estratégicas de la defensa nacional

Como es sabido, desde hace más de 70 años las adquisiciones de material bélico de las instituciones armadas han sido financiadas con la asignación de recursos especiales y al margen de la discusión del presupuesto de la nación.

Uno de los objetivos a lograr por los diferentes gobiernos, a partir de 1990, ha sido sustituir la Ley Reservada del Cobre como mecanismo de entrega de recursos a la defensa con el fin de adquirir material bélico. Para satisfacer esta aspiración, el año 2011 fue enviado el proyecto de ley que tiene por objeto sustituir el Título VI de la Ley N° 18.948 “Orgánica Constitucional de las FAs” y derogar la Ley Reservada del Cobre.

Dentro de los fundamentos que avalaron esta presentación, se sostiene que el actual mecanismo de asignación de

“El actual mecanismo de asignación de recursos adolece de una fórmula que logre el equilibrio entre el control que exige la discusión parlamentaria con la flexibilidad en el manejo de recursos públicos y la estabilidad que necesita la defensa como política de Estado.”

VOLVER AL ÍNDICE



recursos adolece de una fórmula que logre el equilibrio entre el control que exige la discusión parlamentaria con la flexibilidad en el manejo de recursos públicos y la estabilidad que necesita la defensa como política de Estado. Es decir, busca dentro de otros objetivos la activa participación del Congreso en una discusión de la cual hoy día está excluido. Respalda lo anterior el hecho que la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo), junto con reconocer el manejo económico del país, ha hecho presente que la forma de financiamiento del equipamiento militar es altamente inapropiada desde el punto de vista presupuestario.

El proyecto hace una distinción entre el financiamiento de las actividades generales y el de las capacidades estratégicas. Las primeras mantienen la vía anual del Presupuesto de la Nación y para las segundas —financiamiento de las capacidades estratégicas— incorpora un presupuesto de cuatro años y un Fondo de Contingencia Estratégico, precisando además la necesidad de redactar una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, la que será elaborada mediante un procedimiento que involucre al Gobierno, las Fuerzas Armadas y al Congreso, con una proyección temporal de doce años. De esta manera será la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa la que defina las capacidades estratégicas necesarias de ser financiadas.

Este proceso —indica el Mensaje Presidencial— estará inserto dentro de la tramitación normal de los proyectos de la Ley de Presupuestos anual, corrigiendo la situación actual en la que el equipamiento bélico y parte de sus gastos de operación y sostenimiento se canalizan por vías separadas, independientes de los demás gastos asociados a las partidas anuales del Ministerio de Defensa. Por otra parte, el horizonte de cuatro años le otorga una proyección de mediano plazo indispensable para dar cumplimiento a la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. Cada año se discutirá el año quinto, que permite mantener dicho horizonte de modo continuo en el tiempo, requiriéndose su aprobación por el Congreso Nacional.

El Mensaje citado precedentemente, y que conduce el proyecto de ley en cuestión, también incluye una

VOLVER AL ÍNDICE



asignación mínima que debe ser garantizada en cada presupuesto para cada uno de los años, la que está por debajo de lo que ha sido el promedio de inversiones en equipamiento bélico, infraestructura asociada y gasto en operación y sostenimiento entre los años 2001 y 2010.

Como se dijo, el proyecto también contempla la creación de un fondo de contingencia para enfrentar situaciones especiales o para aprovechar alguna oportunidad ventajosa de adquisición de material bélico, siempre y cuando este haya sido evaluado y planificado como apto para satisfacer las capacidades estratégicas que se desprenden de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. Este fondo estará constituido por los saldos existentes en la cuenta N° 9.154 de la Ley Reservada del Cobre, no comprometidos en proyectos con decretos tramitados, por los intereses que devenguen sus inversiones y por otros aportes que considere la ley.

Finalmente, todo el proceso de gasto en material bélico que se encuentre respaldado por el presupuesto aprobado, será identificado por decretos conjuntos del Ministerio de Defensa y de Hacienda, tendrán el carácter de reservado, estarán exentos de toma de razón y registrados en la Contraloría General de la República, institución que materializará su fiscalización y control en forma reservada. Será el Contralor quien establezca el procedimiento para la materialización de dicha tarea.

El ministro de Defensa deberá informar una vez al año a las Comisiones de Defensa sobre la forma en que los recursos presupuestarios aprobados están satisfaciendo las capacidades estratégicas de la Defensa.

Algunas reflexiones derivadas:

Producto de las prioridades legislativas del gobierno, tanto la Ley de Financiamiento de las capacidades estratégicas de las Fuerzas Armadas, que sustituye el Título VI de la Ley N° 18.948 “Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas” remitida a la Cámara de Diputados el 20 de mayo de 2011, como la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa propuesta al Senado, se encuentran en trámite legislativo y no se visualiza su aprobación en un plazo

VOLVER AL ÍNDICE



mediato. Por ello en la actualidad continúan vigentes las normas que se quiere reemplazar o bien, en el caso de la Estrategia Nacional, se continúa sin disponer del documento que determine las capacidades estratégicas a financiar.

No obstante lo planteado en los párrafos anteriores, se debe tener presente que la presidenta de la República, en la inauguración del año académico de las FAs, durante el pasado mes de marzo, señaló al respecto que: “…sobre la Ley de Financiamiento de la Defensa, quiero decir que el ministerio ha preparado una indicación sustitutiva para mejorar el proyecto de ley que establece un nuevo mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa. Este proyecto fue aprobado en su primer trámite por la Cámara de Diputados y se encuentra en el Senado y el proyecto de indicación sustitutiva será enviado durante el primer semestre de 2015”. A mayor abundamiento, queda claro que la ley en comento estará no solo influida por el correspondiente debate legislativo, sino que también por el contenido de las indicaciones sustitutivas que enviará el Ejecutivo.

Por todo ello es que no nos parece prudente aventurar el camino que debiera tomar el debate en el Congreso, ya que es este poder del Estado quien, en cumplimiento de su rol constitucional, deberá debatir y alcanzar los acuerdos que se estimen necesarios para la promulgación de ambos documentos. En todo caso, en nuestra opinión y desde la perspectiva de los escenarios deseables para la función defensa, aparecen como elementos centrales la plurianualidad de los presupuestos, a fin de poder planificar las adquisiciones y los compromisos financieros derivados con un horizonte a mediano plazo, propio de las adquisiciones de sistemas de armas, y la creación de un Fondo de Contingencia Estratégico y su monto, destinado a enfrentar emergencias y a financiar material bélico e infraestructura asociada, gastos de operación

“El proceso de financiamiento de la defensa tiene su punto de partida —de origen— en la determinación de las capacidades estratégicas que se desea alcanzar...”

VOLVER AL ÍNDICE



y mantenimiento de material severamente dañado como consecuencia de situaciones de catástrofe, así como también, disponer de recursos para aprovechar adquisiciones de oportunidad que se puedan presentar.

El proceso de financiamiento de la defensa tiene su punto de partida —de origen— en la determinación de las capacidades estratégicas que se desea alcanzar, ya que son estas la base desde la cual se deberán proyectar los diferentes procesos de adquisiciones, lo que hace indispensable su determinación —ya sea a través de una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa o de otro documento con similar finalidad— como una cuestión previa e indispensable. Esto es lo primero, la ley de financiamiento la respuesta.

En resumen, los aspectos del proyecto de ley citados precedentemente permiten: dar estabilidad y fluidez al sistema de inversión en defensa en el largo plazo, solucionar el déficit estructural que se produce por no estar considerados los recursos para la operación y el mantenimiento de las adquisiciones, así como, disponer de un Fondo de Contingencia Estratégico que permita enfrentar problemas de urgencia y dar solución a otras necesidades estipuladas en la ley como situaciones de crisis internacionales, o bien, financiar el material bélico o infraestructura asociada destruidos o severamente dañados a consecuencia de situaciones de catástrofe natural.

Una vez que la ley sea aprobada, se debe tener presente que los recursos en ella considerados tendrán el tratamiento de presupuestarios, es decir, sujetos a todos los controles legales del caso y muy particularmente el que ejerza la Contraloría General de la República. Lo anterior significa, como se ha estado haciendo, que las licitaciones públicas serán la norma de operar, como también que los proyectos deberán ser transparentados ante el Poder Legislativo al momento de solicitar los recursos destinados a adquirir el material definido, a fin de obtener o mantener determinadas capacidades estratégicas. Todo ello obligará a optimizar los niveles de eficiencia en la formulación presupuestaria y de sus programas de proyectos, aumentará los controles por parte de los diferentes actores involucrados y contribuirá al incremento de los niveles de transparencia y accountability en las adquisiciones de sistemas de armas.

VOLVER AL ÍNDICE



3.Del fortalecimiento de la conducción conjunta de las FAs

La reforma del Ministerio de Defensa Nacional llevada adelante por la ley N° 20.424 se basó en un modelo que, en lo sustancial, simplificó la estructura superior de la Defensa, fortaleció la figura del ministro de Defensa Nacional en los procesos de gobierno y administración del sector, redefinió la Junta de Comandantes en Jefe —confiriéndole el carácter exclusivo de órgano asesor militar consultivo del ministro de Defensa Nacional sobre aspectos institucionales—, reestructuró el esquema de las Subsecretarías que dependen del Ministerio de Defensa Nacional, y quizás en lo que es el avance más revolucionario, creó el Estado Mayor Conjunto (EMCO), modificando la estructura y funciones de su organismo antecesor, el Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN).

Con la creación del EMCO se fortaleció la institucionalidad conjunta al hacer responsable de la conducción estratégica de las fuerzas militares al JEMCO, encargado de ejercer —en su condición de conductor estratégico— el mando militar de las fuerzas asignadas a las operaciones durante los períodos de crisis o guerra, del entrenamiento conjunto de las fuerzas y de la elaboración de los respectivos cuerpos doctrinarios.

Como se ve, la ley buscó fortalecer significativamente la institucionalidad conjunta, tanto en los ámbitos de asesoría y de planificación estratégica, como en el de la conducción de las operaciones. La creación del EMCO estuvo fuertemente influida por la voluntad de resolver un problema militar de evidente complejidad: el lograr

“... derivado de las experiencias obtenidas después de más de cinco años de la implementación de la citada ley, es necesario efectuar ciertos ajustes que conduzcan a profundizar y potenciar la conducción conjunta.”

VOLVER AL ÍNDICE



la preparación conjunta de la fuerza y el optimizar su conducción estratégica durante situaciones de crisis o conflicto bélico. Como ya señaláramos, hasta antes de la promulgación de la ley N° 20.424, no existía una autoridad única y permanente que fuera responsable de la preparación y empleo de las fuerzas que requerían ser asignadas a las operaciones. Con el EMCO, se avanzó significativamente en la integración, coordinación y sincronización de las capacidades de las fuerzas en tiempo, espacio y propósitos, de manera acorde con los objetivos estratégicos.

No obstante lo avanzado, pareciera que derivado de las experiencias obtenidas después de más de cinco años de la implementación de la citada ley, es necesario efectuar ciertos ajustes que conduzcan a profundizar y potenciar la conducción conjunta. Hay imperfecciones que se derivan de la aplicación práctica de la ley, y otras, de las modificaciones que el texto original sufrió durante su tramitación. Con todo, la mayor parte de ellas tienden a reforzar la integración de las fuerzas.

Esta idea de profundizar lo conjunto —etapa lógica y necesaria después de transcurridos algunos años de la implementación de estos cambios—, que es comprendida y compartida en los ámbitos políticos y académicos, hoy pareciera contar con voluntad política para ser implementada. Así, en el Programa de Gobierno de la actual administración, en lo referido al Sector Defensa, se establece en uno de sus acápites que “…se considera necesario el fortalecimiento del mando del Jefe del Estado Mayor Conjunto en lo relativo a su empleo en tiempos de paz incluso en instancias tales como la preparación, prevención y reacción ante emergencias, así como de su responsabilidad social”. En la misma dirección se orientan las expresiones del ministro de Defensa, quien en la clase magistral que dictara con motivo del inicio del año académico de las Fuerzas Armadas 2014 señaló que “…debemos reforzar el actual estatuto jurídico que rige al Estado Mayor Conjunto, que debe ser potenciado para dotar a éste de atribuciones y capacidades que faciliten su accionar. Nuestro objetivo en este ámbito será establecer una agenda sectorial para promover lo conjunto, en la perspectiva de avanzar hacia una

VOLVER AL ÍNDICE



estructura operacional de la fuerza concebida para actuar de manera conjunta, en todos los niveles, y en cualquier situación o tiempo”. Finalmente, con motivo de la inauguración del año académico de las Fuerzas Armadas el 15 de marzo de 2015, la presidenta de la República profundizó aún más, al señalar: “…tercero, en el caso de la institucionalidad conjunta, elaboraremos un proyecto para perfeccionar y fortalecer la organización y atribuciones del Estado Mayor Conjunto y de su jefatura. Esto incluye sus atribuciones en materia del mando de medios en tiempo de paz. También estableceremos una agenda sectorial para promover, perfeccionar y desarrollar la institucionalidad de lo conjunto en todos sus planos. Nos parece fundamental dotar a la Defensa del más alto estándar internacional de conducción de operaciones militares”. De la instancias antes señaladas se desprende que la voluntad es eliminar la frontera que significa que las atribuciones para el actuar en el ámbito de lo conjunto solo sean posibles en situación de crisis o guerra externa, lo que aparece absolutamente razonable atendidas la multiplicidad y recurrencia de actividades y misiones que en períodos de paz involucran a fuerzas de dos o más instituciones y que, en pos de mayores niveles de eficacia y eficiencia, requieren de una planificación y conducción conjunta.

Efectivamente, uno de los obstáculos para alcanzar una mayor coordinación y aprovechamiento de los medios de la Defensa han sido las atribuciones diferenciadas del JEMCO, para tiempos de paz, de crisis y de guerra externa, con claras delimitaciones entre la planificación, el entrenamiento y el empleo operativo de las fuerzas, restándole continuidad a un proceso que en su esencia es integral y continuo, ello fundamentalmente motivado por carecer de facultades para la efectiva coordinación y mando de fuerzas conjuntas en tareas y actividades distintas a la guerra.

Como se señaló, las atribuciones del JEMCO están circunscritas a situaciones de crisis o guerra externa —ambas de extrema e infrecuente ocurrencia— por lo que la mayor parte del quehacer de las fuerzas militares, durante períodos de normalidad, continúa recayendo en las instituciones a pesar que, como ya se dijo, muchas

VOLVER AL ÍNDICE



de dichas tareas implican la coordinación o empleo de fuerzas de dos a más instituciones. Además, se debe considerar que en función de las tareas del EMCO de preparar la conducción estratégica de las fuerzas durante la crisis o guerra externa, la mayor parte de las actividades preparatorias las debe realizar en períodos de paz, en los que como se señaló, sus atribuciones son escasas o muy precarias como para hacer que las instituciones cumplan sus cometidos a ese respecto, o para disponer de las fuerzas en los períodos y forma en que las requiere. Lo anterior podría encontrar su origen en una insuficiente coordinación de los respectivos períodos de instrucción o entrenamiento, así como, en los espacios de libertad que la ley otorga a las instituciones para disponer de los medios en tiempos de normalidad.

Pese a que la incorporación del JEMCO a la Junta de Comandantes en Jefe, con igualdad de atribuciones que los comandantes en jefe institucionales, buscó situarlo en un mismo nivel, el que su jerarquía sea inferior a la de los mandos institucionales y que además, dependa de uno de ellos al continuar encuadrado en el respectivo escalafón institucional, le restan autonomía e independencia a su gestión, por lo que pareciera que lo ideal es ponerlo en una real igualdad de condiciones con el grado jerárquico equivalente y buscar el procedimiento legal que haga que al ser designado quede separado, en forma y en la práctica, del respectivo escalafón institucional. Solo así el JEMCO será realmente independiente y autónomo.

“De ello se desprende que el Estado Mayor Conjunto es y debe ser, en su esencia, un órgano de asesoría y no de mando, razón por lo cual pareciera que lo propio, lo correcto, sería designar al cargo del responsable de ejercer la conducción estratégica de las fuerzas como “Comandante del Comando Conjunto de las FAs”, ya que eso es lo que es, o se espera que sea.”

VOLVER AL ÍNDICE



En una reflexión que pareciera ser formal, pero que contiene mucho de fondo, respecto a la función del EMCO, es necesario precisar que se debe tener en consideración que los Estados Mayores son organismos de asesoría y de trabajo, encargados de proporcionarle a un comandante los elementos de juicio necesarios para adoptar y fundamentar sus resoluciones, traducirlas en planes y órdenes y velar por su cumplimiento. De ello se desprende que el Estado Mayor Conjunto es y debe ser, en su esencia, un órgano de asesoría y no de mando, razón por lo cual pareciera que lo propio, lo correcto, sería designar al cargo del responsable de ejercer la conducción estratégica de las fuerzas como “Comandante del Comando Conjunto de las FAs”, ya que eso es lo que es, o se espera que sea; lo que no significa que para llevar adelante sus decisiones no requiera contar con un Estado Mayor, dirigido por un oficial general que efectivamente actúe como jefe del Estado Mayor de ese Comando Conjunto.

Una solución podría ser que el actual JEMCO, dotado del rango propio de un oficial general de cuatro estrellas, podría pasar a denominarse y ser reconocido como “Comandante del Comando Conjunto de las FAs” y el actual subjefe del EMCO asumir como JEMCO. Así, los cargos tendrían correlato con las funciones y tareas asignadas, se evita eufemismos que no contribuyen a potenciar los liderazgos, funciones y tareas, y además, se fortalece su función y figura. Como se ve, en este caso la forma sí importa.

Una consecuencia derivada de la incorporación de un nuevo actor a la toma de decisiones de una organización es el consecuente reordenamiento en las atribuciones y

“En nuestra opinión esta nueva realidad es y ha sido racionalmente aceptada pero emocionalmente rechazada, ya que es en este ámbito dónde se hace necesaria una nueva cultura, para la que en los dichos se decía estar preparados, pero que en los hechos, pareciera no ser tan así.”

VOLVER AL ÍNDICE



responsabilidades de los actores preexistentes. La creación del Estado Mayor implicó el traspaso de atribuciones y funciones desde las instituciones a este nuevo actor, el EMCO. En nuestra opinión esta nueva realidad es y ha sido racionalmente aceptada pero emocionalmente rechazada, ya que es en este ámbito dónde se hace necesaria una nueva cultura, para la que en los dichos se decía estar preparados, pero que en los hechos, pareciera no ser tan así.

Es por ello que junto a las dimensiones jurídicas y organizacionales de las transformaciones realizadas, se hace indispensable reforzar estos esfuerzos en el plano de la cultura de las instituciones involucradas, de manera de contribuir a la real generación de un “ethos” conjunto. Ello, con el objeto de preparar a las nuevas generaciones para asumir una matriz conceptual que ubique a la acción conjunta de las fuerzas por sobre las visiones institucionales particulares. Estas últimas deben ser entendidas y asumidas como partes que encuentran sentido en tanto subordinadas al todo: a la acción conjunta. De esta manera, el objetivo final es la construcción de dicho ethos común, que sin anular los propios de las instituciones, se ubique por sobre éstos y sea así percibido y valorado.

Esto conlleva un cambio cultural no menor, que solo se puede alcanzar a través de un profundo, sistemático y unitario proceso educativo que cruce la formación de oficiales y suboficiales en todos los niveles de formación. Por lo mismo es que este desarrollo requiere una concepción centralizada desde los más altos niveles y a la cual se deben subordinar las otras dimensiones de la formación particular de las respectivas instituciones. Para ello, entre otras medidas, se hace indispensable la generación de una doctrina educacional conjunta, de largo plazo, escalonada y progresiva, que prepare al personal en materias de índole conjunta; a diferencia de lo que actualmente ocurre, en que lo conjunto aparece en las etapas finales de la formación sistemática de los oficiales. Los hechos parecen demostrar que ese momento es tarde.

En forma paralela a los procesos formativos en lo conjunto, se requiere estimular el desempeño en organizaciones de

VOLVER AL ÍNDICE



esta naturaleza, de manera que la actuación conjunta pase a tener tintes de normalidad en el desempeño profesional de oficiales y suboficiales, no de excepción, como actualmente ocurre. Lo señalado nos conduce a potenciar y entregar mayor relevancia a los diferentes tipos de organizaciones conjuntas. Nada se logra con avanzar con la formación teórica, sin contar con unidades donde poner estos conocimientos en práctica.

Culturizar a las instituciones en lo conjunto requiere de medidas profundas y la implementación de un proceso que toma tiempo y en el que los resultados no son inmediatos. El definir la forma, instancias y contenidos de este proceso, es el desafío; implementarlos un requisito ineludible si se quiere efectivamente progresar en lo conjunto, ya que ésta es la única forma de internalizar un real compromiso con esta necesidad.

4.De la participación de la Defensa en el Sistema Nacional de gestión de riesgos y emergencias

Innegable es que, a nivel mundial, frente a desastres naturales o antrópicos que afecten a la población, recursos o al medio ambiente, la sociedad exige del Estado el empleo de la totalidad de los medios humanos y materiales de que dispone a fin de salvaguardar las vidas amenazadas, los bienes afectados y para generar las condiciones necesarias que aseguren el normal desenvolvimiento de las actividades de ésta. Es a partir de allí que los medios de la Defensa no están ajenos a tener que asumir un rol activo y efectivo dentro del sistema nacional de emergencia y protección civil del país. ¡Es más!, la sociedad espera que las instituciones que están organizadas para emplearse en situaciones extremas, que están equipadas y dotadas de las estructuras para actuar en situaciones de crisis, que tienen la mayor capacidad de reacción y cobertura nacional, actúen y sean las

“... los medios de la Defensa no están ajenos a tener que asumir un rol activo y efectivo dentro del sistema nacional de emergencia y protección civil del país.”

VOLVER AL ÍNDICE



primeras en llevar alivio, soporte y seguridad durante estas situaciones de emergencia. La sociedad en estas ocasiones pone sus miradas en el sector Defensa y sus instituciones, en ellas confía y de ellas espera respuestas.

Atendiendo a la realidad descrita, más allá de lo que en el pasado se podía pretender, es decir que los medios de la defensa estuviesen fundamental y principalmente destinados a la protección de la soberanía del país de una agresión externa, a la participación en Operaciones de Paz o de ayuda humanitaria, hoy en día la intervención en las emergencias y catástrofes se ha vuelto tan importante como el eventual empleo en combate o como herramienta de una disuasión efectiva; por lo tanto, no debe persistir la idea que su accionar en estas situaciones es una mera contribución que se hace sin desnaturalizar su función esencial. Por el contrario, su participación es un elemento constitutivo de la respuesta nacional ante estos problemas, por lo tanto, la preparación y empleo de sus capacidades deben ser parte sustantiva e ineludible de su función.

Más allá de debatir si estas actividades conceptualmente deben, o no, ser clasificadas como operaciones militares, importante es hacer presente que, convencidos del rol preponderante que le cabe a los medios militares en estas actividades, se hace del todo necesario discutir sobre aspectos tales como: la pertinencia de la organización, equipamiento y entrenamiento de unidades especialmente organizadas —o no— para estos fines; la definición de protocolos en búsqueda de la eficiencia; y finalmente, la organización del mando y dependencia de los medios empleados frente a un requerimiento específico. Todo ello, sin dejar de considerar las adecuaciones legales que se podrían derivar.

Otra constatación que no puede dejar de reiterarse en este punto, es que pese a que la praxis de las relaciones internacionales en la región ha tendido a privilegiar el cooperativismo en defensa y la judicialización de la resolución de los conflictos internacionales, generando con ello condiciones aparentes para que la Defensa, como un todo, asuma con mayor propiedad tareas en otros frentes, se debe ser muy preciso en sostener que

VOLVER AL ÍNDICE



bajo ninguna circunstancia ello debe implicar restarle relevancia al fundamental cometido de potenciar la estatura estratégica de Chile, rol ineludible de sus FAs.

Dicho lo anterior y asumido el hecho que la participación de las FAs en actividades de Emergencia y Protección Civil debe ser vista como una realidad que con el tiempo se verá más potenciada —al menos más regulada y sin duda exigida—, diferentes corrientes de opinión se hacen sentir sobre la forma de prepararse y actuar profesionalmente para ello. Una de ellas, al menos, toma el modelo adoptado por algunos países que han creado unidades militares especialmente diseñadas para participar en emergencias y catástrofes39, desplegadas en diversas zonas geográficas, dependiendo orgánicamente del Ministro de Defensa y operativamente del JEMCO o autoridad similar. Como se señala en el documento de la cita al pie, se trata de unidades adecuadamente organizadas, instruidas y equipadas de forma específica para —actuando en conjunto con otras organizaciones del Estado— resguardar a los ciudadanos ante diversas emergencias, constituyéndose para estos efectos en la o las unidades institucionales de acción rápida. Es ese un modelo, claramente hay otros que se pueden adecuar de mejor manera a las realidades nacionales y habrá que permanentemente evaluar cuál es el modelo más eficiente y eficaz en relación a nuestras necesidades.

Desde el plano de la acción, sin duda alguna, ha existido una notable mejoría en los procedimientos de mando y ejecución a través de la implementación, en el EMCO, del Centro de Operaciones de la Defensa (COD) como ente coordinador de nivel FAs.; sin embargo, desde el punto de vista interno, pareciera ser necesario seguir avanzando en la definición de protocolos y funciones de los diferentes integrantes del COD. En lo externo, se debería continuar en la búsqueda de procedimientos que faciliten la relación con las autoridades gubernamentales, de Carabineros, Policía de Investigaciones y con la propia Oficina Nacional de Emergencia; aspectos que vendrán

39. Ver Instituto de Estudios Estratégicos de España, Cuadernos de Estrategia 165 “España ante las emergencias y catástrofes. Las Fuerzas Armadas en colaboración con las autoridades civiles” Enero de 2014.

VOLVER AL ÍNDICE



a ser clarificados a partir de la aprobación del proyecto de ley que crea el nuevo Sistema Nacional de Gestión de Riesgos y Emergencias, que en su artículo 41 señala que “el mando operacional de los medios terrestres, navales y aéreos que sean asignados a las tareas y labores de respuesta a la emergencia, será ejercido por el Jefe del Estado Mayor Conjunto”.

Desde la perspectiva de la relación con las instituciones de la Defensa, debiera ser necesario mejorar la definición de los ámbitos de mando y de asesoría que a cada cual le corresponde para un mejor resultado, considerándose básico que las autoridades de todo nivel conozcan en forma permanente las capacidades puestas a disposición por cada institución para enfrentar situaciones de esta índole. En el nivel de ejecución, pareciera ser absolutamente necesario contar con procedimientos claros, ágiles y adecuados a las circunstancias y que por cierto sean administrativamente aceptados por las autoridades contraloras, las cuales abstrayéndose de las circunstancias vividas, como ya quedó en evidencia después del terremoto de 2010, pondrán en acción sus facultades a fin de constatar el estricto apego a las normas establecidas.

Finalmente, pareciera que todo lo señalado no dispondrá de la base de sustento indispensable para un desarrollo como el exigido, si el mando de los medios no recae, cada vez que se necesite el empleo de éstos, en una sola autoridad capaz de coordinar y dirigir el esfuerzo que conlleva el ciclo total de la acción y que —más allá de las restricciones legales susceptibles de ser modificadas— considere que la participación de la Defensa implica la

“... todo lo señalado no dispondrá de la base de sustento indispensable para un desarrollo como el exigido, si el mando de los medios no recae, cada vez que se necesite el empleo de éstos, en una sola autoridad capaz de coordinar y dirigir el esfuerzo que conlleva el ciclo total de la acción...”

VOLVER AL ÍNDICE



acción conjunta de las FAs, y por tanto desde una mirada práctica y lógica, la responsabilidad de su conducción la tiene que asumir el Jefe del Estado Mayor Conjunto.

5. De las operaciones de cooperación internacional

Progresivamente, a partir de comienzos de los años noventa ha sido posible observar cada vez una mayor y más decidida presencia de medios militares nacionales

—humanos y materiales— en el extranjero, los que, como veremos, han ido asumiendo diferentes tipos de misiones en la amplia gama de las que se denominan operaciones internacionales, que corresponden a aquellas en que participan medios militares con el fin de hacer frente a situaciones de quebrantamiento de la paz, amenazas a la estabilidad internacional o interna de países con riesgo de crisis humanitarias, y/o ante situaciones de emergencia que deriven de desastres naturales o causados por el hombre, con masivos efectos sobre la población.

Nuestro creciente y progresivo involucramiento es clara expresión de la estrecha vinculación entre la Política Exterior y la Política de Defensa en el logro de metas definidas por el Estado de Chile. No obstante ello, a pesar de lo avanzado, aún queda mucho por hacer dadas las crecientes demandas que la cada vez más activa participación en los escenarios internacionales nos impone. Así, pareciera que fruto de la experiencia acumulada, de las capacidades desarrolladas y de los niveles de confianza y credibilidad que nuestro actuar en el escenario internacional han generado, en el futuro nuevas contribuciones a la paz y seguridad internacional nos serán demandadas mediante la participación en misiones de paz de mayor complejidad y riesgo. La primera vez que fuerzas militares chilenas participaron en este tipo de misiones de construcción de la paz, fue

“Nuestro creciente y progresivo involucramiento es clara expresión de la estrecha vinculación entre la Política Exterior y la Política de Defensa en el logro de metas definidas por el Estado de Chile.”

VOLVER AL ÍNDICE



en circunstancias que fuerzas nacionales integraron la Comisión Militar Neutral que fiscalizó la separación de las fuerzas de Bolivia y Paraguay durante la Guerra del Chaco. Este protocolo había sido el resultado de la Conferencia de Paz del Chaco, realizada en Buenos Aires el 12 de junio de 1935, a la que se habían sumado Argentina, Brasil, EE.UU de América, Perú y Uruguay.

Desde que el Gobierno de Chile suscribiera la Carta de las Naciones Unidas en la ciudad de San Francisco, el 26 de junio de 1945, y que la ratificara mediante la Ley N° 8.402 de 1946, la participación del Estado de Chile en este tipo de misiones ha sido permanente y progresiva, transitando desde las iniciales y básicas misiones al amparo del Capítulo VI, Solución Pacífica a las Controversias (Mantenimiento de la paz); pasando por misiones derivadas del Capítulo VII, Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión (Imposición de la paz); para finamente llegar a la participación en operaciones bajo el Capítulo VIII, Acuerdos Regionales.

Así, durante estos años Chile ha estado contribuyendo efectivamente a la paz y seguridad internacional —bajo el amparo de la Carta de las Naciones Unidas— con medios de la defensa en diversos escenarios destacando, entre otros, su presencia en los conflictos entre India y Pakistán, Medio Oriente, Salvador – Honduras, Irak–Kuwait, Ecuador–Perú, Camboya, Afganistán, Timor Oriental, Bosnia Herzegovina, República Democrática del Congo, Chipre, Kosovo y Haití, siendo esta última misión la que, por casi diez años, ha demandado el empleo de la mayor cantidad de fuerzas nacionales.

A estas tareas se han sumado actividades complementarias tales como la remoción de minas en Nicaragua y el desminado humanitario en Ecuador, constituyendo todas ellas expresiones concretas del aporte que el Estado de Chile ha hecho a la comunidad internacional, al fomento de las medidas de confianza mutua y a consolidar lazos afectivos con diversos países, particularmente de la región. Todo ello, fiel expresión de los aportes de la función defensa a la Política Exterior de nuestro país.

VOLVER AL ÍNDICE



En este proceso, como consecuencia del progresivo desarrollo de las actividades internacionales de la defensa, el 10 noviembre de 1999 el Gobierno emitió y promulgó la Política Nacional para la participación del Estado de Chile en Operaciones de Paz. Al día siguiente, el 11 de noviembre, se firmó el Memorando de entendimiento entre el Gobierno de la República de Chile y las Naciones Unidas sobre las aportaciones al sistema de acuerdos de fuerzas de reserva de las Naciones Unidas, en el que se buscó determinar los recursos que el Gobierno de la República de Chile ha indicado que aportará a las Naciones Unidas para ser utilizados por las operaciones de mantenimiento de la paz en las condiciones especificadas. Con ello, se formalizaba y establecían con claridad los límites en la materialización de este aporte.

Como un complemento al conjunto de normas jurídicas vinculadas al tema, el 13 de diciembre de 2008, se promulgó la Ley 20.297 que Establece normas permanentes de entrada de tropas extranjeras en el territorio de la República y salida de tropas nacionales del mismo. En esta ley se normaron ambas actividades, y se identificó a los actores responsables de la coordinación y aceptación, o no, de la salida e ingreso de tropas del territorio nacional. Junto con ello, se reguló expresamente la participación de tropas chilenas en operaciones de paz.

Como lo indica la última versión del Libro de la Defensa Nacional del año 2010, “…Chile entiende que, a pesar de que su seguridad depende en lo esencial de su entorno estratégico más inmediato, la importancia de sus relaciones de seguridad con otros actores internacionales y la gravitación de una agenda internacional menos ligada a una definición exclusivamente territorial de la seguridad, se han incrementado”40.

Dado el creciente nivel de compromiso nacional con la seguridad y paz internacionales, las autoridades de la época llegaron a la convicción que era indispensable preparar en forma institucionalizada los cuadros pertenecientes a la Defensa que colaborarían en estas actividades. En ello fue fundamental el aporte que inicialmente entregó

40. Chile. Libro de la Defensa Nacional. Santiago: Ministerio de Defensa, Op.cit. pp. 186 y 187.

VOLVER AL ÍNDICE



Canadá a través del “Pearson Peacekeeping Centre”, en el que alumnos nacionales asistieron a cursos y seminarios internacionales y en los que se fue alcanzando una mayor y mejor preparación de los efectivos nacionales, tanto en aspectos legales, logísticos como operativos. El paso siguiente en la construcción de la institucionalidad que entregara las herramientas necesarias a todos quienes, a nivel personal como de unidades, participaran en misiones de paz, fue la implementación del Centro de Entrenamiento Conjunto para las Operaciones de Paz de Chile (CECOPAC), organismo dependiente del Ministerio de Defensa, creado el 15 de julio de 2002, con la misión de preparar y entrenar al personal de las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública y civiles, potenciar las diferentes capacidades y conocimientos de los ámbitos civil, militar y policial en forma integrada, ratificando así la actual tendencia mundial hacia la interacción de estos estamentos sociales en el proceso de planificación, ejecución y evaluaciones de este tipo de operaciones.

Nuestro país ha explicitado su voluntad de continuar contribuyendo a la estabilidad internacional, por lo que, habiendo transitado desde las tímidas misiones de control de cese del fuego con observadores militares, al empleo de fracciones menores de tropas en conjunto con países con mayor experiencia, y habiendo llegado hasta el despliegue de fuerzas en una misión de imposición de la paz —en un escenario de tensiones acotadas y riesgos menores—, nos parece que nuestro país y los medios de la defensa en particular, están preparados para participar en escenarios y misiones más complejas y demandantes, en las que la tendencia sea transitar desde operaciones centradas en la seguridad, a otras en las que estos esfuerzos sean adecuadamente complementados con el robustecimiento de las instituciones, la vigencia del estado de derecho, el fortalecimiento de las capacidades productivas y el real

“... nos parece que nuestro país y los medios de la defensa en particular, están preparados para participar en escenarios y misiones más complejas y demandantes...”

VOLVER AL ÍNDICE



bienestar de las sociedades que se pretende ayudar. Es decir, operaciones bastante más complejas que las que hasta la fecha se ha participado.

Tal como se sugirió en los párrafos anteriores, todo indica que las solicitudes para que nuestro país profundice su participación en este tipo de misiones serán cada vez más frecuentes y difícilmente eludibles. Todo ello conlleva nuevos desafíos tanto en los ámbitos políticos, como en el nivel del empleo y preparación de las fuerzas.

Lo primero es preguntarse cuáles son o serían los criterios nacionales para acceder a tal o cual petición, ya que atendidas las características de estas eventuales nuevas operaciones —mayores niveles de riesgo, escenarios distantes y periféricos, altas posibilidades de bajas— se requerirá de una amplia discusión y debate en el que idealmente deberían tener opinión los actores políticos y técnicos involucrados. La experiencia obtenida de nuestra estadía en Haití nos señala que el momento para establecer y decidir los límites —tanto temporales como de metas— de nuestro involucramiento, es al inicio de una misión. Los costos políticos y de imagen de desembarcarse unilateralmente de una misión en desarrollo son poco aceptables, por lo que si no son estos fijados al comienzo, se tiende a quedar capturado en la dinámica o estática de la operación.

La tendencia actual es que las operaciones internacionales de paz y/o humanitarias tiendan a poner en el centro de las preocupaciones la vida humana afectada, transformando a la persona —y no solamente o principalmente al Estado afectado— en sujeto de las mismas, por lo que cada vez tienden a ser más multidimensionales. Los países no solo contribuyen con fuerzas militares, también lo

“Otro factor de no menor relevancia es el adecuado dimensionamiento de nuestras reales capacidades para mantener o ampliar la participación en operaciones internacionales. ¿Qué magnitud y tipo de unidades somos realmente capaces de mantener y sostener, y por cuánto tiempo podemos hacerlo?”

VOLVER AL ÍNDICE



hacen con entidades civiles que organizada, e incluso, desorganizadamente, deciden participar. Por ello es que si la voluntad nacional es efectivamente contribuir a la paz o a los objetivos por los cuales se interviene, se debe estudiar las otras posibles formas de contribución, que efectivamente cooperen al bienestar de las personas afectadas. No siempre ello se logrará con más unidades militares; por lo que, por una parte, pareciera que se debe ampliar el espectro de la ayuda y compromiso, y por otra, se debe transitar a niveles de entrenamiento para operar con la diversa gama de actores involucrados en estas operaciones (ONG, empresas privadas, autoridades políticas, organizaciones sanitarias, etc.), respecto de las cuales la experiencia nacional parece ser aún escasa.

Otro factor de no menor relevancia es el adecuado dimensionamiento de nuestras reales capacidades para mantener o ampliar la participación en operaciones internacionales. ¿Qué magnitud y tipo de unidades somos realmente capaces de mantener y sostener, y por cuánto tiempo podemos hacerlo? Son incógnitas que deben ser adecuadamente evaluadas y respondidas. Factores tales como las complejidades y costos de desplegar y sostener unidades en escenarios lejanos, las capacidades de relevos, de evacuaciones, de operar en forma simultánea en dos o más frentes, y muy particularmente, de no afectar el cumplimiento de las otras tareas de la defensa, son algunos de las muchas consideraciones a tener en cuenta.

En una dimensión más operacional de este tema, interesante sería conocer las experiencias que desde la perspectiva conjunta y combinada se han obtenido de nuestra participación en Haití, particularmente si en algún momento se llegase a considerar el empleo de parte o el total de la fuerza conjunta combinada Cruz del Sur. Al respecto, a lo menos públicamente, se conocen pocos estudios y lecciones aprendidas. Las iniciativas de evaluación principalmente se han realizado en el nivel de las instituciones, no así en el de lo conjunto.

El compromiso de Chile por la paz y la seguridad es total, por los que los riesgos y costos deben ser asumidos, pero teniendo siempre presente un equilibrado, sociabilizado y discutido dimensionamiento de nuestras reales capacidades para hacerlo.

VOLVER AL ÍNDICE



F. De los otros roles de las Fuerzas Armadas

1.La contribución al enfrentamiento de las amenazas multidimensionales

Seguridad no es un concepto inmutable, sino que por el contrario, influido por las variaciones del entorno estratégico, producto de las condiciones internas de los Estados y, de manera no menos importante, como consecuencia de la evolución de los valores morales de los individuos, ha evolucionado con el tiempo. El ser humano en su desarrollo vital precisa de certidumbres básicas que le liberen de su desasosiego, permitiéndole acometer su vida cotidiana sin perturbaciones indeseadas. Por eso, la seguridad, una Seguridad con mayúsculas y sin adjetivos, tiene una consideración prioritaria en sus necesidades.

En el ámbito de las Relaciones Internacionales el objetivo de la Seguridad es contribuir a la generación de un mundo estable y ésta estaría orientada a asegurar la protección, independencia e integridad territorial del Estado; en el espacio interior está ligada a la tranquilidad y al normal funcionamiento del país (sus leyes y sistema institucional) y de la vida cotidiana de sus ciudadanos. En estas dos esferas, Estado y ciudadanos, es donde se enmarca la seguridad nacional.

La seguridad nacional nace de una necesidad derivada de la hostilidad contenida en un agente que se opone a la misma y que, en la actualidad, tiende a no coincidir con la tradicional distinción entre interior y exterior. Tres son los parámetros fundamentales para establecer los niveles de Seguridad requeridos: la identificación del agente hostil, la definición de los bienes a proteger y la elección del grado de cobertura deseable. Fijados estos parámetros, y teniendo presente los medios disponibles, es posible formular el grado de Seguridad a alcanzar.

Como se señalara, en la segunda mitad del siglo XX y en un mundo dominado por el enfrentamiento ideológico de la Guerra Fría, seguridad y defensa eran conceptos sinónimos. En ambos casos el Estado constituía el objeto referente, pues era este quien proporcionaba seguridad y defensa a los individuos que vivían en el interior de

VOLVER AL ÍNDICE



sus fronteras. Así, la seguridad de los ciudadanos se garantizaba a través de la defensa del Estado. De esta manera, este modelo de seguridad nacional trataba, por sobre todo, de defender la soberanía del Estado como columna vertebral de todos los intereses de la nación. Consecuentemente, los ejércitos, las fuerzas policiales y los servicios de inteligencia eran los instrumentos predominantes.

El imprevisto derrumbe de la Unión Soviética supuso una trasformación radical en los modelos de seguridad imperantes hasta ese momento. Como consecuencia del creciente efecto de la globalización sobre todos los órdenes, se va debilitando la sensación de amenaza militar y se prodiga la expresión dividendos de la paz. Este contexto se abre a un enfoque más amplio de la seguridad, que ya no se limita a las cuestiones militares sino que también presta atención a problemas de índole económica, medioambiental o identitaria.

Como dijimos, son estas cuestiones las que han llevado a la dilución de la Defensa en el espacio de la Seguridad, por ser éste un concepto más amplio y que responde mejor a los retos que se le plantean y que se extiende a otros ámbitos buscando el tratamiento integral de la problemática del Estado. La Defensa es la forma de oponerse a un peligro o a una amenaza; la Seguridad es mucho más exigente y difícil de alcanzar; tiene un carácter más preventivo y utópico al tratar de mantener fuera todo riesgo, peligro o amenaza a personas y bienes. Es, en definitiva, una condición deseada, no siempre alcanzada41.

41. Para más detalles Ver: AVENDAÑO R, Andrés. LABORIE I, Mario, BERENGUER H, Francisco. Las Estrategias de Seguridad Nacional de Chile y España. Un análisis comparativo. Cuadernos de Trabajo 2013, del Centro de Estudios Estratégicos ANEPE. pp. 127-170.

“... las actuales amenazas son menos identificables que antaño, más difusas e incluso hasta cierto punto imprevisibles, por lo que un porcentaje importante de los recursos disponibles han de ser asignados a estos nuevos riesgos y amenazas...”

VOLVER AL ÍNDICE



En el campo específico de los riesgos y amenazas percibidos por las naciones, quizás el rasgo más destacado, producto de los cambios sufridos desde el final de la Guerra Fría hasta nuestros días, es la tendencia a la fusión de los conceptos seguridad interior y seguridad exterior. La globalización, la apertura de las fronteras y el desarrollo de las nuevas tecnologías de la comunicación, entre otros, hacen que los aspectos internos y externos de la seguridad se mezclen e interaccionen como nunca ha sucedido en el pasado. A este fenómeno se une la creciente implicación de las naciones en organizaciones supranacionales, por lo que el anterior concepto se ha sustituido en gran medida por la diferenciación entre amenazas compartidas con otros actores, que hoy día constituyen la mayoría, y aquellas pocas específicas de cada nación.

Resulta evidente que las actuales amenazas son menos identificables que antaño, más difusas e incluso hasta cierto punto imprevisibles, por lo que un porcentaje importante de los recursos disponibles han de ser asignados a estos nuevos riesgos y amenazas, transformación que ha de emprenderse no solo en los conceptos de seguridad y defensa de las naciones, sino principalmente en las capacidades de las fuerzas armadas y de la policías nacionales, a las que han de sumarse sectores muy variados de la administración y del tejido empresarial y académico de la nación.

Por tanto, y en sintonía con un concepto de seguridad ampliado, es imprescindible dotarse de capacidades en un amplio espectro que —sinérgicamente y de un modo muy flexible— sean capaces de oponerse a una compleja panoplia de amenazas, algunas de ellas aún no identificadas. Obviamente resulta imprescindible realizar una evaluación periódica de los riesgos y amenazas presentes, de la probabilidad de que se hagan realidad y de su peligrosidad en caso de producirse. Solo de este modo, priorizando las amenazas sentidas, será posible asignar los recursos necesarios y definir las instituciones encargadas de enfrentarlas. En nuestro país, siguiendo la separación de funciones que la Constitución Política

VOLVER AL ÍNDICE



de la República establece para las FAs respecto a las de orden y seguridad pública, se delimita taxativamente los ámbitos y circunstancias de acción de estas fuerzas.

Las amenazas más claramente identificadas y que destacan por su probabilidad y peligrosidad, normalmente interrelacionadas entre sí en gran medida, presentan hoy un carácter casi universal, al ser comunes a la mayoría de los Estados. Entre estas encontramos: las crisis o ataques a territorio nacional; el terrorismo; el narcotráfico; el tráfico de armas y la proliferación de armas de destrucción masiva; los ciberataques; y el crimen organizado, solo por nombrar algunas.

Asumir, en toda su dimensión y con todas sus repercusiones, las consecuencias derivadas de esta nueva realidad —la dilución de los límites entre la seguridad interna y externa— invita a reflexionar respecto de la manera que países como Chile, en concordancia con el espíritu de su ordenamiento constitucional, pueden profundizar el aporte que las FAs pueden realizar al esfuerzo país para enfrentar estas nuevas amenazas. No hacerlo sería abdicar de uno de los principales instrumentos de que dispone el Estado para enfrentarlas. Más allá de los límites constitucionales o legales respecto a la participación de las Fuerzas Armadas, es claro que estos nuevos escenarios ensanchan las demandas, tanto cualitativas como cuantitativas de la inteligencia que se requerirá para enfrentar estas nuevas amenazas.

Parece existir consenso en que una de las formas más adecuadas para alcanzar complementariedad entre las capacidades de las Fuerzas Armadas con la de los otros organismos relacionados para enfrentar a estas amenazas no tradicionales, es sumando parte de sus capacidades de inteligencia al esfuerzo país para abordarlas. Pero antes habría que preguntarse si ¿es el actual Sistema de Inteligencia capaz de dar las respuestas necesarias? Pareciera que no lo es. No fue concebido para enfrentar estos escenarios y si antes el sistema tenía dos almas separadas (la seguridad exterior y la interior), a partir de ahora pasaría a tener tres. Esta tercera alma, que liga y vincula como nunca antes a las dos anteriores, obliga a incorporar nuevos actores, a definir nuevos procedimientos,

VOLVER AL ÍNDICE



delimitar responsabilidades y relaciones, y a precisar con nitidez los nuevos consumidores de inteligencia. Es en este escenario donde se deberán enfrentar amenazas que tienen componentes de diversa naturaleza y que solo pueden abordarse en forma multidimensional. ¿Cómo y en qué niveles se van a integrar las capacidades?, ¿quién y cómo efectuará la dirección centralizada de la producción de inteligencia?, ¿cuáles serán los límites operativos entre los actores involucrados?, son algunas de las preguntas que de estos nuevos escenarios se desprenderán.

Todo esto, si se asume que la Defensa y las instituciones que la componen no pueden ante estas nuevas amenazas, ser solo espectadores pasivos.

2.La protección de las fronteras terrestres, aéreas y marítimas: el impacto de las nuevas realidades

En Chile, la cuestión de la responsabilidad legal de las FAs en la protección de las fronteras —al menos de las terrestres— es una de las áreas grises en el ejercicio de la función Defensa y, al mismo tiempo, constituye uno de los campos de interacción entre la Defensa y la Seguridad, de suyo un tema poco abordado en la legislación chilena y respecto al cual subsisten zonas jurídicas poco desarrolladas.

La Constitución Política de la República establece, en su artículo 101, dos categorías de fuerzas: las Fuerzas Armadas constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, integradas por Carabineros y la Policía de Investigaciones. Respecto de las misiones de cada tipo de fuerza, el mismo artículo

“... la misión fundamental y primaria de las FAs es la defensa de la Patria y no existen dudas que se trata de una misión orientada a proteger la integridad del territorio y la soberanía del país contra amenazas externas y que ameriten o requieran una respuesta militar.”

VOLVER AL ÍNDICE



101 dice que la primeras “…existen para la defensa de la patria y son esenciales para la Seguridad Nacional”, mientras que Carabineros y la PDI “…existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior…”.

Se advierte enseguida que se trata de dos misiones distintas y que, en principio, se ejercen además, en ámbitos físicos diferentes.

En efecto, la misión fundamental y primaria de las FAs es la defensa de la Patria y no existen dudas que se trata de una misión orientada a proteger la integridad del territorio y la soberanía del país contra amenazas externas y que ameriten o requieran una respuesta militar. Como la Constitución no definió lo que ha de entenderse por defensa de la patria, ni tenía por qué hacerlo, es menester recurrir a las fuentes doctrinarias relativas a la función, y a la Política de Defensa, las que han sido desarrolladas en los Libros de la Defensa, particularmente el de 2010, el cual contiene la Política de Defensa actualmente vigente.

La lectura de los contenidos doctrinales del citado libro no deja duda que al referirse a la defensa de la patria, el artículo 101 de la Constitución alude a la protección del territorio, la soberanía, la población, las instituciones políticas y la independencia del país frente a riesgos o agresiones de naturaleza exclusivamente externas. Lo mismo es válido respecto a las misiones de las FAs establecidas en el Decreto Supremo N° 272 de 1985, que desarrolla lo dispuesto en el artículo 101 de la Constitución (entonces artículo 90) y que detalla las misiones comunes, conjuntas y específicas de las Instituciones de la Defensa.

La segunda misión de las FAs es —según el ya varias veces citado artículo 101— la de ser esenciales para la Seguridad Nacional, lo que debe entenderse como una condición o característica de las instituciones castrenses. Por cuanto el legislador constitucional tampoco definió lo que debe entenderse por seguridad nacional, por lo que nuevamente es necesario recurrir a los Libros de la Defensa como fuentes doctrinarias. No hay duda que la seguridad es una condición que el Estado debe lograr para la búsqueda y desarrollo de sus intereses nacionales.

VOLVER AL ÍNDICE



Ello implica múltiples acciones que lo pongan a salvo de interferencias y avatares de distinta raigambre; en esta lógica, la función de defensa es una de dichas acciones, pero una de las más importantes, en la medida que es la que lo resguarda de los riesgos y amenazas externas que tienen dimensiones militares.

Esto es lo que abarca la condición de esenciales para la seguridad nacional; es decir, es el aporte que desde la dimensión militar hacen las Fuerzas Armadas para el logro de la condición de seguridad requerida por la República. Por el contrario, entender tal condición como una suerte de habilitación para contribuir de cualquier manera al logro de la seguridad del país, sería extender el contenido material de la misión e implicaría una interpretación legal incorrecta, en cuanto se trata de normas de derecho estricto respecto de las cuales no cabe la interpretación extensiva o analógica. Las FAs tienen, además, otras misiones —que sí se desarrollan en el ámbito interno— como son la mantención del orden público en los actos plebiscitarios o eleccionarios públicos, materia regulada en la Ley N° 18.700, Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, y su participación en caso de sismos y catástrofes conforme lo previsto en la Ley N° 16.282 a la que en la páginas anteriores ya hiciéramos referencia detalladamente. En todo caso, en ninguna de estas situaciones se incluyen normas para la mantención del orden público. A las FAs le podrán caber responsabilidades de orden público solo en el caso que se haya dictado el Estado de Excepción Constitucional que corresponda, atendiendo la condición fáctica que ocurra y la resolución de las autoridades políticas pertinentes.

A su turno, la misión de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, Carabineros y la Policía de Investigaciones, es esencialmente de carácter interna y se refiere, exclusivamente, a cometidos de apoyo al orden jurídico, ya sea en labores de prevención del fenómeno criminal o de investigación del delito y en una óptica más amplia, de mantención del orden público y la seguridad pública, todo ello realizado al interior del territorio nacional y hacia el interior del mismo, lo que establece una diferencia clara con las FAs.

VOLVER AL ÍNDICE



La protección de las fronteras, especialmente de las terrestres, es un área en que se produce una superposición aparente de competencias y jurisdicciones entre las FAs y las de Orden y Seguridad Pública. En efecto, el citado D.S. N° 272 establece, en su artículo 9°, que es misión específica del Ejército la preservación de la seguridad de las fronteras terrestres de toda acción provocada desde el exterior. Paralelamente, el artículo 3° de la Ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, radica en dicha Institución la vigilancia policial de las fronteras, sin especificar de qué tipo de frontera se trata (terrestre, aérea o marítima), mientras que el artículo 5° del Decreto Ley 2.460, Ley Orgánica de la Policía de Investigaciones, le otorga a la PDI el control del ingreso y salida de personas del territorio nacional.

Se advierte de inmediato que hay una aparente superposición de responsabilidades entre el Ejército y Carabineros de Chile; sin embargo, cada institución tiene una responsabilidad definida: al Ejército le corresponde la preservación de las fronteras terrestres de toda acción proveniente desde el exterior, lo que debe ser interpretado de manera acorde con la misión de las FAs; es decir, la protección del territorio de amenazas de naturaleza militar, por lo que su responsabilidad en relación a las fronteras dice relación con la protección frente a ese tipo de situaciones provenientes del exterior. A su turno, Carabineros debe ejercer la vigilancia de las fronteras desde su misión de orden y seguridad interna y de apoyo a la vigencia del Derecho; en consecuencia, la policía uniformada debe vigilar las fronteras para prevenir la comisión de delitos a propósito de las mismas, especialmente el ingreso ilegal de personas, el contrabando y demás tráficos ilícitos, cualquiera sea su naturaleza; es decir, amenazas de naturaleza distinta a la militar.

“La protección de las fronteras, especialmente de las terrestres, es un área en que se produce una superposición aparente de competencias y jurisdicciones entre las FAs y las de Orden y Seguridad Pública.”

VOLVER AL ÍNDICE



La situación es algo distinta en el caso del espacio aéreo. El Código Aeronáutico, en su artículo 1° reconoce la soberanía absoluta de Chile sobre el mismo mientras que el artículo 11° numeral 1) del ya citado D.S. N° 272, dispone para la Fuerza Aérea como misión específica de tiempo de paz el ejercer la vigilancia y el control positivo del espacio aéreo, lo que implica el saber lo que está ocurriendo en dicho espacio y tener la capacidad de intervenir en él. Aunque la norma no lo dice en forma explícita, podría entenderse que esa misión incluye la protección de las fronteras aéreas del país. Aplicando el principio de especialización, es dable considerar que la protección de las fronteras aéreas es exclusiva de la Fuerza Aérea; sin embargo, la institución, en su calidad de integrante de las Fuerzas Armadas, debe considerar las limitaciones que le impone su condición de tal, en el sentido de no poder ejercer tareas de seguridad interna, por lo que la vigilancia y el control de espacio aéreo excluye la posibilidad de hacer uso de la fuerza, excepto que se trate de repeler un ataque externo en los términos del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. A mayor abundamiento, es necesario tener presente lo previsto en el artículo 3° bis del Convenio de Aviación Civil Internacional que prohíbe hacer uso de la fuerza en caso de interceptaciones aéreas.

En lo que dice relación con las fronteras marítimas, es necesario tener en consideración que el ya varias veces citado, D.S. N° 272 entrega a la Armada la vigilancia y el control de las actividades que se desarrollan en las costas, espacios marítimos y lacustres de jurisdicción nacional, lo que comprende todo el mar territorial. Ahora bien, la Armada ejerce tal responsabilidad por medio de

“... cabe preguntarse —tal como ya se señaló en los párrafos dedicados al Sistema de Inteligencia del Estado y al enfrentamiento de las amenazas multidimensionales— si es posible, necesario y conveniente que las FAs tengan una mayor participación o contribución al enfrentamiento de estas.”

VOLVER AL ÍNDICE



la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DGTM y MM), cuya ley orgánica, el DFL 292 de 1953, varias veces modificado, fija su competencia funcional y geográfica en su artículo 3° y que dice relación con ejercer la Policía Marítima, Fluvial y Lacustre. El Director y las Autoridades Marítimas y los demás funcionarios en quienes el Director o las Autoridades Marítimas deleguen tales facultades, podrán efectuar allanamientos, incautaciones y arrestos, dentro de sus funciones de Policía Marítima. Aunque no se refiere específicamente a la protección de las fronteras marítimas, la conjugación armónica de sus disposiciones permite inferir que la protección de estas es responsabilidad de la DGTM y MM y por su intermedio de la Armada, conforme lo dispuesto en el ya referido D.S. N° 272.

Descrito el marco jurídico que establece los límites impuestos a las diferentes fuerzas con que cuenta el Estado para ejercer la protección de fronteras, así como las situaciones que de ellos se derivan, es necesario razonar si la estructura actual es la más adecuada para hacer frente a la realidad nacional y a la tendencia en la evolución de las amenazas multidimensionales presentes y futuras, que nuestro país comparte y ha suscrito en las diferentes conferencias internacionales que las han determinado. Es de ahí que cabe preguntarse —tal como ya se señaló en los párrafos dedicados al Sistema de Inteligencia del Estado y al enfrentamiento de las amenazas multidimensionales— si es posible, necesario y conveniente que las FAs tengan una mayor participación o contribución al enfrentamiento de estas.

No cabe duda que la normativa existente, a pesar de mínimas zonas grises, es clara en definir el marco de acción que le corresponde a las instituciones de la defensa en el tema analizado, siendo sin duda el reflejo de espacios temporales en los cuales los Estados se enfrentaban a amenazas claramente diferenciadas, tanto en el ámbito delictual, como militar.Con el advenimiento de las llamadas amenazas multidimensionales y su creciente efecto sobre la seguridad individual y colectiva de los Estados, cada uno de ellos, atendiendo a sus propias realidades, ha debido recurrir al empleo de una mayor cantidad de

VOLVER AL ÍNDICE



medios de que dispone, algunos de forma preventiva y otros de forma reactiva, diluyendo, por consiguiente, las barreras infranqueables de la exclusividad asignada a estos. Lo anterior nos lleva a adentrarnos en la forma en que Chile debería abordar la responsabilidad de generar las condiciones de seguridad que permitan el normal desarrollo de sus ciudadanos e institucionalidad.

Sin perjuicio de lo señalado, se estima oportuno precisar que, sin duda alguna, las normativa que regule la participación de las instituciones de la Defensa en esta materia debe ser muy clara, evitándose con ello superposición de responsabilidades como también empleo innecesario de medios, diferenciando claramente las tareas de orden interno de las externas y la consecuente concurrencia de medios a su cumplimiento. Sin embargo, esquemas tan rígidos y limitantes generan una inadecuada tentación a multiplicar medios ya existentes y a sobredimensionar las capacidades de ciertas organizaciones que, en definitiva y atendiendo al creciente potencial de la multidimensionalidad de las amenazas, generarán demandas ilimitadas.

Dicho lo anterior, resulta evidente que países como el nuestro no pueden permitirse el duplicar o triplicar capacidades que, siendo tales, pueden ser utilizadas en diversos contextos en pos de brindar seguridad. Lo que es del todo necesario es precisar el límite hasta el cual la Defensa y sus medios deben participar sin abrir nuevos espacios que multipliquen —no los beneficios— las dificultades, como ha quedado demostrado en algunas situaciones de la realidad presente en nuestro continente.

VOLVER AL ÍNDICE



3. Otros aportes al interés nacional: La soberanía efectiva, el fomento de los intereses marítimos y la presencia espacial

La función Defensa y las Fuerzas Armadas, más allá de sus funciones y tareas esenciales, aportan o contribuyen al interés y desarrollo nacional desde otras muchas dimensiones. Entre ellas se encuentran los aportes que estas hacen a la contribución de una soberanía efectiva, al fomento de los intereses marítimos y a la presencia espacial nacional.

La noción conceptual de soberanía efectiva corresponde al resultado del análisis de los factores sociopolíticos, económicos, culturales, de seguridad y defensa, que operaron activamente en la esfera de los estudios geopolíticos de nuestro país durante el siglo XX. En la actualidad, a raíz de los alcances de la globalización en la sociedad nacional, estos factores desafían la acción soberana del Estado. Es decir, el concepto no constituye un elemento particular, más bien se basa en las conclusiones de un proceso histórico integral del orden institucional que debemos tomar en consideración.

El Ejército, como institución permanente de Estado hace más de doscientos años, ha participado en la consolidación, integración y protección del territorio, en torno al cual se fueron acumulando numerosas iniciativas intervinientes y estructurales en los diversos espacios geográficos (obras viales, colonización, entre otras), con el propósito de minimizar los efectos del aislamiento en las localidades alejadas de los centros urbanos principales

“La función Defensa y las Fuerzas Armadas, más allá de sus funciones y tareas esenciales, aportan o contribuyen al interés y desarrollo nacional desde otras muchas dimensiones. Entre ellas se encuentran los aportes que estas hacen a la contribución de una soberanía efectiva, al fomento de los intereses marítimos y a la presencia espacial nacional.”

VOLVER AL ÍNDICE



y contribuir al progreso social. Sobre el particular, la conclusión de los tiempos contemporáneos subraya en la intelectualidad del general Ramón Cañas Montalva, por su perspectiva sobre la soberanía austral chilena y del Territorio Chileno Antártico, y por su apego primordial a la idea de legitimar los asuntos de la geopolítica.

En este sentido, en estrecho vínculo con la política impuesta por el Estado en la década de los años cuarenta del siglo pasado, se coronaron una serie de iniciativas entre las que se distingue la creación de la Inspección del Servicio Militar del Trabajo (SMT) mediante Decreto Nº 13, del 9 de marzo de 1953, protocolizado por el presidente Carlos Ibáñez del Campo. Con ello, se puso en marcha un programa de obras públicas apuntado al desarrollo de las zonas aisladas del territorio nacional continental. Adicionalmente, se fue configurando una estructura y procedimiento de planificación que involucró al ministerio de Defensa, al ministerio de Vías y Obras, a los regimientos y a las unidades específicas del SMT. Otra nítida expresión de esta vinculación fue la construcción de la carretera Longitudinal Austral, iniciada en la década de los años setenta del siglo XX, la que se convirtió en un verdadero modelo de la alianza entre las aspiraciones de los residentes, la voluntad geopolítica del Estado y el compromiso del Ejército.

En 2010, el Estado definió una política explícita para el desarrollo de localidades aisladas mediante el Decreto Supremo N° 608, de 15 julio, del cual se desprende un claro reconocimiento a las localidades que, por su ubicación geográfica o condición de aislamiento, se las consideró como de fragilidad geopolítica42, término que da cuenta de las implicancias que sobre aquellas zonas pudieran ocasionar las características del escenario internacional gobernado por la globalización, incluyendo en forma implícita las eventuales amenazas capaces de vulnerar la seguridad del Estado.

La soberanía efectiva es la dimensión geográfica desde la cual el Estado ejerce su dominio, haciéndose responsable

42. EL MERCURIO. “Soberanía efectiva y el rol del Ejército de Chile”. Santiago. 1 de diciembre de 2013.

VOLVER AL ÍNDICE



de su desarrollo en un ambiente que asegure la existencia de una identidad y sentido de pertenencia acorde con los intereses de la nación, donde se debe asegurar la extracción responsable de los recursos naturales, y más aun, si estos son de carácter estratégico para la supervivencia del Estado. De esta manera la soberanía efectiva se hace cargo de la necesidad de control del territorio y de sus fronteras para hacer frente a las amenazas de la globalización, que son en esencia, de naturaleza transnacional.

Así, la soberanía efectiva tiene una dimensión geográfica, ya que articula un espacio físico y conforma una entidad territorial objetiva y palpable sobre la cual el Estado define su dominio y jurisdicción institucional. Posee, también, una dimensión sociopolítica, encargada de conectar la acción de la institucionalidad del Estado con el desarrollo humano el que, por una parte, busca traer consigo condiciones de un mayor bienestar y por otra, fortalecer el sentido de pertenencia entre la población y su territorialidad afianzando procesos de identidad cultural. Incluye, además, una dimensión geoeconómica, cuyos retos en general tienen que ver con el control de los recursos naturales considerados estratégicos, el potencial de actividades productivas y la conservación del medio ambiente y por último, implica una dimensión desde el punto de vista de la seguridad, que abarca tanto la noción de ausencia de riesgos como el estado de tranquilidad, bienestar y, disfrute que los chilenos pueden anhelar. Por todo ello, es que es un concepto multidisciplinario que implica la convergencia y acción de múltiples actores estatales y privados.

A partir de lo señalado, se desprende que la conceptualización descrita obedece a un cuadro normativo establecido por el Estado respecto al ejercicio soberano en los espacios territoriales, cuya enorme riqueza y proyección le otorgan un valor geoestratégico. Se trata de contribuir institucionalmente al desarrollo del conocimiento y la cultura en las comunas propiamente dichas, preservar el valioso patrimonio ambiental, integrar zonas aisladas y su población al territorio nacional y otorgar protección ante los riesgos provocados por la globalización. En definitiva, contribuir al incremento de

VOLVER AL ÍNDICE



las capacidades del país para dar respuestas adecuadas a la realidad del siglo XXI.

En este sentido, iniciativas tales como el asentamiento de la compañía Cochrane en la XI Región, que se complementa con el establecimiento de dos refugios glaciares intermedios permanentes en la ruta desde Villa O’Higgins a Campos de Hielo Sur y con los estudios para replicar las experiencias en la localidad de Villa O´Higgins, buscan afianzar la conectividad en el eje Cochrane–Villa O´Higgins–Campo de Hielo Sur, contribuyendo a la vida ciudadana y social, además de acompañar los estudios científicos, las expediciones, el turismo y el desarrollo comercial. Del mismo modo, en un horizonte futuro, el Ejército espera poder desarrollar una unidad de similares características en la zona general de Yendegaia, desde donde se tiene acceso terrestre a un área de especial significación estratégica y económica.

En el extremo norte del país es necesario reforzar la presencia en las zonas interiores de la región de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta, con la finalidad de reforzar los vínculos con las pequeñas comunidades existentes en áreas fronterizas de alta porosidad y que se encuentran en un proceso sostenido de decrecimiento demográfico. En ellas la presencia del Estado es débil y, por lo tanto, el ejercicio real de soberanía de gran fragilidad.En lo que al fomento de los intereses marítimos de nuestro país se refiere, se debe tener presente que Chile es una nación cuya condición geográfica esencial le ha impuesto, desde su nacimiento, una vinculación estrecha con su mar. Lo que ha impulsado a la Armada a cumplir tareas que van mucho más allá de su rol esencial y a participar en un conjunto de actividades ligadas a las actividades marítimas, tales como: el transporte marítimo, la pesca, la seguridad a la navegación, puertos y terminales, el cuidado del medio ambiente marino; como asimismo, a la investigación científica, los deportes náuticos y, muy especialmente, en situaciones de emergencias o catástrofes. Todo ello, en directo apoyo a la estructura económica del país y a las comunidades ribereñas y aisladas vinculadas al quehacer del sector, en un franco esfuerzo por desarrollar los intereses marítimos nacionales.

VOLVER AL ÍNDICE



Chile cuenta con una zona económica exclusiva (ZEE) que se aproxima a los 3,4 millones de kilómetros cuadrados, que es 4,5 veces mayor a la superficie continental de nuestro territorio. La Armada, en su función de custodia del interés y del bien común marítimo, materializa el uso efectivo y sostenido del mar, contribuyendo al desarrollo y aprovechamiento de las actividades marítimas que allí se realizan, en armonía con la normativa nacional y el derecho internacional, utilizando, para ello, crecientes recursos y medios que cuentan con las capacidades y sistemas necesarios para vigilar, controlar, alertar y dar respuesta oportuna y efectiva a las amenazas y riesgos que allí se presenten.

En este orden, el ejercicio de la fiscalización de actividades de pesca extractiva hace necesario contar con personal calificado, que en conjunto con otros servicios públicos permita velar por el cumplimiento de las medidas de administración establecidas por la autoridad, tanto dentro de la zona económica exclusiva, como en la alta mar adyacente, lo anterior, producto de los acuerdos internacionales suscritos por el Estado de Chile que obligan el monitoreo de la flota pesquera extranjera que efectúa sus actividades en este espacio marítimo a fin de evitar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. La fiscalización y protección de especies es realizada, mediante la presencia de patrulleros oceánicos y aviones de exploración aeromarítima.

La preservación del medio ambiente acuático y la protección del ambiente y ecosistemas marinos, impulsan a la mantención de un alto grado de disponibilidad de recursos humanos y materiales. Esto impone la necesidad de controlar emergencias asociadas a contaminación marina, mitigar los efectos contaminantes ocasionados por derrames de hidrocarburos u otras sustancias nocivas y disminuir los impactos ambientales que estos pudieran provocar. En el marco de la nueva institucionalidad ambiental, desde el año 2010, la Autoridad Marítima se encuentra participando en la evaluación de una serie de lugares como sitio prioritario de conservación.

VOLVER AL ÍNDICE



El desarrollo de los puertos, en su condición de instalaciones estratégicas y como centros integradores de la cadena logística de distribución, hace imprescindible la mejora de sus condiciones competitivas a fin de dar respuesta a las crecientes demandas de los mercados globalizados. En materia de seguridad de naves y artefactos navales, la Autoridad Marítima participa en la evaluación de proyectos de construcción, modificación y equipamiento, como asimismo, inspecciona naves extranjeras, en función de la normativa internacional; promueve la adopción de adecuados niveles de prevención de riesgos en las instalaciones, verificando el cumplimiento de los estándares respectivos.

Siendo el capital humano el factor central de toda actividad productiva, se debe promover el adecuado uso de los recursos, y la eficiencia de los trabajos portuarios a través de la certificación de Organismos Técnicos de Capacitación, donde se instruye y certifica la idoneidad profesional del personal marítimo, que desarrolla esta actividad tanto en tierra como embarcado.

Siendo la meteorología un factor relevante en toda operación vinculada a la actividad marítima, el Servicio Meteorológico de la Armada, en cumplimiento de tareas enmarcadas en el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, genera informes y material gráfico dinámico, para los puertos y bahías del litoral norte, además de pronósticos oceánicos y avisos de marejadas; la difusión de esta información se realiza, a través de radio estaciones marítimas, internet, medios de prensa escrita, radio y televisión, entre otras, entregando a la comunidad antecedentes, que condicionan el desarrollo de actividades náutico deportivas, pesqueras y portuarias.

En lo relacionado con el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos y Emergencias la Armada apoya a los organismos de protección civil nacional a través del Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada. En la mejora continua de los sistemas de detección de tsunamis, fondeó frente a la costa de Caldera la segunda Boya Dart, que informa las variaciones del nivel del mar cada sesenta segundos. Esto permite confirmar oportunamente

VOLVER AL ÍNDICE



la generación de tsunamis potencialmente destructivos, activando los protocolos de coordinación. Al mismo tiempo, en cooperación al Servicio Sismológico Nacional, ha instalado 20 sismógrafos submarinos frente a las costas de Iquique y Pisagua, los que durante todo el año entregan datos científicos para el estudio de los fenómenos sísmicos de esta zona.

En lo que al combate del narcotráfico se refiere, y en cumplimiento de su rol de Policía Marítima, la institución custodia la frontera marítima, realizando acciones y procedimientos que han permitido la incautación de importantes cantidades de droga, mediante operativos conjuntos con Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones y Aduanas.

En síntesis, conscientes de la forma que nuestro desarrollo se manifiesta a través de la actividad marítima, se puede sostener que las labores que la Armada de Chile realiza en forma cotidiana y continua, contribuyen directamente al progreso y al desarrollo sustentable del país.

De la misma manera, la presencia espacial a nivel nacional, es también un importante mecanismo para generar integración a través de la capacidad de monitoreo, enlaces y comunicaciones vía satélite, visualizando estos ingenios asociados al espacio como instrumentos que —en esta otra dimensión en que se hacen presente los intereses nacionales— permiten contribuir al desarrollo pleno de los ciudadanos y al bien común. Es por ello que, a nivel nacional, se ha adoptado como una visión y un desafío el desarrollar estas capacidades.

Es indudable que los avances tecnológicos y sus aplicaciones derivadas en ese ámbito han tenido un profundo impacto en el desarrollo, conectividad e integración del país. Los avances en telecomunicaciones, percepción remota desde el espacio y sistemas de posicionamiento global, entre otros, permiten obtener información relevante, ya sea como usuarios de ingenios internacionales o como de la propia capacidad espacial nacional. Por lo tanto, contar con una capacidad en esta dimensión le permite al país formar parte de la comunidad espacial internacional obteniendo, entre

VOLVER AL ÍNDICE



otras ventajas, la posibilidad de compartir e intercambiar datos relevantes y oportunos en diferentes ámbitos no solo de desarrollo, sino que, por cierto, ante situaciones de emergencias o catástrofes de cualquier naturaleza.

En la actualidad nuestro país obtiene información geoespacial desde una variada constelación de satélites, la que incluye al Fasat-Charlie, este último operado por la Fuerza Aérea. Las imágenes obtenidas por este satélite, en combinación con la información e imágenes recopiladas desde otros ingenios espaciales y aeronaves fotogramétricas, permiten el desarrollo de variadas aplicaciones que van en directo beneficio de actividades tales como el ordenamiento territorial, el uso responsable y sustentable de los recursos naturales y la planificación urbana, a lo que se debe agregar las aplicaciones para la industria forestal y de la minería, además del aporte a la investigación, innovación y desarrollo, y a la educación.

Adicionalmente, como se ha señalado, ha permitido el monitoreo de fenómenos naturales que podrían terminar, o que efectivamente han culminado, en emergencias o catástrofes nacionales, tales como incendios forestales de grandes extensiones, erupciones volcánicas, terremotos y tsunamis, además de fenómenos climáticos severos que han ocasionado aislamiento, anegaciones, sequías y aluviones en zonas urbanas y agrícolas, todos ellos con significativas consecuencias económicas y sociales para nuestro país.Consciente de la trascendencia de la temática espacial y su influencia en el desarrollo nacional, la Fuerza Aérea elaboró a comienzos de la década de los 90 una Estrategia de Desarrollo Espacial, destinada a obtener experiencia científica y tecnológica en esta área que, entre otros objetivos, permitiera al país la fabricación de satélites con parte de tecnología nacional, y con ello incorporarse en propiedad a la comunidad espacial internacional. En este sentido, se puso un nuevo énfasis en desarrollar ciencia y tecnología, sin descuidar aspectos fundamentales como lo son el tener una Fuerza Aérea disuasiva; por el contrario, a través del desarrollo de estas nuevas disciplinas, se lograba el perfeccionamiento y una ampliación de esas capacidades.

Esta estrategia planteó tres pilares básicos: 1) El diseño de un proyecto espacial para el país, en la forma de satélites

VOLVER AL ÍNDICE



experimentales, que permitieran ganar conocimientos y experiencia propia. Con ello se buscaba, entre otros objetivos, obtener a futuro un grado de independencia de proveedores extranjeros, en cuanto a la obtención de imágenes y uso de satélites; 2) La formación de una masa crítica de especialistas en ciencias y tecnologías espaciales, con el propósito de contar con profesionales que pudieran diseñar, participar en la construcción y operar los satélites experimentales; y 3) La creación de una Agencia Espacial de Chile, con el fin de contar con un organismo del más alto nivel que orientara los esfuerzos del país en el campo espacial, y que además lo representara ante la comunidad espacial internacional.

Así, en 1994, se dio inicio al desarrollo de una capacidad espacial nacional propia, con la construcción de los satélites experimentales FASat, que se concretó con lanzamiento, el 31 de Agosto de 1995, del primer satélite chileno (FASat-Alfa) como resultado de un Programa de Transferencia Tecnológica con la Surrey Satellite Technology Ltd (SSTL), de la Universidad de Surrey del Reino Unido. Seguidamente, dado el mal funcionamiento del mecanismo de separación del primero, se lanzó el 10 de julio de 1998, el satélite FASat-Bravo, el que permitió se llevaran a cabo una serie de experimentos científicos, entre los que se cuentan el Experimento de Monitoreo de la Capa de Ozono (OLME), que incorporó importantes avances en los protocolos de medición de la intensidad de la radiación solar ultravioleta dispersa por la atmósfera, y el Sistema Experimental de Imágenes Terrestres (EIS), con cámaras que entregaron las primeras imágenes satelitales propias de nuestro territorio.

Como corolario, es destacable señalar que la Estrategia de Desarrollo Espacial propuesta por la Fuerza Aérea en la década de los 90, alcanzó los tres objetivos propuestos y señaló el ingreso efectivo de nuestro país a la era espacial: se puso en órbita una serie de satélites propios, cada uno de ellos con capacidades; se formaron los profesionales que permitieran el posterior desarrollo espacial, y se dio el inicio a la Agencia Chilena del Espacio, creada inicialmente como Comisión Asesora Presidencial, mediante Decreto Supremo Nº 0338 de fecha 17 de julio de 2001, firmado por el entonces Presidente de la República, Don Ricardo Lagos Escobar.

VOLVER AL ÍNDICE



Fueron los esfuerzos de esa Agencia —radicada en la que en ese entonces era la Sub-Secretaría de Aviación— actuando en conjunto con la autoridad Ministerial de Defensa, la Fuerza Aérea de Chile y los estamentos científicos de varias universidades, lo que permitió se diera inicio al Proyecto de “Sistema Satelital de Observación de la Tierra, SSOT”, cuyo hito principal lo constituye el lanzamiento del primer satélite operacional de Chile, el FASat-Charlie, el 16 de diciembre del 2011, el que hasta hoy en día permite obtener imágenes satelitales de gran calidad de toda la superficie terrestre.

En la actualidad, la Fuerza Aérea lidera las iniciativas del área de defensa, para mantener e incrementar las capacidades de percepción remota desde el espacio, con proyectos de reemplazo del FASat-Charlie, que consideran satélites con sensores tanto ópticos como radáricos, e incorporar a futuro, en conjunto con otras instancias nacionales, la capacidad de telecomunicaciones satelitales propias.

En resumen, el uso del espacio ha sido la proyección natural de la Fuerza Aérea en un nuevo dominio ya explotado por otros países, y en el que se ha buscado contribuir a los intereses nacionales generando desarrollos en los ámbitos aeronáuticos y espaciales dando, además, cabida a una participación civil que contribuya a la generación de capacidades que beneficien a todo el país.

VOLVER AL ÍNDICE



G. La sintonía social de la función Defensa

La función Defensa en lo general y las instituciones de las FAs en lo particular, deben ser fiel expresión de la sociedad a la cual sirven y se deben, por lo que en su acción tienen que incorporar todos aquellos principios y valores a los que la sociedad chilena adhiere y practica. En este sentido, la igualdad de oportunidades —para hombres y mujeres—, la tolerancia a la diversidad y su respeto acorde a la legislación vigente, la profundización de las prácticas de transparencia, probidad y “accountability”, son bienes a alcanzar y enfatizar a objeto que la función defensa efectivamente satisfaga las demandas de la sociedad a la cual sirve y dé testimonio de prácticas internas coherentes con los estándares exigidos a toda la sociedad.

En las últimas décadas nuestra sociedad, como consecuencia de los cambios en los patrones culturales, ha experimentado profundas transformaciones, las que se han caracterizado por hacer aflorar el individualismo, el que amparado en un creciente empoderamiento de las personas y sustentado en una mayor información, preparación y conocimiento, se ha multiplicado con la aparición de las redes sociales, permitiendo difundir masivamente aspiraciones o instalar en el consciente colectivo demandas o sueños de diversa índole. De esta forma, los cambios sociales se han dejado sentir en la forma de alteraciones a la estructura social, política y económica del país, afectando las normas de comportamiento y la interrelación de las personas entre sí y con las instituciones u organizaciones, incidiendo directamente en los valores de la sociedad. A estos cambios, como veremos, no han estado ajenas la función Defensa y las FAs.

Según algunos autores, tales como Rosendo Fraga43, las FAs latinoamericanas, y las chilenas en particular, evidencian

“ Con todo, se debe tener presente que las organizaciones militares continúan poseyendo particularidades que las hacen distintas a otras profesiones...”

43. RAGA, Rosendo. “Cambios Sociales y función militar”. Le Monde Diplomatique. Disponible en http://www.insumos.com/diplo/NODE/310.5.htm

VOLVER AL ÍNDICE



distintos cambios como consecuencia de la sintonía de sus integrantes con el resto de la sociedad. De estos destacamos los siguientes: 1) Las instituciones armadas han dejado de ser una opción para acceder al poder de las élites conservadoras; 2) las FAs han dejado de ser una opción laboral para los sectores más altos de la sociedad; 3) la carrera militar se ha transformado en una vía de ascenso social; 4) la distancia en la educación formal entre oficiales y suboficiales se ha acortado significativamente; 5) un porcentaje importante de personas ingresan a la carrera militar como una forma de ganarse la vida, más que por una vocación; 6) la presencia de la mujer en las FAs se ha incrementado notablemente; y, 7) hace algunas décadas atrás, las esposas de oficiales y suboficiales que trabajaban fuera del hogar era un porcentaje menor; hoy, en cambio, el porcentaje es mayor y en muchos casos ellas obtienen salarios superiores a los de sus maridos.

Con todo, se debe tener presente que las organizaciones militares continúan poseyendo particularidades que las hacen distintas a otras profesiones, a partir de la base que sus miembros juran rendir la vida si fuese necesario en pos de cautelar los intereses de la patria. Estas instituciones son intrínsecamente conservadoras y tradicionalistas, con una estructura jerarquizada de orgánica vertical, que demandan el compromiso de sus miembros en un trabajo cohesionado en que cada uno depende de lo que haga el otro, lo que supone mandos respetados por sus subalternos, al nivel de obedecer, sin titubear, la orden de entregar lo más preciado con que ellos cuentan: la vida. En consecuencia, la profesión militar demanda: cooperación, resaltar la importancia del grupo frente al individuo, someter los intereses y deseos personales a las necesidades del servicio, adhesión a un sistema de valores con base en la tradición y en el espíritu de cuerpo, y la sujeción a determinados códigos de valores compartidos.

Charles Moskos y James Burk postulan que las instituciones castrenses se encuentran en un proceso de cambio e identifican el debilitamiento relativo de ciertas formas de organización social propias de la modernidad, que incluyen a las Fuerzas Armadas basadas en la conscripción44.

44. MOSKOS, Charles y BURK, James (1994), The Postmodern Military, WestviewPress, Oxford.

VOLVER AL ÍNDICE



Este debilitamiento es producto de la alteración de las condiciones bajo las cuales el Estado-Nación ejerce su poder, alteración que constituye a su vez una consecuencia del auge de las organizaciones sociales globales45. Moskos y Burk identifican claramente las formas actuales de relación entre la sociedad civil y las FAs, utilizando variables como la percepción de amenaza, la estructura de la fuerza, la actitud del público hacia lo militar, el presupuesto en Defensa, el conflicto organizacional, el tipo militar profesional dominante, los empleados civiles, el papel de la mujer en la Defensa, la cónyuge y la comunidad militar, los homosexuales dentro de la fuerza militar y la objeción de conciencia46.

Por otra parte, en términos de seguridad exterior, la tendencia de los conflictos armados en la actualidad es más focalizada, donde las formas y acciones locales reemplazan a las globales y, por tanto, se requiere de Fuerzas Armadas más pequeñas pero más profesionalizadas, que tendrán que reorientar sus tareas hacia roles emergentes, integrando fuerzas multinacionales en apoyo humanitario, combate de nuevas amenazas globales, mantenimiento e imposición de la paz o materializando la necesidad de proteger.

Así, las FAs, insertas en la sociedad y permeables a sus transformaciones sociales, han ido evolucionando desde una estructura moderna a una posmoderna, que las ha llevado a civilinizarse47 debido básicamente a la estrecha

45. GUTIÉRREZ, Omar (2002), Sociología Militar, Editorial Universitaria, Santiago, Chile.46. Ibíd.47. El término “civilinizar” es una traducción del inglés civilianization que pretende describir el proceso mediante el cual los militares convergen en sus tareas hacia las mismas tareas que desempeñan los civiles. El término fue acuñado por Morris Janowitz para evitar el término que resultaría peyorativo de “civilizar”. EN: BAÑON y OLMEDA. La Institución militar en el Estado contemporáneo, 1985. Alianza Editorial, Madrid.

“ Así, las FAs, insertas en la sociedad y permeables a sus transformaciones sociales, han ido evolucionando desde una estructura moderna a una posmoderna, que las ha llevado a civilinizarse debido básicamente a la estrecha relación que se ha generado con la sociedad civil...”

VOLVER AL ÍNDICE



relación que se ha generado con la sociedad civil, en un modelo convergente como el planteado por Janowitz, buscando el equilibrio entre el nivel óptimo de capacidad militar y el nivel máximo de libertades y derechos48.

La eficiencia de las FAs se cimienta en estructuras verticales, las que a la luz de los hechos, producto de los cambios sociales y de la civilinización de la profesión militar, se están horizontalizando debido a que las estructuras sociales adoptan estas formas y son cada vez más planas, en contraposición con lo que se requiere en las organizaciones militares jerarquizadas.

En todo caso, si realmente se quiere entender la institución militar, se debe conocer el significado del término “ethos”, tan profusamente usado para particulizar el ser militar. El “ethos” es el espíritu que permea a un grupo social, un conjunto de actitudes, valores y hábitos arraigados en el grupo. Así, al hablar del “ethos militar” nos referimos a la manera de ser de la organización militar que se manifiesta a través de su comportamiento (hábito) en el rol que desempeña como fuerza armada. La sociedad, por su parte, que es la que le asigna a la institución militar el mandato constitucional de su Defensa, espera que este comportamiento se realice en un marco ético y que en las acciones que se lleven a cabo, se materialice el respeto a los valores fundamentales que como sociedad sostiene.

El comportamiento de la organización militar es la sumatoria del obrar de cada una de las personas que pertenecen a las FAs, conformando para la organización un concepto único de identidad y para las personas un sentimiento único de pertenencia. Este concepto de unicidad en la identidad y pertenencia se logra a partir de una visión compartida de la historia, de las características distintivas de la profesión y del profesional y de los valores, que son componentes básicos en la formación del ethos militar ya descrito. De esta manera, estos componentes permiten establecer una relación fluida entre la institución militar y la sociedad, dándole legitimidad y reconocimiento al obrar de la organización. Asimismo, conforman una personalidad institucional y guían la conducta de sus miembros. En

48. JANOWITZ, Morris.“The Professional Soldier”, Glencoe III, 1960. Free Press.

VOLVER AL ÍNDICE



este sentido, quien ingresa a la institución militar deberá gradualmente subordinar su individualidad a la voluntad del grupo, pues es la organización armada la que le permitirá disuadir y/o ejercer la violencia por una causa justa con legitimidad.

Con todo, atendiendo a las particulares características de la función militar, no se le puede pedir a las instituciones de las FAs que sean la vanguardia de los cambios sociales. Si bien, como se dijo, las instituciones deben ser espejo de los cambios en los valores de la sociedad, otra cosa muy distinta es que estas sean el motor de dichos cambios. Se debe tener presente que hay particularidades del “ethos” militar ya descrito que exigen se respeten ciertas formas y valores y que harán que en algunas circunstancias lo que es deseable y exigible en la sociedad civil, adquiera en las FAs formas y usos diferentes. ¿Cuáles son esas características de las instituciones que deben prevalecer?¿qué se debe conservar y proteger del ethos militar y por qué?¿en qué se debe avanzar?, son algunas de las preguntas que se derivan y que requieren de respuestas actuales.

Parece haber coincidencia que las fuerzas militares occidentales se han transformado radicalmente en las últimas décadas. Chile no ha sido la excepción y nuestras instituciones de las FAs no han estado ajenas a estos cambios en los que las características propias de modelos ocupacionales han ido ganando terreno respecto de los más rígidos modelos vocacionales predominantes durante el siglo XX. La globalización y la presión social, entre otras causas, han fomentado la implementación de la igualdad y el respeto a los derechos de las personas

“... atendiendo a las particulares características de la función militar, no se le puede pedir a las instituciones de las FAs que sean la vanguardia de los cambios sociales. Si bien, como se dijo, las instituciones deben ser espejo de los cambios en los valores de la sociedad, otra cosa muy distinta es que estas sean el motor de dichos cambios.”

VOLVER AL ÍNDICE



que integran las instituciones armadas. Gran parte de los debates actuales, tanto académicos como políticos, se relacionan con la mayor integración de las mujeres, con el respeto a la diversidad de género y credos y con los límites de la disciplina militar, la que si bien, en muchos casos, impone exigencias muy superiores que las demandadas a organizaciones civiles, debe estar siempre subordinada al respeto a los derechos humanos y a la dignidad de las personas.

Los cambios que en los últimos treinta años ha tenido la sociedad chilena se han expresado en profundas modificaciones legales que han conducido a que: hoy se reconozca como válidas y legítimas diferentes formas de familia, se haya legalizado el divorcio, se haya otorgado igualdad de derechos para los hijos nacidos fuera del matrimonio y se hayan promulgado normas de tolerancia religiosa y de género, solo por nombrar algunas. Consecuentemente, las instituciones de las FAs han realizado las modificaciones necesarias a las regulaciones normativas internas, a fin de adecuarlas a estas nuevas realidades. En las más de las ocasiones producto de decisiones internas y, en otras, como consecuencia de situaciones que han generado públicas polémicas.

Con todo, la Defensa ha hecho lo suyo. Hoy no hay duda de la plena incorporación de las mujeres a la Defensa —con igualdad de exigencias y beneficios, y quizás, con una intensidad y profundidad que muy pocas otras áreas del quehacer nacional pueden mostrar—, ámbito en el que a partir de lo ya construido, se deberá seguir progresando; las instituciones han derogado, y deberán continuar derogando, las normas que pudieran significar discriminación por diferencias de género, religión o raza; dando efectivos pasos —que incluso han ido más allá, tal como el que desde comienzos de los años 2000, pese a las limitaciones legales existentes, algunas de las instituciones hayan incorporado personas en situación de discapacidad a su dotación de funcionarios a honorarios— para ser fiel reflejo de lo que la sociedad espera de ellas.

Como ya se indicó, esta sociedad, más consciente y exigente de los derechos que les corresponden, ha hecho que al interior de las FAs sus miembros hayan tendido a privilegiar sus derechos en tanto ciudadanos por sobre sus

VOLVER AL ÍNDICE



obligaciones en tanto militar.¿Por qué, la vida laboral de mi esposa se debe ver truncada por un traslado?¿puedo contraer matrimonio con otro(a) militar de diferente jerarquía?¿cuál es la relación entre el amor y el servicio?, son solo algunas preguntas que han surgido —o que en un futuro próximo aparecerán— y respecto de las cuales las instituciones deben tener respuestas coherentes con las normas legales vigentes, con los valores de nuestra sociedad, con las aspiraciones de los integrantes de la fuerza y, muy particularmente, cuidando no afectar la esencia de la naturaleza de la función militar.

Las políticas de personal se han debido ir ajustando y continuarán haciéndolo. Cada vez con más fuerza la familia —en sus diversas acepciones— le ha ido restando peso a la primacía que por años tuvieron las instituciones por sobre ella. En la actualidad la tendencia es que las aspiraciones profesionales tiendan a subordinarse a las situaciones familiares. La vigencia de protocolos que afectan a las familias o a los derechos de la “personas” han obligado a flexibilizar normas, modificar procedimientos e igualar derechos. Hoy parece no ser requisito “sine qua non” el estar casado para poder comandar una unidad, el embarazo de una mujer soltera ya no es una falta a la disciplina, a lo menos en los términos que lo era hace algún tiempo atrás. Como se ve, estos cambios han impuesto la necesidad de generar respuestas y de adecuar normas, teniendo como límite, como ya dijimos, el no afectar la esencia de la función militar, que es lo realmente trascendente.

Es en este mismo contexto de cambios sociales que, con inusitada fuerza, surgieron las demandas y exigencias de probidad y transparencia por parte de los órganos de la administración del Estado y de los funcionarios públicos que los componen. La Defensa y sus instituciones no han sido la excepción y es más, se espera que ellas actúen con estándares incluso más estrictos aún; ya que como dijimos de ellas la sociedad espera más, y en ellas la sociedad ha depositado altos niveles de confianza y credibilidad, tal como las diferentes encuestas de opinión dan cuenta. La transparencia es transmitir la verdad de los hechos acaecidos en un escenario y tiempo determinado. En los órganos de la administración, consiste en situar la

VOLVER AL ÍNDICE



información a disposición de los interesados en la gestión de la organización. La Constitución Política del Estado, en su artículo 8 inciso 2° señala que “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”, teniendo como limitaciones la eventualidad, debidamente establecida en una ley de quórum calificado, que la divulgación de esta información pudiese afectar al debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional. De esta manera, como principio, todos los actos de la administración del Estado son y deben ser públicos.

El principio de probidad administrativa, por su parte, está claramente establecido en el Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834) e implica “…una conducta funcionaria moralmente intachable y una entrega honesta y leal al desempeño de su cargo, con preeminencia del interés público sobre el privado”.

Si se tiene en consideración que como principio el Estado debe colocar los intereses generales por sobre cualquier interés particular, la transparencia y la probidad deben constituir una exigencia y desafío permanente en la gestión de las instituciones de la Defensa. Para cumplir las funciones que el Estado le asigna a las FAs, estas requieren —ineludiblemente— ser queridas y valoradas por la sociedad a la cual sirven. Para ello, entre otras condiciones, deben posesionarse y ser percibidas como probas y transparentes en sus procedimientos y actos, requisitos indispensables para sustentar su credibilidad y confianza por parte de la sociedad a la cual sirven y se deben.

“Si se tiene en consideración que como principio el Estado debe colocar los intereses generales por sobre cualquier interés particular, la transparencia y la probidad deben constituir una exigencia y desafío permanente en la gestión de las instituciones de la Defensa.”

VOLVER AL ÍNDICE



La Defensa y sus instituciones tienen un rol particularmente relevante en la sociedad, ya que en ellas está depositado no solo el monopolio de la fuerza, sino que también a ellas se confía la seguridad externa y la protección, auxilio y apoyo ante situaciones de emergencia y catástrofes. Por lo que, como ya lo dijimos, los estándares exigidos a sus integrantes de cómo conducirse en su vida pública y privada son mayores que al resto, ya que por su contribución al bien común se supone que los intereses particulares deben conjugarse y subordinarse al interés general, en tanto expresión del interés de todos y cada uno de los miembros de la comunidad nacional.

Es este el desafío permanente que enfrentan organizaciones que para el cumplimiento de sus funciones requieren de altos niveles de confianza y credibilidad; por lo que todas las acciones y esfuerzos que en este sentido se realicen son pocos, ya que tienden a preservar el principal capital de que disponen. Es por ello que las acciones de “accountability” no deben ser consideradas como una opción. ¡Son una obligación y un deber para con la sociedad!, por lo que deben practicarse y profundizarse.

“…este documento, bajo ningún aspecto, representa el pensamiento oficial de la Academia de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE), ni menos aún, del Ministerio de Defensa Nacional. Solo, como ya se dijo, son ideas que nacidas al amparo de la reflexión y meditación propias de un Centro de Estudios Estratégicos, pretenden ser una contribución y una invitación a la discusión, con el solo interés de continuar —entre todos— construyendo nuestra Defensa”.

VOLVER AL ÍNDICE

www.anepe.cl - [email protected]

Cuaderno de Trabajo Edición Especial.pdf

Documents

Transcript of Cuaderno de Trabajo Edición Especial.pdf