Crisis económica, pobreza y política social en México Ano XVIII Numero 47, Enero-Abril... ·...

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Crisis económica, pobreza y política social en México Dídimo Castillo Fernández* y Jorge Arzate Salgado** [ 57 ] El artículo parte de que la pobreza en México es esencialmente de carácter estructural y depende de factores económicos, demográficos, culturales, sociales y políticos, mostrando cómo el modelo económico actual y las políticas sociales derivadas del mismo, han promovido una situación compleja de indefensión, pobreza y creciente vulnerabilidad social. El artículo concluye que en México, la política social adolece de grandes escollos en la atención a la población y que el modelo económico neoliberal ha promovido una situación compleja de indefensión y creciente vulnerabi- lidad social, donde la tarea prioritaria de las políticas sociales debe estar en integrar productiva- mente a la población activa, con un doble reto: absorber los rezagos acumulados e incorporar a la nueva población trabajadora. También concluye que la estructura económica y la distribución demográfica futura son aspectos fundamentales para la orientación de las políticas y las acciones que deben formularse en el corto y mediano plazo; es necesario promover criterios demográficos, evitar la duplicidad de programas y promover una mejor coordinación entre los órdenes de gobierno y entre los diversos sectores que inciden en el desarrollo nacional. Palabras clave: Crisis económica, políticas públicas, México, pobreza Economic crisis, poverty and social policy in Mexico The article discusses of that poverty in Mexico is essentially structural and depends on economic, demographic, cultural, social and political factors, showing how the current economic model and social policies derived from it, have promoted a complex situation of helplessness, poverty and increasing social vulnerability. The article concludes that in Mexico, the social policy suffers from large obstacles in the care for the population and the neoliberal economic model has promoted a complex situation of defencelessness and increasing social vulnera- bility, where the priority task of social policies must be to productively integrate into the workforce, with a double challenge: absorb the cumulative lags and incorporate the new working population. It also concludes that the economic structure and the future population distribution are fundamental aspects for the orientation of policies and actions that should be made in the short and medium term; It is necessary to promote demographic criteria, avoid duplication of programmes and promote better coordination between the orders of Government and between the various sectors that have an impact on national development. Keywords: Economic Crisis, public policies, Mexico, poverty Aportes, Revista de la Facultad de Economía, BUAP, Año XVIII, Número 47, Enero - Abril de 2013 * Es Doctor en Ciencias Sociales con Especialización en Estudios de Población por el Centro de Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano de El Colegio de México, Profesor – Investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México. ** Es Doctor en Sociología por la Universidad de Salamanca, España, Profesor e investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México. Correo electrónico: [email protected]

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Crisis económica, pobrezay política social en México

Dídimo Castillo Fernández* y Jorge Arzate Salgado**

[ 57 ]

El artículo parte de que la pobreza en México es esencialmente de carácter estructural y dependede factores económicos, demográficos, culturales, sociales y políticos, mostrando cómo el modeloeconómico actual y las políticas sociales derivadas del mismo, han promovido una situacióncompleja de indefensión, pobreza y creciente vulnerabilidad social. El artículo concluye que enMéxico, la política social adolece de grandes escollos en la atención a la población y que el modeloeconómico neoliberal ha promovido una situación compleja de indefensión y creciente vulnerabi-lidad social, donde la tarea prioritaria de las políticas sociales debe estar en integrar productiva-mente a la población activa, con un doble reto: absorber los rezagos acumulados e incorporar a lanueva población trabajadora. También concluye que la estructura económica y la distribucióndemográfica futura son aspectos fundamentales para la orientación de las políticas y las accionesque deben formularse en el corto y mediano plazo; es necesario promover criterios demográficos,evitar la duplicidad de programas y promover una mejor coordinación entre los órdenes degobierno y entre los diversos sectores que inciden en el desarrollo nacional.

Palabras clave: Crisis económica, políticas públicas, México, pobreza

Economic crisis, poverty and social policy in Mexico

The article discusses of that poverty in Mexico is essentially structural and depends on economic, demographic,cultural, social and political factors, showing how the current economic model and social policies derived fromit, have promoted a complex situation of helplessness, poverty and increasing social vulnerability. The articleconcludes that in Mexico, the social policy suffers from large obstacles in the care for the population and theneoliberal economic model has promoted a complex situation of defencelessness and increasing social vulnera-bility, where the priority task of social policies must be to productively integrate into the workforce, with a doublechallenge: absorb the cumulative lags and incorporate the new working population. It also concludes that theeconomic structure and the future population distribution are fundamental aspects for the orientation of policiesand actions that should be made in the short and medium term; It is necessary to promote demographic criteria,avoid duplication of programmes and promote better coordination between the orders of Government andbetween the various sectors that have an impact on national development.

Keywords: Economic Crisis, public policies, Mexico, poverty

Aportes, Revista de la Facultad de Economía, BUAP, Año XVIII, Número 47, Enero - Abril de 2013

* Es Doctor en Ciencias Sociales con Especialización en Estudios de Población por el Centro de EstudiosDemográficos y de Desarrollo Urbano de El Colegio de México, Profesor – Investigador de la Facultad deCiencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México.

** Es Doctor en Sociología por la Universidad de Salamanca, España, Profesor e investigador de la Facultadde Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México. Correo electrónico:[email protected]

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Introducción

La pobreza en México es esencialmente decarácter estructural. Las carencias socioeco-nómicas y de acceso a las oportunidades debienestar de la población se encuentranancladas a múltiples situaciones de explo-tación, exclusión y discriminación social,así como a la falta de políticas públicasadecuadas que garanticen los derechos so-ciales y promuevan un régimen pleno debienestar de los mexicanos. La falta depolíticas públicas coherentes configura unescenario complejo de pobreza, desem-pleo, informalidad, precariedad laboral yvulnerabilidad social.

La pobreza depende de factores econó-micos, demográficos, culturales, sociales ypolíticos. El crecimiento económico es unelemento necesario, pero insuficiente en elabatimiento de la pobreza. La problemáti-ca de la política social es compleja, debidoa que se encuentra conectada a diversosfactores. La falta de comprensión de que lapobreza es multidimensional ha determi-nado la deficiente coordinación entre lasinstituciones que operan en lo social, yexplica los insuficientes avances a pesar delrelativo aumento experimentando en losgastos públicos en servicios sociales básicosde algunos países. La pobreza no sólo serefiere a una condición económica circuns-crita a la insuficiencia de ingresos experi-

mentada por las familias y los individuos,sino que tiene un componente multidi-mensional, incluso ético que afecta diver-sos aspectos de la persona.

La política social no se define por lapolítica misma, sino en relación con elmodelo económico y las diversas estructu-ras de demandas de la población. No sólola política social incide sobre el bienestarde población, también otros factores decorte político, económico y público quenormalmente no son definidos como so-ciales, pueden tener un impacto igual osuperior en el bienestar social. La políticapública debe entenderse como una totali-dad en la que las políticas sociales se inte-rrelacionan con el resto de las políticastoda vez que diversas políticas sociales,como la educación, pueden tener un efectodirecto en las economías locales y naciona-les. La heterogeneidad, las desigualdadesterritoriales y sociales, la estructura y diná-mica demográfica y la diversidad cultural,son elementos fundamentales en el análisisy en los procesos de gestión de las políticassociales.

El modelo económico actual y las polí-ticas sociales derivadas del mismo, hanpromovido una situación compleja de in-defensión, pobreza y creciente vulnerabili-dad social. La política anticrisis desarrolla-da por el Estado mexicano, fincada en las

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líneas generales de política económica delGobierno Federal y del Banco de México,responde al canon neoliberal vigente ycentra sus acciones en la búsqueda delequilibrio macroeconómico. No se ha lo-grado contrarrestar el aumento de la po-breza alimentaria y el deterioro en la cali-dad del trabajo; no habiendo, en este sen-tido, ninguna política social innovadoraque buscara atenuar los efectos coyuntura-les de la crisis.

En este artículo, se analiza el impacto dela crisis económica de los años 2008 y 2010en México, especialmente en lo que toca alaumento de la pobreza, la informalidad, laprecariedad, el desempleo y la vulnerabili-dad social, así como las políticas públicasque se sigue y mantiene para mitigar susefectos.

Metodología

En términos metodológicos se parte de laidea de que es necesario situar la crisiseconómica, y sus efectos sociales, en con-textos nacionales y regionales. En este sen-tido se trabajan dos dimensiones analíticasy metodológicas:

— La primera, consistente en la des-cripción de las características y efec-tos sociales y económicos estructura-les del programa neoliberal imple-mentado en el país. Lo cual suponeuna breve reconstrucción histórico-social de la instauración del proyectoneoliberal en México, para dar cuen-ta del deterioro de las condiciones delempleo y la pobreza generados pordicho modelo económico y la manera

en que se ha gestionado la crisis através de dicha política macroeconó-mica.

— La segunda, centrada en el análisisde las formas de gestión de la cuestiónsocial por parte del Estado, conside-rando las particularidades del siste-ma de bienestar público mexicano ylas políticas sociales adoptadas du-rante el periodo neoliberal. En estemarco, el programa Oportunidadesha sido el de mayor importancia en elcombate a la pobreza extrema a nivelnacional, como política pública socialasistencialista y focalizada.

Estos dos niveles de análisis nospermiten comprender los efectos de lacrisis en dos aspectos sensibles del bienes-tar, el deterioro del empleo, la informali-dad y los ingresos y, desde una perspectivamultidimensional, las condiciones de po-breza.

La medición de la pobreza es un temapolémico. En América Latina se han privi-legiado por lo menos tres criterios paramedirla: por un lado, el referido al concep-to de la «línea de la pobreza», que calificacomo pobres a las personas pertenecientesa hogares con ingreso per cápita inferior almonto mínimo necesario para satisfacersus necesidades esenciales; otro enfoque esel de las «necesidades básicas insatisfe-chas», que considera las carencias propiasdel entorno, entre ellas las habitacionales,así como las de alimentación, salud y edu-cación, al margen de los niveles de ingre-sos; y finalmente, el llamado «método inte-grado» que combina los otros dos criterios.

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La coexistencia de los primeros dos proce-dimientos determina las situaciones depobreza estructural o crónica. De igualmanera, existen tres diferentes tipos depobreza, según la línea de pobreza y um-brales de referencia:

— Pobreza alimentaria: Indica la incapa-cidad de los hogares para obtener unacanasta alimentaria básica, aún desti-nando todo el ingreso disponible parasu compra.

— Pobreza de capacidades: Incluye todoslos hogares con insuficiencia de in-greso para adquirir una canasta ali-mentaria y además cubrir los gastosnecesarios en salud y educación.

— Pobreza de patrimonio: Contempla loshogares que no cubren el umbral de lacanasta básica alimentaria así comolos gastos no alimentarios considera-dos como necesarios en los patronesde consumo de la población, talescomo salud, educación, vestido, vi-vienda y transporte, aunque la totali-dad del ingreso del hogar fuera utili-zado sólo para la adquisición de di-chos bienes y servicios (Ornelas, 2006).

La persistencia de la pobreza económi-ca es en parte el resultado de la rápidaurbanización y los consecuentes impactosde la falta de cobertura en infraestructuray servicios básicos. No obstante, el estanca-miento de la reducción de la pobreza mo-netaria no ha afectado la evolución favora-ble de otros indicadores de desarrollo hu-mano y social, tales como la esperanza devida al nacer, las tasas de mortalidad infan-til y adulta, y la mitigación del analfabetis-

mo. En este sentido, las transformacionesdemográficas recientes han introducidonuevas exigencias a las políticas sociales.En particular los cambios en la estructurade edades y el consecuente incremento dela población económicamente activa y elenvejecimiento demográfico plantean im-portantes retos para los gobiernos, las fa-milias y las propias personas.

En noviembre de 2010, mediante lapublicación de la Metodología para la medi-

ción multidimensional de la pobreza en México

y en concordancia a lo dispuesto por elArtículo 36 de la Ley General de DesarrolloSocial, el Consejo Nacional de Evaluaciónde la Política de Desarrollo Social (CONE-VAL) estableció los lineamientos para iden-tificar y medir la pobreza en México, si-guiendo un enfoque multidimensional, quetoma en consideración diversos elementos,como el ingreso corriente per cápita, elrezago educativo promedio en el hogar, elacceso a los servicios de salud, la calidad yespacios de la vivienda, el acceso a losservicios básicos en la vivienda, el acceso ala alimentación y el grado de cohesiónsocial, con la finalidad de «enriquecer elestudio de la pobreza, al complementar elconocido método de pobreza por ingresoscon la óptica de los derechos sociales y elanálisis del contexto territorial» llegando ala determinación de que «una persona espobre si es carente tanto en el espacio delbienestar como en el espacio de los dere-chos», por lo que el nuevo método demedición de pobreza permite identificarun triple enfoque en su análisis: el primero,enfocado al bienestar, «en términos de los

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satisfactores que pueden ser adquiridosmediante los recursos monetarios de lapoblación»; el segundo vinculado a los «de-rechos fundamentales de las personas enmateria de desarrollo social», y el tercero,determinado «por aspectos relacionales ycomunitarios que se expresan territorial-mente» (CONEVAL, 2010). Este nuevométodo, si bien en términos formales, re-presenta un avance significativo, adolecede diversas limitaciones metodológicas,conceptuales y operativas, por lo que hasido objeto de diversas críticas (Boltvinik,2009a y 2009b; Damián, 2010).

La reestructuración neoliberal, la crisis

económica y el incremento de la pobreza

La crisis económica de 1982, conocida comocrisis del petróleo y de la deuda externa,supuso la implementación de duros ajustesestructurales para la economía del país.Con lo que se conoció como el «Pacto» sedio inicio a un ciclo económico caracteriza-do por la contención del salario mínimo. Elajuste estructural de la década de 1980 tuvoenormes repercusiones sociales ya que lapobreza creció de manera importante tan-to en las ciudades como en el campo, asícomo fue la antesala para el cambio deparadigma económico que se dio en elsexenio del presidente Salinas de Gortari(1988-1994) en donde se colocaron lospilares de una economía neoliberal cuyoeje de crecimiento es el libre mercado y laintegración estructural económica con Es-tados Unidos, a través de Tratado de LibreComercio.

Otras políticas relevantes que se instru-

mentaron en esos años y que configuran laeconomía mexicana de hoy, fueron el asen-tamiento de las bases para la construcciónde un sistema financiero; la concesión deautonomía al Banco de México con el fin deevitar la manipulación del gobierno cen-tral en el tipo de cambio, por lo que seestableció una política de libre flotacióndel peso, a la vez que se fijó la política deincremento de reservas con el objetivo dedotar de certidumbre al sistema financieroy al tipo de cambio; se modificó de maneraradical la política hacia el sector agrope-cuario, sustituyendo la política de seguri-dad alimentaria, centrada en el apoyo alsector campesino, por una política quebuscaba la construcción de un sector agro-pecuario exportador centrado en los me-dianos y grandes productores; y, entre otroscambios en la orientación de la políticamacroeconómica, se dio pie a una políticafiscal regresiva, dirigida a beneficiar a lasgran empresa mediante los denominadoscréditos fiscales.

Uno de los principales objetivos de lapolítica macroeconómica a partir de 1988ha sido la contención de la inflación, asícomo mantener una política de acotamien-to de la deuda externa del gobierno fede-ral. En el primer caso la política antepusola estabilidad inflacionaria al crecimiento,por lo que la política monetaria tendió a serrecesiva, lo cual explica los bajos niveles deinflación a la vez que los relativamentebajos niveles de crecimiento del PIB. Estebajo crecimiento del producto (entorno auna tasa de 2 y 3 por ciento anual), aunadoal constante deterioro del poder adquisiti-

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vo del salario mínimo (hoy en día mini-salarios), se convierten en una explicaciónestructural, aunque parcial, del por qué lapobreza no cede a pesar de la constanteinversión en gasto social por parte delgobierno federal. El tema del aumento dereservas monetarias internacional del Ban-co de México es de igual manera contro-vertido, ya que éstas vienen aumentandode manera sistemática hasta alcanzar lahistórica cifra de 150 mil 811 millones dedólares. El argumento a favor de esta polí-tica es que dan estabilidad económica alpaís y confianza a los inversionistas, a la vezque estabilizan el tipo de cambio, peroexisten argumentos en contra en la medidaque su mantenimiento significa un costofinanciero ya que estos recursos podríanutilizarse para incentivar el crecimientodel PIB.

En el caso de la política de deuda exter-na, lo que sucedió fue que el gobiernocentral optó por una política de disminu-ción de riesgo, con lo cual se tiende acontratar menor deuda externa (en dóla-res o euros) y el grueso de la financiacióndel Estado se realiza mediante la emisiónde deuda interna en pesos mexicanos. Unode los mecanismos privilegiados para fi-nanciarse ha sido el recurrir a los recursosdel fondo de ahorros para el retiro de lostrabajadores (Afores), el cual en un 80 porciento se encuentra invertido en bonosgubernamentales. Según la Comisión Na-cional del Sistema de Ahorro para el Retiro(CONSAR) para el primer trimestre de2012, los recursos que administraron lasAfores ascendieron a un billón 654 mil

millones de pesos, cifra que representa11.5 por ciento del PIB (lo que significa unmonto de más de 110 mil millones dedólares, el monto más importante de fon-dos de retiro en América Latina). Estapolítica de financiamiento del Estado condinero de los trabajadores resulta polémi-ca siempre que los cuantiosos recursos noson invertidos en fondos de inversión quegeneren crecimiento económico.

La política fiscal a favor de las empresassignifica que el Estado ha dejado de recibirmillones de pesos en impuestos que po-drían ser usados para fortalecer la políticasocial o generar infraestructuras producti-vas; así por ejemplo, según la Secretaría deHacienda y Crédito Público (SHCP), entreenero y septiembre de 2011 los créditosfiscales ascendieron a 730 mil 759.4 millo-nes de pesos; y entre 2001 y 2005, según laAuditoría Superior de la Federación (ASF),dejaron de ingresar a las arcas públicas 495mil 807.9 millones de pesos (La Jornada, 18de diciembre 2011). Esta política ha signi-ficado un importante apoyo, indirecto, parala expansión de las principales empresasmexicanas y no nacionales que operan enel país, así como ha sido útil para su trans-nacionalización; en este sentido, en uncontexto la crisis, ha favorecido en lo gene-ral los procesos de compra y fusión deempresas mexicanas a nivel global. Segúndicha fuente, en 2011 al menos la mitad delas 25 empresas latinas trasnacionales másimportantes en el mundo eran mexicanas.

La crisis financiera que se propagó a laeconomía real desde Estados Unidos tuvoen la economía mexicana especial efecto en

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2009, año en que el PIB presentó unadisminución de 6.5 por ciento, a partir de2010 el producto tuvo un comportamientopositivo de 5.5 por ciento y en 2011 de 3.9por ciento; no obstante este crecimiento,los efectos en el aumento de la pobreza,sobre todo en lo que toca a la pobrezaalimentaria fueron significativos. En estecaso se paso de un índice nacional de 21.7a 24.9 por ciento. Hubo en estos años undeterioro en la calidad del trabajo, expre-sado en el aumento del trabajo informal.

Como es posible apreciar, antes y du-rante los años de la crisis, la política ma-croeconómica del gobierno federal mexi-cano ha privilegiado el control inflaciona-rio sobre cualquier otro objetivo, e inclusodurante el año 2009, cuando el impacto dela crisis fue muy importante en la econo-mía, los objetivos de política macroeconó-mica fueron inamovibles y no hubo, en lapráctica, ninguna política económica co-yuntural anti-cíclica. La política macroeco-nómica se maneja de manera dogmática ybusca mantener los indicadores macroeco-nómicos estables, sin importar el creci-miento del PIB, es decir, busca la estabili-dad del sistema financiero y bancario antesque el crecimiento de la economía real.Dentro de esta estrategia el Estado mexica-no se ha colocado en una zona de confort alutilizar los recursos de las Afores para fi-nanciarse de manera segura y con pocoriesgo. Esto último es más polémico cuan-do se sabe que la otra fuente de financia-miento del Estado mexicano está represen-tada por los ingresos de la paraestatal PE-MEX. Es decir, lo que hay es una estructura

de financiamiento de las finanzas públicasparasitaria y regresiva que por su lógica noes sostenible en el tiempo y que resulta, atodas luces, insuficiente para mantener lasnecesidades de gasto del gobierno federal.En el año de 2011 el total de la recaudacióndel gobierno federal fue del orden del 18por ciento del PIB, o sea, un monto insufi-ciente para generar crecimiento económi-co sostenido e importante en magnitud, asícomo para satisfacer las enormes deman-das sociales del país.

En lo que refiere al crecimiento econó-mico, éste ha tenido efectos limitados sobrela creación de empleo. El agotamiento delmodelo de sustitución de importaciones yla adopción del modelo de economía delibre mercado, marcó un punto de inflexiónen la composición sectorial y en las estruc-turas de empleo urbano del país. Duranteel largo periodo de crecimiento económicoiniciado en la década de 1950 hasta casifinales de la década de 1970, dos caracte-rísticas sobresalientes de la dinámica delmercado de trabajo fueron: por un lado, lapérdida de importancia relativa de las acti-vidades agrícolas y el incremento de lasocupaciones industriales; y por el otro, elaumento constante del empleo asalariado.En contraste, a partir de la década de 1980,pero especialmente desde mediados deldecenio de 1990, el mercado de trabajomostró cambios importantes en cuanto aestructura, composición y calidad de lasocupaciones.

La reestructuración económica, contra-rio a lo planteado por sus promotores,acentuó las tendencias de segmentación

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del mercado de trabajo, al promoverse losdiferenciales de ingresos entre sectores y laespecialización de las ocupaciones. La dé-cada de 1980 marcó así un cambio profun-do e integral, acentuado en años recientes.Particularmente durante el decenio de1990, la política de ajuste adoptada tuvoconsecuencias directas sobre el mercadode trabajo, por lo menos en dos sentidos: elincremento del desempleo y el fomento dela desregulación laboral y el deterioro de lacalidad de las ocupaciones, las cuales hanido desplazándose desde los sectores pro-ductores de bienes hacia los generadoresde servicios, en sentido amplio. Las nuevasdisposiciones fueron particularmente aco-gidas por las grandes empresas, las cualespasaron a sustituir contratos indefinidospor otras modalidades de incorporación altrabajo más flexibles y menos costosas. Entérminos generales, ha habido un desliza-miento del empleo asalariado industrialhacia actividades terciarias, con considera-ble incremento del trabajo independienteo por cuenta propia. El desempleo, la cre-ciente informalidad y la precarización deltrabajo, en gran parte son resultado de laforma de inserción y articulación de laseconomías al mercado mundial y, en estesentido, expresan el nivel de contradicciónde las transformaciones productivas re-cientes a nivel internacional.

En México los efectos a mediano plazode la crisis se han reflejado en la precariza-ción del trabajo. A partir de la década de1990, el mercado de trabajo se caracterizópor la escasa generación de empleos pro-ductivos, el deterioro de la calidad del

trabajo, el incremento de la informalidad yla creciente desigualdad de ingresos entretrabajadores calificados y no calificados,además de las desigualdades de género enlas ocupaciones asalariadas y no asalaria-das. El crecimiento del trabajo autónomoha presentado un notable crecimiento enlas últimas tres décadas, resultado del pro-ceso intenso de privatizaciones y achica-miento del sector público emprendido porel gobierno a comienzos de la década de1980, como parte del proceso de reestruc-turación económica.

La evolución de la tasa de desempleoque había descendido de 6.7 en 1995 a 2.5por ciento a finales de dicha década, crecióa partir de entonces de manera sistemáticaalcanzando niveles elevados en el 2010,con una tasa de 6.2 por ciento, resultadodirecto de la crisis (gráfica 1). En estemismo sentido, la evolución del salariomínimo —indicador indirecto de la pobla-ción ocupada que no alcanza el mínimoindispensable para cubrir la canasta bási-ca— descendió de 20.7 en 1995 a 11.7 porciento en 2009, y volvió a ascender un añodespués, manteniendo una tasa por enci-ma de 13 por ciento de los trabajadoresocupados (ENE y ENOE, 2011).

Según las cifras de las encuestas Nacio-

nal de Empleo (ENE) y Nacional de Ocupación

y Empleo (ENOE), el trabajo asalariado enlas zonas más urbanizadas mostró un lentodesempeño, al pasar de 65.5 a 68.2 y a 67.2por ciento, en 1995, 2000 y 2010, respecti-vamente, mientras que el trabajo por cuen-ta propia lo hizo de 17.4 a 16.8 y a 18.9 porciento en dicho periodo. En una década, la

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población ocupada en la informalidad pasóde 9.1 a 12 millones, lo que significó unincremento de 32 por ciento. El llamadotrabajo informal, representado por activi-dades laborales que se encuentra fuera delsistema laboral, fiscal y del sistema de segu-ridad social, ha tenido particularmente unimportante y sostenido aumento de 2008 a2012. Si bien las tasas de desempleo for-mal, bajaron ligeramente durante dichoperiodo, el número del trabajo informal hacrecido notablemente, lo que coloca en una

situación de vulnerabilidad económica ysocial absoluta a dichos trabajadores y susfamilias. Todo esto, paradójicamente, aúnen un contexto de relativa estabilidad ycrecimiento económico.

Según datos del XV Informe Anual sobre

los Derechos Humanos Laborales en México

durante 2011, elaborado por el Centro deReflexión y Acción Laboral (Cereal), en losúltimos cinco años se crearon tres empleosen el sector informal por cada uno creadoen el formal. Cada día, alrededor de 645

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Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Empleo (ENE) y Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, variosaños.

GRÁFICA 1MÉXICO. EVOLUCIÓN DEL DESEMPELO Y DE LAS OCUPACIONES

CON HASTA UN SALARIO MÍNIMO, 1995-2011

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mexicanos se sumaron a las filas de ladesocupación abierta y unos 1,400 a las delsector informal de la economía; es decir,que 77 de cada 100 mexicanos se quedaronsin poder acceder a una fuente de trabajoformal (El Economista, 26 de abril de 2012).Según datos presentados por el Institutode Investigaciones Económicas de la Uni-versidad Nacional Autónoma de México(UNAM), en el país existen cerca de 14millones de personas en el sector informalde la economía, debido a que durante losúltimos 16 años se han creado 316 milempleos anuales, cuando la población enedad de entrar al sector laboral es de unmillón 200 mil personas en el mismo perio-do. La cifra de trabajadores informales eshistórica y casi alcanza a los que cotizan eninstituciones de seguridad, es decir, 18millones de personas. (Más por más, 2 demayo de 2012).

Además de la precarización laboral y elcrecimiento del sector informal, el poderadquisitivo del salario se ha erosionado acasi una tercera parte del valor que presen-taba en 1970. Datos de la Encuesta Nacio-nal de Ingresos y Gastos de los Hogares(ENIGH), muestran que entre 1983 y 2008,30 por ciento de la población más pobredel país (deciles I al III) mejoró en térmi-nos de acumulación del ingreso, al avanzar0.7 puntos porcentuales en su participa-ción dentro del ingreso nacional y pasar de7.8 a 8.5 por ciento. Sin embargo, la levemejoría en esos deciles se debe a remesas ytransferencias. En contraste, el 10 por cien-to de la población más rica —el decil másalto o X— ganó 2.6 puntos en el mismo

lapso, al tener 36.3 del ingreso total nacio-nal, contra 33.6 por ciento de 1983. Pero,el ingreso acumulado por los deciles inter-medios (IV al IX) cayó. Para 60 por cientode la población, el ingreso retrocedió 3.3por ciento en el periodo (El Universal, 9mayo 2011). En este mismo sentido, deacuerdo con el Informe Mundial SobreSalarios 2010-2011, elaborado por la Or-ganización Internacional del Trabajo(OIT), los salarios promedios reales enMéxico bajaron 2.6 en 2008 y 5 por cientoen 2009, en contraste, por ejemplo, conBrasil y Argentina, en que los salarios rea-les subieron a tasa anual 3.2 y 12.4 porciento, respectivamente, en 2009.

México se caracteriza por los grandescontrastes sociales y regionales, dados porlas disparidades económicas, la alta con-centración de actividades productivas y undesigual proceso de urbanización. La co-existencia de zonas con niveles de desarro-llo relativo altos y otras atrasadas, margina-lizadas, constata la situación secular deheterogeneidad estructural y las limitacio-nes de los modelos económicos y políticosadoptados para enfrentarlas. Derivado deello, el fenómeno de la pobreza se ha hechomás complejo y persistente en determina-dos grupos o segmentos específicos de lasociedad.

La pobreza extrema sigue siendo fun-damentalmente rural, pero la pobreza ur-bana, aunque tiende a ser más concentra-da, parece ser más creciente y suele afectarde manera desigual a regiones y grupos,según edades, ocupaciones, condición ét-nica y género. En este sentido, es oportuna

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la crítica de Boltvinik y Damián (2001: 21)referente a la evolución de la pobreza y laorientación de la política social, que subes-tima el sensible incremento de la pobreza yla extrema pobreza urbana en México, yasume que la pobreza es predominante-mente rural, con las implicaciones que ellotiene en la gestión de dichas políticas. Alrespecto, Boltvinik y Damián, particular-mente cuestionaron la prioridad que elgobierno de Zedillo otorgó «a la luchacontra la pobreza extrema en el mediorural en detrimento de la lucha contra éstaen el medio urbano y del combate a lapobreza no extrema o moderada en todo elpaís». Las observaciones de dichos autores,son de enorme consecuencias académicas ypolíticas, si se tiene en cuenta el rápidoproceso de urbanización experimentadopor el país, las condiciones de pobrezapersistente que enfrenta un amplio sectorde la población y el creciente aumento delfinanciamiento de los programas sociales,con lentos y fallidos resultados. En esteorden de ideas, Gordon señala que:

En México, la pobreza y los fenómenos deexclusión social relacionados con ella cons-tituyen un problema antiguo. A pesar deque el bienestar es un compromiso constitu-cional y programático del régimen emana-do de la Revolución de 1917, y de que todaslas fuerzas políticas del país han coincididoen la necesidad de un sistema económicoproductivo capaz de proporcionar empleo,educación y salud a toda la población, no seha podido construir un modelo económicoestable capaz de atenuar la pobreza, exten-

der la igualdad de oportunidades y generarun mínimo de bienestar para todos los habi-tantes. Las políticas asistencialistas y distri-butivas aplicadas por el Estado y por algu-nos actores sociales han tenido un éxito muyrelativo en aliviar la pobreza, en tanto quelas desigualdades generadoras de exclusiónse han agravado (Gordon, 1997).

En particular, con posterioridad a lacrisis económica de 1994-1995, en la que seperdieron alrededor de un millón de em-pleos en un año, la pobreza se ha mostradocon cierta persistencia, a pesar del creci-miento moderado de la economía poste-rior, así como de los múltiples programassociales impulsados para abatirla. Existeun componente estructural en la pobrezaque estas familias padecen, que conjugadiversas dimensiones y factores de la pro-blemática. Según el CONEVAL, en 2010,la situación de pobreza medida medianteel método multivariado adoptado, muestraque en ese año, 20.6 por ciento de lapoblación presentaba rezago educativo,31.8 por ciento, no tenía acceso a los servi-cios de salud, 60.7 por ciento carecía deacceso a la seguridad social, 15.2 por cientopresentaba carencias por calidad de espa-cios de la vivienda y 16.5 por ciento carecíade servicios básicos en la vivienda. En par-ticular, las carencias educativas, de accesoa los servicios de salud y de acceso a laseguridad social, configuran un cuadro demarcada exclusión social, que coloca a unaparte importante de las familias en unentorno de carencia extrema desprovistade los soportes institucionales adecuados

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68 DÍDIMO CASTILLO FERNÁNDEZ Y JORGE ARZATE SALGADO

para superar de manera «autónoma» sucondición de pobreza. Esta «desafiliación»ampliada, que supone la falta de acceso arequerimientos sociales básicos de la po-blación, representa un déficit del Estado enel cumplimiento de derechos sociales ele-mentales a los que está moral y legalmentecomprometido.

México no es la excepción en términosdel carácter limitado y errático de las polí-ticas sociales impulsadas a lo largo de másde tres décadas, pero en el contexto deAmérica Latina presenta una situación derezago relativo y persistencia de nivelesaltos de pobreza, agravados recientementepor la crisis económica. Durante la primeraetapa de la crisis 2008-2010, los datos delCONEVAL muestran que la pobreza au-mentó en promedio en el país pasando de44.5 a 46.2 por ciento, lo que representabaen términos absolutos el paso de 48.8 a56.0 millones de personas.1 De esta pobla-

ción, en pobreza extrema tuvo una bajarelativamente marginal al pasar de 10.6 a10.4 por ciento, pero en números absolu-tos aumentó de 11,674.7 a 11,713.0 millo-nes de personas.

Según datos de la CEPAL (2009: 59;Castillo, 2011), en términos generales, ladesigualdad en la distribución del ingresoen todos los países de la región mostrórelativos avances en la última década, in-cluso en el entorno de la crisis entre 2007y 2008, con esta doble excepción, por unlado, «México fue el único país que presen-tó una clara tendencia al deterioro distri-butivo» y, por el otro, en éste, la pobrezacreció más que en los demás países de laregión. Coincidentemente con el deteriorodistributivo del ingreso, «el único país en que

se registró un empeoramiento de la situación de

pobreza fue México, cuyo incremento de 3.1puntos porcentuales entre 2006 y 2008refleja los primeros efectos de la crisiseconómica que se empezó a manifestarhacia fines de ese último año» (CEPAL,2009: 10, C.N.).

La gráfica 2, ilustra la tendencia de lostres tipos y niveles de pobreza considera-dos: la alimentaria, de capacidades y depatrimonio, durante las dos últimas déca-das. Como puede observarse, la pobrezaalimentaria, referida a la incapacidad delos hogares para obtener una canasta bási-

1 Cabe indicar que con el nuevo método multidi-mensional de medición de la pobreza, que toman encuenta variables antes no consideradas, el CONEVAL(2011) presentó resultados para 2008, que anuncia-ban la reducción de la pobreza, al pasar de 47.4 (50.6millones de personas) a 44.2 por ciento (47.2 millo-nes), disminuyéndola en más de 3 millones de perso-nas, con un simple «ajuste» derivado del cambio en lametodología y criterios de medición aplicados (Bol-tvinik, 2009a y 2009b y Damián, 2010). Con dichodato, los «pobres multidimensionales» resultaron sermenores que los «pobres de ingresos» (Boltvinik,2009b). La crítica de Damián (2010), en relación conlos criterios contemplados y los resultados presen-tados, fue en el sentido de que se debieron «alestablecimiento de umbrales de satisfacción (nor-mas) muy bajas, por ejemplo, tener sólo educaciónprimaria para la población de 26 años y más»,argumento al que agrega otros, como el hecho de

que los montos supuestos para los diversos rubrosde gastos de la población se calcularon una vez quese habían definido los montos necesarios para noser considerado como pobre, y no antes, obtenien-do cálculos cuestionables que abaratan el preciode la canasta básica, a pesar de la crisis económica yalimentaria y el aumento en el costo de vida.

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ca alimentaria aún destinando todo el in-greso disponible para su adquisición, y enese sentido la más grave por sus implicacio-nes en la satisfacción mínima de las perso-nas, fue la que más creció en el periodo dela crisis, al pasar de 37.4 por ciento en 1996a 13.8 en 2006 y a 18.8 por ciento en 2010.La pobreza de capacidades, que contemplaa los hogares con limitaciones de ingresopara alcanzar una canasta alimentaria ycubrir gastos básicos necesarios en salud yeducación, decreció de 46.9 a 20.7 y a 26.7entre 1996, 2006, y 2010, respectivamente.La pobreza de patrimonio, la más alta y

estructural, que incluye a los hogares queno alcanzar el umbral de la canasta básicaalimentaria ni los gastos no alimentariosconsiderados como necesarios en los es-quema de consumo de la población, talescomo salud, educación, vestido, vivienda ytransporte, aun destinando la totalidad delingreso del hogar a la adquisición de di-chos bienes y servicios, descendió de 63.9por ciento en 1996 a 44.6 en 2006 y volvióa crecer alcanzando 51.3 por ciento de lapoblación en 2010. En las tres modalida-des de pobreza revertieron las tendencias apartir de 2006, en correspondencia con la

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Pobreza alimentaria Pobreza de capacidades Pobreza de patrimonio

Fuente: Comisión Nacional de Evaluación de la Política de desarrollo Social, con base en la EncuestaNacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992-2010.

GRÁFICA 2MÉXICO. EVOLUCIÓN DE LA POBREZA, 1992-2010

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profundización de las políticas económicasneoliberales que siguió el gobierno entran-te, los efectos de la crisis económica sobreel empleo, la calidad de los mismos y eldeterioro de los ingresos, y el desacierto delas políticas sociales, financieramente cos-tosas, pero erráticas en su orientación yresultados.

A pesar de este incremento promediode la pobreza hubo, de forma paradójica,un aumento de la población no pobre y novulnerable, por arriba de la media de in-greso y sin carencias sociales, que podría-mos considerar como de clase media con-solidada, que pasó de 18.0 a 19.3 porciento, la cual en números absolutos repre-sentó un aumento de 19.7 a 21.8 millonesde personas. Los estados federados quecontribuyeron a este incremento fueron elDistrito Federal con 30.5 por ciento, Jalis-co con 21.1, Estado de México con 18.6 yNuevo León con 37.8 por ciento. Cabedecir que estos estados son los que tienenun mayor desarrollo industrial y de servi-cios, y que son los que más aportan al PIBnacional. Ello deja ver un patrón dedesarrollo inequitativo que en tiemposde crisis se muestra en forma clara. Estecrecimiento marginal de la clase media esconsistente con la tendencia general obser-vada en muchos otros países de AméricaLatina, respecto al crecimiento de esta cla-se social. Quedan a debate los criterios oumbrales de medición utilizados por losestudios de estructura y movilidad social,donde una parte de la clase media o clasemedia baja se etiqueta en situación de po-breza relativa.

Los datos de la pobreza promedio pre-sentados por CONEVAL (2011) tienenimportantes matices a nivel regional o delos estados federados. De esta forma, para2010 trece estados de la federación presen-tan índices de pobreza entre 50 por cientoo más de la población: Campeche 50.0,Chiapas 78.4, Durango 51.3, Guerrero 67.4,Hidalgo 54.8, Michoacán 54.7, Oaxaca67.2, Puebla 61.0, San Luis Potosí 52.3,Tabasco 57.2, Tlaxcala 60.4, Veracruz 58.3,Zacatecas 60.2. La mayoría de estas entida-des (salvo Guerrero, Hidalgo, Michoacán yPuebla) aumentó su índice de pobreza en-tre 2008 y 2010. Todos estos estados tienenuna estructura productiva poco industria-lizada y cuentan con un sector agrícolacampesino importante. En los casos deChiapas, Guerrero, Hidalgo, Michoacán,Oaxaca, Tlaxcala y Veracruz, se trata deestados con un componente étnico indíge-na muy importante. Aquí también es posi-ble observar como la pobreza tiene unacento rural (campesino) e indígena im-portante.

El estado de la federación con mayornúmero de personas en pobreza era para2010 el Estado de México con un total de6.5 millones de personas en esta situación.En este caso se trata del estado más pobladodel país, con una aportación de más de 10puntos porcentuales al PIB nacional. Estaentidad tiene una economía diversificada,con un fuerte componente industrial y deservicios, pero también cuenta con un sec-tor rural campesino e indígena importan-te. Comparte una de las zonas metropolita-nas más grandes del mundo con la Ciudad

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de México, en la cual existen municipiosurbanos de enorme magnitud poblacionaly que representan la mayor concentraciónde pobreza urbana a nivel nacional.

La pobreza en las zonas rurales, entre2008 y 2010, aumentó de 62.4 a 64.9 porciento, dato que contrasta con el de laszonas urbanas que fue de 39.1 a 40.5 porciento en el mismo periodo. Pero el núcleoduro de la pobreza rural se encuentra entrela población indígena, en donde la pobrezapasó de 75.9 a 79.3 por ciento. La pobrezaextrema tiene especial presencia en cuatroestados federados: Chiapas con 32.8 porciento o 1’652,500 personas, Guerrero con28.8 por ciento o 1´046,000 personas,Oaxaca con 26.6 por ciento o 1’035,600personas y Veracruz con 18.1 por ciento o1’203,300 personas. En estos cuatro casos,salvo Oaxaca, la pobreza extrema aumentóen los últimos años.

El régimen público de bienestar

y la política de combate a la pobreza

En México la asistencia al bienestar socialse lleva a cabo a través del gasto públicosocial y de programas que son parte de unconjunto de instituciones públicas, los cua-les son integrantes de la administraciónpública federal, entre las que destacan porsu responsabilidad en la promoción delbienestar social: la Secretaría de DesarrolloSocial, Secretaría de Educación, Secretaríade Salud y la Secretaría del Trabajo y laPrevisión Social. No obstante el carácterinstitucional que reviste la política públicapromovida por dichas instituciones, unacaracterística sobresaliente de la política

social mexicana es la de estar fuertementemarcada por prácticas clientelares y buro-cráticas que restringen la participación efec-tiva de los beneficiarios, desvirtúan la orien-tación de los programas y son altamenteonerosas y erráticas en cuanto a sus resulta-dos. Las experiencias pasadas de gestiónadministrativas y, esencialmente, las prác-ticas políticas partidistas, han contribuidoa debilitar la capacidad de la sociedad y susactores en la participación y decisionesresponsablemente sobre las iniciativas desu propio desarrollo. La valoración de es-tos antecedentes, permite identificar laslimitaciones que han enfrentado los proce-sos de gestión, el diseño y la aplicación depolíticas públicas y sociales coherentes, conimpactos sustantivos en el abatimiento dela pobreza en el país.

La política social mexicana tienesus fundamentos en los principios que du-rante las primeras décadas del siglo pasadodieron lugar al proceso de institucionaliza-ción de las formas de convivencia en elpaís. La política social, en este marco, fuede índole fortuito y puramente asistencial.En el país, para entonces:

La política social no tiene un carácter volun-tario sino obligatorio, porque es un elemen-to fundamental, para alcanzar la justiciasocial en la distribución de los recursos,responsabilidades y oportunidades. Desdela administración del presidente LázaroCárdenas a fines de los años 30 e inicio de lasiguiente década del pasado siglo, el gobier-no mexicano ha reconocido explícitamentesu responsabilidad de asistir a los grupos

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más pobres de nuestra sociedad y se haentendido a la política social como un ele-mento central del proceso de distribuciónsocial de los recursos públicos (Sobrino yGarrocho, 1995, citado por Massé, 2002).

No obstante, concretamente a par-tir de la década de 1970, el Estado mexica-no instrumentó una serie de acciones orien-tadas a la atención directa y focalizada de lapoblación en condiciones de pobreza. Apartir de entonces, pero particularmente amediados de la década de 1980, se empe-zaron a generar planes que incluían pro-gramas de política social de abatimiento dela pobreza en México (Massé, 2002). Encierto modo, aunque resulte un tanto para-dójico, hasta antes de 1982 la política socialno tuvo el sustento de un programa decarácter nacional, universal y ampliamenteincluyente de las poblaciones desfavoreci-das. Algunas de las experiencias de políticasocial fueron el Programa Integral de De-sarrollo Rural (PIDER) iniciado en 1973 yel Programa para la Atención de ZonasDeprimidas y Marginadas (COPLAMAR),el Programa del Sistema Alimentario Mexi-cano (SAM), la creación del ramo 26, elPronasol, Programa Solidaridad y el Pro-gresa, actualmente transformado en Pro-grama Desarrollo Humano Oportunida-des. El primero fue un programa de apoyoproductivo que se implementó en la regiónSur del país; el segundo, se dirigió a mejo-rar las condiciones de vida poblacional,principalmente en salud y nutrición. ElSAM, pretendió solventar la pobreza enáreas rurales mediante el apoyo a la elabo-

ración de productos agrícolas. El Progresaes el antecedente inmediato de Oportuni-dades, o es el mismo, con ciertos ajustes enla modalidad de apoyos, cobertura y es-tructura de gestión.

Normalmente, tanto las políticas socia-les, como todas las demás políticas públi-cas, son planeadas y ejecutadas por institu-ciones estatales. Debido a ello, se reconocecomo responsabilidad del Estado la provi-sión de necesidades básicas a la población,particularmente en cuanto a los serviciosde salud, alimentación, educación y vivien-da, que contribuyan al bienestar y al desa-rrollo de los individuos. No obstante, elactual escenario plantea nuevos desafíos enla gestión de políticas sociales. General-mente, se supone que una política social«sólo puede darse como una decisión delsector público»; sin embargo, una visiónmás acorde con las exigencias de la socie-dad actual, plantearía que las políticas so-ciales no deben entenderse como merasdeterminaciones estatales. Lo público de-bería verse en otro sentido, como espaciode los intereses colectivos más que como loestatal, e involucrar a múltiples instanciasde la sociedad civil. En todos los casos, lapolítica social queda subordinada al mode-lo económico, a su dinámica y contradic-ciones.

La Constitución Política define y consa-gra distintos aspectos de los derechos so-ciales. En particular, destaca el «derecho altrabajo» en el sentido expreso de que «Todapersona tiene derecho al trabajo digno ysocialmente útil», por lo que «al efecto, sepromoverá la creación de empleos y la

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organización social para el trabajo», y esta-blece además, que «los salarios mínimosgenerales deberán ser suficientes para sa-tisfacer las necesidades normales de un jefede familia, en el orden material, social ycultural y para proveer a la educación obli-gatoria de los hijos» (Boltvinik y Damián,2003: 103). En otro orden, reconoce lasnecesidades básicas y específicas, en lo querefiere a la educación, la salud y la vivienda,a las que debería tener acceso todo mexica-no. La Constitución Política y su legislaciónreglamentaria comprenden importantesapartados referentes a los derechos socia-les. En cuanto a la educación, contempla elderecho a la educación primaria, secunda-ria y preescolar, esta última recientementeincluida, y declara obligatoriedad, gratui-dad e impartición por parte del Estado y,respecto a la salud, establece el derecho asu protección, aunque operativamente que-da reducido el derecho a los servicios bási-cos de salud en la Ley General de Salud,reglamentaria de la norma constitucional.La Constitución también reconoce el dere-cho a la vivienda digna y decorosa, La LeyFederal de Vivienda reglamenta esta indi-cación constitucional. No obstante, comoseñalan Boltvinik y Damián (2003: 105-106), «ni la Ley Federal de Vivienda, ni laLey General de Salud, aseguran la satisfac-ción de las necesidades de vivienda y salud,puesto que no imponen la obligación delEstado como contrapartida de estos dere-chos». En este sentido, «de entrada, ambasleyes hacen que los derechos se desvanez-can», o como dichos autores reconocen,más allá de las limitaciones de los derechos

sociales explícitamente reconocidos en lalegislación, «muchos de ellos son letrasmuertas».

Desde finales de la década de 1980 elcombate a la pobreza se ha planteado comouno de los objetivos prioritarios en la agen-da de políticas sociales impulsadas por losgobiernos. La década de 1970 se caracteri-zó por una fuerte intervención del Estadoen la economía y la política social. Lasadministraciones de los sexenios 1970-1976y 1976-1982 asumieron el incremento delempleo y la redistribución relativa del in-greso como aspectos fundamentales de laagenda orientada al mejoramiento del bien-estar de la población. No obstante los in-tentos reiterados, durante este periodo losesfuerzos por materializar una política so-cial bajo los principios de la solidaridadsocial y el universalismo, los niveles debienestar de la población no fueron satis-factorios y durante la década de 1980 elbienestar de la población tuvo un deterioroimportante. Como se ha dicho, el cambiotanto de paradigma económico como derégimen de bienestar por parte del Estadomexicano desde finales de la década de1980 y durante la década 1990, supuso laresidualización del sistema de bienestarbasado en los principios de solidaridadsocial y universalismo. Es en este sentidoque, según Massé (2002), «la compatibili-dad de la política económica neoliberalcon el abandono del financiamiento de laasistencia social, devino en la adopción deprogramas selectivos de pobreza, en vez depolíticas integrales, abarcadoras y univer-sales. Esto significó así mismo, el abandono

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de la noción de los derechos sociales a favorde programas selectivos y discrecionales».

La crisis de 1995 condujo al aumentode la pobreza rural y urbana del país. Encierto modo, a partir de entonces, el go-bierno modificó la estrategia de acciónfrente al creciente deterioro de las condi-ciones de vida de la población. La políticasocial fue reencausada con criterios demayor alcance. El gobierno, entre otrasacciones, optó por eliminar «los subsidiosuniversales a la tortilla» y en su lugar, através de Progresa, impulsó el financia-miento de «una nueva inversión en capitalhumano» (Wodon et al., 2003). El Progresase planteó como objetivo el apoyo a lasfamilias que vivían en condiciones de po-breza extrema, con base en un esquemaque intentaba potenciar las capacidades ycrear condiciones de oportunidades paraalcanzar mejores niveles de bienestar en elcorto, mediano y largo plazo de sus miem-bros (Campos, 2003).

En este sentido, el programa tuvo unenfoque «innovador», que operó haciendo«transferencias en efectivo a los hogarespobres rurales con la condición de que sushijos asistan a la escuela y su familia acudacon regularidad a los centros de saludlocales» (Wodon, 2003). En concreto, elprograma intentaba promover mejoras enlas condiciones de vida, ofreciendo cober-turas básicas de salud y alimentación yoportunidades de educación de los meno-res. En términos de su orientación, tuvo unperfil de cobertura focalizada, dirigido alcombate de la pobreza extrema. El progra-ma, a pesar de sus limitaciones naturales,

adoptó un concepto que lo distinguió deotras modalidades de atención anteriores,puramente asistencialistas e inmediatistas.

Durante los últimos tres sexenios lanovedad en el régimen de seguridad socialhan sido la proliferación de programasasistenciales focalizados de lucha contra lasdiversas formas que asume la pobreza. Es-tos programas han sido institucionalizadosmediante la creación de la Secretaría deDesarrollo Social (SEDESOL), que es laencargada de su gestión, así como han sidoregulados a través de la Ley General deDesarrollo Social promulgada en 2004, lacual en su capítulo Artículo 1, inciso I, dice«Garantizar el pleno ejercicio de los dere-chos sociales consagrados en la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexi-canos, asegurando el acceso de toda lapoblación al desarrollo social» (http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264.pdf). A pesar de lo dicho, la Ley lo queregula son los programas focalizados ycompensatorios de lucha contra las diver-sas formas de pobreza. Como parte de lainstitucionalización de este tipo de políti-cas y derivado de la misma Ley General secreó en 2006 el Consejo Nacional para laEvaluación de la Política Social (CONE-VAL) (http://web.coneval.gob.mx/Paginas/principal.aspx). Éste es un órgano descon-centrado de la administración pública fe-deral encargado de evaluar los programassociales, a la vez que realiza la mediciónoficial de la pobreza.

A lo largo del Informe de Evaluación de la

Política de Desarrollo Social en México 2011,se deja ver el carácter fragmentario de las

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75CRISIS ECONÓMICA, POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

políticas encaminadas a la mejora en lascondiciones de vida y el combate a la po-breza. De un total de 89 programas y accio-nes, con un presupuesto de $72,122.23 enel año 2004, se pasa a un monto de$692,003.81 repartido entre 272 progra-mas para el 2011. Si bien podría argumen-tarse que la triplicación de estrategias de-bería traducirse en una fuerte reducción enlos índices de pobreza, parece que éstos noestán necesariamente bien dirigidos, si aten-demos a la proliferación de programasprecisamente al finalizar el actual sexenioy los limitados resultados alcanzados (grá-fica 3).

Los 273 programas identificados en el

Inventario CONEVAL tienen perfiles diver-sos, supuestamente orientados a combatirlos distintos tipos de pobreza; sin embargo,la distribución de recursos es muy desigualentre los diversos tópicos tomados en cuen-ta. Así, para 2010 se tenía un total de 94programas y acciones referentes a educa-ción, 56 respecto a bienestar económico,40 en el ámbito de la salud, 27 sobre medioambiente, 19 para combatir la discrimina-ción, 19 relativos a trabajo, 9 para la vivien-da y tan sólo 5 en lo que corresponde aalimentación, no obstante «la incidencia dela población con carencia por acceso a laalimentación fue de 24.9 por ciento en2010, 3.2 puntos porcentuales más que en

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la pobreza y presupuesto destinado, 2004-2011

Total de programas(I) Presupuesto original (Mmdp) (D)

Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Inventario CONEVAL.

GRÁFICA 3MÉXICO. TOTAL DE PROGRAMAS DE DESARROLLO SOCIAL

Y COMBATE A LA POBREZA Y PRESUPUESTO DESTINADO, 2004-2011

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76 DÍDIMO CASTILLO FERNÁNDEZ Y JORGE ARZATE SALGADO

2008. Ésta fue la única carencia que au-mentó su nivel en 2010, 4.2 millones depersonas más que en 2008» (CONEVAL,2011: 26). Según el análisis realizado por elCONEVAL en el citado Informe:

En general es adecuado que haya diversosProgramas y Acciones presupuestarios paraenfrentar los múltiples retos del desarrollosocial, pero no siempre es claro que tener muchos

programas se traduzca en mejor política pública

[…] el análisis del Inventario CONEVAL apun-ta a que hay y se han generado recientemen-te muchos programas de desarrollo social yque se muestra una gran dispersión y unapotencial falta de coordinación entre ins-tancias federales por esta razón, si se inclu-yeran los programas de gobiernos locales, elproblema sería aún mayor (CONEVAL,2011: 87, C.N.).

El tipo de ayuda que, además, proveenla mayoría de los programas y acciones esde capacitación (59 programas), asesoríatécnica (37 programas), servicios de salud(32 programas) y campañas o promoción(23 programas). No obstante la multiplica-ción de acciones, es clara la duplicidad ysobre posición de objetivos y metas. Asisti-mos a una proliferación de «microprogra-mas» cuyos resultados no son permanen-tes, ya que:

[…] los programas de desarrollo social sonmás efectivos para proteger a la poblaciónante adversidades coyunturales que para lageneración de empleos permanentes. Lapolítica de desarrollo social cuenta con algu-

nos programas de protección social, estosson insuficientes para fortalecer el ingresode la población ante reducciones coyuntura-les como las vividas en el país en 2008-2010.En ausencia de estos mecanismos y ante lascrisis recientes (financiera, en precios de ali-mentos y energéticos), se han favorecido ins-trumentos como Oportunidades o subsidiosenergéticos generalizados que no están foca-lizados en los pobres (CONEVAL, 2011: 43).

El programa Oportunidades, es el pro-grama federal más importante de combatea la pobreza extrema en México. Formal-mente creado en el año 2000, sustituyó conpocas modificaciones al Programa de Educa-

ción, Salud y Alimentación, PROGRESA, ini-ciado en 1997. Es un programa de cobertu-ra nacional que actualmente incluye a áreasrurales, urbanas y zonas metropolitanas, ytiene presencia en 97, 437 localidades.Oportunidades opera bajo un esquema inte-rinstitucional, con la participación de laSecretaría de Educación Pública (SEP), laSecretaría de Salud (SSA), el Instituto Mexi-cano del Seguro Social (IMSS), la Secreta-ría de Desarrollo Social (SEDESOL) y losgobiernos estatales y municipales. El pro-grama brinda apoyo en educación, salud,nutrición e ingresos. En este sentido, tieneuna estructura amplia de atención, quepone especial énfasis en los grupos másvulnerables demográfica, social y territo-rialmente diferenciados, con énfasis degénero (SEDESOL, 2011).

Operativamente, Oportunidades dispo-ne de una estructura organizativa multisec-torial con niveles escalonados de funcio-

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nes, que integra la Coordinación Nacionaldel Programa, un Consejo Nacional con-formado por SEP, SSA, SHCP y SEDESOL,y un Consejo Técnico integrado por lossubsecretarios de dichas dependencias,además del IMSS y La Secretaría de Con-traloría y Desarrollo Administrativo (SE-CODAM). La coordinación intersectorial einterinstitucional es quizá una de las carac-terísticas innovadoras del programa y pro-bablemente una de sus fortalezas. A nivelestatal, el programa dispone de una Coor-dinación Estatal y una Coordinación Téc-nica que involucran a los representantesfederales y estatales. A nivel local cuentacon los Comités de Promoción Comunita-ria, formados por lo menos por tres vocalesbeneficiarias, con funciones de apoyo a losprogramas de salud, educación, control yvigilancia, respectivamente. A nivel muni-cipal, el programa cuenta con la figura del«Enlace» municipal, que tiene como fun-ción central servir de «apoyo y enlace paradar seguimiento a la operación del progra-ma a nivel local y, en general, para facilitarla logística operativa».

Oportunidades es el programa de mayorimpacto sobre la pobreza en México, conefecto directo sobre las condiciones inme-diatas de la población adulta, juvenil einfantil, particularmente en educación so-bre estas últimas, y expectativas de largoplazo en el mejoramiento de las condicio-nes sociales de las siguientes generaciones.No obstante, el programa tiene alcanceslimitados en cuanto a la ampliación decapacidades en relación con la inserciónfutura en el mercado de trabajo. El progra-

ma, por una parte, está enfocado funda-mentalmente a los grupos de menor edadincorporados al sistema de educación bási-ca, aún no incorporable al mercado detrabajo y, por otra parte, debido a las exi-gencias de dicho mercado, el nivel de capa-citación ofrecida resulta considerablemen-te insuficiente en el logro de empleos bienremunerados dadas las exigencias del mo-delo económico y la consiguiente devalua-ción del capital humano.

El programa tiene como objetivo cen-tral el desarrollo de capacidades, o por lomenos así se plantea. El esquema de opera-ción es muy complejo. La corresponsabili-dad es un factor central del programa, queimplica el involucramiento y la participa-ción activa de la comunidad y las familiasen el desarrollo comunitario. Actualmenteopera en 32 entidades y tiene una cobertu-ra de 5.8 millones de familias a las quebrinda atención gratuita de salud, alimen-tación y apoyos educativos. Si bien se supo-ne que a 15 años de creación de PROGRE-SA, Oportunidades ha avanzado en los obje-tivos de combate a la pobreza extrema,potenciando las capacidades de la pobla-ción y propiciando oportunidades básicasde desarrollo en los contextos con mayoresrezagos sociales, lo cierto es que, comoseñala Boltvinik (2008), «para que el PO(Programa Oportunidades) tuviera los efec-tos previstos por sus diseñadores en ladisminución de la pobreza de la siguiente gene-

ración tendrían que darse dos condicionesnecesarias: 1) elevar sustancialmente lamatrícula escolar de la población benefi-ciaria sin disminuir la de la no beneficiaria;

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y 2) que el mayor nivel absoluto de educación

alcanzado se tradujese en empleos bienpagados». Así, el fracaso del programa sehará evidente, como cuando se apunta «Entérminos de mejora de hijos respecto de lospadres no se encuentra que haya algún efecto

importante de Oportunidades en términos demejora salarial, estar en trabajos formaleso de ocupaciones mejor calificadas» (Sede-sol en Boltvinik, 2010).

El alcance del programa Oportu-nidades, en este sentido, «es erróneo». Eldesarrollo de capacidades básicas que otor-ga resultan insuficientes para la «integra-ción plena en las actividades productivas y,por tanto, para la superación de la pobreza.Esta limitación del programa se intentasubsanar con la estrategia «Vivir Mejor», lacual promueve la capacitación en los nive-les medio superior y superiores y fomentala capacitación para el empleo, en mejorescondiciones de competencia laboral. Estaestrategia, implementada en abril de 2008,pretende avanzar en el desarrollo de capa-cidades básicas, entre otros de sus objetivosorientados a la generación de «condicionesde igualdad de oportunidades» y el abati-miento de la pobreza y la marginación en elentorno rural y urbano privilegiando a losgrupos más vulnerables: mujeres, indíge-nas, adultos mayores, discapacitados y per-sonas en condiciones de pobreza extrema.

Consideraciones finales

En México, la política social adolece degrandes escollos en la atención a la pobla-ción. Además de estar condicionada porfactores estructurales del modelo econó-

mico seguido y enfrentar las limitacionesderivadas de las disparidades territoriales,la heterogeneidad demográfica y social, ladiversidad étnica y cultural, es particular-mente afectadas por la persistencia de cier-tas prácticas políticas de control social,corporativismo y clientelismo político, queen contextos de atraso distorsionan y difi-cultan la operatividad de los programassociales. Los cambios políticos vinculadoscon los procesos de democratización y laconsiguiente mayor participación ciuda-dana plantean la necesidad de instrumen-tar políticas públicas idóneas con alcancespara enfrentar las demandas y rezagos so-ciales acumulados.

El modelo económico neoliberal adop-tado a comienzos de la década de 1980,promovió una situación compleja de inde-fensión y creciente vulnerabilidad social.El desempleo, la informalidad y el deterio-ro de la calidad de las ocupaciones, lapobreza y la desigualdad social pasaron arepresentar grandes desafíos de la agendade las políticas públicas y sociales. Laslimitaciones de dicho modelo económico,en lo que refiere al desarrollo y promociónde políticas sociales coherentes y oportu-nas para enfrentar la situación de pobrezay desigualdad social, son inherentes a lalógica y contradicciones del modelo econó-mico. La evolución favorable en algunos delos indicadores de bienestar ha resultadodispar entre las diferentes regiones, secto-res sociales y segmentos de la población.En este marco, el escenario de bienestarsocial plantea un problema de orden estra-tégico en las dimensiones demográficas,

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económicas, sociales y políticas, teniendoen cuenta que «bajo la modalidad neolibe-ral del capitalismo mexicano difícilmentese podrá erradicar la pobreza por lo que sedebe reorientar la política económica conel fin de lograr un crecimiento sostenido y,al mismo tiempo, generar empleo y mejo-rar la distribución del ingreso» (Ornelas,2006: 109).

La dinámica reciente de la economía hamostrado una debilidad estructural cre-ciente en la generación de empleos, deter-minada por las nuevas formas de organiza-ción del trabajo y la adopción de tecnolo-gías, que limitan la generación de puestosde trabajo y promueven el deterioro de lasocupaciones entre los trabajadores menoscalificados. En las circunstancias económi-cas vigentes, esta deuda social es casi irre-soluble, debido, por un lado, al incrementode la población en edades activas, y porotro, dada las limitaciones del modelo eco-nómico en la creación de empleos «forma-les», y el consiguiente incremento de lainformalidad y la precarización laboral, yel deterioro de los ingresos. Los desafíos nosólo corresponden a la cantidad de em-pleos demandados, sino también a la cali-dad de los mismos. En este sentido, la tareaprioritaria de las políticas sociales es inte-grar productivamente a la población acti-va, antes que la población adulta mayorcrezca de manera acelerada y profundicelas condiciones de dependencia sobre lapoblación ocupada. Pero el reto es doble:implica absorber los rezagos acumulados eincorporar a la nueva población trabajado-ra (Castillo, 2011).

Normalmente, los problemas de pobre-za están íntimamente relacionados con lasposibilidades de impulsar políticas de de-sarrollo nacional y regional oportunas yeficaces. La coexistencia de zonas con nive-les de desarrollo relativo altos y otras atra-sadas, marginalizadas, constata la situa-ción de heterogeneidad estructural y laslimitaciones de los modelos económicos ypolíticos adoptados para enfrentarlas. Otroselementos a tener en cuenta en las estrate-gias de las políticas sociales en México, son,por un lado, la normatividad y el ámbito delos derechos sociales y ciudadanos y, por elotro, el referido a las prácticas burocráti-cas, tecnocráticas, clientelares y de discre-cionalidad que en muchos casos las condi-cionan, desvirtúan su orientación y objeti-vos, y obstaculizan e impiden su operativi-dad.

La política de combate a pobreza, par-ticularmente enfocada a disminuir de lasbrechas entre regiones y a mitigar los reza-gos y desigualdades de cobertura de servi-cios básicos en la población más vulnera-ble, en condiciones de pobreza y extremapobreza, no ha alcanzado los resultadospropuestos, o por lo menos, no los halogrado en los tiempos deseados. Dichapolítica, lejos de fundamentarse en esque-mas integradores con cobertura universal,dado su carácter focalizado, además derequerir mejoras en cuanto a calidad yalcances de los programas (por ejemplo, lareducción en las brechas de desigualdad eninfraestructura social básica, igualar opor-tunidades de acceso a la educación y salud,la canalización suficiente y oportuna de

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recursos descentralizados, etc.), deberíapromover un padrón de aplicación conmayor control sobre la distribución de losrecursos, que evite el dispendio y asegurarel adecuado manejo de administrativo porlas instancias responsables. La margina-ción y la pobreza observan sus estados máscríticos en la población indígena, de ahí dela necesidad de poner mayor énfasis en laspolíticas enfocadas en este sector, buscan-do reducir la brecha demográfica, econó-mica y social que la relega de las condicio-nes de vida del resto de la población.

La estructura económica y la distribu-ción demográfica futura son aspectos funda-mentales para la orientación de las políticasy las acciones que habrán de formularse en elcorto y mediano plazo. El más elemental delos retos sigue estando en relación directacon la correcta aplicación de los programas

desarrollados por el Gobierno, dado que, entodos los ámbitos, persisten irregularidadesen cuanto a su aplicación. Sigue siendo nece-sario promover la consideración de criteriosdemográficos en los programas de desarro-llo económico y social, evitar la duplicidadde programas y promover una mejor coordi-nación entre los órdenes de gobierno y entrelos diversos sectores que inciden en el desa-rrollo nacional (por ejemplo, gobiernos es-tatales, locales y organizaciones de la socie-dad civil). En todos los ámbitos persiste unnúmero elevado de programas con cobertu-ras fragmentadas, discontinuos, altamenteonerosos y erráticos en cuanto a sus resulta-dos, con alcances temporales limitado y fo-calización inadecuada. Es necesario reeva-luar y redefinir su relevancia, efectividad,incidencia sobre las condiciones de bienes-tar de la población de destino.

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