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CONSTRUYENDO LACONSTRUYENDO LACONSTRUYENDO LACONSTRUYENDO LAGESTIGESTIGESTIGESTIÓN AMBIENTAL LOCALÓN AMBIENTAL LOCALÓN AMBIENTAL LOCALÓN AMBIENTAL LOCAL

Sistematización de la ExperienciaSistematización de la Experienciadel Programa Manejo Ambientalmente Adecuadodel Programa Manejo Ambientalmente Adecuadode Productos Químicos Industriales y Desechos Especiales de Productos Químicos Industriales y Desechos Especiales en el Ecuador (Programa PQ/DE)en el Ecuador (Programa PQ/DE)

PROGRAMA PQ/DEPROGRAMA PQ/DEManejo ambientalmente adecuado de productos quManejo ambientalmente adecuado de productos químicosímicos

industriales y desechos especiales en el Ecuadorindustriales y desechos especiales en el Ecuador

Fundación Ecuatoriana para la Protección y Conservación de la NaturalezaFUNDACIÓN NATURADirección: Elia Liut N45-10 y Telégrafo PrimeroTeléfonos: 2272863 • 2240225 • 3317457www.fnatura.orgQuito, Ecuador

Director Ejecutivo Nacional: Xavier Bustamante B.Gerente de Proyectos: Ruth Elena RuízDirector Programa PQ/DE: Alfredo CuevaEquipo Técnico PQ/DE: Raúl Arias, Andrés Guerra, Santiago Izurieta, Lucía

Marcillo, Ignacio Martínez, Julio Morán, Ivette Pullas, Juan José Terán, Tamara Villacís

Este material ha sido elaborado con el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE.

Autores: Edgar Isch López, Alex Ramos Tapia

Coordinación Editorial: Consorcio CAMAREN,Edgar IschAlex Ramos

ISBN: 978-9978-58-157-5Diseño: graphus® 290 2760Impresión: graphus® 322 7507Tiraje: 500 ejemplaresQuito - Ecuador

Este documento se debe citar: ISCH L., Edgar; Ramos T., Alex.Construyendo la Gestión Ambiental Local. Programa Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos Industrialesy Desechos Especiales en el Ecuador. Fundación Natura - COSUDE, Quito, 2009.

Consorcio de Capacitación para el Manejo de los RecursosNaturales RenovablesDirección: Alpallana E6-178 y Whimper. Ed. ESPRO, Piso 3Teléfonos: 2505775 • 2507396www.camaren.orgQuito, Ecuador

Contenido

5 . . . . PROPÓSITO

7 . . . . ¿QUÉ SE QUIERE RESCATAR?

9 . . . . PROCEDIMIENTO METODOLÓGICO

11 . . . . CONTEXTO

29 . . . . HITOS DEL DESARROLLO DEL PROGRAMA

41 . . . . PRINCIPALES LOGROS OBSERVABLES

53 . . . . EL PROGRAMA VISTO DESDE SUS ACTORES

61 . . . . HALLAZGOS

69 . . . . LECCIONES APRENDIDAS

77 . . . . SIGLAS

79 . . . . BIBLIOGRAFÍA

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PropósitoLa sistematización del Programa Manejo Ambiental-mente Adecuado de Productos Químicos y DesechosEspeciales en el Ecuador (Programa PQ/DE), ejecutadopor Fundación Natura con apoyo de la Agencia Suizapara el Desarrollo y la Cooperación - COSUDE, tienecomo propósito recuperar los conocimientos, saberes yexperticias de esta experiencia de desarrollo que re-quieren convertirse en propuestas de gestión de cono-cimiento para que continúen aportando a lascomunidades locales y a nivel nacional.

El Programa PQ/DE exhibe avances significativos refe-rido a temas de calidad ambiental en escala local, deavances en el diseño y la implementación de políticasy legislación, de importantes experiencias de participa-ción social, de manejo de conflictos e incidencia. Todoeste acumulado está acompañado de una serie de re-sultados en lo local que pone en evidencia la rica y va-riada posibilidad de gestión que se puede hacer tantoa nivel local como nacional, todo lo cual demanda rea-lizar un ejercicio de recuperación de la experiencia yde lecciones aprendidas. Partiendo de un principio bá-sico: hay un camino andado, una experiencia vivida;está pendiente mirar, con todo lo acumulado, haciadonde orientarla.

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¿Qué se Quiere Rescatar?A través de la propuesta metodológica aplicada, sepropuso realizar un análisis que recoja diferentes as-pectos sobre la temática, desde varias perspectivasde análisis, pero además que refleje de manera cien-tífica los aspectos más relevantes del proyecto, queexprese un estado de la situación, proyecte caminosy horizontes a seguir, que visibilice resultados rele-vantes de aspectos ambientales, políticos, sociales yculturales.

Asimismo, se busca recoger los principales aprendi-zajes en lo social, ambiental, político, gestión y cul-tura, desde las experiencias vividas por los actoresinvolucrados para generar conocimientos asentadasen una realidad concreta. Este ejercicio se plasma demanera concreta en una serie de cuadernillos en fun-ción de los principales temas desarrollados para laasistencia técnica del Programa PQ/DE y que consti-tuye una herramienta que puede ser usada como mo-delo para implementar mecanismos de desarrollo ygestión ambiental.

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Procedimiento MetodológicoPara la sistematización del Programa se siguió un pro-ceso metodológico estándar, referente a las técnicas derecolección de información en fuentes primarias y se-cundarias.

Como fuentes primarias, se recurrió a los distintos ac-tores involucrados en el Programa, mediante entrevis-tas abiertas, semiestructuradas y a profundidad conpersonajes clave, mediante mesas de trabajo y confor-mación de grupos focales a escala local y por áreas te-máticas, logrando sus aportes de información sobre lasexperiencias vividas en mayor profundidad. Los instru-mentos de investigación fueron validados en el equipode trabajo y sometidos a juicio crítico de expertos.

Durante la sistematización se identificaron actores di-rectos e indirectos:

Actores directosIntegrantes de los comités ciudadanos; directivos,miembros o representantes de las unidades de gestiónambiental –UGAs– de los municipios intervenidos;autoridades o representantes de las direcciones

provinciales de salud y educación; policía ambientalcantonal; responsables de los clubes ecológicos.

Ejecutores del Programa como directivos de la Funda-ción Natura; equipo técnico y administrativo del Pro-grama PQ/DE.

Actores indirectosOtros actores vinculados, como ciudadanía en generalde los cantones participantes; aliados estratégicos.

Durante la sistematización de información secundaria,se consultó varios documentos e informes preparadospor el Programa PQ/DE y Fundación Natura; tambiénse recurrió a material producido en los municipios in-volucrados en el proceso.

Las técnicas e instrumentos para la obtención y el pro-cesamiento de la investigación documental fueron lalectura y revisión científica, las fichas mnemotécnicas ylos ilustradores gráficos.

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Construyendo la Gestión Ambiental Local

CONTEXTO

1 Francisco Veintimilla C., MSc. Articulo: Reglamentación a la Ley deGestión Ambiental: una necesidad imperiosa Ecuambiente ConsultingGroup.

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Ecuador como país dependiente en vías de desarro-llo, ha soportado una grave crisis socioeconómicadurante la última década, lo que le obligó a realizargrandes esfuerzos, en acciones directamente vincu-ladas a procesos de mejoramiento ambiental engeneral. En todos estos procesos, el apoyo y acom-pañamiento de la cooperación de países y organis-mos amigos, ha sido altamente importante parasentar las bases de cambios trascendentales en favordel ambiente.

De otra parte, las dos últimas décadas se han ca-racterizado por un paulatino crecimiento en la sen-sibilidad social frente a los problemas ambientales.Se ha manifestado además una creciente disposicióny participación de diversos actores comprometidoscon el desarrollo local y nacional, para concertaracciones sobre estos aspectos.

En mayo de 1.976, mediante Decreto Supremo 374,se expidió en el país la Ley de Prevención y Control dela Contaminación Ambiental, la primera normativa es-pecífica que atendía elementos sustantivos de la ges-tión ambiental. Esta Ley se aplicó de una maneralimitada en el país por múltiples razones, especial-mente por la ausencia de Reglamentos que haganoperativas las disposiciones contenidas en ella1.

2 Ley 08 (Registro Oficial 27, 16-IX-92). (Ley No. 99-37).


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En este entonces y durante un largo período, la gestiónambiental, fue un tema de preocupación casi exclu-sivo de las ONG´s, y de pocos sectores estatales yciudadanos. Una de las instituciones pioneras ha sidoFundación Natura, que en 1983 empezó a ejecutarel proyecto Ambiente y Salud. En 1991, realizó un es-tudio acerca del manejo de desechos hospitalarios enel marco de un diagnóstico general sobre la situaciónambiental del país. Este diagnóstico evidenció que lamayoría de las instituciones de salud carecen de me-didas específicas y adecuadas de control de sus dese-chos, y al mismo tiempo la escasa preocupación delas instancias estatales y privadas.

Entre los años 1989 y 1992 se emiten los Regla-mentos a la Ley de Prevención y Control de la Con-taminación Ambiental, los mismos que establecieronherramientas de gestión ambiental imprescindiblespara lograr el fin establecido en la Ley, esto es, de-finir parámetros, límites permisibles, metodologíasaceptadas y procedimientos admitidos respecto dela contaminación y contaminantes de los recursosagua, aire y suelo.

En 1992, a inicios del gobierno del Arq. Sixto DuranBallén, el tema ambiental tomó considerable impor-tancia para la legislación nacional, por la promul-gación de la Ley de Gestión Ambiental2 la cual

3 El Proceso de cambio climático en el Ecuador. Ministerio del Ambiente,2004. (http://www.ambiente.gov.ec/WEB/Cambio%20Clim%E1tico%20en%20Ecuador/Proceso%20CC%20en%20Ecuador/FRAME2.html)

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reconoce a las personas, el derecho a vivir en un am-biente sano, ecológicamente equilibrado y libre decontaminación; declara de interés público la preser-vación del medio ambiente, la conservación de losecosistemas, la biodiversidad y la integridad del pa-trimonio genético del país; establece un sistema na-cional de áreas naturales protegidas y de estamanera garantiza un desarrollo sustentable; quepara obtener dichos objetivos es indispensable dictaruna normativa jurídica ambiental y una estructura ins-titucional adecuada.

Esta ley consideraba varios aspectos hasta entoncesdesconocidos, y de poca preocupación para la ma-yoría de la ciudadanía, tales como el régimen insti-tucional de la gestión ambiental -poco funcionalhasta ese entonces-, del desarrollo sustentable, dela autoridad ambiental, entre otras.

Este hecho marca el inicio del largo camino que re-correría la gestión ambiental en el país, que erahasta ese tiempo un tema poco discutido y difun-dido. Como efecto de la Ley de Gestión Ambiental,sucede la conformación de la Comisión AsesoraAmbiental de la Presidencia de la República –CAAM– en 19933. En el mismo año se inició el pro-

4 Ministerio del Ambiente. www.ambiente.gov.ec.


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ceso de descentralización del Estado, cuando sepromulgó la Ley de Modernización del Estado, esta-bleciéndose las primeras nociones sobre la descen-tralización y la desconcentración del Estadoecuatoriano.

El trabajo desarrollado por la CAAM conllevó a queel Ecuador adopte en diciembre de 1993 los Princi-pios Básicos para la Gestión Ambiental, así comolas Políticas Ambientales Básicas Generales en juniode 1994. Estos dos documentos ampliamente difun-didos incidieron en la elaboración del Plan Ambien-tal Ecuatoriano en 1995, el mismo que contiene laspolíticas específicas y estrategias ambientales paralas áreas que requieren atención prioritaria.4

Gracias a estos sucesos, los temas ambientales des-pertaron especial interés para la cooperación inter-nacional y países amigos. Internamente, dichostemas fueron tratados con mayor profundidad y a unnivel político superior.

En este contexto Fundación Natura, entre 1993 y1994, por primera vez realizó en el Ecuador diag-nósticos referentes al manejo de productos químicosindustriales y plaguicidas, y al manejo de desechosdomésticos y especiales en el Ecuador. En el mismoaño, con el apoyo de la COSUDE, arranca la pri-

5 Dentro de Fundación Natura tomó el nombre resumido de Programa deProductos Químicos o PQ/DE.

6 Documento: Sistematización del Proyecto PQ/DE, Subproyecto GestiónAmbiental Municipios. Junio 2006.

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mera fase del Programa “Manejo AmbientalmenteAdecuado de Productos Químicos Industriales y De-sechos Especiales en el Ecuador - ProgramaPQ/DE”.5

El programa inició con cuatro municipios: Rumiña-hui, Manta, Santo Domingo de los Colorados y La-tacunga. Esta fase comprende cuatro subproyectosvinculados al manejo de residuos industriales peli-grosos y tres subproyectos relacionados con el ma-nejo de productos químicos industriales.

En el ámbito nacional, un nuevo hecho sobresalienteen el plano institucional y político surge en el Ecua-dor, cuando en el año de 1996, durante el gobiernodel Ab. Abdalá Bucaram Ortiz, se decretó la creacióndel Ministerio del Ambiente; lo cual fortaleció la ges-tión ambiental institucional, política y económica-mente; elevando su importancia a nivel de Ministerio.

Con la creación de este nuevo Ministerio, y frente auna institucionalidad y autoridad aún débil, el Pro-grama PQ/DE, entre marzo de 1997 y junio de1998 inició la primera fase del subproyecto “Apoyoa la Gestión Ambiental de Municipios Medianos yPequeños del País” (AGAM)6, que incluyó tres líneas


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de trabajo: (1) desarrollo de prácticas sosteniblessobre el manejo de desechos hospitalarios; (2) dis-minución de riesgos y efectos negativos de la activi-dad industrial; y, (3) impulso de la gestión ambientalen municipios pequeños y medianos del Ecuador.

Con la Autoridad Ambiental, recién creada en aquelentonces, surgió la necesidad de crear e implemen-tar normativas legales. Para ello el Programa diseñóy puso a prueba un modelo piloto de prevención ycontrol de la contaminación a nivel local, que sirvióde sustento para la formulación y posterior aplica-ción de la ordenanza de prevención y control de lacontaminación. Este modelo sufriría más adelanteajustes y modificaciones en las diferentes fases delPrograma. Con estas nuevas líneas de trabajo con-cluyó la primera fase del Programa.

En 1998, una nueva Constitución es aprobada enel Ecuador. En su Artículo 86 señala: "El Estado pro-tegerá el derecho de la población a vivir en un medioambiente sano y ecológicamente equilibrado que ga-rantice un desarrollo sostenible, velará para que estederecho no sea afectado y garantizará la preserva-ción de la naturaleza".

Posteriormente, en 1999 se aprueba la Ley de Ges-tión Ambiental, que en su Artículo 3, señala: "el pro-ceso de gestión ambiental se orientará según losprincipios universales de desarrollo sostenible, con-

7 Documento: Marco Lógico y Plan Operativo de la cuarta fase. FundaciónNatura, 2005.

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tenidos en la Declaración de Río de Janeiro de 1992sobre Medio Ambiente y Desarrollo".

En medio de esta coyuntura política cada vez másfavorable a la gestión y al desarrollo ambiental, enjulio de 1998 inicia la segunda fase del programa,con la participación de los siguientes municipios: Ru-miñahui, Manta, Santo Domingo de los Colorados,Latacunga, Ibarra, Pimampiro, Antonio Ante, Cota-cachi, Otavalo, Cayambe, Pedro Moncayo, Salcedo,Ambato, Pelileo, Riobamba, Montecristi, Portoviejo,Puerto López y Espejo; esto es el 8% del total de mu-nicipios del país. En esta fase se planteó tres líneasde acción: (1) apoyo a la gestión ambiental demunicipios (AGAM); (2) apoyo a la gestión ambien-tal responsable de las industrias, mediante el mo-delo Responsabilidad Integral (RI); y, (3) impulso a laadopción de medidas concretas para el manejo dedesechos hospitalarios (DH).

Por otro lado, la Ley de Gestión Ambiental de 1999establece la obligatoriedad de que los gobiernos mu-nicipales creen unidades de gestión ambiental7, lo quede cierta manera obliga a los gobiernos locales a unaparticipación más amplia, y al establecimiento de uni-dades de gestión ambiental, con el objetivo de queestas asuman mayores competencias.

8 CAMAREN, 2007.


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A partir del año 2000, se vive un segundo momentode la descentralización, cuando el Ministerio del Am-biente dicta algunas regulaciones relativas a la des-centralización ambiental, así como algunas accionesinstitucionales e interinstitucionales tendientes a apli-car la política descentralizadora. El resultado másimportante de esta etapa es la suscripción de con-venios para la transferencia de competencias con 67gobiernos seccionales en varias provincias delEcuador.

En el mismo año nace el Consejo Nacional de De-sarrollo Sustentable, que en su seno procreó la Es-trategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable delEcuador (2000). En ella se define que dos de lostres niveles de intervención prioritaria "para alcan-zar los objetivos del desarrollo sustentable del país"son: "la conservación y aprovechamiento del ca-pital natural a fin de revertir los procesos de de-gradación actuales y generar riqueza…"; y el"mejoramiento de la calidad ambiental, a fin demejorar la calidad de vida de la población medianteuna mejor gestión ambiental en los centros urbanosy las áreas rurales".8

Esta estrategia establece la necesidad de un fuerte eintenso trabajo de los gobiernos seccionales, ya quetienen una gran responsabilidad en la atención de

9 Idem.

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estas dos prioridades nacionales, guiados por laspolíticas establecidas por la máxima autoridad am-biental. Esto supone principalmente dos situaciones:en primer lugar definir claramente el ámbito y lacompetencia de las diferentes instancias del Estado,(Municipios, Consejos Provinciales, Ministerios ydemás instancias de Gobierno Central); y segundo,definir los instrumentos técnicos, roles, funciones,mecanismos de actuación de los municipios paraasumir estas competencias.9

Esta coyuntura política es aprovechada por el Pro-grama PQ/DE proponiéndose, en consecuencia,mejorar la capacidad de gestión ambiental de losmunicipios; con lo que el subproyecto AGAM ad-quiere fuerte importancia dentro del Programa.

En medio de esta nueva coyuntura política, en juniodel 2001 concluye la segunda fase del ProgramaPQ/DE; arrancando la tercera fase casi inmediata-mente. En esta fase se mantuvieron las mismas lí-neas de acción, con énfasis en la capacitación a lasunidades municipales de gestión ambiental.

El subproyecto AGAM, priorizó en atender las de-mandas de los municipios y su gestión ambiental, deuna manera más amplia. En esta fase los municipioscrearon, dentro de su estructura organizacional lasdirecciones ambientales, con responsabilidades


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exclusivas y capacidad para gestionar recursos fi-nancieros y técnicos.10 En el 2003, los problemas decumplimiento de las ordenanzas y la falta de deci-sión política de algunas autoridades, llevaron a laconclusión de que era necesario implementar unmecanismo de veeduría social dentro del Programa.Esto evidenciaba que ningún proceso sería sosteni-ble sin la participación de la ciudadanía, como ve-edora y co-responsable de estos procesos.

En el mismo año se expide el Texto Unificado de la Le-gislación Ambiental Secundaria -TULAS-, lo que es con-siderado en el AGAM, incorporando las disposicionesdel TULAS en las ordenanzas de los municipios.

En el año 2004, la legislación ecuatoriana, conso-lidó estas nuevas necesidades, cuando el CongresoNacional, expidió la codificación de la Ley de Ges-tión Ambiental, las que resaltaban en los siguientesartículos:

Art. 1. La presente Ley establece los principios y di-rectrices de política ambiental; determina lasobligaciones, responsabilidades, niveles departicipación de los sectores público y pri-vado en la gestión ambiental y señala los lí-mites permisibles, controles y sanciones enesta materia.

10 “Sistematización del Proyecto PQ/DE, Subproyecto Gestión AmbientalMunicipios”, documento, junio 2006.

Art. 2. La gestión ambiental se sujeta a los princi-pios de solidaridad, corresponsabilidad, co-operación, coordinación, reciclaje yreutilización de desechos, utilización de tec-nologías alternativas ambientalmente sus-tentables y respecto a las culturas y prácticastradicionales.

Esta nueva codificación, ratificaba, las necesidadesque se iban suscitando dentro del subproyectoAGAM, y a la vez comprometía la participación delos gobiernos seccionales y de la ciudadanía en ge-neral. Por otro lado reveló la preocupación por lagestión de residuos sólidos, la cual empezaba aatraer el interés de los municipios participantes. Al fi-nalizar la tercera fase, en agosto de 2005, se man-tuvieron participando 18 municipios.

La cuarta y última fase del programa, inició en sep-tiembre de 2005 y finalizará en diciembre de 2009.En esta fase se destacó la participación de 49 mu-nicipios, 39 de los cuales se mantuvieron activos alfinalizar el año 2007.

El proceso de selección observó las siguientes cate-gorías:

• Categoría 1. Tulcán, Montúfar, Otavalo, PedroMoncayo, Antonio Ante, Puerto Quito, Quinindé,Manta, Portoviejo, Santa Ana, Pelileo, Baños,Gualaceo, Paute, Azogues, Cañar. Los munici-

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pios seleccionados cuentan con la asistencia téc-nica, el apoyo y acompañamiento de FundaciónNatura para preparar y ejecutar planes de mejo-ramiento ambiental.

• Categoría 2. Mira, Guaranda, San Miguel deBolívar, El Empalme y Patate. La acción con estosmunicipios se inició dos años más tarde, repli-cando las experiencias exitosas de la primera ca-tegoría.

• Categoría 3. Cayambe, Ibarra, Huaca, Bolívar,Chimbo, Daule, Colimes, Rumiñahui, Ambato,Guano y Riobamba. Estos municipios contaroncon apoyo puntual, de acuerdo a sus nece-sidades.

Esta fase buscó una mayor integración de la gestiónambiental, a través de la participación de munici-pios, ministerios, otras instituciones y la ciudadaníaen general. Fruto de esta integración dentro del Pro-grama PQ/DE surge el concepto y la necesidad detrabajar en nuevas líneas de trabajo: participaciónciudadana, educación ambiental y la gestión de re-siduos sólidos urbanos.

Entre febrero y octubre de 2006, Fundación Naturay las municipalidades participantes, formularon Pla-nes de Mejoramiento Ambiental –PMAs-, que incor-poraron la percepción de la ciudadanía sobre losproblemas ambientales locales. Una vez socializa-


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dos con la ciudadanía y técnicos municipales, losPMAs fueron aprobados por los concejos cantonalesy el proyecto inició su plan de actividades. En todoel proceso se destaca ampliamente el empodera-miento de todos los actores locales: los gobiernoslocales, los centros educativos y la ciudadanía engeneral.

Por último la nueva constitución del Ecuador, vigentedesde el año 2009, reposiciona la temática am-biental a partir del reconocimiento de los derechosde la naturaleza y el mandato a favor del SistemaNacional Descentralizado de Gestión Ambiental –SNDGA-. Muchos aspectos se encuentran aún ne-cesitados de la nueva legislación que lleve a cumplirlas determinaciones constitucionales, pero es unhecho que existen importantes posibilidades parauna mayor protección del ambiente y para una ges-tión con características transversales a las demásáreas y actividades de responsabilidad de los distin-tos niveles de gobierno.


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1992

1993

Cuadro 1 RESUMEN DEL CONTEXTO LEGAL AMBIENTAL EN ELECUADOR Y SU INFLUENCIA EN EL PROGAMA PQ/DE

Año

Ley de GestiónAmbiental

Nace la ComisiónAsesora Ambientalde la Presidencia dela República(CAAM)

Contexto Legal

Inicia en el Ecuadorlos primerosdiagnósticos,referentes almanejo deproductos químicosindustriales yplaguicidas y delmanejo dedesechosdomésticos yespeciales

FundaciónNatura

Impulsa unprimeracercamiento altrabajo sobre laproblemática delos productosquìmicos y lostemasambientalesurbanoso”marrones”

1994

1996 Creación delMinisterio deAmbiente

Surge el ProgramaPQ/DE de laFundación Naturacon apoyo deCOSUDE

1997

1998 Nace una nuevaConstitución queacoge con interés lostemas ambientales

Ley de GestiónAmbiental

1999

Segunda fase delPrograma PQ/DEcon tres líneas deacción:

• AGAM

• RI

• DH

Contribuye afortalecer lagestiónambientalinstitucional,política yeconómicamente

Apoya laintervención de losgobiernos localesen la gestiónambiental

Influencia delPrograma

Dentro del PQ/DE naceel subprograma AGAM

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2000

Año

EstrategiaAmbiental para eldesarrollosustentable delEcuador

Contexto Legal

El subprogramaAGAM centra laatención delPrograma PQ/DE;en el trabajo con losgobiernos locales yla ciudadanía

2001 Tercera fase delPrograma PQ/DE.Dentro del programase evidenció queningún proceso seríasostenible sin laparticipación de laciudadanía, comoveedora y co-responsable de lagestión ambiental

2003 Expedición del TextoUnificado deLegislaciónAmbientalSecundaria (TULAS)

En el AGAM seincorpora lasdispocisiones delTULAS en lasordenanzas de losmunicipios. El eje deParticipaciónCiudadana cobramayor importancia,creando lascomisiones deveeduría

Fundación Natura

Contribuye a lacreación de lasUGAsmunicipales.

Más municipiosse integran alPrograma Seinicia el procesode participaciónde la ciudadaníaen la gestiónambiental local

Influencia delPrograma

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Año Contexto Legal

2006 Se establecenPlanes deMejoramientoAmbiental (PMAs),por iniciativa deFundación Natura ylos municipiosparticipnates. Seintegran más ejesde trabajoeducaciónambiental, gestiónde residuos sólidos.

Fundación Natura Influencia delPrograma

2005 Cuarta fase delPQ/DE

Logra que losmunicipiosintegren a losactores localespara participarde la gestiónambiental, locual fortalece eleje departicipaciónciudadana

Elaboración: los autores

HITOS DEL DESARROLLODEL PROGRAMA

En 1978 nace la Fundación Natura y marca el surgi-miento del movimiento ambiental ecuatoriano, desdeel cual se daría un impulso fundamental a la gestiónambiental ecuatoriana que, en gran medida, encon-traría en organizaciones de la sociedad civil las princi-pales iniciativas en gestión ambiental, incluso antes deque se conformase el Ministerio del Ambiente bajo im-pulso de la Cumbre de Río (1992).

Fundación Natura y organizaciones afines cumplie-ron además un importante papel en la conciencia-ción ciudadana respecto de la problemáticaambiental que cada día se convertía en más apre-miante, tanto dentro como fuera del país. La Cumbrede la Tierra, realizada en Río de Janeiro en 1992, es-tablece las bases para un enfrentamiento generali-zado de esta problemática desde una perspectivamucho más científica, consensuada y de apropiaciónpor parte de los gobiernos, Estados y ciudadanosparticipantes.

Es precisamente con base en la Agenda 21 y las con-clusiones de la Cumbre de Río que se desarrolla el Pro-grama, teniendo como antecedentes inmediatos losDiagnósticos PQ/DE realizados en 1993 y 1994, aten-diendo temas como: manejo de productos químicos in-dustriales y plaguicidas en el Ecuador; y, manejo dedesechos domésticos y especiales en el Ecuador. Estasinvestigaciones, realizadas por la Fundación Natura yCOSUDE, permitieron definir el Programa PQ/DE,

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llevado adelante desde enero de 1994 bajo el nombrede “Alternativas para un Manejo Ambientalmente Ade-cuado de Productos Químicos Industriales y DesechosEspeciales en el Ecuador”.

La primera fase del proyecto, que duraría hasta di-ciembre de 1997, marcó el inicio de la gestión am-biental municipal en términos contemporáneos, pues loque los municipios habían realizado de manera tradi-cional desde su constitución en la época colonial co-rrespondía básicamente a obras y acciones desaneamiento ambiental, que de ninguna manera inte-graban a la ciudadanía ni a los sectores productivoscomo corresponsables de la calidad ambiental de lasciudades y su entorno.

Esta fase comprendió tres subproyectos relacionadoscon el manejo de productos químicos industriales ycuatro subproyectos relativos al manejo de residuos in-dustriales peligrosos. Al concluir la misma se efectuóuna evaluación externa, que propuso la convenienciade reducir la amplitud de las acciones del proyecto, afin de profundizar sus intervenciones.

Punto central de este trabajo fue la definición de unaestrategia de intervención más adecuada a lo que sequería realizar colocando como punto nodal de la in-tervención a los gobiernos municipales, de tal maneraque los mismos se convirtieran en el centro de la ges-tión ambiental local y en los grandes convocantes alejercicio de la participación ciudadana.

11 De acuerdo al Convenio de Basilea, la Corriente Y1 corresponde a losdesechos clínicos resultantes de la atención medida prestada en cualquiertipo de centro de salud y, la Corriente Y3, corresponde a los desechos demedicamentos y productos farmacéuticos.

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La segunda fase del programa, que inició a mediadosde 1998 y concluyó en junio de 2001, redujo la canti-dad de ámbitos de trabajo y mostró una visión máspragmática con la cual se pretendió profundizar demejor manera la capacidad de impacto del Programa,a pesar de contar siempre con recursos limitados queno permitían intervenir en la construcción de infraes-tructura. Esta fase se centró en tres ámbitos: a) apoyoa la gestión ambiental de municipios; b) apoyo a lagestión ambiental responsable de las industrias, me-diante el modelo Responsabilidad Integral, iniciando enlas industrias medianas donde las posibilidades decambio eran más inmediatas, para luego trabajar conlas industrias grandes; y, c) impulso a la adopción demedidas concretas para el manejo de desechos hospi-talarios, y biopeligrosos de los centros de salud.

Esta fase marcó un cambio en la relación estratégicacon el Estado que pasó a ser más cercano, en el afánde garantizar la sostenibilidad de los procesos que sehabían generado. De esta manera, por ejemplo, sebuscó la apropiación del tema de desechos peligrososhospitalarios (Corrientes Y1 y Y3 según el Convenio deBasilea11) por parte de los ministerios de Salud y Am-biente. Efectivamente, para 1997 el Ministerio de Salud

aprobó un reglamento para el manejo de desechos enestablecimientos de salud, para cuyo cumplimientoacogió los manuales técnicos elaborados por Funda-ción Natura y asumió la responsabilidad de liderar elavance en este aspecto.

Esa área de trabajo, así como la de ResponsabilidadIntegral y la de impulso a la Gestión Ambiental Muni-cipal, debían contar también con la participación de lacomunidad interesada, por lo que una línea de trabajopermanente fue la capacitación para lograr su empo-deramiento y para trabajar conjuntamente con los mu-nicipios.

Como influencia de esta experiencia, considerada com-pleja y exitosa, en 1997 COSUDE y Fundación Naturadan arranque al subproyecto de “Apoyo a la gestiónambiental de municipios medianos y pequeños del país(AGAM)”, el mismo que tendría a cargo mejorar la ca-pacidad de gestión ambiental de los municipios comocondición necesaria para la construcción de un sistemanacional descentralizado de gestión ambiental a nivelde todo el Ecuador. Para la tercera fase del Programa,este subproyecto concentraría el trabajo en las siguien-tes líneas:

• Formulación de criterios de selección de los municipios,considerando cuatro elementos fundamentales: la exis-tencia de actividades económicas manifiestamente con-taminantes en su jurisdicción; interés de las autoridadesmunicipales; involucramiento ciudadano en la bús-

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queda de soluciones; y, la cercanía geográfica entrelos municipios, a fin de poder establecer ejes regiona-les en los cuales se desarrollen sinergias.

• Establecimiento de una ordenanza municipal de con-trol de la contaminación por fuentes fijas, para lo cualen varios casos fue necesario primero trabajar en laconstrucción de las Unidades de Gestión Ambiental co-rrespondientes. Este proceso debió realizarse en mo-mentos en que el país carecía de leyes precisas paracontrol ambiental y no existía aún la Ley de GestiónAmbiental, con cuya gestación se mantuvo un inter-cambio permanente.

• Participación ciudadana. Otro punto trascendente fueel plantearse modalidades concretas de participaciónciudadana que permitieran transparentar el proceso detoma de decisiones ambientales, consultar a la comu-nidad, generar procesos de vigilancia y rendición decuentas y otorgar respaldo ciudadano hacía las accio-nes de protección ambiental. Estos mecanismos inicia-ron con las consultas en torno a las ordenanzasmunicipales de cada uno de los cantones de interven-ción y se fortalecieron con la inclusión de formas par-ticipativas en el texto de las mismas ordenanzas.

• La capacitación. Se convirtió en un eje permanentenecesario para superar el desconocimiento de lostemas ambientales que existía en las administracioneszonales. El inicio se realizó con un programa de capa-citación dirigido a empleados y funcionarios de las Uni-

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dades de Gestión Ambiental, pero permanentementese fue ampliando a los otros actores, incluyendo a lossujetos de control o “generadores de contaminación”.

Para el año 2000, algunos de los municipios del Pro-grama firman con el Ministerio del Ambiente el Conve-nio de Transferencia de Competencias Ambientales,como resultado del fortalecimiento en su capacidad degestión y el incremento de su interés institucional y ciu-dadano en dar respuestas a los problemas ambientalesde su localidad.

En la tercera fase, que se inició en julio de 2001 y con-cluyó en agosto de 2005, se mantuvieron los tres sub-proyectos iniciados en 1998, con la visión de garantizarla sostenibilidad. Respecto a los tres subproyectos, losajustes necesarios estuvieron en:

• Responsabilidad Integral, para desarrollar un procesode transferencia paulatina hacia el sector privado, re-presentado por la Asociación de Productores de Quí-micos del Ecuador (APROQUE). Esta relación semantendría hasta la terminación de esta fase e iniciode la siguiente logrando una transferencia integral a laAPROQUE que tuvo la decisión política, logró impor-tantes aprendizajes metodológicos y fue capaz de esta-blecer alianzas con ONGs.

• Manejo de desechos hospitalarios, para ampliar el nú-mero de establecimientos hospitalarios, y el apoyo alos municipios encargados de la recolección y disposi-

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ción final de los desechos. El éxito alcanzado permitióque la experiencia sea considerada para que los técni-cos ejecutores brinden asesoramiento sobre el tema enBolivia, lo cual permitió el inicio de tal programa enese país.

• Apoyo a la gestión ambiental de los municipios pararesponder a sus demandas, y enfrentar la gestión am-biental de una manera más amplia. En este ámbito, sereforzó la participación ciudadana a partir de 2003como una estrategia para lograr el cumplimiento de lasordenanzas de control y superar la voluntad política dealgunas autoridades. Con este fin se construyeron me-canismos de veeduría ciudadana y comités de soporte.En al menos diez cantones, las y los ciudadanos logra-ron definir objetivos concretos hacia 2010.

Además, se propuso el apoyo al cumplimiento de losconvenios ambientales internacionales de los cuales elEcuador es signatario, especialmente de aquellos rela-cionados con el manejo de productos químicos y dese-chos peligrosos.

Operativamente se reorganiza el personal técnico deacuerdo a su nivel y área de trabajo. Esto coincidiríacon el cambio de director de proyecto, ajustes admi-nistrativos y orgánicos que presentaron algunas difi-cultades superadas gracias al fortalecimiento deltrabajo en equipo y de la interrelación entre susmiembros.

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La cuarta fase arrancaría en 2005, buscando una inte-gración más consistente de sus propios componentes yde la gestión ambiental con el desarrollo local. El pro-ceso de planificación de la fase se debería desarrollarcon amplia participación de actores y contrapartes po-tenciales, en especial porque se amplió significativa-mente el número de municipios en los que se trabajó,pasando de 17 a más de 50 y porque se procuró inte-grar las áreas temáticas de trabajo para que corres-ponda de mejor manera al funcionamiento de unPrograma.

Esta fase se caracterizó también por una actividad queconsideró con mucha más consistencia las demandasexpresadas por los municipios participantes, sin pre-tender dar soluciones homogéneas a los distintos mu-nicipios, pero manteniendo un enfoque estratégicopara evitar la dispersión e ineficiencia. Esa lógica de-mandó acoplarse a las realidades locales y desarrollaruna capacitación a las UGAs que tengan un mayornivel de pertinencia en relación a sus necesidades paraun adecuado funcionamiento, incorporando los temasde gestión ambiental, otros referidos a instrumentos deadministración pública, tales como: redacción de actas;relaciones con aliados; gestión de la participación co-munitaria, entre otros aspectos.

Estos cambios operativos fueron la consecuencia de unconjunto de decisiones que se presentaban más cohe-rentes con la filosofía de Fundación Natura y con losprincipios y estrategias actuales de la COSUDE (lucha

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contra la pobreza, enfoque de género, empodera-miento, apoyo a la descentralización y sostenibilidad).

La serie Instrumentos para la Gestión Ambiental Ur-bana, realizada como parte de este proceso de siste-matización, realiza un análisis a profundidad de cincoejes temáticos abordados por el Programa, los cualesresaltan los avances logrados, lecciones específicas yconclusiones que posibilitan la transferencia de esteconjunto de experiencias a otros municipios. La serieincorpora los siguientes ejes: Gestión integral de resi-duos sólidos; Manejo adecuado de desechos hospita-larios; Educación ambiental para el mejoramiento delambiente urbano; Participación ciudadana; y, Norma-tiva ambiental local. La serie cierra con un análisis delos mandatos de la nueva Constitución en relación conla gestión ambiental municipal.

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1997

1998

2001

2005

Nace Fundación Natura.

Cumbre de Río de Janeiro.

Agenda 21 sumado a las conclusiones de la Cumbre de Ríodan la pauta para que Fundación Natura, con auspicio dela COSUDE, arranque la primera fase del Programa PQ/DE,con siete proyectos enmarcados en dos líneas de acción:manejo de productos químicos industriales y manejo deresiduos industriales peligrosos.

Dentro del Programa PQ/DE nace el subproyecto AGAM(Apoyo a la Gestión Ambiental Municipal).

Arranca la segunda fase del Programa PQ/DE, donde sereducen sus proyectos a tres ejes que son: (a)Responsabilidad Integral, (b) Desechos Hospitalarios, y (c)AGAM.

Arranca la tercera Fase del Programa, con las mismas líneasde acción; se inicia el trabajo de apoyo al país en losconvenios ambientales sobre productos químicos y desechospeligrosos.

Empieza la cuarta y última fase del Programa en dos líneasde acción: (a) Manejo de Desechos hospitalarios y (b)AGAM que mantenía los ejes de gestión de residuos sólidos,educación ambiental, participación ciudadana y normativasambientales. El tema Responsabilidad Integral estransferido a APROQUE.

Cuadro 2 RESUMEN DE LOS PRINCIPALES HITOS EN EL DESARROLLODEL PROGRAMA PQ/DE

Año Hito

Elaboración: los autores


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PRINCIPALES LOGROSOBSERVABLES

Teniendo como perspectiva el desarrollo de la go-bernanza ambiental a nivel de los municipios, el Pro-grama ha motivado, preparado y acompañado unimportante proceso de cambio en el que al cabo deestos años se ha brindado una importante contribu-ción a más de 50 municipalidades con una meto-dología propia, que presenta la posibilidad de serreplicada adoptándola a nuevas condiciones.

El Programa, en primer lugar logró la instituciona-lización del tema ambiental en los municipios par-ticipantes, dando paso a procesos locales designificativo impacto en la vida y la salud de sus ha-bitantes.

La institucionalización partió de la formación, enalgunos casos, y capacitación, en otros, de lasUnidades de Gestión Ambiental, las que asumie-ron el reto de constituirse en autoridades ambienta-les bajo el respaldo de las ordenanzas que, si bientuvieron como base un modelo elaborado por laFundación Natura, fueron sometidas a debate pú-blico, dando como resultado ordenanzas con espe-cificidades para cada realidad local.

En total se trabajó en el proceso de formulación, ex-pedición e implementación de las ordenanzassobre calidad ambiental en 43 municipalidadesdel país. Desde que se inició el subproyecto AGAMhasta el 2005, se concentró en la formulación deordenanzas de prevención y control de la contami-

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nación generada por fuentes fijas por desechos nodomésticos; pero desde el 2006 la atención incor-pora aspectos como fortalecimiento institucional,prevención de ruido, manejo de aceites usados, pro-tección ambiental y control de riesgos, y protecciónde espacios naturales.

La normativa construida contó con el aporte de losregulados. En el caso del subproyecto Responsabi-lidad Integral, se realizan avances con los códigosde prácticas y seguimiento de los productos a nivelde las industrias químicas, que arrancó con el com-promiso de 40 de ellas y de APROQUE.

Los procesos de capacitación, publicaciones y la cre-ación de un premio a la Responsabilidad Integral,fueron instrumentos de apoyo importantes.

La participación ciudadana, considerada como uneje de la gobernanza ambiental, fue el resultado deuna necesidad, de demandas locales y de aplicaciónde principios sustanciales que involucraron un ejer-cicio metodológico para sostener su existencia. Sibien por las tradiciones institucionales no ha sidoposible que en todos los lugares existan comisionesy veedurías ciudadanas, las experiencias en dondeéstas existen hablan de la importancia de la inci-dencia ciudadana en los municipios, fortaleciendosistemas auténticamente democráticos, transparen-tes y de generación de alianzas y sinergias másamplias.

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La participación ciudadana condujo a formas de or-ganización en 16 cantones y a otros mecanismos enlos restantes municipios, permitiendo la construcciónde agendas que tuvieron vinculación con la cons-trucción de los planes ambientales locales, que seconvirtió en uno de los elementos más importantesde la metodología de trabajo.

La participación necesariamente demanda informa-ción adecuada y disponible. Por ello se mantienenimportantes actividades de comunicación socialvinculadas a la responsabilidad integral de las em-presas (hasta 2005), a los avances del componentede Manejo de Desechos Hospitalarios y a difundirlos productos del subproyecto AGAM.

Con las publicaciones se amplió el interés ciuda-dano y también de otros municipios que se acerca-ron a la Fundación a pedir asesoramiento,constituyéndose además en una forma adicional desoporte técnico.

El aspecto más importante, sin embargo, no ha sidosólo visibilizar al Programa sino formar promotoresde comunicación ambiental a partir de planes pilo-tos que se llevaron a cabo en cuatro municipalida-des en actividades cercanas a las acciones departicipación ciudadana y con un proceso de for-mación que incluyó módulos que abarcaron desdelos principios de la comunicación hasta la sensibili-zación ambiental en aspectos claves.

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De igual manera, el Programa llevó adelante una in-tensa actividad de capacitación a los funcionariosmunicipales y a la ciudadanía, a la que se sumó unPrograma de Educación Ambiental que arrancó a fi-nales de 2007, con base en 11 municipios y esta-bleciendo alianzas con las direcciones provincialesde educación, comisiones ciudadanas, institucioneseducativas y los municipios.

Metodológicamente se buscó incorporar la Educa-ción Ambiental en las instituciones educativas re-gentadas por el Ministerio de Educación, teniendocomo actores a niños, niñas y adolescentes que bajola guía de docentes capacitados conformarían clu-bes ecológicos, los cuales emplearían los manualesde Escuelas Verdes, adaptados por la Universidadde Cuenca, integrando a una serie de actividadesque relacionarían los estudiantes con la solución delos problemas ambientales de su ciudad. El Pro-grama tomó en cuenta los lineamientos del Plan deEducación Ambiental conjunto de los ministerios deEducación y Ambiente y otras iniciativas afines.

Aspectos probablemente más visibles de los avanceslogrados tienen que ver con la gestión integral deresiduos sólidos, y de manera más específica con elmanejo integral de desechos hospitalarios.

El trabajo en la gestión de residuos sólidos urba-nos, RSU, inició con una selección de municipios

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interesados, manteniendo el trabajo con 39 de los49 iniciales.

El primer paso fue el fortalecimiento de las capaci-dades y conocimientos de los funcionarios munici-pales, con una asistencia técnica en el diseño,construcción, rehabilitación o cierre de botaderos yrellenos sanitarios, infraestructura para reciclaje y es-taciones para tratamiento de residuos orgánicos.

La sensibilización ambiental de la ciudadanía fue ne-cesaria para lograr cambios en las actitudes y prác-ticas, y apoyo a las campañas impulsadas por losmunicipios o en las actividades de selección, reco-lección y reciclaje.

El diagnóstico realizado en los municipios partici-pantes a fines del año 2008 habla de importantesmejoras que, en algunos casos superan las metasestablecidas que tienen un impacto socio-ambientalpositivo, además de remarcar el aseguramiento enla continuidad de los avances realizados.

En referencia al manejo de los desechos hospita-larios, experiencia de la cual ya se mencionó quecontribuyó a procesos similares en Bolivia, hay queseñalar que el trabajo conjunto y apropiación delproceso por parte del Ministerio de Salud Públicaconstituye una muestra de la incidencia del Pro-grama. Junto al compromiso ministerial se cuenta

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con el compromiso de los siete municipios con losque arrancó esta experiencia, más otros en los cua-les se ha brindado apoyo puntual.

La conformación de comités cantonales y provincia-les demuestra la posibilidad de sostener la colabo-ración de múltiples actores, si existe una finalidadclara, una metodología validada y el compromisoinstitucional suficiente para provocar estos cambios.El modelo de gestión integral de desechos en esta-blecimientos de salud se ha aplicado, por parte delprograma, en 26 municipios de 13 provincias, enlos cuales vive alrededor del 38% de la poblaciónecuatoriana.

El punto de contacto de estas diversas estrategias,proyectos y actividades, constituyeron los Planes deMejoramiento Ambiental municipales, que dabanla posibilidad de expresión ciudadana, coordinacióninterinstitucional y ejercicio de la autoridad ambien-tal bajo los lineamientos de las políticas ambienta-les de carácter nacional. Estos planes desarrolladosde manera participativa reflejaron los avances insti-tucionales y ciudadanos en la comprensión de laproblemática ambiental y la posibilidad de cons-trucción de propuestas funcionales y con perspectivaintegral.

Naturalmente, en esos planes se incorporó temáticasespecíficas y de contenidos diversos, muchas en lascuales no trabajaba el Programa PQ/DE, tales comolas referidas a agua potable y sistemas de sanea-miento.

En estos planes contribuyeron en muchos casos ydesde esta perspectiva específica a la transversali-zación de la dimensión ambiental en los Planes deDesarrollo Local y en la conformación de comisionesciudadanas dirigidas a esa actividad.

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Guíastécnicas

• Guía de indicadores de evaluaciónpara la gestión de la comunidad

• Guía de educación ambiental

• Guía de evaluación de la gestiónde la comunidad

• Guía de prevención de lacontaminación del suelo

• Guía técnica de intervención enresiduos sólidos 2

• Guía técnica para el control de lacontaminación del aire

• Guía técnica sobre problemasambientales

• Guías de intervención-agua deconsumo

• Guías de intervención-alcantarillado

• Guías técnicas sobredeforestación

• Guía técnica sobre lacontaminación de recursoshídricos

Cuadro 2 PRINCIPALES ACTIVIDADES Y PRODUCOS DEL PROGRAMAPQ/DE, AL AÑO 2008

Línea deacción

Productos delPrograma PQ/DE

Todos losmunicipios sociosdel Programa

Municipiosparticipantes

Programa demejoramientoambiental

Acompañamiento

Evaluación de la gestión deresiduos sólidos y desechoshospitalarios

Línea deacción

Productos delPrograma PQ/DE

Tulcán, Montúfar, AntonioAnte, Otavalo, Pelileo,Azogues, Cañar, Paute,Quinindé, Puerto Quito,Santa Ana

Tulcán, Montúfar, PuertoQuito, Pelileo, Otavalo

Participación ydemocracia

Comités ambientalesciudadanos

Sistemas de comunicacióntrasparente

Chimbo, Mira, San Miguelde Bolívar, Santa Ana,Puerto Quito, Manta,Antonio Ante, OtavaloCañar y Gualaceo

Antonio Ante, Montúfar,Otavalo, Santa Ana

EducaciónAmbiental

Programas de capacitacióny educación sobre temasambientales

Gualaceo, Paute, Azogues,Cañar, Tulcán, AntonioAnte, Montúfar, ElEmpalme, Patate, Otavalo,Santa Ana.

Municipios participantes

Fuente: Informe Operativo Programa PQ/DE, periodo enero-diciembre 2008.

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EL PROGRAMA VISTODESDE SUS ACTORES

Entre los participantes del Programa desde los can-tones, hay el reconocimiento de un fuerte impactogenerado por el Programa, que es mencionadosiempre por los pobladores porque marcó cambiosen el desarrollo local, la actividad municipal y laparticipación ciudadana. Las consecuencias de la in-tervención marcan diferencias entre el antes y el des-pués, pero hay una fuerte valoración sobre loactuado. “La Fundación tiene credibilidad”, “sin elprograma no habríamos logrado estos cambios”;“gracias a la capacitación, se ha logrado lo que te-nemos ahora”, son, entre otras, expresiones que de-finen la importancia de lo acontecido.

En el período previo a la intervención, el Ecuador notenía claras políticas públicas de gestión ambientaly en la mayoría de los municipios la temática eramás bien vista como un tema “de moda” para losdiscursos, pero lejano a la acción. Esto lo señalan engeneral los técnicos que recuerdan el inicio de lasactividades de las Unidades de Gestión Ambientalcomo un proceso difícil y lento, en el cual las forta-lezas eran muy pocas y el ámbito de trabajo pocodefinido. “Sin la Fundación tal vez ni los técnicos ha-bríamos tenido idea de la gestión ambiental, peroahora va quedando escuela”, nos diría el ingenieroMarco Gómez del Municipio de Cañar.

De la primera fase, iniciadora del trabajo, hay pocamemoria por los cambios de funcionarios. Esta se

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12 Responsable de RSU del Municipio.


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encuentra más vigente en las personas que encabe-zaron la conformación de los comités ciudadanos,que antes de su constitución eran apenas testigos delintento. Para el Ingeniero Rodrigo Acosta12 la per-manencia del Programa fue muy importante porque,por ejemplo, en Ambato al inicio “tuvimos la capa-citación, decidimos diferenciar los residuos sólidosen la recolección, pero todavía los juntábamos enel depósito, fue la asesoría de Natura en 2003 loque nos permitió tener celdas para residuos hospi-talarios”; “la Fundación brindaba la experticia téc-nica que nosotros no teníamos”, fue la respuesta enPelileo.

Para algunos de los técnicos municipales llegadosmás adelante, se presenta como un momento de im-pacto al interior de los gobiernos locales pero quemás adelante serían más visibles los cambios para laciudadanía. Había una diferencia entre lo que erasocializado y lo que no lograba serlo, entre los can-tones donde se avanzaba en expresiones de organi-zación de la participación y aquellos sitios en los queno se lograba aquello.

Desde la acción visible en el manejo de residuos só-lidos urbanos y de desechos hospitalarios, o en lasconsultas para la elaboración de la ordenanza, lamemoria colectiva se vuelve más clara y confirman

13 Presidenta de la Comisión Ambiental de la Ciudadanía de Antonio Ante.

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algunos aspectos constantes en las evaluaciones. Laprimera evidencia es que desde la segunda fase, sedestacó la participación: “empezó la incidencia po-lítica”, “nos organizamos y fuimos para adelante”,son parte de esas constataciones. La participaciónayudó a “conocernos más entre todos” y se dirigió asuperar la práctica que hacía que la gente actuarasólo si recibía algo a cambio, al menos racionesalimenticias.

Son procesos que, sin embargo, dependían enbuena medida de la voluntad política de las autori-dades municipales. La Comisión ciudadana “fun-ciona por entrega personal y por el acom-pañamiento de la Fundación Natura, pero se am-plió al contar con un alcalde más interesado”, cons-tata la odontóloga Olga Chiriboga13 en AntonioAnte, mientras en Manta quienes tuvieron participa-ción en el Comité señalan que no se “logró involu-crar a las personas más interesadas, nunca fuimosparte de las decisiones ni la planificación”; “al mu-nicipio no le gustó la veeduría”, es la respuesta enotro de los cantones donde no se logró consolidaresos mecanismos al proceso.

Se contaba con el apoyo organizativo y técnico ade-cuado para acompañar un enorme esfuerzo expre-sado en acciones en múltiples subproyectos.

La valoración de ello es muy alta, poniendo por de-lante las acciones de capacitación y educación am-biental porque “es fundamental incidir en los niños”y en las nuevas generaciones y porque “era impor-tante que nos formaran para poder ejercer las fun-ciones en la UGA”. Es importante constatar que lavaloración del proyecto en las localidades no dismi-nuye por el hecho de que el proyecto no incluía re-cursos para infraestructura. En realidad ello condujoa nuevas alianzas y ampliación de actores interesa-dos en la problemática ambiental a nivel municipal.

Allí donde se llegó a realizar consultas con el pro-pósito de trabajar esta sistematización o en los gru-pos focales realizados, se expresó un fuertesentimiento de gratitud que abarca los aportes téc-nicos y materiales, así como el seguimiento reali-zado. Desde el programa “no han dejado de apoyary vigilar”, se señala, resaltando que ese acompaña-miento permitió una labor progresiva de fortaleci-miento local. Se dirá también que el equipo detécnicos “felizmente fue bueno”, al grado de quecumplía sus actividades a pesar de que en algunoscantones “era necesario que nos empujaran”. Lasinsatisfacciones están más ligadas con las debilida-des propias, con los cambios que se dieron en losgobiernos locales de acuerdo y, en algún caso, conlos cambios en los funcionarios del Programa. “Larelación permanente entre los técnicos de la Funda-ción y nosotros generó amistad y facilitó el trabajo”,

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nos decían en contraste al freno generado cuandosurgían cambios de los actores.

¿Se cometieron errores en la manera de llevar acabo la intervención? Aunque la pregunta fue plan-teada en cada entrevista y en medio de ambientesde confianza, la tendencia permanente fue la de en-focar las debilidades en los actores locales. De partedel equipo técnico, se señaló que no existieron im-posiciones, que estaban abiertos a resolver las difi-cultades locales y a brindar la asesoría que sesolicitaba.

Hacia futuro, en todos los casos se plantean nuevosplanes y propuestas para terminar lo que se deberealizar y se presenta la exigencia de que las autori-dades municipales cumplan los compromisos y seabran a la participación ciudadana, según seacordó en los planes de mejoramiento ambiental.Allí donde se han realizado obras de infraestructura,ahora existe la necesidad de ampliarlos o de prepa-rar su futuro.

Desde esa perspectiva, se han escuchado aprecia-ciones optimistas sobre lo que vendrá. Aunque se la-menta la proximidad del cierre del programa, seplantea que las bases están firmes, “no hay posibili-dad que no continuemos en lo avanzado”, “ahoraestamos con las capacidades necesarias”. El empo-deramiento local no solo es fuerte en los temas li-

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gados a desechos hospitalarios para los cuales yahay el compromiso de las autoridades de salud, lasordenanzas vigentes (aunque deberán ajustarse a losnuevos mandatos constitucionales), o la gestión deresiduos sólidos urbanos que cuentan con mecanis-mos y recursos que no existían antes del proyecto,sino que se expresa ante todo en la predisposición aactuar de manera continua y efectiva en los distintosámbitos de la gestión ambiental.

Sin duda, la sostenibilidad de los avances resalta-dos está en las manos de los actores locales, pero esevidente que existen las condiciones para que ellose produzca. En los casos en los cuales hay metas noalcanzadas de manera plena, el compromiso se ex-presa en términos de alcanzarlas porque su ausen-cia se expresa como una insatisfacción que lospobladores desean cambiar.

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HALLAZGOS

1. El Programa PQ/DE tuvo algunas característicasque permiten entender los alcances de su largaintervención.

• Se inscribe dentro de una perspectiva de inter-vención integral, a pesar de que tuvo inicial-mente una entrada temática específica que seligó con más fuerza a la temática que le dionombre, esto es de los desechos especiales ypeligrosos, lo que paulatinamente implicó lanecesidad de combinar distintas especializa-ciones académicas con acciones referidas a losdiferentes aspectos de la gestión ambiental ur-bana, dentro de un marco de combate a la po-breza.

• En el inicio de la última etapa se plantea la in-serción de visiones de equidad de género e in-terculturalidad que, en un inicio no estuvieronpresentes con fuerza y que no eran temas deinterés general hace quince años, a pesar delo que, de alguna manera, estuvieron presentesen las concepciones del equipo técnico. Ellogro de esta inserción tardía es, por tanto,parcial y no integral.

• Se inscribe también en un proceso de cons-trucción de alianzas y participación, por lo quegran parte de los aprendizajes están en las

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implicaciones de la construcción de espacios ymecanismos de colaboración entre insti-tuciones.

• El programa tenía el desafío de lograr el forta-lecimiento de los actores locales en la pers-pectiva de la continuidad de las acciones degobernanza ambiental, por parte de los muni-cipios y organizaciones locales. La ejecucióndel proyecto está marcada por los resultadosexitosos que se obtuvieron en la ejecución delas acciones para estructurar las unidades mu-nicipales, las metodologías aplicadas, el altogrado de participación y apropiación del pro-ceso por los actores locales.

• Uno de los aspectos más notorios del Pro-grama es el desarrollo de metodologías inno-vadoras, particularmente en las guías temáticaspara la gestión ambiental urbana, el procedi-miento para elaborar y aprobar las ordenanzasde control ambiental, el manual para el ma-nejo de desechos hospitalarios, la metodologíapara construir los planes de mejoramiento am-biental, el programa de educación ambiental,y otras. Estos son aportes muy importantes parala gestión ambiental en el Ecuador.

• Mantuvo un enfoque basado en la demandaciudadana y en la demanda de los municipios,

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lo que determinaba giros en la manera de al-canzar la finalidad con visión estratégica yaportar a la construcción de un modelo de de-sarrollo local que incorpore a todos los actores.

• Desde el punto de vista institucional, para Fun-dación Natura, que había nacido fuertementeligada a los temas “verdes” o a la protecciónde la naturaleza, asumir el programa fue suplena entrada en los temas urbanos, identifi-cando en ellos parte importante de su actividady misión. También en lo administrativo el Pro-grama planteó la necesidad de un manejo dis-tinto y más flexible que las normas de laFundación para otros proyectos por la diversi-dad de costos y condiciones de los distintoscantones.

• La relación planteada con COSUDE ha sido lade contar con una instancia de cooperación in-ternacional que demostró respeto de los pro-cesos nacionales y de sus aliados locales. Juntoal Proyecto de calidad de aire, el ProgramaPQ/DE constituye un buen ejemplo de relacióninterinstitucional.

• El equipo técnico ha demostrado fortalezas encuanto a su nivel técnico, experiencia previa,sensibilidad y apertura a los diálogos y poseeuna visión amplia de lo que es gestión am-

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biental local y el rol de los diferentes actores.Esto permitió importantes avances a pesar detratarse de un grupo técnico de número limi-tado. Su debilidad mayor podría encontrarseen que en determinados momentos el equipofue demasiado ambicioso al grado de plantearmetas hipotéticas sin suficiente rigor, lo que sereprodujo también en el marco lógico de lacuarta fase que provino de una consultoría ex-terna y que finalmente chocó con muchas rea-lidades y cambios. Lo técnico ha prevalecidoen las decisiones de la Dirección.

• Se dio una relación entre el trabajo específicoy sectorial del Programa con visiones de des-arrollo local, aunque estos tuvo límites por pri-vilegiar la gestión ambiental urbanareduciendo el accionar en los temas de lasáreas rurales, los cuales sin embargo siempreestuvieron presentes en los planes de mejora-miento ambiental.

2. Se han fortalecido, consolidado y transferido sis-temas democráticos y replicables de gobernanzaambiental, enmarcados en políticas estatales, locual estaba planteado como el objetivo central dela cuarta Fase.

3. Los esfuerzos realizados durante la intervencióndel proyecto se reflejarán en la mejoría de las

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condiciones de vida de la población; aunque noexisten todavía elementos cuantitativos que lo res-palden, hay evidencias cualitativas innegables.

Tras la realización del programa, como se señalaen los avances alcanzados, es indudable el im-pacto generado en la gestión ambiental local,con pasos que en su momento fueron pioneros y,en algunas ocasiones, previos a contar con la le-gislación nacional respectiva. Ello ha contribuidoa los procesos de descentralización de la gestiónambiental en el país.

El impacto va más allá de los municipios de in-tervención, pues muchos otros se acercaron apedir asesoría puntual a la Fundación y hay losque tomaron la ordenanza como un modelo paraelaborar una similar en su propio municipio. Deesta manera, tanto dentro como fuera de los mu-nicipios de intervención se generó un efecto acu-mulativo beneficioso. Este proceso puso a laFundación Natura en presencia en más de 150municipios.

4. Las y los ciudadanos, en los comités ciudadanos,en las comisiones para desechos hospitalarios, enlos clubes ecológicos o como promotores comu-nicacionales, han adoptado un papel protagónicoen la gestión ambiental local, asumiendo funcio-nes de distinta naturaleza. Estos factores contri-

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buyen a un proceso de transformación de la ma-nera de hacer gestión ambiental, la que implicacambios culturales y de valores.

5. El Programa ha sido también asumido como unproceso de aprendizaje interno para el equipo yexterno para los actores locales. La regular rendi-ción de cuentas antes los Concejos Municipalesha sido un instrumento para mejorar la comuni-cación con las autoridades, capacitarlas y man-tener la continuidad a pesar del cambio deautoridades.

6. El respaldo ha sido alcanzado a un más alto nivela partir de demostraciones de los avances. Allídonde estos no se hacían visibles, era más fácilque se presenten momentos de agotamiento dela participación de los distintos actores.

7. Se presentó una búsqueda de relación perma-nente con la autoridad ambiental nacional, conotras autoridades relacionadas con las líneas deacción presentes en el Programa y con asociacio-nes como AME y APROQUE, de manera de sumaresfuerzos y de evitar choques en las diferentes lí-neas de trabajo y obligaciones que debían cum-plir los municipios.

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LECCIONESAPRENDIDAS

Hay muchas lecciones que han dejado los distintoscomponentes del Programa y que están en buena me-dida recogidos en la Serie de Instrumentos para laGestión Ambiental Urbana. Aquí recogeremos las lec-ciones generales que surgen de la experiencia en suconjunto:

1. Las intervenciones en obras de infraestructura,como depósitos sanitarios y la adquisición de ma-quinaria para la recolección de residuos sólidosurbanos, deben paralelamente anclarse a un per-manente análisis que defina la manera en la queesa infraestructura será eficiente y adecuada-mente utilizada y potencializada. Ello se logra concapacitación, motivación y acción ciudadana,orientación de cambios institucionales y asesora-miento continuo. La infraestructura no es el cen-tro de los cambios y desarrollo a nivel local, sinola manera en la que esta se integra a una visiónde largo plazo.

2. La sostenibilidad de un proceso de esta natura-leza depende en gran medida de la manera en laque se logra que el mismo relacione a los diver-sos actores involucrados, se organice su partici-pación, se les haga sentir parte de los avanceslogrados. El empoderamiento depende de la es-trategia que permita involucrar a los diferentes ac-tores en los distintos momentos de los proyectos.

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3. La sostenibilidad depende también de la correctautilización de los medios que se disponen y de laconstrucción de las nuevas alianzas que se mues-tren necesarias, para alcanzar el objetivo lo másrápidamente posible. Esto plantea la necesidadde romper con falsos criterios de “propiedad” delproyecto y de su área de interés, para priorizar lafinalidad ligada a la gobernanza ambiental local.

Las alianzas se muestran más sólidas en cuantolas organizaciones participantes reconocen afini-dades institucionales, un enfoque común mínimo,madurez institucional y apertura al diálogo. En elcaso de los municipios, las autoridades juegan unrol fundamental como conductores y convocan-tes, por lo que su voluntad política es un indica-dor importante para seleccionar un municipio depilotaje.

4. Para dar una correcta orientación a las distintasfases de un programa de este tipo y realizar conagilidad los ajustes necesarios, deben incluirse ensus estrategias lo más tempranamente posible elanálisis e incorporación permanente del contextoy las condiciones que afectan a un proyecto delarga duración. Una pronta incorporación de loscambios que se generan en el contexto a nivelcantonal y de los gobiernos locales, debería re-flejarse en las estrategias operativas. Este procesoimplica mantener un sistema de seguimiento y

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evaluación no solo del proyecto, sino de las ac-ciones desde éste impulsada.

5. La legislación ambiental local, para aplicarse ycumplirse de manera integral y para todos, de-manda la participación permanente de las auto-ridades, de los ciudadanos o actividadescontrolados, del resto de la población y gruposde interés. Si la legislación (ordenanza) respondea un objetivo de desarrollo compartido, este nopuede ser debilitado por una aplicación reducidao parcial de la normativa. Por otra parte, estadebe ser asumida como un proceso en el cual loscambios serán inevitables, tal como hoy se pre-sentan al tener una nueva Constitución y al com-prender que hacen falta mecanismos creativos deincentivos.

El punto de llegada no es contar con el texto dela ordenanza debidamente aprobado sino con suimplementación y queda claro que es importantesostener la asesoría y asistencia técnica con esefin.

6. La incorporación de actores institucionales (Mu-nicipio, Juntas Parroquiales, ONGs, institucioneseducativas) como agentes activos del desarrollodefine nuevos retos para el modelo de gober-nanza ambiental que se promueve, el cual plan-tea también la necesidad de una mejoradaptación de sus estructuras y capacidades ins-

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titucionales, en especial del gobierno local. Enesta dirección, el modelo de gobernanza am-biental responde también a la búsqueda del an-siado desarrollo local. La capacidad del Muni-cipio, por ejemplo, para la planificación y la eje-cución de las acciones de desarrollo, depende desu flexibilidad para lograr la incorporación de lapoblación en las distintas fases de toma de deci-siones. También se destaca que la participaciónciudadana no puede depender de la convocato-ria del alcalde.

Como se ha observado en otros procesos dealianzas, aquí también se evidenció la necesidadde comprender y asumir la existencia de distintosritmos institucionales, que en momentos puedensignificar caminar más lento pero con pasos másfirmes.

7. La relación cercana y, por lo mismo permanente,entre el técnico con responsabilidad territorial ylos actores locales genera confianza necesariapara asumir objetivos comunes. Se presenta comomucho más importante contar con técnicos queroten por todo el país pero que tengan una rela-ción muy formal y superficial en cada caso, aun-que para aspectos muy especializados este tipode técnicos pueden ser necesarios, combinandola acción desde un modelo de intervención regio-nal o territorial y otro de especialización. De loque se trata es que se hace evidente una cons-

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tancia en la relación, también desde el punto devista de la mínima movilidad del personal queforma el equipo promotor de un programa comoeste, que provoca cambios importantes en lolocal.

8.Un elemento fundamental de cambio y fortaleci-miento de las capacidades locales han sido losprocesos de capacitación, la cual debe diferen-ciarse entre aquella que responde a demandaspuntuales y aquella que se direcciona a procesosde más largo aliento en los que se promueve tam-bién cambios de actitudes, que requieren delacompañamiento permanente de los técnicos y deun esfuerzo intencionado para abandonar paula-tinamente las posibles actitudes paternalistas quese presentan cuando los técnicos no son del áreao no tienen claridad en cuáles son sus necesida-des y demandas a la ONG, para pasar a una re-lación de pares con técnicos que entienden yasumen el proceso y que ganan capacidad paraanalizar su propia manera de ejecutar los proce-sos. Sin embargo, aún los técnicos capacitadosrequieren el apoyo político de las autoridades.

9.Desde el punto de vista de futuro, es importantemantener una continuidad en las estrategias dealianzas para las intervenciones que les doten deunidad y generen una visión compartida de de-sarrollo. Es importante insistir en la existencia deorganizaciones e instituciones locales con la

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capacidad de responder a, y, en caso necesario, pro-vocar políticas locales y orientar los servicios necesa-rios para la implementación de un modelo dedesarrollo y gobernanza ambiental local. Los proce-sos exitosos observados en esta sistematización hansido ejemplos de la gestión eficaz de un proyecto,aunque no exenta de errores, pero indudablementehan sido procesos en los que paulatinamente se acu-mulaban avances en la organización, capacitación,acción y cambios concretos.

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CAMAREN Consorcio de Capacitación para elManejo de Recursos NaturalesRenovables

COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo yla Cooperación

INEC Instituto Nacional de Estadísticas yCensos

MAE Ministerio de Ambiente delEcuador

ONG Organización no gubernamental

AGAM Apoyo a la Gestión Ambiental deMunicipios Medianos y Pequeños(subproyecto de FundaciónNatura)

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SIGLAS

AME Asociación de Municipalidades delEcuador

APROQUE Asociación de ProductoresQuímicos del Ecuador

UGA Unidad de Gestión Ambiental

PQ/DE Forma resumida de referirse alPrograma. Hace referencia a lassiglas de Productos Químicos/Desechos Especiales

PMA Plan de Mejoramiento Ambiental

RSU Residuos sólidos urbanos

SNDGA Sistema Nacional Descentralizadode Gestión Ambiental

SUMA Sistema Único de ManejoAmbiental

TULAS Texto Unificado de LegislaciónAmbiental Secundaria

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BIBLIOGRAFÍA

• CAMAREN. (2007). Guía para la implementaciónde sistemas de gestión integral de residuos sólidos.

• FUNDACIÓN NATURA. (2009). Informeoperativo del Programa PQ/DE, período enero –diciembre 2008.

• FUNDACIÓN NATURA. (2005). Marco Lógico yPlan Operativo de la Cuarta Fase del ProgramaPQ/DE.

• FUNDACIÓN NATURA. (2006). Sistematizacióndel Proyecto PQ/DE (Subproyecto GestiónAmbiental Municipal).

• FUNDACIÓN NATURA. (2006). Ecuador: unaexperiencia en la gestión ambiental de losMunicipios.

• FUNDACIÓN NATURA. (2001). Gestiónambiental municipal: prevención y control de lacontaminación.

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• MINISTERIO DE AMBIENTE. (2004). Documento:Cambio Climático.http://www.ambiente.gov.ec/WEB/Cambio%20Clim%E1tico%20en%20Ecuador/Proceso%20CC%20en%20Ecuador/FRAME2.html

• REAL, Byron. (2004). Evaluación y análisis legaldel proceso de descentralización de la gestiónambiental en el Ecuador. Ministerio del Ambiente.

• VEINTIMILLA C., Francisco. (2009).Reglamentación a la Ley de Gestión Ambiental: unanecesidad imperiosa. Ecuambiente ConsultingGroup. www.ecuambiente.com.

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