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Corte Suprema de Justicia de la República Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria

SENTENCIA

CASACIÓN N.° 23799-2017 LIMA

1

La exigencia de una autorización de anuncios publicitarios a los locales comerciales que integren centros comerciales, galerías comerciales o mercados, debe ser delimitada considerando la finalidad que persigue la Ordenanza N° 1094-MML, en el sentido que este dispositivo busca salvaguardar la seguridad de las personas, la vía pública y los predios urbanos, de forma que su exigencia no tendría propósito respecto de aquellos anuncios o avisos colocados al interior de dichos locales comerciales, sino respecto de aquellos que se encuentren en la parte exterior de los mismos.

Lima, veintisiete de marzo

de dos mil diecinueve

TERCERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRA NSITORIA

DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA:

I. VISTA:

La causa número veintitrés mil setecientos noventa y nueve – dos mil diecisiete, en

audiencia pública llevada a cabo en la fecha, conformada por los señores Jueces

Supremos Aranda Rodríguez, Vinatea Medina, Wong Abad, Cartolin Pastor y

Bermejo Ríos; de conformidad con el dictamen del Fiscal Supremo en lo

Contencioso Administrativo, y luego de verificada la votación con arreglo a ley, se

emite la siguiente sentencia:

II. MATERIA DEL RECURSO:

Son de conocimiento de esta Sala Suprema los recursos de casación interpuestos

por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y d e la Protección de la

Propiedad Intelectual (en adelante “Indecopi”) , con fecha nueve de octubre de

dos mil diecisiete1; y Eckerd Perú Sociedad Anónima (en adelante “Eckerd”) ,

con fecha nueve de noviembre de dos mil diecisiete2; contra la sentencia de vista

1. Obrante a fojas 241 del expediente principal. 2. Obrante a fojas 90 del cuaderno de casación.


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de fecha once de septiembre de dos mil diecisiete3, que revocó la sentencia de

fecha dieciocho de julio de dos mil dieciséis4, que declaró infundada la demanda, y

reformándola, declaró fundada la demanda, en consecuencia, nula la Resolución

N.° 0726-2014/SDC-INDECOPI.

III. ANTECEDENTES DEL PROCESO

3.1. De lo actuado en la vía administrativa

Se aprecia de lo actuado en el expediente administrativo lo siguiente:

1) Por el escrito presentado el veinticinco de enero de dos mil trece5, Eckerd

interpuso denuncia contra la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco

por aplicación de barrera burocrática, consistente en la exigencia de una

autorización previa para colocar anuncios publicitarios en establecimientos

comerciales que se encuentran al interior de locales de propiedad privada

(centro comerciales, locales comerciales, supermercados, etc.) sin afectar la

vía pública. Para ello, la denunciante dio cuenta de que fue notificada con la

Resolución Subgerencial N.° 6584-2012-SGF-GSC-MSS, de fecha treinta y

uno de octubre de dos mil doce6, a través de la cual la entidad edil le imputó

como infracción haber colocado un anuncio publicitario en el interior de su

establecimiento comercial ubicado en el jirón Monterrey N.os 160 / 170,

tienda 108, Chacarilla del Estanque, Surco (Centro Comercial Caminos del

Inca), sin contar con autorización municipal, y le impuso una multa

ascendente a setecientos treinta y cuatro con 00/100 soles (S/ 734.00).

2) Mediante la Resolución N.° 00600-2013/STCEB-INDECOP I, de fecha

veintiuno de febrero de dos mil trece7, la Secretaría Técnica de la Comisión

de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi (en adelante

“Secretaría Técnica del Indecopi”) resolvió admitir a trámite la denuncia

presentada por Eckerd contra la Municipalidad Distrital de Santiago de

3. Obrante a fojas 210 del expediente principal. 4. Obrante a fojas 141 del expediente principal. 5. Obrante a foja 2 del expediente administrativo. 6. Obrante a foja 24 del expediente administrativo. 7. Obrante a foja 33 del expediente administrativo.


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Surco, por presunta imposición de barrera burocrática ilegal y/o carente de

razonabilidad, que tiene origen en la exigencia de una autorización de

anuncios publicitarios al interior del establecimiento comercial ubicado en el

jirón Monterrey N.os 160/170, tienda 108 – Chacarilla del Estanque,

materializada en la Resolución Subgerencial N.° 658 4-2012-SGF-GSC-

MSS.

3) A través de la Resolución N.° 0283-2013/CEB-INDECOP I, de fecha

dieciocho de julio de dos mil trece8, la Comisión de Eliminación de Barreras

Burocráticas del Indecopi (en adelante la “Comisión del Indecopi”)

resolvió declarar barrera burocrática ilegal la exigencia de una autorización

de anuncios publicitarios al interior del establecimiento comercial ubicado en

el jirón Monterrey N.os 160/170, tienda 108 – Chacarilla del Estanque,

materializada en la Resolución Subgerencial N.° 658 4-2012-SGF-GSC-

MSS; en consecuencia, fundada la denuncia presentada por Eckerd contra

la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco; y dispuso que no se le

aplique a la denunciante la barrera burocrática declarada ilegal en este

procedimiento y todos los actos que la materialicen, de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 48 de la Ley N.° 27444 – L ey del Procedimiento

Administrativo General.

4) Es así que con fecha veintiséis de julio de dos mil trece, la Municipalidad

Distrital de Santiago de Surco interpuso recurso de apelación9, lo que

originó que la Sala Especializada en Defensa de la Competencia del

Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del

Indecopi (en adelante el “Tribunal del Indecopi”) emita la Resolución N.°

0726-2014/SDC-INDECOPI, de fecha veinticinco de septiembre de dos mil

catorce10, que resolvió confirmar en todos sus extremos la Resolución N.°

283-2013/CEB-INDECOPI.

8. Obrante a foja 59 del expediente administrativo. 9. Obrante a foja 78 del expediente administrativo. 10. Obrante a foja 100 del expediente administrativo.


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3.2. De lo actuado en sede judicial

1) Objeto de la pretensión demandada

De la revisión de autos se observa que por el escrito de fecha dos de

diciembre de dos mil catorce11, la Procuraduría Pública de la Municipalidad

Distrital de Santiago de Surco interpuso demanda contencioso administrativa

contra el Indecopi, a fin de que se declare la nulidad de la Resolución N.°

0726-2014/SDC-INDECOPI.

Sostuvo que la entidad demandada trata de desconocer las facultades

conferidas a la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, así como su

autonomía consagrada en el artículo II del Título Preliminar de la Ley

Orgánica de Municipalidades (Ley N.° 27972). De igu al manera, señaló que

la sanción contra Eckerd se sustenta en la Ordenanza N.° 1914-MSS, que

reglamenta los elementos de publicidad exterior en el distrito de Santiago de

Surco, acorde con el numeral 2 del artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-

MML, norma emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, que

describe los presupuestos normativos materia de infracción, y la Ordenanza

N.° 334-MSS, de aplicación por sanciones ante las i nfracciones cometidas

con Código N.° 010.01.08.3: “ Por instalar anuncio publicitario o mensaje

publicitario sin autorización, 40% UIT, Multa Grave”.

En ese sentido, la demandante argumentó que el procedimiento llevado a

cabo respetó todo margen de legalidad, puesto que la sanción impuesta al

denunciante solo se sujetó a lo establecido en las normas sobre la materia,

siguiendo los lineamientos regulados en nuestro ordenamiento jurídico; así

también, según refiere, se respetaron los principios regulados en el artículo

IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General

(Ley N.° 27444), como los de legalidad y debido pro cedimiento.

Finalmente, alegó que su entidad no emitió ningún acto administrativo que

constituya barrera burocrática ilegal ni irracional, razón por la cual solicita

11. Obrante a fojas 39 del expediente principal.


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que se declaren nulas las resoluciones expedidas por el Indecopi, que son

inconsistentes y no tienen fundamento legal alguno.

2) Fundamentos de la sentencia de primera instancia

Mediante la sentencia comprendida en la resolución número nueve, de fecha

dieciocho de julio de dos mil dieciséis12, el Vigésimo Quinto Juzgado

Especializado en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad en

Temas de Mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró

infundada la demanda en todos sus extremos.

La Judicatura indicó que la demandante pretende que se declare la nulidad

de la Resolución N.° 0726-2014/SDC-INDECOPI bajo lo s argumentos de

que se habrían desconocido las facultades conferidas a las municipalidades,

así como su autonomía consagrada en la Ley Orgánica de Municipalidades;

y que la sanción impuesta por la constatación de anuncios publicitarios

dentro del local comercial se sustenta en la Ordenanza N.° 191-MSS, acorde

con el numeral 2 del artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML.

Respecto del primer punto, manifestó que del artículo 79 de la Ley N.°

27972 se verifica que las facultades otorgadas tanto a las municipalidades

provinciales como a las distritales, apareciendo una estructura ordenada y

que permite distinguir las competencias otorgadas en cada caso; por tanto,

según expuso, cuando esta ley regula las competencias en materia de

autorización de avisos publicitarios expresa que es una competencia de las

municipalidades provinciales normar ello, mientras que cuando regula la

competencia que tienen sobre el particular las municipalidades distritales

señala que estas deben observar las disposiciones que establezca la

municipalidad provincial, emitiendo normas complementarias y concordantes

con la regulación provincial.

Indicó que de la revisión de la Ordenanza N.° 1094- MML se evidencia que

las municipalidades pueden autorizar la ubicación de elementos de

publicidad exterior en áreas públicas de su jurisdicción y en predios de

12. Obrante a fojas 141 del expediente principal.


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dominio privado, siendo que en lo referente a la publicidad al interior del

local donde se realice la actividad comercial podrá autorizar la colocación de

estos siempre y cuando se encuentren frente a las áreas comunes de

circulación de uso público, lo que significa que la publicidad tiene que ser

vista por el consumidor desde la vía pública.

En ese sentido, el órgano jurisdiccional no apreció regulación alguna en lo

referente a la publicidad al interior de los locales comerciales, pues la

finalidad de la norma ha sido el regular la colocación de anuncios

publicitarios cuya área de exhibición sea visible desde la vía pública

(exterior) y cuyo mensaje publicitario está dirigido a un público

indeterminado; por ello, según afirmó, dicha norma no es aplicable para los

anuncios colocados en el interior de inmuebles en donde se realice alguna

actividad comercial, profesional o de servicios, pues no son visibles desde la

vía pública, con excepción de los anuncios colocados con frente a las áreas

de uso común.

Así, sostuvo que teniendo en cuenta que los anuncios cuestionados se

encuentran al interior del local comercial de Eckerd, ubicado dentro del

centro comercial Caminos del Inca, el argumento planteado por la

demandante debía desestimarse pues la norma no le da competencia para

autorizar la colocación de anuncios al interior de los locales comerciales,

sino que únicamente es competente para autorizar la colocación de

publicidad al exterior del local, ya sea en las áreas libres, paramentos

exteriores, aires de la edificación o en algún área con frente a áreas de

circulación de uso público, razón por la cual resulta ilegal que la actora exija

un autorización de anuncio publicitario al interior del local comercial.

Por otro lado, en cuanto a las facultades del municipio demandante, si bien

las municipalidades tienen autonomía política, económica y administrativa

en los asuntos de su competencia, dicha autonomía debe ser ejercitada

respetando el ordenamiento jurídico vigente, por lo que la misma no puede

afectar el desarrollo del libre mercado y el sistema económico, no debiendo


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imponer límites arbitrarios o injustificados que impidan el acceso o la

permanencia en el mercado de los agentes económicos.

En este caso, la Judicatura advierte que la exigencia de la Municipalidad de

Santiago de Surco para que Eckerd cuente con la autorización que se

cuestiona, y que se materializa en la Resolución Subgerencial N.° 6584-

2012-SGF-GSC-MSS, deviene en ilegal, pues es contraria a lo establecido

en el artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML y, po r ende, no le es

aplicable a la administrada al ser una barrera burocrática ilegal.

3) Fundamentos de la sentencia de vista

Ante el recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría Pública de la

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, de fecha veintiséis de julio de

dos mil dieciséis13, la Quinta Sala Especializada en lo Contencioso

Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante la

sentencia de vista recaída en la resolución número diecisiete, de fecha once

de septiembre de dos mil diecisiete14, revocó la sentencia apelada que

declaró infundada la demanda, y reformándola, declaró fundada la

demanda, en consecuencia, nula la Resolución N.° 07 26-2014/SDC-

INDECOPI.

Para tal efecto, expuso que la Ordenanza N.° 1094–M ML, que regulaba lo

relacionado con la ubicación de los anuncios y avisos publicitarios en la

provincia de Lima, estableció que se consideraban anuncios, avisos o

elementos publicitarios al mensaje publicitario que inclusive se encontrara

pegado o pintado tanto en el interior como en el exterior de un local,

precisándose en el artículo 4 de la misma norma, que se exceptuaba de

dicha regulación a la propaganda política, las ambulancias, los vehículos de

bomberos y los vehículos de propiedad de organismos públicos; de esa

manera, según señaló, todo aquello que no se encontraba en la excepción

establecida debía sujetarse a lo dispuesto en dicha ordenanza, inclusive la

que se encontraba en el interior de un local.

13. Obrante a fojas 155 del expediente principal. 14. Obrante a fojas 210 del expediente principal.


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Aunado a ello, del análisis del artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML,

advirtió que tratándose de locales comerciales ubicados en el interior de un

centro comercial, como en el presente caso, las municipalidades distritales

eran competentes para autorizar la ubicación de avisos publicitarios en tales

locales con frente a las áreas comunes de circulación de uso público.

De otro lado, refirió que conforme a lo precisado en el numeral 3.6.3 del

artículo 79 de la Ley N.° 27972 – Ley Orgánica de M unicipalidades,

constituye una de las funciones de las municipalidades distritales, normar,

regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar la

fiscalización de la ubicación de avisos publicitarios y propaganda política;

asimismo, que en atención a ello la Municipalidad Metropolitana de Lima

emitió la Ordenanza N.° 191-MSS, que reguló los ele mentos de publicidad

exterior en el distrito de Santiago de Surco, cuyos límites se circunscribían a

lo dispuesto en Ordenanza N.° 1094–MML, es decir, q ue debía respetar lo

dispuesto en el artículo 9 de la Ordenanza emitida por la Municipalidad

Metropolitana de Lima.

De acuerdo con lo expuesto, para la Sala Superior, la Municipalidad de

Santiago de Surco solo podía autorizar como publicidad aquella que

contuviera elementos publicitarios, entendiéndose como tal según la

Ordenanza N.° 1094-MML, al mensaje que inclusive se encontrara pegado o

pintado tanto en el interior como en el exterior de un local; así pues, sostuvo

que cuando en la Ordenanza N.° 191-MSS se precisó q ue se consideraba

publicidad exterior la transmisión de mensajes o señales a través de

estructuras o elementos especiales que se colocan, instalan o adhieren en

bienes de dominio público y/o privado o mobiliario urbano de modo tal que

sean visibles, ello se encontraba dentro de lo establecido en la ordenanza

emitida por la Municipalidad de Lima.

Sin embargo, conforme anotó, de acuerdo al artículo 9 de la Ordenanza N.°

1094-MML, la competencia de la municipalidad distrital se ceñía a lo

dispuesto en esta misma norma, esto es que tratándose de locales

comerciales ubicados en centros comerciales, para considerar que los


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avisos publicitarios debían contar con la autorización de ubicación, era

necesario que tales establecimientos estuvieren frente a las áreas comunes

pues para ser considerados como publicidad exterior deben ser visibles al

público, lo que en los centros comerciales y galerías se logra cuando el local

tiene por frente zonas comunes.

En ese sentido, consideró que la Municipalidad Distrital de Santiago de

Surco sí tenía competencia para exigir a Eckerd la autorización de los

anuncios publicitarios ubicados al interior de la mampara de su local ubicado

en el jirón Monterrey N.os 160/170, tienda 108, urbanización Chacarilla del

Estanque, Santiago de Surco, una con una leyenda “Cajero Global Net” en

colores rojo, amarillo y azul, de aproximadamente dos metros por treinta

centímetros, y el otro con leyenda logo “Inkafarma Botica-Perfumería” en

color amarillo, rojo y verde, de aproximadamente un metro por tres metros;

por consiguiente, concluyó que la exigencia materializada en la Resolución

Subgerencial N.° 6584-2012-SGF-GSC-MSS no constituy e una barrera

burocrática ilegal.

IV. RECURSOS DE CASACIÓN:

4.1. Mediante la resolución de fecha tres de mayo del dos mil dieciocho15 se declaró

procedente el recurso casatorio interpuesto por el Indecopi , en mérito a la

siguiente infracción normativa:

Infracción de una norma de carácter material, refer ida a la errónea

interpretación del artículo 9 de la Ordenanza N.° 1 094-MML

Alega que la interpretación de la disposición citada no debe ser de forma

aislada, sino en armonía con las demás normas de la ordenanza. Así,

menciona el artículo 2 de este cuerpo normativo, donde se refiere a su

finalidad, la cual es preservar la seguridad, la vía pública y el orden en la

ciudad. Sostiene que una interpretación correcta de la norma no contempla la

posibilidad de exigir una autorización para la instalación de anuncios

15. Obrante a fojas 114 del cuaderno de casación.


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publicitarios ubicados en el interior de locales comerciales, en tanto estos no

afecten alguno de los aspectos citados como objetivos de la anotada

ordenanza. Afirma que la errónea interpretación de la presente normativa ha

generado todo el razonamiento de la Sala Superior que concluye en la

resolución cuestionada.

4.2. Asimismo, a través de la resolución de fecha tres de mayo de dos mil

dieciocho16 se declaró procedente el recurso casatorio interpuesto por Eckerd ,

en virtud de las siguientes infracciones normativos:

a) Infracción normativa del inciso 6 artículo 50 de l Código Procesal Civil

Señala que no se tuvo en cuenta que la demanda interpuesta por la

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco es para solicitar la nulidad de la

Resolución N.° 0726-2014/SCD-INDECOPI, motivo por e l cual debía

analizarse si la citada resolución se encontraba o no bajo alguna causal de

nulidad –artículo 10 de la Ley N.° 27444–; sin emba rgo, según expone, en la

resolución recurrida solo se realizó un análisis del procedimiento

administrativo sancionador. Asimismo, argumenta que la resolución

recurrida carece de congruencia, puesto que se resolvió el caso sin

considerar si estaba o no probado que los anuncios publicitarios se ubicaban

al interior de galerías con frente a las áreas de circulación de uso público.

b) Infracción normativa del artículo 9 de la Ordena nza N.° 1094-MML

Indica que la citada norma fue infringida pues no correspondía su aplicación

al caso concreto. Así, asevera que en ninguna parte de la demanda se

demostró que los anuncios publicitarios se encontraban frente a un área

común de circulación de uso público. En este caso, según expone, la Sala

Superior determinó que los anuncios estaban ubicados en la mampara del

establecimiento comercial, hecho que por sí solo no se subsume en el

supuesto regulado en el artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML, por lo

que se generó su aplicación indebida.

16. Obrante a fojas 120 del cuaderno de casación.


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V. DICTAMEN FISCAL SUPREMO:

El Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo, mediante el Dictamen N.°

3254-2018-MP-FN-FSCA, opina que se debe declarar fundado el recurso de

casación, casar la sentencia de vista y, actuando en sede de instancia, confirmar la

sentencia apelada que declaró infundada la demanda.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA SUPREMA:

PRIMERO: Del recurso de casación

1.1. El recurso de casación tiene como fines esenciales la correcta aplicación e

interpretación del derecho objetivo y la unificación de la jurisprudencia

nacional de la Corte Suprema de Justicia, conforme se señala en el artículo

384 del Código Procesal Civil; de ahí que la función esencial de la Corte de

Casación sea el control jurídico y no el reexamen de los hechos.

1.2. Respecto a la causal de infracción normativa, según Rafael de Pina: “El

recurso de casación ha de fundarse en motivos previamente señalados en la

ley. Puede interponerse por infracción de ley o por quebrantamiento de forma.

Los motivos de casación por infracción de ley se refieren a la violación en el

fallo de leyes que debieran aplicarse al caso, a la falta de congruencia de la

resolución judicial con las pretensiones deducidas por las partes, a la falta de

competencia etc.; los motivos de la casación por quebrantamiento de forma

afectan […] a infracciones en el procedimiento”17. En ese sentido, se entiende

que la causal de infracción normativa supone una violación a la ley, la que

puede presentarse en la forma o en el fondo18.

1.3. De acuerdo con ello, el recurso de casación es un medio impugnatorio de

carácter excepcional, cuya concesión y presupuestos de admisión y

procedencia están vinculados a los “fines esenciales” para los cuales ha sido

previsto, esto es, la correcta aplicación e interpretación del derecho objetivo y

17. De Pina, Rafael (1940). Principios de Derecho Procesal Civil. México: Ediciones Jurídicas Hispano Americana;

p. 222. 18. Escobar Fornos, Iván (1990). Introducción al proceso. Bogotá: Editorial Temis; p. 241.


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la unificación de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia,

como se señala en el primer párrafo del presente considerando; siendo así,

sus decisiones en el sistema jurídico del país tienen efectos multiplicadores y,

a su vez, permiten la estabilidad jurídica y el desarrollo de la nación, de allí la

importancia de aquellas.

1.4. De otro lado, corresponde mencionar, de manera preliminar, que la función

nomofiláctica del recurso de casación garantiza que los Tribunales Supremos

sean los encargados de salvaguardar el respeto del órgano jurisdiccional al

derecho objetivo, evitando así cualquier tipo de afectación a normas jurídicas

materiales y procesales, procurando, conforme se menciona el artículo 384

del Código Procesal Civil, su adecuada aplicación al caso concreto.

SEGUNDO: Cuestión fáctica asentada en sede judicial

En principio, resulta conveniente precisar que en sede casatoria no se evalúan

pruebas ni hechos, sin embargo, cabe precisar lo establecido por las instancias de

mérito durante el proceso:

1) Mediante la Resolución Subgerencial N.° 6584-2012-S GF-GSC-MSS, de fecha

treinta y uno de octubre de dos mil doce19, la Subgerencia de Fiscalización de la

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco determinó que Eckerd cometió la

siguiente infracción: “Por instalar anuncio publicitario o mensajes publicitario sin

autorización”, de acuerdo con el Código N.° 010.01.08.3, al hab er colocado dos

(2) anuncios publicitarios en el interior de su establecimiento comercial ubicado

en el jirón Monterrey N.os 160/170, tienda 108, Chacarilla del Estanque, Surco

(Centro Comercial Caminos del Inca), sin contar con el permiso respectivo; por lo

cual le impuso una multa ascendente a setecientos treinta y cuatro y 00/100

soles (S/ 734.00).

Entre las consideraciones de dicha resolución administrativa se señaló que el

referido local comercial de Eckerd cuenta con un área aproximada de ciento

veinte metros cuadrados (120 m2), con giro “botica, venta de artículos de tocador

19. Obrante a fojas 24 del expediente administrativo.


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e higiene personal, venta de perfumes”, y los mencionados anuncios publicitarios

tienen las siguientes características: a) Uno con leyenda “Cajero Global Net”, en

colores rojo, amarillo, azul, con medidas aproximadas de dos metros (2.00 m)

por treinta centímetros (30 cm), en el interior de una mampara; y b) el otro con

leyenda logo “Inkafarma Botica – Perfumería”, en color amarillo, rojo y verde, con

medidas aproximadas de un metro (1 m) por tres metros (3 m), al interior de una

mampara.

2) Por el escrito presentado el veinticinco de enero de dos mil trece20, Eckerd

interpuso denuncia contra la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco por

aplicación de barrera burocrática, consistente en la exigencia de una

autorización previa para colocar anuncios publicitarios en establecimientos

comerciales que se encuentran al interior de locales de propiedad privada sin

afectar la vía pública, sustentándose en lo dispuesto mediante la Resolución

Subgerencial N.° 6584-2012-SGF-GSC-MSS.

3) A través de la Resolución N.° 00600-2013/STCEB-INDE COPI, de fecha

veintiuno de febrero de dos mil trece, la Secretaría Técnica del Indecopi resolvió

admitir a trámite la referida denuncia presentada por Eckerd contra la

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, por presunta imposición de barrera

burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad.

4) Mediante la Resolución N.° 0283-2013/CEB-INDECOPI, de fecha dieciocho de

julio de dos mil trece, la Comisión del Indecopi resolvió declarar barrera

burocrática ilegal la exigencia de una autorización de anuncios publicitarios al

interior del establecimiento comercial ubicado en el mencionado establecimiento

comercial, en consecuencia, declaró fundada la denuncia presentada por

Eckerd, y dispuso que no se aplique a la empresa denunciante la barrera

burocrática declarada ilegal ni todos los actos que la materialicen.

5) Finalmente, el veintiséis de julio de dos mil trece, la Municipalidad Distrital de

Santiago de Surco interpuso recurso de apelación, elevándose los actuados ante

el Tribunal del Indecopi, que emitió la Resolución N.° 0726-2014/SDC-

20. Obrante a foja 2 del expediente administrativo.


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INDECOPI, de fecha veinticinco de septiembre de dos mil catorce, que confirmó

en todos sus extremos la Resolución N.° 0283-2013/C EB-INDECOPI.

En ese sentido, habiéndose establecido los hechos asentados en sede judicial, así

como la controversia sobre la cual se circunscribe el presente recurso, se debe

proceder al análisis de las causales de casación invocadas.

TERCERO: Cuestión en debate

De acuerdo con las infracciones normativas denunciadas por la recurrente, la

cuestión controvertida en el presente caso consiste en determinar si la

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco contaba con competencia para solicitar

que los locales comerciales ubicados en el interior de galerías comerciales, centros

comerciales o mercados cuenten con autorización o permiso municipal para colocar

avisos publicitarios, sea que los mismos se encuentren o no en el interior del local

comercial.

CUARTO: Análisis de las infracciones normativas den unciadas

En el presente caso, el recurso de casación materia de análisis ha sido declarado

procedente en mérito a infracciones normativas de carácter procesal y material; por

lo tanto, se dilucidará en primer término aquella infracción referida a vicios de índole

procesal, dado que en caso la misma sea amparada, acarrearía la nulidad de la

resolución judicial impugnada e impediría, consecuentemente, la emisión de un

pronunciamiento sobre las causales de carácter material.

QUINTO: Respecto de la infracción del numeral 6 del artículo 50 del Código

Procesal Civil, denunciada por Eckerd

5.1. La parte recurrente sostiene, principalmente, que la Sala Superior no tuvo en

cuenta que la demanda interpuesta por la Municipalidad Distrital de Santiago

de Surco denuncia un presunto vicio de nulidad en la Resolución N.° 0726-

2014/SCD-INDECOPI, por tanto –según alega– debía determinarse si se

encontraba o no bajo alguna causal de nulidad, sin embargo, solo se analizó

el procedimiento administrativo sancionador que tramitó el municipio contra


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esta parte; asimismo, que la sentencia de vista recurrida carecería de

congruencia pues se expidió sin considerar si estaba o no probado que los

anuncios publicitarios se ubicaban al interior de galerías con frente a las áreas

de circulación de uso público.

5.2. Este Tribunal Supremo declaró procedente el recurso de casación de Eckerd

por la infracción normativa de numeral 6 del artículo 50 del Código Procesal

Civil, razón por la cual corresponde examinar el marco jurídico de las

garantías de los derechos fundamentales al debido proceso y a la debida

motivación de las resoluciones judiciales, con el objeto de que se cumplan

adecuadamente las finalidades esenciales de este medio impugnatorio

extraordinario, y se resguarde la tutela de los derechos procesales con valor

constitucional, con la clara observancia de las normas sustantivas y

procesales, que garantizan al justiciable el derecho de obtener de los órganos

jurisdiccionales una respuesta razonada y fundamentada, respetando los

principios de jerarquía de las normas, de congruencia procesal y de

valoración de los medios probatorios.

5.3. Sobre el derecho fundamental al debido proceso, el Tribunal Constitucional,

en reiterada jurisprudencia, viene sosteniendo que se trata de un derecho

continente, dado que comprende diversos derechos fundamentales de orden

procesal; en ese sentido, afirma que su contenido constitucionalmente

protegido abarca una serie de garantías, formales y materiales, de muy

distinta naturaleza, que en conjunto garantizan que el procedimiento o

proceso en el cual se encuentre inmerso una persona, se realice y concluya

con el necesario respeto y protección de todos los derechos que en él puedan

encontrarse comprendidos21. En ese contexto, podemos inferir que la

vulneración a este derecho se efectiviza cuando en el desarrollo del proceso

el órgano jurisdiccional no respeta los derechos procesales de las partes, se

obvian o alteran actos de procedimiento, la tutela jurisdiccional no sea

efectiva o el órgano jurisdiccional deje de motivar sus resoluciones.

21. Según se expresa en el párrafo 3.3.1 del fundamento 3 de la sentencia recaída en el Expediente N.° 0 3433-

2013-PA/TC, de fecha 18 de marzo de 2014.


SENTENCIA


16

5.4. En ese mismo horizonte, el derecho a la motivación de las resoluciones

judiciales, que forma parte del contenido esencial del derecho al debido

proceso, garantiza que la decisión expresada en el fallo o resolución sea

consecuencia de una deducción razonada de los hechos del caso, las

pruebas aportadas y su valoración jurídica, siendo exigible que toda

resolución, a excepción de los decretos, contenga los fundamentos de hecho

y de derecho, así como la expresión clara y precisa de lo que se decide u

ordena. Esta garantía se respeta siempre que exista fundamentación jurídica,

congruencia entre lo pedido y lo resuelto, y por sí misma la resolución judicial

exprese una suficiente justificación de la decisión adoptada. Su finalidad en

todo momento es salvaguardar al justiciable frente a la arbitrariedad judicial,

toda vez que garantiza que las resoluciones judiciales no se encuentren

justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos

que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se deriven del caso.

5.5. En mérito a lo expuesto podemos establecer que la obligación impuesta por

estos dispositivos legales a todos los órganos jurisdiccionales –así como a los

administrativos–, es que atiendan todo pedido de protección de derechos o

intereses legítimos de las personas, a través de un proceso adecuado, donde

no solo se respeten las garantías procesales del demandante, sino también

del demandado, y se emita una decisión acorde al pedido formulado, la

misma que debe ser consecuencia de una deducción razonada de los hechos

del caso, las pruebas aportadas y su valoración jurídica; siendo, además,

exigible que toda resolución, a excepción de los decretos, se encuentre

debidamente motivada, conteniendo los fundamentos de hecho y de derecho,

así como la expresión clara y precisa de lo que se decida u ordene.

5.6. Atendiendo a lo señalado, esta Sala Suprema aprecia que la sentencia de

vista revocó la sentencia expedida en primer grado que declaró infundada la

demanda al haber considerado, fundamentalmente, lo siguiente: a) En el

artículo 5 de la Ordenanza N.° 1094-MML se establec ió que se consideraban

anuncios, avisos o elementos publicitarios al mensaje publicitario que

inclusive se encontrara pegado o pintado tanto en el interior como en el


SENTENCIA


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exterior de un local, y en su artículo 4 se precisa que se exceptuaba de dicha

regulación la propaganda política, las ambulancias, los vehículos de

bomberos y los vehículos de propiedad de órganos públicos; por lo tanto, todo

aquello que no se encontraba en tal excepción se debía sujetar a lo dispuesto

en dicha ordenanza, inclusive la que se encontraba en el interior de un local;

b) adicionalmente, del estudio del artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML,

se advierte que tratándose de locales comerciales ubicados en el interior de

un centro comercial, como es el presente caso, las municipalidades distritales

eran competentes para autorización la ubicación de avisos publicitarios en

tales establecimientos con frente a las áreas comunes de circulación de uso

público; c) por otro lado, conforme con el numeral 3.6.3 del artículo 79 de la

Ley N.° 27972, constituye una de las funciones de l as municipalidades

distritales normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, así

como realizar la fiscalización de la ubicación de avisos publicitarios y

propaganda política, en atención a lo cual, el municipio demandante emitió la

Ordenanza N.° 191-MSS, que reguló los elementos de publicidad exterior en

su jurisdicción, cuyos límites se circunscribían a lo dispuesto en Ordenanza

N.° 1094-MML, es decir, que debía respetar lo dispu esto en el artículo 9 de

este dispositivo; d) siendo ello así, la Municipalidad Distrital de Santiago de

Surco solo podía autorizar como publicidad aquella que contuviera elementos

publicitarios, esto es, al mensaje que inclusive se encontrara pegado o

pintado tanto en el interior como en el exterior de un local; así pues, cuando

en la Ordenanza N.° 191-MSS se precisó que se consi deraba publicidad

exterior la transmisión de mensajes o señales a través de estructuras o

elementos especiales que se colocan, instalan o adhieren en bienes de

dominio público y/o privado o mobiliario urbano de modo tal que sean visibles,

lo ahí señalado se encontraba dentro de lo establecido en la ordenanza

emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima; e) sin embargo, conforme

al artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML, la comp etencia de la

municipalidad distrital se constreñía a lo dispuesto en el mismo, esto es que

tratándose de locales comerciales ubicados en centros comerciales, para

considerar que los avisos publicitarios debían contar con la autorización de

ubicación, era necesario que tales establecimientos estuvieren frente a las


SENTENCIA


18

áreas comunes, lo que se explica porque para ser considerados como

publicidad exterior deben ser visibles al público y en los centros comerciales y

galerías se logra cuando el local tiene por frente zonas comunes; f) en

atención a lo desarrollado, la Municipalidad de Santiago de Surco sí tenía

competencia para exigir a Eckerd la autorización de los dos (2) anuncios

publicitarios que fueron objeto de sanción; por lo tanto, la exigencia

materializada en la Resolución Subgerencial N.° 658 4-2012-SGF-GSC-MSS

no constituye una barrera burocrática ilegal.

5.7. De lo anotado se desprende que el Colegiado de Mérito cumplió con expresar

de manera suficiente las razones de hecho y de derecho que la llevaron a

confirmar la sentencia apelada, conclusión a la que arribó luego de efectuar el

análisis pertinente de las alegaciones expuestas por la parte apelante, así

como la revisión de los actuados administrativos y demás medios probatorios

presentados por las partes –los cuales, a criterio de los Jueces Superiores,

resultaron suficientes para solucionar la controversia–; habiendo, a su vez,

considerado las normas involucradas y expuesto motivadamente las

consecuencias de su interpretación, más allá de que la parte recurrente esté

en desacuerdo o discrepe con ella.

5.8. En consecuencia, esta Sala Suprema no evidencia un defecto en la

motivación de la sentencia recurrida que exija declararla nula, puesto que se

cumplió con examinar y resolver el asunto objeto de cuestionamiento

planteado por las partes, conforme se señala en la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional, de la cual se colige que el derecho a la motivación de las

resoluciones judiciales no garantiza una motivación extensa de las

alegaciones expresadas por las partes, ni tampoco cualquier error en el que

se incurra constituye automáticamente la violación de dicho derecho, sino que

basta con que se expresen de manera razonada, suficiente y congruente los

motivos que sustentan la decisión del juzgador, situación que se dio en este

caso con la sentencia de vista, según lo expuesto; por lo que este extremo del

recurso deviene en infundado.


SENTENCIA


19

5.9. Al no encontrar amparo de los argumentos que sustentaron la infracción

normativa de carácter procesal, corresponde ahora analizar las infracciones

normativas de carácter material alegadas por los recurrentes.

SEXTO: Infracción normativa del artículo 9 de la O rdenanza N.° 1094-MML,

denunciada por Eckerd y el Indecopi

6.1. Indecopi argumenta que la interpretación de la norma invocada no debe ser

de forma aislada, sino en armonía con las demás normas de la ordenanza.

Así, el recurrente menciona que el artículo 2 de la citada ordenanza se refiere

al objetivo de dicha ordenanza, la cual es preservar la seguridad, la vía

pública y el orden en la ciudad. Sostiene que una interpretación correcta de la

norma invocada no contempla la posibilidad de exigir una autorización para la

instalación de anuncios publicitarios ubicados en el interior de locales

comerciales, en tanto estos no afecten alguno de los aspectos citados como

objetivos de la presente ordenanza.

6.2. Por su parte, Eckerd alega que no correspondía la aplicación de esta norma

al caso concreto, pues en ninguna parte del proceso quedó demostrado que

los anuncios publicitarios se encontrasen frente a un área común de

circulación de uso público; así, afirma que lo que ha determinado la Sala

Superior es que los anuncios estaban ubicados en la mampara del

establecimiento comercial, hecho que por sí solo no se subsume en el

supuesto regulado por esta norma, motivo por el cual se produjo su aplicación

indebida.

6.3. En principio, el artículo 79 de la Ley N.° 27972 – Ley Orgánica de

Municipalidades22, en el numeral 1.4.4 de su inciso 1, reconoce las funciones

de las municipalidades provinciales en materia de organización del espacio

físico y uso del suelo. En dicho apartado, la ley establece que estos

municipios tienen la potestad de aprobar la regulación provincial respecto del

22. Publicada en el diario oficial ‘El Peruano’ el 27 de mayo de 2003.


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otorgamiento de autorizaciones para la ubicación de anuncios, avisos

publicitarios y propaganda política.

6.4. En el caso específico de la regulación que expide la Municipalidad

Metropolitana de Lima, el artículo 154 de la mencionada ley reconoce que sus

disposiciones constituyen un régimen complementario al aprobado por las

municipalidades distritales, toda vez que “[l]a Municipalidad Metropolitana

de Lima ejerce jurisdicción, en las materias de su competencia, sobre

las municipalidades distritales ubicadas en el terr itorio de la provincia

de Lima . Se rigen por las disposiciones establecidas para las municipalidades

distritales en general, en concordancia con las competencias y funciones

metropolitanas especiales , con las limitaciones comprendidas en la

presente ley y las que se establezcan mediante ordenanza metropolitana”

(resaltado añadido).

6.5. Adicionalmente, en el numeral 7.3 del artículo 161 de la Ley Orgánica de

Municipalidades se establece que en materia de transporte y comunicaciones,

la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene como función planificar, regular,

organizar y mantener la red vial metropolitana, los sistemas de señalización y

semáforos.

6.6. Pues bien, en el marco de las mencionadas competencias asignadas a la

Municipalidad Metropolitana de Lima, esta entidad administrativa aprobó la

Ordenanza N.° 1094-MML 23, que regula la ubicación de anuncios y servicios

publicitarios en la provincia de Lima, en cuyo artículo 2 se establece que este

dispositivo tiene la finalidad de preservar la seguridad de las personas, de la

vía pública y de los predios urbanos, así como el orden, el ornato y la estética

de la ciudad.

6.7. Por su parte, en su artículo 3 se establece que de conformidad con el citado

numeral 1.4.4 del inciso 1 del artículo 79 y el numeral 7.3 del artículo 161 de

la Ley Orgánica de Municipalidades, dicha ordenanza tiene alcance

23. Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 23 de noviembre de 2007.


SENTENCIA


21

metropolitano; en consecuencia, su cumplimiento es obligatorio en toda la

jurisdicción de la provincia de Lima, por lo que también rige sobre los

municipios distritales –como la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco,

en este caso–.

6.8. En el numeral 1 del artículo 5 de esta ordenanza se brinda, a su vez, una

definición de “anuncio, aviso o elemento publicitario”, precisando que se

denomina así al mensaje publicitario que incluye la estructura o el elemento

físico portador del mismo, incluyéndose también a los anuncios pintados o

pegados a un paramento que sean ubicados en el interior o exterior.

6.9. Finalmente, con relación a la norma que es objeto de discusión en este punto,

el artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094, dispone en su numeral 2 que las

municipalidades distritales tienen competencia para autorizar la ubicación de

los anuncios publicitarios en los siguientes sitios o lugares: a) Los bienes de

uso público de las vías locales de su jurisdicción; b) el mobiliario urbano

ubicado en las vías locales correspondientes al distrito; c) las áreas libres,

paramentos exteriores y aires (techos o azoteas) de los bienes de dominio

privado ubicados en la jurisdicción del distrito, incluyendo aquellos con frente

a las Vías Metropolitanas; d) los locales comerciales ubicados en el interior de

las galerías comerciales, centros comerciales y mercados, con frente a las

áreas comunes de circulación de uso público, ubicados en su jurisdicción.

6.10. Atendiendo al citado articulado, existe el reconocimiento de que las

municipalidades distritales tienen competencia para autorizar la ubicación de

anuncios publicitarios en locales comerciales, inclusive respecto de aquellos

que se encuentren al interior de establecimientos que aglomeren otros

negocios similares –galerías comerciales, centros comerciales o mercados–,

en la medida que se encuentren frente a las áreas comunes de circulación de

uso público.

6.11. La exigencia de una autorización sobre anuncios publicitarios en estos

lugares, sin embargo, debe ser delimitada considerando la finalidad que


SENTENCIA


22

persigue la Ordenanza N.° 1094-MML, en el sentido d e que este dispositivo

pretende salvaguardar la seguridad de las personas, la vía pública y los

predios urbanos, de manera que su exigencia no tendría propósito respecto

de aquellos anuncios o avisos colocados al interior de dichos locales

comerciales, sino respecto de aquellos elementos publicitarios que se

ubiquen en la parte exterior de los mismos.

6.12. En efecto, de una interpretación concordada y sistemática de los artículos 2 y

9 de la Ordenanza N.° 1094-MML, las autorizaciones destinadas a regular los

anuncios publicitarios en locales ubicados dentro de galerías comerciales,

centros comerciales o mercados, solo resultarán exigibles respecto de

aquellos elementos publicitarios situados en la parte exterior de estos lugares,

dado que su regulación permitirá a los municipios distritales cumplir con el rol

que les ha encomendado la ley, siendo contrario a ella exigir permisos

respecto de la publicidad que no podría trasgredir o vulnerar los objetivos de

la norma.

6.13. Ahora bien, la Sala Superior sostuvo en la sentencia de vista recurrida que el

artículo 9 de la Ordenanza N.° 1094-MML otorga a la s municipalidades

distritales la competencia para exigir las mencionadas autorizaciones a los

locales comerciales ubicados en centros comerciales, inclusive respecto de

los anuncios colocados en su interior, bajo el criterio de que estos

establecimientos se encontrarían frente a áreas comunes y, por tanto, dicha

publicidad será finalmente visible por el público.

6.14. Esta Sala Suprema no comparte esta interpretación adoptada por la instancia

de mérito, que consideró otorgar a las municipalidades distritales la potestad

de exigir autorización para instalar anuncios publicitarios en locales

comerciales que integran galerías o centros comerciales, tomando como

fundamento si el mensaje contenido en ellos logra ser transmitido –

visualizado– al público, cuando la norma no pretende que los municipios

regulen la captación o difusión de un mensaje publicitario, sino que su

objetivo es evitar un menoscabo a la seguridad de las personas, la vía pública


SENTENCIA


23

o los predios urbanos, para lo cual se les concede la facultad de imponer un

orden en las áreas comunes de estos espacios públicos, que es donde

pueden transitar las personas.

6.15. En el caso de autos, conforme con lo expuesto previamente en la cuestión

fáctica asentada en sede judicial, a través de la Resolución Subgerencial N.°

6584-2012-SGF-GSC-MSS, de fecha treinta y uno de octubre de dos mil

doce, se dejó establecido que los dos (2) anuncios publicitarios que originaron

la sanción aprobada por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco contra

Eckerd, se encontraban dentro del local comercial ubicado en el jirón

Monterrey N.os 160/170, tienda 108, Chacarilla del Estanque, Surco (Centro

Comercial Caminos del Inca), toda vez que fueron colocados al interior de la

mampara de dicho espacio comercial dirigido por Eckerd.

6.16. En este sentido, considerando el lugar donde se encontraban ubicados

ambos elementos publicitarios, se aprecia que la Municipalidad Distrital de

Santiago de Surco no tenía competencias para exigir la autorización de tales

anuncios publicitarios a la empresa Eckerd, por tanto, resulta válido que el

Indecopi haya concluido que esta actuación administrativa de la entidad edil

constituye una barrera burocrática ilegal al contravenir el principio de

legalidad consagrado en el artículo 1.1 del Título Preliminar de la Ley N.°

27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General.

SEXTO: Por consiguiente, a juicio de esta Suprema Sala, al haberse determinado

que resultaba válido declarar fundada la denuncia interpuesta por Eckerd contra la

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco por imposición de una barrera

burocrática ilegal, se aprecia la inexistencia de vicios que acarreen la nulidad o

ineficacia de la Resolución N.° 0726-2014/SDC-INDEC OPI, de fecha veinticinco de

septiembre de dos mil catorce; motivo por el cual la instancia de mérito no resolvió

de acuerdo a derecho al haber declarado fundada la demanda interpuesta por el

municipio accionante y nula la mencionada resolución administrativa; por

consiguiente, los recursos de casación devienen en fundados.


SENTENCIA


24

VII. DECISIÓN:

Por los fundamentos expresados, de conformidad con el dictamen del Fiscal

Supremo en lo Contencioso Administrativo, y en aplicación de lo establecido en el

artículo 396 del Código Procesal Civil, modificado por la Ley N.° 29364: Declararon

FUNDADOS los recursos de casación de fechas nueve de octubre y nueve de

noviembre de dos mil diecisiete, interpuestos por el Instituto Nacional de Defensa

de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual y Eckerd Perú

Sociedad Anónima, respectivamente; en consecuencia, CASARON la sentencia de

vista comprendida en la resolución número diecisiete, de fecha once de septiembre

de dos mil diecisiete; y actuando en sede de instancia, CONFIRMARON la

sentencia apelada comprendida en la resolución número nueve, de fecha dieciocho

de julio de dos mil dieciséis, que declaró INFUNDADA la demanda en todos sus

extremos; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial

“El Peruano”; en el proceso seguido por la Municipalidad Distrital de Santiago de

Surco contra los recurrentes, sobre impugnación de resolución administrativa; y

devolvieron los actuados. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Cartolin

Pastor.

S.S.

ARANDA RODRÍGUEZ

VINATEA MEDINA

WONG ABAD

CARTOLIN PASTOR

BERMEJO RÍOS Gtg/Atgm

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