CORRUPCION Y GESTION MIGRATORIA EN MEXICO POSTREVOLUCIONARIO

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CORRUPCION Y GESTION MIGRATORIA EN MEXICO POSTREVOLUCIONARIO

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  • Corrupcin y gestin migratoria en el Mxico posrevolucionario

    por

    Pablo Yankelevich*Instituto Nacional de Antropologa e Historia

    En este trabajo se estudia la naturaleza, extensin y significados de prcticas de corrup-cin en el Servicio de Migracin de Mxico durante las primeras dcadas del siglo XX. Se advierten las maneras en que la corrupcin creci al amparo de un ensanchamiento de las regulaciones migratorias y el control fronterizo, en un contexto en que la necesidad de in-gresar o salir de pas por parte de extranjeros y mexicanos era valorada como una oportu-nidad para enriquecimientos ilcitos. La dimensin alcanzada por estas prcticas permite valorarlas como parte consustancial del orden poltico antes que como un asunto de carcter moral.

    PALABRAS CLAVE: Mxico; migracin; corrupcin; administracin pblica; siglo XX.

    Mxico sigue sufriendo las consecuencias de una ineficaz, corrompida e viciosa administracin pblica sentenci Wendell Karl Gordon Schaeffer en un ya clsico estudio publicado a mediados del siglo pasado1. Para este experto en la gestin administrativa, cualquier mejoramiento en el servicio pblico supona la puesta en marcha de un programa fundado en la morali-zacin y la fiscalizacin. Moralizar, deca, supone la eliminacin de la des-honestidad general y de la institucin de la mordida; mientras que la fis-

    * Este trabajo se inscribe en el proyecto de investigacin Nacin y Extranjera en Mxi-co financiado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa de Mxico (CB151011). Por la ayuda en la bsqueda de fondos documentales y en el diseo de la grfica incluida en este texto, agradezco a Efran Navarro, Carlos Incln, Paola y Dborah Chenillo y a Beatriz Gaytn. Por ltimo, dejo constancia de mi agradecimiento a los colegas del Seminario de Historia de la Revolucin Mexicana de El Colegio de Mxico, por sus comentarios a versiones previas de este artculo.

    1 Gordon Schaeffer VII / 1 (Mxico, 1955): 288.

    Revista de Indias, 2012, vol. LXXII, nm. 255Pgs. 433-464, ISSN: 0034-8341

    doi:10.3989/revindias.2012.014

  • PABLO YANKELEVICH

    Revista de Indias, 2012, vol. LXXII, n. 255, 433-464, ISSN: 0034-8341doi:10.3989/revindias.2012.014

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    calizacin implica el establecimiento de controles que impidan la fuga de ingresos y de gastos indebidos o superfluos. Alcanzar estos objetivos impli-cara la ejecucin de por lo menos tres programas: el nombramiento correc-to de los altos mandos de la administracin pblica con funciones integradas y coordinadas, de tal manera que pudiera ejercerse sobre ellos un control eficaz. En segundo trmino, la implementacin de procesos de seleccin de personal para que los empleados sean competentes y bien preparados; y, por ltimo, la puesta en prctica de tcnicas de planeacin que permitiera tomar decisiones a partir de una informacin confiable y suficiente, cuestin que supondra la existencia de programas adecuados de investigacin y de infor-mes. Gordon Schaeffer no esconda su pesimismo: En Mxico todo esto es mucho pedir2. En todo caso, la nica posibilidad de romper con estos vicios era una apuesta por la lenta pero ineludible modernizacin del pas, proceso que asociaba al aumento de una industrializacin que permitira limar la docilidad del pueblo mexicano potenciando las exigencias de responsabili-dad a sus gobernantes3.

    El diagnstico de Gordon Schaeffer no era nuevo ni desconocido. A co-mienzos de los cuarenta, Lucio Mendieta y Nez, uno de los fundadores de la sociologa mexicana4, public un voluminoso estudio sobre la burocracia. Desde su formacin como abogado y en buena medida como antroplogo, Mendieta y Nez lleg a conclusiones tan lapidarias como las de su colega norteamericano: La incompetencia de la alta burocracia de extraccin prin-cipalmente poltica, la falta de inters personal del burcrata en su trabajo, la indisciplina y la inmoralidad determinan la deficiencia de los servicios pbli-cos5. Los correctivos a esta situacin no solo dependan de un adecuado sistema de seleccin del personal y de su control, sino de la creacin de una nueva institucionalidad que desterrara prcticas inmorales. Aun cuando no la justificamos, no podemos condenar completamente la inmoralidad de la burocracia, puesto que en ltimo anlisis, solo es reflejo de la inmoralidad ambiente [...]. Nadie tiene derecho a tirar a la burocracia la primera piedra, la podredumbre que afecta a parte de esta, no es sino muestra de una total podredumbre6.

    Ahora bien, la corrupcin es solo un problema de ndole moral? Hace algunos aos, Fernando Escalante Gonzalbo lanz una sugerente propuesta

    2 Gordon Schaeffer VII / 1 (Mxico, 1955): 308 y 309.3 Gordon Schaeffer VII / 1 (Mxico, 1955): 310.4 Vase Olvera Serrano, 2004.5 Mendieta y Nez, 1942: 306.6 Mendieta y Nez, 1942: 297, 296, 313 y 314.

  • CORRUPCIN Y GESTIN MIGRATORIA EN EL MXICO POSREVOLUCIONARIO

    Revista de Indias, 2012, vol. LXXII, n. 255, 433-464, ISSN: 0034-8341doi:10.3989/revindias.2012.014

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    para aproximarse al estudio de la corrupcin poltica, subrayando que ella podra ser entendida como una mediacin para salvar una brecha entre el orden jurdico y el orden prctico vigente socialmente. A partir de esta idea afirm que el verdadero problema de la corrupcin no es una cuestin moral sino poltica: la corrupcin es parte del orden social, reproduce sus formas, sus desigualdades y contradicciones. Este autor ensancha la mirada sobre este fenmeno al subrayar que el carcter de la brecha entre lo jurdico y lo real, sirve para cubrir determinadas necesidades sociales que forman parte de un orden informal producido histricamente7. Algunas parcelas de ese orden producido histricamente estn presentes en los estudios de Mendieta y Nez y Gordon Schaeffer, al indagar los vicios heredados de la adminis-tracin virreinal y la manera en que fueron procesados en el siglo de la Inde-pendencia, y durante el proceso de reajustes administrativos destrabados por la Revolucin de 1910.

    Por otra parte, y como lo advierte Claudio Lomnitz, a pesar de existir cierto consenso en definir a la corrupcin poltica como el aprovechamiento de una funcin pblica para obtener beneficios particulares, generalmente transgrediendo las leyes; no es comn entenderla como una categora cultural, en el sentido de ir ms all de una definicin tcnica del trmino, para aden-trarse en el significado que los discursos polticos y las prcticas sociales han otorgado a esta conducta social. La corrupcin transita y contamina los m-bitos de lo pblico y lo privado en tanto espacios claramente diferenciados de la modernidad poltica. La nocin misma de corrupcin refiere a compli-cidad, discrecin y secretismo ejecutada por viciosos ciudadanos que con sus conductas alteran y descomponen el ordenamiento poltico. El estado de po-dredumbre al que se refiere Mendieta y Nez es un buen ejemplo de un diagnstico construido sobre la idea de individuos que infectan los poderes pblicos hasta reducirlos a entidades ineficaces e inmorales. La idea de una pureza nacional violentada por fuerzas externas e internas que amenazan la realizacin del bien comn, permitira recortar fronteras fsicas y mentales en el proceso de construccin de los Estados nacionales. En esta direccin, pensar la corrupcin como una categora cultural podra abrir brechas para indagar los problemas de la extranjera en Mxico, en tanto necesidad de erigir valladares ante la potencial amenaza representada que agentes extra-os invadiendo el cuerpo de la nacin. Al tiempo que, desde aquella cate-gora tambin se podran estudiar a agentes internos que cediendo a las presiones de los extranjeros o abusando de ellos, terminan siendo responsables

    7 Escalante Gonzalbo XXX / 2 (Mxico, 1989): 333 y 338.

  • PABLO YANKELEVICH

    Revista de Indias, 2012, vol. LXXII, n. 255, 433-464, ISSN: 0034-8341doi:10.3989/revindias.2012.014

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    directos o cmplices en actos corruptos que debilitan las fuerzas de la nacin fomentando el beneficio privado8.

    Sobre estas bases, en este artculo propongo indagar la naturaleza, exten-sin y significados de prcticas de corrupcin en el Servicio de Migracin (SM) de Mxico durante las primeras dcadas posrevolucionarias. Interesa observar los sentidos de esa brecha entre lo legal y lo real, y sobre todo la manera en que las prcticas corruptas crecan al amparo de un ensanchamien-to de las regulaciones migratorias, en un contexto en que la necesidad de ingresar o salir de pas por parte de extranjeros, pero tambin de mexicanos, era valorada como una oportunidad para un enriquecimiento ilcito.

    LA DEBILIDAD INSTITUCIONAL

    Si bien la primera Ley de inmigracin data de 1908 y al amparo de ella se cre el Servicio de Inspeccin de Migrantes, no fue sino hasta mediados de los aos veinte en que se sentaron las bases de una estructura institucional para atender la migracin en Mxico. En realidad, la mencionada Ley estipu-l que correspondera a la Secretara de Gobernacin controlar la admisin de extranjeros al pas, y que esa admisin quedara supeditada a cuestiones de orden moral y de salubridad. Se trat de una legislacin extremadamente liberal que parta del supuesto de la igualdad de todos los pases y de todas las razas, no estableciendo un solo precepto especial para ciudadanos de al-guna nacin ni para individuos de raza determinada9. Para velar por el cum-plimiento de esta norma, se dispuso de un cuerpo de inspectores asentado en puertos y lugares fronterizos autorizados para el ingreso de pasajeros proce-dentes del exterior. Este Servicio estuvo formado por agentes auxiliados por delegados sanitarios y aduanales dependientes de agencias gubernamentales de antigua creacin. Un ao antes del estallido revolucionario, esta institucin fue la encargada de regular el ingreso de extranjeros al pas; aunque esta tarea tuvo escasa verificacin prctica, puesto que la ley solo estableca que seran rechazados aquellos extranjeros con una notoria incapac