Cordera Rolando_Política social moderna: del desarollo a la compensación

8/7/2019 Cordera Rolando_Poltica social moderna: del desarollo a la compensacin

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LA POLTICA SOCIAL MODERNA: DEL DESARROLLO A LA COMPENSACIN

Rolando Cordera Campo

Facultad de Economa, UNA

Presentacin

A partir de los aos veinte del siglo XX, los diferentes gobiernos del Estado post revolucionar

buscaron dar respuesta al reclamo social popular con reformas estructurales y polticas de apoyo

compensacin que con el tiempo daran lugar a un paquete bsico de compromisos de Estado: lo qu

posteriormente dio en llamarse los derechos sociales del pueblo mexicano.

En retrospectiva, no resulta fcil hablar de una diferenciacin clara entre las intervenciones del Estad

dirigidas a corregir dislocaciones sociales y regionales, propiciadas por el cambio econmico

arrastradas desde el pasado colonial, como la cuestin indgena, y aquellas orientadas a promover

acumulacin de capital y el crecimiento econmico. De hecho, puede decirse que la idea del desarrolcomo objetivo nacional central abarcaba a ambas, aunque en la prctica pueda mostrarse que siemp

existi una asimetra entre la funcin acumulacin y la funcin legitimacin del Estado, como la

llamara James OConnor, en favor de la primera.

Lo anterior no quiere decir que los gobiernos se hayan desentendido de la cuestin social mexicana

Siempre presente en el discurso del poder, el tema social tambin lo estuvo en sus intervencione

coyunturales y en las que se fueron tejiendo a lo largo del tiempo en torno a la educacin pblica y

salud. Lo mismo, aunque en escala menor y muy desigual, puede decirse del desarrollo rural o de lo

programas de desarrollo regional y la atencin a los pueblos indios.

Aunque de modo segmentado, determinado por la estrategia adoptada en su origen, los sistemas d

seguridad social implantados a lo largo del siglo XX conformaron mecanismos institucionales cuy

permanencia y extensin permiten afirmar que se trataba de visiones y compromisos de largo plaz

que, junto con los anteriores, podran conformar lo que hoy llamaramos un complejo de polticas d

Estado.

Las imperfecciones y deficiencias de estos mecanismos y de su operacin en el tiempo y en el espaci

invitan en todo caso a hacer su crtica y a buscar opciones en ambas dimensiones, la de su estructurinstitucional y la de las polticas, pero a la vez obligan a asumirlos como plataformas para la acci

como acumulaciones sociales e institucionales no agotadas. Esto es importante admitirlo sobre tod

en la perspectiva de avanzar en reforma estatal como idea fuerza de la consolidacin democrtica.

El trabajo que a continuacin se presenta, ofrece primero un esquema general y cualitativo de la evoluci

de la poltica social de Mxico. Despus de describir lo hecho en los ltimos treinta aos hasta

emprendido por el gobierno del presidente Vicente Fox, se ofrece un catlogo de desafos para la poltic


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social a partir del cual se puede hacer una reflexin prospectiva y prescriptiva sobre los caminos que se

abren a Mxico para reformar el mencionado paquete bsico emanado de la Revolucin y darle a

nocin no siempre precisa de poltica de Estado un perfil ms concreto.

Al final del texto se explora una reflexin sumaria sobre los que podran ser los lineamientos de un

reforma social del Estado, del mismo alcance y profundidad que las que se han llevado a cabo en lo

ltimos lustros en las vertientes poltica y econmica del Estado. Se piensa que esta reforma sociald

Estado, puede constituir un horizonte propicio para el diseo de nuevos o renovados portafolios d

polticas que respondan mejor al desafo central de la poca abierta por el cambio estructural para

globalizacin de Mxico: la progresiva desvinculacin y subordinacin de las intervenciones del Estad

en el campo de lo social, respecto de la poltica econmica y de la estrategia general para

crecimiento econmico. El contexto histrico, que era definido por el proceso de desarrollo, h

cambiado para la poltica social, tal vez de manera radical.

1. La poltica social en retrospectiva.

Como se dijo, el tema social, entendido como problema y como conjunto de compromisos del Estades parte constitutiva de los propsitos y principios rectores del proyecto nacional inspirado en

tradicin revolucionaria mexicana y plasmado en la Constitucin de 1917. Desde entonces, lo

esfuerzos del Estado traducidos en polticas para la educacin, la salud pblica, la seguridad social,

dotacin de servicios urbanos, se han multiplicado, aunque hayan sido insuficientes frente a la pobrez

de masas y la desigualdad que han acompaado al desarrollo del pas.

Despus de las reformas estructurales de los aos treinta, mediante las cuales se buscaba acompas

las contradicciones sociales con la recuperacin del crecimiento econmico bajo una nueva pauta, co

una redistribucin de activos y capacidades orientada al desarrollo social, la poltica social del Estad

mexicano se redefine con la fundacin del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), mientras que

Departamento de Salubridad y Asistencia se convierte en Secretaria de Estado. De la redistribucin d

la riqueza inducida por la reforma agraria, o de la del ingreso buscada con el impulso a la organizaci

y la lucha de los trabajadores en el terreno de la produccin, se pasa a una visin institucional d

creacin de garantas y aseguramientos, cada vez ms dosificada y subordinada a los requerimiento

de la acumulacin de capital y, a partir de fines de los aos cincuenta, a las restricciones de

estabilizacin financiera y econmica. Pronto, estas mudanzas abren paso a la constitucin del rgimecorporativo que en la poltica social y en la poltica general del Estado se vuelve dominante.

El desarrollo de la seguridad social en Mxico fue desigual y cada vez ms segmentado, al privilegiar

los sectores mas organizados de la poblacin: los trabajadores asalariados y sindicalizados. Est

vinculacin de la seguridad social al empleo formal, se confirm luego con la creacin del Instituto d

Seguridad Social y Servicios para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y otros organismos sectoriale

y funcionales, como los del ejrcito, la armada, petrleos o la banca.


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La industrializacin y urbanizacin aceleradas que caracterizaron esta fase de nuestra evoluci

histrica, permitan pensar que el empleo formal iba ser el vehculo principal, casi nico, para lograr u

autntico Estado de bienestar para Mxico. En los hechos, como lo muestran sus resultados al fin d

llamado Desarrollo Estabilizador, esta visin, que podra entenderse ahora como una estrategia estata

fue claramente favorable al crecimiento econmico, trajo consigo aumentos considerables en los nivele

de vida promedio del conjunto de la poblacin, pero no propici una evolucin social ms homognea

equilibrada. Si bien es cierto que la pobreza disminuy y capas enteras de la emergente poblaci

urbana se incorporaron al consumo moderno y la educacin bsica, la desigualdad se mantuv

elevada y, en lo esencial, determin la calidad y el ritmo de expansin del acceso de la poblacin a lo

frutos del crecimiento (Szkely, M. 2005)

El acelerado desarrollo urbano-industrial, acorral la capacidad de los estados de la federacin ydel prop

gobierno federal en el caso de la Ciudad de Mxico- para dotar de servicios a la poblacin rural desplazad

hacia los principales centros urbanos. Los aos de crecimiento sostenido, al no contar con una adecuad

planeacin urbana y con un desarrollo rural que fuera a la par de la urbanizacin, fueron tambin aos dprofundizacin de los desequilibrios regionales. En la actualidad, este desequilibrio urbano que parec

transicional parece haberse vuelto estructural, con el agravante de que la pobreza se extiende y concentr

en las urbes mexicanas.

Estos desequilibrios, se condensaron por mucho tiempo y con intensidad en la situacin del camp

mexicano y de la sociedad rural que se haba transformado con la Revolucin y la reforma agraria

Hasta fines de los aos sesenta, pareca haber una suerte de consenso desarrollista en el sentido d

que la funcin principal y casi nica del campo era proveer de divisas al proceso de industrializaci

as como de mano de obra y alimentos baratos.

Sin realizar grandes inversiones, salvo las que se hicieron en irrigacin en la primera mitad del siglo,

que tuvo lugar entonces fue la afirmacin de un modelo agrcola y rural bimodal, que reproduca lo

viejos panoramas del dualismo estructural heredados de la Colonia y del porfiriato, con el llamad

modelo primario-exportador. Los subsidios al precio de los granos bsicos, fueron un subsidio al salar

y el consumo urbano y no a la produccin agrcola, en consonancia con la poltica de estabilizaci

adoptada.

Esta pauta impuesta al desarrollo rural, implic una acumulacin de rezagos en los ingresos de lafamilias rurales y la erosin de los recursos naturales, en especial los forestales, que eran la base de

ampliacin del rea cultivada. Asimismo, se ahond la desigualdad regional no slo en materia d

infraestructura productiva, sino tambin en trminos sociales y polticos, entre el norte y el occidente

el sur y el centro sur del pas.

Tanto el papel del sector rural en el financiamiento del crecimiento econmico de Mxico, como

viabilidad de la reforma agraria como mecanismo redistributivo, se agotaron en los setentas. Pe


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permanecieron las estructuras institucionales que permitan la exaccin del cada vez ms magr

excedente agrcola, as como la simulacin respecto al reparto de la tierra, sin que se hubiese

corregido los trminos de intercambio desfavorables al campo.

Desde el inicio de la reforma agraria se advirti que si el reparto no iba acompaado de mecanismos d

financiamiento y de asistencia tcnica, no se creara una agricultura social vigorosa ni transformara

vida de los beneficiarios. Estos mecanismos, que no son objeto de esta reflexin, tuvieron sus mejore

momentos de 1936 a 1940 y quizs de 1976 a 1979, pero fuera del primer periodo referido, fueron de

todo insuficientes, e indujeron a prcticas clientelares y paternalistas, que redundaron en

reproduccin de la desigualdad originaria en el campo.

Estas son expresiones de la desigualdad estructural inherente a la estrategia de desarrollo, y fuero

reforzadas por una inercia institucional que agudiz la ineficiencia sistmica para garantizar mnimos d

bienestar a todos los mexicanos. El reconocimiento de lo anterior, a mediados de los aos sesenta, llev

Estado a formular sus primeros programas de desarrollo rural de atencin a grupos-objetivo, en lo qu

constituye el inicio de la experiencia mexicana reciente en el combate a la pobreza. De hecho, es a parde una serie de planteamientos del Banco Mundial en esos aos, que se inicia lo que luego sera

Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural (PIDER), que adquiri en la dcada siguient

notoriedad internacional.

Con el PIDER, se buscaba desplegar visiones integrales para enfrentar la pobreza rural y propiciar un

rehabilitacin de la economa agrcola, que a partir de 1965 haba empezado a acusar muestras d

decaimiento. La referida rehabilitacin no se logr, y la pobreza persisti y en casos se agudiz, pero

experiencia institucional tambin se acumul y servira de base, junto con la del Instituto Nacion

Indigenista, para emprender otros programas de atencin a grupos pobres y marginados durante lo

aos setenta, todava con una pretensin de integralidad en la vertiente social y productiva, antes d

que sobreviniera la ola de focalizacin en la poltica social a partir de fines del siglo pasado.

As, se pusieron en marcha programas sectoriales como los de Caminos de Mano de Obra, d

Unidades de Riego para el Desarrollo Rural, de Atencin a las Zonas ridas, que junto con el PIDE

pretendan formular una estrategia de desarrollo rural y no slo agrcola, que pudiera conjuntar

crecimiento econmico con el logro de metas de mejoramiento y bienestar de la sociedad rural. E

decir, una poltica social expresamente incrustada en el contexto del desarrollo.A estos esfuerzos siguieron el de la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas

Grupos Marginados (COPLAMAR), y el del Sistema Alimentario Mexicano (SAM), dirigidos a propicia

un desarrollo regional y rural ms equilibrado. El reconocimiento oficial de la marginalidad social, era

reconocimiento estatal de que la estrategia de desarrollo haba postergado sin fecha de trmino

cumplimiento de los compromisos histricos del Estado en materia social.


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Segn el discurso gubernamental, estos y otros programas permitiran compensar esos olvidos

gracias a la adopcin de una nueva pauta de desarrollo, el desarrollo compartido, superar lo

desequilibrios provocados o no encarados por el desarrollo anterior. La ambicin de incrustar lo

objetivos sociales en los econmicos, de alcanzar una integralidad efectiva entre ambos, buscab

recuperarse, ahora con el soporte de la nueva riqueza petrolera que irrumpi en el panorama de

economa poltica mexicana despus de la primera crisis devaluatoria en 1976.

Estos programas, sin embargo, fueron los ltimos aplicados antes del gran ajuste externo y del camb

estructural de la dcada de los ochenta. A partir de entonces se procedi a revisar profundamente la

polticas sociales. No sobra advertir aqu que, paradjicamente, el sesgo urbano-industrial qu

acompa la estrategia desarrollista a partir de los aos cuarenta del siglo pasado, propici un sesgo

rural en el plano de lo que hoy se conoce como poltica social.

En las ciudades, segua pensndose que con las instituciones de proteccin del trabajo y de segurida

social existentes poda lograrse un sostenido abatimiento de la pobreza, sin tomar nota que st

empezaba a manifestarse ya como fenmeno de masas propiamente urbano. La perspectiva de unabierta politizacin de este fenmeno, no llev a darle un lugar preciso en el discurso estatal a lo

temas de inequidad y concentracin, que parecan verse como inconmovibles dentro de la perspectiv

desarrollista.

Ajuste econmico, cambio estructural y revisin de las polticas sociales en el marco de

reforma econmica del Estado.

Cuando en 1982 la frmula desarrollista de la industrializacin dirigida por el Estado entr en un perod

de crisis aguda, el gobierno del presidente Miguel de la Madrid tom una serie de medidas d

emergencia articuladas por el objetivo de cumplir con los compromisos provenientes del endeudamien

externo, lo que se vea como una condicin para regresar a los mercados forneos de capital

reanudar el crecimiento econmico. Como lo dijo el da de su toma de posesin, haba que evitar que

pas se nos fuera entre las manos.

Con la puesta en prctica del programa de ajuste en 1983, el gasto gubernamental sufri grande

recortes, incluido el relacionado con el desarrollo social. As, la dcada de los ochenta se caracteriz

por un paulatino deterioro de las tradicionales polticas de bienestar.

Programas como el Pider, Coplamar y Sam, basados en recursos presupuestales federales, difcilmenpodan sobrevivir en condiciones de extrema austeridad fiscal, adems de que adolecan de fallas qu

ameritaban su reestructuracin. A partir de 1983, y como parte del ajuste fiscal y administrativo, estos

otros programas especficos fueron eliminados o asimilados en parte a otras acciones del gobierno federa

La poltica social en conjunto se vio sometida a los criterios de saneamiento fiscal y de mayor eficacia en

asignacin de los recursos pblicos, lo cual signific ms selectividad en el otorgamiento de apoyo

presupuestales. Los programas especficos de compensacin de los efectos inmediatos de la crisis fuero


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una excepcin, como los Programas Regionales de Empleo, cuyos alcances fueron poco notables.

La poltica de ajuste se enfrent al problema de optimizar el gasto para atender las demandas sociale

sin alterar los equilibrios macroeconmicos bsicos. Esto es factible cuando se tiene claridad en la

prioridades pblicas, de tal suerte que se puedan ir reduciendo los gastos accesorios o secundarios e

beneficio de los programas prioritarios de gasto. Esto se logra tambin mediante una redefinicin de la

reas de accin entre los sectores pblico y privado y con una distribucin de funciones entre lo

mecanismos de mercado y la regulacin estatal para lograr un buen funcionamiento de la economa.

Todo lo anterior implicaba una reforma profunda del estado que permitiera una efectiva redistribucin d

recursos financieros y humanos sin incurrir en nuevas formas de dilapidacin, esta vez como resultad

de tratar de hacer mas con menos sin precisar las formas y la secuencia precisa de la pauta d

austeridad buscada. El estado mexicao no estaba en esas condiciones y la confrontacin con el sect

privado al calor de la nacionalizacin de la banca ms bien exacerbaba las disonancias en el interior d

aparato estatl hasta abrir la puerta al desarrollo de una autntica crisis del Estado.

En ese sentido, la reforma tena que concebirse como un intento de fortalecer el Estado y no padesmontarlo, es decir, reforzar sus reas de competencia tradicionales y con ello ampliar su capacida

para concentrarse en lo bsico, que es mantener la seguridad nacional y promover la justicia social. N

ocurri as en la experiencia mexicana de los ochentas. Las distancias sociales se ampliaron y

pobreza aument. Con la cada del crecimiento, que llev a que el pas se alejara de su trayector

histrica, los mercados de trabajo urbano se bifurcaron, apareci la informalidad como un fenmeno d

masas y el empobrecimiento se apoder del panorama social tanto en el campo como en las ciudades.

En 1988, se hizo evidente la crisis interna del mecanismo central poltico econmico que ordenaba

estabilidad general del sistema y se vivi la primera gran manifestacin de una crisis del Estado que n

encontraba una pronta solucin de continuidad en la recuperacin de la trayectoria histrica d

desarrollo. El tema del empobrecimiento se volvi problema poltico y sirvi de plataforma para la

formaciones que dentro de la coalicin revolucionaria reclamaban un cambio de rumbo en la poltica d

desarrollo como condicin para restablecer los compromisos que sustentaban la estabilidad poltico

social. En vez de ello, los grupos dominantes en la coalicin, en el PRI y el Estado, optaron por un

reconversin del fallido ajuste externo y fiscal en una nueva estrategia de cambio estructural para

globalizacin econmica de Mxico y propusieron como vector de transicin para lo social el ProgramNacional de Solidaridad (PRONASOL).

El Programa Nacional de Solidaridad.

En 1988, al calor de las convulsiones polticas que acompaaron a la sucesin presidencial y el proces

electoral consiguiente, se inicia un nuevo periodo para la poltica social mexicana, con programa

especficos de compensacin y promocin social. El primero de estos programas es el Program


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Nacional de Solidaridad, que se plante el propsito de optimizar las acciones factibles con recurso

escasos.

Los retos eran considerables: a los rezagos de los grupos tradicionalmente ms vulnerables s

sumaban ahora los de grandes contingentes de poblacin que haban dejado de ser atendidos por

poltica social en aos anteriores; a la necesidad de construir espacios educativos, sistemas de agu

potable y alcantarillado y de ampliar la infraestructura sanitaria se adicion la urgencia de rehabilitar

dar mantenimiento a la infraestructura que haba sido relegada durante la crisis; a las demandas d

nuevas carreteras se agregaron los reclamos por dar mantenimiento y rehabilitar a las ya existentes.

Solidaridad naci como una propuesta para atender carencias sociales, conjugando creativida

institucional y participacin social, en el marco de un proceso de reforma econmica que oblig tambi

a revisar las relaciones entre el Estado y la sociedad y a ejecutar con eficacia la accin instituciona

Para asegurar la transparencia en el manejo de los recursos y la pertinencia de los trabajos

emprender, Solidaridad propuso desde el principio un esfuerzo compartido entre el Estado y

sociedad. El Programa, en medio de restricciones presupuestales muy agudas, intent destinar totalidad de sus recursos a inversin social, tratando de evitar que stos pasaran por los filtros de la

grandes burocracias. Para lograr sus objetivos, era necesario modificar la concepcin tradicional de

obra pblica.

A partir de 1989, conforme se avanz en la reforma econmica y se liberaron recursos, el gasto socia

fue en aumento: en 1988 representaba 31.9% del gasto programable; en 1989 fue de 35.5% y pa

1993 absorba ms de la mitad: 51.1% de ese gasto. En 1994, el gasto social represent 54.5% d

gasto pblico total. La recuperacin del gasto social fue significativa en el sector salud, que ejerci e

1993 un gasto real mayor 78.2 % al de 1988. Tambin el gasto en educacin registr un incremen

importante: 77.4% ms en trminos reales que el de 1988. Pero el sector ms dinmico de la poltic

social fue el de Solidaridad y Desarrollo Regional: los recursos manejados por el ramo XXVI entre 198

y 1993 pasaron de 11, 800 millones de pesos de 1980 a 39, 800 millones, tambin de 1980, o lo que e

lo mismo, el gasto social en Solidaridad y desarrollo regional creci entre 1988 y 1993 337.3%. Es

expansin del gasto social se fue dando paulatinamente, en el marco de la estabilidad de precio

conseguida y sin sacrificar la meta de conservar el equilibrio de las finanzas pblicas.

El universo al que se orient Pronasol estaba conformado por los pueblos indgenas, los campesinode escasos recursos y los grupos populares urbanos que ms resienten los problemas de las grande

aglomeraciones. Las reas que recibieron atencin prioritaria fueron: alimentacin, regulacin de

tenencia de la tierra y de la vivienda; procuracin de justicia; apertura y mejoramiento de espacio

educativos; salud; electrificacin; agua potable; infraestructura agropecuaria, y preservacin de lo

recursos naturales, todo ello por medio de proyectos de inversin supuestamente recuperables tanto e

el campo como en la ciudad.


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Si bien es cierto que los recursos destinados al gasto social se incrementaron en esos aos, lo

renglones que ms pesaron fueron salud y educacin; el rubro de solidaridad slo representab

alrededor del siete por ciento del gasto en desarrollo social, porcentaje muy limitado si se le compar

con la magnitud de la pobreza. Probablemente el principal problema del PRONASOL fue que nunc

dej de ser un programa presidencial, y al no haber estado acompaado de una institucionalizacin qu

garantizara su permanencia, corri la suerte del presidente que lo impuls. No obstante, a pesar de su

limitaciones, de su dispersin y de la polmica que gener su supuesta politizacin, Solidaridad fue, s

lugar a dudas, un instrumento innovador de poltica social al haber recurrido a la movilizacin y

generacin de capital social como mecanismos para potenciar el gasto pblico en el combate a

pobreza.

6. Alcances y limitaciones del Progresa.

En 1997 el gobierno inicia el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA). En

marco de una poltica social integral, Progresa proporcionara un conjunto de servicios de educacisalud y alimentacin fundamentales para el desarrollo de las capacidades de las familias e

condiciones de pobreza extrema.

Con Progresa se busca sustituir Pronasol, asegurar mas eficiencia en el gasto y ms transparencia e

su asignacin. Se pretenda tambin, responder a las criticas a Pronasol en particular a aquellas que

vean como un instrumento de manipulacin clientelar y electoral.

Con el objetivo de ampliar las oportunidades de las familias mexicanas que vivan en condiciones d

pobreza extrema en el medio rural, Progresa se propuso atender de manera simultnea y continua la

necesidades bsicas de estas familias para que pudieran desarrollar sus capacidades e insertars

productivamente en la sociedad. Se quera as articular la accin asistencial con el desarrollo del capit

humano.

Las acciones de Progresa se sustentaron en cinco objetivos particulares fundamentales: a) Mejor

substancialmente las condiciones de educacin, salud y alimentacin de las familias en condicin d

pobreza extrema, particularmente las de poblacin vulnerable. b) Integrar las acciones de educacin

salud para que el aprovechamiento escolar no se vea afectado por enfermedades o desnutricin de lo

nios y jvenes. c) Procurar que los padres de familia dispongan de medios y recursos suficientes parque sus hijos completen la educacin bsica. d) Inducir la responsabilidad y la participacin activa d

los padres y de todos los integrantes de las familias a favor del beneficio que significa para los nios

los jvenes mejorar su educacin, salud y alimentacin. e) Promover la participacin y el respald

comunitario en las acciones de Progresa para que los servicios educativos y de salud beneficien

conjunto de familias de las localidades donde opera.

La Secretara de Desarrollo Social fue la responsable de la coordinacin general del programa a trav


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de la Coordinacin Nacional de Progresa (Conprogresa), rgano creado con el objeto de formula

coordinar y evaluar la ejecucin de Progresa.

En la operacin de Progresa participaron, a nivel federal, las secretaras de Desarrollo Social, d

Educacin Pblica y de Salud, as como el Instituto Mexicano del Seguro Social. A nivel estatal, lo

gobiernos de las entidades federativas eran los responsables de los servicios de educacin bsica y d

la atencin a la salud de la poblacin abierta, as como de la operacin de los componentes respectivo

de Progresa. Tambin, se cont con el apoyo de las autoridades municipales.

Las evaluaciones que se realizaron sobre Progresa resaltaron las tensiones que gener dentro de la

comunidades, sobre todo teniendo en cuenta las dificultades inherentes a la focalizacin de recursos e

el interior de comunidades con muy bajos niveles generales de vida. Esto puede traducirse en conflicto

intracomunitarios y en la erosin del tejido social cuando deja fuera de los beneficiarios del programa

familias con un nivel de vida muy similar al de los beneficiaros del mismo.

Por ltimo Progresa puso nfasis en el enfoque de gnero respecto de la superacin de la situacin d

pobreza de las mujeres; sin embargo, este programa no contempl mecanismos destinadoespecficamente hacia las mujeres como sujetos de derechos propios, ms bien, el papel de la

mujeres fue entendido en funcin de su papel en la reproduccin biolgica y el cuidado de la familia.

7. La Poltica social actual.

Hoy en da, los programas de combate a la pobreza, urbana y rural, y en general de la poltica social n

han perdido importancia. De manera expresa se admite que los trminos en que se encuentra

poblacin mexicana en cuanto a pobreza y desigualdad no han variado considerablemente a lo largo d

las pasadas dcadas.

La poltica social de la administracin publica 2000-2006, busca iniciar una nueva generacin d

polticas sociales que permita dar continuidad a aquellos programas que han tenido xito en el pasad

pero complementndolos con acciones que estn dirigidas a atacar las causas y no solamente la

manifestaciones de la pobreza. En consecuencia, se propone construir un diagnostico mas preciso d

los determinantes de la pobreza, indicadores objetivos que permitan evaluar los avances en s

erradicacin y programas que permitan reforzarse mutuamente hasta construir una estrategia integr

de superacin de la pobreza.Una caracterstica importante de la actual poltica social es el avance en la medicin

conceptualizacin de la pobreza. Para poder hacer una evaluacin ms objetiva y sistemtica de

evolucin del desarrollo social es importante contar con indicadores concretos e informacin adecuad

Como parte de los esfuerzos emprendidos en esta direccin, es importante que la Secretaria d

Desarrollo Social haya convocado a un grupo plural de especialistas para conformar el Comit Tcnic

de Medicin de la Pobreza, con el objeto de discutir la metodologa para construir el ndice de pobrez


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que ser utilizado para evaluar la evolucin de la misma, as como el impacto de las acciones que

gobierno realiza para erradicarla.

Con la descentralizacin creciente de la poltica social, los criterios de medicin y evaluacin de lo

logros se vuelven cruciales y la discusin en torno a ellos es fundamental. Es importante recalcar qu

an tiene que avanzarse mucho en la construccin de indicadores satisfactorios para todos los actore

involucrados, que puedan compararse en el tiempo y en el territorio y as ganar en legitimidad poltic

y ante la ciudadana y los propios grupos objetivo de la accin pblica.

La poltica social se fundamenta en un diagnostico que recoge la experiencia de los programa

anteriores para tratar de identificar las razones por las cuales a pesar de los esfuerzos realizados

pobreza se resiste a ser erradicada de Mxico. Las conclusiones a las que se ha arribado permite

identificar como causa principal de la persistencia de la pobreza al conjunto de restricciones tanto par

la acumulacin de activos generadores de ingresos, como para su utilizacin. Las principale

restricciones que se han identificado son:

1. De oferta de servicios bsicos2. De capacidades mnimas para participar en la actividad econmica

3. De patrimonio o capacidad para invertir

4. De riesgo o falta de mecanismos de proteccin

5. De entrada a los mercados laborales o de oportunidades de crdito

La poltica social esta orientada a lograr avances en tres direcciones que se refuerzan mutuamen

para apoyar la creacin de activos generadores de ingresos:

1. Creacin y ampliacin de capacidades bsicas.

2. Creacin o consolidacin del patrimonio familiar.

3. Proteccin a contingencias como enfermedades, accidentes, desastres naturales, entre otros.

El principal propsito de las polticas orientadas en estas tres direcciones es crear condiciones para

incorporacin exitosa a los mercados laborales, que detonen crculos virtuosos de mayor capacitaci

mayores ingresos y superacin de la pobreza. De esta forma, la poltica social busca corregir las falla

del mercado para hacer posible una incorporacin exitosa de la poblacin de ms bajos ingresos a la

actividades productivas, en vez de crear mecanismos asistenciales que generan relaciones clientelareque para generar su propia reproduccin no incluyen incentivos para la superacin de la pobreza.

El nuevo enfoque de la poltica social se traduce en una estrategia orientada a atacar las causas de

pobreza y a apoyar el desarrollo de las familias que superen esta condicin. La estrategia Contigo tien

cinco vertientes a las que corresponden programas operados por distintas dependencias. Para amplia

la oferta de servicios se ha instrumentado la estrategia micro rregiones y recientemente el program

Hbitat; para el incremento de capacidades se ampli el programa Progresa y se le transform e


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Oportunidades; para generar opciones productivas se mantiene el programa Crdito a la Palabra; pa

apoyar la creacin y consolidacin de patrimonio se ha intensificado los programas de viviend

progresiva y para ampliar la cobertura de servicios de salud se reformo la Ley General de Salud pa

crear el Seguro Popular de Salud, que deber garantizar que toda la poblacin que no cuente con alg

rgimen de seguro social para trabajadores o sus familias este cubierta por el seguro para el ao 2010

En 2002 el Programa Oportunidades alcanz una cobertura de 4.2 millones de familias distribuidas e

68 mil localidades. El programa busca generar activos para la superacin de la pobreza por la va d

elevar la educacin, los niveles de salud y la nutricin de las familias mediante una transferenc

monetaria y suplementos alimenticios condicionados a la asistencia de los nios a la escuela y a

supervisin de sus niveles de salud.

Una parte importante de la estrategia, es el reconocimiento explcito de la necesidad de encontr

nuevos mecanismos de financiamiento para los sectores de la poblacin que hoy no tienen acceso

crdito. La existencia de canales alternos de financiamiento sin una adecuada regulacin estatal se h

traducido, en muchos casos, en un riesgo adicional para las familias de bajos recursos por lo que enecesario diversificar la oferta de crdito para estos sectores de la poblacin con el respaldo de u

marco jurdico adecuado a sus necesidades.

8. Cuatro desafos actuales y futuros de la poltica social.

Podemos identificar cuatro grandes desafos para los siguientes aos en esta materia.

i) Descentralizacin, federalismo y poltica social.

Para atender las demandas de recursos planteadas por los estados y los municipios en materia d

bienestar social y cumplir con diversos programas y compromisos del gobierno federal en materia d

descentralizacin se integraron en el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federacin siet

fondos de aportaciones: a) para educacin bsica y normal (FAEB); b) para los servicios de salu

(FASSA); c) para la infraestructura social (FAIS); d) para el fortalecimiento de los municipios (FAFMDF

e) de aportaciones mltiples (FAM); f) para educacin tecnolgica y de adultos (FAETA) y, g) para

seguridad pblica de los estados y el Distrito Federal (FASP). Estos recursos que la federaci

transfiere a los estados en buena medida se destinan a la atencin de las necesidades de educacisalud e infraestructura social bsica en las localidades de mayor pobreza y marginacin. A niv

nacional el 62% del total de las aportaciones se destina a educacin bsica, el 12% a salud y el 10%

infraestructura social (la suma de estos tres fondos representa el 84% del total de las aportaciones ).

ello hay que aadir el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento a las Entidades Federativa

(PAFEF).

Entre 1998 y 2002 el gasto de los estados y municipios ha crecido ms rpido que el de la Federaci


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Mientras que en ese lapso el gasto neto total de la federacin aument, en trminos reales, 24.3%, la

participaciones lo hicieron en 36.1% y las aportaciones a los fondos en 34.4%. Con ello, la participaci

del Ramo 28 dentro del gasto neto total del gobierno federal pas de 13.7% a 15% y la del Ramo 33 pas

de 13.8% a 14.9%. Ambos ramos representan actualmente casi el 30% del gasto neto total del gobiern

federal. Asimismo, el gasto neto total por habitante creci 15% en trminos reales en ese mismo lapso, e

tanto que las participaciones por habitante lo hicieron en 26% y las aportaciones por persona a los fondo

lo hicieron en 24.5%.

Todos los estados se han beneficiado del incremento de los recursos que la federacin les h

transferido, pero en diferente proporcin. Como resultado de ello, la estructura de las transferencia

federales (participaciones mas aportaciones a los siete fondos y al PAFEF) a los estados se h

modificado. Algunos estados se han beneficiado mas que otros. En parte, como resultado de ello, la

diferencias en el desarrollo econmico y social de los estados han aumentado y la desigualdad (d

ingreso, riqueza y servicios sociales) entre ellos es mayor de lo que era antes.

De lo anterior se desprende que resulta crucial incorporar orgnicamente los temas de descentralizacin y del federalismo en el diseo de las estrategias y polticas sociales. La poltic

democrtica y la poltica social de Mxico se definirn cada da ms a partir de las soluciones que s

encuentren para redefinir el federalismo mexicano, que tendr que ser un federalismo fiscal per

tambin social.

ii) Una poltica educativa para la democracia y la equidad.

Mxico ha realizado un vasto esfuerzo en materia de educacin; en 1950 el sistema educativo tena

millones de alumnos y para el 2000 la cifra se haba elevado a 30 millones, pero las polticas educativa

tendieron a enfatizar los aspectos cuantitativos en detrimento de los cualitativos. Se conceba el sistem

como una caja negra: se conoca lo que entraba, y se conoca lo que sala pero se ignoraba que ocurr

en su interior. La investigacin educativa era pobre. Los contenidos, mtodos de enseanza y

formacin de profesores, permanecieron inamovibles, lo cual, condujo a resultados de aprendiza

pobres. No fue sino hasta los aos sesenta que la UNESCO comenz a utilizar el trmino de calidad

En Mxico este viraje comenz a darse en 1970-1971, con la reforma educativa, emprendida por Lu

Echeverra, con notables limitaciones (escasa claridad de propsitos, dificultades de instrumentaciresistencia del magisterio y orientaciones populistas) pero a la postre consigui el cambio de libros d

texto y planes de estudio de las escuelas primaria y secundaria, adoptndose el estilo estadounidens

de organizacin curricular por reas e innovaciones como las escuelas secundarias tcnicas. Aos m

tarde, en el gobierno de Jos Lpez Portillo, se crea la Universidad Pedaggica Nacional (1978) y

reforma de educacin normal, realizada en el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1984)

El nuevo escenario mundial de los aos ochenta, fue marcado por la revolucin tecnolgica,


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globalizacin y el neoliberalismo, la emergencia de pases asiticos de nueva industrializacin y

protagonismo multifactico de organismos financieros internacionales . Una ola de futurismo

anunciaba el surgimiento de la sociedad del conocimiento.

El conocimiento es presentado por estas formulaciones como el factor determinante en la producci

econmica; la principal fuente de riqueza. En la globalizacin el xito de las naciones se hace depend

de su competitividad y sta a su vez, estara dada por la capacidad de las naciones para produc

manipular y adaptar tecnologas de frontera. La educacin adquira una posicin de privilegio.

Un rasgo sustantivo del actual orden globalizado es la polarizacin entre las naciones pobres y rica

contraste que se hizo palpable en A.L. durante la llamada dcada perdida (la dcada de los ochenta). L

CEPAL y la UNESCO comenzaron a desarrollar una propuesta que diera capacidad de iniciativa

respuesta a AL frente a nuevas circunstancias. En 1992 se public Educacin y conocimiento: ejes de

transformacin educativa con equidad, con una sugerencia bsica: la incorporacin y difusin deliberad

y sistemtica del progreso tcnico como pieza clave para la transformacin productiva vinculada a un

creciente democratizacin poltica y social.Era necesario profundizar en la relacin del sistema educativo, con la capacitacin, la investigacin

el desarrollo tecnolgico. Un dilema crucial que se planteaba era la creciente tecnificacin del estad

que demandaba la nueva economa mundial y las aejas exigencias de equidad social que provena

de amplios sectores sociales. La tecnificacin, deca el documento, es una especie de camisa d

fuerza que proviene de la articulacin con el exterior y limita los mrgenes de libertad en la adopcin d

polticas y puede dar lugar a conflictos con sectores inadecuadamente representados en el estado. So

necesarios cambios institucionales (modernizadores) en la organizacin empresarial, las relacione

laborales, los vnculos entre sector pblico y privado, la descentralizacin regional, la sustentabilidad

la reforma educativa. Esos cambios son inevitables si se desea alcanzar la competitividad nacional.

El anlisis de los sistemas educativos de Mxico y Amrica Latina conduce a una serie de conclusione

contradictorias:

Ha habido una significativa expansin de la cobertura en la escuela primaria y secundaria, el sistem

est segmentado socialmente y hay un evidente desequilibrio entre el campo y la ciudad. Adem

existe deficiencia en la calidad (alfabetos funcionalmente analfabetos), obsolescencia curricular, bacalidad en la educacin superior y la movilidad social va educacin se ha detenido.

En este contexto, el gobierno de Carlos Salinas de Gortari lanz, en 1992, un Acuerdo Nacional para

Modernizacin de la Educacin Bsica que, en esencia, inclua dos reformas orgnicas del sistem

educativo: 1) los estado pasaron a operar directamente el subconjunto de escuelas de nivel bsico.

un nuevo sistema de gestin escolar en donde se daba participacin a la sociedad en asunto

escolares a travs de un sistema de consejos de participacin social (escolar, municipal, estatal


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nacional).y la actualizacin de planes y programas.

Se lanz adems un programa permanente de actualizacin de maestros a travs de un sistema d

Centros de Maestros y un nuevo mecanismo de premios al desempeo de los docentes (Carrer

Magisterial).

Con esta reforma educativa se imprimi un nuevo aliento a la tarea escolar, pero pronto se pudo v

que su impacto era limitado y que algunas de sus clusulas fueron abiertamente desacatadas en

prctica como ocurri con los llamados consejos de participacin social.

Finalmente en 1997-1998 se realiz una reforma, ms bien superficial, de los planes de estudio de la

escuelas normales sin que se tocaran aspectos cruciales de ese subsistema escolar en clara situaci

de desastre.

La reforma de 1992, tuvo un sentido modernizador, mas no justiciero. El sistema escolar de Mxic

ciertamente ha crecido pero presenta problemas estructurales que no han sido removidos. Entre sto

se encuentran: el centralismo, la burocracia, el poder judicial, modelo educativo instructivista, ausenc

de sistemas eficaces de evaluacin, rezago en aprendizajes y cultura cientfica, entre muchos otros.La educacin tiene que verse como palanca de desarrollo y como factor de equidad social, pero es

sincrona no se ha concretado en una nueva concepcin del sistema educativo y de formacin d

recursos humanos. Se trata de un desafo mayor para una poltica social de Estado que busque supera

la pobreza pero a la vez dotar a todos de capacidades para construir un sociedad equitativa.

iii) Nueva ruralidad.

La ptica sobre la ruralidad y su relacin con el resto de la sociedad y con la pobreza ha venido cambiand

entre los estudiosos del tema, los gobiernos y los organismos internacionales. En nuestro pas, durante la

dos terceras partes del siglo pasado, la sociedad, a travs de la opinin pblica, as como la prop

sociedad rural, parecan tener confianza en que la reforma agraria y el crecimiento econmico arrasara

con la miseria rural. Haba consenso en que la funcin del campo era proveer al proceso d

industrializacin de divisas, mano de obra y alimentos baratos, sin grandes inversiones, salvo las que s

hicieron en irrigacin en la primera mitad del siglo. Los subsidios al precio de los granos bsicos, por s

parte, sobretodo despus de los sesentas, fueron un subsidio al salario y al consumo urbano y no a

produccin agrcola.Hoy, es preciso hablar de un universo rural todava muy grande pero diversificado en extremo, tan

cultural, como productivamente. La certificacin de derechos agrarios a partir de la reforma al Art. 2

Constitucional, las nuevas formas de asociacin agrcola, las asociaciones de productores por fuera d

las organizaciones campesinas tradicionales, la entrada en ciertas regiones y para la produccin d

determinados cultivos de empresas agro industriales, muchas de ellas transnacionales, el impacto d

las remesas de los migrantes, el desmantelamiento de las instituciones pblicas de financiamiento rur


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y la muy baja participacin de la banca comercial en la atencin de la demanda de crdito del secto

son elementos que hay que considerar para entender la nueva problemtica rural.

Esta heterogeneidad productiva y cultural hace necesario imaginar soluciones productivas y sociale

de corte distinto al de las polticas aplicadas en el siglo XX. Esta nueva ruralidad, no ha podido alejars

de la pobreza y de la pobreza extrema, pero sus contingentes demogrficos han cambiad

sustancialmente, as como las formas culturales y de comunicacin con el resto de la socieda

mexicana. A esta nueva ruralidad corresponde tambin una nueva regionalidad y es en sta dond

debe ubicarse la fuente principal de los esfuerzos del Estado en materia de poltica social para

mundo rural.

iv) Simpatas y diferencias entre la poltica econmica y la poltica social.

La historia de crisis, ajustes y programas de estabilizacin en Mxico ha sido una constante desde

dcada de los setenta hasta el ltimo ajuste fuerte de la crisis de 1994-1995 y el estancamien

econmico con desempleo que ha caracterizado a la economa nacional durante los ltimos tres aos. saldo que en materia de desarrollo social y niveles de bienestar arroja la poltica econmica en gener

durante los ltimos 25 aos no es compatible con los objetivos de las polticas sociales, supeditando

stas al papel de correctores o paliativos de las consecuencias adversas que se han desprendido d

periodos largos de contraccin y ajuste.

La poltica de estabilizacin monetaria busca reducir la demanda excedente y mediante esta reducci

bajar el nivel de precios, pero tambin genera efectos en la oferta agregada. Por un lado lo

productores ven limitado su acceso al crdito para capital de trabajo e inversin, lo que pued

desplazar la oferta ms que la demanda agregada haciendo que la reduccin de la inflacin por esta v

sea costosa en trminos de crecimiento y de empleo.

En el caso de Mxico, debido a que los salarios reales se ajustan a la baja de manera fcil (en 1991

salario mnimo real solo representaba el 46% de los niveles de 1982), el desempleo hasta el ao 2000 e

tradicionalmente bajo en el periodo posterior al ajuste e iba en descenso hasta que una vez ms

economa colapsaba, debido a que el ajuste en el mercado de trabajo vena dado por el lado de lo

precios manteniendo prcticamente constantes a lo largo del tiempo los niveles de empleo, pe

impactando al ingreso salarial de las personas. Como hiptesis se puede plantear la existencia de unrelacin de causalidad probabilstica entre la reduccin del salario real y el crecimiento del subempleo qu

sustenta estas bajas tasas de desempleo. A partir del ao 2001 el desempleo se ha ido incrementand

poco a poco, contrastando con la dinmica observada desde la ltima parte de la dcada de los setenta.

La poltica fiscal de estabilizacin por lo general reduce la renta agregada debido a que contrae el gast

interno de la economa, adems de que ante la presencia de una inflacin galopante se reducen lo

ingresos reales del gobierno debido a la rigidez en el corto plazo de modificar los precios de los bienes


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servicios pblicos. En materia social se suelen recortar los subsidios generalizados y se restringe

acceso a los focalizados, lo que en trminos reales contribuye a disminuir la renta de las personas.

Una de las principales caractersticas de los programas de estabilizacin de la economa mexicana ha

sido las recurrentes devaluaciones. Durante todas sus crisis el ajuste ha venido acompaado de u

movimiento abrupto del tipo de cambio que tiene dos efectos perversos sobre el ingreso; por una part

el componente importado de los productos elaborados en el pas incrementar los precios

considerando que el salario nominal es constante en el corto plazo el salario real caer disminuyend

los ingresos de los asalariados. Por otro lado se generar una redistribucin del ingreso de carcte

concentrador ya que los perceptores de beneficios y los grandes ahorradores no se vern afectado

por el impuesto inflacionario, al menos no en la misma magnitud.

Sin pretender un juicio definitivo, sta parece haber sido la trayectoria de la poltica econmica de

poca. En lo fundamental, esta trayectoria ha determinado un divorcio entre la poltica econmica y

social, dificultando de manera creciente la construccin de una macro economa dinmica co

responsabilidad social.

Consideraciones finales.

1.- El reto de la equidad, crecimiento ms poltica social.

La crisis del patrn de desarrollo anterior hizo necesaria la revisin y reestructuracin de la poltic

social que durante las cuatro dcadas anteriores se practic en Mxico. Como se dijo, esta poltica estab

estrechamente identificada con el modelo de industrializacin con altas tasas de crecimiento del producto

del empleo formal. As, las polticas sociales estaban orientadas fundamentalmente a los asalariados, e

especial a los organizados en sindicatos, y se dejaba fuera o a un lado a los otros ciudadanos que e

nmero creciente no tenan acceso al empleo formal.

Este sesgo emanado de la forma de crecimiento, dio lugar a una estratificacin de los sistema

de salud pblica y seguridad social, donde los trabajadores organizados y formales, afiliados a lo

organismos de seguridad social, tenan derecho a una amplia gama de servicios de calidad (relativa

descendente, pero por encima del promedio) de los que quedaba excluido el resto de la poblacin.

esta tendencia concentradora de las oportunidades y de los servicios, se sumaron la cada econmic

la crisis fiscal, y la incapacidad progresiva de la economa para generar empleos en el sector formaincluso durante las fases de recuperacin.

La transicin hacia una nueva forma de desarrollo, ha enfrentado con poco xito los problema

sociales derivados o exacerbados por el ajuste, dado que varios de ellos haban surgido del patrn d

crecimiento anterior. En primer trmino, hay que reiterar las dificultades observadas en la generacin d

empleos. Aqu radica el ncleo primigenio del crecimiento desmesurado del sector informal qu

caracteriza la evolucin del mercado de trabajo en las ltimas dos dcadas.


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El segundo problema tiene que ver con el desbordamiento de los sistemas de seguridad soci

tradicionales, aquejados por una rampante fragilidad financiera y altamente dependientes del emple

formal pero cada vez ms restringidos para dar cobertura satisfactoria, oportuna y de calidad, a es

sector de la poblacin. Como ejes de una poltica social que no pudo o no quiso orientarse a algn tip

de universalizacin, estos sistemas entraron en crisis al mismo tiempo que el crecimiento del emple

formal se estanc, los salarios reales cayeron y la capacidad del Estado para apoyarlo

presupuestalmente se redujo.

En medio, quedan los grandes aparatos pblicos destinados a la salud y la educacin, donde s

atiende al grueso de la poblacin. Desde luego, estos sectores sufrieron los rigores del ajuste, pero n

dejaron de recibir demandas crecientes de servicios, provenientes de la poblacin que crec

naturalmente, de la que era expulsada de los sistemas de seguridad social y se volva informal y s

cobertura, y de la que vea disminuir sus ingresos o de plano se empobreca y no tena con qu

sufragar de modo individual, privado, los gastos en educacin o salud.

La crisis de la poltica social, junto con la explosin de la pobreza extrema en la dcadperdida, oblig al Estado a hacer reformas que fueran compatibles con la necesidad de ampliacin d

alcance de los servicios esenciales, as como con la de atender de inmediato a los ncleo que s

haban empobrecidos de manera aguda. Adems, fue inevitable intentar una racionalizacin inmediat

en el uso de los recursos humanos y financieros, debido a las exigencias de las restriccione

macroeconmicas.

Esta racionalizacin se ha dirigido a definir mejor a los grupos-objetivo de la acci

gubernamental, a precisar el tipo de apoyos que pudieran incidir realmente en la superacin de lo

problemas de pobreza extrema, y a crear condiciones que permitieran una incorporacin plena a lo

mercados laborales que se ampliaran con la recuperacin del crecimiento sostenido. La focalizaci

en particular, alcanz en los momentos de gran emergencia su mximo grado de legitimidad, per

nunca pudo ser, ni orientarse a serlo, un sustituto real y efectivo de los renglones clsicos de

poltica social, como la educacin, la salud o la seguridad social.

Esta incapacidad de sustitucin absoluta de la universalidad por la focalizacin se vuelv

transparente si se toma en cuenta el alto grado de urbanizacin y diversificacin laboral y de habit

alcanzado en Mxico en las ltimas dcadas, as como la expansin imparable de las comunicacionemasivas. Con la democracia, esta situacin se potenciar y plantear nuevas rondas de reclamo d

servicios sociales universales.

Al final de la ltima dcada del siglo, es claro que el crecimiento del empleo se mantiene como

camino principal para mejorar el nivel de ingreso y mejorar su distribucin dentro de la nueva forma d

crecimiento. Sin embargo, tambin es cada vez ms claro que la pauta conocida de empleo form

puede probarse irrepetible, al menos en la magnitud requerida para alcanzar metas progresivas d


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equidad y bienestar. En cualquier caso, sin renunciar al objetivo de crear con celeridad ms puestos d

trabajo formales, lo que se abre paso como gran desafo a la poltica social es la ciudadanizacin de lo

derechos sociales, tradicionalmente asociados al trabajo organizado en torno al contrato y lo

sindicatos. Las combinaciones y las estrategias son o pueden ser muchas, pero el pivote debera ser

concepto de universalizacin que se dej a un lado o nunca se adopt realmente como objetivo de

poltica social anterior.

El impacto negativo de las reformas econmicas ha sido presentado de diversas formas; e

especial, se ha empezado a resaltar la disparidad no resuelta positivamente hasta la fecha, entre lo

resultados esperados al iniciar el cambio estructural y lo que realmente ha acaecido. En materia labora

quizs lo ms notable sea la ampliacin de la brecha salarial por niveles de educacin y categora

laborales, en favor de los ms educados y en contra de los no calificados. Esta brecha refuerza

concentracin del ingreso y plantea serias cuestiones a la estructura misma de la nueva forma d

crecimiento.

Sin embargo, tras casi veinte aos de cambio econmico, el factor determinante es la lentitud dcrecimiento global de la economa, junto con las profundas y repetidas oscilaciones que ha registrad

Mientras el ritmo de crecimiento se mantenga por debajo del alcanzado con anterioridad a las crisis y

cambio estructural, ser muy difcil valorar el efecto integral del cambio tcnico sobre el crecimiento d

empleo asalariado.

La bifurcacin entre la demanda por trabajo calificado y la que emplea al grueso de lo

trabajadores, conspira contra la equidad en los ingresos salariales pero no obligadamente contra

nivel general de ocupacin. Pero por otro lado, el lento crecimiento econmico ha hecho surgir u

empleo informal masivo y creciente, donde se dan cita todas las categoras laborales, de ingreso y, p

lo tanto, sociales que se pueda imaginar.

Por ltimo, pero no necesariamente al ltimo. Al calor del cambio estructural hacia una econom

abierta y de mercado, as como del poltico hacia la democracia representativa y pluralista, el movimien

laboral organizado tendi a perder peso poltico y social, as como en el mercado de trabajo, en las do

ltimas dcadas del siglo XX. Este poder disminuido de los sindicatos probablemente est en la base de

precariedad laboral y de las brechas de ingreso mencionadas. Dado el poder decreciente del sindicalism

los trabajadores menos calificados tuvieron menores posibilidades que antes de estar representadocolectivamente y lo mismo pareci ocurrir con el salario mnimo, que se ha rezagado sistemticamen

respecto de los salarios medios, a su vez fuertemente condicionados por la ampliacin de la brecha salarial.

Devaluacin sindical y declive de los mecanismo institucionales tradicionales de compensaci

salarial directa, como lo ha sido el salario mnimo, desembocan en una situacin lamentable en

mercado laboral. El trabajo no ha podido jugar as un papel dinmico ni sobre el nivel de ingres


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general ni sobre la calidad de las relaciones sociales, que el cambio estructural-hacia-la-globalizaci

de cualquier forma ha propiciado.

En esta perspectiva, recaen sobre la poltica social exigencias maysculas: no slo tiene qu

contribuir a que los sectores ms vulnerables y pobres de la poblacin cuenten con las condicione

mnimas para garantizar un piso bsico de educacin, salud y alimentacin; tambin debe abocarse

crear las condiciones necesarias para una movilidad y una participacin sociales que conduzcan

nuevas y mejores oportunidades para todos, los ms pobres sin duda, pero tambin los otros sectore

de la sociedad que viven precariamente y sin seguridad.

Estas exigencias y la urgencia de rigurosas revisiones y redefiniciones, se acentan si se tom

en cuenta lo realizado despus de la dcada perdida. En los aos que la siguieron, el gasto soci

aument considerablemente hasta llevar a pensar que se daba no slo una recuperacin sino que s

alcanzaba una nueva plataforma en materia de compromiso estatal con el tema social. Lo mismo pued

decirse de la ampliacin y la innovacin institucional buscadas por el Estado y que hoy se condensa

en los programas y las estrategias para el desarrollo social y humano. No se trat solamente de untraslacin burocrtica con la creacin de la Sedesol, sino de un nuevo paquete de compromisos qu

no pueden sino redundar en una redefinicin progresiva del viejo pacto social forjado en los aos de

post revolucin y del crecimiento industrial protegido.

A esta perspectiva se puede llegar tambin si se examina el lugar que hoy tiene el gasto soci

dentro del gasto pblico total, o con relacin al producto interno bruto. En ambas dimensiones

incremento es importante y refleja el avance de una toma de conciencia que, por lo pronto, parec

haberse dado sobre todo dentro de los sectores pblicos y los organismos internacionales. Un aspec

ms que debe tomarse en cuenta es el impacto del gasto social sobre la pobreza.

Puede admitirse, sin demasiado problema, que es mucho lo que falta por hacer en materia d

montos de recursos para el desarrollo social. Baste con comparar lo que se gasta en Mxico con

que se gasta en otros pases de la regin o con lo que ocurre en Europa o Estados Unidos, pa

tener una idea de la dimensin del esfuerzo que se tiene por delante. Algo similar podra concluirse

evaluar lo que debe invertirse para cumplir con metas mnimas en materia de servicios sociales bsico

Pero hay un aspecto inmediato que suele desestimarse y que resulta clave para el despliegue de u

discurso destinado a reforzar los compromisos sociales del Estado con los pobres y necesitados, acomo la creacin de una sociedad habitable y adjetivada por la equidad.

Este aspecto tiene que ver con los valores y la tica que acompaen o no a los esfuerzos d

poltica social. Sin participacin social, en especial de los directamente involucrados en los programa

los esfuerzos encuentran pronto sus lmites, pero sin conciencia social general del problema y s

compromiso del conjunto de la sociedad y de sus elites no hay contribucin fiscal capaz de soporta

dichos esfuerzos.


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El gasto social se ha vuelto un factor de defensa del nivel de vida mnimo de los sectore

sociales ms pobres, en tanto que explica un alto porcentaje del ingreso total de estos sectores. Com

ilustracin, consignemos que las transferencias han ganado espacio dentro del ingreso de las familia

en torno a la lnea de pobreza, a pesar de los montos mnimos que se destinan a ello.

En general, puede decirse que tal y como se ha dado, con las consabidas deficiencias d

asignacin y las insuficiencias en el monto total, el gasto social ha podido paliar los efectos m

nefastos que el cambio estructural y el ajuste han tenido sobre los pobres. Todo indica que este pap

de salvataje ms que compensatorio tendr que mantenerse y afinarse an en la hiptesis lejana d

una recuperacin sostenida y acelerada del ritmo de crecimiento.

Sin menoscabo de las exigencias de racionalizacin, la magnitud de la pobreza que rebasa

indigencia o la pobreza extrema, su creciente urbanizacin y los efectos implacables de las oscilacione

econmicas sobre vastos sectores de poblacin no protegidos, obligan a ir pronto y ms all de

focalizacin o la atencin inmediata y emergente. Recuperar y actualizar los objetivos y criterios d

universalidad, a su vez, obligan a llevar la reflexin mexicana sobre el desarrollo social ms all de economa y el crecimiento, hacia las dimensiones de la solidaridad y de una concertacin poltic

iluminadas por una tica pblica y laica que el discurso anterior del desarrollo, junto con el qu

acompa al cambio estructural, dejaron en buena medida de lado.

Para esta recuperacin valorativa de la poltica social es crucial rescatar la importancia centr

de la equidad, no slo para la calidad de la expansin econmica buscada sino como el sustento d

una expansin de la ciudadana vinculada a la consolidacin de un efectivo orden democrtico. Es

ciudadana que emerge y se renueva, inscrita plenamente en una sociedad que cambia, se v

acosada por lo que la CEPAL ha llamado la ecuacin pendiente del desarrollo latinoamerican

despus del gran ajuste de los ochenta: una relacin eficiente y productiva, creativa podra aadirs

entre ciudadana, igualdad y cohesin social.

Al reflexionar sobre la complejidad de esta asignatura pendiente, es insoslayable remitirse

sistema institucional y poltico donde se toman las decisiones sobre la economa, as como al orde

democrtico que precariamente se ha erigido en los ltimos aos. Puede decirse que siempre, e

cualquier tipo de rgimen econmico, la relacin entre la economa y la poltica est sujeta a tensione

cuyos desenlaces no estn nunca resueltos de antemano. Es por ello que la construccin de frmulade entendimiento dinmico entre estas esferas fundamentales de la vida social, es un imperativo

cumplir en la persecucin de un desarrollo social estable y con equidad.

Cada vez es ms claro, por otro lado, que en la perspectiva de una economa abierta y d

mercado como es ya la mexicana, esta sintona, inevitablemente conflictiva, se vuelve una piez

maestra para asegurar que la competencia y la insercin internacional rindan los frutos que se espe


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de ellos. Esta sintona es una sintona esquiva y frgil. Al final de cuentas, depende de todo

entramado de la organizacin democrtica y de su reproduccin en el Estado y en la vida social.

Esta ecuacin pendiente, hoy se ve acosada por mltiples variables e incgnitas. De hech

ms que de una sola ecuacin habra que hablar de un sistema complejo en el que confluyen la

variables del juego poltico democrtico y las incgnitas que hasta la fecha han acompaado a

transformacin productiva (como las asociadas al empleo, los salarios, la productividad y la distribuci

de sus frutos).

De este sistema emanan y emanarn las grandes pruebas de cido para la propuesta de u

desarrollo humano con equidad y ciudadana democrtica. El modo, o mejor, los modos, como se despeje

estas ecuaciones, definirn la calidad y el espesor de la modernidad democrtica que Mxico pued

alcanzar en los prximos aos.

Urge echar a andar un dilogo social, dentro del cual la tarea inconclusa de la equidad y el tal

de Aquiles del empleo, tendran que ser las prioridades obligadas de una agenda erizada por urgencia

y restricciones. Ser evidente, cuando este dilogo ocurra, la necesidad de contar con un marco ticque ponga en primer plano, la actualidad de los derechos civiles y polticos as como la de lo

derechos econmicos sociales y culturales (DESC) que responden a valores de la igualdad,

solidaridad y la no discriminacin. No sobra advertir aqu que en la literatura internacional sobre el tem

se insiste ahora en la indivisibilidad e interdependencia de estos conjuntos de derechos.

Al poner la equidad en el centro del tema y del problema del desarrollo nacional, podra elevars

el dilogo a niveles de ambicin histrica, y tambin de alta tensin: sin equidad, en estos tiempo

convulsos del cambio y de la unificacin profunda del mundo, no hay ciudadana ni democracia qu

duren. El dilema se vuelve transparente, aunque el horizonte siga opaco.

2.- La reforma social

Mxico tiene pendiente la realizacin de una reforma social. El punto de partida tiene que ser un

reflexin cuidadosa sobre el hecho de que, junto con los aumentos en el gasto pblico social y

avance institucional, la pobreza se mantuvo en grandes nmeros y creci en trminos absolutos,

desigualdad se aferr a la vida social y ambos fenmenos se alojan ominosamente en las ciudade

sin dejar del todo su lugar de origen en el mundo rural. Con todos los matices y mediaciones que debehacerse, resulta imposible separar este panorama social de las reformas econmicas y polticas co

las que el pas pag su entrada al club de la globalidad.

En estas condiciones, puede proponerse que esta tercera reforma, que buscara superar lo

estragos sociales que acompaaron la reforma econmica, as como darle a la reforma poltica mira

ms amplias que las que la han caracterizado en los hechos sustantivos de las leyes de protecci

social o la asignacin de los recursos pblicos, tiene que articularse con lo poltico ms general, a


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como con lo econmico en su ms amplio sentido. Lo que est en juego, es la textura de la socieda

emergente de las ltimas dcadas del siglo XX, pero tambin la constitucin de sistemas d

supervivencia que sean congruentes con la presuncin de modernidad y democracia que califica es

emergencia y justifica el cambio econmico.

Es en esta perspectiva, que va ms all de los estragos del ajuste y de los primeros pasos de l

mudanza estructural, que adquiere sentido el tema de las restricciones. Estas restricciones se inscribe

en el marco mayor del proceso de globalizacin, pero son fruto tambin de la morfologa estatal

sociolgica heredada del desarrollo anterior.

Una nota sobre las restricciones

Reconocer las restricciones, debe ser el punto de partida para la elaboracin de una estrategia d

reforma social, que pueda plantearse nuevas pautas de comportamiento colectivo y avanzar hacia un

nueva concepcin del Estado y de lo pblico. De modo inevitable, Mxico tendr que vivir en el mund

inestable e incierto determinado por una globalizacin sin instituciones globales. Este es, sin duda, gran faltante de la poca, pero slo puede subsanarse si se dan las recuperaciones mencionadas en

accin colectiva y la concepcin amplia del Estado.

La ampliacin del nmero de habitantes que vive debajo, o apenas por arriba de la llamad

pobreza extrema, junto con la aguda concentracin del ingreso imperante, son dos de los m

poderosos argumentos en favor de una poltica social de amplio y ambicioso espectro. Por su carct

omnipresente en la vida social presente, ambos fenmenos se han vuelto testigos de cargo de que

organizacin econmica y social y la gestin estatal, no funcionan bien ni estn a la altura de la

necesidades centrales de la sociedad mexicana que emerge de una dura temporada de grande

cambios.

Sin embargo, ni la magnitud de la pobreza ni el reconocimiento que de ella se hace en discurso

y estudios, han llevado a acciones pblicas, de Estado, que asuman la centralidad poltica (y tica) d

las carencias que condensan la cuestin social contempornea. La necesidad y la voluntad de actua

se topan una y otra vez con restricciones que es preciso reconocer, no para fomentar la resignaci

sino para explorar caminos institucionales y polticos que hagan de ese reconocimiento la fuente d

nuevos conocimientos y diseos estratgicos, que abran posibilidades y potencialidades no exploradao soslayadas.

Las restricciones son muchas, y algunas provienen sobre todo del nuevo marco global qu

condiciona los mrgenes para actuar en la economa, as como sobre el complejo terreno de la

relaciones sociales. De un modo telegrfico se puede listar las siguientes.

En la vertiente econmico-financiera de la globalizacin, hay que mencionar la competenc

ampliada por mercados y capitales, la consiguiente prdida de mrgenes de libertad del Estado par


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operar con dficit, las nuevas y difciles modalidades del endeudamiento internacional , la crecient

importancia del riesgo poltico en el financiamiento internacional de los pases, etc. La posibilidad d

que los capitales voten con los pies se ha ampliado enormemente y el jaque cambiario a los Estado

est plenamente instalado en la nueva costumbre de la alta y la baja finanza mundial.

En la segunda vertiente de la globalidad, una poltica social como la requerida tiene que cont

con la doble emergencia de la ciudadana democrtica y de la individualidad econmica. Amba

tienden a desbocarse en un individualismo que es fuente de mltiples rechazos a toda accin pblic

pero que a la vez estimula una diversificacin explosiva del reclamo social. As, se critica y sataniza

Estado, la poltica y los polticos, pero a la vez se exige ms gasto pblico, ms apoyo estatal frente

la competencia, ms compensacin ante el ajuste, etc.

Los sectores sociales que generalmente no forman parte de estas polaridades discursivas de

poltica democrtica, son los que menos reclaman y ms necesitan. De aqu que la pobreza hay

quedado fuera del centro de la agenda poltica. Se da por supuesto que tiene que esperar su turno.

De esta problemtica, aqu apenas insinuada, surge una abrumadora dificultad para la gestiestatal de la existencia social. No se trata slo de las dificultades financieras conocidas, sino de lo

grandes problemas que entraa definir desde el gobierno o las instituciones pblicas responsables la

necesidades de la gente, que se pretende sean generalizables y permitan delinear polticas pblicas d

alcance colectivo o general.

La lucha contra la pobreza, que busca superar carencias e insatisfacciones que se considera

elementales o bsicas, tiene que lidiar ahora con una acelerada diversificacin de expectativas, gusto

opciones y experiencias que, por as decirlo, impiden una normalizacin simplista de la calidad y

intensidad de la necesidad que se considera no satisfecha. La conciencia de esta situacin embarga

los expertos, que intercambian experiencias y proyecciones con sus colegas del resto del mundo, pe

se deja sentir con fuerza en las poblaciones pobres, cuyos lazos de comunicacin con el entorno son,

pesar de su pobreza, mltiples e intensos.

La globalizacin es un proceso inconcluso, un mundo por abarcar y volver inteligible

gobernable. Pero de ella emanan ya determinaciones muy poderosas de la sensibilidad social

colectiva de grandes masas, en los espacios desarrollados y afluentes, pero tambin en los pases e

desarrollo. La temtica a que nos refiere esta dimensin simblica y cultural del proceso, rebasa lolmites de esta comunicacin. Sin embargo, no sobra insistir en que tal vez sea en esta vertiente dond

mayores complejidades puedan descubrirse para el diseo y la puesta en acto de una reforma y un

poltica social como la requerida.

En adelante, se anotarn algunas de las restricciones domsticas ms notorias, advirtiendo qu

su carcter interno est cada da ms permeado por la impronta mundializadora dominante. Emper

de reconocerse como restricciones susceptibles de ser removidas por la accin pblica, podran serv


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de palancas de fuerza para confrontar las restricciones que provienen de la globalidad y que suele

presentarse, en realidad sin mucho fundamento, como inamovibles. Esta dialctica, sin embargo, s

puede hoy ponerse en movimiento a travs de las polticas nacionales.

En primer trmino, es preciso reiterar la que se refiere a la insuficiencia de los recurso

pblicos. Los impuestos, su estructura y administracin, as como la eficacia recaudadora en genera

son del todo insuficientes para desplegar una poltica de real compensacin social, que adem

busque afectar algunos de los ncleos duros en que se basa la reproduccin de la desigualdad y

pobreza. El pacto fiscal al que se convoca hoy, podra tener en este terreno de la compensacin y

reivindicacin social su soporte ms vigoroso, pero no se ha logrado convencer de la conexin virtuos

que puede haber entre la superacin de la carencia social y el fisco que es necesario para llevarla

cabo.

En segundo lugar, est la manera como tradicionalmente se ha entendido la asignacin del gas

pblico y su acentuada inflexibilidad para cumplir propsitos de compensacin y desarrollo sociales.

gasto no slo est constreido por las directrices macroeconmicas adoptadas ante el ajuste y globalizacin ( o impuestas por ellos), sino por la forma en que est organizada la administracin pblica

No se necesita ir muy lejos en el anlisis presupuestal, para concluir que una buena parte de

que se gasta en los renglones sociales se diluye en sueldos y salarios que, a su vez, sustentan

prestacin de unos servicios que no van, por necesidad, a los ms pobres. Aqu, temas como el d

trabajo pblico y su organizacin, el papel de los sindicatos estatales, el lugar del conocimiento exper

y especializado y el de la participacin social correspondiente, adquieren particular relevancia: lo qu

est en juego es desde luego la eficiencia del gasto, pero tambin su eficacia para acometer lo

objetivos prioritarios de combate a la pobreza extrema y de avanzar por los caminos de la equidad.

El resto del gasto pblico, en especial el destinado a la infraestructura, no tiene prcticamen

nunca entre sus criterios de asignacin a la cuestin social. Los objetivos son demasiado generales,

las demandas sociales que influyen en las decisiones gubernamentales tienden a provenir de otro

sectores y regiones, no de aquellos donde campean la carencia y la desigualdad. Con

descentralizacin o federalizacin del gasto pblico, estas disonancias tendern a acentuarse, porqu

en el nivel local la voz de los pobres no es necesariamente la ms potente o la ms escuchad

aunque est ms cerca de quienes deciden cotidianamente.Esta puede ser una de las grandes paradojas de la descentralizacin, si no se le ve al mism

tiempo como una descentralizacin social, de los servicios y las erogaciones del Estado hacia la

comunidades especficas. Esto, como es claro, dificulta la organizacin poltica normal de

democracia representativa, en la que se basa la propia descentralizacin poltica y fiscal hasta la fecha

Al mismo tiempo, plantea la necesidad de realizar la descentralizacin de nuevos mecanismos d

rendicin de cuentas, que permitan que los distintos niveles de gobierno asuman cada uno


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responsabilidad que les corresponde en el manejo y la asignacin de los recursos y que facilite la

tareas de fiscalizacin del gasto y de evaluacin de las polticas y los programas pblicos.

La Ley de Desarrollo Social representa un importante avance para institucionalizar la poltic

social, dotndola de horizontes de planeacin de largo plazo que le den continuidad y permanencia

sus realizaciones. Empero, la poltica social sigue subordinada en ms de un sentido a los alcances

limitaciones de la poltica econmica, por lo que su xito depender no solamente del entorno mac

econmico del pas en los prximos aos, sino de la realizacin de la reforma fiscal y d

replanteamiento de las relaciones entre los estados y el gobierno federal en un contexto ms ampl

que el contemplado por la ley.

Bajo cualquier supuesto, lo cierto es que la reforma poltica del Estado no puede declarars

concluida sin un pacto fiscal de envergadura que involucre, desde el principio, los impuestos y el gast

Sobre los primeros, hay que insistir en que nunca se avanz lo indispensable en las contribucione

directas y a la propiedad y que, tal vez por eso, no logre legitimidad suficiente el querer dejar atrs

tema para centrar los esfuerzos en el impuesto al valor agregado y otras contribuciones indirectas. Dseguir por esta senda, que abandona o relega tareas pendientes o inconclusas, la cuestin fiscal n

puede sino redundar en un agravamiento del conjunto de la cuestin social, al tener que carga

desproporcionadamente el financiamiento pblico sobre los alimentos y las medicinas de los pobres, lo

peor nutridos y los ms proclives a la enfermedad.

Por lo que toca al gasto, es indispensable una revisin completa de la pauta vigente par

formular los proyectos y decidir sobre los montos a ser asignados. Tambin en lo tocante a

administracin de los proyectos y a su misma concepcin.

Si la equidad y la superacin de la pobreza van a ser prioritarias, su jerarqua debe plasmarse e

la distribucin presupuestaria, buscando combinaciones eficientes entre el gasto de emergenci

vinculado a la compensacin y el alivio de la pobreza extrema, y el gasto destinado a formar capacidade

y libertades. Este enfoque supone ir ms all de los conceptos de capital humano en boga, en especial e

lo tocante a las categoras temporales y sociales que se usen para asignar los recursos.

Aparte de evitar en lo posible la agudizacin de los conflictos entre los pobres, y entre estos y lo

servidores pblicos directamente relacionados con la produccin de bienes y servicios pertinentes,

gasto social debe blindarse respecto de la coyuntura, mediante presupuestos plurianuales y, quizsobre todo, a travs de la redefinicin de conceptos, haciendo no programables (es decir, n

reducibles con cargo a la contingencia), gastos en renglones que se consideren fundamentales pa

defender a los pobres y para garantizar una continuidad real en la formacin de sus capacidade

esenciales. La demografa seala todava con nfasis a las mujeres y los nios como el objeto may

de la reasignacin; sin embargo, la reproduccin intergeneracional de la pobreza slo podr diluirse e

la medida en que se incorpore a las cohortes, crecientemente mayoritarias, de adultos jvenes a es


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esquema de prioridades. Como puede imaginarse, en este aspecto la descentralizacin en los nivele

de gobierno debe complementarse con la descentralizacin social-comunitaria.

La poltica para-la-reforma social, debe tener en el presupuesto pblico un espacio privilegiad

para dirimir opciones y forjar acuerdos sociales y econmicos de amplio espectro. En este sentido,

presupuesto debe convertirse en un vehculo ambicioso para la concertacin poltica y la asignacin d

recursos con horizontes de mediano y largo plazo, donde queden consignados los compromisos de

sociedad con la construccin y redefinicin de su futuro.

En el presupuesto se da cuenta del acuerdo poltico al que las sociedades han podido llegar e

un momento dado, as como de las prioridades que se adoptan para enfrentar una cuestin social qu

al agudizarse puede poner en el banquillo a la democracia misma. De aqu la urgencia de regresar

al presupuesto de egresos su dignidad clsica, esta vez desde el mirador del desarrollo social.

Por ltimo, pero no al ltimo. Tanto desde el punto de vista de la poltica social, como desde el d

la poltica econmica para el desarrollo, se otorga hoy una insistente centralidad a la educacin, qu

busca concretarse en el presupuesto. Transformacin productiva, equidad, ciudadana y democraciimplican enormes dosis de educacin a todo lo largo de la escala vital y, desde luego, grande

modificaciones en la forma como la educacin se entiende, produce y transmite.

Sin embargo, es preciso que se asuma con claridad el punto de partida para este esfuerzo por

educacin al que se convoca en todas partes. La educacin aparece hoy segmentada dentro de

esfera pblica y entre sta y la privada, a la vez que determinada por una segmentacin social qu

acorrala los proyectos educativos y los lleva a reproducir la segmentacin original. Ms que panacea,

educacin forma parte del reto de la equidad y la pobreza de masas que enfrenta Mxico. Por eso e

que, hasta ahora, el gasto educativo no tiene contraparte efectiva en la distribucin del ingreso ni en lo

niveles de vida mayoritarios.

En tercer trmino, hay que registrar la discontinuidad que campea en el universo de la pobrez

En el medio rural, esta discontinuidad desemboca en una profunda desarticulacin que reproduc

situaciones de marginalidad y dualismo extremos, mientras emerge una nueva ruralidad con una ser

de desafos apenas reconocidos por las polticas sociales. De cara a recursos escasos y segmentado

en su asignacin, tiende a agudizarse el reclamo colectivo corporativo o sectorial, en ocasione

tambin regionalizado, donde los que suelen perder son los ms afectados por la pobreza extremque son tambin los menos organizados y carentes de voz pblica. El conflicto entre los pobres, que

parecer ha resultado endmico en muchos de los programas anti-pobreza a nivel internacional, deb

entenderse tambin como una confrontacin interconstruida que involucra a importantes sectores d

servicio pblico.

Hay siempre un componente productivo que impone cotos a la accin pblica contra la pobreza

la desigualdad. En nuestro caso, este componente se desdobla en dos vertientes. De una parte, est


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lento crecimiento, o de plano el estancamiento, de la mayora de las empresas que no se han podid

enganchar a la apertura externa o que fueron severamente afectadas por la forma en que esta apertur

tuvo lugar. En estas franjas se vive un retraimiento claro del empleo, que se agrava por la situaci

salarial y la debilidad extrema de los sindicatos.

De otra parte, se tiene el perfil bsico del cambio estructural realizado para hacer a la econom

ms competitiva y eficiente. Hasta hoy, lo que parece haber predominado es la adopcin de tcnica

contrarias al uso extensivo del trabajo y, en la coyuntura actual, formas defensivas, contra el empleo, d

incremento de la productividad. El hecho es que el auge exportador no ha implicado una extensi

consistente del empleo, y tampoco un mejor empleo, salvo para ncleos reducidos que acentan

concentracin de los beneficios del cambio econmico general.

Revisar la pauta de gasto y financiamiento del Estado, as como los trminos de referencia d

desarrollo industrial que se busca a travs de la liberalizacin e internacionalizacin econmica

comercial, se presentan as como tareas principales y obligadas cuando se pretende asumir com

misin nacional la superacin de la pobreza masiva y extrema y la construccin de la equidad sociaNada de esto es imposible, salvo que la globalizacin y el cambio estructural sean vistos no como u

conjunto de restricciones que inspiren una estrategia, sino como la base fatal de un argumento para

rendicin.

El panorama de la reforma

La reforma social, no puede concebirse como una forma de vida poltica o institucional paralela a

que se dice y decide en la democracia y se calcula, invierte, produce y se reparte en el mercado. Tien

para adquirir credibilidad y vida propia, que incrustarse orgnicamente, mediante la poltic

democrtica y la construccin institucional, en la organizacin econmica y el discurso de la poltica.

Slo mediante esta incrustacin en la economa poltica, ser posible imaginar la ereccin de u

Estado de proteccin y bienestar de nuevo tipo, que le de al desenvolvimiento econmico bases y rede

sociales ms eficaces que las actuales, en buena media heredadas del desarrollo anterior a la vez qu

minadas agudamente por la forma que adopt la mudanza econmica hacia la globalizacin. L

retrica democrtica, sostenida en el aire de lo electoral y de lo inmediato-representativo, tendr a s

vez que acomodar el reclamo de la reforma social en su discurso; es decir, verlo y proponerlo comuna parte consustancial de la democracia moderna que se busca construir. Slo as, las inevitable

tensiones entre equidad, democracia y crecimiento, adquirirn una cierta normalidad poltica y soc

para superar la radical disonancia que hoy las caracteriza.

La reforma que falta, tiene que ser parte de una ambiciosa operacin de economa poltica y n

slo una obra

Cordera Rolando_Política social moderna: del desarollo a la compensación

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