Coordinación financiera Estado-Comunidades Autónomas: Mecanismos de nivelación integrados en el...

Mecanismos de nivelación integrados en el actual sistema de financiación de las Comunidades Autónomas

Coordinación financiera Estado - Comunidades Autónomas:

PROgRAMA PARA LA COhESIón SOCIAL En AMÉRICA LAtInA

Estudio de caso

Septiembre 2012

Oficina de Programación y Coordinación

Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP)

20/09/2012

www.eurosocial-II.eu

“La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva del autor y en ningún caso se debe considerar que refleje la opinión de la Unión Europea”

© Edición: EUROsociAL IIMaquetación: Cyan, Proyectos Editoriales

Reproducción autorizada siempre que se cite la fuente.

Coordinación financiera Estado - Comunidades Autónomas:

Mecanismos de nivelación integrados en el actual sistema de financiación

de las Comunidades Autónomas

Estudio de caso

Lía Torrente Cobo Subdirectora de la Secretaría General de

Coordinación Autonómica y Local. Ministerio de Hacienda y

Administraciones Públicas de España

Índice

Índice

INTRODUCCIÓN

AntECEdEntES dE LOS MECAnISMOS dE nIvELACIón vIgEntES

y COntExtO En EL qUE SE hAn dESARROLLAdO

ANÁLISIS DEL CASO

A) SIStEMA dE FInAnCIACIOn dE LAS COMUnIdAdES dE RÉgIMEn COMÚn

APROBAdO En EL AÑO 2001

A.1) Cálculo de las necesidades de gasto

A.2) Determinación y cuantificación de los recursos del Sistema

de Financiación de 2001

A.3) Análisis del carácter nivelador de los recursos del Sistema

de Financiación de 2001 y de su problemática

B) SIStEMA dE FInAnCIACIOn dE LAS COMUnIdAdES dE RÉgIMEn COMÚn

APROBAdO En EL AÑO 2009

B.1) Cálculo de la unidad de necesidad o población ajustada.

B.2) Cálculo de las necesidades globales de financiación y de los recursos

a transferir a las Comunidades Autónomas

B.3) Análisis del carácter nivelador de los recursos del Sistema de Financiación de

2009 y de la resolución de la problemática observada en el Sistema anterior

CONCLUSIONES: VALORACIÓN DE LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS EN EL

NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN EN TÉRMINOS DE NIVELACIÓN

PREGUNTAS DE REFLEXIÓN

BIBLIOGRAFÍA

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Mecanismos de nivelación integrados en el actual Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas

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INTRODUCCIÓN

Antecedentes de los mecanismos de nivelación vigentes y contexto en el que se han desarrollado

El punto de partida del Estado español descentralizado actual, lo encontramos en la Constitu-ción Española de 1978 (CE). Si bien con anterioridad a esta fecha ya existían Entes Locales, como municipios y provincias, estos estaban sometidos a un absoluto intervencionismo centralista que los situaba lejos de la autonomía reconocida constitucionalmente; además, fue en la Cons-titución donde se reconoció el derecho a la creación de las Comunidades Autónomas (CCAA). Por tanto, fue este el hito a partir del cual se pasaría de un Estado totalmente centralizado a al-canzar, en apenas 30 años, una gran descentralización cuyas piezas claves son las Comunidades Autónomas y cuya medición debe efectuarse no solo en términos cuantitativos sino también cualitativos.

Un análisis material de este proceso exige destacar traspasos tan relevantes como la Sanidad y la Educación y un examen cuantitativo no puede obviar que las Comunidades Autónomas se han convertido en las Administraciones territoriales con mayor participación en el gasto públi-co, en torno al 50,22% en datos de 20101.

Centrándonos en el papel de las Comunidades es necesario precisar que en la Constitución Es-pañola de 1978 no solo se posibilitó la creación de las mismas, sino que se identificaron aquellas competencias que, estando hasta la fecha ejercidas por el Estado, podían ser traspasadas a los gobiernos regionales. Este traspaso exigía, inicialmente, que los Estatutos que aprobasen las CCAA recogieran las competencias que podían serles traspasadas de aquellas que la CE permi-tía y, posteriormente, el Acuerdo en Comisión Mixta Estado-Comunidad que hiciese efectivo el traspaso. Es necesario precisar que los traspasos de competencias no necesariamente conlleva-ban la transferencia total de las facultades asociadas a una materia; es decir, en ciertas materias se entendía que debían concurrir competencias estatales y autonómicas (por ejemplo, legis-lación básica estatal vs. desarrollo legislativo e implementación autonómica). desde ese mo-mento y a distinto ritmo para cada Comunidad, fueron transfiriéndose un gran número de esas competencias hasta alcanzar el momento actual en el que el elenco de funciones atribuidas a las regiones es enorme. Esta asimetría y las características diferentes de las Comunidades supu-sieron que algunas competencias fueran traspasadas y asumidas por todas las Comunidades (competencias homogéneas) y sin embargo, otras hayan sido trasferidas solo a algunas regio-nes, siendo ejercidas en el resto del territorio estatal por la Administración general del Estado.

Además de las previsiones anteriores, en la CE se recogieron los principios que rigen la actuación autonómica y los recursos con los que pueden contar para el ejercicio de sus competencias.

1. Fuente: Intervención General de la Administración del Estado, “Avance de la actuación presupuestaria de las Administraciones Públicas 2010”


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Los principios constitucionales mencionados se encuentran recogidos en los artículos 156 y ss. CE. Así, el artículo 156 CE señala: “Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”.

En el artículo 157 CE se establece que los “recursos financieros de las CCAA estarán constituidos por: impuestos cedidos por el Estado, recargos sobre estos impuestos y otras participaciones en los ingresos del Estado; sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; transferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado; y el producto de sus operaciones de crédito.”

La referencia a los primeros recursos enumerados deriva obviamente de que a medida que los traspasos se fueran sucediendo, se exigía que paralelamente a tales trasvases existiera una transferencia de medios desde el Estado que permitiese el ejercicio de la competencia por los estamentos autonómicos. Cuando se iniciaron los traspasos a las regiones, se cuantificaban ta-les competencias en función del coste efectivo que su ejercicio había tenido para el Estado y anualmente se actualizaban y transferían tales cuantías a las Comunidades. A medida que los rendimientos de algunos impuestos se fueron cediendo2, las transferencias dadas por el Estado se fueron minorando en tales cuantías. Este procedimiento se siguió hasta 1987, momento en el que puede decirse que tiene lugar la aprobación del primer Sistema de Financiación de las CCAA propiamente dicho.

El artículo 157 CE continúa dictando que “mediante Ley Orgánica podrá regularse el ejercicio de competencias financieras (…), las normas para resolver los conflictos que pudieran existir y las posi-bles formas de colaboración financiera entre las CCAA y el Estado.”

y precisamente en base a esta previsión se aprobó la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las CCAA (LOFCA), vigente actualmente aunque como resultado de importantes modificacio-nes, en la que se asentaron las directrices de la colaboración y coordinación financiera entre el Estado y las CCAA y las bases de los subsiguientes Sistemas de Financiación que se han ido aprobando.

Es de esta forma como se empiezan a fraguar los antecedentes del actual Sistema de Financia-ción de las Comunidades Autónomas de régimen común3.

Ciñéndonos a antecedentes más cercanos es necesario retomar la enumeración de los princi-pios constitucionales que rigen la actuación autonómica. En primer lugar, es necesario resaltar que el reconocimiento de la autonomía financiera de las CCAA conlleva entre sus implicaciones el autogobierno de las regiones en materia financiera; es decir, las regiones son autónomas para decidir como emplear sus ingresos en la satisfacción de los gastos asociados a sus compe-tencias, de forma que los recursos financieros que obtengan las CCAA no están afectados a la satisfacción de competencias concretas.

2. Inicialmente fueron cedidos a las CCAA los denominados tributos tradicionales: I. sobre el Patrimonio, I. Sucesiones y Donaciones, I. sobre Transmisiones Patrimoniales y Tasas sobre el juego.3. Es conveniente hacer un pequeño inciso en este punto de la exposición para mencionar la dualidad existente en España en los gobiernos regionales en términos de financiación. Debido a razones históricas, cuyo reconocimiento fue plasmado en la Constitución del 78, en las Comunidades de País Vasco y Navarra se aplica el régimen de financiación foral, a diferencia de lo que ocurre con las 15 Comunidades restantes, a las que se aplica el denominado Sistema de Financiación de las CCAA de régimen común, que es el sistema que a continuación va a ser expuesto.


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En cuanto a la coordinación financiera, la jurisprudencia constitucional4 ya asentada ha reconoci-do que el Estado tiene atribuida esta competencia exclusiva si bien su ejercicio debe conjugarse con el principio de cooperación autonómica a través de la participación de las CCAA en la ela-boración del Sistema de Financiación, en un marco multilateral definido que es el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Así, el Consejo de Política Fiscal y Financiera se ha constituido por la LOFCA como órgano consultivo y de deliberación en materia financiera integrado por represen-tantes del Ministerio de hacienda y los Consejeros de hacienda de todas las CCAA. de hecho, su relevancia es tal, que es en el seno del mismo donde han sido objeto de acuerdo los Sistemas de Financiación, que posteriormente las Cortes generales han materializado en Ley.

La aprobación del Sistema de Financiación es, de hecho, la principal manifestación de la com-petencia estatal de coordinación financiera, competencia estatal que se ejerce de manera con-tinua, de forma que es el Estado el que, tras acordarse las normas definitorias del modelo, pro-cede a su aplicación.

Así, los dos Sistemas que van a estudiarse a continuación fueron acordados en el Consejo y posteriormente materializados normativamente en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre y la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, respectivamente, y en sendas Leyes Orgánicas que modificaron la LOFCA.

ya ubicados en el contexto de esta exposición, es necesario precisar que el objeto de la misma es analizar una de las manifestaciones del principio constitucional de solidaridad interadministra-tiva: los instrumentos de nivelación financiera que han sido integrados en el nuevo Sistema de Financiación.

El propósito fundamental de este estudio es analizar cuál ha sido la evolución que se ha producido en los mecanismos de nivelación desde el Sistema de 2001 como resultado de la observancia de sus resultados y sus deficiencias. Para ello, es necesario explicar cómo se definieron y cuantificaron los recursos proporcionados por ambos sistemas para poder entender el proceso que culminó con la reforma del Modelo de Financiación y el modo en el que se articuló su modificación.

Antes de iniciar el estudio es imprescindible hacer dos precisiones. La primera de ellas se refiere a que del principio de solidaridad mencionado pueden derivarse fundamentalmente dos tipos de manifestaciones: instrumentos de nivelación, que tienen por objeto que aquellas CCAA con demanda similar de servicios y condiciones similares de suministro garanticen una accesibili-dad a los servicios igual a todos los ciudadanos, y los instrumentos de desarrollo, encaminados a favorecer a regiones menos desarrolladas y a reducir diferencias interterritoriales de renta. Con la pretensión de poder profundizar más en el tema objeto de este estudio, únicamente vamos a hacer referencia a los mecanismos de nivelación que han proporcionado los dos últimos Sis-temas de Financiación.

La segunda precisión se refiere a la calificación de estos mecanismos de nivelación como hori-zontales o verticales. no existe unanimidad entre los expertos en el criterio que determina esta clasificación. Si bien algunos entienden que lo determinante es el origen de los fondos (vertical: Estado transfiere a CCAA; horizontal: las transferencias se producen entre CCAA), otros entien-den que el criterio dirimente es la finalidad (vertical: pretende corregir una inadecuada distri-bución de recursos entre el Estado y niveles subcentrales de gobierno; horizontal: pretende

4. STC 13/2007, STC 58/2007 y STC 31/2010


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equilibrar la financiación de servicios prestados por Administraciones que se encuentran en el mismo plano), independientemente de que se articule la consecución de estos objetivos a tra-vés de transferencias horizontales o verticales. Ante esta disyuntiva vamos a utilizar la segunda de las acepciones.


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ANÁLISIS DEL CASO

A) SISTEMA DE FINANCIACION DE LAS COMUNIDADES DE RÉGIMEN COMÚN APROBADO EN EL AÑO 2001

Una vez esquematizados los antecedentes del actual Sistema de Financiación, conviene ahon-dar en el diseño del Sistema que fue su antesala y cuyas deficiencias fueron presentadas como una de las cuestiones a resolver en la reforma del Sistema de 2009.

Por ello es necesario sintetizar cuál fue la configuración del Sistema de Financiación del año 2001:

n Cuáles eran las necesidades de gasto a las que las CCAA tenían que hacer frente y cómo se cuantificaron,

n Cómo correlativamente se calcularon los ingresos que les debían ser remitidos y determinar a través de qué recursos y en qué momento tales transferencias debían materializarse.

A.1) Cálculo de las necesidades de gastoLas necesidades de gasto de las CCAA fueron calculadas atendiendo conjuntamente a dos crite-rios: la utilización de unos indicadores que se entendían representativos de los costes de la pres-tación de las competencias asumidas por las CCAA y la pretensión de garantizar, como mínimo, en el año base5 los recursos que proporcionaba el Sistema de Financiación anterior.

Para ello, inicialmente se determinaron el conjunto de las necesidades de gasto de todas las CCAA por agregación de los recursos que fueron obtenidos en el año base 1999 por las mis-mas. Esta cuantía total se distribuyó en tres bloques en proporción al gasto liquidado en los presupuestos autonómicos por tales competencias en ese ejercicio: Educación y servicios ge-nerales, Sanidad, y Servicios Sociales. Una vez determinado el importe global de cada bloque, se cuantificaron las necesidades de gasto de cada Comunidad relacionadas con cada masa en función de una serie de variables ponderadas identificativas de los costes de suministro de las competencias integradas en cada uno de esos bloques, que de forma muy esquemática pue-den identificarse como las siguientes:

En cuanto a la masa de competencias comunes, cada Comunidad percibió una cuantía fija en concepto de gastos fijos cuya justificación se encuentra en la existencia de algunos costes de mantenimiento de las instituciones de autogobierno. Además se incluyen en esta masa dos Fondos que se distribuyeron entre CCAA por poca densidad y superficie, y entre los territorios con una participación relativa en la población nacional mayor que su peso en el valor Añadido

5. El año base de un Sistema de Financiación se identifica con el último año de aplicación del modelo anterior del que se conocen sus datos definitivos en el momento de la negociación del nuevo Sistema, para poder así partir de tales cifras en los cálculos que se efectúen para el nuevo modelo. El año base del Sistema de 2001 fue 1999.


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Bruto total. El importe restante de esta masa se repartió en función de la participación autonó-mica relativa en las variables de población (94 por 100), superficie (4,2 por 100), dispersión (1,2 por 100) e insularidad (0,6 por 100).

El bloque de sanidad fundamentalmente fue repartido entre las regiones según la población protegida6 (75 por 100), la población mayor de 65 años (24,5 por 100) y la insularidad (0,5 por 100). Por último, la masa de servicios sociales se distribuyó entre las CCAA en función de la po-blación mayor de 65 años.

Una vez determinados los importes a percibir por cada CA, se aplicó la denominada “Garantía de Mínimos” cuyo papel era asegurar que en el año base ninguna CA perdiese financiación respecto lo que le hubiese correspondido según el sistema anterior. Es decir, en caso de que el resultado de los cálculos anteriores fuera inferior a lo que proporcionaría en ese ejercicio el sistema anterior, serían estas las necesidades de gasto o financiación que se tomarían como punto de partida.

Este importe resultante, fue objeto de unas modulaciones y ajustes distintos en cada Comuni-dad. Estas modulaciones y ajustes fueron realmente una serie de concesiones que se hicieron a las distintas comunidades sin ningún tipo de base técnica. de hecho, se previeron para lograr alcanzar las cantidades que se les habían prometido en la negociación. Las importantes distor-siones que supusieron hacen que el punto de partida para conseguir una nivelación total en términos de necesidades de financiación, se convirtiese en la práctica en un equilibrio inicial consensuado más que en una auténtica nivelación.

A.2) Determinación y cuantificación de los recursos del Sistema de Financiación de 2001Una vez determinadas cuáles son las necesidades que cada CA tiene en el año base y por tanto la financiación que se les va a dar, es procedente analizar a través de qué vías o recursos van a hacerse llegar los ingresos necesarios para su satisfacción, determinación que tiene especial relevancia en los siguientes años de aplicación del Sistema en tanto que los distintos recursos evolucionan de forma muy diferente.

necesidades <--> Recursos ngi 1999 = Reci 1999

donde, ngi 1999: necesidades de gasto de la Comunidad i en el año base Reci 1999: Conjunto de recursos derivados del Sistema de Financiación para la Comunidad i en

el año base

Básicamente, los recursos que se acordaron dar a las CCAA fueron los siguientes:

1. Impuestos cedidos a las CCAA – Los llamados impuestos cedidos tradicionales que son recaudados por las propias CCAA – Impuestos recaudados por el Estado totalmente cedidos:

Impuesto de matriculación•Impuesto sobre la venta minorista de determinados hidrocarburos•Impuesto especial sobre la electricidad•

6. La población protegida se define como la población del Padrón Municipal menos colectivos del Mutualismo Administrativo acogidos a una Entidad de Seguro Sanitario Privado.


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– Impuestos compartidos que se recaudan por el Estado y son cedidos parcialmente a CCAA:

IRPF (cedido al 33%)•IvA (35%)•Impuestos especiales de fabricación (IIEE) (40%)•

Por tanto, cada CA va a percibir cada año el porcentaje señalado de los rendimientos de esos impuestos que se produzcan en su territorio.

Además de ser objeto de cesión la recaudación derivada de los tributos mencionados, se atribu-yó a las CCAA la posibilidad de ejercer ciertas competencias normativas en relación a muchos de estos impuestos (a excepción del IvA e IIEE). Es decir, se les concedió la posibilidad de influir en la recaudación de los impuestos estatales determinando alguno de elementos configurado-res de los impuestos como los tipos, bases, deducciones…

2. Fondo de SuficienciaEl Fondo de Suficiencia se configuró como el mecanismo de cierre del sistema ya que permitía articular a través de una transferencia el trasvase de recursos necesario para que cada CA pu-diese ejercer sus competencias en caso de ser excedentes o insuficientes los ingresos derivados de los recursos tributarios cedidos.

Por tanto, el Fondo de Suficiencia que correspondía a cada región en el año base se calculó como la diferencia entre las necesidades de gasto de cada CA en el año base y los rendimientos de los impuestos cedidos que le correspondían.

Restricción inicial: ngi 1999= Cti1999 + FSi 1999 FSi 1999 =ngi 1999-Cti1999

donde, ngi1999: necesidades de gasto de la Comunidad i en el año base Cti 1999: Capacidad tributaria de la Comunidad i en el año base FSi 1999 : Fondo de Suficiencia de la Comunidad i en el año base

En definitiva, aquellas necesidades de gasto que cada región tenía y que no alcanzaban a cu-brirse por los tributos cedidos eran satisfechas por el Fondo de Suficiencia. O bien, en caso, de que los recursos tributarios obtenidos excedieran las necesidades de gasto, el Fondo de Sufi-ciencia era transferido desde la Comunidad al Estado.

Este cálculo se realizaba en el año base y determinaba el importe del Fondo de Suficiencia en ese ejercicio. En los años siguientes, el Fondo que percibía cada Comunidad era el resultado de aplicar al Fondo del año base la variación de un índice llamado ItE que representa la evolución de la caja del Estado por los impuestos parcialmente cedidos desde el año base7.

debemos hacer un inciso para precisar que el hecho de que se permitiese la asunción de com-petencias tributarias normativas por las CCAA y que además se pretendiese fomentar su ejerci-cio por el Estado, conllevó que a la hora de hacer los cálculos para determinar el Fondo de Su-ficiencia, los datos de capacidad tributaria tenidos en cuenta en la restricción inicial se tomaran

7. El ITE se define como la recaudación líquida que obtiene el Estado en un determinado ejercicio por los impuestos parcialmente cedidos a las CCAA (IRPF, IVA e IIEE), una vez descontadas las entregas a cuenta y liquidaciones satisfechas ese año a cuenta de tales recursos, que ahora se explicarán.


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en términos normativos; es decir, sin tener en cuenta el ejercicio de tales competencias. Lo que se pretendía conseguir con esta decisión era que aquellas CCAA que optasen, por ejemplo, por incrementar la presión fiscal a sus residentes, esos mayores rendimientos fueran disfrutados por tales residentes, ya que si se hubiesen computado las competencias normativas en la res-tricción inicial, el Fondo de Suficiencia que hubiesen percibido se hubiese visto minorado en ese importe.

tal y como hemos explicado, los recursos dados a cada Comunidad en cada ejercicio depen-derán por un lado de los rendimientos tributarios reales que se produzcan en ese año y de la variación de la caja del Estado, que determina la evolución del Fondo de Suficiencia. La cuestión que se plantea es que al inicio de un año se desconoce cuáles van a ser, por ejemplo, los datos de recaudación. Por ello, los recursos que deben darse a una Comunidad en un ejercicio se cal-culan en base a estimaciones, satisfaciéndose así las llamadas entregas a cuenta de los recursos y, cuando se conozcan todos los elementos necesarios para su fijación definitiva, se producirá la liquidación. Así, la financiación en términos de caja que percibe cada región en un año se inte-gra por las entregas a cuenta de los recursos de ese ejercicio y por la liquidación de los recursos de hace dos años. A.3) Análisis del carácter nivelador de los recursos del Sistema de Financiación de 2001

y de su problemáticavolviendo al Fondo de Suficiencia, esta transferencia que el Estado daba a las Comunidades (o viceversa, en caso de ser negativo) se identificaba en el Sistema de Financiación de 2001 no solo como mecanismo de cierre, sino como un instrumento que permitía dar cobertura a los desequilibrios verticales y horizontales existentes entre CCAA.

Es decir, por un lado, actuaba como nivelador desde una perspectiva vertical porque compensa-ba una descentralización tributaria de cada CA, bien insuficiente o bien excedente, para atender las necesidades de gasto propias, ya que tal y como se ha expuesto, el Fondo de Suficiencia se configuró como un instrumento para dar cobertura a la diferencia entre la necesidad de financia-ción de las CCAA y la capacidad tributaria que obtenían a través de los impuestos cedidos.

En segundo lugar, también en el Fondo de Suficiencia puede observarse un carácter nivelador de tipo horizontal por el hecho de que su importe era mayor o menor en función inversa a los recur-sos tributarios cedidos de los que dispusiera cada Comunidad para poder llegar a garantizar así la suficiencia de recursos para la financiación de la totalidad de competencias autonómicas.

Un problema que en términos de nivelación podía atribuirse al Fondo de Suficiencia, antes incluso de iniciar la aplicación del Sistema de Financiación, era precisamente que ese carácter nivelador era ciertamente “inconcreto”; es decir, si bien es cierto que el Fondo de Suficiencia era una he-rramienta de nivelación vertical, la percepción del fondo como mecanismo tendente a minorar desequilibrios entre CCAA era algo más cuestionable por el modo en el quedó configurado.

En efecto, el Fondo de Suficiencia en el año base se determinaba para que todas las CCAA pu-diesen, junto con su capacidad tributaria, hacer frente a las necesidades de gasto que habían sido calculadas. tales necesidades de gasto se habían calculado según unas variables de 1999 que se entendían representativas del coste asociado a cada competencia, consiguiéndose así, una financiación equitativa entre las CCAA por unidad de necesidad8. de esta forma, el Fondo

8. Unidad de necesidad se puede identificar como la conjunción ponderada de las variables en base a las que se distribuyeron las tres masas de financiación en la restricción inicial del Modelo de Financiación.


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de Suficiencia en el año base permitía que todas las CCAA pudiesen tener una misma financia-ción normativa por unidad de necesidad.

Ahora bien, ese papel del Fondo de Suficiencia se diluía en los años siguientes de aplicación del Modelo de Financiación en tanto que la evolución de los recursos dependía de cómo variase la capacidad tributaria de cada CA y la caja del Estado, independientemente de cómo progresa-sen las variables que determinaban los costes de suministro.

La configuración del sistema era tal que implicaba que para que se mantuviese la equidad ini-cial en la financiación habría sido necesario que el ritmo de evolución real de las necesidades de gasto hubiera sido el mismo de los recursos del sistema, situación que en la práctica no se produjo.

Si bien a priori ya podía deducirse que se producirían divergencias importantes entre los ingre-sos y las necesidades que debían cubrir las Comunidades porque los criterios determinantes de la evolución de estos ingresos no son variables representativas del gasto, la observancia de los datos reales constata tal hecho.

Otra característica del Fondo de Suficiencia que debe resaltarse es que se constituía como un instrumento de nivelación integral. Es decir, su cálculo inicial permitía que la financiación por unidad de gasto de la totalidad de competencias autonómicas fuese equitativa, ya que las ne-cesidades iniciales de gasto de cada región se determinaron según variables, poblacionales fundamentalmente, representativas de los costes de suministro asociados a la totalidad de competencias autonómicas y no solo de parte de ellas.

tras exponer como se configuraba el Fondo de Suficiencia, es necesario mencionar que el viejo sistema previó otro instrumento, las denominadas Asignaciones de nivelación.

Estas Asignaciones de nivelación fueron previstas en la LOFCA como un instrumento excepcio-nal y temporal. En el artículo 15 de la LOFCA, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, se señalaba que cuando una Comunidad Autónoma no llegara a cubrir el nivel mínimo de prestación del conjunto de los servicios públicos fundamentales que haya asumido con la utilización de los recursos financieros proporcionados por el Sistema de Financiación, se establecería una asignación complementaria a través de los Presupuestos generales del Estado. Se preveía en la Ley, como manifestación de su carácter temporal, que en caso de que la par-ticipación de una Comunidad en estas asignaciones se repitiese en el plazo de cinco años, se estudiaría la corrección del Fondo de Suficiencia para subsanar el déficit de financiación.

Esta previsión fue objeto de concreción en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que plasmó normativamente el Sistema de Financiación aprobado en ese ejercicio. Con la configuración dada a tales asignaciones se pretendió que en caso de que se produjesen en una Comunidad modificaciones importantes en las variables representativas de los gastos asociados a Educa-ción y Sanidad, el Estado daría a esa región una transferencia para corregir esos desequilibrios. En concreto se estableció que la participación en estas asignaciones podía darse cuando el in-cremento del número de alumnos de enseñanza obligatoria en la Comunidad Autónoma entre un año y el siguiente, o el incremento de la población protegida, debidamente ponderada en función de la edad, fueran superiores, en más de 3 puntos, al incremento porcentual que expe-rimente en ese mismo período la media nacional.


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Este mecanismo nivelador nunca fue aplicado al amparo del viejo Sistema de Financiación. La razón de ello se encuentra fundamentalmente en que las condiciones requeridas eran demasia-do exigentes. Es cierto que año a año se iban observando alteraciones en las variables poblacio-nales pero esos cambios eran más progresivos, no se produjeron movimientos migratorios que causaran en un solo año variaciones tan importantes.

Una vez que se fueron viendo los resultados de la aplicación del Modelo de Financiación se fueron constatando la existencia de una serie de deficiencias y de cuestiones que exigían ser re-formadas. de hecho, ya en 2004 se inició la labor del grupo de trabajo de Población, que tenía encomendado el análisis anual de los efectos derivados de la evolución del censo de población en las necesidades resultantes en el año anterior. Se constató ya aquí que se habían produci-do incrementos poblacionales diferentes en las distintas Comunidades, y que estas variaciones divergentes no habían sido consideradas como elemento que incidiese en la evolución de los recursos previstos en el Sistema.

Como ya se ha reflejado al inicio de este estudio, la reforma de 2009 exigía un acuerdo multila-teral Estado-CCAA que debía de fraguarse en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. El Acuerdo, aprobado por unanimidad por el Estado y las CCAA, se produjo el 15 de julio de 2009 tras multitud de rondas bilaterales (del Estado con cada Comunidad) y un importante número de reuniones previas del Consejo y del grupo de trabajo del Consejo.

Los 4 ejes básicos que presidieron la reforma fueron:

n Refuerzo de las prestaciones del Estado de Bienestar en el marco de la estabilidad presu-puestaria, a través de una inyección de recursos adicionales por el Estado que superó los 11.000 millones de euros.

n Incremento de la equidad y la suficiencia en la financiación del conjunto de las competen-cias autonómicas.

n Aumento de la autonomía y la corresponsabilidad.n Mejora de la dinámica y estabilidad del sistema y de su capacidad de ajuste a las necesida-

des de los ciudadanos.

A la vista de estos ejes, queda patente que una de las preocupaciones más relevantes en la reforma del Sistema de Financiación fueron los mecanismos de nivelación, que en definitiva pretenden aportar equidad al sistema para reforzar las prestaciones del Estado de Bienestar. Además, se hacía necesario conseguir estos objetivos a través de instrumentos que fueran lo suficientemente dinámicos para poder adaptarse a la evolución de las necesidades de los ciu-dadanos.

tras la experiencia derivada de los resultados observados y objetivos conseguidos por los me-canismos de nivelación hasta la fecha aplicados, una reforma de los mismos exigía tomar una serie de decisiones:

n ¿debe pretenderse la nivelación parcial de ciertas competencias autonómicas o debe pre-tender alcanzarse una nivelación total?

n ¿debían desarrollarse instrumentos de nivelación horizontal y/o vertical? n y tales mecanismos ¿debían articularse a través de transferencias horizontales o verticales?n ¿Los mecanismos hasta entonces aplicados debían ser mejorados o debían ser eliminados y

en sustitución ser creados otros instrumentos?


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n Las asignaciones de nivelación, ¿debían restructurarse para que pudiesen ser aplicables y permitir así poder cubrir las deficiencias de financiación que la evolución de las necesidades de gasto conllevaba o era conveniente materializar este objetivo en un instrumento distin-to?

n ¿Cómo podían adaptarse los recursos derivados del Sistema a la evolución de las necesida-des de financiación de las Comunidades?

n ¿Una cuantificación de las necesidades de gasto basada en la ponderación de una serie de variables principalmente de carácter poblacional era el sistema de medición óptimo?

n Si se entendía que ese proceso era el más adecuado, los criterios que hasta la fecha se ha-bían utilizado para cuantificar los costes de suministro de las competencias autonómicas, ¿eran apropiados o debían ser mejorados?

B) SISTEMA DE FINANCIACION DE LAS COMUNIDADES DE RÉGIMEN COMÚN APROBADO EN EL AÑO 2009

A todas estas preguntas se fueron dando respuesta en el proceso negociador que culminó con la aprobación del nuevo Sistema de Financiación, en vigor desde 2009. En este estudio veremos poco a poco, a través de la exposición de los recursos del nuevo sistema, las decisiones que se adoptaron para reducir los desequilibrios de financiación interautonómicos.

B.1) Cálculo de la unidad de necesidad o población ajustadaEn el nuevo Sistema de Financiación, en tanto que una de las pretensiones cruciales era adecuar los ingresos de él derivados a las necesidades reales de gasto, el punto de partida era definir cuáles eran esas necesidades de gasto y el modo de cuantificarlas.

El procedimiento que se utilizó en el Sistema de 2001 para cuantificar las necesidades regiona-les de gasto puede considerarse un proceso de complejidad intermedia en comparación con los métodos utilizados a tal efecto por otros países descentralizados en los que existen meca-nismos de nivelación. En un extremo tenemos países como Canadá, en los que la medición de los objetivos de nivelación se efectúa únicamente en términos de población total. Por otro lado, en algún Estado como Australia, los costes de prestación de cada competencia son analizados por expertos en base al estudio pormenorizado de múltiples estimaciones y variables concre-tísimas.

En el nuevo Sistema se consideró apropiado continuar con el procedimiento anterior que per-mitía tener en cuenta las suficientes variables como para que la evolución manifestada en las mismas fuera extrapolable al coste de las competencias pero sin llegar a analizar exhaustiva-mente todos los criterios y magnitudes que determinaban la evolución exacta de tales costes para evitar los problemas de eficiencia y de transparencia que este método lleva aparejado.

Una vez decidido el procedimiento, fue necesario identificar las variables que iban a computar-se como representativas teniendo en cuenta los criterios ya considerados en el Sistema de 2001 y teniendo en cuenta cómo podía mejorarse esa elección. Las magnitudes relativas considera-das en 2001 fueron población, población protegida, población mayor de 65 años, superficie, dispersión e insularidad.

Una de las mejoras introducidas en este aspecto en el Sistema de 2009 fue la inclusión de un criterio representativo del gasto en Educación, uno de los gastos más importantes de los


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Presupuestos de las CCAA; en concreto, se introdujo como criterio de imputación la población de 0 a 16 años. hasta ese momento esta variable poblacional solo se tenía en cuenta para poder apreciar si debían participar las CCAA en las asignaciones de nivelación por deficiencias en la financiación de la Educación, pero no en la definición de las necesidades de gasto. Realmente la utilización de este criterio como elemento vinculado a la Educación fue resultado de la negocia-ción entre el Estado y las Comunidades ya que alguna de las mismas pretendía que la variable elegida fuera la población hasta los 18 años.

también se observó en el sistema de 2001 que las necesidades derivadas de otra de las grandes competencias de las CCAA, los Servicios Sociales, se habían vinculado hasta la fecha a la pobla-ción mayor de 65 años a pesar de que un porcentaje importante de los gastos asociados a estas facultades derivaban de prestaciones vinculadas con la dependencia. Para paliar esta situación, más de 1.800 millones de euros de los recursos adicionales que se integraron en el sistema fueron distribuidos a las CCAA en función de la población potencialmente dependiente y de la población reconocida como dependiente con derecho a prestación.

Otro paso en la delimitación de los criterios óptimos para la cuantificación de las necesidades de gasto se dio al sustituirse la población protegida y la población mayor de 65 años como indica-dores de las necesidades de gasto sanitario por la población protegida equivalente. La diferen-cia fundamental entre las magnitudes población protegida y población protegida equivalente es que población protegida se identifica con la población protegida por el Sistema nacional de Salud descontando el colectivo del Régimen Especial de la Seguridad Social de funcionarios civiles y militares que han optado por ser atendidos a través de una entidad de seguro sanitario privado; sin embargo, la población protegida equivalente se configura como mejor indicador ya que parte de la desagregación de la población protegida en siete tramos de edad y la pon-deración de cada tramo según los coeficientes9 de gasto relativo recogidos en el Informe del grupo de trabajo de Análisis del gasto Sanitario, publicado en septiembre de 2007.

En definitiva, las variables y los porcentajes que se han considerado que determinan la unidad de necesidad son los siguientes: población (30%), superficie (1,8%), dispersión (0,6%), insulari-dad (0,6%), población protegida equivalente (38%), población mayor de 65 años (8,5%) y pobla-ción entre 0 y 16 años (20,5%).

A través de la conjunción ponderada de las variables enumeradas, en el nuevo Sistema de Fi-nanciación se ha definido la unidad de necesidad o población ajustada como el indicador sinté-tico que en el nuevo modelo va a permitir imputar necesidades y, correlativamente, distribuir recursos entre las CCAA.

Es justo señalar que la elección de unas u otras variables en el nuevo Sistema así como la deter-minación del porcentaje de ponderación a tener en cuenta en el cálculo de la población ajusta-da es el resultado de las negociaciones entre el Estado y CCAA a partir de un esquema que fue presentado por el Ministerio de hacienda en el que las ponderaciones eran paralelas a las que se idearon para el Sistema anterior.

La primera de las diferencias esenciales entre ambos Sistemas de Financiación se encuentra precisamente en el papel que juega la medición de las unidades de gasto del ejercicio de com-petencias. Si bien en el sistema anterior las variables identificativas del coste de prestación de

9. La población protegida se pondera por 1,031 para niños de 0 a 4 años, por 0,433 entre 5 y 14, por 0,547 entre 15 y 44, por 0,904 entre 45 y 54, por 1,292 entre 55 y 64, por 2,175 entre 65 y 74, y finalmente por 2,759 a partir de 75 años.


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los servicios públicos se utilizaban para la determinación de las necesidades de financiación de cada Comunidad en el año base; en el nuevo sistema, las necesidades de financiación en el primer año de aplicación del sistema se calcularon como el resultado de adicionar a los recursos que el Sistema del 2001 hubiese proporcionado en 2009 a cada región (cláusula de garantía de statu quo) los recursos adicionales que le corresponden a cada Comunidad según los criterios consensuados que posteriormente veremos.

B.2) Cálculo de las necesidades globales de financiación y de los recursos a transferir a las Comunidades Autónomas

En el nuevo modelo, la población ajustada y otras magnitudes representativas de costes, se utilizaron en el reparto ente todas las CCAA de los recursos adicionales inyectados por el Estado y en la cuantificación de algunos de los recursos ofrecidos por el Modelo, pero no en la determi-nación de las necesidades de financiación del año base.

Así, en 2009 se inyectaron recursos adicionales por importe de más de 9.100 millones de euros. de estos, 4.900 millones se distribuyeron en función del crecimiento de población experimen-tado por cada región entre 1999-2009 (75%), la población ajustada (12,5%), la población po-tencialmente dependiente (10%) y la población reconocidas como dependientes (2,5%); 100 millones a aquellas CCAA con dispersión superior y densidad inferior a la media; y 236 millones se inyectaron para el refuerzo de políticas de normalización lingüística a Comunidades con dos lenguas oficiales. El resto, se destinó a dotar los Fondos de Convergencia que luego veremos.

Además, en 2010, se inyectaron 2.400 millones adicionales cuya imputación a las CCAA se efec-tuó en función de la población ajustada y la población reconocida como dependiente.

tal y como se ha señalado en párrafos precedentes, el Acuerdo por el que se aprobó la reforma del sistema en 2009 determinó que la financiación total (necesidades globales de financiación) que percibiría cada Comunidad en 2009 sería aquella que le hubiese correspondido en ese ejer-cicio por aplicación del Sistema de 2001 incrementada en los recursos adicionales distribuidos según las variables descritas.

Una vez cuantificada la financiación a remitir en 2009 a cada CA según este cálculo es preciso analizar los recursos en los que se materializó:

n Capacidad tributaria: En el nuevo sistema se ampliaron los porcentajes de cesión de los im-puestos parcialmente cedidos y se incrementaron las competencias normativas asociadas. Así, el IRPF y el IvA pasaron de estar cedidos en un 33% y 35%, respectivamente, hasta el 50%, y se aumentó la cesión de los Impuestos Especiales desde el 40% hasta el 58%.

n Transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales: Este instru-mento tiene por objeto garantizar que cada Comunidad recibe los mismos recursos por uni-dad de necesidad para financiar Servicios Públicos Fundamentales. Esta garantía permitirá anualmente que la evolución de los recursos se adapte a las necesidades, proporcionando a los ciudadanos una mayor seguridad en el acceso a este tipo de prestaciones.

n Fondo de Suficiencia Global: Se configura en términos paralelos al Fondo de Suficiencia previsto en el Sistema del año 2001. Es el mecanismo de cierre del Sistema que se calcula en 2009 como la diferencia entre las necesidades globales de financiación y la suma de su capa-cidad tributaria más la transferencia positiva o negativa del Fondo de garantía de Servicios Públicos Fundamentales en ese año. y al igual que ocurría en el viejo sistema, su evolución viene dada por la aplicación de la variación del ItE.


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Por tanto:necesidades <--> Recursos

ngFi 2009 = Reci 2009

Restricción inicial: Reci 2009 Sist. 2001 +RRAAi 2009 = Cti 2009 + tFgSPFi 2009 + FSgi2009

Por lo que: FSgi 2009= ngFi 2009-(Cti 2009+tFgSPFi 2009)

donde, ngFi 2009: necesidades globales de financiación de la Comunidad i en el año 2009 Rec i 2009: Recursos proporcionados por el Sistema de Financiación a la Comunidad i en el año

2009 Reci 2009 Sist. 2001: Recursos que hubiese proporcionado el Sistema de 2001 a la Comunidad

i en el año 2009 Cti 2009: Capacidad tributaria de la Comunidad i en el año 2009 tFgSPFi 2009: transferencia del Fondo de garantía de Servicios Públicos Fundamentales a la

Comunidad i en el año 2009 FSgi2009: Fondo de Suficiencia global de la Comunidad i en el año 2009

Además de los recursos anteriores, el Modelo de Financiación se completa con la creación de dos Fondos de Convergencia Autonómica dotados con recursos adicionales aportados por el Estado. El Fondo de Cooperación se estableció para complementar al Sistema facilitando la convergencia de los niveles de vida de los ciudadanos a través de la participación en el mismo de las CCAA con menor riqueza relativa y que registren una dinámica poblacional especial-mente negativa. El segundo de los Fondos, el Fondo de Competitividad, se ideó para reforzar la equidad y eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos reduciendo las diferencias en financiación per cápita entre CCAA e incentivando la autonomía de cada una de ellas.

B.3) Análisis del carácter nivelador de los recursos del Sistema de Financiación de 2009 y de la resolución de la problemática observada en el Sistema anterior

tras esta concisa pincelada de la totalidad de los recursos del nuevo Modelo de Financiación, es necesario profundizar en su configuración para destapar el crucial papel nivelador que desem-peñan en el marco interadministrativo territorial. Precisamente, parte de los mismos han sido diseñados para alcanzar tal objetivo intentando a su vez diluir los problemas e imperfecciones hasta entonces observadas. En especial, hay que destacar la función desempeñada por el Fon-do de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (en adelante, Fondo de garantía) y el Fondo de Competitividad.

Un análisis de los recursos muestra, como fruto de la negociación entre el Estado y las CCAA, las respuestas a las preguntas planteadas en este estudio: la apuesta por una nivelación total o parcial, horizontal o vertical y determinación de los mecanismos a través de los cuales materia-lizar estas pretensiones.

El Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales es una de las novedades con ma-yor relevancia del actual modelo. Esta importancia reside fundamentalmente en dos cuestiones: en primer lugar, a través de este mecanismo se consigue nivelar la financiación por habitante


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ajustado para la prestación de los Servicios Públicos Fundamentales en todas las CCAA y en segundo lugar, las variables que determinan la transferencia que va a percibir a cuenta de este fondo cada Comunidad en cada ejercicio se calcula en base a variables que son objeto de actua-lización anual, lo que permite que en todo caso la evolución de los ingresos percibidos quede vinculada a la variación de las necesidades de gasto vinculadas a estas competencias.

Este Fondo se ha configurado como un mecanismo de nivelación parcial, ya que su objetivo ha sido equiparar la financiación atribuida a las CCAA para la financiación de los Servicios Públi-cos Fundamentales; es decir, Sanidad, Educación y Servicios Sociales. Uno de los motivos por los que este recurso dio cobertura parcial a la equidad de financiación puede encontrarse en la propia Constitución, en cuyo artículo 158.1 se señala que en los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. En la redacción de la LOFCA aplicable durante la vigencia del Sistema de 2001, el artículo 15, que recogía las asig-naciones de nivelación, apelaba al artículo 158.1 para justificar estos mecanismos. Con el nuevo Modelo de Financiación y la modificación operada en la LOFCA por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, se ha modificado este artículo. Ahora se identifica como asignación de nivela-ción al Fondo de garantía de Servicios Públicos Fundamentales garantizando a través de él, en cumplimiento del artículo 158.1 CE, la cobertura del nivel mínimo de los servicios fundamenta-les en todo el territorio. he aquí una diferencia fundamental con las asignaciones de nivelación del sistema anterior: si bien aquellas se configuraban como instrumentos de aplicación tempo-ral y excepcional, ahora se configuran como recursos estables y ajustados constantemente que permiten garantizar el cumplimiento efectivo de la obligación constitucional.

Este propósito equilibrador atribuido al fondo podía conseguirse a través de un mecanismo de nivelación horizontal articulado por transferencias horizontales o verticales. Es decir, o bien podía recalcularse la financiación media por habitante ajustado de todas las CCAA de forma que aquellas que se encontrasen por encima de la media aportasen recursos a aquellas cuyo ratio en relación con la media fuese inferior hasta conseguir la nivelación pretendida; o bien, una vez determinada la financiación media por habitante ajustado, el Estado podía cubrir los déficits de financiación de quienes se encontraran por debajo de este umbral. Si bien algunas CCAA lucharon por conseguir la segunda de las vías expuestas, al final se acordó la utilización de una vía intermedia: el Fondo se constituiría por aportaciones tanto de las CCAA como del Estado. Por tanto, el Fondo de garantía de Servicios Públicos Fundamentales es un mecanismo de garantía al que aportan todas las CCAA el 75% de sus recursos tributarios y al que el Estado contribuyó en 2009 con más de 3.300 millones de euros, que además se verían incrementados considerablemente a partir de 2010.

En la definición de la aportación de las Comunidades se optó por el porcentaje del 75% para conseguir que el importe del fondo fuera equivalente, aproximadamente, al 80% de los ingre-sos tributarios de las CCAA. La razón de que se haya pretendido alcanzar esta cifra reside en que, en términos de media, esta es la proporción que las CCAA destinan en sus presupuestos a la cobertura de prestaciones propias de la Sanidad, Educación y Servicios Sociales.

Por tanto, en base a lo anterior, el Fondo de garantía podría ser calificado como un mecanismo nivelador horizontal integrado por transferencias mixtas, debido a que se nutre por aportacio-nes del Estado y de las CCAA.

El funcionamiento del fondo se articula de la siguiente manera: su importe global está integra-do por una aportación del Estado, que evoluciona cada año en función de la variación del ItE


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entre el año base y el año en cuestión, y por las aportaciones de cada CA que alcanzan el 75% de su capacidad tributaria del año en cuestión. Una vez cuantificado el Fondo, se determina la participación de cada Comunidad en función de la población ajustada relativa de cada una de ellas. Para determinar el recurso final que va a percibir la CA se calcula la diferencia entre la par-ticipación de la CA y su aportación al Fondo (el 75% de su capacidad tributaria), de forma que si el resultado es positivo, el Estado abonará la transferencia del Fondo de garantía a la Comuni-dad, y en caso contrario, será la CA quien deberá satisfacer este importe al Estado.

En definitiva, se consigue de esta forma que de la totalidad de los recursos tributarios cedidos a las CCAA, el 75% se reparta entre las mismas en función de sus necesidades de gasto y solo el 25% en función de su capacidad fiscal.

Ahora bien, en tanto que estamos en un espacio de distribución normativa y en tanto que desde el Estado se pretende fomentar el ejercicio autonómico de competencias normativas en tribu-tos cedidos, si el reparto de los rendimientos tributarios se vincula a necesidades de gasto, ¿no existiría un desincentivo al ejercicio de competencias normativas en tanto que una CA tendría que asumir el coste político de un incremento de impuestos del que se favorecerían el resto? Para evitar esta situación se ha optado porque los recursos que cada CA debe aportar al Fondo se cuantifiquen en términos normativos; es decir, sin tener en cuenta las competencias normati-vas por ellas ejercidas. de este modo se estimula la corresponsabilidad fiscal consiguiendo que aquellas CCAA que quieran ofrecer a sus habitantes unas prestaciones mejores asuman el coste político del incremento de sus tributos.

El segundo gran avance en términos de nivelación que aporta el Fondo de garantía es que tanto su importe como la participación de las CCAA en el mismo es objeto de recálculo anual. de esta forma se corrige uno de los problemas apreciados en el sistema anterior en el que la evolución de los recursos dados a las CCAA en ningún caso se vinculaba a la evolución de las necesidades de gasto. Así, cada año se recalculan las aportaciones de las CCAA en función de los rendimientos efectivos de los tributos cedidos, se recalcula la aportación estatal por la apli-cación de la variación del ItE con respecto al año base, y se actualiza la población ajustada de cada CA que determina su participación.

tras la transferencia del Fondo de garantía de Servicios Públicos Fundamentales, procede ha-blar del Fondo de Suficiencia Global. Como hemos señalado con anterioridad, este actúa como recurso de cierre del Sistema en 2009 identificándose como una transferencia que permite equiparar la financiación de 2009 a la que se hubiese obtenido bajo el amparo del sistema an-terior adicionando a esta cuantía los recursos adicionales imputables a cada Comunidad según los criterios acordados. Por tanto, este recurso garante del principio de suficiencia financiera de las regiones, es expresión de la nivelación puramente vertical lo que hace que, en términos de nivelación, la configuración del Fondo de Suficiencia global difiera considerablemente de su antecedente del Sistema de 2001.

Algún autor ha manifestado que en el actual sistema ha existido un paso hacia atrás en materia de nivelación en tanto que se ha abandonado el objetivo de nivelación total de la capacidad de prestación de servicios por las CCAA y se ha abogado por limitar tal nivelación a las prestaciones asociadas a los Servicio Públicos Fundamentales. Aunque es cierto que el papel desempeñado por el Fondo de Suficiencia y el Fondo de Suficiencia global es diferente desde esta perspectiva, no puede admitirse que en el nuevo sistema se haya optado por el abandono de la nivelación total como posteriormente se desarrollará.


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La razón de ese distinto papel es que en el Sistema de 2001 la igualación de la financiación en función de las unidades o necesidades de gasto se conseguía en la restricción inicial que permitía cuantificar los recursos del año base. de esta forma, la cuantificación del Fondo de Su-ficiencia era tal que no solo garantizaba la suficiencia en el ejercicio de todas las competencias autonómicas, sino que se conseguía en el año base la nivelación en términos de financiación de todas las competencias transferidas. Sin embargo, en el Sistema de 2009, la población ajustada (como índice representativo de los costes de las competencias) no se utiliza en la determinación de la financiación total a atribuir a cada Comunidad sino simplemente para distribuir la financia-ción que se entiende relacionada con los Servicios Públicos Fundamentales.

Por tanto, sí que puede afirmarse que el Fondo de Suficiencia global se configura como una herramienta de nivelación parcial, lo cual no implica que se haya abandonado el objetivo de la nivelación total.

tras exponer los recursos anteriores es imprescindible la referencia a los dos Fondos de Conver-gencia Autonómica que se han creado en el nuevo Modelo.

En primer lugar, nos encontramos con el Fondo de Cooperación, dotado por recursos adiciona-les inyectados por el Estado por un importe de 1.200 millones de euros en 2009 y cuya evolu-ción anual viene dictada por la variación del ItE existente. tal y como ya hemos citado, la razón de ser de este fondo es equilibrar y armonizar el desarrollo regional, estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta de Comunidades Autónomas. Las beneficiarias de este fondo, que se determinan anualmente en función de datos actualizados, son aquellas que se encuentran por debajo de un determinado porcentaje respecto a la media bien en términos de PIB per cápita, densidad o crecimiento de población10.

teniendo en cuenta que este fondo es un instrumento que se englobaría en las denominadas transferencias de desarrollo verticales y no en las de nivelación, no vamos a profundizar en su tratamiento. de hecho, su constitución se ideó como un complemento al Fondo de Compen-sación Interterritorial, fondo de desarrollo establecido al margen del Sistema de Financiación.

En segundo lugar, se ha creado el Fondo de Competitividad. Junto al Fondo de garantía de Servicios Públicos Fundamentales, es una de las novedades más importantes en materia de nivelación del nuevo Modelo. Se configura como un instrumento de financiación que pretende garantizar que aquellas Co-munidades Autónomas cuyos recursos por habitante ajustado proporcionados por el nuevo modelo previos a la aplicación de este Fondo sean inferiores a la media, teniendo en cuenta la capacidad fiscal de las Comunidades Autónomas, vean incrementados dichos recursos con arreglo a las reglas de fun-cionamiento de este Fondo. Así, son beneficiarias del Fondo aquellas Comunidades que tengan una financiación homogénea por habitante ajustado que sea inferior a la media o a su capacidad fiscal.

Al igual que el Fondo de Cooperación, su importe anual es aportado por el Estado a través de recursos adicionales alcanzando en 2009 el importe de más de 2.570 millones de euros. Su evolu-ción también viene indiciada por la variación de ItE; sin embargo, la diferencia fundamental con el anterior es que la dotación anual del Fondo de Competitividad así determinada actúa como tope máximo. Es decir, en el supuesto de que se alcancen para todas las CCAA los dos objetivos expues-tos con un importe menor de recursos, será esta la cuantía final de la dotación del Fondo11.

10. En el año 2010, último año liquidado, han sido beneficiarias del Fondo de Cooperación Galicia, Andalucía, Asturias, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura y Castilla y León.11. En el año 2010, último año liquidado, han sido beneficiarias del Fondo de Competitividad Cataluña, Murcia, Valencia, Illes Balears y Madrid.


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A la vista de la estructura del Fondo y teniendo en cuenta que su reparto se hace entre las ben-eficiarias en función de la población ajustada relativa de las mismas, es obvio que este mecanis-mo de nivelación horizontal tiene vocación de llevar a todas las CCAA a un nivel de financiación homogénea que como mínimo alcance la media.

Por tanto, las diferencias fundamentales con el Fondo de garantía se encuentran en que si bien este consigue atribuir a todas las CCAA un nivel de financiación relativa igual para la prestación de Servicios Públicos Fundamentales, el Fondo de Competitividad apuesta por llevar a aquellas CCAA que se encuentren por debajo de la financiación media relativa hasta ese nivel, en tanto que el importe máximo del Fondo de Competitividad lo permita.


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CONCLUSIONES: VALORACIÓN DE LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS EN EL NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN EN TÉRMINOS DE NIVELACIÓN

En definitiva, podemos concluir que el diseño del nuevo Modelo de Financiación de las CCAA de régimen común implica que una vez determinada la capacidad tributaria de cada Comunidad en cada ejercicio, y determinada la transferencia del Fondo de garantía de Servicio Públicos Fundamentales como herramienta horizontal de nivelación parcial, existe una trasferencia de nivelación con cargo a los Presupuestos generales del Estado que lleva a aquellas regiones que hubiesen quedado por debajo de la media financiación hasta ese nivel, sin penalizar aquellas que se encuentren por encima de este umbral. todo ello sin olvidar que tras la determinación de la transferencia, entra en juego la cuantificación del Fondo de Suficiencia global que aspira a garantizar la suficiencia en la financiación total de las competencias asumidas por las CCAA así como asegurar cierto continuismo en la percepción de ingresos a través de la cláusula de statu quo del primer año de aplicación del Sistema.

Por tanto, la estructura determinada por acuerdo entre las CCAA y el Estado para avanzar hacia la convergencia en términos de financiación es el resultado de la conjunción de distintos meca-nismos horizontales y verticales que buscan tanto la nivelación total como la nivelación parcial a través de herramientas actualizadas anualmente.

Como ya se ha citado, algún autor ha manifestado que en el actual Sistema ha existido un paso hacia atrás en materia de nivelación en tanto que en el actual Modelo se ha abandonado el objetivo de nivelación total de la capacidad de prestación de servicios al limitarse tal nivelación a las prestaciones asociadas a los Servicio Públicos Fundamentales. Según esos expertos, la nivelación ofertada por la transferencia del Fondo de garantía no solo es parcial en relación a los servicios que pretende equilibrar, sino que también es previa a la determinación del Fondo de Suficiencia global y por tanto ineficiente desde la perspectiva de que no tiene en cuenta todos los recursos dados por el Sistema a las CCAA. Sin embargo, frente a esta opinión es ne-cesario manifestar que aunque el papel jugado por el actual Fondo de Suficiencia global como equilibrador de la financiación es menor, no puede afirmarse que se abandona una perspectiva total de la nivelación sino que ese papel va a ser desempeñado, bajo una configuración distinta, por el Fondo de Competitividad. Además es importante destacar que el Fondo de Suficien-cia global, si bien produce efectos niveladores, también tiene encomendada la satisfacción de otros objetivos como la suficiencia o la garantía de un determinado statu quo que conlleva que el objetivo nivelador por él aportado deba compaginarse con la consecución de otras metas igualmente importantes. Por este motivo, se han creado mecanismos puramente niveladores que están encaminados únicamente a la eliminación de los desequilibrios de financiación. Otra realidad que no puede obviarse para rebatir aquella teoría es que en el Sistema de 2001 las modulaciones que se introdujeron distorsionaron la realidad de la nivelación total, por lo que desde esta perspectiva, en el nuevo Sistema se ha abandonado la anterior nivelación total des-virtuada basada en un equilibrio inicial acordado para apostar por una nivelación parcial real y efectiva, completada con instrumentos cuya vocación es la nivelación total.


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En este apartado es evidente que debemos entrar a valorar si los objetivos propuestos de ni-velación se están consiguiendo. El propio funcionamiento del Fondo de garantía asegura la misma financiación en todas las CCAA para la prestación de Servicios Públicos Fundamentales, de modo que no tiene sentido entrar a valorar si se está consiguiendo el objetivo del Fondo de forma aislada; sin embargo, es posible analizar si existe con la totalidad de los mecanismos integrados en el sistema una eficiente y eficaz consecución del objetivo de nivelación marcado. Para ello únicamente podemos observar los datos hasta el año 2010, ya que es el último año que se ha liquidado y por tanto del que se conocen cifras. Así, vamos a analizar las gráficas si-guientes en las que se representan los índices de financiación por habitante ajustado que cada CA que hubiese obtenido en 2009 en caso de haber resultado aplicable el sistema de 2001 y los índices efectivos de 2009 y de 2010 tras la aplicación de los Fondos de Convergencia.

La evolución de estas gráficas pone de manifiesto importantes avances en materia niveladora: está existiendo una tendencia hacia la convergencia en términos de financiación total ya que existe una tendencia a la reducción de las desviaciones entre las CCAA mejor y peor financiadas;

Gráfico 1: Índice de Financiación homogénea por habitante en 2009 con el Sistema de la Ley 21/2001.

0,3978

0,3649

Gráfico 2: Índice de Financiación por habitante en 2009 con el sistema de la Ley 22/2009.

Gráfico 3: Índice de Financiación por habitante en 2010 con el sistema de la Ley 22/2009.

0,2927


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además, se están reduciendo las CCAA cuyos niveles de financiación se encontraban por debajo de la media hasta el punto que en 2010 ya ninguna Comunidad tiene un índice de financiación homogénea por habitante ajustado inferior a la unidad, lo que ha implicado que no se haya agotado la dotación máxima del Fondo de Competitividad que permitía la Ley porque los obje-tivos del fondo se han satisfecho antes de tal agotamiento.

Para ser conscientes de la magnitud cuantitativa de las cifras manejadas dentro del Sistema de Financiación podemos destacar algunos de los importes más representativos de los que el Sistema de Financiación aportó en 2010. Los recursos que el Modelo proporcionó en 2010 a la totalidad de las CCAA de régimen común asciende a 108.675 millones de euros, cifra que se sitúa en torno a un 11% del PIB nacional. de esta cifra 72.935 millones de euros integraron el Fondo de garantía, 8.984 millones se repartieron en concepto de Fondo de Suficiencia global y 3.038 millones se destinaron al Fondo de Competitividad. Por tanto, en datos de 2010 puede señalarse que casi 85.000 millones de euros se destinaron a dar satisfacción a objetivos de ni-velación, aproximadamente el 78% de la totalidad de los recursos integrados en el Sistema de Financiación.

En definitiva, son incuestionables los avances en este campo a raíz de la reforma del Sistema de Financiación de 2009, aunque algún especialista en la materia ha señalado que deberían de haberse configurado los instrumentos elegidos de forma que se permitiese una convergencia total en términos de financiación; sin embargo, es necesario tener en cuenta que existen otras metas que el Modelo de Financiación autonómica aspira a satisfacer, tales como la suficiencia, y deben conjugarse de forma que consiga el equilibrio óptimo entre todos ellos.


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PREGUNTAS DE REFLEXIÓN

n Una apreciación clave que debe derivarse de la exposición anterior es que las herramientas niveladoras integradas en el nuevo Modelo de Financiación otorgan cierta equidad en tér-minos de financiación a las CCAA, lo cual no implica que exista una nivelación en términos de prestaciones ofertadas por las autonomías. tal y como se mencionó al principio de la exposición, uno de los principios constitucionales que rige la actividad administrativa de las CCAA es la autonomía financiera. Manifestación de este principio es que las CCAA obtie-nen un conjunto de ingresos para hacer frente a la totalidad de gastos en los que incurren, pero no existe afectación de los ingresos a determinados gastos. Es decir, una cosa es que la cuantificación de los recursos derivados del Sistema de Financiación se efectúe en base a distintos criterios representativos de los costes vinculados a una competencia y cosa distinta es que la valoración de ciertas competencias exija que sea tal cuantía la que las CCAA deban destinar al ejercicio de determinadas facultades. En la situación de crisis actual, muy patente en España, se están efectuando importantes recortes en los gastos de todas las Administra-ciones Públicas, y obviamente las CCAA no han escapado a tal situación. En este contexto, en los últimos tiempos se están oyendo voces para que se exijan a las CCAA unos límites mínimos de gasto en los Servicios Públicos Fundamentales. En base a esta situación pueden plantearse las siguientes cuestiones:

•¿Cómoconjugarenestesentidoelprincipiodeigualdaddetodoslosespañolesyelprincipio de autonomía financiera de las CCAA?

•¿CuáldebeserlaposicióndelEstadoenesteaspectocomogarantedelacoordinaciónfinanciera?

•MuchasdeestascompetenciassonconcurrentesenlamedidaqueelEstadotienelacompetencia exclusiva de establecer la regulación básica de estas materias para su posterior desarrollo e implementación por las CCAA, ¿debe entenderse que el Estado a través de este papel puede garantizar que exista una igualdad en la prestación de servicios en todo el territorio estatal o son necesarios instrumentos adicionales para conseguir que la igualdad en el acceso a los Servicios Fundamentales sea efectivo?

n tras plasmar la estructura niveladora aportada por el Sistema de Financiación, es necesario cuestionarse si la solución adoptada fue la más apropiada. Para ello, debemos plantearnos, en términos generales, cómo deben de articularse los sistemas con objetivos niveladores:

•¿Debeperseguirseunanivelacióntotaloparcial?•¿Esjustoqueaquellosgobiernossubcentralesconelevadosíndicesdecapacidadfiscal

obtengan una financiación que en términos de necesidades de financiación sea igual a aquellas con baja capacidad recaudatoria?

?

?


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•Hemosanalizadolanivelacióncalificándolacomototaloparcialenfuncióndelascom-petencias para las que pretenda atribuirse una igualdad de acceso, pero desde la pers-pectiva de los ingresos, ¿esa nivelación debería cuantificar solo los recursos derivados del Sistema de Financiación o podría incluir la financiación derivada de otros recursos de los que se nutren los gobiernos subcentrales: recursos propios, otras transferencias del gobierno Central…?

•Desdelaperspectivadelasolidaridad,¿lasherramientasdenivelacióndebenconfigu-rarse mediante instrumentos horizontales o verticales? ¿Mediante trasvase de recursos desde el gobierno Central o bien desde las propias Comunidades? ¿qué alternativas pueden asumirse para poder llevar a cabo una actualización de estas figuras nivela-doras?

?


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n Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Co-munidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se mo-difican determinadas normas tributarias.

n Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

n Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

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n Ministerio de hacienda y Administraciones Públicas; “Liquidación de los recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía y de las participaciones en los Fondos de Convergencia Autonómica, regula-dos en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, correspondientes al ejercicio 2010”; Madrid, julio 2012.

n tribunal Constitucional, Sentencia núm. 13/2007 del tribunal Constitucional (Pleno), de 18 de enero de 2007.

n tribunal Constitucional, Sentencia núm. 31/2010 del tribunal Constitucional (Pleno), de 16 de junio de 2010.

n tribunal Constitucional, Sentencia núm. 58/2007 del tribunal Constitucional (Pleno), de 14 de marzo de 2007

Participan más de 80 Socios Operativos y Entidades Colaboradoras de Europa y América Latina

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