Convivencia: Desafíos para el diagnóstico y...

Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Convivencia y Seguridad Ciudadana Proyecto financiado con recursos no reembolsables del Banco Interamericano de Desarrollo

Programa de Bienes Públicos

Regionales

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Convivencia: Desafíos para el diagnóstico y medición

LUCIA DAMMERT

Mesa regional sobre convivencia y encuestas de seguridad ciudadana

Asunción, Abril 2010

Cada día más personas son víctimas directas o vicarias de la violencia en América Latina. De esta forma la violencia, el crimen y el temor se han

convertido en problemáticas ciudadanas y políticas centrales. Lamentablemente la mayor parte del debate se centra en opiniones políticas basadas en perspectivas poco enteradas e incluso ingenuas

sobre la situación y la mejor forma de resolverla. De hecho, frente a sistemas de información débiles, gran parte de la aparente “ola criminal”

se sustenta en encuestas de opinión pública y cobertura de los medios de comunicación que enfatizan ciertos elementos transmitiendo una parcial mirada del fenómeno criminal.

Pero no sólo la ciudadanía se enfrenta a datos poco confiables,

desarticulados e incluso utilizados políticamente. Los actores del sector seguridad pública deben tomar decisiones de política tendientes a establecer estrategias de control, prevención y rehabilitación con las

mismas fuentes de información. En otras palabras, la carencia de información sólida y válida no sólo aumenta la angustia social, sino también disminuye la efectividad de las políticas.

El presente documento busca instalar algunos ejes de debate sobre los

problemas de la caracterización y medición del complejo fenómeno de la violencia, el crimen y la inseguridad. La literatura en la región ha crecido significativamente en los últimos años y requiere de una revisión

minuciosa para fortalecer los proyectos regionales y subregionales en marcha. A continuación un breve panorama de la situación y un despliegue inicial de los principales desafíos1.

1. Marco conceptual 2

1 Para mayor detalle en el análisis de las fuentes de información ver: Dammert, L. Ruz,, F. y Salazar, F. (2008) ¿Políticas de seguridad a ciegas? Desafíos para la construcción de sistemas de información en América Latina. FLACSO Chile. http://www.flacso.cl/publicaciones_ficha.php?publicacion_id=372

2 Para mayor desarrollo de esta sección ver: Dammert, L. Alda, E. y F. Ruz (2008) Desafíos de la seguridad ciudadana en Iberoamerica. Segib.



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Una de las principales barreras que impiden una mejor comprensión del fenómeno de la inseguridad es la carencia de un marco conceptual que

explicite las múltiples aristas, conceptos así como enfoques presentes en la literatura. Sin duda, la situación que enfrenta la región tiene raíces

históricas y culturales específicas que tornan la problemática en un escenario de compleja estructuración. Es así como no se puede uniformizar el proceso que vive cada sociedad en términos de la violencia

y el crimen que se presentan en la actualidad. No obstante, en términos de política pública se pueden generar tipologías que permiten organizar las problemáticas, así como las formas de respuesta que se diseñan e

implementan para limitar su incidencia. Es desde esta perspectiva que se propone a continuación el recorrido del concepto seguridad ciudadana en

la región.

1.1 Seguridad interior, pública y ciudadana

La seguridad ciudadana desde el punto de vista conceptual ha evolucionado principalmente a lo largo de las últimas dos décadas.

Durante mucho tiempo la seguridad se consideraba una responsabilidad del Estado para proteger al país y al ciudadano de amenazas

especialmente de los enemigos internos percibidos como terroristas. De esta forma, en el pasado reciente marcado por la presencia de dictaduras militares y guerras civiles en muchos países de la región, la orientación

de las políticas de seguridad se centraba en el mantenimiento del orden público, el cual está enfocado en una concepción especialmente represiva de la labor policial. Este enfoque involucra medidas gubernamentales

implementadas casi exclusivamente por parte de las instituciones policiales para evitar alteraciones y garantizar el orden de las personas

en las calles y lugares públicos. El predominio de este concepto fue reemplazado a inicios de los 90s por el de seguridad ciudadana3, que implica la protección de los derechos ciudadanos más allá del

establecimiento del orden. Es decir, involucra un conjunto de acciones adoptadas por el Estado para garantizar los derechos y las libertades

fundamentales, impartir justicia y velar por el desarrollo pacífico de la vida social individual y colectiva, en condiciones de confianza4. La evolución de este concepto ha surgido como una nueva forma de

intervención en el combate del crimen y la prevención de la violencia que

3 Cabe destacar que este concepto no es utilizado por igual en todos los países de la región. De hecho, en algunos países se utiliza en término seguridad pública (Chile), urbana (Argentina), democrática (Colombia y República Dominicana) e incluso humana en muchos países de

Iberoamérica.

4 Ver, González Placencia Ciudades Seguras; y Alvarez, C. J. Seguridad Ciudadana: Catorce Lecciones Fundamentales. Percepción Ciudadana de la Inseguridad. Fondo de Cultura Económica. Universidad Autónoma Metropolitana, México, D.F. 2002. y Castel, Robert. La Inseguridad Social ¿Qué es estar protegido?. Ed Manantial. Buenos Aires. 2004



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amplían el trabajo realizado por instituciones tradicionales como la policía y el sistema de justicia.

Este paso de un esquema de seguridad interior a otro de seguridad ciudadana se vincula con cinco factores de especial relevancia: (i) el

incremento del crimen y la violencia, (ii) la percepción ciudadana de impunidad e ineficiencia del gobierno, (iii) la incapacidad de las

instituciones policiales de resolver el problema de la delincuencia, (iv) el reconocimiento del rol de la prevención y la rehabilitación como complementos necesarios de las estrategias contra el crimen, y (v) la

importancia de nuevos actores institucionales, especialmente los gobiernos locales, así como la ciudadanía en general en las tareas de

prevención de la violencia y el crimen.

Esta nueva perspectiva torna clave la distinción, en el marco de un

Estado de derecho, entre las protecciones civiles que garantizan las libertades fundamentales así como la seguridad de los bienes de las personas de las redes sociales, que protegen a los individuos de los

principales riesgos que los hacen más vulnerables (pobreza, desigualdad, desempleo y exclusión social, entre otras)5. En consecuencia, se

identifican como elementos sustantivos de la seguridad ciudadana los siguientes: (i) la protección y el desarrollo de los derechos humanos de los ciudadanos dentro de un marco de derecho y respeto a las leyes; (ii)

la generación de condiciones adecuadas para la convivencia pacífica de las personas; (iii) trascender la esfera de la acción policial para consolidar la participación coordinada de otros organismos e

instituciones tanto del Estado como de la sociedad civil, con actividades integrales y multisectoriales que se desarrollan a partir del ámbito local o

distrital; (iv) mayor énfasis en el desarrollo de iniciativas que conjuguen tareas de prevención y control de los factores que generan violencia e inseguridad, antes que en acciones represivas o reactivas; (v) las políticas

preventivas se orientan hacia los factores de riesgo y también a los procesos de inclusión y reinserción, sin criminalizar y marginar sectores

o grupos de población; (vi) desarrolla transformaciones institucionales para dar respuesta a tales acciones de carácter preventivo, involucrando reformas importantes de la policía y de la justicia; y (vii) la relevancia del

rol de las autoridades locales y de la asociación con los diversos grupos de la sociedad civil en la coproducción de acciones de prevención6 .

5 La Organización de Naciones Unidas y la Organización Mundial para la Salud han incorporado el concepto de seguridad humana, el cual identifica la seguridad como un derecho humano básico y necesario para el bienestar. PNUD. Seguridad Ciudadana (1999) y OMS (2000)

6 Vandeschueren, F, Lunecke, A. Políticas de Seguridad Ciudadana en Europa y América Latina. Lecciones y Desafíos. DM Impresos, Chile. Primera Edición. 2004.



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Por lo tanto, el cambio de conceptualización de seguridad ha significado, modificaciones en la política pública para enfrentar la inseguridad,

superando la visión centrada en policía-justicia–prisión, con énfasis exclusivo en el control de la criminalidad por estrategias de prevención

que buscan reducir los factores de riesgos de la violencia y/o aumentar los factores de protección7 con especial relevancia a la participación ciudadana. Como se verá a continuación, este cambio de política pública

no implica la aplicación exclusiva de un tipo de acción, sino que la prevención y el control se ubican en un continuo, donde el castigo efectivo puede ser un factor disuasivo de ciertos tipos de conducta

violenta futura.

1.2 La multidimensionalidad de la seguridad

Dado que la violencia tiene múltiples causas y consecuencias, por ende

para reducirla es necesario identificar los diferentes factores que se asocian a su incremento. De hecho, mientras más sean los factores de riesgos presentes en una situación dada, mayor será la probabilidad de

que la violencia se manifieste en un determinado individuo o grupo social. Los factores de riesgos operan en tres niveles: individual como

edad, género, exposición temprana a la violencia, nivel socioeconómico y educacional así como abuso de alcohol y drogas. En segundo lugar, factores vinculados al hogar, relacionados con la estructura y normas

del hogar, tipo de cuidado y supervisión de menores e historia de violencia familiar, entre otros. Así por ejemplo la evidencia empírica

muestra que aquellos menores que son víctimas de abuso doméstico tienen una mayor disposición a la violencia cuando son adultos, lo que sugiere una transferencia inter-generacional de la violencia. Finalmente,

el nivel comunitario o social que refiere a situaciones o eventos en la comunidad que resultan en violencia o delitos relacionados con normas

culturales (castigo físico en niños, control de las actividades de las mujeres por los hombres), tasas de crimen en el vecindario, características ambientales, efectividad de instituciones privadas y

públicas de control social, historia de violencia social, niveles de desigualdad en la distribución del ingreso, entre otras.

Para enfrentar esta problemática se requiere implantar políticas y programas que desarrollen soluciones integrales y que promuevan la

mitigación o reducción de los factores de riesgo en los tres niveles mencionados, así como promover factores de protección que inhiben la violencia y estimulan la convivencia ciudadana. Esto implica acciones en

diferentes sectores, tanto en el ámbito de la prevención como del control, así como la coordinación entre instituciones y sectores distintos en lo

7 Instituto Cisalva. Diseño de Sistemas de Información para la Prevención del Crimen y la Violencia en el Perú.



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relacionado a su estructura organizativa y el desarrollo de sus actividades.

En la práctica, los programas integrales han tendido tradicionalmente a exceder la capacidad institucional en los países debido a que, en muchos

casos, existen debilidades a nivel institucional que dificultan una efectiva ejecución de las intervenciones así como los problemas de coordinación

interinstitucional que han marcado el desarrollo y ejecución de programas en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Por ejemplo, en los países de América Latina existen claras deficiencias a

nivel institucional, particularmente en materia de seguridad ciudadana que se evidencian con la alta rotación de jefes policiales o la limitada

presencia de asesores civiles permanentes con experticia en la temática8. Por eso, es importante jerarquizar los problemas a atender e incluir un grupo limitado de intervenciones dirigidas a la problemática identificada.

De esta manera, es posible mejorar la fluidez de los mecanismos de coordinación intersectorial para la ejecución de las actividades, por lo que se reduce el riesgo de tener un impacto marginal o limitado. Los

resultados de las pocas evaluaciones existentes sobre experiencias en la ejecución de programas integrales de seguridad ciudadana desarrolladas

en la mayoría por el Banco Interamericano de Desarrollo, han demostrado que pocas intervenciones y bien focalizadas en la mitigación de los factores de riesgo conducentes al crimen y la violencia, resultan en

un mayor impacto9.

1.3 El rol de la comunidad en la prevención En las últimas décadas se ha evidenciado un cambio en la forma como se

aborda la prevención del delito en el mundo. Es así como en la actualidad el control del delito no es visto como una tarea única y exclusiva de las instituciones públicas destinadas a ello, sino más bien

se ha convertido en una tarea difusa y fragmentada en manos de diversas instituciones públicas, organizaciones no gubernamentales y la

comunidad en general. De esta manera, la responsabilidad del problema del crimen ha empezado un lento proceso de traslado desde la esfera gubernamental hacia la pública.

En el centro de este cambio Crawford10 encuentra tres conceptos sobre los que las principales políticas públicas han sido construidas:

8 FLACSO Chile. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Alfabeta, Santiago. Chile, 2007.

9 Resultado de la evaluación elaborada por Econometría, S.A. para el programa de Seguridad y Convivencia Ciudadana en Colombia. El informe se titula: Elaboración de Indicadores de Gestión y

Resultados, Benchmarks y la Línea Base del Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad Ciudadana. Bogotá, Colombia. 2004. Documento del Banco Interamericano de Desarrollo.

10 Crawford, Adam. The Local Governance of Crime: Appeals to Community and Partnerships. Clarendon Press, Oxford. Londres. 1997



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prevención, comunidad y asociación. Estos conceptos son también centrales en la definición de las políticas de seguridad en América Latina

pero, a pesar de su importancia carecen de una definición conceptual clara lo que permite su utilización en estrategias diversas que involucran

perspectivas sociales e ideológicas distintas.

En primer lugar la prevención definida como “las políticas, medidas y técnicas, fuera de los límites de sistema de justicia penal, dirigidas a la reducción de las diversas clases de daños producidos por actos definidos por el Estado”11 se ha consolidado como una estrategia eficaz y eficiente

en la disminución del delito. El reconocimiento de la importancia de la prevención ha ido de la mano con el desarrollo de interpretaciones de la

criminalidad que ponen énfasis en los factores de riesgo12. De esta manera, las medidas que buscan prevenir el incremento de dichos

factores (por ejemplo, consumo de alcohol y porte de armas) son consideradas centrales en la disminución no sólo de los delitos sino también de la sensación de inseguridad ciudadana. Sin embargo, como

se mencionó previamente, subsiste aún una mirada de sospecha frente a las iniciativas de prevención por parte de aquellos que postulan al control como mecanismo fundante de las políticas de seguridad.

En segundo término el concepto de comunidad se ha convertido en uno

de los más utilizados en política pública. Especialmente en el área de la prevención del delito el interés por la comunidad se puede comprender a partir de las diversas posturas que interpretan la relación entre delito y

comunidad. Así por ejemplo, la consolidación de la comunidad puede ser entendida como un proceso ligado a la disminución del delito y de las oportunidades para cometerlos, o como un mecanismo de defensa frente

a los extraños, o como posibilitadora de la formación de un espacio social homogéneo y por ende seguro. Esta amplitud en su conceptualización

por una parte debilita su utilización en programas concretos, obstaculizando también la definición y evaluación del impacto que puede tener en la disminución de la criminalidad. Sin embargo, estas

debilidades no deben desdeñar su importancia y centralidad en las políticas públicas ni desconocer su profunda vinculación con la prevención del delito.

11 Van Dijk, Jean. Crime Prevention policy: Current state and prospects. En: Kaiser, g. y Albrecht H.J. Crime and criminal policy in Europe. Criminological research report, vol. 43. Max Planck Institute Freiburg. 1990. pp. 205-220.

12 Dammert, Lucía. Participación comunitaria en la prevención del delito en América Latina. ¿De que participación hablamos? Cuadernos del Centro de Estudios del Desarrollo, Santiago de Chile. 2001. De Roux, G. Ciudad y violencia en América Latina, en Carrión, F. y A. Concha, (edit), Ciudad y violencias en América Latina, Programa de Gestión Urbana, Quito. 1994. Crawford, Adam. 1997.



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Finalmente la asociación se presenta como una estrategia de acción necesaria para poder enfrentar el delito. La literatura pone énfasis en la

formación de asociaciones entre diversas agencias estatales13 y en las funciones que ésta puede tener, considerando además sus

consecuencias sobre el delito. Asimismo, es también relevante analizar el vínculo entre la comunidad y los organismos públicos en la búsqueda de mejoras al problema delictual, de esta forma se involucra directamente a

la comunidad en el diseño y desarrollo de las iniciativas preventivas.

La participación de la comunidad en la implementación de políticas no se

reduce a las políticas de seguridad, por el contrario en América Latina existe una importante experiencia de participación comunitaria

vinculada con iniciativas sociales de educación, salud, vivienda, entre otras. Lamentablemente, aquellas iniciativas desarrolladas en el tema de la seguridad no han sido convincentes y duraderas14.

2. Diagnóstico regional

¿America Latina es el segundo continente más violento del mundo? Posterior a la publicación del Informe Mundial de la Salud donde se

entregaba dicho guarismo, la mayoría de textos vinculados con la temática utilizaron dicha afirmación para demostrar la gravedad del problema de los homicidios en la región. Si bien el dato sirvió para

instalar con más fuerza la preocupación sobre la violencia que se vive en múltiples países latinoamericanos, esto no esconde que una mirada detallada de los datos utilizados en dicho informe evidencia problemas

más que complejos.

Ciertamente la comparación entre los países de la región es una tarea titánica que requiere de múltiples revisiones y revisiones para asegurar la calidad de la información. Más aún la comparación global donde hay

múltiples países que cuentan con reconocidas debilidades institucionales para generar información confiable y rigurosa. Este reconocimiento no niega la gravedad de la situación en la región pero pone en alerta la

complejidad de generar índices comparados entre países que cuentan, registran y finalmente publican información diversa.

En un contexto de escasez y baja calidad de fuentes oficiales de información delictual, las investigaciones académicas realizadas durante

los últimos 10 años han llegado a un diagnóstico consensuado. Todos ellos denuncian permanentemente la precariedad regional en torno a la institucionalidad y capacidad técnica para recopilar, sistematizar y

difundir información delictiva. De acuerdo con Arriagada y Godoy (2000)

13 Crawford, A. 1997. op cit.

14 Rico, J. y Chinchilla, L. Seguridad Ciudadana en América Latina. Siglo XXI. México, 2002.



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“…la mayoría de los países de la región carecen de una institución nacional que recopile, sistematice y consolide este tipo de estadísticas, lo que dificulta la tarea de dimensionar el problema y construir series que muestren la evolución de la violencia y de la seguridad ciudadana…”15 .

2.1 Las denuncias

El hecho que las distintas fuentes mencionadas recopilen información acerca del delito de homicidio no es casualidad, ya que la literatura internacional lo define como el indicador de mayor impacto. Es un

guarismo adecuado para establecer comparaciones entre países debido a que representa la utilización máxima de violencia de una persona hacia

otra, existe una definición jurídica similar, responde a un comportamiento estable en el tiempo y es registrado por diversos actores tales como policía, servicio de medicina legal, establecimientos de salud y

Ministerio Público, reduciendo el margen del subregistro.

A pesar de las ventajas que presentan las cifras de homicidios como

indicador comparable, homologar su comportamiento al resto de los delitos –contra la propiedad y/o las personas- es un error debido a que

presentan diferencias significativas. Al respecto, Beato16 señala que los homicidios presentan variaciones importantes de acuerdo a la distribución espacial de las ciudades dado que ocurre con mayor

frecuencia en los sectores pobres urbanos a diferencia de los delitos contra la propiedad que presenta mayores niveles de prevalencia en

zonas más acomodadas.

Volviendo al diagnóstico, este es aún más conclusivo en los estudios de

casos nacionales, donde la carencia de información es considerada un elemento evidente y asumido. De este modo, Rubio17, Basombrío18, PNUD Costa Rica19, Arango20 entre otros entregan algunas referencias

15 Arraigada, I. y L. Godoy (1999) “Seguridad Ciudadana y Violencia en América Latina. Diagnóstico y Políticas en los Años 90” Serie Políticas Sociales 32. Santiago: CEPAL. p. 111.

16 Beato, C. (2005). Producción y uso de informaciones y diagnósticos en seguridad urbana. Banco internacional de reconstrucción y fomento. Banco Mundial. Disponible en http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/02/28/000011823_20060228163155/Rendered/PDF/3513510spanish.pdf

17 Rubio, M. (1998). Crimen con misterio. La calidad de la información sobre criminalidad y violencia en Colombia. [s.n] Disponible en formato electrónico en http://economia.aplyca.com/investigaciones_y_publicaciones/cede/publicaciones/documentos_cede/documentos_de_paz_publica

18 Basombrío, C. (2005). Seguridad Ciudadana: diagnóstico del problema y estrategias de solución.

Fundación Honrad Adenauer/Instituto Peruano de Economía Social de Mercado, Lima, Perú.

19 PNUD Costa Rica (2006). Venciendo el temor: (in)seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica, Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005. 1a Edición. San José, Costa Rica: Autor. Disponible en formato electrónico en http://www.nu.or.cr/indh/descargas.html

20 Arango, A. (2006). Información confiable: Los problemas de la información estadística.

http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/02/28/000011823_20060228163155/Rendered/PDF/3513510spanish.pdf



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sobre las dificultades existentes en Colombia, Perú, Costa Rica, México y República Dominicana respectivamente, que en parte podrían ser

extrapolables como una tónica general en la región. En un documento de análisis sobre la temática, Rubio plantea la premisa que “…el diagnóstico de la criminalidad y la violencia, y el diseño de las políticas públicas para enfrentarlas, se enfrentan desde el principio con un problema de observación y medición cuya gravedad parece ser directamente proporcional a los niveles de violencia…” (1998:2). Esta aseveración asume mayor importancia en el contexto de Colombia, en donde a pesar

de las medidas que se han tomado los índices de homicidios ostentan uno de los niveles más altos de prevalencia en América Latina y el mundo.

Acerca de los problemas en la medición de este tipo de delito, Rubio

destacó las limitaciones de las principales agencias responsables del registro afirmando que las dificultades de subregistro se explican por la falta de cobertura y la disparidad de criterios a la hora de catalogar las

defunciones, las limitaciones del sistema judicial para investigar los homicidios -y las circunstancias en que estos se producen-, entre otros motivos21. En relación con lo anterior, señala que en los municipios que

presentaban información de ambas instituciones al año 1997 se podía observar un subregistro de 7% por parte de la Policía Nacional en

relación con las estadísticas de Medicina Legal. Casi 10 años después, la información disponible permite dar cuenta que las diferencias entre ambas fuentes se mantienen aunque se ha invertido la situación de

subregistro dado que las policías presentan un mayor número de homicidios en relación con Medicina Legal en los años 2005 y 2006.

Estas limitantes se multiplican exponencialmente cuando se registran otros tipos delictuales que muchas veces tienen definiciones jurídicas

diferentes a aquellas utilizadas en los registros policiales, no cuentan con altos niveles de denuncia e incluso son subregistrados intencionalmente. Sin mencionar aquellos delitos que históricamente han tenido menor

índice de denuncia como la violencia intrafamiliar.

Este poco auspicioso escenario explica que gran parte de las decisiones

de política pública orientadas a enfrentar la criminalidad están siendo tomadas prácticamente a “ciegas”. La carencia de información confiable y

actualizada en materia delictual no permite dimensionar el problema,

Disponible en formato electrónico en www.justiceinmexico.org/events/pdf/Informacion_confiable_Los_problemas_de_la_informacion_estadistica.pdf

21 Por otra parte, el autor plantea que el subregistro policial en comparación con los resultados de las encuestas de victimización es mayor en lo referente a delitos económicos. En este sentido, advierte que el registro de denuncias presenta una directa relación entre su confiabilidad y la gravedad del delito, lo cual explicaría el subregistro de los delitos de baja cuantía.

http://www.justiceinmexico.org/events/pdf/Informacion_confiable_Los_problemas_de_la_informacion_estadistica.pdf

http://www.justiceinmexico.org/events/pdf/Informacion_confiable_Los_problemas_de_la_informacion_estadistica.pdf



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limitando las posibilidades de elaborar una adecuada gestión de la seguridad pública.

2.2 La victimización

Los problemas mencionados previamente potenciaron el surgimiento de encuestas de victimización como una fuente complementaria de datos

respecto de las estadísticas policiales al indagar en la extensión de la criminalidad a partir de quienes han sufrido actos delictuales, lo que posibilita “…ir más allá de un simple recuento de incidentes; suministran datos sobre los costos de la victimización, sobre las pérdidas financieras, sobre las lesiones físicas y sobre la preocupación y el miedo que puede producir la victimización…”22.

Su aplicación ofrece varias ventajas. La primera, entrega un estado de

situación de la criminalidad -entendiéndolo como un acercamiento a los delitos no denunciados-, la caracterización de los hechos delictivos y

presenta una unidad de análisis distinta para abordar el fenómeno. La segunda, se centra en la víctima al describir las consecuencias en la calidad de vida de la ciudadanía y la percepción acerca de las

instituciones vinculadas a la seguridad pública y el sistema de justicia criminal. Esta información resulta un insumo significativo para la planificación de política pública al hacer uso de factores de tipo

geográficos, urbanos, socioeconómicos, entre otros23.

Este tipo de instrumentos no han estado exento de controversias. Una de las críticas en el plano metodológico es que, al igual que cualquier instrumento de investigación social, presenta inconvenientes en cuanto a

la capacidad efectiva de abordar el fenómeno, debido a que indaga en opiniones, valores y experiencias de las personas con el objetivo de cuantificarlas, existiendo sesgos que limitan el cabal conocimiento del

hecho estudiado. En cuanto al crimen propiamente tal enfrentan dificultades para auscultar en aquellos delitos de mayor sensibilidad

para las personas -principalmente agresiones sexuales-, pero también los que corresponden a la categoría de delitos de índole económica en donde

22 Naciones Unidas (2004). Manual para la elaboración de un sistema de estadísticas sobre justicia penal. Estudios de Métodos (Ser. F), No.89 United Nations, Department of Economic and Social

Affairs. p. 57.

23 De acuerdo con Olavarría (2006) las encuestas de victimización operan en dos planos: macro y micro. El primero busca establecer una “…relación entre victimización y desarrollo, la recurrencia

de los diversos delitos y los costos políticos de incrementos en los niveles de delincuencia…”, mientras que el ámbito micro se vincula más a la caracterización debido a que “…permiten

identificar vínculos entre tipos de víctimas y tipos de delitos, al relacionar características personales, de grupos y de barrios a tipos de victimización…” (2006:23).



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la disponibilidad de la víctima para informar acerca del hecho podría ser bastante menor24.

Con el contexto internacional como marco de referencia, el uso de encuestas a nivel regional ha sido un proceso emergente en gran parte de

los países de América Latina. Los diferentes tipos de instrumentos se pueden agrupar en dos categorías: (i) encuestas generales y (ii) encuestas

específicas sobre victimización e inseguridad. Las primeras refieren a las encuestas de opinión que contemplan en sus instrumentos módulos de diversos ámbitos, entre los cuales se ha incluido la delincuencia y

seguridad ciudadana. Con cobertura internacional las más relevantes de mencionar son Latinobarómetro25, Ecosocial26 y el Proyecto de Opinión

Pública de América Latina (LAPOP) de Vanderbilt University27

Por otra parte, las específicas como único foco de interés en la

victimización, percepción de inseguridad y otros aspectos vinculados a la seguridad ciudadana. El primer nivel corresponde a la categoría

internacional, en donde cabe mencionar la Internacional Crime Victimization Survey (ICVS)28 que ha realizado una serie de mediciones internacionales. De acuerdo con los antecedentes proporcionados por

UNICRI la participación de países de América Latina y el Caribe ha sido escasa y poco sistemática. En cuanto a las de carácter nacional, han sido

desarrolladas principalmente desde el ámbito gubernamental para el seguimiento efectivo de los problemas de criminalidad. No obstante, la preocupación existente a nivel regional sumado a las dificultades que

presenta al Estado implementar procesos de este tipo, ha generado alianzas para el desarrollo de proyectos con organismos de cooperación, quienes entregan soporte financiero y técnico. Por otra parte, los

gobiernos locales se han constituido como actores relevantes en torno a la seguridad ciudadana. Para ello también requieren de información que

24 Van Dijk, J. (2006). Internacional comparisons of crime: the ICVS and more. Paper for the British Crime Survey 25th Anniversary Conference at Cumberland Lodge, England, 16-17 October.

25 Latinobarómetro es un estudio de opinión pública que anualmente se realiza en 18 países de

América Latina con un total de 19.000 entrevistas que indaga sobre aspectos vinculados a la democracia, economía y sociedad. Corporación Latinobarómetro. http://www.latinobarometro.org

26 Ecosocial es un estudio desarrollado por CIEPLAN y el Instituto Fernando Henrique Cardoso (Brasil) como parte del proyecto “Nueva Agenda de Cohesión Social para América Latina” que es

financiada por la Unión Europea y el PNUD. Fue aplicada en 7 países de la región (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, México y Perú) contemplando un total de 10.000 entrevistas y cuatro ámbitos de consulta: calidad de la convivencia social, calidad de la convivencia política, percepción de oportunidades y movilidad social y felicidad. Encuesta de Cohesión Social en América Latina (Ecosocial). http://www.ecosocialsurvey.org

27 Vanderbilt University. “Latin American Public Opinión Project” (LAPOP) http://sitemason.vanderbilt.edu/lapop/links

28 Internacional Crime Victimization Survey (ICVS). http://www.unicri.it

http://www.latinobarometro.org/

http://www.ecosocialsurvey.org/

http://sitemason.vanderbilt.edu/lapop/links

http://www.unicri.it/



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les permita nutrir la política pública que llevan a cabo, desarrollando encuestas locales orientadas a la medición de la delincuencia en un

contexto territorial delimitado.

Todas estas iniciativas tienen un valor esencial en el avance del conocimiento sobre los temas indicados, sin embargo cuentan con importantes limitaciones que requieren ser analizadas. Las principales

apuntan fundamentalmente a la escasa sistematicidad en la aplicación de los estudios. En los casos donde existe sólo una, no ha sido posible recabar evidencia sobre el desarrollo de próximas aplicaciones. Este

aspecto es una debilidad para la construcción de series de tiempo que puedan ser complementarias con la información relevada a partir de la

estadística policial.

Al replicar el análisis para cada una las dimensiones, es posible afirmar

que los alcances más relevantes en materia de victimización corresponden a los delitos que cada instrumento aborda. De este modo

los robos o hurtos de vehículo, robos en casa, robos con violencia y lesiones se replican de manera sistemática en todos los casos. La única salvedad concierne a la unidad de análisis sobre la cual se presentan los

datos, debido a que es fundamental precisarla para evitar la confusión en el manejo de la información.

Sobre la percepción de inseguridad, el ámbito más apropiado para describir sus características es el espacio público, en donde se puede

observar como las prácticas cotidianas de la ciudadanía se ven afectadas por el riesgo latente de sufrir un hecho delictual. En contrapartida, algunos indicadores utilizados para estimar la probabilidad de ser

víctima, son subjetivos y pueden entregar una sobrevaloración de las consecuencias de la criminalidad ampliando la brecha entre ambos factores.

En el plano institucional es relevante consolidar antecedentes que

permitan explorar la evaluación que los usuarios tienen sobre el trabajo de la policía y la justicia. Para ambas la encuesta constituye un insumo que permite caracterizar la percepción ciudadana y de este modo generar

una mejor relación con la comunidad.

La intención de comparar las cifras de victimización y percepción de

inseguridad ha sido una tendencia generalizada no sólo en América Latina, también en el resto del mundo. Ya es habitual encontrar en la

prensa referencias -especialmente ranking29- sobre las ciudades y países

29 En ocasiones existen algunas discrepancias en torno a la validez y confiabilidad de los datos que se entregan en este tipo de rankings, debido a la sensibilidad de la temática de la seguridad ciudadana y a la visibilidad que tiene para la opinión pública en general la existencia de estas clasificaciones.



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más seguros30, que están más asociadas con el impacto en el desarrollo del comercio, turismo o inversión que con la victimización propiamente

tal. Desde una perspectiva académica, la preocupación por la comparabilidad apunta a definir tendencias y puntos de convergencia

acerca de la situación y consecuencias de la violencia en América Latina u otras regiones. Para ello es imprescindible contar con dos factores claves: el acceso a la información y la existencia de criterios compartidos

sobre las dimensiones centrales de las encuestas. Lo anterior establece el marco de referencia para esbozar posibles comparaciones entre países sin aplicar un mismo instrumento debido al alto costo que ello implica31.

El acceso a la información es fundamental tanto para la transparencia de

la gestión como para informar a la opinión pública de los principales indicadores de la victimización. No basta sólo con obtener datos actualizados; se requiere de un marco común que establezca los criterios

que hagan factible un ejercicio comparativo a pesar de ser instrumentos distintos. Para establecer una propuesta de discusión en este punto podrían ser considerados los siguientes criterios: la unidad de análisis, el

periodo de referencia, la dimensiones victimización e inseguridad, el tipo de pregunta y finalmente las cifras disponibles. Estos criterios operarían

como “filtros” que depuran la información con el fin de encontrar semejanzas entre los casos.

3. Recomendaciones32

La política pública requiere de información que permita tomar decisiones

e implementar acciones para enfrentar aquellos problemas considerados prioritarios en un tiempo y espacio determinado. Política sin información

se convierte en intuición y por ende bajos niveles de eficiencia, eficacia y justicia son esperables. De esta manera, se torna cada vez más urgente avanzar en la formalización de procesos que permitan una mayor

consolidación en el corto, mediano y largo plazo.

Especialmente en el área de la seguridad pública la carencia de

información es uno de los principales desafíos evidenciados en América Latina y el Caribe. La reciente emergencia de la temática así como la

tradicional ubicación del problema en la esfera policial son elementos que han limitado la consolidación de sistemas gubernamentales de

30 Revista América Economía (2004). "Ranking de ciudades 2003".

31 Si bien las encuestas generales poseen la ventaja de realizar las mismas preguntas -fraseo y periodo de referencia- en distintos países, son limitadas en su número no logrando un nivel óptimo en la comprensión del fenómeno ni asegurando la coherencia de las respuestas.

32 Esta sección en una versión más detallada se puede encontrar en Dammert, Ruz y Salazar (2008).



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seguimiento y análisis de los principales indicadores vinculados con la inseguridad.

Los sistemas de información criminal tienen diversos objetivos que se vinculan entre sí, incrementar la comprensión de los hechos delictivos, la

complejidad de sus cambios y el monitoreo de los comportamientos que derivan en acciones de este tipo se encuentran entre los principales. Pero

también intentan trasparentar la manera en que las instituciones gubernamentales, policiales, judiciales y gobiernos locales relevan información así como el uso que hacen de la misma. De esta manera, la

conformación y consolidación de un sistema de información criminal se convierte en uno de los ejes centrales para la modernización de las

políticas de seguridad pública.

Crear mecanismos multilaterales.

Explorar alternativas de financiamiento.

Relevar datos a nivel regional.

Sin duda, los mecanismos regionales se nutren de sistemas nacionales que muchas veces se encuentran en situaciones precarias y con bajos

niveles de confiabilidad respecto a la calidad de su información. Es por esto que las recomendaciones a nivel nacional que se proponen a continuación revisten urgencia.

Definir una política con relación a los sistemas de información a desarrollar.

Incrementar la transparencia de la información.

Realizar anuarios de información delictual contextualizada con otras fuentes de información afín.

Desarrollar articulación público-privada.

Propiciar mecanismos para el desarrollo continuo de encuestas de victimización.

Explorar el consenso en torno a criterios para encuestas.

Incorporar temas emergentes.

Adicionalmente, a nivel de la arquitectura institucional del sector seguridad se propone:

Aplicar medidas con el fin de disminuir la cifra negra

Generar un flujo de información integrado sobre el Sistema de Justicia Criminal.

Estandarizar una planilla única de registro delictual.

Informar sobre todos los delitos.

Desarrollar adecuados indicadores de gestión.



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Capacitar permanente a la dotación policial en el registro y tipificación de las denuncias.

Invertir en tecnificación de procesos.

Profundizar el análisis.

Consolidar el proceso de registro.

Convivencia: Desafíos para el diagnóstico y...

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