Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto....SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO. Con motivo...

Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.

Instituto de Investigaciones Legislativas

Apuntes Legislativos No. 72

1

Apuntes Legislativos

PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO

Sexagésima Segunda Legislatura 2012-2015

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS 72

Controversia Constitucional:

Municipios Vs. OFS-GTO




2

Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza.

Diseño y edición de interiores: Lic. David Arturo Gutiérrez Márquez

“Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto”

LXII LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. C.P. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. 01 (473) 102–00–00 extensiones 6074, 6075 y 6080 www.congresogto.gob.mx Primera edición, 2013–04–15 Año 8, Número 72 ISBN: 970-9784-00-5 Impreso en México / Printed in México Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, foto químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo solicitado por escrito y autorizado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato. Los artículos firmados son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente las directrices del Instituto.




3

MESA DIRECTIVA Primer Año de Ejercicio Legal Segundo Periodo Ordinario

Diputado Francisco Flores Solano

PRESIDENTE

Diputado Roberto Mauricio Vallejo Rábago VICEPRESIDENTE

Diputada Karla Alejandrina Lanuza Hernández

PRIMERA SECRETARIA

Diputado Sergio Carlo Bernal Cárdenas SEGUNDO SECRETARIO

Diputado Luis Manuel Barreñada

PROSECRETARIO

JUNTA DE GOBIERNO Y COORDINACIÓN POLÍTICA

Dip. José Juventino López Ayala Presidente

Dip. Francisco Javier Contreras Ramírezs Vicepresidente

Dip. Sergio Alejandro Contreras Guerrero

Dip. María Juana Georgina Miranda Arroyo

Dip. J. Marco Antonio Miranda Mazcorro

SECRETARÍA GENERAL

Lic. Salvador Márquez Lozornio

http://www.congresogto.gob.mx/diputados/sergio-alejandro-contreras-guerrero

http://www.congresogto.gob.mx/diputados/maria-juana-georgina-miranda-arroyo

http://www.congresogto.gob.mx/diputados/maria-juana-georgina-miranda-arroyo

http://www.congresogto.gob.mx/diputados/j-marco-antonio-miranda-mazcorro

http://www.congresogto.gob.mx/diputados/j-marco-antonio-miranda-mazcorro




4

Pluma libre Nos interesa tu opinión,

Participa y comparte tus

conocimientos!!!

Esperamos tu valiosa colaboración con Apuntes Legislativos, solo realiza la

redacción de un tema que te interese sobre la vida legislativa del estado Guanajuato, o preséntala en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Guanajuato. Callejón de la Condesa No. 7, Zona Centro, C.P. 36000, Guanajuato, Gto., teléfono: 01(473)1020000 extensiones 6074,6075 y 6080, o puedes enviarla a las

siguientes direcciones de correo electrónico: [email protected] [email protected]

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS

Dr. Carlos Torres Ramírez DIRECTOR GENERAL

Lic. Aarón Soto Martínez COORDINADOR DE PROMOCIÓN Y FORMACIÓN LEGISLATIVA

Lic. Alfredo Sainez Araiza COORDINADOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO LEGISLATIVO

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]




5

Índice Págs.

Presentación .............................................................................................................7

I. LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA

DE LOS MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE

FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO ............................9

Francisco Javier Hernández Pérez .................................................................................9

INTRODUCCIÓN ...................................................................................................9

I.1 FUNCIONES Y FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN

SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO ..................................................... 10

I.1.1 ANTECEDENTES ......................................................................................... 11

I.1.2. NATURALEZA JURÍDICA ........................................................................... 16

I.1.2.1. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES .............................................. 16

I.1.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO .......................................... 17

I.1.2.2.1 FORMAS DE ORGANIZACIÓN POLÍTICA .............................................. 17

I.1.2.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA .............................. 19

I.1.2.3. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS .......................................................... 21

I.1.3. LAS FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR .......... 27

I.1.4. LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y SU

ESQUEMATIZACIÓN .......................................................................................... 28

I.1.5. LAS RESPONSABILIDADES DERIVADAS DE LOS PROCESOS DE

FISCALIZACIÓN REALIZADOS POR EL ORGANO DE FISCALIZACIÓN

SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO ..................................................... 34

I.1.6. LAS ACTUACIONES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR

DEL ESTADO DE GUANAJUATO COMO ACTOS LESIVOS DE LA

ESFERA JURÍDICA DE LOS SUJETOS FISCALIZABLES ..................................... 38

I.2. L A A U T O N O M Í A D E L ....................................................................... 44

M U N I C I P I O .................................................................................................. 44

I.2.1. CONCEPTO DE MUNICIPIO........................................................................ 44

I.2.2. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL MUNICIPIO COMO

PODER POLÍTICO ............................................................................................... 45




6

I.3.1. ANTECEDENTES ........................................................................................ 74

I.3.2. NATURALEZA............................................................................................ 79

I.3.3. LAS PARTES EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL ........................ 84

I.3.3.1. EL ACTOR Y EL DEMANDADO ............................................................... 85

I.3.3.2. EL TERCERO INTERESADO................................................................... 86

I.3.4. LA PERSONALIDAD ................................................................................... 87

I.3.4.1. LA LEGITIMACIÓN ................................................................................. 90

I.3.4.2. EL INTERÉS ............................................................................................. 96

I.3.4.3. LA REPRESENTACIÓN ............................................................................ 97

I.3.5. PROCEDIMIENTO ...................................................................................... 99

I.3.5.1. EL MINISTRO INSTRUCTOR ................................................................. 102

I.3.5.2. IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO ............................................... 102

I.3.5.3. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO ................................................................. 103

I.3.5.4. LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN .................................................. 104

I.3.5.5. AUDIENCIA DE OFRECIMIENTO Y DESAHOGO DE PRUEBAS ............ 108

I.3.5.6. LA SENTENCIA Y SUS EFECTOS .......................................................... 111

I.3.5.7. EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA ............................................................ 114

I.3.5.8. RECURSOS ............................................................................................ 116

I.3.5.9. INCIDENTES .......................................................................................... 120

I.3.6 LOS JUICIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO DE

GUANAJUATO .................................................................................................. 120

C O N C L U S I O N E S ..................................................................................... 123

B I B L I O G R A F Í A ....................................................................................... 128

II. EFEMÉRIDES: ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA.............. 132

II.1 PRONUNCIAMIENTO DEL DIPUTADO PEDRO CHÁVEZ

ARREDONDO ................................................................................................... 132

II.2 PRONUNCIAMIENTO DE LA DIPUTADA MARÍA JUANA GEORGINA

MIRANDA ARROYO ......................................................................................... 134

II.3 PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL

GUANAJUATO REVOLUCIONARIO ................................................................. 137

Federico Velio Ortega.......................................................................................... 137

III. EL MUNICIPIO EN TEXTOS .............................................................................. 147

Gloria Del Carmen Hernández M .............................................................................. 147




7

Presentación En los albores del Parlamento Inglés durante el Siglo XIII los nobles empezaron a ejercer la

función controlar los dineros del Rey “Juan sin Tierra”. Con el devenir del tiempo el

Parlamento fue adquiriendo otras funciones.

Actualmente, el Poder Legislativo en nuestro país, no sólo realiza funciones

exclusivamente legislativas sino también presupuestarias, fiscalizadoras, administrativas, de

control y jurisdiccionales. Las legislaturas estatales, no son la excepción; así lo constata el

Congreso del Estado de Guanajuato, que se encarga de aprobar, previo examen y discusión,

el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Estado propuesto por el Gobernador para cada año

fiscal. En este tenor, la tarea de los legisladores no se queda ahí, pues deben revisar todo el

proceso desde su aprobación hasta la revisión de la Cuenta Pública, es decir, el ejercicio real

del gasto gubernamental; así como fiscalizar las cuentas públicas municipales incluyendo las

de las entidades y organismos de la administración pública paramunicipal; de igual manera,

verificar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos de los programas. Para ello, el

Congreso se apoya en el Órgano de Fiscalización Superior (OFS). Pero, ¿qué pasa si el OFS

comete actos arbitrarios e incurre en perjuicio de los entes fiscalizables, particularmente, de

los municipios? ¿Cómo pueden defenderse los municipios ante la arbitrariedad en los

procesos de fiscalización? ¿Es la controversia constitucional un medio de defensa efectivo de

los municipios? Estas y otras interrogantes son planteadas por Francisco Javier Hernández

Pérez, quién con ¡Pluma Libre!, agudeza y rigor metodológico, aborda en Apuntes Legislativos,

LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA DE LOS

MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN

SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO.

Con motivo del ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA, se

reproducen los discursos pronunciados de los diputados Pedro Chávez Arredondo y María

Juana Georgina Miranda Arroyo en la Sesión Ordinaria del 11 de abril de 2013. Asimismo,

agradecemos la participación del periodista e historiador, Federico Velio Ortega, quién nos

describe con amenidad las PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA

DEL GUANAJUATO REVOLUCIONARIO.

Finalmente, en la Sección de la Biblioteca “José Aguilar y Maya” se recomiendan

tres textos afines al que hacer municipal.

Atentamente

Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo




8




9

I. LA CONTROVERSIA

CONSTITUCIONAL COMO MEDIO

DE DEFENSA DE LOS MUNICIPIOS

EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL

ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN

SUPERIOR DEL ESTADO DE

GUANAJUATO

Francisco Javier Hernández Pérez*

INTRODUCCIÓN

En la última década, encontramos que a

nivel nacional se desato una fiebre por

fortalecer los sistemas de fiscalización y

rendición de cuentas de los recursos

públicos. Por ello, se han realizado

numerosas modificaciones a las

instituciones federales y estatales

encargadas de ésa función, a lo cual

Guanajuato no es la excepción.

A partir del año 2003, la

Constitución del Estado de Guanajuato fue

objeto de diversas modificaciones a fin de

fortalecer al ente técnico del Congreso del

* Auditor Encargado de la Coordinación A de la

Dirección General de Asuntos Jurídicos del OFS.

Licenciado en Derecho (Universidad de León).

Maestrante en Amparo (Universidad de León)

Especialista en derecho procesal civil y mercantil

(Universidad Lasalle Bajío).

Estado a fin de dotarlo de facultades más

amplias con el objeto de fortalecer la

rendición de las cuentas públicas y la

revisión de las mismas. Por dicha

situación se abandonó el arcaico sistema

de Contadurías Mayor de Hacienda a fin

de evolucionar a al sistema de Órganos de

Fiscalización Superior en concordancia a

la evolución del mismo sistema federal en

esa materia –Auditoria Superior de la

Federación.

En consecuencia se creó el Órgano

de Fiscalización Superior del Estado de

Guanajuato, como un ente técnico del

Congreso del Estado de Guanajuato y se le

doto de las facultades -si bien necesarias

más no suficientes- para ejercer su función

principal de revisar la gestión financiera

de una variedad de entes públicos –incluso

particulares- y determinar si conforme a

las normas aplicables al ejercicio del gasto

público dicha gestión fue legal o ilegal, así

como para determinar en base a la

existencia de irregularidades, la existencia

de responsabilidades civiles,

administrativas y penales por parte de los




10

sujetos responsables de las conductas

ilícitas.

Lo anterior, indudablemente tiene un

buen propósito, pues se pretende abatir la

discrecionalidad reinante en la aplicación

de los recursos públicos, más con ello los

municipios de nuestra entidad federativa

también han quedado a merced de los

actos arbitrarios en que el Órgano de

Fiscalización Superior pudiese incurrir en

perjuicio de los entes fiscalizables, ello

aunado a que, con las reformas no se

crearon medios efectivos de defensa para

que los sujetos fiscalizables puedan

defenderse de la arbitrariedad en los

procesos de fiscalización.

Por lo anterior, se considera que a

los municipios de nuestra entidad no les

queda otra salida que hacer uso de los

medios de control constitucional a fin de

salvaguardar su autonomía y esfera

jurídica, razón por la cual se hace

necesario ésta investigación a fin de

determinar si la controversia

constitucional pudiera ser ese medio de

defensa efectivo, si el municipio se

encuentra legitimado para acceder a dicho

juicio de control constitucional y si el

Órgano de Fiscalización Superior del

Congreso del Estado de Guanajuato puede

ser considerado como parte legitima

pasiva en dichos procedimientos

jurisdiccionales.

Lo anterior hace necesaria una breve

investigación de antecedentes históricos

del municipio y su evolución como poder

político en nuestro sistema jurídico; los

antecedentes y ámbito de facultades del


Estado de Guanajuato; y finalmente el

estudio de los antecedentes y

substanciación de los juicios de

controversia constitucional temas por

demás interesantes y relevantes en la

actualidad ya que hasta el momento no se

cuenta con la promoción de alguna

controversia constitucional en la materia

que nos ocupa al menos en nuestro Estado.

I.1 FUNCIONES Y FACULTADES

DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN


GUANAJUATO




11

Como punto de partida de este tema

habrán de tomarse en cuenta las facultades

que constitucionalmente están establecidas

a favor del Congreso de la Unión y su

Cámara de Diputados en materia de

fiscalización de recursos públicos, a fin de

establecer las facultades originarias en

dicha materia, para luego exponer los

antecedentes del Órgano de Fiscalización

Superior del Congreso del Estado de

Guanajuato de una forma más clara y

digerible.

I.1.1 ANTECEDENTES

Para hablar de los antecedentes del Órgano


Guanajuato -también llamado OFS-

habremos primero de referirnos a los

antecedentes de la Auditoria Superior de la

Federación. En base a las reformas

constitucionales del 30 de julio de 1999,

de las cuales -por delimitación del tema en

estudio- solo me abocaré a aquellas que

incidieron en los artículos 73, 74 y 79 de

nuestra Carta Magna, los cuales se citarán

a continuación los dos primeros:

“Artículo 73. El Congreso tiene

facultad:

“…

XXIV. Para expedir la Ley que

regule la organización de la entidad de

fiscalización superior de la Federación y

las demás que normen la gestión, control

y evaluación de los Poderes de la Unión

y de los entes públicos federales; …

“Artículo 74. Son facultades

exclusivas de la Cámara de Diputados:

“…

II. Coordinar y evaluar, sin

perjuicio de su autonomía técnica y de

gestión, el desempeño de las funciones

de la entidad de fiscalización superior de

la Federación, en los términos que

disponga la ley;

“…

“VI. Revisar la Cuenta Pública

del año anterior, con el objeto de evaluar

los resultados de la gestión financiera,

comprobar si se ha ajustado a los

criterios señalados por el Presupuesto y

verificar el cumplimiento de los

objetivos contenidos en los programas.

“La revisión de la Cuenta Pública

la realizará la Cámara de Diputados a

través de la entidad de fiscalización

superior de la Federación. Si del examen

que ésta realice aparecieran

discrepancias entre las cantidades

correspondientes a los ingresos o a los

egresos, con relación a los conceptos y

las partidas respectivas o no existiera

exactitud o justificación en los ingresos

obtenidos o en los gastos realizados, se

determinarán las responsabilidades de

acuerdo con la Ley. En el caso de la

revisión sobre el cumplimiento de los

objetivos de los programas, dicha

entidad sólo podrá emitir las

recomendaciones para la mejora en el




12

desempeño de los mismos, en los

términos de la Ley.

“La Cuenta Pública del ejercicio

fiscal correspondiente deberá ser

presentada a la Cámara de Diputados a

más tardar el 30 de abril del año

siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo

de presentación en los términos de la

fracción IV, último párrafo, de este

artículo; la prórroga no deberá exceder

de 30 días naturales y, en tal supuesto, la

entidad de fiscalización superior de la

Federación contará con el mismo tiempo

adicional para la presentación del

informe del resultado de la revisión de la

Cuenta Pública.

“La Cámara concluirá la revisión

de la Cuenta Pública a más tardar el 30

de septiembre del año siguiente al de su

presentación, con base en el análisis de

su contenido y en las conclusiones

técnicas del informe del resultado de la

entidad de fiscalización superior de la

Federación, a que se refiere el artículo

79 de esta Constitución, sin menoscabo

de que el trámite de las observaciones,

recomendaciones y acciones promovidas

por la entidad de fiscalización superior

de la Federación, seguirá su curso en

términos de lo dispuesto en dicho

artículo.

“La Cámara de Diputados

evaluará el desempeño de la entidad de

fiscalización superior de la Federación y

al efecto le podrá requerir que le informe

sobre la evolución de sus trabajos de

fiscalización;”1

1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

[en línea]. Diario Oficial de la Federación 5 de febrero

de 1917. México. Última reforma publicada en el Diario

Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012.

[Consulta: 11 enero 2013].

<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf>

De lo anterior se coligen dos

situaciones relevantes, a saber, por un

lado que es una facultad exclusiva del

Congreso de la Unión legislar en

materia de fiscalización de la gestión de

los recursos públicos, y por otro lado

que la facultad de fiscalizar dicha

gestión financiera corresponde

originariamente a la Cámara de

Diputados del Congreso de la Unión

cuya función se ejercerá con apoyo de

la entidad de fiscalización superior de

la Federación.

Es propiamente en el artículo 79

de nuestra Carta Magna donde se

establecen de una forma más amplia y

clara las bases de organización y

funcionamiento de la mencionada

entidad de fiscalización superior federal

cuya cita se omitirá en razón de su

extensión no sin antes advertir que su

lectura será necesaria para una mejor

comprensión del tema que nos ocupa,

no obstante lo anterior debe advertirse

que hasta este momento no

encontramos al menos en la




13

Constitución Federal una denominación

del mencionado ente técnico.

En razón a las reformas antes

comentadas, el Órgano Legislativo Federal

crea la Ley de Fiscalización Superior de la

Federación, reglamentaria de los artículos

73, 74 y 79 de la Constitución Política de

nuestro país, la cual fue publicada en el

Diario Oficial de la Federación el 27 de

diciembre del año 2000, y es en este

cuerpo normativo donde por primera vez

encontramos la denominación del ente

técnico del Congreso de la Unión el cual

es llamado Auditoria Superior de la

Federación.

Las reformas antes comentadas, al dar

origen a la Auditoria Superior de la

Federación, trascienden a la renovación

del arcaico sistema de fiscalización de

recursos públicos, mediante el

fortalecimiento de las facultades del Poder

Legislativo Federal en materia de control

externo de la Administración Pública

Federal, lo que consecuentemente inspiró

un renovado interés en la modificación de

dichos sistemas en toda la República

Mexicana a fin de fortalecer los procesos

de rendición de cuentas y de fiscalización

de las mismas, apegados a una serie de

principios rectores que asegurarán el

respeto a las garantías individuales

reconocidas en la Ley Suprema de nuestro

país. Dicho interés motivó a las

legislaturas de los Estados para que

iniciaran una seria de reformas a fin de

substituir los órganos técnicos de revisión

que existían hasta antes de las reformas,

por otros más efectivos y que se alinearan

a las nuevas tendencias en esa materia.

Desde luego, el Estado de Guanajuato

no fue la excepción, por lo que haciendo

alarde de su relativa fama en la innovación

de sistemas jurídicos, el 15 de abril de

2003 se publican en el Periódico Oficial

del Gobierno del Estado de Guanajuato

importantes reformas en materia de

fiscalización de recursos públicos,

abandonando al viejo sistema de

Contaduría Mayor de Hacienda al crear en

su lugar el Órgano de Fiscalización

Superior del Congreso del Estado de

Guanajuato, entrando en funciones

materialmente el 1° de enero del año 2004.




14

En efecto, el primer ordenamiento que

resulto modificado fue obviamente la

Constitución Política del Estado de

Guanajuato, por lo que en un intento por

ajustar este nuevo sistema de rendición y

revisión de cuentas a las tendencias que

dieron forma a las reformas federales a

que nos hemos referido en páginas

anteriores, el debate para las reformas en

el Estado de Guanajuato se centró en seis

puntos torales a saber:

1. El Congreso del Estado de

Guanajuato se apoyará en el

OFS para realizar la función

de fiscalización.

2. El Congreso evaluará y

vigilará el desempeño del

OFS.

3. Se eliminaron las auditorías de

desempeño. (Situación que

volvió a cambiar en base a las

reformas federales del año

2009 y las locales del 15 de

mayo de 2012, en éstas últimas

se pretende homologar y

armonizar la contabilidad

gubernamental en todo el

territorio nacional.

4. El OFS sólo dictamina los

daños y perjuicios a la

hacienda pública.

5. El OFS no aplica sanciones

administrativas, sólo denuncia.

6. El Titular del OFS dura 5 años

en su encargo y no goza de

fuero. (Sistema que volvió a

sufrir cambios en base a las

reformas a la Constitución

Política para el Estado de

Guanajuato publicadas en el

Periódico Oficial del Gobierno

del estado de Guanajuato el

día 15 de mayo de 2012).

Dado lo anterior, en términos similares

a la Constitución Federal, en las fracciones

XVIII, XIX y XXVIII del artículo 63 de la

Constitución Política de nuestro Estado, se

establece la facultad originaria del

Congreso de Guanajuato para fiscalizar las

cuentas públicas de los tres poderes y

demás organismos de la administración

pública paraestatal, paramunicipal y

autónomos, apoyándose para realizar




15

dicha función en el Órgano de

Fiscalización Superior.

Por otro lado, en el artículo 66 de la

mencionada Constitución Política del

Estado de Guanajuato se establecen las

bases generales de organización,

funcionamiento, facultades y principios

rectores del OFS y de cuyo precepto legal

solo se citaran los extractos que por

cuestiones del tema que nos ocupa resultan

relevantes:

“ARTÍCULO 66. El Órgano de

Fiscalización Superior del Congreso del

Estado tendrá autonomía técnica, de

gestión y presupuestaria en el

cumplimiento de sus atribuciones. En el

ejercicio de esta función, la objetividad,

imparcialidad, independencia,

transparencia, legalidad y

profesionalismo serán los principios

rectores.

…

El Órgano de Fiscalización

Superior tendrá las siguientes

atribuciones:

I. Analizar, evaluar y comprobar

las cuentas públicas, de conformidad

con los programas que para el efecto se

aprueben por el Órgano. Si del examen

que se realice aparecieran discrepancias

entre los ingresos o los egresos, con

relación a los conceptos y las partidas

respectivas o no existiera exactitud o

justificación en los ingresos obtenidos o

en los gastos realizados, se determinarán

las responsabilidades de acuerdo con la

Ley;

II. Conocer, revisar y evaluar los

resultados de la gestión financiera de los

sujetos de fiscalización y comprobar si

se han ajustado al presupuesto y a sus

contenidos programáticos;

III. Investigar los actos u

omisiones que puedan constituir daños o

perjuicios a la hacienda o patrimonio

públicos;

IV. Acordar y practicar auditorías

conforme a su programa anual y ejecutar

las que acuerde el Congreso del Estado

en los términos de la fracción XXVIII

del Artículo 63 de esta Constitución;

V. Verificar el exacto

cumplimiento y apego a la legislación y

normatividad aplicable, por parte de los

sujetos de fiscalización;

VI. Dictaminar los daños y

perjuicios causados a la hacienda o

patrimonio públicos. La Ley establecerá

el procedimiento para hacer efectiva la

responsabilidad resarcitoria y los medios

de impugnación que procedan;

VII. Dictaminar la probable

responsabilidad y promover el

fincamiento de sanciones ante las

autoridades competentes, en los

términos de Ley;

VIII. Informar al Congreso del

Estado, en los términos de la Ley, del

resultado de la revisión de la cuenta

pública y demás asuntos derivados de la

fiscalización, incluyendo los dictámenes,

informes de resultados, comentarios y

observaciones de las auditorías;

…

El titular del Órgano de

Fiscalización Superior, deberá cumplir

con los requisitos señalados en las




16

fracciones I, II, V y VI del Artículo 86

de esta Constitución, además de los que

disponga la Ley. Durará en su encargo

cinco años y podrá ser designado

nuevamente por una sola vez; durante el

ejercicio de su cargo únicamente podrá

ser removido por las causas graves que

la Ley señale y con el voto de las dos

terceras partes de los miembros de la

Legislatura.”

En concordancia a las reformas

constitucionales a que nos hemos referido

en párrafos anteriores, el 11 de noviembre

de 2003 se público en el Periódico Oficial

del Gobierno del Estado de Guanajuato la

Ley de Fiscalización Superior del Estado

de Guanajuato, con lo cual se

reglamentaron la funciones del OFS y los

procesos materia de sus funciones,

asimismo se abrogó la Ley Reglamentaria

de la Contaduría Mayor de Hacienda del

Congreso del Estado de Guanajuato

publicada el 29 de agosto de 1995.

I.1.2. NATURALEZA JURÍDICA

Una de las cuestiones más interesantes que

se suscitaron durante la presente

investigación fue precisamente la relativa

a la determinación de la naturaleza jurídica

del OFS, situación que se tornó

sumamente compleja al tratar de

determinar con cierto grado de exactitud el

lugar que dicho organismo ocupa dentro

de la concepción clásica de la

organización administrativa del Estado,

por lo que, debido a ello se hace necesario

que previo a dar las consideraciones y

conclusiones de tan interesante tema es

necesario hacer un breve planteamiento

teórico del tema en los siguientes

términos.

I.1.2.1. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN

DE PODERES

Como punto de partida habremos de

referirnos al tema de la concepción del

Principio de División de Poderes que

contiene el artículo 49 de la Constitución

Política Federal. Desde esa perspectiva,

“El supremo poder de la federación se

divide para su ejercicio en legislativo,

ejecutivo y judicial”.2 En virtud de ello,

cada uno de los poderes tiene funciones

específicas que les otorga la Constitución,

y sus actos deben regirse por estas

disposiciones de tal forma que, no

obstante el fin que pretendan, estos deben

2 Ídem.




17

encontrarse contenidos en las

disposiciones en las cuales se señala su

competencia, por lo que ninguno de los

poderes puede realizar actos conferidos a

otro o anular el ejercicio de las facultades

que no son de su competencia.

I.1.2.2. FORMAS DE

ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

Dado lo anterior, habremos de diferenciar

las distintas formas en que se organiza el

Estado, y en ese sentido habremos de

referirnos a las formas de organización

política y administrativa, siendo necesario

diferenciar entre unas y otras.

I.1.2.2.1 FORMAS DE

ORGANIZACIÓN POLÍTICA

Respecto a las formas de organización

política del Estado, Serra Rojas comenta:

“…consideran al Estado en su unidad, y a

los medios de organizarse respecto a sus

elementos básicos…” y respecto las

formas de organización administrativa

“…se refieren a uno de los poderes del

Estado o sea al Poder Ejecutivo, que es el

órgano al que le corresponde la función de

gobierno y la administrativa, y de una

manera más general a la estructura de los

poderes del Estado”.3

Los juristas coinciden en que

existen dos formas de organización

política, las formas de Gobierno y las

formas de Estado. Una concepción

tradicional de éstas sostiene que las formas

de gobierno se refieren a las finalidades

del Estado y las formas de Estado tienen

como fin organizar los elementos de la

organización política.

En términos más sencillos las

formas de gobierno se referirán al

sistema, tipo o modelo bajo el cual el

poder constitucional de una nación habrá

de organizarse tomando en cuenta para su

estructuración bases ideológicas,

culturales, coyunturales, etc., como

ejemplo encontramos al presidencialismo,

parlamentarismo, monarquías, etc.

Por otro lado, las formas de

estado se referirán a la forma o modelo en

3Serra Rojas, Andrés. Las formas de Organización

Administrativa Federal [en línea]. [Consulta: 5 octubre

2011].

<www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/31/

pr/pr22.pdf>

http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/31/pr/pr22.pdf





18

que se organizará el Estado en base a los

elementos que desde la perspectiva de la

Teoría General del Estado lo constituyen y

que son el territorio, la población y el

poder. Doctrinalmente se ha considerado

que existen dos grandes modelos de

organización territorial a saber: el Estado

Unitario y el Estado Complejo.

El Estado Unitario o Centralizado.

También llamado Estado Centralizado se

encuentra formado por regiones político-

administrativas que no gozan de

autonomía en su régimen interno por lo

que existe una marcada relación de supra-

subordinación con el poder central o

superior, en efecto, en este tipo de Estado

Centralizado existe un solo poder central

que extiende su actuación mediante

autoridades delegadas en los distintos

territorios que conforman el Estado, por lo

que el poder central asume la totalidad de

las funciones que en otros sistemas le

corresponderían a distintos poderes tal es

el caso de nuestro sistema político actual.

Al respecto, Serra Rojas asegura

que dicho régimen surgió en nuestro país

con las siete leyes centralistas de 1836 en

virtud de las cuales la influencia del poder

central se extendía a lo largo del territorio

sin crear organismos en los cuales se

distribuyan las facultades originarias.

Estas características las observaremos de

forma posterior cuando se haga referencia

a las formas de organización

administrativa.4

En relación a este tema y solo con

el fin de plantear el panorama general del

fenómeno es importante señalar que los

tratadistas hablan de Estados unitarios

puros o centralizados más no se

profundizará en su estudio, siendo

suficiente por el momento establecer que

esto se debe al proceso de centralización

política que determina distintos niveles de

centralización o acumulación de poderes.

El Estado Compuesto o

Descentralizado. Contrario al

centralismo, en este tipo de organización

existen entidades soberanas y autónomas.

Al respecto Serra Rojas considera: “…la

forma de Estado compuesta crea varios

4 Ídem.




19

centro de dirección, coordinación y

sanción, pero el órgano principal que es la

Federación aparece como una fuerza

determinante.”5

En el artículo 40 de nuestra

Constitución Política Federal aparece

claramente la adopción de este sistema de

estado Descentralizado al establecer que la

República estará compuesta de Estados

libres y soberanos en su régimen interior,

pero unidos en una Federación en los

términos de la misma Constitución en la

que a su vez se establecen facultades

exclusivas de dicha Federación que la

colocan como un poder determinante

sobre las entidades federativas que de

alguna forma se traducen en mayor o

menor medida en la invasión de la

soberanía de dichas entidades.

En relación a lo anterior, podría

considerarse que el municipio es un claro

ejemplo de este tipo de descentralización

puesto que, de acuerdo al artículo 115 de

nuestra Carta Magna, los Estados

adoptaran como base de su división

5 Ídem.

territorial y de organización política y

administrativa al Municipio Libre

conforme a las bases que la misma

Constitución establece, sin embrago, tal

apreciación no debe tomarse a la ligera en

razón a que si bien es cierto la distinción

principal entre el estado centralizado y el

descentralizado es propiamente el nivel de

descentralización que existe y tomando en

cuenta que no existe un parámetro

claramente establecido para medir ese

nivel sería difícil sustentar tal afirmación

puesto que en tratándose del municipio el

nivel no es tan marcado hacía un lado o el

otro puesto que si bien la constitución le

otorga es

característica cualitativa de “libre” la

realidad dista mucho de ello puesto que en

las Constituciones de los Estados y sus

correspondientes leyes reglamentarias

encontramos variadas restricciones a esa

supuesta libertad, no obstante ello tal tema

será tratado a mayor profundidad en un

capitulo diverso.

I.1.2.2.2. FORMAS DE

ORGANIZACIÓN

ADMINISTRATIVA




20

En términos similares a los tratados en el

punto anterior, una clasificación

tradicional de las formas de organización

administrativa del Estado las encuadra en

dos grandes ramas: la centralización y la

descentralización. De acuerdo a esta

concepción, cualquier organismo público

de cualquiera de los tres poderes -al menos

en teoría- debería estar considerado como

centralizado o descentralizado.

Estaremos ante la presencia de

organismos centralizados cuando éstos

se agrupen colocándose unos respecto a

otros en una situación de dependencia o de

supra subordinación tal que entre todos

ellos existe un vínculo que parte del

órgano situado en el más alto grado de

jerarquía hasta el de menor jerarquía y

donde el primero irradia su autoridad

sobre los demás, a lo cual suele llamársele

centralización vertical.

En ese sentido, la centralización

horizontal conserva esas mismas

características de supra subordinación, sin

embargo, a diferencia de la vertical los

órganos se encuentran vinculados

jerárquicamente de forma directa con el

poder central encontrándose entre ellos

una relación de igualdad jerárquica.

Dentro de la misma categoría, los

juristas suelen incluir a los organismos

desconcentrados, a los cuales, a diferencia

de los concentrados se les otorgan ciertas

facultades exclusivas para actuar y tomar

decisiones que de alguna manera relajan

esa relación de sujeción que caracteriza a

la administración centralizada pero que sin

embargo nunca es suficiente para

desligarse por completo de poder central al

seguir existiendo restricciones en su actuar

o facultades que dentro de área de

actuación competen exclusivamente a la

autoridad jerárquicamente superior y que

en conjunto las acciones de ambos son una

sola unidad de acción.

Por otro lado, con la creación de

los órganos descentralizados se

diversifica la coordinación administrativa

al alejar y atenuar la jerarquía

administrativa en cuyo caso el superior

jerárquico solo se reserva para si las

facultades de control y vigilancia que




21

desplegara sobre los órganos

descentralizados que de alguna forma

siguen manteniendo una relación de

sujeción al imperio del poder central.6

En términos generales, por medio

de la descentralización se delegan

facultades que originariamente estaban

atribuidas al poder central, a favor del

órgano descentralizado, lo cual, en nuestro

sistema jurídico siempre se hace por

disposición de ley, razón por la cual

dependerá de las características legales

que en nuestros ordenamientos jurídicos se

le atribuyan a los organismos públicos

para determinar si son de una u otra

naturaleza jurídica.

I.1.2.3. LOS ORGANISMOS

AUTÓNOMOS

No obstante que en nuestro sistema

jurídico tradicionalmente se sigue

aludiendo a la concepción dualista de las

formas de organización administrativa

expuestas con anterioridad, el proceso de

evolución que vive todo sistema jurídico y

político impone la necesidad de replantear

6 Ídem.

paradigmas y refundar por así decirlo las

instituciones y modelos de organización

político económicos que tradicionalmente

se han adoptado.

Como parte de dicho proceso

encontramos el fenómeno de la

globalización, el cual incide en todos los

aspectos de los Estados sobre todo en los

de índole económico-jurídicos, dicho

fenómeno ha obligado a las distintas

naciones a redimensionar las instituciones

jurídicas a lo cual México no es la

excepción y no obstante que los cambios

de nuestro sistema han sido muchos solo

nos avocaremos a aquel que nos interesa

en razón del fin de esta investigación y

que tiene relación con el establecimiento

de los llamados “organismos autónomos

constitucionales.”

Ahora bien, tomando en

consideración que existen autores que

intentan explicar el origen y las

características de los organismos

autónomos realizando estudios que

abarcan varios aspectos y que los llevan

plantear teorías maximalistas o




22

minimalistas en su caso, cabe advertir que

ante la amplitud del tema solo se

establecerán puntos de vista adoptados por

tratadistas mexicanos a efecto de hacer

más practica la exposición de este tema.

Al respecto, la Dra. Susana Pedroza

de la Llave comenta que previo a hablar de

autonomía debe hacerse una distinción

entre esta y el concepto de soberanía, en

esa tesitura sostiene que al ser conceptos

excluyentes entre sí la soberanía aísla a su

titular, en tanto que prescinde de cualquier

contribución proveniente del exterior

maximizando su separación del soberano

del resto, mientras que la autonomía sigue

siendo una relación de independencia

relativa del soberano por lo que su titular

solo limita a otros o se ve limitado por

estos.7

Dado lo anterior podría afirmarse

que mientras la independencia como parte

de la soberanía tiene la característica de

ser absoluta -o al menos debería serlo al

7 Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Los Órganos

Constitucionales Autónomos en México [en línea].

[Consulta: 13 octubre 2011].

<http://www.bibliojuridica.org/libros/1/306/7.pdf>

suponer una estricta separación de otros

poderes- la autonomía es solo relativa y

elástica pues si bien podría considerarse

que una de las características de ésta

última es la transferencia de facultades

ésta se puede dar en muy variados grados

y la relación de dependencia del poder

central también puede ser gradual.

De hecho, algunos autores como

Alfonso Caso consideran que el concepto

de autonomía se encuentra íntimamente

relacionado con el concepto de

descentralización, incluso hay quienes

llegan a considerar que la autonomía no es

más que un grado más de la

descentralización administrativa.8

Partiendo de la idea de que la

diferencia más trascendental entre los

organismos centralizados,

descentralizados y autónomos es su grado

de independencia de los poderes centrales,

dar un concepto de organismo autónomo

es una tarea complicada que implica más

una cuestión de búsqueda y análisis de

éste tipo de órganos que del simple

8 Ídem.




23

establecimiento de rasgos que les sean

comunes,9 sin embargo y por cuestiones

didácticas se intentará establecer un marco

conceptual de ello en los siguientes

términos.

Autores como el español García

Pelayo realizan un estudio teórico de este

tipo de organismo desde un punto de vista

maximalista en el cual establece una serie

de características que deben reunir los

organismos autónomos tales como: su

configuración inmediata en la

constitución; son necesarios para la

configuración del modelo de nuestro

Estado; participan en la dirección política

del Estado; se ubican fuera de la estructura

orgánica y clásica de la división tripartita

de poderes y; tienen una paridad de rango

con esos poderes del Estado.10

9 Ackerman, John M. Organismos Autónomos y la Nueva

División de Poderes en México y América Latina [en

línea]. [Consulta: 13 octubre 2011].

<http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2834/5.pdf> 10 Cienfuegos Salgado, David. Los Organismos

Autónomos en el Constitucionalismo Guerrerense.

Revisión y Propuesta [en línea]. [Consulta: 11 julio

2012].

<http://www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1784/28.

pdf>

Por su parte, el investigador John M.

Ackerman sostienen que para llegar a ser

un organismo de ese tipo solo es necesario

contar con un respaldo constitucional

explícito y no formar parte de los otros

órganos del Estado. 11

Desde esa perspectiva, en nuestro

sistema jurídico encontramos dos tipos de

organismo autónomos: los autónomos lisa

y llanamente y los constitucionalmente

autónomos, en México existen varios

organismos que reúnen las características

de estos últimos, tal es el caso del Banco

de México, el Instituto Federal Electoral,

la Universidad Autónoma de México.

Respecto de aquel organismo

público que no tiene el rango de

autonomía expresamente reconocido en las

Constituciones Federal y Estatales, Garcia

Pelayo sostiene: “Junto a estos órganos

constitucionales en sentido estricto, la

Constitución puede contemplar otros

órganos, llamados por la doctrina italiana

de relevancia constitucional, que no son

11

Ackerman, John M. Ob. Cit.




24

coesenciales en la forma de gobierno,

llamados también órganos auxiliares.” Y

según Carbonell, citado por Cienfuegos

estamos en presencia de ellos cuando:

“…la Constitución les crea y asegura un

ámbito competencial propio y definido,

concediéndoles en algunos supuestos

incluso facultades de órganos límite, es

decir, de órganos que toman decisiones no

reversibles por ninguna otra instancia,

pero manteniéndolos orgánicamente

ubicados dentro de uno de los poderes

tradicionales…12

Dado lo anterior hay quienes

consideran a la Auditoria Superior de la

Federación como un órgano autónomo

constitucional y quienes lo consideran

como un órgano auxiliar ó autónomo lisa y

llanamente, a lo cual por analogía se da la

misma diferenciación a las entidades de

fiscalización de los Estados, siendo que no

comparto completamente ninguna de las

dos posturas por las siguientes razones.

En primer lugar, tanto en la

Federación como en la mayoría de las

12

Cienfuegos Salgado, David. Ob. Cit.

entidades Federativas -hasta donde tengo

conocimiento- sus entidades de

fiscalización carecen del reconocimiento

de su autonomía en la Constitución

Federal como en las Estatales, lo cual

cierra de plano la posibilidad de

considerarlos como constitucionalmente

autónomos, una excepción -entre comillas-

la encontramos por ejemplo en el Estado

de Veracruz.13

En segundo término, si bien es cierto

que tanto la Auditoria Superior de la

Federación como el Órgano de

Fiscalización del Estado de Guanajuato,

tienen un ámbito competencial plenamente

definido en la Carta Magna y la

Constitución local respectivamente, y se

encuentran adscritos al Poder Legislativo

13

En la Constitución Política del Estado de Veracruz –

artículo 67 fracción III- se le considera como un

organismo constitucionalmente autónomo con

personalidad jurídica y patrimonio propio; autonomía

técnica, presupuestal y de gestión, sin embargo sus

facultades se encuentran reservadas en origen para el

Congreso del Estado, por lo que su autonomía es

relativa. Dicha información puede ser constatada en:

Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio

de la Llave [en línea]. Gaceta Oficial. Órgano del

Gobierno Constitucional del Estado de Veracruz de

Ignacio de la Llave 25 de septiembre de 1917. Última

reforma publicada en la Gaceta Oficial el día 9 de

noviembre de 2012. [Consulta 11 de enero de 2013]. < http://www.legisver.gob.mx/leyes/ConstitucionPDF/CO

NSTITU091112.pdf>




25

Federal y Estatal en cada caso, también es

cierto que solo cuentan con una

jurisdicción retenida ya que sus decisiones

se encuentran sujetas a la aprobación de

sus órganos superiores.14

Inclusive en el caso del ORFIS del

Estado de Veracruz, no obstante su

autonomía reconocida

constitucionalmente, ésta es a mi

consideración relativa e incluso me atrevo

a pensar que inconstitucional pues cabe

recordar que de acuerdo a los artículos 73

fracción XXIV y 74 fracción VI de la

Carta Magna, la revisión de los recursos

públicos son facultades originarias del

Poder Legislativo Federal a lo cual

Veracruz no es excepción pues dicha

jurisdicción subsiste retenida por su

Congreso Estatal, por lo anterior no

concibo la idea de la existencia de un

organismo constitucional autónomo sin

14

El jurista José Luis Vázquez Alfaro considera que en

cuanto a la amplitud de las autoridades hay tres tipos de

jurisdicción: la retenida, la delegada y de plena

autonomía. Dicha información puede ser consultada en:

Vázquez Alfaro, José Luis. Evolución y Perspectiva de

los Órganos de Jurisdicción Administrativa en el

Ordenamiento Mexicano [en línea]. Edit. UNAM.

Primera Edición. México 1991. Pag. 34. [Consulta: 23

noviembre 2012]. <

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/467/4.pdf >

una jurisdicción propia, aún peor, de

acuerdo a los artículos 39 y 40 de su Ley

de Fiscalización Superior, sus actuaciones

se encuentran sujetas a la revisión y

aprobación de su Cuerpo Legislativo. No

obstante que esto es una situación

interesante no se abundara más por no ser

tema preponderante de esta investigación.

Finalmente, con apoyo al marco

teórico planteado con anterioridad,

habremos de determinar cuál es la

naturaleza jurídica del Órgano de

Fiscalización Superior del Estado de

Guanajuato -o deberíamos decir “del

Congreso del Estado de Guanajuato”- esto

es, habremos de concluir si se trata de un

organismo centralizado, descentralizado o

autónomo.

Dicha tarea no es fácil, en atención a

lo establecido en los artículos 66 de la

Constitución Política para el Estado de

Guanajuato y 2 de la Ley de Fiscalización

Superior del Estado de Guanajuato, el


Estado de Guanajuato tiene autonomía

técnica, de gestión y presupuestaria en el

cumplimiento de sus atribuciones, lo cual




26

implica que ese órgano técnico tiene la

posibilidad de auto regularse y organizarse

internamente, de establecer sus

procedimientos internos de revisión, de

realizar sus funciones sin ninguna

influencia exterior –al menos en teoría- y

de establecer la forma en que habrá de

agotar los recursos presupuestales que le

hayan sido otorgados a fin de cumplir su

objeto, lo cual haría suponer que se trata

de un organismo autónomo auxiliar, sin

embargo como antes se expuso su

jurisdicción se encuentra retenida al no

contar con la facultad de emitir decisiones

con plena autonomía, ello debido a que

por disposición del artículo 47 de la Ley


Guanajuato sus decisiones se encuentran

sujetas a la aprobación del Congreso del

Estado de Guanajuato.15

Aunado a lo anterior, no debe pasar

desapercibido que el OFS no tiene un

15 De acuerdo a los artículos 45 y 47 de la Ley de

Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato, el

Informe de Resultados derivados de las funciones de

fiscalización del OFS deberán ser revisada por el

Congreso del Estado de Guanajuato e incluso puede ser

observado cuando en el proceso no se respeten las

formalidades del mismo, se viole la garantía de audiencia

del sujeto fiscalizado o se viole flagrantemente la ley.

patrimonio propio, por lo cual la

apreciación sobre su autonomía sería

incorrecta, ello en corolario a que los

artículos 3 y 4 de la Ley de Fiscalización

de nuestro Estado expresamente disponen

que los servidores públicos del OFS son

trabajadores del Poder Legislativo del

Estado y que la evaluación del control y el

desarrollo del OFS está a cargo de la

Contraloría del Poder Legislativo, lo cual

denota una marcada sujeción al poder

legislativo.

Por otro lado, cabe recordar que de

acuerdo a la Constitución local, la potestad

revisora de los recursos públicos es

originariamente establecida al Congreso

Local, y si bien es cierto ésta la realiza por

medio del OFS, ello no implica una

transferencia de facultades sino una

delegación de éstas por disposición

constitucional, lo cual sería una

característica propia de los organismos

centralizados.

Dado lo anterior, refiriéndonos al

OFS, encontramos que por dicha situación

no podría hablarse de un organismo




27

autónomo en toda la extensión de la

palabra puesto que, guarda una relación de

sujeción al Poder Legislativo, pero con

personalidad jurídica propia, puesto que

puede comparecer ante tribunales

jurisdiccionales o administrativos por

cuenta propia, claro está que por medio de

su representante, apoderado o mandatario

en su caso, característica propia de un

organismo descentralizado.

En conclusión, podría afirmarse que

el OFS no es ni uno ni lo otro y que es

todos a la vez. Aunque suene ilógico, el

OFS es en realidad un hibrido que tiene

características tanto de un organismo

centralizado, como de un descentralizado

y de un autónomo, sin embargo, tomando

en consideración la idea sostenida en

párrafos anteriores en cuanto a que la

autonomía y la descentralización se

encuentran íntimamente ligadas y que la

cualidad que sirve como parámetro

general para distinguirlas será el grado de

descentralización, se le considerará como

un organismo descentralizado por

disposición constitucional, ello en virtud

de que existe una delegación de facultades

originalmente establecidas a favor del

Poder Legislativo de nuestro Estado, pero

sin que éstas puedan ser transferidas sin

reserva, elección que a su vez nos aleja de

la posibilidad de incurrir en falacias en

cuanto la violación del principio

constitucional de la división de poderes.

Aprovechando la ocasión no está por demás

aclarar que en tratándose del nombre de la

entidad de fiscalización del Congreso del

Estado de Guanajuato, es decir, el Órgano de

Fiscalización Superior, el calificativo se

refiere a la función y no al ente en sí mismo,

esto es, la cualidad de superior se refiere a la

actividad –fiscalización- más no al organismo

en sí pues en ese supuesto atentaría contra la

misma constitución al ponderársele como un

ente técnico que en razón a su función sería

superior al mismo Congreso Local, lo cual

sería inaceptable desde el punto de vista

constitucional.

I.1.3. LAS FACULTADES DEL


SUPERIOR

Las facultades o atribuciones del OFS las

encontramos contempladas en los artículos

66 de la Constitución Política para el

Estado de Guanajuato y 8 de la Ley de


Guanajuato, las cuales a grandes rasgos se

traducen en:




28

1. Conocer, revisar y evaluar los

resultados de la gestión

financiera de los sujetos

fiscalizables y el exacto apego

y cumplimiento de las normas

jurídicas aplicables a los

sujetos de fiscalización en

cuento a que tengan relación

con la gestión financiera.

2. Expedir su reglamento interior

y celebrar convenios de

coordinación y colaboración

con otras entidades u órganos

de fiscalización.

3. Investigar actos u omisiones

que puedan constituir daños y

perjuicios a las haciendas o

patrimonios públicos y en su caso

dictaminarlos.

4. Dictaminar las

responsabilidades

administrativas, civiles o

penales que se originen de los

hallazgos de fiscalización y en

su caso promover el

fincamiento de sanciones

conducentes ante las

autoridades competentes.

I.1.4. LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO

DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y

SU ESQUEMATIZACIÓN

De acuerdo a la Ley de Fiscalización

Superior del Estado de Guanajuato, a

grandes rasgos la función de fiscalización

se traduce en una actividad técnica y

esencial del Congreso del Estado, que

consiste en conocer, revisar y evaluar el

uso y aplicación de los recursos públicos –

Gestión Financiera- de conformidad con

las disposiciones constitucionales y

legales, cuya función corresponde al Poder

Legislativo del Estado de Guanajuato, el

cual para su cabal cumplimiento se apoya

en el OFS.

Dicha función de fiscalización se

ejerce siempre de manera posterior a la

gestión financiera, tiene carácter externo y

se lleva a cabo de manera independiente y

autónoma de cualquier otra forma de

control o fiscalización interna de los

poderes del Estado, de los ayuntamientos,

de las dependencias y entidades de la

Administración Pública Estatal y




29

Municipal y de los Organismos

Autónomos, como sujetos de fiscalización.

De acuerdo a la Ley de Fiscalización

Superior del Estado de Guanajuato, son

sujetos de fiscalización:

1. El Poder legislativo;

2. El Poder judicial;

3. El Poder ejecutivo

(administración centralizada,

desconcentrada y paraestatal)

4. Los Organismos autónomos;

5. Los Municipios (centralizada

y paramunicipal);

6. Los particulares a los que se

les hayan otorgado recursos

públicos (no comprende a los

partidos políticos).

Es de suma importancia establecer

que la potestad de fiscalización se traduce

en la práctica de una auditoria por parte

del OFS, la cual se inicia sólo bajo los

siguientes supuestos:

1. A instancia del OFS (cuando

se encuentran contempladas en

el programa anual de

auditorías);

2. A través de la revisión de las

cuentas públicas;

3. Como resultado de una

denuncia de situación

excepcional; y

4. Por acuerdo expedido por el

Congreso del Estado de

Guanajuato (2/3 partes).

La potestad de fiscalización se

encuentra sujeta a una serie de requisitos

que tienden a restringir el ámbito de

actuación del OFS, así como a garantizar

el respeto de las garantías de audiencia y

defensa de los sujetos fiscalizados, tales

como:

1. La auditoría a instancia del

OFS debe encontrarse

previamente contemplada

dentro del programa anual de

revisiones que emita el

Auditor General.

2. La revisión de las cuentas

públicas sólo puede hacerse de

manera posterior a su




30

presentación. La omisión a su

presentación, no es limitante

para fiscalizarlas.

3. Que del resultado de la

investigación de la situación

excepcional existan elementos

que presuman un daño o

perjuicio a la hacienda pública

o patrimonio de los sujetos de

fiscalización.

4. Para la expedición del acuerdo

del Congreso, contar con la

aprobación de al menos las 2/3

partes del total de los

miembros de la legislatura.

5. Que en cualquier supuesto de

fiscalización no hayan

trascurrido más de 5 años.

Como consecuencia de la práctica

de una auditoria por parte del OFS el

artículo 41 de la Ley de Fiscalización

Superior de nuestro Estado impone al

Auditor General la obligación de presentar

al Congreso del Estado un Informe de los

Resultados de la revisión para que en su

caso dicho informe sea aprobado o, en su

caso, sea sancionado por algún defecto

legal, razón por la cual, en la praxis como

resultado de cualquier revisión el OFS

emite un documento llamado, valga la

redundancia, “Informe de Resultados”,

el cual contiene:

1. Las conclusiones del proceso

de fiscalización. Dentro de

este capítulo se contiene la

evaluación de los resultados de

la gestión financiera, la

evaluación y comprobación de

los ingresos, gastos y su

justificación, la información

técnica, financiera y contable

que sirvió de apoyo a la

evaluación, el análisis del

proceso de evaluación, la

propuesta de aprobación de los

conceptos fiscalizados y el

análisis sobre cumplimiento de

los principios de contabilidad

gubernamental.

2. El pliego de observaciones y

recomendaciones. En el

cuales e detallan las

irregularidades encontradas en

el proceso, su fundamentación,




31

motivación, respuesta del

fiscalizado y valoración final.

3. Diligencias y acciones

practicadas para aclarar o

solventar el pliego. En el cual

se hace una breve explicación

de las acciones tomadas por el

fiscalizado a fin de aclarar o

solventar las irregularidades –

observaciones- detectadas.

4. El Informe de la situación

que guardan las

observaciones o

recomendaciones no

atendidas. Es un simple

esquema donde se visualiza de

forma rápida el estado final de

las observaciones.

5. El señalamiento de

irregularidades. En cuyo

apartado solo se hace una

breve mención acerca de la

existencia o inexistencia de

irregularidades.

6. Las observaciones y

comentarios del Auditor

General. Donde el Auditor

General plasma sus

conclusiones finales.

7. El dictamen de daños y

perjuicios. En términos

similares al dictamen técnico

jurídico, en éste se dictamina

la existencia de daños y

perjuicios que se hayan

causado al patrimonio de

sujetos fiscalizados, los hechos

de los que se derivaron, los

bienes o derechos afectados,

los presuntos responsables y la

cuantía de los daños y

perjuicios. Cabe señalar este

documento es de suma

importancia pues como

posteriormente se explicara

servirá como documento base

para el fincamiento de las

responsabilidades civiles

correspondientes.

8. El dictamen técnico jurídico.

Es este uno de los documentos

integrantes del Informe de

Resultados que reviste gran

importancia puesto que en éste

se dictaminan las distintas




32

responsabilidades que en su

caso se hayan derivado de los

hechos que a su vez motivaron

las observaciones hechas al

fiscalizado. En dicho

documento se establecen

respecto a cada irregularidad

detectada los hechos, el tipo de

responsabilidad, su

fundamentación, motivación,

presuntos responsables y el

señalamiento de la autoridad

que respecto a cada tipo de

responsabilidad resulte

competente, ante la cual se

fincaran las sanciones

correspondientes.

Tomando en cuenta que las

etapas del proceso de fiscalización son

en términos generales siempre las

mismas y que sus diferencias son muy

sutiles puesto que no afectan en esencia

al proceso, se establecerá un esquema

general del mismo, no sin antes aclarar

que inicia con la notificación de la

orden de revisión y termina con la

aprobación –también llamada

Declaratoria- por parte del Congreso

del Estado.




33




34

I.1.5. LAS RESPONSABILIDADES

DERIVADAS DE LOS PROCESOS DE

FISCALIZACIÓN REALIZADOS

POR EL ORGANO DE

FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL

ESTADO DE GUANAJUATO

En nuestro sistema jurídico se reconocen

distintos tipos de responsabilidades a

saber: las administrativas, las penales, las

civiles y las políticas.

Las responsabilidades de tipo político

solo pueden ser conocidas y en su caso

instauradas por el cuerpo legislativo

estatal y son un tanto excepcionales por lo

cual no serán abordadas en este trabajo,

por lo tanto, nos abocaremos a tratar

brevemente las que por exclusión pueden

ser dictaminadas durante los procesos de

auditoría, esto es, las administrativas,

civiles y penales.

No obstante que la base legal de estas

responsabilidades se encuentra en diversos

cuerpos normativos tales como la Ley de

Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos del Estado de

Guanajuato y sus Municipios, el Código

Penal para el Estado de Guanajuato y el

Código Civil para el Estado de

Guanajuato, será en el Capítulo Octavo de

la Ley de Fiscalización Superior del

Estado de Guanajuato donde se establecen

de forma clara y específica las acciones

que habrá de llevar a cabo al OFS para el

fincamiento de dichas responsabilidades,

en cuanto se deriven del proceso de

fiscalización.

Junto a lo anterior, los artículos

48 y 49 de la mencionada Ley de

Fiscalización prevén lo relativo a las

responsabilidades administrativas y

penales al tiempo que establecen las

acciones que en su caso el OFS deberá

realizar para que en su caso la autoridad

competente finque las sanciones

correspondientes. Dichas acciones se

traducen en la realización de las

denuncias correspondientes antes las

autoridades competentes que en este

caso podrán ser los órganos de control

interno en tratándose de

responsabilidades administrativas y

ante el Ministerio Público en tratándose

de responsabilidades penales.




35

Con lo anterior se deja en claro

que el OFS no instaura y menos aún

substancia procedimientos

administrativos o penales tendientes a

imputar las responsabilidades de sus

competencias para imponer sanciones a

los presuntos responsables de ese tipo

de ilícitos, las facultades del OFS se

limitan a hacer de conocimiento de las

irregularidades detectadas a las

autoridades competentes a fin de que

sean éstas las que instauren y

substancien los procedimientos

correspondientes –administrativos

disciplinarios o penales en su caso- a

fin de sancionar a los presuntos

responsables.

Situación distinta sucede en

tratándose de las responsabilidades

civiles, en éste caso el OFS tiene la

posibilidad de promover directamente

las acciones civiles determinadas en el

Informe de Resultados, propiamente en

el Dictamen Técnico Jurídico a fin de

recuperar los Daños dictaminados en el

Dictamen de Daños y Perjuicios

previamente mencionados.

En efecto, de conformidad con lo

establecido en el artículo 44 de la Ley


Guanajuato, una vez que el Pleno del

Congreso del Estado de Guanajuato

haya aprobado el Informe de

Resultados, el Dictamen de Daños y

Perjuicios adquiere el carácter de

documento público para fundar las

acciones legales correspondientes, en

consecuencia, de acuerdo a lo dispuesto

por los artículos 47 y 52 de la

mencionada Ley, será en ese momento

cuando el Auditor General del OFS se

encuentre facultado para interponer las

denuncias administrativas y penales

ante las autoridades competentes a

efecto de que estas últimas finquen los

procedimientos correspondientes, así

como, para accionar el aparato

jurisdiccional con base en las

responsabilidades civiles determinadas

en contra de los sujetos que resulten

responsables de los daños causados a

las arcas públicas.

Dado que el dictamen de daños y

perjuicios contenido en el “Informe de




36

Resultados” adquiere por disposición

legal el carácter de documento público,

luego entonces merece valor

probatorio pleno respecto de los daños

dictaminados en los términos previstos

en los artículos 132 y 207 del Código

de Procedimientos Civiles vigente en el

Estado de Guanajuato, en concordancia

con el criterio sostenido por el jurista

Rodriguez Almonací, quien sostiene lo

siguiente:

“Si conforme a la fracción VIII

del artículo 43 de dicha ley el dictamen

de daños se formula sobre la base de los

hechos probados durante el proceso de

fiscalización y estos hechos irregulares

se acreditan con las actas

circunstanciadas formuladas por los

auditores, luego entonces, los hechos

contenidos en el propio dictamen son

prueba del daño causado.

El dictamen, en su aspecto de

peritación, contiene hechos constatados

por servidores públicos. Así, siguiendo a

Carlos Lessona y Devis Echandía, dicho

documento público goza de plena fe

porque los hechos en él contenidos han

sido constatados y revisados por

funcionarios públicos competentes. No

se trata de una mera apreciación, sino de

una verificación de hechos donde se

requiere de conocimientos especiales o

científicos.”16

16

Rodríguez Almonací, Pablo Cesar. El Dictamen de

Daños y Perjuicios del Órgano de Fiscalización

Superior del Congreso del Estado de Guanajuato.

Ensayo presentado a efecto de obtener el Diploma de

Titulación en la Especialidad en Derecho Procesal Civil

No obstante lo anterior, a raíz de

las modificaciones que ha sufrido la

Ley de Fiscalización Superior del

Estado de Guanajuato encontramos dos

supuestos en cuanto a los casos en que

el Auditor General del Órgano de

Fiscalización del Estado de Guanajuato

habrá de accionar ante las instancias

jurisdiccionales y estos son:

I.- El primer supuesto lo

encontramos en el texto original del

artículo 52 de la misma Ley de

Fiscalización -antes de las reformas del

11 de septiembre de 2012- en cuyo

precepto se disponía de forma expresa

que si la responsabilidad es de orden

civil, el OFS procederá a ejercitar la

acción en la vía que corresponda y ante

la autoridad competente, considerando

al dictamen de daños y perjuicios como

el documento público en el que habrán

de fundarse las acciones

correspondientes.

y Mercantil por la Universidad de la Salle Bajío.

Consultable en la Biblioteca de dicha institución

educativa.




37

Por esa razón, y hasta antes de la

reforma, el OFS se encargaba de ejercer

las acciones civiles ante los juzgados

del Poder Judicial del Estado de

Guanajuato a fin de recuperar los daños

de los que antes se habló, contando

hasta ese momento y por disposición

legal, de legitimación activa ad-

procesum, bajo la cual actuaba en

representación de los intereses de los

municipios ó cualquier otro ente

fiscalizado, situación que pueden ser

discutida en tanto que dicha

representación deviene del Órgano

Legislativo Estatal y no propiamente

del titular del derecho, tema que por su

amplitud merece ser abordado en otra

investigación.

Finalmente, cualquier acción civil

pendiente de ejercer ordenada por el

Congreso del Estado – en la

declaratoria correspondiente- hasta

antes del día 16 de septiembre de 2012,

fecha en la cual entraron en vigor las

reformas del día 11 del mismo mes y

año, el OFS puede ejercer las acciones

civiles legalmente determinadas.

II.- El segundo caso lo

encontramos en el reformado artículo

52 de la mencionada Ley de

Fiscalización Superior Estatal, en el

cual se dispone las responsabilidades

civiles derivadas de los procesos de

fiscalización, será el propio sujeto de

fiscalización, quien por conducto de su

representante ejercerá dichas acciones

civiles.

A diferencia del texto original,

con la reforma se introducen cuestiones

novedosas, como el establecimiento de

la obligación de los sujetos fiscalizados

para promover las acciones fin de

proteger su propio patrimonio y la

facultad reservada de ejercerlas a la

entidad técnica de fiscalización solo en

los supuestos en que los servidores

responsables de ejercerlas en

representación del fiscalizado tuviese

intereses en conflicto conforme a la Ley

de Responsabilidades Administrativas

de los Servidores Públicos del Estado

de Guanajuato y sus Municipios.




38

Y se dicen cuestiones novedosas

entre comillas, ya que personalmente

considero que la reforma no hizo más

que enfatizar una obligación que

naturalmente correspondía a los propios

titulares del patrimonio dañado, pues

cabe recordar que los entes fiscalizados,

por ser dueños del patrimonio

lesionado, originalmente correspondían

a estos acudir a las instancias judiciales

a reclamarlos, y que en todo caso se

doto al OFS de dicha facultad ante la

inactividad de los entes fiscalizados

para obrar de esa forma.

Otra cuestión que en definitiva si

resulta novedosa es el establecimiento

de un término para ejercer las acciones

ya que se dispone que estas deban ser

ejercidas dentro del término de tres

meses contado a partir de día siguiente

de la notificación del acuerdo del Pleno

del Congreso, el cual, previa

justificación, podrá duplicarse a

petición del sujeto de fiscalización

presentada al Congreso del Estado.17

17

Ley de Fiscalización Superior del Estado de

Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno

I.1.6. LAS ACTUACIONES DEL



GUANAJUATO COMO ACTOS

LESIVOS DE LA ESFERA JURÍDICA

DE LOS SUJETOS FISCALIZABLES

Por último queda pendiente la tarea de

determinar cómo es posible que el OFS

pueda causar lesiones en la esfera jurídica

de los sujetos fiscalizados, para ello se

hace necesario precisar varias situaciones:

en primera determinar cuál es el sistema

de reglas y garantías que rigen las

funciones del OFS; segundo, cuales son

los destinatarios clientes de las actividades

de fiscalización y; tercero, cuales son los

supuestos en que el OFS en el ejercicio de

sus funciones pueden vulnerar el sistema

de reglas y principios que deben operar en

la materia de fiscalización, en perjuicio de

los sujetos fiscalizables. Dicha tarea obliga

a tratar el principio de legalidad aunque

sea de forma mesurada.

del Estado de Guanajuato 11de noviembre de 2003.

Guanajuato. Última reforma publicada el 1 de marzo de

2013. [Consulta: 02 de abril 2013].

<http://www.congresogto.gob.mx/uploads/ley/pdf/24/Le

y_de_Fiscalizaci_n_Superior_con_Decreto_57_PO_1_m

arzo_2013.pdf>




39

Contemplado en los artículos 14

y 16 de nuestra Carta Magna como un

principio fundamental de nuestro

sistema jurídico. En términos generales

podríamos considerar al principio de

legalidad como aquel, en virtud del

cual, los poderes del Estado están

sujetos a la Ley. En términos más

sencillos, comúnmente se le identifica

señalando que en virtud de éste

principio “la autoridad solo puede hacer

aquello que la ley le faculta”. Por tanto

todo acto de autoridad que no se ajuste

a la ley es inválido.

En ese sentido, cualquier entidad,

poder público u órgano emanado de del

poder público debe acotar su actuación

al marco legal vigente so pena de

nulidad de sus actos.

Hablar del principio o garantía de

legalidad supone agotar varios aspectos

importantes de la misma tales como los

sujetos titulares y los actos

condicionados a dicha garantía.

Atendiendo a que originalmente

las garantías consagradas en la Carta

Magna ponderaban la protección del

individuo frente a los actos del poder

público, y que el sujeto como centro de

imputación jurídica se refería

esencialmente a los particulares, se

suscito el problema de determinar si

personas morales o corporaciones

oficiales podrían ser titulares de dichas

garantías. Sobre dicha situación,

Burgoa O. en su obra “Las Garantías

Individuales” comenta que dicho

problema fue resuelto por Ignacio L.

Vallarta, quien sostuvo que si bien las

personas morales no eran seres

humanos, sino ficciones jurídicas, por

principio de extensión, dichas ficciones

si podían invocar los beneficio de los

derechos subjetivos públicos cuando

resultases violados sus derechos por

actos de autoridades. Dicha idea,

sostiene Burgoa, deviene de una

tendencia a dejar de considerar a las

garantías como “individuales” para con

ello dejar a un lado la idea de que eran




40

exclusivas de individuos y no de

personas jurídico colectivas.18

Debido a los cambios que supone

la dinámica social, queda claro que

actualmente existen un sin número de

personas jurídico colectivas ya sea

privadas y oficiales que debido a sus

funciones se han convertido en

verdaderos centros de imputación legal

al contar con personalidad jurídica y

patrimonio propio, lo cual la hace

susceptibles de ser lesionadas en su

esfera jurídica por autoridades respecto

de las cuales se encuentran en un estado

de inferioridad jerárquica, por dicha

situación la tendencia actual es

considerar también a dichas personas

morales oficiales como gobernados.

En efecto, Burgoa O.,

acertadamente supone que “…Las

relaciones de supra a subordinación son

las que se entablen entre los órganos

del Estado, por una parte, y en ejercicio

del poder público traducido en diversos

18

Burgoa O., Ignacio. Las Garantías Individuales. Edit.

Porrúa. Trigésima cuarta edición. México 2002. Pag.

168.

actos de autoridad, y por la otra, los

sujetos en cuya esfera jurídica operen

tales actos, mismos que tienen como

atributos distintivos, según es bien

sabido, la unilateralidad, la

imperatividad y la coercitividad… …El

sujeto dentro de cuya esfera va a operar

el acto de autoridad emanado de un

órgano del Estado, asume, por esta sola

circunstancia, el carácter de

gobernado.”19

Por otro lado el acto

condicionado de la garantía de

legalidad, es el pleno respeto a los

derechos reconocidos a los gobernados,

lo cual supone una prohibición a su

perturbación arbitraria por parte de la

autoridad con imperio, bien sostiene

Ignacio Burgoa en señalar que: “…el

acto de autoridad que debe supeditarse

a tales garantías consiste… …en una

mera perturbación o afectación a

cualquiera de los bienes jurídicos

mencionados en dicho precepto, cuyo

alcance protector… …es mucho más

amplio que la tutela que imparte al

19

Ibídem. Pág. 170.




41

gobernado el artículo 14

constitucional…”20

Las relaciones de supra

subordinación están reguladas por la

propia Constitución, por ende todos los

actos de autoridades para con los

gobernados deben acotarse a los

requisitos y prohibiciones consagrados

en la Carta Magna, por ende, cualquier

entidad u organismo público que haya

asumido el papel de gobernado puede

verse afectado por dichos actos de

autoridad cuando no sean respetados

esos requisitos o prohibiciones.

En el caso que nos ocupa, no

debe pasar desapercibido que el OFS

es el Órgano Técnico del Congreso del

Estado, por tanto es una autoridad parte

del Poder Público y su actuación se

encuentra acotada al principio de

legalidad ya antes referido.

Si bien puede suscitarse debate

acerca de la naturaleza de los actos del

OFS en el ejercicio de su función de

20

Ibídem. Pág. 591.

fiscalización en cuanto a si puede o no

ser considerado un acto de autoridad en

virtud de que sus funciones son

originalmente atribución del propio

Congreso del Estado –actos

legislativos- lo que desde mi personal

punto de vista no causa duda es que en

la función de fiscalización actúa en

calidad de imperio en razón a lo

siguiente:

1. La Ley de Fiscalización

Superior del Estado de

Guanajuato le atribuye al OFS

un área de atribuciones,

potestades y prerrogativas

tendientes a hacer efectivo el

ejercicio de sus funciones,

tales como la posibilidad de

determinar libremente las

auditorias de programa que

habrán de practicarse en cada

ejercicio fiscal; la delimitación

del alcance de las revisiones;

la facultad de determinar la

existencia de

responsabilidades –tema que

ya ha sido tratado con




42

anterioridad; y el

condicionamiento de la

entrega de la constancia de

atención a las observaciones a

la previa solventación de éstas

y el pleno acato de las

recomendaciones hechas al

sujeto fiscalizado, entre

otras.21

2. El OFS goza de autonomía

técnica y de gestión, en base a

lo cual las herramientas,

técnicas, métodos y prácticas

necesarias para realizar la

función de fiscalización son

desarrolladas unilateralmente

por el propio OFS. Así mismo,

sus actos son unilaterales y

libres de toda influencia

externa como la política.22

21

Incluso, de acuerdo al artículo 23 fracción III de la Ley

de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato el

OFS puede establecer como observación- irregularidad

detectada- la omisión del sujeto fiscalizado para entregar

la información que le sea requerida, situación que puede

dar pie a la substanciación de procedimientos

administrativo disciplinarios. 22

Como ejemplo encontramos lo establecido en los

artículos 2 y 30 de la Ley de Fiscalización Superior del

Estado de Guanajuato. Ob. Cit.

En ese sentido, los sujetos

vulnerables a las actuaciones del OFS

serán pues los propios sujetos

fiscalizados, lo cuales como

anteriormente se señaló pueden ser: el

propio Poder Legislativo; el Poder

Judicial; el Poder Ejecutivo

(administración centralizada,

desconcentrada y paraestatal); los

Organismos autónomos; los

Municipios (centralizada y

paramunicipal) y; los particulares a los

que se les hayan otorgado recursos

públicos.

Ahora bien, respecto a los actos

del OFS que pueden ser causa de

imputación de agravio a la esfera

jurídica de los gobernados el artículo

45 de la Ley de Fiscalización Superior

del Estado de Guanajuato señala que

pueden ser causa de devolución:

1. Cuando no se haya otorgado el

derecho de audiencia o defensa

al sujeto fiscalizado;




43

2. Cuando no se observen las

formalidades esenciales del

proceso de fiscalización, y;

3. Cuando se viole de manera

flagrante la ley, supuesto en el

cual puede recaer cualquier

acto arbitrario contrario a la

norma, es decir, cualquier acto

realizado por el OFS que no

esté expresamente permitido

en la Ley, lo cual se traduce en

cualquier violación al

principio de legalidad.

A fin de ampliar el abanico de

posibilidades a que se refiere el párrafo

anterior podríamos señalar la

generación de observaciones y

recomendaciones23

basadas en: a)

apreciaciones subjetivas; b) sin soporte

documental; c) basadas en incorrectas

interpretaciones normativas o falsa

apreciación de los hechos; d) la

23

Las observaciones son aquellas irregularidades

detectadas en el proceso de revisión y las

recomendaciones son aquellas que se establecen a efecto

de que los sujetos fiscalizados establezcan mecanismos

de control tendientes a evitar la reincidencia de las

situaciones observadas. Artículo 6 fracciones IX y X de

la Ley de Fiscalización Superior del Estado de

Guanajuato. Ob. Cit.

generación de recomendaciones

basadas también en incorrectas

interpretaciones de la norma y falsas

apreciaciones de hechos; etc.

Finalmente, acotando el tema de esta

investigación podría afirmar que el

municipio como sujeto de fiscalización

puede adquirir al carácter de “gobernado”

y ser susceptible de sufrir lesiones en su

esfera jurídica durante los procesos de

auditoría o revisiones realizados por el

OFS y si bien, la Ley de Fiscalización de

nuestro Estado establece como medio

ordinario de defensa el recurso de

Reconsideración, éste es resuelto por el

propio Órgano de Fiscalización Estatal,

haciendo nugatoria la posibilidad que sea

un órgano distinto y externo a la autoridad

emisora del acto –poder legislativo- quien

revise su legalidad, lo cual se puede

traducir una violación a la tendencia actual

de establecer mecanismos de defensa a los

gobernados en cualquier tipo de

procedimientos.




44

I.2. L A A U T O N O M Í A D E L

M U N I C I P I O

Como punto de partida será necesario el

establecimiento de las teorías que tratan de

explicar el origen del municipio a fin de

facilitar la comprensión de cómo esta

institución fue evolucionando hasta

nuestros días.

I.2.1. CONCEPTO DE MUNICIPIO

La conceptualización etimológica del

municipio viene del latín municipium que

es un conjunto de obligados a pagar un

tributo.

Para Rafael de Pina, es “…un conjunto

de habitantes de un mismo término

jurisdiccional, regido en sus intereses

vecinales por un Ayuntamiento…”24

De acuerdo a la Enciclopedia Jurídica

OMEBA: “…es jurídicamente una persona

de Derecho Público constituida por una

comunidad humana, asentada en un

24

De Pina Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. Edit.

Porrúa. Vigésimo Novena Edición. México 2000. Pag.

375.

territorio determinado, que administra sus

propios y peculiares intereses, y que

depende siempre, en mayor o menor

grado, de una entidad pública superior, el

Estado Provincial o nacional…”25

Como se puede observar estos dos

conceptos difieren en demasía, en tanto

que De Pina Vara concibe al municipio

como un grupo de personas refiriéndose

con ello a uno solo de sus elementos, esto

es, al hecho social desde una perspectiva

netamente sociológica mientras que en la

enciclopedia jurídica se le concibe como

una ficción jurídica, es decir, como una

persona de Derecho Público estableciendo

con ello una conceptualización más amplia

al concebirlo como una institución

jurídica. Si bien me inclino más por la

segunda opinión, no debe negarse valor a

la primera en razón a que es propiamente

de los grupos de personas asentadas en un

lugar determinado donde surgirá -aunque

de forma muy elemental- un sistema que

será necesario para regular la convivencia

y necesidades del mismo grupo, por lo que

25

Enciclopedia Jurídica OMEBA [CD-ROM].

Bibliográfica Omeba México. Versión 2007. ISBN 968-

7804-89-0.




45

en consecuencia será este el elemento más

importante y trascendente del municipio

por ser el origen del tercer elemento del

municipio. Cabe señalar que este último

enfoque será medular cuando sea tratado

el tema relativo al origen del municipio

pues es precisamente el fundamento o base

de las teorías socialistas.

I.2.2. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN

HISTÓRICA DEL MUNICIPIO

COMO PODER POLÍTICO

Aunque el municipio encuentra sus

antecedentes, al menos de una forma más

institucionalizada, en el imperio romano

con el establecimiento de los

“municipium” dicho tema no será

abarcado por cuestiones de delimitación

de la extensión de esta investigación por lo

que solo se tratara un contexto más

contemporáneo.

Respecto al origen del municipio han

surgido varias teorías, las cuales en

términos generales se pueden resumir en

tres: por un lado encontramos aquellas

teorías que conciben al municipio como

una parte de la administración pública o

como un nivel de gobierno a la que suele

denominársele “positivistas”,

“formalistas” o “jurídicas” que conciben al

municipio como una parte de la

administración pública o como un nivel de

gobierno. Por otro lado encontramos a las

teorías que conciben al municipio como el

resultado de una realidad social, histórica

y espontánea, enfoque al que suele

denominársele “ius naturalista”,

“comunitarista” o “socialista.”26

Finalmente encontramos una teoría

ecléctica en la que se supone, el municipio

es una formación natural reconocida por el

Estado.27

Desde el punto de vista de las teorías

formalistas, el municipio es considerado

como una forma de organización político-

administrativa del mismo Estado, esto es,

se le concibe como una forma de

organización administrativa territorial,

centralizada y vertical, donde el municipio

26

Narváez H., José Ramón. La defensa del Municipio

Mexicano a Partir de la Constitución de 1917.

Cuadernos de Jurisprudencia número 1. Edit. Suprema

Corte de Justicia de la Nación. Primera Edición. México

2008. Pág. 11-12. 27

Torres Estrada, Pedro. La Autonomía Municipal y su

Garantía Constitucional Directa de Protección. Edit.

Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

México 2005. Pág. 11-14.




46

es la última circunscripción en la que

desciende el poder central.28

De acuerdo a

estos enfoques el municipio es una entidad

creada por el Estado propiamente

mediante la ley, por lo que encuentra en

ella su origen y fin.

Si bien, en base en un análisis

muy técnico de las formas de

organización político-administrativas

del Estado estas teorías formalistas

tienen cierto grado de aceptación, no se

puede dejar de lado que las teorías

comunitaritas también tienen gran

influencia en la concepción del

municipio, y ello se debe

principalmente a la influencia que en la

historia del propio municipio tuvo la

fusión de dos instituciones, una

nacional y otra extranjera, y que de

acuerdo con Narváez H., son el

Calpulli y a las Cartas Forales.29

La primera tuvo su origen en la

era prehispánica de nuestro país, y se

relaciona a una unidad social compleja

28

Véase los títulos 1.2. y 1.3. del Capítulo 1 de esta

investigación. 29

Narváez H., José Ramón. Ob. Cit. Pág. 12.

establecida en un determinado territorio

cuyos miembros estaban emparentados

entre sí, es decir, estaba formado de una

o varias familias.30

Por otra parte las

cartas forales que en palabras de

Narváez H., eran documentos usados

hacia la edad media, y que en cierta

medida constituían al municipio pues

las normas jurídicas contenidas en esos

documentos establecían prerrogativas

otorgadas por el Rey a favor del señor

de la tierra o del consejo gobernante en

ese territorio, dichos documentos

fueron usados en la península ibérica

que actualmente son los territorios de

Portugal, España y Francia.31

Desde las perspectivas

socialistas el municipio es una

manifestación espontánea en razón a las

necesidades de socialización de los

grupos sociales establecidos en un

determinado territorio, cuya

satisfacción hace necesario el

30

Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Calpulli [en línea].

[Consulta: 15 octubre 2011]. <

http://es.wikipedia.org/wiki/Calpulli> 31

Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Fuero [en línea].


< http://es.wikipedia.org/wiki/Fuero>




47

establecimiento de un sistema

regulatorio de las conductas de los

miembros de esos grupos, lo cual a

través del tiempo se convertirá en el

sistema jurídico que terminará

asimilando o reconociendo la existencia

del municipio como una institución

surgida de procesos sociológico-

jurídicos. En palabras de Pedro Torres

Estrada es: “…resultado del instinto de

unidad y socialización que distingue al

hombre a partir de la familia…”32

La tesis ecléctica del origen del

municipio es la que a juicio de muchos

juristas tiene más peso dado que es la

que cuenta con más argumentos

teóricos y empíricos ya que al igual que

el Estado, el municipio también posee

población, territorio y gobierno, siendo

que la población es el elemento con

mayor preponderancia ya que es solo a

través de ésta que se pueden crear este

tipo de ficciones jurídico-sociales,

como mecanismos para satisfacer su

necesidades.

32

Torres Estrada, Pedro. Ob. Cit. Pág. 11.

Una concepción por demás

ecléctica la da Torres Estrada en los

siguientes términos: “No se puede

entender el origen del municipio

sencillamente como una organización

natural pero tampoco como una

creación de la ley. El origen del

municipio es algo más complejo; en

nuestra forma de entenderlo, se

entrelazan todas las corrientes

analizadas. Consideramos que no pudo

haber ley sin municipio, pero también

que no puede haber municipio sin ley, y

que la sola existencia natural de un

grupo de personas no es suficiente para

considerarlo municipio. La formalidad

legal es determinante para que el

municipio empiece a existir en la

concepción del Estado Moderno.”33

Actualmente, en nuestro sistema

jurídico la doctrina concibe al

municipio como una entidad pública

descentralizada de los Estados, con

personalidad jurídica y patrimonio

propios, y de carácter meramente

administrativo en virtud de que su

33

Ibídem. Pág. 14.




48

función principal equivale a la función

gubernamental administrativa que

realiza el Poder Ejecutivo Estatal o

Federal.

Otro antecedente importante que

encontramos en el territorio mexicano

es la erección del primer Ayuntamiento

en el Continente Americano, lo cual se

llevó a cabo el día 10 de julio de 1519

en la Villa Rica de la Vera Cruz

específicamente en la playa de

Chalchihuecan, después de los actos de

apropiación y apoderamiento que

realizó Cortés para la Corona Española,

siendo en dicho lugar en el cual se

funda la primera ciudad de América

Continental.34

Es a partir del periodo Virreinal

que el municipio comenzó a fortalecer

su autonomía política. Al respecto, Hira

de Gortari, citada por Narváez, afirma

que: “…los cabildos de los

ayuntamientos –españoles e indígenas-

34

Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Veracruz [en línea].

[Consulta: 15 octubre 2011]. <

http://es.wikipedia.org/wiki/Villa_Rica_de_la_Vera_Cru

z#Historia>

administraban, unos, las ciudades y

villas españolas, y otros, los pueblos

indígenas. Ambos eran jurídicamente

de igual jerarquía y estaban

organizados de manera semejante…”35

Dada la vasta influencia que

siempre tuvo y sigue teniendo el

régimen español por sobre el nuestro,

es importante mencionar que durante la

construcción de nuestra Nación, la

Constitución de Cádiz fue determinante

en la elaboración de nuestra primera

Constitución, puesto que fue en esa

donde por primera vez se pretende

reglamentar al municipio como

institución; en consecuencia esta

institución se plasma por primera vez

en la Constitución Política de nuestra

Nación del año 1824 como base de su

organización político-económica. No

obstante que dicha institución se vio

interrumpida por las constituciones

centralistas de 1836 y 1843, fue

restaurada en el acta de reformas de

1847 y reiterada en las del año 1857,

sucediendo lo mismo en la constitución

35

Narváez H. José Ramón. Ob. Cit. Pág. 15.




49

de 1917, sin embargo, sostiene Narváez

que la función que desempeño al

municipio en el régimen constitucional

de 1857 fue más organicista que

funcional, ya que existía cierta

indefinición del municipio,36

lo que

propició que -no obstante que en la

constitución ya se encontraba prevista

la figura del Municipio, y en teoría

podía exigir contribuciones- ello era

prácticamente imposible ya que el

poder central exigía de cada municipio

el cumplimiento de prestaciones

económicas determinadas por el mismo

gobierno central, lo cual refleja una

disfunción práctica del municipio y un

sesgo completo a la poca autonomía

que tenían los municipios. Dicha

situación fue uno de los principales

reclamos de los líderes revolucionarios

quienes reclamaban el robustecimiento

de los poderes municipales.

La tendencia a fortalecer a los

municipios fue retomada por Francisco

I. Madero en el Plan de San Luis de

1910 al proclamar la libertad de los

36

Ibídem. Pág. 18.

Ayuntamientos, por otra parte, tanto el

Plan de Ayala de 1911 como el de

Guadalupe de 1913 establecían la No

Reelección y se intentaba regular la

autonomía política, económica y

administrativa de los municipios a nivel

constitucional.

Finalmente fue Venustiano

Carranza quien influenciado por otros

personajes contemporáneos propuso al

Constituyente de Querétaro las bases de

la autonomía municipal que luego

fueran discutidas como parte del

proyecto de la adición al artículo 115

constitucional. No obstante que fueron

muchas las posturas adoptadas por los

diputados del Congreso Constituyente

respecto a la forma de regular el

municipio y el alcance constitucional

del mismo, solo algunas fueron

determinantes en sentar los contenidos

actuales de su regulación constitucional

a lo que cabe advertir que desde la

postura de cada uno de los diputados

participantes todos tenía razón a su

manera pues no era un tema fácil dadas




50

las circunstancias políticas, sociales y

económicas de aquella época.

Es importante señalar que el

debate principal que se suscitó se centró

en la amplitud de las libertades que

habrían de otorgársele a los municipios

y que habrían de traducirse

posteriormente en poder, es decir,

existía la divergencia entre otorgarles

más libertad política o más libertad

económica, para que en un caso u otro

una de estas fuese contrapeso de la otra,

sin embargo dicha divergencia

engendraba la dificultad de que al

otorgar una y restringir la otra, en

ambos casos se hacía nugatoria –

hablando en términos generales- la

libertad del municipio.

Por una parte se propuso que el

municipio tuviese su hacienda libre,

aceptando que la única base de la

libertad de los municipios radicaba en

la libertad amplia para manejar sus

fondos con toda libertad, asimismo

sostenían que si el municipio no podía

administrar sus bienes sin trabas nunca

sería libre. Es aquí donde por primera

vez se comenzaron a plantear

cuestionamientos a cerca del

significado de la “hacienda municipal”.

En corolario a lo anterior, se

sostenía que debía dársele al municipio

libertad política para establecer su

sistema fiscal, pues de lo contrario, la

negación de dicha facultad iría en

contra de su libertad y soberanía.

Otros se pronunciaban por

respetar la autonomía municipal al

extremo, sosteniendo que solo la

Suprema Corte de Justicia podría

intervenir en la cuestión económica de

los municipios, más como una

defensora que como una limitadora de

esa facultad.

Como consecuencia de los

debates, se presentó un proyecto

modificado en el que se establecía que

para asegurar la independencia

económica del municipio debían

otorgárseles recursos propios para no

dejarlos a merced de los poderes de los




51

Estados, a la vez que se les establecían

recursos legales para defender esa

autonomía, siendo en este momento

donde por primera vez se le reconoce

abiertamente libertad económica el

municipio. Asimismo, se establecía

que los ingresos de los municipios

derivarían de la prestación de los

servicios públicos a los habitantes, más

una suma no inferior del 10% de lo que

el Estado recaudara por medio del

propio Municipio, y de surgir algún

conflicto entre el Ejecutivo Estatal y el

Municipio, conocería la Legislatura y si

el conflicto era entre ésta y el

Municipio, conocería el Tribunal

Superior del Estado.

En virtud de lo anterior, los

diputados Jara y Medina presentaron

voto particular en el que se

pronunciaron por que la Corte no

interviniera en las cuestiones

municipales y se suprimiera la

obligación de los municipios de

recaudar todas las contribuciones,

manteniendo esa facultad solo respecto

de aquellas situaciones necesarias para

atender sus funciones, así como al

porcentaje proporcionado por el Estado.

Asimismo se establecía que en términos

generales cualquier contienda del

municipio con el Estado lo resolviera el

Tribunal Superior del Estado.

Finalmente el texto definitivo de

la fracción II del artículo 115 de la

Constitución Política de 1917 concilió

las dos tendencias antes expuestas que

perseguían el establecimiento de la

independencia económica del

municipio al facultarlo para que

administrara libremente su hacienda

formada por las contribuciones

municipales establecidas por las

legislaturas de los Estados, lo cual se

traducía en un reconocimiento tácito de

la imposibilidad práctica de darles una

autonomía absoluta, por lo que debían

acatar las leyes expedidas por las

Legislaturas Locales.

A fin de cuentas, los problemas

entre Municipios y Estados han estado

presentes en la vida política del país

desde la creación de la Constitución de




52

1917, presentándose en mayor o menor

número en los distintos Estados, y

algunos de estos problemas han sido

realmente determinantes en el

desarrollo y el reconocimiento del

poder político de los Municipios, tales

como los suscitados en Puebla, a saber:

En el año de 1918, el Poder

Ejecutivo de esa entidad federativa

ordenó la disolución de algunos

municipios so pretexto de que las

elecciones llevadas a cabo en ellos no

se habían hecho conforme a la ley, por

lo que tomando en cuenta que esa

misma problemática se había

presentado en otros Estados, la

Suprema Corte designo a varios

magistrados para que atendieran el

caso, puesto que los municipios habían

comenzado a usar los medios de

protección constitucional con que

contaban para defender sus intereses.

Ante dicha problemática la decisión de

la Corte sería trascendental para el

futuro de los municipios en nuestro

sistema jurídico.

Con motivo de dichos problemas

se derivaron varias tesis que en esencia

sostenían que no podían reconocérsele

al municipio las mismas cualidades de

independencia adoptados por nuestra

Constitución para los tres poderes,

traducidas en las facultades de querer,

hacer y juzgar, pues éstas son una

manifestación de la soberanía

concedida por el pueblo -en quien

radica originariamente- a sus

mandatarios.

Aquí encontramos los primeros

antecedentes de las controversias

constitucionales promovidas en

nuestra Nación, sin embargo, existía el

problema de que el artículo 105 de la

Constitución vigente en ese entonces

solo establecía la posibilidad de usar

ese medio de control constitucional a

los poderes y en ese sentido los

municipios no encuadraban en esa

categoría, por esa razón la resolución

de la Corte determinó medularmente

que el municipio no se encontraba

facultado para promover la controversia

pues no contaba con todos los




53

privilegios de un Poder Independiente

dentro del Estado, y de resolver lo

contrario se alterarían las doctrinas

existentes sobre la división de poderes,

régimen constitucional adoptado desde

la constitución de Apatzingán.

En síntesis, de una forma o de

otra siempre se le negó al municipio el

reconocimiento como poder político

dentro del Estado so pretexto que ello

equivaldría a equipararlo con uno de los

poderes esenciales de la clásica forma

de gobierno.

Esa postura asumida por la

Suprema Corte continuó hasta el año

1992 cuando por fin y con base a las

reformas constitucionales de 1983, el

Ministro Mariano Azuela Güitron

elaboró el proyecto para resolver el

famoso amparo Mexicali, cuyo

proyecto se apoyó en la exposición de

motivos de la mencionada reforma

constitucional de 1983.

Al respecto cabe comentar que

las reformas al artículo 115 de nuestra

Constitución del año 1983 se basaron

en los siguientes puntos torales:

1. Se sientan las bases genéricas

para la estructuración del

Municipio, y de los

procedimientos de suspensión

y declaración de inexistencia

de los mismos, claro está,

sujetos a las formalidades

esenciales del procedimiento.

2. Se le confiere al Municipio la

jerarquía constitucional en el

manejo de su patrimonio, en el

mismo sentido, se reafirma la

concepción originaria del

constituyente en relación a la

libre administración de su

hacienda bajo la fórmula de la

correcta distribución de

competencias en materia

fiscal, pues, se asignan de

forma exclusiva para el

municipio fuentes de ingresos

tributarias así como otras

fuentes de ingresos vía Estado.

Lo anterior debería traducirse

en una absoluta autonomía por




54

parte del municipio en el

manejo presupuestal por

medio de la formulación y

aplicación del presupuesto de

egresos así como en la

reiteración de su personalidad

jurídica y su carácter de

autoridad política económica.

3. Se establece la obligación de

prestar los servicios públicos,

asimismo se definen y

delimitan éstos.

4. Se introduce el principio de la

representación proporcional en

la elección de los integrantes

de los ayuntamientos, lo cual

hace posible la participación

pluripartidista sea cual fuere su

número de habitantes, esto es,

se elimina la limitación

anterior que otorgaba tal

atribución solo a municipios

con más de trescientos mil

habitantes.

5. Se regulan las relaciones de

los Estados y Municipios con

sus trabajadores, sujetándolas

a las leyes expedidas de

acuerdo al segundo apartado

del artículo 123

Constitucional.

6. Se hace factible la celebración

de convenios de colaboración

entre la Federación, los

Estados y los Municipios a fin

de lograr la descentralización y

desconcentración de los

recursos federales, lo cual se

traducirá en el fortalecimiento

de la autonomía municipal. 37

No obstante lo anterior, estas

reformas garantizaban un mínimo de la

autonomía política y financiera del

municipio pues si bien se le establecían

fuentes exclusivas de recaudación,

concomitantemente se establecían

obligaciones tales como la prestación

de servicios municipales, además de

que los Municipios siguen sujetos al

poder central en tanto que el Congreso

del Estado sigue aprobando las Leyes

de Ingresos Municipales y

37

Moreno M., Manuel. Adecuación de la Realidad

Municipal a la Reforma Constitucional de 1983 [en

línea]. [Consulta: 9 julio 2012].

<http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/477/19.pdf>




55

reglamentando la conformación de los

Presupuestos de Egresos, lo cual deja

en claro que aunque la intención de las

reformas era otorgar el municipio más

autonomía, ello quedaba entre líneas

pues de alguna forma aún se encontraba

sujeto al Estado al establecerse

facultades concurrentes en cuestiones

hacendarias.

Volviendo al tema que nos ocupa

en este apartado, cabe señalar que en

ese famoso amparo Mexicali

(4521/1990) el ayuntamiento del

referido municipio (militante del PRI

por cierto) promovió juicio de amparo

en contra de actos del gobernador del

Estado de Baja California (militante del

PAN) relacionados con la asignación o

distribución de recursos financieros. Lo

más relevante de la resolución

respectiva consistió en que la Suprema

Corte afirmó que, en aquel contexto, al

municipio se le debería reconocer el

carácter de “poder” para promover

controversias constitucionales.

Para resolver el mencionado

asunto, la Corte se vio obligada a

realizar una interpretación sistemática

de los artículos 105, 115 y 116 de la

Constitución vigente en ese entonces y

que además se ajustaba a la evolución

del municipio sin apartarse del contexto

constitucional, lo que llevó a que por

primera vez el municipio fuera

reconocido como un poder para

promover controversias

constitucionales para defender

prerrogativas que la reforma del 83 le

había concedido.

Al caso de Mexicali siguieron

otros, como el caso del municipio de

Delicias, Chihuahua, que apoyado en la

tesis de Mexicali logró que se le

admitiera una controversia

constitucional mediante el recurso de

revisión, pues originalmente se le había

desechado la controversia puesto que

originalmente se consideró que estaba

promoviéndolo como una entidad

soberana y por dicha razón no contaba

con prerrogativas constitucionales, en

efecto, el argumento principal que uso




56

el tribunal colegiado en términos

generales consideró que al municipio

puede revestir dos personalidades, por

un lado como entidad soberana o

persona moral de derecho público y por

otro como sujeto de derecho privado

con un patrimonio propio cuya

protección federal es indispensable para

proteger estos derechos privados,

siendo esta última la personalidad que

asumió.

No obstante lo anterior, no fue

sino hasta el año 1994 cuando el

legislador federal, impulsado por la

jurisprudencia, reformó el artículo 105

de la Constitución para dar legitimación

al municipio para promover

controversias constitucionales.38

A partir de las reformas antes

referidas aparecieron varias

jurisprudencias que de una forma u otra

reconocen al municipio como un poder

para promover controversias

constitucionales, lo que viene a incidir

38

Véanse páginas 3, 4 y 5 del Capítulo 3 de este trabajo

de investigación.

directamente en el reconocimiento de

cierta autonomía del municipio en

materia hacendaría, tema que será

tratado en tema separado.

I.2.3. LA AUTONOMÍA DEL

MUNICIPIO

Por principio de cuentas es necesario

establecer que se debe entender por

autonomía, palabra que proviene del

griego antiguo compuesta de dos

vocablos: “autos” que significa “uno

mismo” y “nomos” que significa

“norma o ley” de lo que se colige que

autonomía es etimológicamente

hablando “la posibilidad de darse la

propia ley”.39

Tal como lo afirma Teresita

Rendón Huerta en su obra Derecho

Municipal, “…nada es más discutido en

el campo de la ciencia municipal, que la

autonomía del municipio…”40

y es que,

en verdad, resulta ser un tema por

demás extenso y controversial, en el

39

Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Ob. Cit. Pág. 175. 40

Rendón Huerta, Teresita. Derecho Municipal. Edit.

Porrúa. México 1985. Pág. 132.




57

que la presente investigación no tiende

a profundizar, únicamente se pretende

establecer un panorama general del

concepto a efecto de facilitar su

comprensión.

Juristas españoles en apego a una

corriente ius-naturalista consideran que

la autonomía es un atributo del

municipio ya que por tratase éste de un

grupo social, por su naturaleza nace

con ella y dicha autonomía es la que

dará identidad e independencia frente a

otros grupos sociales, luego entonces la

autonomía es una cualidad del

municipio por el hecho mismo de

existir.41

Por otro lado, de las teorías que

describe Carlos F. Quintana Roldán en

su obra Derecho Municipal acerca de la

autonomía del municipio, se considera

a la autonomía como “una potestad para

organizar su gobierno, expedir sus

normas internas, elegir a sus

41

Estrada Torres, Pedro. Ob. Cit. Pag. 11-12.

autoridades, conducir sus actividades

financieras y administrar sus bienes”.42

Tomando en consideración la

dificultad y polémica sobre el concepto

de autonomía municipal y que éste

nunca será estático por encontrarse

sujeto a la evolución que el mismo

municipio o el sistema jurídico sufra,

pueden encontrarse un gran número de

teorías que tratan de explicar su

significado y la evolución que ha

presentado en Europa y América, por lo

que, finalmente tomaremos en cuenta lo

que Quintana Roldán, en su obra

Derecho Municipal concluye:

“El derecho del Municipio para

que, dentro de su esfera de

competencias, elija libremente a sus

gobernantes, se otorgue sus propias

normas de convivencia social; resuelva

sin intervención de otros poderes los

asuntos propios peculiares de la

comunidad; cuente, además, con

renglones propios de tributación y

disposición libre de su hacienda; y,

finalmente, que estas prerrogativas estén

definidas y garantizadas por el

ordenamiento supremo del Estado.”43

42

Quintana Roldán, Carlos F. Derecho Municipal. Edit.

Porrúa. Séptima edición. México 2003. Pág. 180- 193. 43

Ibídem. Pag. 195.




58

En ese mismo sentido, Quintana

Roldán señala que la doctrina más

reciente del municipalismo desglosa a

la autonomía municipal en varios

apartados y que son:

“a) Autonomía política: esto es,

la capacidad jurídica del Municipio para

otorgarse democráticamente sus propias

autoridades, cuya gestión política no

deberá ser interferida por otros niveles

de gobierno.

b) Autonomía administrativa: que

entendemos como la capacidad del

Municipio para gestionar y resolver los

asuntos propios de la comunidad en

cuanto a servicios públicos, poder de

policía, y organización interna; sin la

intervención de otras autoridades,

contando el Municipio, además, con

facultades normativas para reglamentar

estos renglones de la convivencia social.

c) Autonomía financiera: que es

la capacidad del Municipio para contar

con recursos suficientes derivados de

renglones tributarios exclusivos, así

como el libre manejo de su patrimonio y

la libre disposición de su hacienda.”44

Además de lo anterior, el mismo

autor afirma que el aspecto más

importante de la autonomía

municipal es la autonomía financiera,

puesto que sin suficiencia financiera

44 Ídem.

habrá carencias administrativas e

inestabilidad política.45

En términos muy similares Pedro

Torres Estrada, en su obra “La

autonomía municipal y su garantía

constitucional directa de protección”,

concibe a la autonomía municipal de la

siguiente forma:

“… es la titularidad del

municipio de gestionar y resolver todos

los asuntos de carácter local, mediante

sus representantes elegidos

democráticamente entre los miembros

de su comunidad, los cuales tendrán

dentro de sus prerrogativas el organizar

por medio de reglamentación y sin

tutela (el grado de tutela o

determinación también determina el

grado de autonomía) todos los ámbitos

que a su competencia constitucional y

legal corresponda, así como la libre

administración de sus recursos. La

autonomía solo se verá plena si los

municipios pueden acceder de manera

sencilla y efectiva mediante sus

autoridades legitimadas, ante los

tribunales del Estado en defensa de su

autonomía si les es vulnerada. Sin esta

última facultad, el concepto de

autonomía quedaría incompleto.”46

Como se puede observar, la

acepción que Torres Estrada tiene

acerca de la autonomía municipal

45 Ídem. 46 Torres Estrada, Pedro. Ob. Cit. Pág. 29.




59

engloba de alguna forma los tipos de

autonomía que anteriormente hemos

señalado, pero además agrega un

elemento que es de suma importancia,

esto es, la facultad para acceder a la

protección de la autonomía por la vía

jurisdiccional, facultad que como ya se

demostró en el punto 2.2., de este

capítulo, ha pasado por un proceso muy

largo de reconocimiento por parte de

las instituciones jurisdiccionales de

nuestro país y aún sigue evolucionando.

Dado lo anterior y para los

efectos de nuestro tema habremos de

referirnos al contexto del concepto de

autonomía en el Derecho Mexicano. En

ese sentido nuestro análisis partirá de

su base constitucional, la cual

encontramos en el artículo 115 de

nuestra Ley Suprema, el cual hace

referencia al “municipio libre” pero

nunca del “municipio autónomo”, lo

cual nos lleva a plantearnos la siguiente

interrogante: ¿en este contexto debe

entenderse lo mismo por municipio

autónomo que municipio libre? A lo

cual respondería que sí, pues el

mencionado artículo 115 otorga al

concepto municipio libre el mismo

sentido, en términos generales, que la

doctrina otorga al concepto de

autonomía municipal que en párrafos

anteriores fue comentado.

A efecto de dejar más claro lo

anterior, habremos de referirnos al

contenido del artículo 115 de nuestra

Constitución Política, por lo que es

importante citar una parte del dictamen

que algunos de los diputados

constituyentes de 1916 hicieron en

relación a los cambios trascendentales

que la nueva Constitución – la de 1917-

tendría con respecto a la de 1857 y

cuyo dictamen señalaba:

“…Las diferencias más

importantes y por lo tanto la gran

novedad respecto de la Constitución de

1857, es la relativa al establecimiento

del municipio libre como la futura base

de la administración política y municipal

de los estados y, por tanto, del país. Las

diversas iniciativas que han tenido a la

vista la comisión y el empeño de dejar

sentados los principios en que debe

descansar la organización municipal, ha

inclinado a ésta a proponer las tres

reglas que intercala en el artículo 115 y

que se refieren a la independencia de los

ayuntamientos, a la formación de su

hacienda, que también debe ser




60

independiente, u al otorgamiento de

personalidad jurídica para que puedan

contratar, adquirir, defenderse,

etcétera…”47

A razón de las reformas

establecidas en la Constitución de 1917

se le atribuyó al municipio el carácter

de “libre” para todos los efectos legales

llegando al punto de prohibir toda

autoridad intermedia entre el

ayuntamiento y la autoridad estatal, lo

cual reflejaba su autonomía política; se

le aseguraban ingresos, lo cual

significaba cierto grado de autonomía

hacendaria; y se le reconocía

personalidad jurídica propia,

otorgándosele con ello autonomía

jurídica y administrativa.

Si bien es cierto que la intención

del constituyente de 1916 fue dotar al

municipio de características y

facultades que de alguna forma

garantizaran su autonomía y el no

intervencionismo de los Estados en la

vida municipal, dicha intención dista

mucho de haberse logrado en la

47 CENEDIC. Universidad de Colima. México a través

de las Constituciones [CD-ROM]. México 2003.

realidad actual puesto que tanto en la

Constitución Federal como en la de

nuestro Estado se mantiene un sistema

intervencionista, ya que se reconocen al

municipio facultades que el propio

legislador –por ejemplo el estatal- se

niega a reconocer en las leyes

secundarias dejando con ello desde

nuestro particular punto de vista

facultades muy residuales, lo cual

implica una constante limitación por

parte de las legislaturas de los Estados

en las actividades de los municipios,

que a su vez se traduce en una

constante restricción al pleno ejercicio

de sus libertades políticas,

administrativas y hacendarias

reconocidas constitucionalmente, tal es

el caso de la Ley para el Ejercicio y

Control de los Recursos Públicos para

el Estado y los Municipios de

Guanajuato y la Ley de Fiscalización

Superior del Estado de Guanajuato, por

citar algunos casos.

I.2.4. EL PATRIMONIO Y LA

HACIENDA PÚBLICA DEL

MUNICIPIO




61

Indiscutiblemente la génesis de la libertad

hacendaria del municipio se encuentra

íntimamente ligada con la de su poder

político -tema que fue agotado en el punto

2.1., de este capítulo- puesto que, como se

ha venido afirmando, sin libertad

hacendaria difícilmente podría haber

libertad política y administrativa. De ahí

su relevancia como atributo de la

autonomía municipal.

En ese sentido, en palabras de

Heriberto Jara citado por Covarrubias

Dueñas, “…No se concibe la libertad

política cuando la libertad económica

no está asegurada…”48

razón por la

cual esta parte de la investigación se

abocara de forma directa al estudio de

la autonomía financiera del municipio

en México y de sus facultades en

materia hacendaria como una

continuación del tema anterior.

Respecto a la autonomía

financiera, el artículo 115 en sus

fracciones II y IV establece:

48 Covarrubias Dueñas, José de Jesús. La autonomía

municipal en México. Edit. Porrúa. Segunda Edición.

México 2004. Pág. 57.

“II.… …los municipios estarán

investidos de personalidad jurídica

propia y manejaran su patrimonio

conforma a la ley”…

…

IV. Los municipios administrarán

libremente su hacienda, la cual se

formará de los rendimientos de los

bienes que les pertenezcan, así como de

las contribuciones y otros ingresos que

las legislaturas establezcan a su favor, y

en todo caso:

a) Percibirán las

contribuciones…

Los municipios podrán celebrar

convenios con el Estado para que éste se

haga cargo de algunas de las funciones

relacionadas con la administración de

esas contribuciones.

b) Las participaciones

federales…

c) Los ingresos derivados de la

prestación de servicios públicos a su

cargo.

Las leyes federales no limitarán

la facultad de los Estados para establecer

las contribuciones a que se refieren los

incisos a) y c), ni concederán exenciones

en relación con las mismas. Las leyes

estatales no establecerán exenciones o

subsidios en favor de persona o

institución alguna respecto de dichas

contribuciones. Sólo estarán exentos los

bienes de dominio público de la

Federación, de los Estados o los

Municipios, salvo que tales bienes sean

utilizados por entidades paraestatales o

por particulares, bajo cualquier título,

para fines administrativos o propósitos

distintos a los de su objeto público.

…




62

Las legislaturas de los Estados

aprobarán las leyes de ingresos de los

municipios, revisarán y fiscalizarán sus

cuentas públicas…”49

Como se puede observar, del

actual texto del artículo 115 de nuestra

Constitución Política se desprenden dos

principios: el principio de autonomía

municipal y el de libre administración

hacendaria, sin embargo también se

establecen límites a éstos, el primero lo

encontramos en la fracción II al señalar

que el patrimonio se administrará

conforme a la ley, entendiéndose por

éstas a las leyes reglamentarias de este

precepto constitucional, que en efecto

serán normas secundarias expedidas por

las legislaturas de los Estados.

Contrario a lo anterior en su

fracción IV se establece textualmente

que los municipios administrarán

libremente su hacienda, sin establecer

limitación a tal facultad tal como pasa

con su patrimonio, lo cual trae a

49 Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos. Última reforma publicada en el Diario

Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012.Ob.

Cit.

coalición otro término jurídico, es

decir, habrá la necesidad de determinar

qué debe entenderse por patrimonio

municipal y por hacienda municipal, a

efecto de determinar sus alcances y

limitaciones.

Dado lo anterior, y más que a la

teoría, habremos de remitirnos al

contexto real de la acepción de esos

conceptos en nuestra legislación, es

decir, a las leyes que en esa materia

rigen a los municipios del país.

Por principio encontramos a la

fracción II del artículo 115

Constitucional en el cual hace

referencia al patrimonio sin establecer

un concepto del mismo ni señalar de

qué elementos se conformará, lo cual

hace necesario remitirnos a una

conceptualización doctrinaria. Al

respecto, en la Enciclopedia Jurídica

OMEBA se refiere que autores como

Rocco, Planiol, Aubry y Rau hablan de

una relación entre los bienes y derechos

de una persona y sus cargas pecuniarias

u obligaciones, la consideran como una




63

suma de elementos que conforman una

universalidad jurídica medible en valor

pecuniario, es decir, un todo.50

Bajo esa

perspectiva uno de los conceptos más

sencillos pero a la vez más completos

es el que sostiene De Pina Vara, quien

afirma que patrimonio es un:

“…Conjunto de derechos y

obligaciones que corresponden a un

solo titular…”51

En tratándose de la hacienda

pública los juristas le han otorgado una

doble connotación, una genérica al

señalar que se trata de una coordinación

económica activa creada por los

habitantes de un lugar para satisfacer

sus necesidades comunes por medio de

la aplicación de recursos tomados de la

riqueza de los particulares o ciudadanos

y otra meramente material en la que se

le concibe como un conjunto de bienes

pertenecientes al Estado.

Desde nuestra perspectiva, la

Constitución Federal adopta esta doble

50 Enciclopedia Jurídica OMEBA. Ob. Cit. 51 De Pina Vara, Rafael. Ob. Cit. Pág. 400.

faceta de la hacienda pública, puesto

que el mismo artículo 115 en su

fracción IV, establece cómo se

conformará la hacienda pública

municipal, lo cual se refiere

principalmente a las fuentes de

ingresos, lo que desde el punto de vista

material se refiere a cuestiones

pecuniarias, mientras que por otro lado

también se refiere a áreas financieras

del municipio, lo que a su vez

constituyen el instrumento financiero

principal, a través del cual los

ayuntamientos cumplen su cometido

primordial que consiste en promover el

desarrollo de sí mismos y el bienestar

de sus habitantes por medio de la

prestación de servicios públicos, lo cual

constituye un sistema de coordinación.

A nivel municipal, la Ley

Orgánica Municipal para el Estado de

Guanajuato, en su artículo 197 dispone

que el patrimonio municipal se

constituye por los ingresos que

conforman la hacienda pública, los

bienes de dominio público y privado

del municipio, los derechos y




64

obligaciones constituidos a favor del

municipio, otros ingresos y derechos

establecidos en ley y por último la

deuda pública.

Por su lado el artículo 198 del

mismo ordenamiento, si bien no

establece un concepto de hacienda

pública municipal al igual que la

Constitución Federal, si dispone los

conceptos que la constituirán, los

cuales en general se refieren a los

ingresos y a un sistema de recaudación

de bienes necesarios para cumplir su

cometido. Asimismo, dicho precepto

normativo dispone que dichos recursos,

serán administrados directamente por el

Ayuntamiento o por quien éste autorice

conforme a la Ley, lo cual tiene una

gran connotación en el tema que nos

ocupa púes esto nos lleva a plantear la

interrogante acerca del fin que

pretendió el legislador al agrupar cierto

tipo de ingresos como hacienda pública

de entre los que conforman al

patrimonio municipal.

La respuesta a la interrogante

antes planteada podría encontrarse en

los criterios de interpretación que la

Suprema Corte de Justica de la Nación

esgrimió en varias ejecutorias, como la

relativa a la controversia constitucional

8/2006 promovida por el municipio de

Miahuatlan de Porfirio Díaz, del Estado

de Oaxaca, identificada con el registro

IUS número 20038, en la cual se

considera, que de una interpretación

armónica, sistemática y teleológica del

artículo 115 fracción IV constitucional

se desprende que dicho precepto no

tiende a establecer la forma en que

puede integrarse la totalidad de la

hacienda municipal, sino precisar en lo

particular los conceptos de ésta que

quedan sujetos al régimen de libre

administración hacendaria.

De lo anterior podrá deducirse

que la hacienda pública solo incluye

aquellos que puede administrar con

total libertad, de entre la totalidad de

los ingresos que puede percibir el

municipio.




65

En conclusión, podría afirmarse

que desde el punto de vista materialista

el patrimonio es un concepto más

amplio que encuadra a la misma

hacienda pública en su acepción

también materialista, es decir, en tanto

que el patrimonio municipal estará

conformado por todo el conjunto de

bienes, derechos y obligaciones a cargo

del municipio en lo cual se encuentra

implícita la hacienda pública, mientras

que, por otro lado y desde una

perspectiva más doctrinal, la hacienda

involucra un sistema completo de

recaudación de los ingresos que por

disposición constitucional el municipio

tiene derecho a percibir.

En ese contexto el segundo paso

será determinar cuál es el alcance de las

libertades que en esa materia establece

la Constitución Federal al establecer

que el municipio manejará su

patrimonio y administrará libremente

su hacienda, tema que será resuelto en

el siguiente punto.

I.2.5. LA LIBRE

ADMINISTRACIÓN

HACENDARIA DEL MUNICIPIO

Y SU ESTADO ACTUAL DE

ACUERDO A LOS CRITERIOS DE

LA SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA DE LA NACIÓN

Como se ha venido vislumbrando en el

desarrollo de este capítulo, el

reconocimiento del poder político y

económico del municipio, al menos en

nuestro sistema jurídico, ha sido

motivado principalmente por las

decisiones judiciales emitidas por los

tribunales federales, por lo que no

deberá extrañarnos que en esta

investigación se otorgue demasiado

peso a las decisiones que en la materia

que nos ocupa emitan los Tribunales

Federales.

Una de las primeras cuestiones a

resolver en este apartado es la relativa a

las actividades que involucra la

administración de recursos como tal y

consecutivamente el sentido y alcance

de la libertad en esas cuestiones, por lo

cual, tomando en consideración que

curiosamente dicho tema es poco




66

abordado por la doctrina en materia de

derecho municipal habrá necesidad de

recurrir a las leyes que rigen en nuestro

Estado en esa materia, así como a los

criterios asumidos la Suprema Corte de

Justica de la Nación en el tópico.

Al respecto, sostiene de Pina

Vara que “administración” es una:

“…Actividad dedicada al cuidado y

conservación de un conjunto de bienes

de cualquier naturaleza –pública o

privada- con objeto de mantenerlos en

estado satisfactorio para el

cumplimiento de su destino…”52

Por lo

que, tomando en consideración que

gestionar es la acción de administrar,53

se está ante la presencia de la gestión de

recursos públicos, lo cual hace

necesario dar cita a la fracción V del

artículo 6 de la Ley de Fiscalización

Superior del Estado de Guanajuato en

los siguientes términos:

“Artículo 6. Para los efectos de

la presente ley, se entenderá:

52 Ibídem. Pág. 59. 53 Diccionario de la Lengua Española. Gestión [en

línea]. [Consulta: 11 noviembre 2012].

<http://buscon.rae.es>

…

V. Gestión financiera: La

recaudación, manejo, custodia, control y

aplicación de los recursos públicos que

los sujetos de fiscalización utilizan para

el cumplimiento de los objetivos

contenidos en los presupuestos, planes y

programas, de conformidad con las leyes

y demás disposiciones jurídicas

aplicables;…”54

En ese sentido, podría afirmarse

que la gestión financiera de los recursos

públicos es un concepto amplio que

involucra una serie de actividades

encaminadas a dirigir su correcto uso;

resguardarlo, vigilarlo y supervisarlo

con la debida diligencia y ejercer todas

las facultades de dominio sobre éste

para aplicarlo a sus fines, lo cual

implica necesariamente disponer

libremente de él.

A mayor abundamiento, es

importante señalar que existe una

variedad de tesis jurisprudenciales que

sostienen la existencia del principio de

libertad hacendaria, pero una de las más

relevantes por su sencillez es la

derivada del criterio del Tribunal Pleno

de la Suprema Corte de Justica de la

54 Ley de Fiscalización Superior del Estado de

Guanajuato. Ob. Cit.




67

Nación contenido en la tesis

jurisprudencial publicada con el

número P./J. 5/2000, página quinientos

quince, Tomo XI, febrero de dos mil,

Novena Época del Semanario Judicial

de la Federación y su Gaceta, la que

propiamente arroja más luz al respecto

y para ello se citara a continuación:

“HACIENDA MUNICIPAL Y

LIBRE ADMINISTRACIÓN

HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS

(ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV,

DE LA CONSTITUCIÓN

FEDERAL).

En términos generales puede

considerarse que la hacienda municipal

se integra por los ingresos, activos y

pasivos de los Municipios; por su parte,

la libre administración hacendaria debe

entenderse como el régimen que

estableció el Poder Reformador de la

Constitución a efecto de fortalecer la

autonomía y autosuficiencia económica

de los Municipios, con el fin de que

éstos puedan tener libre disposición y

aplicación de sus recursos y satisfacer

sus necesidades, todo esto en los

términos que fijen las leyes y para el

cumplimiento de sus fines públicos.”55

De lo anteriormente expuesto se

derivan dos elementos indispensables

que involucra la libertad hacendaria,

esto es, la libre disposición y la libre

55 Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM].

México. Versión 2011.

aplicación de los recursos que

conforman la hacienda pública

municipal, cuyos conceptos ya

quedaron explicados en párrafos

anteriores.

En sentido similar se encuentra el

criterio de la Primera Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación

contenido en la tesis aislada publicada

con el número 1a. CXI/2010, página

mil doscientos trece, Tomo XXXII,

noviembre de dos mil diez, Novena

Época del Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, que a

continuación se cita:

“HACIENDA MUNICIPAL.

PRINCIPIOS, DERECHOS Y

FACULTADES EN ESA MATERIA,

PREVISTOS EN EL ARTÍCULO

115, FRACCIÓN IV, DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE

LOS ESTADOS UNIDOS

MEXICANOS.

El citado precepto constitucional

establece diversos principios, derechos y

facultades de contenido económico,

financiero y tributario a favor de los

municipios para el fortalecimiento de su

autonomía a nivel constitucional, los

cuales, al ser observados, garantizan el

respeto a la autonomía municipal, y son

los siguientes: a) el principio de libre

administración de la hacienda

municipal, que tiene como fin

fortalecer la autonomía y




68

autosuficiencia económica de los

municipios, para que tengan libre

disposición y aplicación de sus

recursos y satisfagan sus necesidades

sin estar afectados por intereses

ajenos que los obliguen a ejercer sus

recursos en rubros no prioritarios o

distintos de sus necesidades reales, en

los términos que fijen las leyes y para el

cumplimiento de sus fines públicos;

además, este principio rige únicamente

sobre las participaciones federales y no

respecto de las aportaciones federales,

pues las primeras tienen un componente

resarcitorio, ya que su fin es compensar

la pérdida que resienten los estados por

la renuncia a su potestad tributaria

originaria de ciertas fuentes de ingresos,

cuya tributación se encomienda a la

Federación; mientras que las

aportaciones federales tienen un efecto

redistributivo, que apoya el desarrollo

estatal y municipal, operando con mayor

intensidad en los estados y municipios

económicamente más débiles, para

impulsar su desarrollo, tratándose de

recursos preetiquetados que no pueden

reconducirse a otro tipo de gasto más

que el indicado por los fondos previstos

en la Ley de Coordinación Fiscal; b) el

principio de ejercicio directo del

ayuntamiento de los recursos que

integran la hacienda pública

municipal, el cual implica que todos

los recursos de la hacienda municipal,

incluso los que no están sujetos al

régimen de libre administración

hacendaria -como las aportaciones

federales-, deben ejercerse en forma

directa por los ayuntamientos o por

quienes ellos autoricen conforme a la

ley. Así, aun en el caso de las

aportaciones federales esta garantía tiene

aplicación, ya que si bien estos recursos

están preetiquetados, se trata de una

preetiquetación temática en la que los

municipios tienen flexibilidad en la

decisión de las obras o actos en los

cuales invertirán los fondos, atendiendo

a sus necesidades y dando cuenta de su

utilización a posteriori en la revisión de

la cuenta pública correspondiente; c) el

principio de integridad de los recursos

municipales, consistente en que los

municipios tienen derecho a la recepción

puntual, efectiva y completa tanto de las

participaciones como de las aportaciones

federales, pues en caso de entregarse

extemporáneamente, se genera el pago

de los intereses correspondientes; d) el

derecho de los municipios a percibir las

contribuciones, incluyendo las tasas

adicionales que establezcan los estados

sobre la propiedad inmobiliaria, de su

fraccionamiento, división,

consolidación, traslación y mejora, así

como las que tengan por base el cambio

de valor de los inmuebles; e) el principio

de reserva de fuentes de ingresos

municipales, que asegura a los

municipios tener disponibles ciertas

fuentes de ingreso para atender el

cumplimiento de sus necesidades y

responsabilidades públicas; f) la facultad

constitucional de los ayuntamientos,

para que en el ámbito de su

competencia, propongan a las

legislaturas estatales las cuotas y tarifas

aplicables a impuestos, derechos,

contribuciones de mejoras y las tablas de

valores unitarios de suelo y

construcciones que sirvan de base para

el cobro de las contribuciones sobre la

propiedad inmobiliaria, propuesta que

tiene un alcance superior al de fungir

como elemento necesario para poner en

movimiento a la maquinaria legislativa,

pues ésta tiene un rango y una

visibilidad constitucional equivalente a

la facultad decisoria de las legislaturas

estatales; y, g) la facultad de las

legislaturas estatales para aprobar las

leyes de ingresos de los municipios.”56

Énfasis añadido.

56 Ídem.




69

Finalmente, puede deducirse que

el principio constitucional de libre

administración hacendaria municipal

obliga a cualquier autoridad o poder

estatal a respetarlo y reconocerlo

cabalmente en el despliegue o ejercicio

de sus funciones inherentes, tal es el

caso de las legislaturas estatales en

cuyo caso no solo tomaran en cuenta

este principio sino que además se

encuentran obligados a reconocerlo

tácita o expresamente en la creación de

los nomas que directa o indirectamente

regulen las actividades del poder

municipal, más aun en tratándose de los

recursos públicos que conformen la

hacienda pública de los municipios de

las entidades federativas.

En relación al principio de

libertad de administración hacendaria,

dicho reconocimiento debe hacerse

extensivo a cualquier actividad que

involucre la administración de recursos

pecuniarios propios del municipio, por

lo que, en ese entendido la actividad

legislativa no podrá establecer límites a

la gestión financiera de éstos, y la

reglamentación que al respecto

establezcan las legislaturas de los

estados deberá tender exclusiva y

directamente a asegurar que los

recursos públicos se apliquen a los

fines propios del municipio, so pena de

vulnerar la autonomía financiera y

hacendaria de éstos.

Lo anterior encuentra sustento

también en el criterio del Tribunal

Pleno de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación contenido en la tesis


número P./J. 15/2007, página mil

seiscientos cuarenta y tres , Tomo

XXV, mayo de dos mil siete, Novena


Federación y su Gaceta y que se cita a

continuación:

“HACIENDA MUNICIPAL.

EL ARTÍCULO SEGUNDO

TRANSITORIO, SEGUNDO

PÁRRAFO, DE LA LEY DE

COORDINACIÓN FISCAL PARA

EL ESTADO DE OAXACA, AL

PREVER REGLAS PARA LA

DISTRIBUCIÓN DE DIVERSOS

FONDOS DE DOS MIL SEIS, NO

TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE

LIBRE ADMINISTRACIÓN

HACENDARIA (DECRETO




70

PUBLICADO EN EL PERIÓDICO

OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 26

DE DICIEMBRE DE 2005).

El citado precepto al prever que

durante el año 2006, el Fondo Municipal

de Participaciones y el Fondo de

Fomento Municipal, a que se refieren los

artículos 6 y 7 de la Ley de

Coordinación Fiscal para el Estado de

Oaxaca, se distribuirá a los Municipios

conforme a los factores aplicados en

1999, en un 70%, y los factores

previstos en el citado ordenamiento, en

un 30%, no transgrede el principio de

libre administración hacendaria

contenido en el artículo 115, fracción

IV, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, pues la

hacienda municipal comprende un

universo de elementos, entre los que se

encuentran las participaciones federales,

pero estos recursos únicamente forman

parte de la hacienda municipal hasta que

entran y afectan su esfera económica

como ingresos, activos o pasivos, y es en

ese momento cuando el Municipio debe

administrarlos libremente, sin que las

autoridades federales o estatales puedan

impedir ese libre manejo. Esto es, el

artículo segundo transitorio mencionado

no impide que los Municipios

administren libremente los recursos

activos o pasivos que forman parte de su

hacienda municipal, los cuales

provienen de distintos rubros, entre los

cuales están las participaciones

federales, sino que sólo establece la

forma en que se hará la distribución de

dichas participaciones en 2006, sin que

determine el destino que deba

dárseles.”57

Finalmente es de suma relevancia

comentar que ninguno de estos criterios

hubiese tenido cabida sin el

57 Ídem.

reconocimiento del poder político del

municipio a raíz de las reformas de

1994 y su consecuente reconocimiento

por parte de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación mediante el

reconocimiento de la potestad con que

cuentan los municipios para acudir a

los diversos medios de control

constitucional en defensa de sus

derechos, tal es el caso de la

controversia constitucional.

Como muestra de dicho

reconocimiento encontramos diversas

tesis jurisprudenciales tal es el caso del

criterio del Tribunal Pleno de la


contenido en la tesis jurisprudencial

publicada con el número P./J. 51/2000,

página ochocientos trece, Tomo XI,

abril de dos mil, Novena Época del

Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta y que se cita a continuación:

“CONTROVERSIAS

CONSTITUCIONALES. LOS

AYUNTAMIENTOS TIENEN

LEGITIMACIÓN PARA

PLANTEARLAS CON LOS OTROS

ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL

ESTADO.




71

Si bien es cierto que en la

fracción I del artículo 105 de la

Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos se otorga

legitimación para plantear los conflictos

que se susciten entre los órganos

originarios del Estado, por la vía de la

controversia constitucional, al

Municipio y no al Ayuntamiento, se

entiende que aquél actúa en el mundo

real y jurídico a través de su órgano de

gobierno y representación política, que

lo es el Ayuntamiento según lo previsto

en la fracción I del artículo 115

constitucional. De lo anterior se sigue

que el Ayuntamiento, a través de los

servidores públicos a los que la

legislación estatal les dé la facultad de

representarlo y de defender sus

intereses, está legitimado para pedir que

se diriman los referidos conflictos.”58

En el mismo sentido de pero en

tiempos más contemporáneos

encontramos el criterio del Tribunal

Pleno de la Suprema Corte de Justica

de la Nación contenido en la tesis


número P./J. 134/2005, página dos mil

setenta, Tomo XXII, octubre de dos mil

cinco, Novena Época del Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta y

que se cita a continuación:

“MUNICIPIOS. EL

ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y

II, DE LA CONSTITUCIÓN

FEDERAL RECONOCE LA

58 Ídem.

EXISTENCIA DE UN ORDEN

JURÍDICO PROPIO.

A partir de la reforma al citado

precepto en mil novecientos ochenta y

tres los Municipios han sido objeto de

un progresivo desarrollo y consolidación

de varias de sus facultades, como la de

emitir su propia normatividad a través

de bandos y reglamentos, aun cuando

estaba limitada al mero desarrollo de las

bases normativas establecidas por los

Estados. Asimismo, como consecuencia

de la reforma al artículo 105 de la


Unidos Mexicanos en mil novecientos

noventa y cuatro, se otorgó al Municipio

la potestad de acudir a un medio de

control constitucional (la controversia

constitucional), a fin de defender una

esfera jurídica de atribuciones propias y

exclusivas. Por último, la reforma

constitucional de mil novecientos

noventa y nueve trajo consigo la

sustitución, en el primer párrafo de la

fracción I del mencionado artículo 115,

de la frase "cada Municipio será

administrado por un Ayuntamiento de

elección popular directa", por la de

"cada Municipio será gobernado por un

Ayuntamiento de elección popular

directa", lo que no es otra cosa sino el

reconocimiento expreso de una

evolución del Municipio, desde la

primera y la segunda reformas

enunciadas, y que permite concluir la

existencia de un orden jurídico

municipal.”59

Finalmente podemos afirmar que,

como resultado del reconocimiento –

constitucional- del poder político,

financiero y reglamentaria del

municipio, éste cuenta con diversos

59 Ídem.




72

medios eficaces para asegurar el pleno

respeto de los derechos y facultades que

la han sido reconocidos en la Carta

Magna, lo cual se traduce también en

un medio para asegurar la salvaguarda

de la supremacía constitucional, siendo

uno de esos medios la controversia

constitucional, tema que será abordado

en el capítulo 3 de éste trabajo de

investigación.

I.3. L A S C O N T R O V E R S I A S

C ON S T I T U C I O N A L E S

El control constitucional podría entenderse

como aquel conjunto de mecanismos,

instituciones o formas de actuación que

permitirán asegurar que los sujetos de

derecho de un determinado sistema

jurídico ajusten su actuación al sistema de

principios, límites y disposiciones

establecidas en su ley suprema.

Bajo esa premisa de supremacía

constitucional se han instaurado los

mecanismos de protección

constitucional en nuestro sistema

jurídico, los cuales comúnmente se

relacionan con el juicio de amparo, sin

embargo son más amplios y se

extienden a las controversias

constitucionales y las acciones de

inconstitucionalidad.




73




74

I.3.1. ANTECEDENTES

La figura jurídica de la controversia

constitucional fue introducida por primera

vez en el artículo 137 fracción I de la carta

fundamental de 1824, mediante la cual se

le atribuyo al Poder Judicial el

conocimiento en una sola instancia de los

conflictos competenciales entre los estados

de la república y de particulares con éstos

por cuestiones relativas a la tierra.61

Las controversias constitucionales se

consagraron también en los artículos 97 y

98 de la Carta Federal del 5 de febrero de

1857, pero con mayor precisión que la de

1824 en tanto que en la del 57 se previó la

posibilidad de conflictos entre los Estados

y de éstos con el Poder Federal y por ello

se le atribuye a la Suprema Corte de

Justicia de la Nación la resolución en

Primera Instancia de este tipo de asuntos.62

61 CENEDIC. Universidad de Colima. Ob. Cit. 62 Ídem.

No obstante que las dos cartas

fundamentales, anteriormente

mencionadas, previeron la figura de la

controversia constitucional, no existía

una ley reglamentaria de la misma,

razón por la cual fue casi letra muerta

ya que los conflictos entre los poderes

públicos eran resueltos principalmente

usando medios políticos en lugar de

medios jurisdiccionales, al respecto los

juristas coinciden en que los pocos

asuntos resueltos a través de un juicio

fueron pocos y como ejemplo de ello

encontramos la controversia

constitucional promovida el 1 de

octubre de 1927 por el Procurador

General de la Republica en contra de

actos de los tres poderes del Estado de

Guanajuato en la cual se alegaron

elecciones viciadas por la falta de

libertad en los votos para elegir al

Gobernador del Estado. Dicho asunto

fue tramitado bajo el esquema de un

juicio ordinario civil debido a la

inexistencia de una ley que




75

reglamentara la controversia

constitucional.63

De forma posterior a las cartas

fundamentales de 1824 y 1857, la

controversia constitucional fue

consagrada en los artículos 104 y 105

de la Constitución Política de 1917

cuyo texto original citaba:

“Artículo 104.- Corresponde a

los tribunales de la Federación conocer:

I. De todas las controversias…

…

III. De aquellas en que la

Federación fuese parte;

IV. De las que se susciten entre

dos o más Estados, o un Estado y la

Federación, así como las que surgieren

entre los tribunales del Distrito Federal y

los de la Federación, o un Estado;

V. De los casos concernientes a

miembros del cuerpo diplomático y

consular.

Artículo 105.- Corresponde sólo

a la Suprema Corte de Justicia de la

Nación conocer de las controversias que

se susciten entre dos o más Estados,

entre los poderes de un mismo Estado

sobre la constitucionalidad de sus actos

y de los conflictos entre la Federación y

uno o más Estados, así como de aquellas

63 La Controversia Constitucional de Guanajuato [en

línea]. [Consulta: 9 noviembre 2012]. <

http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1164/5.pdf>. Además puede ser consultada en:

<http://www.scjn.gob.mx/PLENO/ndice%20de%20Cont

roversias%20Constitucionales%20resueltas/CC_7_27.pd

f>

en la que la Federación sea parte en los

casos que establezca la ley.”64

Originalmente, las partes de este

tipo de procedimiento jurisdiccional

podían ser: la Federación, Los Estados

y los Poderes de cada Estado. Por ello,

se le otorgó al Tribunal en Pleno de la


la facultad de resolver en única

instancia las controversias entre estas

partes.

Dichas controversias podían

suscitarse principalmente entre dos o

más entidades federativas; entre los

poderes de una misma entidad

federativa; por leyes o actos de la

autoridad federal que vulneren o

restringen la soberanía de los estados y

por leyes o actos de éstos que invadan

la esfera competencial de la federación;

controversias entre un estado y la

federación y aquellos asuntos donde de

forma general y dada su trascendencia

la Federación fuera parte.


Mexicanos [en línea]. Publicada el día 5 de febrero de

1917. México. [Consulta: 8 noviembre 2012].

<www.bicentenario.gob.mx/PDF/MemoriaPolitica/1917

COF.pdf>

http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1164/5.pdf




76

De lo anterior podemos deducir

que la finalidad medular de este medio

de control jurisdiccional era el de

garantizar el equilibrio de facultades de

la Federación y de las entidades

Federativas señaladas en la

Constitución de 1917.

Estos preceptos constitucionales -

que consagraron la controversia

constitucional- sufrieron varias

reformas y adiciones substanciales a

saber:

La primera de ellas fue realizada

el 25 de octubre de 1967 mediante la

supresión del conocimiento exclusivo

de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación respecto a las controversias en

las que la federación fuera parte,

facultando con ello al Congreso de la

Unión para determinar cuáles casos

deberían ser de su conocimiento.

La segunda de las modificaciones

importantes fue hecha el 25 de octubre

de 1993, mediante ésta se contempló la

posibilidad de que los órganos del

Gobierno del Distrito Federal tuviesen

capacidad para ser parte en la

controversia constitucional.

No obstante la importancia de las

modificaciones antes mencionadas, se

considera que la más relevante tuvo

lugar 5 de diciembre de 1994, mediante

estas reformas se modernizo al Poder

Judicial de la Federación a fin de

convertirlo en un verdadero tribunal

constitucional. Ello puede observarse

en la exposición de motivos de dicha

iniciativa de reforma, cuyo extracto se

cita a continuación:

“Consolidar a la Suprema Corte

como Tribunal de constitucionalidad y

otorgar mayor fuerza a sus decisiones;

…ampliar su competencia para emitir

declaraciones sobre la constitucionalidad

de las leyes que produzcan efectos

generales y dirimir controversias entre

los tres niveles de gobierno y para fungir

como garante del federalismo.”65

65 Exposición de Motivos de la Reforma Constitucional

del 5 de Diciembre de 1994 [en línea]. [Consulta: 8

noviembre 2012].

<http://www2.scjn.gob.mx/leyes/ProcsLegs.asp?nIdLey

=130&nIdRef=133&cFechaPub=31/12/1994&cCateg=D

ECRETO&cTitulo=CONSTITUCION%20POLITICA%

20DE%20LOS%20ESTADOS%20UNIDOS%20MEXI

CANOS>




77

Éstas reformas, proponían -en mi

opinión- elevar el principio de la

supremacía constitucional a sus últimas

consecuencias por medio de la

ampliación del abanico de facultades y

competencias de todo el poder judicial

de la federación, para ello además de

las modificaciones al artículo 105

constitucional, del cual hablare más

adelante, se realizaron modificaciones

tendientes a redefinir la composición de

la Suprema Corte de Justicia mediante

el establecimiento de solo 11 ministros,

además se estableció el Consejo de la

Judicatura Federal como órgano de

gobierno y administración del Poder

Judicial de la Federación, con

excepción de la Suprema Corte de

Justicia, se instituyo la figura de la

carrera judicial formal y por ende se

establecieron nuevas bases del sistema

de responsabilidades de los servidores

públicos.

Esta reforma abrió nuevos

espacios de participación mediante la

legitimación de nuevas instancias para

acudir a las juicios de control

constitucional a efecto de hacer de

nuestro máximo tribunal un órgano

capaz de hacer efectivos todos y cada

uno de los preceptos constitucionales, a

efecto de que sea únicamente nuestra

Constitución la norma básica que rija la

efectividad del Estado y las relaciones

de los gobernados con sus autoridades,

claro está, con la excepción de la

materia lectoral.

Tomando en consideración que

inclusive en las reformas del 94 no se

pudo acabar con la formula Otero, la

cual hasta épocas recientes había sido

uno de los pilares básicos del sistema

de control constitucional, uno de los

avances más significativos que tuvo

esta reforma en el ámbito de los medios

de control constitucional, se refiere a la

adopción del principio general de

declaración de inconstitucionalidad,

el cual, de alguna forma contrastaba

con el principio de relatividad de las

sentencias de amparo. Este principio se

implementó a través de la acción de

inconstitucionalidad y de las

controversias constitucionales, cuyos




78

procedimientos son resueltas por la


y que solo tendrá tales efectos generales

cuando obre aprobación de por lo

menos ocho ministros.

De esta manera, el texto final de

los artículos 104 fracciones IV y V, y

105 fracción I, quedo de la siguiente

forma:

“ARTICULO 104. Corresponde a

los Tribunales de la Federación conocer:

IV. De las controversias y de las

acciones a que se refiere el artículo 105,

mismas que serán del conocimiento

exclusivo de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación;

V. De las que surjan entre un

Estado y uno o más vecinos de otro, y

ARTICULO 105. La Suprema

Corte de Justicia de la Nación conocerá,

en los términos que señale la ley

reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias

constitucionales que, con excepción de

las que se refieran a la materia electoral,

se susciten entre:

a). La Federación y un Estado o

el Distrito Federal;

b). La Federación y un

municipio;

c). El Poder Ejecutivo y el

Congreso de la Unión; aquél y

cualquiera de las Cámaras de éste o, en

su caso, la Comisión Permanente, sean

como órganos federales o del Distrito

Federal;

d). Un Estado y otro;

e). Un Estado y el Distrito

Federal;

f). El Distrito Federal y un

municipio;

g). Dos municipios de diversos

Estados;

h). Dos Poderes de un mismo

Estado, sobre la constitucionalidad de

sus actos o disposiciones generales;

i). Un Estado y uno de sus

municipios, sobre la constitucionalidad

de sus actos o disposiciones generales;

j). Un Estado y un municipio de

otro Estado, sobre la constitucionalidad

de sus actos o disposiciones generales; y

k). Dos órganos de gobierno del

Distrito Federal, sobre la

constitucionalidad de sus actos o

disposiciones generales.

Siempre que las controversias

versen sobre disposiciones generales de

los Estados o de los municipios

impugnadas por la Federación, de los

municipios impugnadas por los Estados,

o en los casos a que se refieren los

incisos c), h) y k) anteriores, y la

resolución de la Suprema Corte de

Justicia las declare inválidas, dicha

resolución tendrá efectos generales

cuando hubiera sido aprobada por una

mayoría de por lo menos ocho votos.

En los demás casos, las

resoluciones de la Suprema Corte de




79

Justicia tendrán efectos únicamente

respecto de las partes en la controversia;

…”66

Otro de los efectos importantes

que trajo consigo la reforma del 94 fue

la emisión de la Ley Reglamentaria de

las fracciones I Y II del artículo 105 de

la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, ya que por primera

vez en la historia se implementa un

procedimiento especialmente diseñado

para substanciar este tipo de procesos

jurisdiccionales, evitando con ello la

aplicación de normas procedimentales

de distinta naturaleza y la solución de

este tipo de asuntos por medios

políticos.

I.3.2. NATURALEZA

Para hablar sobre la naturaleza de la

controversia constitucional se hace

necesario plantearnos las siguientes

interrogantes: ¿Qué es una controversia

constitucional? y ¿Para qué sirve una

controversia constitucional?

66 Suprema Corte de Justicia de la Nación. La

Constitución y su interpretación por el Poder Judicial de

la Federación [CD-ROM]. México 2004.

Previo a tratar de hacer una

conceptualización de ésta figura

jurídica sería necesario hacer una breve

reseña de las características que se le

atribuyen en la Constitución y su ley

reglamentaria:

1. Se instaura principalmente

para garantizar el principio de

división de poderes.

2. Se tramita en forma de juicio

entre poderes del Estado y por

tanto supone la substanciación

de todo un proceso judicial

con sus etapas principales.

3. Puede ser promovida por le

Federación, los Estados, los

municipios y el Distrito

Federal.

4. Presupone la existencia de un

agravio el contra del

promovente.

5. No procede en la materia

electoral.

6. Procede para impugnar actos y

normas generales.




80

7. El efecto de su resolución

consistirá principalmente en

declarar la

inconstitucionalidad de la

norma o el acto atacado y bajo

ciertas condiciones tendrá

efectos erga-omnes, contrario

al principio de relatividad de

las sentencias que impera en el

juicio de amparo.

Una noción básica acerca de la

controversia constitucional radica en su

naturaleza jurisdiccional, es decir,

como se avizoró en el proemio de este

capítulo, la controversia constitucional

es un medio de control jurisdiccional

tendiente a salvaguardar el principio de

supremacía constitucional.

Por ello, personalmente considero

a la controversia constitucional como

un procedimiento jurisdiccional uni-

instancial que se promueve ante la


por parte de la Federación, los Estados,

los Municipios y el Distrito Federal a

efecto de demandar la restitución de un

derecho violentado mediante una norma

general o un acto emanado de otro

poder público. Con lo anterior

considero se despejan las dos preguntas

planteadas pues en tal concepto se

establece su naturaleza y su finalidad.

Otra cuestión que tiene suma

relevancia en cuanto a la finalidad de la

controversia constitucional tiene que

ver con la competencia de la corte para

conocer de violaciones directas e

indirectas a la Constitución Política de

nuestra nación, es decir, existe mucha

discusión acerca de si la función

jurisdiccional de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación en este tipo de

juicios debe o no acotarse de forma

estricta al estudio de violaciones

directas a los preceptos

constitucionales.

Respecto a ello, el Lic. José de

Jesús Gudiño Pelayo, considera que la

controversia constitucional “…tiene por

objeto preservar la observancia del

régimen de competencias”, desde su

perspectiva, las decisiones judiciales en




81

la controversias constitucionales solo

deben referir si los actos atacados

fueron o no emitidos por el órgano

competente, limitando con ello el

sentido y alcance de lo que debe

entenderse por principio de legalidad

entre autoridades, pues además de lo

anterior, a su consideración se vulnera

el principio de autonomía estatal.67

Personalmente, considero que no

por llamárseles “controversias

constitucionales” debe acotarse el

estudio la inconstitucionalidad por

violación directa a la Constitución

Federal, sino que también puede tenerse

como objeto un control de legalidad, la

cual se reflejaría como una violación

constitucional indirecta.

En efecto, considero que el

pretender acotar en demasía los

alcances y finalidades de la

controversia constitucional de que

conoce la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, acota por otro lado el pacto

federal puesto que, como es bien

67 Gudiño Pelayo, José de Jesús. El caso Guanajuato.

Poder Legislativo del Estado de Guanajuato. Apuntes

Legislativos. Primera Edición. México 2007. Pag. 93-97.

sabido, la autonomía y soberanía tanto

estatal y municipal no son plenas, tan

es así que se olvidó que inclusive la

propia Constitución de nuestro Estado

se encuentra sujeta al marco

constitucional, por ende cualquier

violación a ésta última incide en la

norma fundamental de nuestra nación.

No obstante las discusiones que

pueden suscitarse al respecto, la corte

ya ha asumido diversas posturas

emitiendo para ello varias tesis

jurisprudenciales que a continuación se

citan:

Tesis jurisprudencial publicada

con el número P./J. 97/99, página

setecientos nueve, Tomo X, septiembre

de mil novecientos noventa y nueve,


de la Federación y su Gaceta.

CONTROVERSIA

CONSTITUCIONAL. LOS

OBJETIVOS DEL ORDEN

JURÍDICO CONSTITUCIONAL

SON LA ASIGNACIÓN DE

COMPETENCIA Y EL CONTROL

DE SU EJERCICIO POR LAS

AUTORIDADES DE LOS DEMÁS

ÓRDENES JURÍDICOS. El orden




82

jurídico constitucional establece, en su

aspecto orgánico, el sistema de

competencias al que deberán ceñirse la

Federación, Estados y Municipios, y

Distrito Federal y, en su parte

dogmática, previene las garantías

individuales en favor de los gobernados

que deben ser respetadas, sin distinción,

por las autoridades de los órdenes

anteriores, según puede desprenderse del

enunciado del artículo 1o.

constitucional. Además de las funciones

anteriores, el orden constitucional tiende

a preservar la regularidad en el ejercicio

de las atribuciones establecidas en favor

de las autoridades, las que nunca

deberán rebasar los principios rectores

previstos en la Constitución Federal, ya

sea en perjuicio de los gobernados, por

violación de garantías individuales, o

bien afectando la esfera de competencia

que corresponde a las autoridades de

otro orden jurídico.



setecientos tres, Tomo X, septiembre de

mil novecientos noventa y nueve,


de la Federación y su Gaceta,

CONTROVERSIA

CONSTITUCIONAL. EL CONTROL

DE LA REGULARIDAD

CONSTITUCIONAL A CARGO DE

LA SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA DE LA NACIÓN,

AUTORIZA EL EXAMEN DE

TODO TIPO DE VIOLACIONES A

LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

Los Poderes Constituyente y

Reformador han establecido diversos

medios de control de la regularidad

constitucional referidos a los órdenes

jurídicos federal, estatal y municipal, y

del Distrito Federal, entre los que se

encuentran las controversias

constitucionales, previstas en el artículo

105, fracción I, de la Carta Magna, cuya

resolución se ha encomendado a la

Suprema Corte de Justicia de la Nación,

en su carácter de Tribunal

Constitucional. La finalidad primordial

de la reforma constitucional, vigente a

partir de mil novecientos noventa y

cinco, de fortalecer el federalismo y

garantizar la supremacía de la

Constitución, consistente en que la

actuación de las autoridades se ajuste a

lo establecido en aquélla, lleva a

apartarse de las tesis que ha venido

sosteniendo este Tribunal Pleno, en las

que se soslaya el análisis, en

controversias constitucionales, de

conceptos de invalidez que no guarden

una relación directa e inmediata con

preceptos o formalidades previstos en la

Constitución Federal, porque si el

control constitucional busca dar unidad

y cohesión a los órdenes jurídicos

descritos, en las relaciones de las

entidades u órganos de poder que las

conforman, tal situación justifica que

una vez que se ha consagrado un medio

de control para dirimir conflictos entre

dichos entes, dejar de analizar ciertas

argumentaciones sólo por sus

características formales o su relación

mediata o inmediata con la Norma

Fundamental, produciría, en numerosos

casos, su ineficacia, impidiendo

salvaguardar la armonía y el ejercicio

pleno de libertades y atribuciones, por lo

que resultaría contrario al propósito

señalado, así como al fortalecimiento del

federalismo, cerrar la procedencia del

citado medio de control por tales

interpretaciones técnicas, lo que

implícitamente podría autorizar

arbitrariedades, máxime que por la

naturaleza total que tiene el orden

constitucional, en cuanto tiende a




83

establecer y proteger todo el sistema de

un Estado de derecho, su defensa debe

ser también integral,

independientemente de que pueda

tratarse de la parte orgánica o la

dogmática de la Norma Suprema, dado

que no es posible parcializar este

importante control.



setecientos noventa y tres, Tomo X,

noviembre de mil novecientos noventa

y nueve, Novena Época del Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta.

CONTROVERSIA

CONSTITUCIONAL. EL CONTROL

DE LA REGULARIDAD

CONSTITUCIONAL A CARGO DE

LA SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA DE LA NACIÓN,

AUTORIZA EL EXAMEN DE LOS

ACTOS PROVENIENTES DE LAS

LEGISLATURAS ESTATALES

TENDIENTES A DIRIMIR

CONFLICTOS DE LÍMITES

ENTRE MUNICIPIOS. El deber de

responder con fidelidad a la facultad que

a esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación le ha conferido la Constitución

Federal de vigilar, a través de los

diferentes medios de control

constitucional, que no sea vulnerado el

orden supremo que la misma previene,

le permite efectuar el examen de

cualquier planteamiento propuesto como

concepto de invalidez en las

controversias constitucionales,

encaminadas a combatir la totalidad de

los actos autoritarios de carácter federal

o local enumerados en el artículo 105,

fracción I, de la Carta Magna, cuya

finalidad consiste en salvaguardar el

federalismo y la supremacía

constitucional que sustentan las

relaciones jurídicas y políticas de los

órdenes jurídicos señalados; de esta

manera, cuando una Legislatura Estatal

dirime un conflicto de límites entre

Municipios, con apego a los principios

contenidos en la Constitución Federal, el

ejercicio de esa facultad es susceptible

de examen integral por este Alto

Tribunal para evitar arbitrariedades,

pues de lo contrario se podría reconocer

y autorizar implícitamente la comisión

de infracciones a la Norma Suprema.

Por tanto, si se declara la improcedencia

de la controversia constitucional bajo la

óptica de que examinar cualquier acto

proveniente de una Legislatura Estatal

para con sus Municipios, vulneraría la

autonomía local, en virtud de que en esta

clase de conflictos sólo son susceptibles

de estudio los aspectos sobre invasión de

esferas competenciales o de cuestiones

estrictamente formales, implicaría acudir

a una mera construcción interpretativa

que conduciría a limitar la procedencia y

examen de fondo de este medio de

control constitucional a un reducido

número de supuestos, quedando así

soslayadas del mismo las hipótesis que

pudieran presentarse en las relaciones

políticas entre Estados y Municipios, en

que las autoridades estatales, que tienen

facultades constitucionales para realizar

actos que inciden sobre la esfera de

atribuciones de las autoridades

municipales, cometan abusos o emitan

actos incongruentes que redundan en la

desarmonía y desajuste del orden

jurídico nacional.

En conclusión, debe tomarse en

cuenta que para que el estudio de la

Suprema Corte de aboque a violaciones




84

indirectas no bastara la simple

alegación de las supuestas violaciones

constitucionales –directas e indirectas-

sino que además será necesaria la

existencia de un agravio o afectación en

el ámbito competencial de la parte

promovente, tema que será abordado

con más detalle cuando se hable de la

legitimación en esta causa y sobre todo

que las violaciones alegadas se realicen

al abrigo de de las garantías

constitucionales establecidas la Carta

Magna, principalmente sus artículos 15,

16 y 17.

I.3.3. LAS PARTES EN LA

CONTROVERSIA

CONSTITUCIONAL

El artículo 10 de la Ley Reglamentaria de

las Fracciones I y II del Artículo 105 de la

Constitución política de los Estados

Unidos Mexicanos, señala que serán parte

en la controversia constitucional el actor,

el demandado, el tercero interesado y el

Procurador General de la Republica, así

mismo establece de forma muy genérica

que los tres primeros pueden ser entidades,

poderes u órganos públicos, sin embargo

no establece ninguna regulación respecto a

las características y situaciones peculiares

de éstos entes públicos, lo cual hace

necesario un breve planteamiento teórico

que será desarrollado a lo largo de los

siguientes apartados.




85

I.3.3.1. EL ACTOR Y EL

DEMANDADO

Las partes en la controversia

constitucional se encuentran reguladas en

la fracción I del artículo 105 de la


Unidos Mexicanos y artículo 10 de la Ley

Reglamentaria de las Fracciones I y II del

Artículo 105 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, los cuales

se citan a continuación:

“Artículo 105. La Suprema

Corte de Justicia de la Nación

conocerá, en los términos que señale

la ley reglamentaria, de los asuntos

siguientes:

I. De las controversias

constitucionales que, con excepción

de las que se refieran a la materia

electoral y a lo establecido en el

artículo 46 de esta Constitución, se

susciten entre:

a) La Federación y un Estado

o el Distrito Federal;

b) La Federación y un

municipio;

c) El Poder Ejecutivo y el

Congreso de la Unión; aquél y

cualquiera de las Cámaras de éste o,

en su caso, la Comisión Permanente,

sean como órganos federales o del

Distrito Federal;

d) Un Estado y otro;

e) Un Estado y el Distrito

Federal;

f) El Distrito Federal y un

municipio;

g) Dos municipios de diversos

Estados;

h) Dos Poderes de un mismo

Estado, sobre la constitucionalidad

de sus actos o disposiciones

generales;

i) Un Estado y uno de sus

municipios, sobre la


disposiciones generales;

j) Un Estado y un municipio

de otro Estado, sobre la


disposiciones generales; y

k) Dos órganos de gobierno

del Distrito Federal, sobre la


disposiciones generales.68

“ARTICULO 10. Tendrán el

carácter de parte en las controversias

constitucionales:

I. Como actor, la entidad,

poder u órgano que promueva la

controversia;

II. Como demandado, la

entidad, poder u órgano que hubiere

emitido y promulgado la norma

general o pronunciado el acto que

sea objeto de controversia;

III. Como tercero o terceros

perjudicados, las entidades, poderes

u órganos a que se refiere la fracción

I I del artículo 105 de la Constitución

Política de los Estados Unidos

Mexicanos, que sin tener el carácter

de actores o demandados, pudieran

resultar afectados por la sentencia

que llegare a dictarse, y

IV. El procurador General de

la Republica.”69


Mexicanos [en línea]. Última reforma publicada en el

Diario Oficial de la Federación el día 15 de octubre de

2012. Ob. Cit. 69 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

[en línea]. Diario Oficial de la Federación 11 de mayo de

1995. México. México. Última reforma publicada en el

Diario Oficial de la Federación el día 22 de noviembre




86

En términos generales, pueden ser parte

actora, demandada o tercero interesado

alguna entidad, poder u órgano de los

poderes federales, estatales, o municipales.

Asimismo se advierte que, en este tipo de

procesos constitucionales los particulares

no se encuentran legitimados para

accionar aún y cuando estos sean parte de

esas entidades, poderes u órganos públicos

en tanto actúen en lo individual y sin la

representación de estos.

Es importante resaltar que, en este

juicio constitucional existe la

intervención oficiosa y obligatoria del

Procurador General de la Republica, la

cual se justifica atendiendo a la naturaleza

de las funciones que desempeña este

servidor público, es decir, atento a lo

establecido en el apartado A del artículo

102 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos,

específicamente el párrafo tercero, el

mencionado Procurador Federal debe

intervenir en todas las controversias

constitucionales y acciones de

de 1996. [Consulta: 02 abril 2013]. < http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/205.pdf>

inconstitucionalidad a que se refiere el

artículo 105 de la Carta Magna como

responsable de hacer guardar la

constitución.

I.3.3.2. EL TERCERO INTERESADO

Al igual que en el juicio de amparo, en la

controversia constitucional se prevé la

institución del tercero interesado, la cual

está regulada por la fracción II de la

mencionada ley reglamentaria del artículo

105 constitucional, cuya fracción otorga

tal carácter a las entidades, poderes u

órganos públicos a que se refiere la

fracción I del artículo 105 de la Carta

Magna cuando estos pudiesen resultar

afectados con la sentencia que se emita

en el juicio de controversia.

En efecto, en tratándose de los

terceros interesados que pudiesen resultar

perjudicados con la sentencia que al efecto

se emita, de igual forma, necesariamente

deben ser órganos públicos de los

mencionados anteriormente y su

determinación es una función libre que

realiza la Suprema Corte de Justicia de la




87

Nación en atención a las circunstancias de

cada caso, lo anterior es así en virtud de

que no existe una disposición expresa que

regule esa función en la ley reglamentaria

vigente.

I.3.4. LA PERSONALIDAD

Tomando en consideración que abundar

sobre este tema no es objeto medular de

esta investigación, solo se hace necesario

el establecimiento de un sencillo marco

teórico sobre la personalidad en materia

procesal.

Rafael de Pina Vara la considera como

la “…Capacidad para estar en juicio…”70

.

En ese sentido habremos de remitirnos al

ámbito estrictamente procesal, en el cual

Palacio Lino Enrique considera a la

capacidad procesal como: “…un reflejo de

la capacidad de derecho genéricamente

considerada, se refiere a la posibilidad

jurídica de figurar como parte en un

proceso, y no es otra cosa, por

70 De Pina Vara, Rafael. Ob. Cit. Pág. 405.

consiguiente, que la aptitud para ser titular

de derechos y de deberes procesales.”71

La capacidad procesal supone la

actitud legal para ejercer derechos y

cumplir con cargas y obligaciones que

son inherentes a una calidad de parte en

el proceso, tales como el actor, el

demandado y el tercero interesado.

En ese sentido, nuestro sistema

jurídico reconoce dicha capacidad a los

particulares en pleno goce y ejercicio

de sus derechos así como a las

personas jurídicas colectivas y por ende

a organismos públicos dotados de dicha

atribución mediante la norma que las

regula.

La capacidad procesal habilita a quien la

posee para intervenir en un procedimiento ya

sea de forma personal y por medio de un

representante, por ello, debe tomarse en

consideración que las partes en las

controversias constitucionales son, como ya se

había sostenido, entidades, poderes u órganos

71 Lino Enrique, Palacio. Manual de Derecho Procesal

Civil. Edit. Lexis Nexis. Décimo Séptima Edición.

Buenos Aires 2003. Pág. 227.




88

públicos, es decir, entes colectivos públicos.

Por lo anterior surge la necesidad de

identificar plenamente cual es el ente que

resiente la lesión y como serán representados

por aquellas personas que cuenten con dichas

atribuciones de acuerdo a su marco normativo

regulatorio, lo cual trae consigo la necesidad

de analizar brevemente las figuras jurídicas de

la legitimación, el interés jurídico y la

representación.



90

I.3.4.1. LA LEGITIMACIÓN

Considero que la legitimación procesal es

una actitud habilitante para solicitar una

pretensión, mediante la afirmación de ser

parte de una relación jurídica material –

que posteriormente podría convertirse en

relación jurídica procesal- como

promovente o demandado, esto es,

legitimación activa o pasiva.

Por tanto la titularidad de la

legitimación procesal en las controversias

constitucionales la tendría necesariamente

la entidad, el poder o el órgano público

que haya resentido directamente la

invasión a su esfera competencial

mediante una norma general o un acto de

otro poder público, emisor de la norma

general o el acto reclamados.

Las pretensiones procesales

planteadas en la controversia

Aptitud para para ejercer derechos y

cumplir cargas en calidad de

parte.

Posibilidad de ser parte en un

proceso

Capacidad para estar en juicio. Personalidad




91

constitucional por las partes legitimadas,

deberán hacerse a través de las personas

físicas que las representen –funcionarios

públicos. Este tema conlleva ciertos

problemas derivados por un lado, de la

mención genérica de entidades, poderes u

órganos públicos y por otro, de la

determinación de los sujetos que detentan

la representación de dichas partes

procesales. En efecto, en principio deberá

precisarse que órgano público se encuentra

legitimado para actuar en juicio para luego

determinar qué funcionario público deberá

comparecer a juicio en representación de

los primeros.

En ese sentido, la Suprema Corte de

Justica de la Nación ha considerado que en

base a lo establecido en el artículo 11 de la

Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II

del Artículo 105 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos,

en las controversias constitucionales

existen dos tipos de legitimación, la activa

y la pasiva.

Lo anterior puede advertirse en el

criterio del Tribunal Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación contenido

en la tesis jurisprudencial publicada con el

número 2ª./J. 75/97, página quinientos

quince, Tomo VII, enero de mil

novecientos noventa y ocho, Novena


Federación y su Gaceta, en la que se ha

conceptualizado a la legitimación procesal

activa como: “…la potestad legal para

acudir al órgano jurisdiccional con la

petición de que se inicie la tramitación del

juicio o de una instancia…”72

.

A contrario sensu se considera

a la legitimación pasiva como una

potestad para acudir a los órganos

jurisdiccionales para oponer

resistencia a las pretensiones del

accionante.

En ese sentido, José Ramón

Cossío Díaz nos explica

detalladamente en qué consisten la

legitimación activa y la pasiva al

señalar: “La Suprema Corte entiende

por legitimación activa la potestad


Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011. Ob. Cit.




92

conferida (al actor) por el orden

jurídico para acudir a un órgano

jurisdiccional a solicitar, mediante

en ejercicio de una acción, la

tramitación de un proceso. Se trata

de un atributo jurídico, normalmente

de configuración legal, para la

realización de determinado tipo de

facultades procesales,

específicamente las conferidas a

quien demanda o funge como parte

actora, para reclamar en juicio de

otra parte (la demandada) las

pretensiones que estime tener en su

contra y actuar en el proceso

correspondiente. En sentido

contrario, podemos entender a la

legitimación pasiva como el atributo

jurídico, también de configuración

legal, que permite al demandado a

acudir a un órgano jurisdiccional a

defender, mediante el ejercicio de

sus excepciones, una posición

jurídica contraria a las pretensiones

que la parte actora hubiera

planteado… la cual le permite la

realización de determinado tipo de

facultades dentro de un proceso…”73

En similares términos, la

Suprema Corte de Justicia de la

Nación en diversas tesis74

se

pronuncia en los siguientes

términos: “… podrán tener

legitimación activa para ejercer la

acción constitucional a que se refiere

la fracción I del artículo 105 de la

propia Ley Suprema, de manera

genérica: la Federación, una entidad

federada, un Municipio y Distrito

Federal … el Poder ejecutivo

Federal, el Congreso de la Unión,

cualquiera de las Cámaras de éste o

la Comisión Permanente… los

poderes de una misma entidad

federada… y por último, los órganos

73 Cossío Díaz, José Ramón. Las Partes en las

Controversias Constitucionales [en línea]. [Consulta: 12

noviembre 2012].

<http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2553/24.pdf>

Pag. 92. 74 Criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de

Justica de la Nación contenido en la tesis jurisprudencial

publicada con el número P./.J. 115/2000, Tomo XII,

octubre de dos mil, Novena Época del Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta así como el criterio

del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justica de la

Nación contenido en la tesis aislada publicada con el

número P. LXXIII/98, Tomo VIII, diciembre de mil

novecientos noventa y ocho, Novena Época del

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.




93

de gobierno del Distrito Federal,

porque precisamente estos órganos

primarios del Estado, son los que

pueden reclamar la invalidez de

normas generales o actos que

estimen violatorios del ámbito

competencial que para ellos prevé la

Carta Magna…” “… los órganos

derivados pueden tener legitimación

pasiva para intervenir en un proceso

de controversia constitucional…”75

Estos criterios resuelven

además uno de los problemas

planteados con anterioridad y que se

refiere a la determinación de los

órganos públicos que cuentan con la

legitimación activa y pasiva al

referir que solo los órganos públicos

originarios tienen la legitimación

activa mientras que la pasiva la

pueden tener estos y sus órganos

derivados, siempre y cuando estos

último tengan autonomía de los

primeros, es decir, tal como lo



Ob. Cit. Registros números 190962 y 195024

respectivamente.

sostiene Cossío Diaz “…si un

órgano es derivado de uno de los

originarios pero carece de autonomía

respecto de él, no cuenta con

legitimación pasiva, pues el

resultado del juicio instaurado en

contra del primero le depara

afectación y no hay porque tenerlo

como parte en el juicio.76

De acuerdo a lo anterior

habremos de delimitar a qué tipo de

autonomía se refiere el autor para

determinar que órganos públicos

pueden o no contar con legitimación

pasiva en las controversias

constitucionales.

Dicho problema ha sido

aclarado por diversos criterios de la


Nación, como muestra encontramos

el criterio del Tribunal Pleno de la

Suprema Corte de Justica de la

Nación contenido en la tesis


número P./J. 52/2008, página

76 Cossío Díaz. Ob. Cit. Pag. 94.




94

novecientos sesenta y dos, Tomo

XXVII, junio de dos mil ocho,

Novena Época del Semanario

Judicial de la Federación y su

Gaceta, en la cual se sostiene los

siguiente:

“…que tiene completa

libertad de acción para tomar sus

decisiones, pues su competencia no

es compartida o derivada de algún

otro ente estatal. Además es un

organismo independiente en sus

funciones y decisiones, dotado de

personalidad jurídica, patrimonio

propio y autonomía política, en tanto

que está facultado para resolver con

libertad los asuntos de su

competencia, sin interferencia de

otros poderes u organismos públicos

autónomos, salvo los medios de

control que establezcan las

disposiciones legales aplicables. En

este sentido, el Instituto Coahuilense

de Acceso a la Información Pública

tiene legitimación pasiva en las

controversias constitucionales en las

que se impugnen sus actos.”77

Por lo que respecta al

Municipio, claro está, que derivado a

las reformas constitucionales del 94

a que nos hemos referido en puntos

anteriores y de los criterios emitidos

por la Corte, estos tienen



Ob. Cit.

legitimación activa para promover

controversias constitucionales en

contra de los poderes públicos de su

entidad federativa –entiéndase sus

órganos originarios o a los derivados

de estos, lo cual ha sido también

reiterado en variadas tesis emitidas

por la Suprema Corte de nuestro

país.


consideración los efectos de la

legitimación en el proceso, la


Nación ha considerado que existen

dos tipos de legitimación, la ad-

causam y la ad-procesum. Dichos

tipos de legitimación han sido

conceptualizados en diversas tesis

jurisprudenciales siendo una de las

más relevantes la emitida por la

Segunda Sala de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación publicada en

el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta bajo el

número identificada con el número

2ª./J. 75/97 que a la letra se cita:




95

“LEGITIMACIÓN

PROCESAL ACTIVA.

CONCEPTO.

Por legitimación procesal activa se

entiende la potestad legal para acudir al

órgano jurisdiccional con la petición de que se

inicie la tramitación del juicio o de una

instancia. A esta legitimación se le conoce

con el nombre de ad procesum y se produce

cuando el derecho que se cuestionará en el

juicio es ejercitado en el proceso por quien

tiene aptitud para hacerlo valer, a

diferencia de la legitimación ad causam que

implica tener la titularidad de ese derecho

cuestionado en el juicio. La legitimación en

el proceso se produce cuando la acción es

ejercitada en el juicio por aquel que tiene

aptitud para hacer valer el derecho que se

cuestionará, bien porque se ostente como

titular de ese derecho o bien porque cuente

con la representación legal de dicho titular. La

legitimación ad procesum es requisito para la

procedencia del juicio, mientras que la ad

causam, lo es para que se pronuncie sentencia

favorable.”78

78 Ídem.




96

I.3.4.2. EL INTERÉS

En razón al tema que nos ocupa habremos

de entender al interés jurídico como el

poder jurídicamente tutelado para exigir a

través del ejercicio de acciones una

pretensión, la cual en el topus sería la

tutela de un derecho que ha sido

violentado mediante una norma general o

un acto emitido por un poder público.

Este elemento estrechamente

relacionado con la legitimación, se refiere

a los criterios que deberán agotarse a

efecto de que el titular de la legitimación

este en posibilidad de participar en un

proceso, al respecto, en la doctrina se

considera varios tipos o niveles de interés

comenzando con el simple, al centro

encontramos al legítimo y finalmente al

jurídico. Sin embargo, a diferencia del

juicio de amparo y las reformas que dicha

institución sufrió en el año 2012, en las




97

que se reconoce el tipo de extremos que

deberán agotarse para que nazca la

posibilidad de actuar en juicio al reconocer

al interés legítimo y el interés jurídico, en

la materia de controversias

constitucionales no existe dicha

calificación pues tanto la Carta Magna

como la Ley Reglamentaria de su artículo

105 son omisas en mencionar dicho

supuesto, por tanto consideramos que

dicha calificación queda en manos de la

Suprema Corte de Justica de la Nación la

cual resuelve dicho problema en distintas

tesis, por citar un ejemplo la emitida por la

Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, publicada en el

Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, XXV Febrero de 2007 en la

página 1395, identificada con el número

P./J. 50/200479

en la cual se sostiene que

para la procedencia de una controversia

constitucional se requiere que por lo

menos exista un principio de agravio, que

se traduce en el interés legitimo, en el

mismo sentido podemos encontrar otras

que en similares términos se refieren al

interés jurídico o incluso al referirse a

79 Ídem.

intereses colectivos e individuales,

cuestiones que serían tema de una

investigación diversa.

I.3.4.3. LA REPRESENTACIÓN

Fayren Guillen Víctor considera que:

“…Por las corporaciones, sociedades y

demás entidades jurídicas, comparecerán

las personas que legalmente las

representen…”80

Chiovenda citado por Cossío Díaz, afirma

que: “…es la facultad genérica frente a

terceros de realizar en nombre de la parte

(otorgante) todos los actos concernientes a

la constitución, desarrollo y definición de

la relación procesal”81

Esta figura se encuentra regulada por

el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de

las fracciones I y II del artículo 105 de la


Unidos Mexicanos, el cual establece la

80 Fairén Guillen, Víctor. Teoría General del Derecho

Procesal. Edit. UNAM. México 1992. Pag. 291. 81 Cossío Díaz. Ob. Cit. Pag. 100.




98

forma en que los órganos públicos

legitimados habrán de ser representados.

El problema de la representación

surge porque las partes legitimadas en el

juicio constitucional de controversia son

ficciones jurídicas, lo cual hace necesario

que éstas actúen en su nombre por medio

de una o varias personas. En este sentido,

los representantes deben satisfacer varios

requisitos: al encontrarse adscritos a un

órgano público deben necesariamente ser

servidores públicos; y deben estar

facultades para desempeñar dicha función

en el cuerpo normativo que regula al

órgano público representado a fin de

encontrase en la posibilidad de sustituirse

a dicha parte mientras dura la

representación.

En tratándose de los municipios del

Estado de Guanajuato, la Ley Orgánica

Municipal para el Estado de Guanajuato

en su artículo 78 fracción II establece:

“…Los síndicos tendrán las siguientes

atribuciones: …Representar legalmente al

Ayuntamiento, en los litigios en que éste

sea parte y delegar esta

representación…”82

Por tanto, en tratándose de los

municipios del Estado de Guanajuato,

serán los Síndicos Municipales o las

personas en quien deleguen dicha facultad,

quienes podrán promover las controversias

constitucionales, dicho criterio ha sido

sostenido ya por la Suprema Corte de

Justicia en varias tesis jurisprudenciales,

por citar un ejemplo encontramos la

emitida por el Pleno, publicada en el

Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta XI, abril de 2000 bajo el número

P./J. 52/2000.83

En el párrafo segundo del artículo 11

de la Ley Reglamentaria del Artículo 105

Constitucional, se prevé la posibilidad de

82 Ley Orgánica Municipal para el Estado de

Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno

del Estado de Guanajuato 11 de septiembre de 2012.

Guanajuato. [Consulta: 02 abril 2013]. < http://www.congresogto.gob.mx/uploads/ley/pdf/102/Le

y_Org_nica_Municipal__Nueva_Decreto_278__PO_11S

EP12.pdf> 83 Dicha tesis jurisprudencial señala que el artículo 38 de

la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de

Veracruz, el síndico es el único encargado de la

representación jurídica de los Ayuntamientos en los

litigios en que sean parte, el cual es análogo al artículo

78 fracción II de la Ley Orgánica Municipal para el

Estado de Guanajuato.




99

delegar la representación de los órganos

públicos, lo cual acarrea varios problemas,

el primero de ellos se relaciona con la

incertidumbre legal de si la delegación es

de las partes (actora, demandada y tercero

interesado) o de los mismos representantes

de los órganos públicos, además de aquel

relativo a los casos en que dicha facultad

delegatoria este o no prevista a favor del

funcionario público representante.

Al respecto, Cossío Diaz sostiene

que: “…ambos sujetos tienen la

posibilidad de hacer tales designaciones…

las partes naturales pueden designar

delegados cuando no tengan necesidad de

estar representadas en juicio, además de

que pueden hacerlo los propios

representantes en los casos en que los

órdenes u órganos tengan necesidad de

actuar a través de ellos…84

Lo anterior deja de manifiesto que

aún cuando existe la posibilidad de delegar

la facultad de representación, esta

posibilidad se encuentra sujeta al requisito

sine-cuanon de que ello también este

84 Cossío Diaz. Ob. Cit. Pag 128.

plenamente previsto por la norma que

regula al órgano representado.

Además, la delegación de facultades

abre la posibilidad de que intervengan en

la controversia constitucional personas que

ya no están sujetas al requisito de ser

funcionarios públicos, sin embargo ello

cierra también la posibilidad de estos

delegados se sustituyan a la parte misma,

lo cual limita demasiado su ámbito de

desempeño.

I.3.5. PROCEDIMIENTO

El conocimiento y resolución de las

controversias constitucionales corresponde

a la Suprema Corte de Justicia de la

Nación de acuerdo a lo establecido en el

artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación.85

85 Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación [en

línea]. Diario Oficial de la Federación 26 de mayo de

1995. México. Última reforma publicada en el Diario

Oficial de la Federación el día 2 de abril de 2013.

[Consulta: 2 abril 2013].

<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/172.pdf

>




100

El procedimiento de la controversia

constitucional, al igual que el de la acción

de inconstitucionalidad, se tramita en un

procedimiento específico, se encuentra

regulado por los artículos 12 a 50 de la

Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II

del Artículo 105 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos

y se analizará en los siguientes apartados:

la designación de ministro instructor;

análisis de improcedencia y

sobreseimiento; la demanda y su

contestación; la etapa de instrucción; el

ofrecimiento y desahogo de pruebas; la

sentencia, sus efectos y ejecución; y

finalmente los recursos.




101




102

I.3.5.1. EL MINISTRO INSTRUCTOR

De acuerdo a lo establecido por el artículo

24 de la Ley Reglamentaria, una vez

recibida la demanda, el Presidente de la

Suprema Corte de Justicia designara un

Ministro Instructor a fin de que ponga el

proceso en estado de resolución, es decir,

instruirá el procedimiento y formulará el

proyecto de sentencia, lo cual a su vez

implica que funcionará como conductor y

moderador de la actividad procesal de las

partes.

Las funciones del Ministro Instructor

pueden resumirse en las siguientes:

1. Es responsable de la

admisión de la demanda,

analiza las causales de

improcedencia y emplaza a

la parte demandada;

2. Acuerda lo relacionado a la

suspensión del acto;

3. Fija fecha para la audiencia

de ofrecimiento y desahogo

de pruebas;

4. Realiza los requerimientos

de información;

5. Conduce la audiencia y

recibe los alegatos; y

6. Presenta el proyecto de

sentencia al Pleno de la

Suprema Corte de Justicia

para que sea considerada y

votada.

I.3.5.2. IMPROCEDENCIA Y

SOBRESEIMIENTO

De acuerdo a lo establecido en el

artículo 19 de la Ley

Reglamentaria de la controversia

constitucional se declararán

improcedentes cuando:

1. Se ataquen decisiones de la

Suprema Corte de Justicia

de la Nación;

2. Se ataquen normas

generales o actos en materia

lectoral;

3. Cuando los normas o actos

atacados sean materia de

otro controversia pendiente

de resolver;




103

4. Cuando dichos actos y

normas hayan sido materia

de diversa controversia

constitucional;

5. Cuando hayan cesado los

efectos de la norma o el

acto atacado;

6. Cuando no se haya agotado

la vía legalmente prevista

para la solución del

conflicto materia de la

controversia –principio de

definitividad;

7. Cuando la demanda sea

presentada fuera de los

plazos previstos en la ley

reglamentaria para tales

efectos.

Como puede advertirse, las causas

de improcedencia son muy parecidas a las

previstas en la Ley de Amparo, por lo que

solo existen peculiaridades en razón a la

naturaleza de este procedimiento judicial.

En términos similares, de acuerdo al

artículo 20 de la Ley Reglamentaria el

sobreseimiento se decretara:

1. Cuando la parte actora se

desista expresamente de la

demanda en tratándose de

la impugnación de actos, no

así de normas generales;

2. Cuando durante el

desarrollo del proceso

sobrevenga una causal de

improcedencia;

3. Cuando de las constancias

en autos se demuestre

claramente que no existe al

acto o la norma impugnada;

4. Cuando por virtud de la

celebración de un convenio

entre las partes, deje de

existir el acto materia de la

controversia, no así en

tratándose de normas

generales.

I.3.5.3. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO

En similitud al juicio de amparo, en la

controversia constitucional se prevé la

suspensión del acto reclamado pero con




104

ciertas excepciones las cuales son: cuando

la controversia se plantee contra normas

generales; y cuando por virtud de la

suspensión se ponga en riesgo la seguridad

o económica nacionales, las instituciones

fundamentales de la nación o que puedan

afectarse gravemente a la sociedad o

cuando menos a un número mayor de

personas a aquellas a quienes pudiese

beneficiar la suspensión.86

La suspensión del acto puede solicitarse

y otorgarse en cualquier momento del

juicio y hasta antes de que se dicte la

sentencia definitiva, previo análisis de las

circunstancias particulares de cada caso

para con ello fijar los alcances y efectos de

ésta, en cualquier caso su solicitud se

llevara a cabo en la vía incidental. La

suspensión puede ser solicitada por la

parte actora o puede ser decretada de

oficio por el Ministro Instructor y el auto

que la decrete puede ser modificado en

cualquier tiempo hasta antes de la

86 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del

artículo 105 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos. Ob. Cit. Artículos 14 y 15.

sentencia definitiva siempre que existan

actos que fundamenten la modificación.87

I.3.5.4. LA DEMANDA Y SU

CONTESTACIÓN

Los plazos para presentar la demanda de

controversia constitucional se encuentran

establecidos en el artículo 21 de la Ley

Reglamentaria y son los siguientes:

1. Treinta días en tratándose

de actos, en cuyo caso el

termino se computara a

partir del día siguiente al en

que conforme a la ley que

regule el acto, surta sus

efectos legales la

notificación del mismo; al

en que se haya tenido

conocimiento de los

mismos o de su ejecución; o

al en que el actor se ostente

sabedor de los mismos.

2. Treinta días en tratándose

de normas generales,

contados a partir del día

siguiente de su publicación

87 Ibídem. Artículos 14, 17 y 18.




105

o del día en que se

produzca el primer acto de

aplicación, esto es, de

normas auto- aplicativas.

3. Sesenta días en tratándose

de normas que por su solo

entrada en vigor causen

perjuicio –normas hetero-

aplicativas- en cuyo caso en

computo se realizará a

partir del día en que entre

en vigencia.

Como es posible advertir, no existe

uniformidad en la fórmula para computar

el término con que se cuenta para

interponer la demanda, situación que debe

tomar en cuenta el litigante para no caer en

confusión y perder la oportunidad de

accionar en esta materia.

Al igual que el juicio de amparo, el

artículo 22 de la Ley Reglamentaria del

Artículo 105 de la Carta Magna, establece

los requisitos mínimos que debe contener

el escrito inicial de demanda y estos son:

1. El señalamiento de la

Entidad, poder u órgano

actor, su domicilio y el

nombre y cargo del

funcionario público que lo

represente en su caso

acompañará los

documentos que acrediten

sus facultades de

representación;


entidad, poder u órgano

demandado y su domicilio;

3. El señalamiento de las

entidades, poderes u

órganos que se consideren

interesados y sus

domicilios;

4. La mención de la norma

general o acto cuya

invalidez se reclame, así

como el medio oficial por el

cual se haya publicado o

notificado;

5. Los preceptos

constitucionales que se

estimen violados;




106

6. La manifestación de los

hechos o abstenciones que

le consten al actor y que

constituyan los

antecedentes de la norma o

acto reclamados; y

7. Los conceptos de invalidez.

8. La firma del funcionario

público representante.

Una vez recibida la demanda, el

Ministro Presidente de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación turnara el asunto

al Ministro Instructor a efecto de que éste

último califique la demanda, en tal caso

podrá asumir tres posiciones: a) desecharla

por encontrar alguna causal manifiesta de

improcedencia; b) admitirla y emplazar a

la parte demandada; y c) prevenir al

promovente para que aclare la demanda en

los casos de que se considere que el escrito

es obscuro o irregular. En este momento,

el Ministro Instructor, de oficio o a

petición de parte, podrá conceder la

suspensión del acto.

Contestación de la demanda. En el

caso que la demanda haya sido admitida y

tanto el demandado como el tercero

perjudicado hayan sido emplazados, estos

tendrán el término de treinta días para dar

contestación a ésta, o en el caso del tercero

perjudicado podrá hacer las

manifestaciones que considera

convenientes.

El artículo 23 de la Ley

Reglamentaria del Artículo 105

Constitucional, establece los requisitos

mínimos que debe contener el escrito de

contestación de demanda, sin embargo es

importante precisar que no son los únicos,

por que se intentará dar una lista

enunciativa más no limitativa de los

mismos en los siguientes términos:


Entidad, poder u órgano

demandado, su domicilio y

el nombre y cargo del

funcionario público que lo

represente en su caso

acompañará los

documentos que acrediten

sus facultades de

representación;




107

2. Deberá referirse a cada uno

de los hechos mencionados

por la actora, afirmándolos,

negándolos o señalando los

que nos son propios,

asimismo podrá aclarar

cómo es que sucedieron.

3. Establecerá los

razonamientos lógico-

jurídicos tendientes a

sostener la validez de la

norma general o el acto que

se estén reclamando.

4. La firma del funcionario

público representante.

En relación a la contestación de la

demanda de controversia constitucional,

existe la posibilidad de que se presente la

figura de presunción de veracidad de los

hechos en el caso de que se omita

contestar la demanda o en su caso la

reconvención.

Reconvención. Sobre ésta figura

jurídica, el artículo 26 de la Ley

Reglamentaria de las Fracciones I y II del

Artículo 105 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos prevé la

posibilidad de que el demandado en su

contestación de demanda reconvenga a la

actora, en cuyo caso el escrito de

reconvención deberá agotar los mismo

requisitos exigidos para el escrito de

demanda y deberá agotarse el mismo

procedimiento para el emplazamiento a las

partes y la contestación éstas.

Ampliación de la demanda. El

artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las

Fracciones I y II del Artículo 105 de la


Unidos Mexicanos prevé la posibilidad de

que el actor pueda ampliar su demanda

dentro de los quince días siguientes a la

contestación de ésta. Dicha ampliación se

encuentra sujeta a dos condiciones: a) solo

procederá cuando apareciere un hecho

nuevo; y b) cuando apareciere un hecho

superviniente antes de la instrucción. En

todo caso la ampliación de demanda y su

contestación se tramitaran agotando los

mismos requisitos y condiciones

establecidas para la demanda inicial y la

contestación a ésta.




108

I.3.5.5. AUDIENCIA DE

OFRECIMIENTO Y DESAHOGO DE

PRUEBAS

Además de la demanda, su contestación,

ampliación o en su caso la reconvención,

la etapa de instrucción incluye la audiencia

de ofrecimiento y desahogo de pruebas,

así como la recepción de alegatos. Ésta

audiencia podrá celebrarse con o sin la

asistencia de las partes.88

De acuerdo a los artículos 31 y 35 de

la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y

II del Artículo 105 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos,

las pruebas pueden ser ofrecidas por las

partes y bajo la figura de las pruebas

para mejor proveer, también pueden ser

decretadas por el Ministro Instructor.

En el juicio de controversia

constitucional pueden ser ofrecidas todo

tipos de pruebas con excepción de la

prueba de posiciones, mejor conocida

como confesional, y aquellas contrarias al

derecho. Por lo anterior podríamos

concluir que por exclusión podrán

88 Ibídem. Artículos 31 y 32.

ofrecerse las pruebas de testigos, la

documental, pericial, inspección ocular,

etc. Al igual que cualquier procedimiento

civil ordinario, en la ley reglamentaria del

artículo 105 de la Carta Magna se

establecen requisitos particulares para

cada tipo de prueba, por lo que habremos

de referirnos a cada una aunque sea de

forma breve en los siguientes términos:

1. Prueba documental. Se

conservan las

características del juicio

ordinario civil en cuanto a

que los documentos deben

acompañarse con el escrito

inicial de demanda,

contestación, reconvención

o contestación de la

reconvención, no obstante

lo anterior, será hasta la

audiencia cuando se listaran

y se tendrán por admitidas.

Para asegurar la obtención

de este tipo de pruebas,

todas las autoridades tienen

obligación de expedir




109

oportunamente las copias o

documentos que les sean

solicitadas so pena de que

sean usados en su contra los

medios de apremio por

demás conocidos.

2. Prueba testimonial. Ésta

deberá anunciarse diez días

antes de la audiencia

exhibiendo copia de los

interrogatorios para los

testigos a fin de que las

partes puedan repreguntar

en la audiencia. En ningún

caso se admitirán más de

tres testigos por cada hecho.

3. Prueba pericial. Ésta



exhibiendo copia de los

cuestionarios para los

peritos a fin de que las

partes puedan repreguntar

en la audiencia. La

designación de los peritos

para practicar la prueba

estará a cargo del Ministro

Instructor, sin embargo las

partes podrán señalar un

perito para que se asocie al

señalado por el Ministro.

Los peritos no son

recusables, sin embargo el

nombrado por el Ministro

Instructor podrá excusarse

cuando incurra en alguno

de los supuestos señalados

en la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la

Federación.

4. Inspección ocular. Al igual

que en los dos supuestos

anteriores, ésta prueba



señalando claramente el

objeto de dicha prueba. 89

En la praxis, ésta prueba se

anticipa de forma tal que en

la audiencia solo se

manejan los hechos

probados frente a los

89 Ibidem. Artículos 32, 33, 34 y 35.




110

normas que los regulan a

efecto de ser evaluados.

Como en párrafos anteriores se

anticipo, la audiencia de ofrecimiento y

desahogo de pruebas se celebrará con o sin

la asistencia de las partes –quienes

actuaran por medio de representantes. En

la praxis, una vez que la audiencia de

ofrecimiento y desahogo de pruebas ha

sido abierta se procede en primer lugar a

recibir en orden las pruebas y los alegatos

de cada parte, a lo que cabe aclarar que los

alegatos deberán ser hechos por escrito.


consideración el principio de legalidad que

limita la actuación de cualquier autoridad

a realizar solo aquellas conductas que le

están textualmente permitidas y tomando

en consideración que ni la Ley

Reglamentaria del artículo 105

constitucional, ni el Código Federal de

Procedimientos Civiles –de aplicación

supletoria- prevén que la audiencia sea

pública, luego entonces los juristas

especialistas en la materia consideran que

dichas audiencias son privadas.

Otra cuestión que resulta

relevante en la audiencia es la

relativa a la valoración de las

pruebas, es decir, actualmente la

Corte ha considerado que la omisión

del examen de alguna prueba así

como la falta de expresión las

razones por las cuales se le otorga o

no valor probatorio a éstas se

traduce en una violación a los

artículos 14 y 16 de la Carta Magna,

lo cual aunque perecería

contradictorio atendiendo a que las

autoridades no son sujetos titulares

de garantías individuales, no debe

pasar desapercibido que las garantías

de seguridad jurídica, especialmente

las de la debida fundamentación y

motivación se hacen extensivas a

cualquier ámbito en que se tenga que

salvaguardar el pleno respeto al

marco jurídico que nos regula.90

90 Tesis jurisprudencial emitida por el Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X de

septiembre de 1999, en la página 706, bajo el número

P./J. 99/99. Puede ser consultada en: Suprema Corte de

Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas

IUS 2011[CD-ROM]. Ob. Cit.




111

I.3.5.6. LA SENTENCIA Y SUS

EFECTOS

Se considera a la sentencia como, una

resolución jurisdiccional que es

pronunciada por un juez o un tribunal, en

la cual se resuelve mediante la aplicación

del derecho objetivo, el asunto o

controversia que le ha sido sometida a su

conocimiento, poniendo con ello fin al

procedimiento.

En relación a las controversias

constitucionales, es la Suprema Corte de

Justicia de la Nación la que pone fin al

procedimiento al emitir el fallo

correspondiente, en el cual encontramos –

de forma natural- la expresión de los

argumentos lógico-jurídicos en los que se

apoyará la fundamentación invocada por

el juzgador para resolver el conflicto

planteado, además de los términos,

conceptos y doctrinas aplicables, los

cuales por tratarse de temas de suma

relevancia para la vida jurídica de la

nación se convierten comúnmente en

verdaderos tratados jurídicos aún cuando

versen sobre algún asunto en particular.


artículo 36 de la Ley Reglamentaria del

artículo 105 de la Carta Magna, cuando

concluya la audiencia, el Ministro

Instructor elaborará el proyecto de

sentencia, momento en el cual ya habrá

valorado los elementos de prueba

allegados al juicio a la luz de la sana

crítica y la lógica a fin de establecer las

consideraciones finales de su proyecto.

En efecto, tomando en consideración

que la Ley Reglamentaria no prevé el

sistema de valoración de las pruebas,

atento a lo establecido en el artículo 1

primero de la misma será aplicable el

sistema previsto en el Código Federal de

Procedimientos Civiles.

En cuanto al término para emitir la

sentencia, éste no está previsto en la Ley

Reglamentaria correspondiente, por lo que

su temporalidad estará a discreción de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación.

No obstante que -como antes se

explicó- existe la posibilidad de que la

demanda y su contestación puedan ser




112

ampliadas o corregidas, en la controversia

constitucional existe la suplencia de la

queja deficiente, prevista en los artículos

39 y 40 de la Ley Reglamentaria de

marras, en virtud de de la cual la Suprema

Corte de Justicia de la Nación corregirá

oficiosamente los errores en la cita de los

preceptos invocados, de los razonamientos

invocados por las partes en la demanda, su

contestación, los alegatos y en los

correspondientes agravios.

En consideración a los efectos de la

sentencia de controversia constitucional,

podemos encontrar tres tipos: a) aquellas

que declaren el sobreseimiento; b) las que

estimen declarar la inconstitucionalidad de

la norma general o el acto impugnado; y c)

las que desestimen declarar la

inconstitucionalidad.

Por su parte el artículo 41 de la

mencionada Ley Reglamentaria, establece

los requisitos que deberá contener la

sentencia, dentro de los cuales se prevén

los siguientes:

“I. La fijación breve y

precisa de las normas generales o

actos objeto de la controversia y, en

su caso, la apreciación de las pruebas

conducentes a tenerlos o no por

demostrados;

II. Los preceptos que la

fundamenten;

III. Las consideraciones que

sustenten su sentido, así como los

preceptos que en su caso se

estimaren violados;

IV. Los alcances y efectos

de la sentencia, fijando con

precisión, en su caso, los órganos

obligados a cumplirla, las normas

generales o actos respecto de los

cuales opere y todos aquellos

elementos necesarios para su plena

eficacia en el ámbito que

corresponda. Cuando la sentencia

declare la invalidez de una norma

general, sus efectos deberán

extenderse a todas aquellas normas

cuya validez dependa de la propia

norma invalidada;

V. Los puntos resolutivos

que decreten el sobreseimiento, o

declaren la validez o invalidez de las

normas generales o actos

impugnados, y en su caso la

absolución o condena respectivas,

fijando el término para el

cumplimiento de las actuaciones que

se señalen;

VI. En su caso, el término en

el que la parte condenada deba

realizar una actuación.”91

91 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo

105 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos. Ob. Cit. Artículo 4.




113

En cuanto a los efectos de la

sentencia, encontramos que se pueden

plantear dos tipos de hipótesis distintas:

aquellas que generan efectos generales y

las de efectos particulares.

Las sentencias emitidas en la

controversia constitucional tendrán

efectos generales cuando versen sobre

disposiciones generales de los Estados o

de los Municipios cuando hayan sido

impugnadas por la Federación y de los

Municipios cuando hayan sido

impugnadas por los Estados.

Esos mismos efectos se tendrán en

los casos a que se refieren los incisos c), h)

y k) de la fracción I del artículo 105 de la

Constitución Política Federal, es decir,

cuando se planteen conflictos entre el

Poder Ejecutivo y el Congreso de la

Unión; entre aquél y cualquiera de las

Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión

Permanente, sean como órganos federales

o del Distrito Federal; entre dos Poderes

de un mismo Estado, sobre la


disposiciones generales; y finalmente entre

dos órganos de gobierno del Distrito

Federal, sobre la constitucionalidad de sus

actos o disposiciones generales.92

Además de los requisitos

anteriormente señalados, será necesario

que este tipo de resoluciones sean

aprobadas por lo menos por ocho de los

Ministros de la Corte, por lo que en caso

de que no se alcance dicho número de

votos serán desestimadas y ni siquiera

tendrán efectos particulares.93

Por lo que se refiere a las sentencias

que se encuentran sujetas al principio de

relatividad de las mismas, estas por

exclusión serán aquellas que se planteen

en asuntos distintos a los previstos para

resoluciones con efectos generales.

Otro aspecto importante que debe

ser tomado en cuenta respecto a los

efectos de la sentencia es el tiempo, es

decir, la fecha en que deberá comenzar a

tener efectos, en cuyo caso encontramos

dos hipótesis: a) los efectos comenzaran a

92 Ibidem. Artículo 42. 93 Ibidem. Artículo 43.




114

partir de la determinación que la propia

Corte haga en la resolución

correspondiente y; b) dichos efectos no

tendrán efectos retroactivos a excepción

de la materia penal en la cual se estará a

los principios aplicables en esta materia.94

Para lograr lo anterior, las sentencias

además de notificarse personalmente a las

partes, deberán publicarse íntegramente en

el Semanario Judicial de le Federación y

solo en aquellos casos que la sentencia

declare la invalidez de una norma general

deberá publicarse además en el Diario

Oficial de la Federación y el órgano oficial

en el que tales normas se hubiesen

publicado.95

I.3.5.7. EJECUCIÓN DE LA

SENTENCIA

Al igual que en la mayoría de los

procedimientos existentes en nuestro

sistema jurídico, en la controversia

constitucional también se prevén medios o

vías para lograr su cabal cumplimiento.

94 Ibidem. Artículo 45. 95 Ibidem. Artículo 44.

En ese sentido, el artículo 46 de la

Ley Reglamentaria del artículo 105

constitucional establece que las partes

condenadas, en el plazo otorgado por la

Corte informaran a la Presidencia del

cumplimiento a la sentencia, quien

determinara si ha quedado cumplida o no.

Si transcurrido dicho plazo no se hubiere

producido el cumplimiento, las partes

podrán solicitar a la presidencia de la

Suprema Corte que requiera a la parte

obligada a informar sobre el

cumplimiento.

Si cuarenta y ocho horas después de

notificado el requerimiento mencionado en

al párrafo anterior, no se encontraré

cumplida la ejecutoria, en vía de ejecución

o se trate de eludir su cumplimiento, el

Presidente de la Corte turnara el asunto al

Ministro ponente para que someta al Pleno

un proyecto por medio del cual se

considerará la aplicación del último

párrafo del artículo 105 constitucional, es

decir, la aplicación del procedimiento

previsto en la fracción XVI del artículo

107 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos.




115

Dicho de otra forma, de acuerdo a la

fracción XVI del artículo 107

constitucional, el incumplimiento de las

sentencias es castigado con la pérdida del

cargo y la consignación directa ante el

juez de distrito por delitos contra la

administración de justicia.

Asimismo se tiene la posibilidad -de

igual forma que en el juicio de amparo- de

acceder al cumplimiento sustituto de la

sentencia mediante el pago de los daños y

perjuicios, siempre y cuando se cumplan

las siguientes condiciones:

1. Cuando su ejecución afecte

gravemente a la sociedad o

a terceros ó en mayor

proporción a los beneficios

económicos que obtendría

el quejoso en caso de

ejecutarla;

2. Que la naturaleza del acto

lo permita y;

3. Que el fallo definitivo anule

actos concretos de

autoridad.96

La instauración de las

controversias constitucionales en

nuestro sistema jurídico trajo

consigo una importante

modificación al sistema de

precedentes judiciales –

jurisprudencia- la cual encontramos

en el artículo 43 de la Ley

Reglamentaria del Artículo 105 de la

Carta Magna al establecer que las

razones establecidas en los

considerandos que funden las

resoluciones emitidas en este tipo de

procedimientos que hayan estimado

declarar la inconstitucionalidad de

una norma general y que obviamente

hayan sido aprobadas por cuando

menos ocho ministros del Pleno de

la Corte, serán obligatorias para la


Mexicanos. Ob. Cit. Esta disposición se encuentra

establecida en la parte final del artículo 105.




116

totalidad de los órganos

jurisdiccionales de la nación.97

I.3.5.8. RECURSOS

Al igual que en la mayoría de los

procedimientos jurisdiccionales existentes

en nuestro sistema jurídico, en la

controversia constitucional rige el

principio general de impugnación, aunque

por las características peculiares de este

tipo de juicios, esto es, por tratarse de un

procedimiento uni-instancial, el principio

de impugnación solo operará sobre

resoluciones judiciales subsidiarias no así

sobre la sentencia definitiva.

En la Ley Reglamentaria de las

Fracciones I y II del artículo 105 de la


Unidos Mexicanos, solo se prevén dos

recursos, la Reclamación y la Queja, los

cuales serán abordados por separado.98

97 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ob. Cit. Artículo 43. 98 Ibídem. Artículos 51 y 55.




117




118


artículo 51 de la Ley Reglamentaria de la

controversia constitucional la

Reclamación procede:

“I. Contra los autos o

resoluciones que admitan o desechen

una demanda, su contestación o sus

respectivas ampliaciones;

II. Contra los autos o

resoluciones que pongan fin a la

controversia o que por su naturaleza

trascendental y grave puedan causar

un agravio material a alguna de las

partes no reparable en la sentencia

definitiva;

III. Contra las resoluciones

dictadas por el ministro instructor al

resolver cualquiera de los incidentes

previstos en el artículo 12;

IV. Contra los autos del

ministro instructor en que se otorgue,

niegue, modifique o revoque la

suspensión;

V. Contra los autos o

resoluciones del ministro instructor

que admitan o desechen pruebas;

VI. Contra los autos o

resoluciones del Presidente de la


Nación que tengan por

cumplimentadas las ejecutorias

dictadas por el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación; y

VII. En los demás casos que

señale esta ley.”99

99 Ibidem. Artículo 51.

La Reclamación deberá interponerse

ante el Presidente de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación dentro de los cinco

días siguientes a aquel en que surta efectos

de notificación de la resolución

impugnada, mediante escrito que contenga

la expresión de los agravios y

acompañando las pruebas que se estimen

necesarias así como las copias necesarias

para correr traslado a las partes.

Una vez interpuesto el recurso, se

correrá traslado a las partes para que en el

término de cinco días hagan las

manifestaciones que a sus intereses

convenga, por lo que agotado dicho plazo

el Presidente de la Suprema Corte turnara

el asunto a un Ministro distinto del

Instructor para que éste elabore el

proyecto de resolución y lo turne al

Tribunal Pleno.

También es importante señalar que

la promoción de este recurso sin motivo

alguno se castiga con multa que puede ir




119

de los diez a los ciento veinte días de

salario mínimo.100

Por lo que respecta al recurso de

Queja, de acuerdo a lo establecido en el

artículo 55 de la Ley Reglamentaria de la

controversia constitucional la

Reclamación procede:

“I. Contra la parte

demandada o cualquier otra

autoridad, por violación, exceso o

defecto en la ejecución del auto o

resolución por el que se haya

concedido la suspensión, y

II. Contra la parte

condenada, por exceso o defecto en

la ejecución de una sentencia.”101

Este recurso se interpondrá ante el

mismo Ministro Instructor cuando las

violaciones reclamadas se relacionen con

la concesión de la suspensión por lo que

en este caso se puede interponer hasta en

tanto se resuelva la controversia

constitucional en lo principal.

A diferencia de la Reclamación y del

caso señalado en el párrafo anterior,

cuando se combata el exceso o defecto en

100 Ibídem. Artículos 3, 52, 53 y 54. 101 Ibídem. Artículo 55.

la ejecución de la sentencia, se interpondrá

ante el Presidente de la Corte dentro del

año siguiente al de la notificación de la

sentencia definitiva.

En cuanto el procedimiento de

tramitación de este recurso, en primer

término, una vez admitido se requerirá a la

autoridad contra quien se promovió para

que para que dentro del plazo de quince

días deje sin efectos la norma general o el

caso impugnado, o bien rinda el informe y

ofrezca pruebas, porque en caso contrario

se presumirán ciertos los actos que se le

imputan en el recurso, además de la multa

de diez a ciento ochenta días de salario

mínimo que pudiese imponérsele.

Finalmente, agotado el término

señalado en el párrafo anterior y

tratándose de violación, exceso o defecto

en la ejecución del auto o resolución por el

que se haya concedido la suspensión, el

Ministro Instructor señalara fecha para la

celebración de una audiencia de desahogo

de pruebas y formulación de alegatos

dentro de los diez días siguientes; en

tratándose del recurso interpuesto por




120

exceso o defecto en la ejecución de la

sentencia el Presidente de la Corte turnara

el expediente al Ministro Instructor para

los mismos efectos ante señalados.

El proyecto de resolución será

elaborado por el Ministro Instructor y lo

someterá el Tribunal Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y en la

resolución determinará lo siguiente:

“I. Si se trata del supuesto

previsto en la fracción I del artículo

55, que la autoridad responsable sea

sancionada en los términos

establecidos en el Código Penal para

el delito de abuso de autoridad, por

cuanto hace a la desobediencia

cometida, independientemente de

cualquier otro delito en que incurra,

y

II. En el caso a que se

refiere la fracción II del artículo 55,

que se aplique lo dispuesto en el

último párrafo del artículo 105 de la


Unidos Mexicanos.”102

I.3.5.9. INCIDENTES

No obstante que este tipo de

procedimientos jurisdiccionales se

contemplan diversos tipos de incidentes, la

102 Ibídem. Artículo 58.

tendencia es que la mayoría de ellos deben

fallarse en la sentencia definitiva a fin de

evitar la dilación de los procedimientos,

claro está, con sus debidas excepciones

tales como el de suspensión de los actos

administrativos, el cual si bien no es de

previo y especial pronunciamiento se falla

antes de la sentencia.

Por su parte, la Ley Reglamentaria

del Artículo 105 Constitucional en su

artículo 12 considera como incidentes de

previo y especial pronunciamiento como

los siguientes:

1. Nulidad de actuaciones.

2. Reposición de autos.

3. Falsedad de documentos.

4. Suspensión de los actos

administrativos.

I.3.6 LOS JUICIOS DE CONTROL

CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO

DE GUANAJUATO

Como bien lo comenta el Magistrado José

de Jesús Ortega de la Peña, en el artículo

124 de la Carta Magna se reconoce la

posibilidad de que las Entidades




121

Federativas tengan un orden jurídico

propio, el cual en similitud al sistema

normativo federal deberá partir de una

Constitución Local.103

Aunado a lo

anterior no debe pasar desapercibido que a

ésta a su vez debe acotarse al orden

constitucional federal.

La Constitución Política para el

Estado de Guanajuato, en el artículo 89

fracciones XV establece:

“…Las facultades y obligaciones

del Pleno del Supremo Tribunal de

Justicia, son:

XV. Garantizar la observancia de

esta Constitución y además conocer de:

A. Las controversias legales

entre:

a) Dos o más Municipios;

b) Uno o más Municipios y el

Poder Ejecutivo o Legislativo; y

c) El Poder Ejecutivo y el

Legislativo.

B. Las acciones de

inconstitucionalidad que promueva al

menos una tercera parte de los

integrantes del Congreso del Estado y

que tengan por objeto plantear la posible

contradicción entre una norma de

carácter general y esta Constitución.

103 Ortega de la Peña, José de Jesús. Defensa

Constitucional de las Entidades Federativas y el

Fortalecimiento del Municipio en México. Poder

Legislativo del Estado de Guanajuato. Apuntes

Legislativos. Primera Edición. México 2007. Pag. 10.

Las acciones de

inconstitucionalidad sólo podrán

ejercitarse, dentro de los treinta días

naturales siguientes a la fecha de

publicación de la norma.

Quedan excluidos los conflictos o

acciones de carácter electoral.

El procedimiento se substanciará

conforme lo disponga la Ley.”104

A fin de reglamentar la fracción

antes citada, en el año 2001 la

legislatura local emitió la Ley

Reglamentaria de la Fracción XV del

Artículo 89 de la Constitución Política

para el Estado de Guanajuato.

En dicho ordenamiento se

reglamentan las figuras de la

controversia legal y las acciones de

inconstitucionalidad a nivel local, sin

embargo se establecen algunas

limitantes:

1. Se limita el acceso de los

municipios a la controversia

legal solo en los casos de

104 Constitución Política para el Estado de Guanajuato

[en línea]. Periódico Oficial del Gobierno del Estado de

Guanajuato 18 de octubre de 1917. Última reforma

Publicada el 12 de mayo de 2012. Guanajuato.

[Consulta: 12 enero 2013]

<http://www.congresogto.gob.mx/>




122

conflicto entre estos y para con

el Poder Ejecutivo o el

Legislativo, no así para con el

judicial.

2. Con respecto a conflictos entre

los poderes del Estado, se

limita solo a aquellos que se

susciten entre el Ejecutivo y el

Legislativo, no así en caso de

aquellos que tengan relación

de alguno de éstos con el

judicial.

3. En tratándose de la acción de

inconstitucionalidad, esta solo

es accesible al Congreso del

Estado cuando tenga por

objeto plantear la posible

contradicción entre una norma

de carácter general y esta

Constitución.

Como se puede observar, a diferencia

de las reformas constitucionales que se

realizaron a nivel federal en el año 1994 y

que ya han sido materia de estudio en

puntos anteriores, las adecuaciones en

nuestro Estado han sido, a mi juicio

insuficientes puesto que no se reglamenta

la controversia constitucional haciendo

ineficaz la protección al principio de

supremacía constitucional que impera a la

constitución local, la cual se desprende del

artículo 41 de la Carta Magna Federal.

Por otro lado, debido a cuestiones de

imparcialidad en casos en que el Supremo

Tribunal de Justicia de nuestro Estado sea

parte, a éste se le excluye no obstante que

en la praxis pueden llegar a presentarse

casos de conflictos entre el poder judicial

y los otros poderes, tal es el caso de la

controversia número 34/97 suscitada entre

los Poderes Legislativo y Judicial de

nuestro Estado.

Así pues, considerar que los conflictos

competenciales, de legalidad y de

constitucionalidad relacionados con

poderes y municipios locales deben

necesariamente resolverse por el Supremo

Tribunal de Justicia del Estado de

Guanajuato pese a las insuficiencias en

nuestro marco jurídico, harían nugatorio el

pleno acceso a la justicia.




123

C O N C L U S I O N E S

Desde la creación del órgano de


Guanajuato en base a las reformas a

nuestra Constitución Local en el año 2003

y el inicio de sus funciones en el año 2004,

el Poder Legislativo de nuestra entidad

federativa se ha visto fortalecido

paulatinamente en sus atribuciones de

revisión y control en el ejercicio del gasto

público.

Asimismo, en base a las reformas a

la Ley de Fiscalización Superior del

Estado de Guanajuato hechas en el año

2012 resulta evidente un fortalecimiento

en los alcances y prerrogativas de la

entidad de fiscalización del Estado y la

ampliación del abanico de posibilidades en

el control del ejercicio de los recursos

públicos y el cumplimiento de metas y

objetivos de los municipios.

Lo anterior trae consigo el

incremento de posibilidades de

actuaciones arbitrarias del ente técnico del

Congreso del Estado en tanto que el

mencionado aumento de poder posibilita

la realización de actos que no respetan

plenamente el marco legal violentando con

ello el Estado de Derecho, tales actos

pueden ser, entre otros: la generación de

observaciones infundadas o basadas en

suposiciones –en elementos subjetivos,

observaciones que no cuentan con

respaldo documental –base objetiva de las

mismas- y consecuentemente la

determinación de responsabilidades

administrativas, civiles o penales.

Otras cuestiones en las que pueden

incidir de forma ilegal los actos del órgano

de Fiscalización Superior del Estado es la

generación de recomendaciones basadas

en una falsa apreciación de los hechos o en

una incorrecta interpretación de las

normas aplicables al caso, situaciones que

en dado momento pueden ser violatorias

de la autonomía hacendaria de los entes

fiscalizados, caso en el que se pueden

situar los municipios, lo cual hace

necesario que éstos cuenten con

mecanismos de defensa adecuados para

defender tales derechos, es decir, la

controversia legal prevista por la fracción




124

XV del artículo 89 de la Constitución

Política para el Estado de de Guanajuato y

la controversia constitucional a que se

refiere el artículo 105 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese sentido, podríamos afirmar

que antes de las reformas constitucionales

de 1994 no era claro si el municipio podía

ser parte en las controversias

constitucionales, el municipio, se decía, no

está legitimado activamente por no ser un

poder público, por no encontrarse señalado

como uno de los tres poderes de la clásica

división tripartita que subsiste en nuestra

Carta Magna, lo cual indudablemente le

daba la connotación de un organismo

descentralizado de la administración

pública estatal.

No fue sino hasta la reforma

constitucional al artículo 115 donde

finalmente se fortalece al municipio en sus

atribuciones políticas, hacendarias y

administrativas, ello se logró

relativamente al reconocérsele cierto grado

de autonomía política y financiera así

como al establecimiento de supuestas

facultades exclusivas. No obstante lo

anterior, dichas consideraciones eran

prácticamente letra muerta y no fue sino

hasta que, con base a las reformas

constitucionales de 1983 y a la promoción

de las primeras controversias

constitucionales en la década de los

noventa, se comenzó a respetar a los

municipios su legitimación para acudir a

los juicios de control constitucional a

defender su autonomía político y

económica.

Durante el periodo que fue desde la

creación de la Constitución Política de

1917 hasta las reformas a la misma del año

1994, el sistema de controversias

constitucionales se caracterizo por una

dualidad en la resolución de las mismas, es

decir, su resolución por medios políticos y

su resolución por medios jurisdiccionales.

En evolución al sistema anterior, con

las reformas judiciales de 1994 se inicia

una nueva etapa en la vida jurídica del

país, la cual ha significado un importante

avance en el desarrollo del papel del Poder

Judicial Federal mediante la




125

implementación de los mecanismos de la

controversia constitucional, los cuales si

bien presentan ciertas deficiencias como la

exclusión de las cuestiones electorales, la

falta de reconocimiento de legitimación

activa de los órganos constitucionales

autónomos y la falta de legitimación activa

y pasiva del Poder Judicial Federal,

también debe reconocerse un importante

avance como mecanismo de defensa

efectivo para los municipios, los cuales,

con el reconocimiento efectivo de su

legitimación procesal en las controversias,

se ha transformado en el principal actor de

las mismas. Ello refleja un escenario

dominante de transición política de los

municipios ya que finalmente, se mueven

de la periferia al centro, tendencia que

sigue al alza.

Finalmente, así como ha quedado

claro que el municipio ya cuenta con

legitimación activa para promover

controversias legales y constitucionales,

también, claro es, que al ser el órgano de


Guanajuato una autoridad que en el

ejercicio de sus funciones actúa con

calidad de imperio y no obstante que su

relación para con los sujetos fiscalizables -

como los municipios- es de autoridad a

autoridad, el municipio se encuentra

subordinado a las decisiones unilaterales e

imperiosas del ente fiscalizador pues no

existe un medio ordinario de defensa

eficaz para combatirlas, lo cual lo coloca

en un esquema de gobernado, calidad

suficiente para agotar los extremos

necesarios para ser parte activa en los

juicios de controversia legal y

constitucional para impugnar los actos del

ente técnico del Poder Legislativo de

nuestro Estado.

Ahora bien, no obstante que los

municipios tienen las dos posibilidades –

controversia legal y constitucional- existe

el problema de determinar qué vía tomar,

esto es, por un lado las promoción de

controversias legales ante el Supremo

Tribunal de Justicia del Estado de

Guanajuato no es un campo que haya

tenido mucho desarrollo dada la vaguida

ley que reglamenta ésta figura jurídica, por

tanto se trata de un campo poco explorado

de lo que resulta cierta incertidumbre




126

sobre la eficacia y, porque no decirlo,

inseguridad acerca de la parcialidad del

tribunal en los casos que le sean

sometidos, ello debido al manejo de las

cuestiones políticas y sociales de nuestra

Entidad Federativa.

En cuanto a la promoción de

controversias constitucionales, nos

encontramos con un contexto un tanto

distinto, pues existe mayor exploración al

menos en otros Estados como lo es

Nayarit –por citar un ejemplo- sin

embargo el problema a superar sería a mi

juicio el cuidado que debe tenerse en la

construcción de los argumentos para

demostrar las violaciones constitucionales,

es decir, como ya se avizoró en ésta

investigación, la Suprema Corte de

Justicia de la Nación ya ha afirmado su

competencia para conocer de violaciones

indirectas a la Constitución Política

Federal, ello siempre que las violaciones a

las Constituciones locales o normas que de

ellas se esgriman a la luz o cobijo de los

preceptos constitucionales. Cabe decir,

que aunque dicha tarea parece fácil, en

realidad se trata de una cuestión bastante

técnica que requiere cierto nivel de

conocimientos de derecho constitucional y

de la materia en que se encuentre inmersa

la cuestión debatida.

Finalmente, el problema

constitucional y político de los municipios

sigue existiendo en tanto que las

controversias legales y constitucional no

tendrá mucho éxito mientras el sistema de

facultades y prerrogativas establecido a los

municipios tanto en la constitución federal

como en las locales no se modifique y

amplíe, en este caso, el esquema estatal de

atribuciones municipales poco favorece al

estado de derecho, ya que como es

evidente, mientras se da fortaleza a

diversas instituciones tales como el


Estado de Guanajuato, el municipio

siempre va quedando en el olvido.

Por lo anterior, se considera que la

hipótesis planteada como respuesta al

problema que dio origen a la presente

investigación ha sido corroborada al

encontrar elementos jurídicos y doctrinales

suficientes para considerar que el




127

municipio si puede acceder a la

controversias legales y constitucionales

como medios de defensa en contra de los

actos del Órgano de Fiscalización Superior

del Estado de Guanajuato.




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132

II. EFEMÉRIDES: ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA

II.1 PRONUNCIAMIENTO DEL

DIPUTADO PEDRO CHÁVEZ

ARREDONDO*

Con su permiso señor presidente. Con su

permiso compañeros diputados.

Hablar de Zapata y sus ideales es

trasladarnos a un tiempo de injusticia; es

pensar en el tiempo de los hacendados, en

el poder de la tierra; en tener un salario

prácticamente para apenas comer; en el

que los campesinos, cuando querían

comerse un elote, tenían que hacerlo a

escondidas y, después, habría que

confesarlo para ser azotados. Por

* Diputado del Grupo Parlamentario del Partido

Revolucionario Institucional.

desgracia esos ideales de Zapata no han

dado los frutos que él hubiera esperado,

porque poco a poco se va perdiendo y

quizá muchos de nosotros –ni siquiera

sepamos- quién fue Emiliano Zapata.

Al hablar de tierra y al hablar de

libertad nos damos cuenta que la tierra –

poco a poco- la van perdiendo debido a la

falta de apoyos al campo y tener que

venderla para poder subsistir y, por

lógica, la libertad se habrá de perder

también de la misma manera, ¿por qué?

Porque al no tener tierra volverán a ser

personas asalariadas, volverán a estar una

vez más en la lista de raya. Esto no

solamente se ha propiciado por la falta de

interés en todos los ámbitos, sino también

por la falta de interés en nuestro estado de

Guanajuato. ¿Cómo es posible que

solamente se le haya asignado el 1% del

presupuesto total del estado; es decir, 50

mil millones de pesos y de ellos

solamente 571 millones de pesos para el

campo de Guanajuato?, ese el aprecio, esa

es la forma en que queremos que los

campesinos de Guanajuato salgan




133

adelante. Y en el caso que ha pasado con

las heladas en nuestro estado, solamente

se le pusieron de parte del estado de

Guanajuato, de gobierno del estado, 20

millones de pesos; estamos hablando

realmente de una cantidad que no sólo no

abona, sino ofende a los campesinos de

Guanajuato. Así, poco a poco, iremos

desapareciendo el ejido en nuestro país y,

sobre todo, en Guanajuato; así –poco a

poco- iremos mandando más campesinos

a Estados Unidos. Las promesas de

campaña siempre son que habrá de

trabajarse para crear más empleos. Hace

rato, escuchando a un compañero

diputado que se expresaba sobre el

problema del agua, ¿cómo vamos a

arreglar precisamente el problema del

agua si no le estamos metiendo recursos

para tecnificar el riego?, ¿si no estamos

poniéndole ni un peso para poder

disminuir el uso indiscriminado del

agua?, ¿cómo vamos a arreglar, entonces,

los problemas sin recursos, sin apoyos; si

tenemos una agricultura que no tiene

ningún sistema? Si tuviéramos una

agricultura donde realmente fuera

integral, eso nos daría para que el

campesino estuviera mejor. Quizá

algunos dirán, ¿qué tiene que ver eso con

Zapata? Los ideales de Zapata

precisamente eran que la gente tuviera

mejores condiciones de vida, que la gente

tuviera mejores ingresos y que dejaran de

ser esclavos; sin embargo, poco a poco

estamos viendo que por la falta de interés

del gobierno de Guanajuato, los

campesinos vuelven a la esclavitud,

vuelven a no tener recursos para –ni

siquiera- subsistir; ¿qué habrán de hacer

los campesinos ahora si lo que habían

sembrado lo perdieron y eso había sido en

base a un crédito? Si las personas que les

habían dado crédito. ahora ya no les

habrán de prestar, ¿con qué van a volver a

sembrar? Definitivamente nuestro campo

está abandonado, definitivamente no hay

interés de parte de gobierno del estado

hacia el campesino de Guanajuato.

Muchas gracias.




134

II.2 PRONUNCIAMIENTO DE LA

DIPUTADA MARÍA JUANA

GEORGINA MIRANDA ARROYO*

Con su venia, señor Presidente

Compañeras y compañeros legisladores

Señoras y señores

Legado de Zapata en Guanajuato

El 10 de abril de 1919, fecha en que fue

asesinado en Chinameca, Morelos el

general Emiliano Zapata.

La imagen de Zapata entre los

guanajuatenses fue, en lo general, la

misma que la propaganda de su tiempo

creó en torno a su figura: un asesino

despiadado, el Atila del Sur, el bandido y

* Coordinadora del Grupo Parlamentario del Partido

de la Revolución Democrática.

hasta el malagradecido que, siendo peón

de confianza, se rebeló contra sus amos.

No obstante, hubo caudillos pro

zapatistas en Guanajuato que

mantuvieron viva la presencia en la

entidad de uno de los personajes

trascendentales de una Revolución que

tuvo en el Plan de Ayala su base doctrinal

a favor de la gente del campo.

En el marco de conmemorar el

aniversario 94 de Emiliano Zapata, la

izquierda guanajuatense rinde homenaje a

quienes lucharon en su nombre en nuestro

estado.

Recordamos que, tras la caída de

Porfirio Díaz en 1911, surgió en

Guanajuato la figura de Cándido Navarro,

simpatizante de las causas campesinas,

quien se reunió con Francisco I. Madero

para demandar el cumplimiento del Plan

de San Luis en materia agraria y fue

acusado de simpatizar con disidentes

maderistas y encarcelado en Lecumberri.




135

La prisión de Navarro no garantizó el

fin de la rebelión en Guanajuato: en Silao,

tras un enfrentamiento a tiros con las

tropas federales, fue detenido el general

Adolfo Azueta, quien también iba a

levantarse en armas porque consideraba

que no se había cumplido el Plan de San

Luis.

La rebelión por la causa del campo

cundió y el vallense Félix Galván

enarboló la bandera zapatista contra

Madero.

El golpe de Estado de Victoriano

Huerta, en 1913, mantuvo la presencia

zapatista en Guanajuato.

Cándido Navarro, liberado por

Huerta, se unió y murió por la causa

zapatista combatiendo al gobierno

usurpador.

Tomás Pantoja, otro revolucionario

de Valle de Santiago, quien había sido

amnistiado por Madero, se levantó

nuevamente en armas, ahora contra

Huerta.

Son tan sólo algunas referencias

históricas sobre la presencia de Zapata en

Guanajuato, hechos que nos ayudan a

forjar nuestra identidad como

guanajuatenses y el orgullo de honrar a un

mexicano que dio su vida por los que

menos tienen.

La herencia de Zapata no sólo es la

lucha por la tierra: a Zapata debemos

honrarlo con políticas sociales y

económicas que permitan el desarrollo de

nuestra gente del campo, que combatan la

marginación y la ignorancia.

En cada campesino guanajuatense

que sufre hambre, desempleo,

discriminación, rezago educativo, mala

atención médica, al que le falta vivienda,

que debe emigrar porque nuestro país y

nuestro estado no le ofrecen las mejores

condiciones para su desarrollo, hay una

ráfaga de maúser contra Zapata.




136

El Caudillo del Sur murió

físicamente por una felonía en

Chinameca, pero sus ideales están

presentes en leyes y acciones a favor de

nuestra gente del campo. El mejor

homenaje que debemos darle es alcanzar

la autosuficiencia alimentaria y que

nuestros campesinos vivan con dignidad.

Es cuánto, señor presidente

.




137

II.3 PRESENCIAS E IMAGINARIOS

ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL

GUANAJUATO REVOLUCIONARIO

Federico Velio Ortega*

Para el 10 de abril de 1919, fecha en que

fue asesinado en Chinameca, Morelos el

general Emiliano Zapata, Guanajuato se

había convertido en un estado afín al jefe

revolucionario en turno. Los alcaldes

carrancistas vendían, como en la época de

Porfirio Díaz y como lo habrían de hacer

de la era de los caudillos en adelante, la

idea de un estado próspero y progresista,

mientras sus campesinos, base de la

bandera zapatista, carecían de tierra y

padecían escasez de comida y trabajo.

La imagen de Zapata entre los

guanajuatenses fue, en lo general, la

misma que la propaganda de su tiempo

creó en torno a su figura: un asesino

despiadado, el Atila del Sur, el bandido y

hasta el malagradecido que, siendo peón

de confianza, se rebeló contra sus nobles

amos.

* Periodista y maestrante en historia.

No obstante, hubo caudillos pro

zapatistas en Guanajuato (Cándido

Navarro, como el más representativo) y

bandidos que, al hacer actos militares o

fechorías en nombre del sureño,

mantuvieron viva la presencia en la

entidad de uno de los iconos por

excelencia de la Revolución Mexicana.

Zapata y Madero, la alianza

Tras haber sido encarcelado y luego de la

fraudulenta reelección de Porfirio Díaz,

Francisco I. Madero lanzó el Plan de San

Luis y convocó a un levantamiento

armado para el 20 de noviembre de 1910,

a las seis de la tarde.

Dos días antes, los hermanos

Serdán habían muerto en Puebla al

enfrentarse a la policía del régimen.

Desde enero de ese año, los magonistas se

habían levantado en armas. La rebelión

cundía y entre los seguidores de Madero

resaltaba en el sur la figura de Zapata,

capataz de hacienda que representaba a




138

campesinos demandantes de la

devolución de tierras arrebatadas.

La convocatoria maderista para

iniciar la rebelión fue cubierta en la

prensa de Guanajuato sólo desde la

perspectiva de los informes oficiales o,

aún en el caso de la prensa independiente

local, desde una posición de defensa de la

paz impuesta por Díaz.

Madero contaba con el respaldo

político de Venustiano Carranza y

Abraham González, y militar de caudillos

como Pascual Orozco, Francisco Villa y

Emiliano Zapata, éste último con una

demanda concreta: el reparto de tierras.

Los maderistas guanajuatenses

lograban una débil respuesta política en la

población, pero eso no fue obstáculo para

iniciar la lucha armada en la entidad. Para

finales de 1910, la convocatoria rebelde

había tenido sus ecos y en los meses

siguientes habrían de formarse seis

núcleos agrarios conducidos por Cándido

Navarro, Juan Bautista Castelazo,

Francisco Franco, Moisés García,

Catarino Guerrero y Adolfo Azueta. Éste

último, junto con Navarro, serían a la

postre los más identificados con la causa

zapatista.

En marzo de 1911, Porfirio Díaz

envió una iniciativa al Congreso para

anular la reelección, pero los rebeldes no

se conformaron, pedían su cabeza,

siguieron la lucha y lograron finalmente

echarlo en mayo. Con la firma de los

Tratados de Ciudad Juárez el dictador

dejaba la presidencia y los rebeldes

entregarían sus armas. Así lo hicieron los

maderistas, menos Zapata, quien seguía

firme en su lucha por el reparto agrario.

El porfirista Francisco León de la

Barra quedó como responsable de la

presidencia de la república y Enrique

Octavio Aranda como gobernador

interino de Guanajuato y ambos

convocaron a elecciones en sus

respectivos ámbitos de competencia.




139

Sin ser formalmente zapatista,

pero en plena coincidencia con el caudillo

sureño, Cándido Navarro se negó a

licenciar a sus soldados, los acuarteló en

Silao, inconforme porque Madero no

hacía cambios radicales en materia

agraria y se mantuvo en la lucha por

encima del llamado a la paz del de Parras.

El 3 de junio atacó León con un grupo de

300 hombres y saqueó las arcas

municipales, hecho que lo convirtió en

perseguido por el ejército federal y

atacado por la prensa local. A principios

de julio de 1911, Bonifacio Soto, al frente

de los rurales del estado, se enfrentó a los

rebeldes en Silao y los derrotó. El 11 de

julio de 1911, Navarro se reunió con

Madero en Aguascalientes y aceptó,

acorde con lo estipulado en los Tratados

de Ciudad Juárez, dejar la confrontación

armada. Se ordenó al profesor establecer

su cuartel en Silao en calidad de fuerza

garante del maderismo. Pacificado, optó

por la participación electoral y fue

postulado para gobernador del estado en

agosto de 1911, contienda ganada por

Víctor Lizardi, en la que Navarro tuvo

apenas más de tres mil votos, evidencia

del rechazo del guanajuatense común a la

opción armada.

Cándido Navarro habría de

enfrentar a una prensa guanajuatense que

no respaldaba las demandas agrarias, a

excepción inicial de El Obrero, periódico

liberal leonés que dio ocasionalmente

espacio a los postulados zapatistas en una

nota titulada “Lo que dice el Gral.

Zapata”, publicada el 24 de junio de 1911

“para evitar que se formen juicios

equívocos del aguerrido revolucionario”.

El llamado “Atila del Sur”

constituía el principal frente opositor a

Francisco León de la Barra y de rechazo a

Madero. No obstante, en ese momento los

ataques a Zapata fueron minimizados

porque, aunque de manera alarmista y sin

datos objetivos, la prensa del estado daba

cuenta de las secuelas de otro frente

rebelde nacional: las secuelas del

magonismo derrotado en diciembre de

1910.




140

La ruptura del zapatismo con Madero

Madero ganó la presidencia en octubre de

1911 y el día 31, una semana antes de que

tomara posesión de su cargo, continuaron

los pronunciamientos: lo acusaban de

traicionar al Plan de San Luis y de

imponer a Pino Suárez y a algunos

gobernadores. El historiador Román

Iglesias González explica lo anterior al

señalar que los sectores radicales de la

revolución exigían cambios inmediatos,

sobre todo en cuestión agraria. Resaltaban

que "el problema agrario en sus diversas

modalidades es, en el fondo, la causa

fundamental de la que derivan todos los

males del país y de sus habitantes". Esta

andanada tuvo como cúspide y el 11 de

diciembre, cuando Emiliano Zapata, con

el apoyo de notables intelectuales de su

tiempo, lanzó el Plan de Ayala,

emblemático de la lucha por la tierra

durante la Revolución.

En Guanajuato, simpatizante de

las causas agrarias, Cándido Navarro se

mantuvo en la línea agrarista y se reunió

con Madero para demandar el

cumplimiento del Plan de San Luis en la

materia y, en el contexto anterior, fue

acusado de simpatizar con disidentes

maderistas y encarcelado en Lecumberri.

La prisión de Navarro no

garantizó el fin de la rebelión en

Guanajuato: en Silao, tras un

enfrentamiento a tiros con las tropas

federales que catearon casas donde se

refugiaban grupos de conspiradores, fue

detenido el general Adolfo Azueta, quien,

de acuerdo con la prensa, también iba a

levantarse en armas porque consideraba

que no se había cumplido el Plan de San

Luis. Asimismo, fue cateada la casa del

coronel maderista Bonifacio Soto, quien

había derrotado al profesor silaoense,

acusado de participar en el complot y

quien fue defendido por los periodistas de

El Barretero al considerarlo leal al

gobierno. El fantasma del zapatismo no

sólo rondaba en el Bajío: el periódico

denunciaba que Félix Galván, “tirano

cacique de Valle de Santiago”, era

seguidor de Zapata y criticaba a El Diario




141

del Hogar de ser el impreso que instigaba

a la rebelión contra el gobierno. Ante

supuestas evidencias de rebeliones pro

zapatistas, las fuerzas federales se

aprestaron para la defensa de la capital

del estado.

Al iniciar 1912, los mensajes de

paz o las editoriales con deseos o

exigencias de fin de la confrontación

armada fueron la constante en la prensa

estatal. Zapata, por tanto, era visto como

el violento enemigo de la tranquilidad

social. El Barretero, impreso en la ciudad

de Guanajuato, demandaba la

pacificación del país; La Defensa, órgano

del Partido Católico Nacional, de León,

exigía el cumplimiento de la ley para

acabar con el bandidaje; El Obrero, aun

cuando ya para entonces atacaba al

zapatismo y mantenía aún esperanzas en

Madero.

Un demonio llamado Emiliano Zapata

La realidad era más necia que los buenos

deseos: el 6 de enero de 1912, El Obrero

informaba que Cándido Navarro (que en

realidad se encontraba preso en

Lecumberri) había tomado el poblado de

Tlachiquera, que un grupo de bandidos

zapatistas asaltó el rancho de La

Huaracha y que en Dolores Hidalgo había

ocurrido un motín con saldo de nueve

muertos, muchos heridos, el saqueo de

negocios y casas y la liberación de los

presos.

El ejército federal participaba en

las campañas de sofocamiento de rebeldes

y descuidaba la función policial que había

tenido en el porfiriato, lo que dio lugar al

crecimiento del bandidaje. Para la prensa

de la entidad, fueran revolucionarios

opositores a Madero o gavilleros, el

hecho de tratarse de gente armada era

motivo de noticia y, en términos

editoriales, de descalificación.

Aun cuando tanto los periódicos

metropolitanos como los guanajuatenses

difundían una y otra vez notas sobre el

supuesto aniquilamiento del ejército

zapatista y los editoriales atacaban y




142

satanizaban al rebelde sureño, la

persistencia de Zapata y su presencia

militar comenzaron a provocar una

desesperanza y a radicalizar la postura a

favor de una solución violenta como

única vía para pacificar al país.

Había textos que exigían más

soldados y armas, así como reinstaurar el

servicio militar para fortalecer al ejército

federal en su lucha contra los rebeldes y

otros apostaban a la capacidad de las

tropas maderistas con Victoriano Huerta

como baluarte.

Al iniciar 1913 las condiciones

para el golpe de estado contra Madero se

iban forjando tanto en lo político como en

lo militar. A la inconformidad ante la

permanencia de la estructura burocrática

porfirista se sumaban el descontento por

el bandidaje y los ataques rebeldes. Tanto

la prensa metropolitana como la local

resaltaban la ingobernabilidad reinante en

el país. Para la mayor parte de periodistas

metropolitanos el peligro mayor lo

constituía Emiliano Zapata.

En los impresos de Guanajuato el

rechazo a los rebeldes del sur no era la

excepción. El 8 de febrero de 1913, El

Obrero reproducía, bajo el título de

“Salvajismo de los Zapatistas. Fué una

orgía el asalto al tren de Ozumba”, una

acción bélica de las tropas del Caudillo

del Sur.

Fue parte de un discurso

periodístico que justificó y vio como

esperanza la traición de Huerta a Madero.

Por convicción, presión o

conveniencia, en la mayor parte de la

prensa del país fue construida la imagen

de un Victoriano Huerta que rescató a la

revolución. En marzo de 1913, la prensa

guanajuatense publicó artículos y noticias

donde daba por hecha la pacificación del

país y llegaba una anhelada estabilidad.

Aunque había nostalgias y evocaciones

por el porfirismo, se daba por descontado

su regreso. El discurso era claro: Huerta

continuaría, de manera firme y estable, la




143

revolución que no pudo hacer realidad

Madero.

En Guanajuato el gobierno se

plegaba al nuevo régimen. Lizardi, como

la mayoría de los gobernadores del país,

reconoció al gobierno huertista, aunque

meses después sería relevado por Rómulo

Cuéllar.

El paraíso de paz inventado por la

prensa propagandista de Huerta se vino

abajo cuando el 23 de marzo de 1913, el

gobernador de Coahuila, Venustiano

Carranza, lanzó el Plan de Guadalupe,

con el que desconocía a El Chacal e

iniciaba una batida desde el norte contra

el usurpador. Los zapatistas mantuvieron

su bandera agrarista y enfrentaban en el

sur al gobierno del dictador. Pascual

Orozco, quien se había sublevado contra

Madero, se sumó a las fuerzas de Huerta

y se convertía en el nuevo héroe militar

para El Obrero y otros impresos

guanajuatenses al combatir a los rebeldes.

Aunado a lo anterior, para mayo de 1913

la prensa local informaba que también

Francisco Villa se había levantado contra

Victoriano Huerta.

Los últimos vestigios zapatistas en

Guanajuato

En Guanajuato la rebelión también tuvo

sus ecos. El Obrero informaba el 3 de

junio de 1913 que, en Valle de Santiago,

el zapatista Tomás Pantoja, quien había

sido amnistiado por Madero, se levantó

nuevamente en armas, ahora contra

Huerta.

Además del sedicente zapatista

Tomás Pantoja, a quien erróneamente la

prensa había dado por muerto y luego se

supo andaba en Zacatecas, reapareció en

el escenario local el profesor Cándido

Navarro. El silaoense había estado

encarcelado bajo el cargo de apoyar a los

hermanos Vázquez Gómez en una

conspiración de Madero, fue liberado

bajo caución en mayo de 1913. Un mes

después, aprovechando la feria de

Tlalpan, huyó de la capital para unirse a

las fuerzas de Emiliano Zapata y se puso

a sus órdenes bajo el mando de los




144

generales Francisco V. Pacheco y

Genovevo de la O. Con la finalidad de

extender su influencia en el Bajío, Zapata

lo envió al estado de Guanajuato

escoltado por Pacheco. Como en el

camino el contingente sufrió varias

derrotas, Navarro fue abandonado a su

suerte, con ataques furtivos, haciendo más

una labor de guerrillero que de

combatiente formal.

Las autoridades federales y locales

emprendieron no sólo una cruzada

militar, sino que persiguieron a los

familiares del caudillo. Para presionarlo,

el 17 de junio detuvieron al Prof. Gonzalo

Navarro, hermano del revolucionario. El

detenido, que trabajaba como ayudante

tercero en la escuela Modelo de Silao, fue

trasladado a Celaya, de acuerdo con la

nota de El Obrero, publicada el 19 de

junio de 1913.

Para agosto de 1913, Navarro

estaba acorralado y fue abatido el día 13

en los límites entre Guanajuato y San

Luis Potosí. Una semana más tarde, tras

una serie de notas que propalaban el

rumor sobre la muerte del caudillo, El

Obrero confirmaba en sus ediciones del

19 y 20 de agosto el hecho: el

revolucionario había caído y lo probaba

con el texto del telegrama oficial sobre el

reporte de la fe del cadáver.

Al cerrar el año, las principales

noticias bélicas eran las referentes a

enfrentamientos entre huertistas y

opositores. Las actividades de Victoriano

Huerta eran difundidas con profusión

tanto en los periódicos metropolitanos

como en los del estado. Venustiano

Carranza, el líder del antihuertismo,

apenas sí era mencionado en los

periódicos de la entidad y a los denuestos

contra Zapata se agregaban los dirigidos

al “bandido” Francisco Villa.

Siguieron meses de amplia

difusión de las plazas tomadas y

recuperadas por uno y otro bando, con

notas contra Villa y Carranza y de

aprovechar el discurso antiestadounidense

para legitimar a Huerta




145

El gusto no habría de durar

mucho. El 24 de junio de 1914 las fuerzas

antihuertistas triunfaron y el usurpador

dejó la presidencia.

Llegaron nuevas confrontaciones

interrevolucionarias con dos bandos que

disputaban un proyecto constitucional.

Más allá de esa pugna, con Navarro había

terminado la presencia zapatista formal en

Guanajuato. Las noticias que en lo

sucesivo se publicarían sobre el caudillo

sureño serían por su protagonismo en la

Convención de Aguascalientes, su alianza

con Francisco Villa y, al triunfo del

constitucionalismo moderado, por su

persistencia de demandas agrarias al

carrancismo, hasta su muerte a traición el

10 de abril de 1919.

Guanajuato no fue un estado de

demandas agrarias profundas, no tuvo

campesinos despojados de sus tierras y el

reparto agrario habría de realizarse hasta

la década de los 30, enfrentado a

defensores antiagraristas amparados en la

lucha cristera.

La presencia de Emiliano Zapata

es pobre en la historiografía

guanajuatense, sin embargo, quedó

plasmada sobre todo en las páginas de la

prensa de la época, en espera de una

lectura diferente, alejada de los clichés

oficiosos y/o reaccionarios.

Fuentes:

BLANCO, Mónica. El Movimiento

Revolucionario en Guanajuato 1910-

1913, Editorial La Rana, colección

Nuestra Cultura, México, 1997.

HART, John Mason, El México

Revolucionario. Gestación y proceso de

la Revolución Mexicana, Alianza

Editorial Mexicana, primera edición en

español, México, 1990.

IGLESIAS González, Román

(Introducción y recopilación), Planes

políticos, proclamas, manifiestos y otros

documentos de la Independencia al

México moderno, 1812-

1940. Universidad Nacional Autónoma

de México, Instituto de Investigaciones

Jurídicas, Serie C. Estudios Históricos,

Núm. 74., México, 1998.

LÓPEZ González, Valentín, Los

Compañeros de Zapata, Ediciones del

Gobierno del Estado Libre y Soberano de

Morelos, México, 1980.

MATUTE, Álvaro, La Revolución

mexicana: actores, escenarios y acciones.




146

Vida cultural y política, 1901-1929,

Instituto Nacional de Estudios Históricos

de la Revolución Mexicana, México,

2002.

MORENO, Manuel M., Historia de

la Revolución en Guanajuato, Biblioteca

del Instituto Nacional de Estudios

Históricos de la Revolución Mexicana,

México, 1977.

RIONDA Ramírez, Luis Miguel,

Movimientos populares y lucha de la

izquierda en Guanajuato, 1900-1994,

Cuadernos del CICSUG, Universidad de

Guanajuato, México, 2001.

SALGADO Andrade, Eva,

Periodismo en la Revolución Maderista,

Serie Cuadernos Conmemorativos,

Comisión Nacional para las

Celebraciones del 175 Aniversario de la

Independencia Nacional y 75 Aniversario

de la Revolución Mexicana, México,

1985.

Periódicos El Obrero (1910-1913),

El Comercio (1910) y La Defensa (1913)

de León; La Prensa (1910), El Barretero

(1910-1914) y El Observador (1910-

1913) de la ciudad de Guanajuato; y La

Vanguardia (1910-1914) consultados en

el Archivo Histórico Municipal de León,

Archivo General del Estado de

Guanajuato y Archivo General de la

Nación




147

III. EL MUNICIPIO EN TEXTOS

Gloria Del Carmen Hernández M105

Uno de los aspectos más importantes en

nuestros tiempos y que ha adquirido gran

relevancia en nuestro sistema jurídico

mexicano es el ubicado en el artículo 115

constitucional: el municipio. La actividad

que desempeña el municipio en el

desarrollo político, económico, social y

cultural dentro del Estado ha propiciado

grandes estudios a fin de proponer nuevas

alternativas para su mejor funcionamiento

interno. En este número 72 de Apuntes

Legislativos les presentamos a nuestros

lectores 3 libros que versan sobre el tema

municipal en diversos aspectos. Forman

parte de una colección titulada Cuadernos

de Debate editado por el Centro de

investigaciones y docencia económica.

Los ejemplares que mencionamos pueden

ser consultados en las instalaciones de la

Biblioteca “José Aguilar y Maya” ubicada

105

Jefe de Departamento de Biblioteca “ José Aguilar y Maya”

en la Plaza de la Paz 77, zona centro de

Guanajuato, Gto.

El primer ejemplar se titula Los

municipios y la coordinación

intergubernamental. La autora es Allison

M. Rowland.

Rowland, Allison M.

Los municipios y la coordinación

intergubernamental/ Allison M.

Rowland: México, D.F

CIDE: 2000

40 pág. (Municipio, coordinación) [No.

Eje] 1




148

La coordinación intergubernamental

es un tema relativamente nuevo en

México, debido a que las relaciones

tradicionales entre los municipios, los

estados y la federación se han regido por

una jerarquización estricta de arriba hacia

abajo. En las últimas décadas, el

progreso hacia la democratización y

descentralización del país ha abierto a los

municipios la oportunidad de empezar a

definir los espacios gubernamentales y

administrativos en que ellos asumen la

responsabilidad principal, o bien, aquellos

en que la comparten o la ceden a otros

órdenes de gobierno. Así, desde el punto

de vista de los municipios, el fondo del

debate sobre la coordinación

intergubernamental es un incremento

sustancial de la importancia de los

mismos en el gobierno del país.

El segundo de los libros, se titula

Pueblos indígenas y municipio, de

Dolores González Saravia Calderón.

González Saravia Calderón, Dolores

Pueblos indígenas y municipio/ Dolores González Saravia Calderón :

México, D.F

CIDE: 2000

1054 pág. (municipio, Indígenas) [No.

Eje] 1

El proceso de recuperación y

sistematización de propuestas que se

desarrolló para conformar la Agenda de la

Reforma Municipal en México incorporó

una vertiente amplia, plural y rica en

propuestas que relacionan a los derechos




149

indígenas con la Reforma del Estado en el

ámbito local, y que hasta entonces había

permanecido relativamente ausente del

debate municipalista. Las reflexiones y

los lineamientos recogidos en este campo

están referidos a un importante sector de

la sociedad nacional que ha expresado sus

necesidades e intereses con gran fuerza y

los ha colocado como un tema relevante y

fundamental de la agenda pública

nacional.

El tercer y último libro que

presentamos ahora se titula Derechos

políticos e el orden municipal El autor

del libro es Javier Hurtado.

Hurtado, Javier.

Derechos políticos en el orden

municipal / Javier Hurtado: México,

D.F

CIDE: 2000

251 pág. (municipio, derechos

políticos) [No. Eje] 1

Parte el presente trabajo de la tesis

que generalmente los derechos políticos

se asocian frecuentemente con las figuras

de democracia directa. Por lo anterior, en

el presente trabajo se precisan cuáles son

esos derechos, así como sus antecedentes




150

y evolución tanto en el derecho

internacional como en el país. En el tercer

apartado se hace un análisis de la

situación de esos derechos en las

constituciones políticas de los estados y

en las leyes orgánicas municipales.

Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto....SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO. Con motivo...

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