Controversia Constitucional 8-2011
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Vistos para resolver en definitiva los autos de la Controversia Constitucional CC-8/2011, promovida por el Congreso del Estado, y R E S U L T A N D O PRIMERO. El Presidente de la Junta de Gobierno del Congreso del Estado promovió Controversia Constitucional contra la resolución dictada por el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública (en delante ICAI o Instituto), en el recurso de revisión 175/2011 interpuesto por Eric Marines Zertuche contra la respuesta que a su solicitud de información pública diera el Congreso del Estado. SEGUNDO. El Magistrado Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado, designó como instructor del procedimiento al Magistrado Alejandro Huereca Santos, quien ordenó emplazar al ICAI y dar vista al entonces Fiscal General del Estado así como al tercero interesado Eric Marines Zertuche. TERCERO. Realizado el emplazamiento, el licenciado Alfonso Raúl Villarreal Barrera, Presidente del Consejo General del ICAI, contestó la demanda interpuesta por el Congreso Local y el Fiscal General del Estado desahogó la vista ordenada, sin que el tercero interesado hubiese comparecido al procedimiento. CUARTO. Celebrada la audiencia de ofrecimiento y recepción de pruebas, el Magistrado Instructor dictó proveído citando a las partes para oír sentencia, misma que se pronuncia en términos del artículo 108 de la Ley de Justicia Constitucional Local conforme a los siguientes: C O N S I D E R A N D O S PRIMERO. En términos de los artículos 158, párrafo cuarto, de la Constitución Política del Estado; 2 y 95 de la Ley de Justicia Constitucional Local, se declara que en su carácter de Tribunal Constitucional Local el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado es competente para conocer y resolver las controversias constitucionales que le sean planteadas. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CC-008/2011. MAGISTRADO INSTRUCTOR: ALEJANDRO HUERECA SANTOS SECRETARIA: ANA GUADALUPE GONZÁLES SIFUENTES
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Vistos para resolver en definitiva los autos de la Controversia
Constitucional CC-8/2011, promovida por el Congreso del Estado, y
R E S U L T A N D O
PRIMERO. El Presidente de la Junta de Gobierno del Congreso del
Estado promovió Controversia Constitucional contra la resolución dictada por
el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública (en delante ICAI
o Instituto), en el recurso de revisión 175/2011 interpuesto por Eric Marines
Zertuche contra la respuesta que a su solicitud de información pública diera
el Congreso del Estado.
SEGUNDO. El Magistrado Presidente del Tribunal Superior de
Justicia del Estado, designó como instructor del procedimiento al Magistrado
Alejandro Huereca Santos, quien ordenó emplazar al ICAI y dar vista al
entonces Fiscal General del Estado así como al tercero interesado Eric
Marines Zertuche.
TERCERO. Realizado el emplazamiento, el licenciado Alfonso Raúl
Villarreal Barrera, Presidente del Consejo General del ICAI, contestó la
demanda interpuesta por el Congreso Local y el Fiscal General del Estado
desahogó la vista ordenada, sin que el tercero interesado hubiese
comparecido al procedimiento.
CUARTO. Celebrada la audiencia de ofrecimiento y recepción de
pruebas, el Magistrado Instructor dictó proveído citando a las partes para oír
sentencia, misma que se pronuncia en términos del artículo 108 de la Ley de
Justicia Constitucional Local conforme a los siguientes:
C O N S I D E R A N D O S
PRIMERO. En términos de los artículos 158, párrafo cuarto, de la
Constitución Política del Estado; 2 y 95 de la Ley de Justicia Constitucional
Local, se declara que en su carácter de Tribunal Constitucional Local el
Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado es competente para
conocer y resolver las controversias constitucionales que le sean planteadas.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CC-008/2011. MAGISTRADO INSTRUCTOR: ALEJANDRO HUERECA SANTOS SECRETARIA: ANA GUADALUPE GONZÁLES SIFUENTES
2
En relación a la competencia del Pleno del Tribunal Superior de
Justicia, en su carácter de Tribunal Constitucional Local, el Consejero
Presidente del ICAI, opone una excepción, misma que funda en lo dispuesto
por el artículo 36, fracción VII, de la Ley de Justicia Constitucional Local,
argumentando lo siguiente:
Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 36,
fracción VII de la Ley de Justicia Constitucional Local, que se deriva
del artículo 6, fracción IV de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, 7 cuarto, párrafo fracción VII, incisos 1, 2, 3
subinciso a) de la Constitución Política del Estado de Coahuila de
Zaragoza y artículo 139 de la Ley de Acceso a la Información
Pública y Protección de Datos Personales del Estado, al ser éste
Tribunal Constitucional Local incompetente para analizar y
resolver –la legalidad de una resolución dictada por el Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública.1
Este Tribunal Constitucional tiene la obligación de resolver el
conflicto planteado, en base a lo establecido por el artículo 158,
tercer párrafo de la Constitución Local, cuando una norma, es
contraria a la norma constitucional estatal, pero en base a lo
establecido por el artículo 133 de la Constitución Federal, por lo que
debe declararse su inaplicabilidad para el caso en concreto. En
Coahuila fue creado un Organismo Constitucional Autónomo que
fuera el rector y autoridad constitucional en la materia, el Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información Pública, que cuenta con las
autonomías que exige el mandamiento constitucional. El diseño
institucional elegido por el constituyente local es establecer un
organismo que tuviera competencia exclusiva sobre la materia, es
decir ser el garante del derecho de acceso a la información en el
Estado con autonomía constitucional, autonomía que se expresa
en términos del artículo 7 de la Ley del Instituto Coahuilense de
Acceso a la Información Pública en la “facultad de resolver con
libertad los asuntos de su competencia, sin interferencia de
otros poderes u otros organismos públicos autónomos, salvo los
medios de control que establezca la Constitución Política del
Estado, esta ley y las demás disposiciones aplicables.
El Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, tiene
bajo su responsabilidad en el Estado, la rectoría de las materias que
establece el artículo 7 de la Constitución Política del Estado de 1 Lo destacado es nuestro.
3
Coahuila, en ese sentido el Instituto es un Organismo Constitucional
Autónomo creado en el Estado para garantizar el acceso a la
información en términos de los artículos 7 y 8 de la Constitución
Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, lo anterior siendo
congruente con la reforma constitucional del 2007 al artículo 6,
fracción IV, relativo al establecimiento de procedimientos de revisión
expeditos que se sustanciarán ante órganos u organismos
especializados e imparciales que gocen de autonomía operativa,
presupuestaria y de decisión. Es claro, que la controversia
constitucional planteada por el Congreso del Estado, es
improcedente derivado de artículo 6 fracción cuarta de la
Constitución Política de los Estados Unidos de Mexicanos, porque
en nuestro Estado el Organismo especializado para conocer y
resolver en definitiva los diferendos en materia de acceso a la
información, lo es, el Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información Pública y no el Tribunal Constitucional Local;2 si no
fuera así, se estaría en presencia de someter a la potestad
jurisdiccional al Instituto Coahuilense de Acceso a la Información,
que en esta materia, juzga a los actos del mismo Tribunal Superior
de Justicia como sujeto obligado en términos de la Ley, lo cual si
bien es en su carácter de Tribunal Constitucional Local, lo coloca en
la posición de controlar al controlador, y porque este Tribunal se
convierte en Juez y parte.
Esta causa de improcedencia esencialmente se funda en la
autonomía constitucional del ICAI y como argumentos principales destacan
los siguientes:
- La incompetencia del Tribunal Constitucional Local para analizar y
resolver la legalidad de una resolución dictada por el ICAI.
- El ICAI es el rector de la materia de acceso a la información pública
en el Estado, y no el Tribunal Constitucional Local, quien al conocer de la
controversia constitucional se convierte en Juez y parte.
En atención al fundamento legal utilizado por el demandado, se
estima conveniente citar el texto de los numerales siguientes:
Artículo 7 de la constitución del estado: 2 Lo destacado es nuestro.
4
Toda persona tiene derecho a la información pública. La garantía de
acceso a la información pública, se definirá a partir de los principios
siguientes:…
VII. La constitución de un organismo público autónomo conforme a
las bases previstas en esta Constitución y las siguientes:
1. Será autoridad constitucional en la materia, independiente en
sus funciones y decisiones, y profesional en su desempeño.
2. Contará con autonomía política, jurídica, administrativa,
presupuestal, patrimonial y financiera, en los términos que
establezca la ley.
3. Tendrá a su cargo la rectoría de las siguientes materias:
a) El acceso a la información pública.
Artículo 139 de la Ley de Acceso a la Información Pública y
Protección de Datos Personales:
Las resoluciones del Instituto serán definitivas e inimpugnables para
los sujetos obligados y contra ellas no procederá recurso
jurisdiccional alguno, salvo el control de justicia constitucional local
en los términos de las disposiciones aplicables.
Artículo 6° de la Ley del ICAI.
La autonomía constitucional del Instituto se basa en los principios de
esencialidad, permanencia, independencia, imparcialidad,
profesionalismo, transparencia, responsabilidad y sujeción al estado
humanista, social y democrático de derecho.
Artículo 7° de la Ley del ICAI.
La autonomía del Instituto se expresa en la facultad de resolver con
libertad los asuntos de su competencia, sin interferencia de otros
poderes u otros organismos públicos autónomos, salvo los medios
de control que establezca la Constitución Política del Estado, esta
ley y las demás disposiciones aplicables.
El citado fundamento legal muestra en su interpretación sistemática
que los argumentos del Instituto giran en torno a la autonomía de que está
investido dicho organismo, de manera que es necesario determinar si esa
5
autonomía de los órganos constitucionales excluye de manera absoluta la
posibilidad de que sus determinaciones sean analizadas mediante
procedimientos de control constitucional.
Para ello, en principio, recurriremos a la doctrina como fuente de
interpretación del derecho la que sostiene que los institutos autónomos
gozan de cierta independencia para cumplir con el desarrollo de sus
actividades, aun cuando en estricto sentido son entes autónomos que tienen
capacidad de administrarse a sí mismos, con independencia de los poderes
centrales o estatales, pese a estar sujetos a coordinación y control, por lo
que se considera que las decisiones de un ente u órgano autónomo no
deben estar exentas del control de los poderes públicos.
La autonomía supone la exclusión de los órganos que gozan de ella
de aquellos que desempeñan funciones clásicas <labor gubernativa> y
particularmente de la administración pública y del control que se ejerce sobre
ella, por lo que la extensión de su autonomía se traduce en que el órgano de
que se trate queda sujeto sólo a la carta fundamental y su ley orgánica.3
Bien puede sostenerse que son órganos autónomos para la
constitución, los organismos que presentan especiales caracteres de
independencia frente a los poderes del estado, hallándose sometidos sólo a
la constitución política y a la ley que conforme a ella regulan su organización,
funcionamiento y atribuciones. 4
En este contexto, se concluye que la autonomía de ciertos
organismos de la administración del estado no significa que queden al
margen de la Constitución y de la ley, ya que únicamente lo desvincula del
centro de decisiones que condicione, dirija o planifique sus funciones, sin que
esto reporte un alejamiento total de la Constitución y de la ley. Lo anterior se
traduce en que la autonomía de un organismo únicamente significa que no
queda sometido a órdenes de otros órganos que no sea el legislador y que
tal autonomía se ejerce respecto de las funciones y atribuciones que le
encomienda la Constitución.
Consecuentemente; esa autonomía lo es en razón de las funciones y
atribuciones que la Constitución le encomienda y se extiende sólo al ámbito
3 Miguel Ángel Fernández González. Autonomía de los Grupos Intermedios y determinación de sus propios fines específicos Jornadas Chilenas de Derecho Público. Facultad de Derecho de Valparaíso. 1999. 4 Luis Cordero Vega. Autonomías Administrativas Absolutas. La Autonomía Constitucional en La Semana Jurídica No. 34.
6
expresamente descrito por la Carta Fundamental. Por tal razón, no obstante
ser autónomo el ICAI, no está exento de ajustar su actuación a las
disposiciones constitucionales y legales, lo que trasladado a la resolución de
los recursos de revisión que ante él se promueven con motivo del ejercicio
del derecho de acceso a la información pública, necesariamente ha de
atender al principio de legalidad que rige su actuación, ya que así lo dispone
el artículo 22 de la Ley del ICAI.5
Ahora bien, de lo expuesto surge la siguiente interrogante:
¿Qué sucede en caso de que con motivo de las resoluciones del ICAI
exista un posible quebrantamiento del principio de legalidad en perjuicio de
un poder u otra entidad pública local?
Para desentrañar este cuestionamiento, es necesario atender al
principio de legalidad, mismo que se constituye por la estructura
constitucional existente en un estado de derecho, que nace y emana de ella,
por lo que las leyes deberán apegarse a los parámetros que las mismas
establecen y tutelan para los actos que los particulares tengan o sostengan
ante las autoridades, ya que no podrá estar por encima de las garantías
individuales, y por esto estará apegado al orden jurídico vigente. A ello se
vincula que del principio de supremacía de la ley se desprenda el deber de
abstenerse de actuar en contra de la ley, así como la obligación de actuar
sólo en sus términos, por lo que la autoridad no podrá ir más allá de lo que
expresamente le permita su legislación.
Acorde con el principio interpretativo de que ninguna autoridad debe
ordenar o ejecutar acto alguno que no le esté autorizado, todo Estado de
Derecho dispone de las instituciones y procedimientos necesarios para
salvaguardar los derechos de las personas, mantener dentro de sus límites
constitucionales a los tres poderes y realizar un reparto congruente de las
atribuciones que les corresponden. Esto tiene como finalidad corregir todos
aquellos actos que impliquen abuso o desvío de poder, arbitrariedad o una
interpretación inadecuada de las normas jurídicas; erigiéndose así el principio
de legalidad como garantía de libertad y seguridad para los particulares y
como una necesidad de congruencia y de racionalidad en el ejercicio
del poder, para todas las autoridades.
5 Todas las funciones y actividades del Instituto, se regirán por los principios de constitucionalidad, legalidad,5 certeza, independencia, imparcialidad y objetividad.
7
La Constitución Mexicana ha elevado al rango de garantía
constitucional el principio de legalidad, lo que supone que cualquier violación
a la ley o cualquier otra norma jurídica del sistema, sin importar su categoría,
implica, a la vez, la violación de la garantía de legalidad, tutelada por la
propia Constitución6; y en el Estado de Coahuila, en lo referente al control de
la constitucionalidad, dicho principio se ha incluido en el texto constitucional y
reglamentado por la Ley de Justicia Constitucional Local.
El objeto del control judicial de la constitucionalidad debe ser
“cualquier acto” que se estime contrario a la Constitución. La cláusula
nacional, prevista en el artículo 133, literalmente define como objeto de
control a la norma local, pero lo cierto es que la fundamentación del control
constitucional local se basa en un principio más general, la supremacía
constitucional, que permite legitimar la invalidez de todo acto contrario a este
principio.7
En este orden de ideas, si todas las funciones y actividades del ICAI
se rigen, entre otros, por los principios de constitucionalidad y de legalidad, el
quebranto de los mismos efectivamente puede ser objeto de análisis
constitucional pues de lo contrario su actuación sería absolutista, lo cual está
descartado desde la ley que lo rige, al establecer en sus artículos 7° y 23 lo
siguiente:
Artículo 7°.
La autonomía del Instituto se expresa en la facultad de resolver con
libertad los asuntos de su competencia, sin interferencia de otros
poderes u otros organismos públicos autónomos, salvo los medios
de control que establezca la Constitución Política.8
Artículo 23.
El Instituto se sujetará a los medios de control siguientes:
I. El control de justicia constitucional local que ejerza el
Poder Judicial del Estado, en los términos de las disposiciones
aplicables.9
También la Ley de Acceso a la Información Pública y Protección de
Datos Personales consagra en su artículo 193 que las resoluciones del 6 Jorge Gabriel García Rojas. El Control de la Legalidad en la Administración Pública. Lo destacado es nuestro. 7 Luis Efrén Ríos Vega. La Garantía Jurisdiccional de la Constitucionalidad local: pasado, presente y futuro. Estudios de Derecho Constitucional Local. Editora Laguna. Enero 2011. 8 Lo destacado es nuestro. 9 Lo destacado es nuestro
8
Instituto serán definitivas e inimpugnables para los sujetos obligados y contra
ellas no procederá recurso jurisdiccional alguno, salvo el control de justicia
constitucional local en los términos de las disposiciones aplicables.
Los anteriores dispositivos ponen de manifiesto el cumplimiento de la
voluntad del constituyente local en cuanto a la autonomía del organismo
encargado de velar por la información pública en el Estado y también
respecto al objeto de la controversia constitucional, quedando por demás
claro que su propósito no fue crear un órgano omnímodo, al sujetar sus
resoluciones al control constitucional.
En este sentido el ICAI, aun como ente autónomo, está obligado a
respetar las disposiciones constitucionales de la entidad y, por ello, su
actuación puede y debe ser materia de análisis por el Tribunal Constitucional
en aquellos casos en que sus actos se controviertan por inobservancia de los
principios constitucionales que lo rigen.
2. Otro aspecto que destaca el Instituto demandado para negar la
competencia del Pleno del Tribunal Constitucional Local es la transgresión
del principio de imparcialidad por este Tribunal quien en concepto del
demandado asume las calidades de juez y parte al dar trámite a esta
controversia.
En este sentido, argumenta el ICAI que el Pleno del Tribunal Superior
de Justicia, en su carácter de Tribunal Constitucional Local, actúa ejerciendo
las facultades otorgadas por la Constitución del Estado y en virtud de tal
competencia se coloca por encima de los órganos en conflicto como órgano
neutro, lo cual le permite vigilar la conformidad de los actos de los entes
públicos con la Constitución del Estado.
En contestación a estos argumentos debe decirse que Ley del ICAI,
en su artículo 23, dispone que dicho Instituto se sujetará al control de justicia
constitucional local que ejerza el Poder Judicial del Estado, por lo que dicha
ley explícitamente señala la competencia del Tribunal Superior de Justicia
como tribunal Constitucional y el sometimiento del ICAI en materia de justicia
constitucional. También reconoce dicho ordenamiento jurídico que el Pleno
del Tribunal Superior de Justicia se ubica en un plano diferente al organismo
constitucional autónomo encargado de vigilar el respeto a la garantía de
acceso a la información pública, en cuanto al control de la constitucionalidad
de sus actos, con lo que se reconoce también que dicho Poder, aun como
9
sujeto obligado en tratándose de la información pública, tiene competencia
para conocer de los procedimientos de control constitucional en que el
Instituto sea parte.
Bajo estas razones se aclara cualquier duda o contradicción respecto
de la imparcialidad del Tribunal Constitucional Local al conocer de los medios
de control establecidos por la Constitución de la entidad.
Consecuentemente, si la Constitución Local erige al Pleno del
Tribunal Superior de Justicia como Tribunal Constitucional y como su
intérprete supremo, es clara su competencia para conocer de las
controversias constitucionales que tengan como propósito analizar la
legalidad de la actuación de los entes públicos, como ahora del ICAI.
SEGUNDO. La demanda formulada por el Presidente de la Junta de
Gobierno del Congreso del Estado fue presentada en tiempo ante el Tribunal
Constitucional Local, puesto que la resolución pronunciada por el ICAI fue
notificada al Congreso del Estado el 31 de agosto de 2011 y la demanda se
recibió en la Secretaría General de Acuerdos del Pleno del Tribunal Superior
de Justicia el 12 de octubre del citado año.
TERCERO. En cuanto a la legitimación procesal de las partes, la
misma se encuentra acreditada.
El Licenciado Fernando Donato de las Fuentes Hernández, en su
carácter de Presidente de la Junta de Gobierno del Congreso del Estado al
momento de formular la demanda, acreditó tal carácter con copia certificada
del decreto número 1 de primero de enero de 2009 en el que se declaró
legalmente constituido el Congreso del Estado e instalada la Quincuagésima
Octava Legislatura y su integración. También exhibió copia certificada del
acuerdo que declaró formalmente constituida la Junta de Gobierno de la
indicada legislatura, su integración y que la misma sería presidida por el
Diputado Fernando Donato de las Fuentes Hernández.
Asimismo, la legitimación pasiva también se encuentra acreditada al
comparecer el Instituto demandado, a través de su representante legal
licenciado Alfonso Raúl Villarreal Barrera, en su carácter de Consejero
Presidente, personería que acredita mediante documental pública
consistente en copia certificada de las actas relativas a las sesiones de 9 de
10
marzo de 2009 y 17 de marzo de 2011 en las que respectivamente el
compareciente fue electo como presidente del organismo en mención.
Dicha personalidad también se acreditó con copia de los ejemplares
número 23 y 43, de fechas 29 de marzo de 2009 y 31 de mayo de 2011,
respectivamente, del Periódico Oficial del Estado, con los cuales se acredita
que el compareciente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50,
tiene la facultad de representar legalmente al Instituto ante cualquier
autoridad federal, estatal o municipal, por lo que se concluye que el
Licenciado Alfonso Raúl Villarreal Barrera cuenta con la legitimación
necesaria para intervenir en esta controversia constitucional.
CUARTO. El ICAI al dar contestación a la demanda opuso diversas
causas de improcedencia de la controversia constitucional, mismas que se
analizarán previamente a los conceptos de invalidez.
Las referidas cusas de improcedencia se contraen a lo siguiente:
PRIMERA.- Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el
artículo 36, fracción VII de la Ley de Justicia Constitucional Local,
que se deriva del artículo 158 cuarto párrafo de la Constitución
Política del Estado de Coahuila y 7, 9 de la Ley de Justicia
Constitucional Local para el Estado de Coahuila, debido a que la
controversia constitucional como medio de control constitucional no
se encuentra prevista en ninguna de las causales, las que se
susciten entre el Poder Legislativo y un organismo publico (sic)
autónomo, porque simple y llanamente no considero el constituyente
permanente la posibilidad de que se diera un conflicto entre el Poder
legislativo y el Organismo Constitucional Autónomo encargado del
acceso de la información. La Ley de Justicia Constitucional Local del
Estado dispone que los procedimientos constitucionales son
improcedentes en su fracción VII del artículo 36, en los casos que la
improcedencia resulte de alguna disposición contenida en este
ordenamiento; al respecto el artículo 158 de la Constitución Política
establece que las controversias constitucionales tienen por objeto
dirimir los conflictos de competencia constitucional entre los Poderes
del Estado, con excepción del Judicial; los que se susciten entre
estos Poderes y los Ayuntamientos de los Municipios del propio
Estado; así como los que tengan lugar con los organismos
públicos autónomos, las entidades paraestatales o
11
paramunicipales, o de éstas entre sí; que se susciten por invasión
de las esferas de competencia establecidas en la Constitución
Política del Estado, con base en el principio de supremacía
constitucional, y por vía de consecuencia, se declare la validez o
invalidez de la ley o del acto reclamado. En la presente controversia
constitucional la parte actora no cuenta con “interés legítimo” para
impugnar los actos de organismos públicos autónomos, la cual se
traduce en la afectación que resiente en su esfera de atribuciones a
que se refiere el cuarto párrafo, fracción I del artículo 158 de la
Constitución Política del Estado de Coahuila, en razón de su
especial situación frente al acto que se considera lesivo; dicho
interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada
sea susceptible de causa perjuicio o privar de un beneficio a la parte
que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se
encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada,
para que pueda exigir su observancia ante el Tribunal
Constitucional. Aunado a lo anterior, conforme al artículo 133 de la
mencionada norma fundamental, este Tribunal Constitucional Local
debe realizar una interpretación conforme, del artículo 158 de la
norma fundamental del Estado en relación al artículo 91 fracción IV
de la Ley de Justicia Constitucional Local que dispone que:
“cualquier acto de una autoridad que afecte la constitucionalidad
local en perjuicio de otra entidad pública.” Debe interpretar dicha
norma, a la luz del mandamiento del artículo 158 de la norma
fundamental del Estado, y en los supuestos que taxativamente
estableció el constituyente permanente; en efecto la controversia
constitucional será procedente cuando cualquier acto que afecte la
constitucionalidad local en perjuicio de otra entidad pública, pero
solamente en los supuestos y condiciones que le establece la
Constitución Local, es decir las controversias que se susciten entre
el Instituto Coahuilense de Acceso a la información Pública y otro u
otros órganos del gobierno estatal y/o municipal, con la
obligación y carga de la parte actora de demostrar cuál es ese
perjuicio que se le causa y justifique la procedencia de este
mecanismo de control constitucional. Interpretar aisladamente y en
forma genérica sin contextualizar el contenido del artículo 91
fracción IV de la Ley de Justicia Local, se llega al absurdo de iniciar
este mecanismo constitucional por cualquier autoridad estatal, que
no necesariamente goza de la legitimación activa en las
controversias constitucionales a plantear cualquier acto que afecte
12
la constitucionalidad local en perjuicio de otra entidad pública que
tampoco necesariamente cuenta con legitimación pasiva, so
pretexto de velar por la supremacía constitucional.
La interpretación del artículo 96 fracción IV de la Ley de Justicia
Constitucional Local no puede ser letrista, única y exclusivamente
por cualquier acto de una autoridad que afecte la constitucionalidad
en perjuicio de otra entidad pública, por que se corre el riesgo de
llegar al absurdo y conclusiones inaceptables a la luz de la
Jurisprudencia emitida por la Suprema corte de Justicia de la
Nación.
Por esas razones este Tribunal Constitucional Local como órgano
jurisdiccional del Estado debe declarar improcedente la controversia
constitucional al no contar en este caso en específico el Congreso
del Estado de Coahuila con un interés legítimo para demandar este
tipo de violaciones al orden jurídico, no obstante de contar con la
legitimación para participar en este tipo de procedimientos… En ese
orden de ideas el Poder Legislativo en el contexto de la controversia
constitucional local, solamente puede impugnar los actos que se
deriven del artículo 158 de la Norma fundamental del Estado, es
decir podría impugnar los actos de uno o varios municipios, una o
mas entidades paraestatales del Estado, o podría ser demandado
por el Poder Ejecutivo…Por tanto es claro que el acto reclamado-
resolución derivada de un recurso de revisión- no existe ese interés
legítimo como principio de agravio, es decir no hay una afectación a
la esfera de atribuciones de las entidades, poderes u órganos
legitimados, a su esfera jurídica, ni siquiera un principio de
afectación que permita a la parta actora demandar la invalidez del
acto y que con motivo de eso se vulneren su esfera de competencia
reservada por la norma fundamental al Poder Legislativo.
…TERCERA.- Se actualiza igualmente la causal de improcedencia
prevista en el artículo 91 fracción IV, 36, fracción VII de la ley de
Justicia Constitucional Local, por ser improcedente la controversia
constitucional, al no plantearse en la demanda invasiones de
competencia constitucional que este Órgano Constitucional
Autónomo que presento haya invadido en perjuicio del Congreso del
Estado. Único supuesto, antes de la interpretación que diera el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de fecha
veintiséis (26) de abril de dos mil once (2011) en la Controversia
Constitucional número 108/2009 que promoviera el Poder Judicial
del Estado de Nayarit en contra del Instituto de Transparencia de
13
esa Entidad del cual se pudiera admitir la controversia
constitucional. Es improcedente la demanda, porque en la especie el
acto aplicatorio es una resolución materialmente jurisdiccional
emitida por el Instituto Coahuilense de Acceso al a Información
Pública que no satisface ninguna de las hipótesis de procedencia de
la controversia constitucional mencionada en el artículo 91 de la ley
de Justicia Constitucional Local del Estado, porque, contra
resoluciones de índole jurisdiccional proceden normalmente el juicio
de amparo, pero no la controversia constitucional, que sólo procede
en los casos específicos mencionados en la norma constitucional y
su Ley Reglamentaria. Lo anterior significa que si contra actos
jurisdiccionales materiales procediera la controversia constitucional,
esta vía extraordinaria se convertiría en una tercera o cuarta
instancia junto a los demás procedimientos jurisdiccionales, para
desembocar finalmente en una vía paralela al juicio de amparo y
ésta no fue la intención del Constituyente al concebir y crear la
novedosa alternativa de la controversia constitucional, en los
términos del artículo 158 de nuestra Carta Fundamental Estatal,
asimismo este medio de control constitucional está reservado para
controvertir actos de gobierno que invadan la distribución de
competencias entre los poderes o las facultades encomendadas a
los distintos niveles de gobierno federal, estatales o municipales. Lo
cierto es, que lo que pretende la parte actora al accionar esta vía
constitucional local es hacer de este mecanismo de control
constitucional un ulterior medio de defensa, para someter a revisión
la misma litis debatida en el procedimiento administrativo natural, no
siendo la vía idónea para revisar la legalidad de las resoluciones
emitidas en procedimientos de otra índole… Paso a demostrar la
improcedencia que se esgrime en la presente causal de
improcedencia del presente escrito de contestación, me permito
señalar en primer término algunas precisiones del medio de control
constitucional por excelencia que es el juicio de amparo, para
contrastarlo con otros mecanismos de control constitucional, como
en el presente asunto se trata de una controversia constitucional
local…El juicio de amparo como medio de control constitucional, las
personas morales obligadas a proporcionar información carecen de
legitimación, para promover el juicio de garantías, criterio que han
reiterado los órganos federales 7 excepto cuando se afecten
intereses patrimoniales de las autoridades, supuesto que no
acontece en la especie…Las garantías individuales consagradas en
14
la Constitución son prerrogativas creadas a favor de los gobernados,
misma que deben de ser respetadas por las autoridades y no serlo
así es procedente al ampro. Ahora es verdad que las personas
morales oficiales con fundamento en el 9 de la Ley de Amparo
pueden solicitar el amparo cuando se les sea afectado su patrimonio
siempre y cuando actúen como particulares dentro de su doble
faceta pueden adoptar en la realización de sus actividades y
siempre que esa lesión origine una autoridad con sus actos o leyes
en una relación de supra o subordinación, por lo que el amparo no
procede cuando lo promueve una autoridad por actos que afecten el
ejercicio de su imperio, esto es cuando la autoridad ataca un acto
que lesiona sus intereses o lo que tutela como ente público, dentro
del ámbito de su soberanía pues en este caso existe una relación de
coordinación, y como el Congreso del Estado, Coahuila se
encuentra en dicho supuesto por actuar en su calidad de autoridad,
sabe de antemano que no es procedente el juicio de amparo,
porque sería notoriamente improcedente, criterio que se ha
reproducido por los Tribunales Federales.
Cuando no se plantea en la demanda de controversia constitucional
invasión de incompetencias es improcedente el citado medio de
control constitucional, tal y como acontece en el presente asunto, al
actualizarse la fracción VII del artículo 36, relacionada con la
fracción IV del artículo 91 de la Ley de Justicia Constitucional Local
en el Estado. Por lo anterior le solicito a este Alto Tribunal
Constitucional Local con fundamento en el artículo 192 de la
Ley de Amparo se pronuncie en su totalidad sobre la
aplicabilidad o inaplicabilidad de esta tesis que se hace valer en
la (sic) párrafo anterior como causal de improcedencia, debido a que
es un asunto análogo, al presentado a nivel federal, donde pretendió
combatir en la vía de controversia constitucional una resolución
definitiva emitida por organismos especializados en transparencia y
acceso a la información y donde se sostuvo por parte de la Suprema
corte de Justicia de la Nación que no es procedente este
mecanismo de control constitucional salvo cuando de (sic) trate de
una invasión de competencias, [con reglas jurisprudenciales
definidas y puntuales emitidas por el Alto Tribunal del País, para
determinar cuándo se afecta la competencia de otro ente u órgano
del estado].
Por otra parte, es claro que de la lectura de la demanda de
controversia constitucional iniciando por la parte actora se plantea
15
como acto principal que reclama, es la resolución dictada por
Instituto Coahuilense de Acceso al a Información en el expediente
175/2011, con motivo del recurso de revisión promovido por el C.
Eric Marines Zertuche y no endereza su pretensión a demostrar en
que parte de la misma se invade la competencia del Congreso del
Estado, Coahuila, lo cierto es que todos los conceptos de invalidez
planteados por el sujeto obligado tienen que ver con la inexacta
interpretación de la ley no dan lugar a una afectación de la
constitucionalidad local.
La parte actora pretende encuadrar su demanda de controversia
constitucional, en cualquier acto que afecte la constitucionalidad
local en perjuicio de otra entidad pública, cuando el criterio definido
por la 1era Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es
que la controversia constitucional es improcedente CONTRA LAS
RESOLUCIONES DEFINITIVAS EMITIDAS POR ORGANISMOS
CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS ESTATALES
ESPECIALIZADOS EN TRANSPARENCIA Y ACCESO ALA
INFORMACIÓN, CUANDO NO EXISTA UN PLANTEAMIENTO DE
INVASIÓN DE ESFERAS COMPETENCIAL, y posteriormente el
criterio definido mas (sic) actualizado de este año 2011, resuelto por
el PLENO DE LA SCJN, NO ES PROCEDENTE LA CONTROVESIA
CONSTITUCIONAL PARA IMPUGNAR RESOLUCIONES
DICTADAS POR LOS ORGANOS DE TRANSPARENCIA
FEDERALES O ESATALES.
Por tanto, la vía de la controversia constitucional es la instancia de
excepción siempre y cuando exista posible invasión de
competencias, y no se convierta en regla general, porque estimar lo
contrario haría de ese juicio un recurso o ulterior medio de defensa
para someter a revisión la misma litis debatida en el procedimiento
administrativo natural, siendo que no es la vía idónea para revisar la
legalidad de las resoluciones emitidas en procedimientos de
adjudicación de carácter administrativo.
A. La primera causa de improcedencia se funda en la fracción VII del
artículo 36 de la Ley de Justicia Constitucional bajo el argumento de que no
existe la posibilidad legal de un conflicto entre el Poder Legislativo y el ICAI
por lo que, en consecuencia, indica que el Congreso del Estado carece de
interés legítimo para impugnar los actos de organismos públicos autónomos.
16
Esta causal de improcedencia deriva de la interpretación que realiza
el Instituto del artículo 158 de la Constitución Política del Estado por lo que
es necesario delimitar la naturaleza de este dispositivo constitucional, de
acuerdo a lo señalado por la doctrina, en el sentido de que <todas las
disposiciones que integran el ordenamiento jurídico y todos los actos que
regulan deben conformarse a los postulados de la ley fundamental>.
Para una correcta interpretación de los preceptos constitucionales
que comparten la misma jerarquía y autoridad respecto a las normas
ordinarias, debe tenerse en cuenta el tipo de norma constitucional de que se
trate pues en atención a ello es que la interpretación constitucional varía, por
lo cual es imperativo atender a las diversas categorías de normas
constitucionales.
La doctrina distingue las categorías de normas de acuerdo con su
contenido entre las que se encuentran las normas de eficacia limitada, que
requieren de posteriores actos legislativos para que puedan surtir los efectos
esenciales trazados por el poder constituyente. Este tipo de normas pueden
adoptar dos modalidades, según definan principios instituidos o principios
programáticos. Las normas de principio programático son aquellas a través
de las cuales el poder constituyente no regula directa e inmediatamente
determinados intereses, sino que se limita únicamente a trazar los principios
para ser cumplidos por sus órganos (legislativos, administrativos y judiciales),
como programas de sus respectivas actividades, con el propósito de realizar
los fines sociales del Estado.
Ahora, el artículo 158 de la Constitución Política del Estado, en lo
relativo a las controversias constitucionales establece:
El Pleno del Tribunal Superior de Justicia, en su carácter de Tribunal
Constitucional Local conocerá, en los términos que establezca la
ley, de los medios de control siguientes:
I. De las controversias constitucionales locales, que con
excepción de las que se refieran a la materia jurisdiccional electoral
en los términos del artículo 136 de esta Constitución, se susciten
entre:
1. El Poder Ejecutivo y el Legislativo;
2. El Poder Ejecutivo y uno o más Municipios del Estado;
3. El Poder Legislativo y uno o más Municipios del Estado;
17
4. El Poder Legislativo y una o más entidades paraestatales o
paramunicipales del Estado;
5. Un Municipio y otro u otros del Estado;
6. Uno o más Municipios y una o más entidades paraestatales o
paramunicipales del Estado;
7. Una o más entidades paraestatales y otra u otras
paramunicipales del Estado.
8. Uno o más organismos públicos autónomos y otro u otros
órganos del gobierno estatal y/o municipal…
Las controversias constitucionales locales se sujetarán a lo
siguiente:…
2. La controversia tendrá por objeto resolver sobre si el acto o los
actos reclamados son conformes o contrarios a esta Constitución
con base en el principio de supremacía constitucional establecido en
el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, y por vía de consecuencia declarar su validez o
invalidez.
3. Las resoluciones que pronuncie el Tribunal Superior de Justicia,
tendrán efectos de cosa juzgada únicamente respecto de las partes
que intervinieron en la controversia. Sólo en los casos en que se
forme jurisprudencia local tendrá efectos generales.
4. La ley establecerá el procedimiento a que deberán sujetarse las
partes para dirimir la controversia.
De acuerdo al contenido del artículo 158, párrafos primero, segundo,
tercero, cuarto, fracción I, y párrafo séptimo, permiten clasificarlo como una
norma de contenido programático al no regular de manera total las
controversias constitucionales sino que se limita a trazar los principios de
esta figura así como la competencia del Pleno del Tribunal Superior de
Justicia.
Además, señala el numeral expresamente que la ley establecerá el
procedimiento a que deberán sujetarse las partes para dirimir la controversia;
por lo que el legislador local emitió la Ley de Justicia Constitucional Local en
la que se contempla el objeto, las clases y el procedimiento para resolver las
controversias constitucionales.
Los artículos 7 y 91, fracción IV, de la referida ley establecen
respectivamente que el objeto de la controversia constitucional es dirimir los
conflictos de competencia constitucional entre los Poderes del Estado, con
18
excepción del Judicial; los que se susciten entre estos Poderes y los
Ayuntamientos de los Municipios del propio Estado; así como los que tengan
lugar con los organismos públicos autónomos, las entidades paraestatales o
paramunicipales, o de éstas entre sí.
Es también objeto de la controversia constitucional la resolución de
los conflictos que se susciten por invasión de las esferas de competencia
establecidas en la Constitución Política del Estado y como una de las clases
de controversia constitucional, <cualquier acto de una autoridad que afecte la
constitucionalidad local en perjuicio de otra entidad pública>.
Así, en el Estado de Coahuila son dos las hipótesis de procedencia
de la controversia constitucional: la invasión de esferas competenciales y la
violación al principio de legalidad.
En este sentido, deriva de una interpretación aislada y al margen de
su naturaleza programática el argumento del ICAI en el sentido de que
conforme al texto del párrafo cuarto, fracción I, del artículo 158 de la
Constitución de la entidad, el Poder Legislativo del Estado únicamente puede
sostener una controversia constitucional frente al Poder Ejecutivo, los
municipios, las entidades paraestatales o las entidades paramunicipales, mas
no frente a organismos autónomos.
El numeral 8 de la fracción I del referido precepto constitucional
señala que las controversias constitucionales pueden suscitarse entre <uno o
más organismos públicos autónomos y otro u otros órganos del gobierno
estatal y/o municipal>, expresión en la que el constituyente local se refiere en
forma genérica a los órganos de gobierno; sin embargo, para desentrañar el
real significado de la norma es necesario atender a la ley secundaria que
regula la justicia constitucional, por cuanto precisa los entes públicos entre
los cuales puede presentarse una controversia de carácter constitucional.
El artículo 7 de la ley de la materia señala a los Poderes del Estado
con excepción del Judicial, los Ayuntamientos de los Municipios, los
organismos públicos autónomos, las entidades paraestatales y
paramunicipales como los entes públicos antes aludidos.
La sintaxis del precepto en cita utiliza las preposiciones <entre> y
<con> al señalar: “Las controversias constitucionales locales tienen por
objeto dirimir los conflictos de competencia constitucional entre los Poderes
19
del Estado, con excepción del Judicial; los que se susciten entre estos
Poderes y los Ayuntamientos de los Municipios del propio Estado; así como
los que tengan lugar con los organismos públicos autónomos, las entidades
paraestatales o paramunicipales, o de éstas entre sí;…”
La preposición10 <con> utilizada al referirse a los organismos
públicos autónomos y las entidades paraestatales o paramunicipales denota
la relación que esta parte de la norma tiene con la precedente, por lo que la
frase <así como los que tengan lugar con los organismos públicos
autónomos, las entidades paraestatales o paramunicipales, o de éstas entre
sí>, no debe tomarse aislada de la anterior, <los que se susciten entre estos
Poderes y los Ayuntamientos de los Municipios del propio Estado>, pues el
vocablo <con> necesariamente indica que los Poderes del Estado y los
Ayuntamientos de los Municipios también pueden sostener una controversia
constitucional con los organismos públicos autónomos.
Lo anterior no resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 158 de la
constitución local habida cuenta que el numeral 8 de la fracción I establece
que la controversia constitucional puede suscitarse entre uno o más
organismos públicos autónomos y otro u otros órganos del gobierno
estatal, expresión ésta que comprende a los Poderes del Estado.
También debe ponderarse que el Instituto demandado pasa por alto
que el constituyente utiliza de manera general la expresión <órganos de
gobierno> para referirse a aquellos entes frente a los cuales los órganos
autónomos pueden contender en controversia constitucional o viceversa.
En adición a lo expuesto, se puntualiza que el Congreso del Estado,
amén de que efectivamente reclama que su esfera de competencia fue
invadida, sí tiene legitimación e interés para promover la presente
controversia constitucional ya que a través de una resolución administrativa
se pretende variar la respuesta que diera a una solicitud de información
pública, esto es, se busca que un poder acate una norma (resolución) que se
considera ilegal.
Otro aspecto que el ICAI destaca al oponer la excepción que se
analiza es el relativo a la falta de interés legítimo que el demandado estima
existe en el Congreso del Estado para promover la presente controversia
constitucional. 10 Parte invariable de la oración que une palabras denotando la relación que tienen entre sí.
20
El interés legítimo, en este caso, se traduce en una falta de atribución
constitucional directa que respalde la acción ejercitada y requiere de la
existencia de una afectación o por lo menos de un principio de afectación.
De este modo, si el Congreso del Estado controvierte la resolución
del ICAI por considerar que afecta su esfera competencial y quebranta en su
perjuicio el principio de legalidad, efectivamente está señalando por lo menos
la existencia de un principio de afectación, que precisamente es ahora
materia de esta resolución, interés que, como se indicó, deriva de la violación
que en su concepto existe respecto del principio de legalidad que rige la
actuación del ICAI, cuyo análisis se abordará al resolver la cuestión
medularmente planteada a través del estudio de los conceptos de invalidez.
Así, acorde a una correcta interpretación del artículo 158 de la
constitución política de la entidad así como de los artículos 7 y 91 de la Ley
de Justicia Constitucional del Estado, el Congreso Local sí tiene legitimación
para promover la acción de controversia constitucional frente al ICAI, por lo
que debe declararse infundada la mencionada causa de improcedencia.
3. Considera el Presidente del ICAI que para dar entrada a la
controversia constitucional es insuficiente el argumento de que “cualquier
acto pueda afectar la constitucionalidad de otro”.
Esta aseveración del ICAI se estima acertada en tanto que no
cualquier acto puede afectar la constitucionalidad en perjuicio de una entidad
pública distinta de la cual emanó; sin embargo, lo expresado por el Instituto
modifica la sintaxis utilizada por el legislador en el segundo supuesto de la
fracción IV del artículo 91 de la Ley de Justicia Constitucional Local, en el
que como una de las clases de controversia constitucional establece:
Cualquier otra que verse sobre… cualquier acto de una autoridad
que afecte la constitucionalidad local en perjuicio de otra entidad
pública.
La redacción legal muestra que los actos que produzcan una
afectación a la constitucionalidad en perjuicio de una entidad pública diversa
de la emisora del acto, a la luz de lo dispuesto por los artículos 7 y 23 de la
Ley del ICAI, pueden ser materia de revisión constitucional a través de la
acción de controversia constitucional.
21
Por ello, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 158 de la
Constitución Política del Estado, a instancia de parte, todo acto que
inobserve el principio de legalidad puede ser sujeto a revisión por el Tribunal
Constitucional Local pues atento al objeto de la referida acción, la
procedencia de la controversia constitucional se concibe de manera abierta o
general <resolver sobre si el acto o los actos reclamados son conformes o
contrarios a esta Constitución>, generalidad que se acota en el artículo 91 de
la Ley de Justicia Constitucional Local.
Consecuentemente, es infundada también la consideración del
Instituto en el sentido de que la procedencia de la controversia constitucional
contra la determinación que resuelve el recurso de revisión le impide cumplir
y hacer cumplir los principios constitucionales del derecho a la información
pues, contrario a lo sostenido por la demandada, sí es el ICAI la última
instancia en el proceso ordinario de acceso a la información pública y el
hecho de que contra sus determinaciones procedan los medios de control
constitucional, ningún obstáculo constituye para que pueda cumplir y hacer
cumplir los principios constitucionales.
4. Sostiene también el Instituto que la controversia constitucional se
convierte en un recurso para impugnar las resoluciones emitidas por él.
Se estima que este argumento es infundando en atención a que la
voluntad del legislador al crear un organismo público autónomo garante del
derecho a la información en el estado no fue en el sentido de conferirle
poderes absolutos, y si bien sus resoluciones son inatacables, esto es así en
tanto el Instituto obre de conformidad con sus deberes constitucionales, de
manera que si los incumple no puede permanecer al margen de los
mecanismos de control constitucional.
La naturaleza jurídica de la controversia constitucional no permite al
ICAI ser una última instancia judicial o administrativa de cuanto
procedimiento se ventile ante las autoridades competentes pues en estos la
comparecencia de las autoridades estatales a juicio no es con el carácter de
agentes de poder, sino como partes procesales; en cambio, la hipótesis de
procedencia de la controversia constitucional se actualiza plenamente
siempre que una entidad pública u organismo público autónomo abuse del
imperio que tiene sobre la autoridad que es parte en el proceso seguido ante
ellos.
22
A mayor abundamiento, los medios de control constitucional están
encaminados a proporcionar a los gobernados instrumentos jurídicos
adicionales que les permitan un acceso directo para la solución de
problemas de índole constitucional local, que finalmente representan
mayores opciones de acceso a la justicia. Así, no pueden considerarse como
una instancia más, o como una última instancia del proceso para hacer
efectivo el derecho a la información, cuyo trámite corresponde al ICAI ya que
dichos procedimientos son autónomos y en ellos la litis se circunscribe a
determinar si el acto controvertido es conforme o no con la Constitución.
Los procedimientos creados para lograr la regularidad de la
constitución tienen una materia de cognición distinta de la correspondiente a
los actos o resoluciones emanados de los entes públicos, pues ésta se
circunscribe al análisis de la conformidad o disconformidad de tales actos o
resoluciones con la Constitución del Estado. En el caso de la controversia
constitucional, se trata de un procedimiento de control de la regularidad
constitucional, planteado en forma de juicio, en el que se cuestiona la posible
inconstitucionalidad de actos concretos de los cuales se solicita su
invalidación.
El constituyente local instituyó la justicia constitucional como un
medio de control para mantener la eficacia y la actualización democrática de
la Constitución, determinando que son susceptibles de revisión mediante
controversia constitucional aquellos actos que afecten la constitucionalidad
de una entidad pública para determinar si el acto que se controvierte es
conforme o contrario a la ley fundamental del estado.
De igual manera, se estableció el derecho a la información pública
como una garantía de los coahuilenses cuya rectoría encomendó a un
organismo dotado de autonomía.
Entonces, resulta claro que la voluntad del legislador no fue la de
crear un órgano con autonomía absoluta sino que, acorde a su naturaleza y
finalidad, a través del legislador ordinario, precisó tanto las facultades de
dicho órgano como las correspondientes al Tribunal Constitucional.
Así, en atención al carácter de garante de la constitución que confirió
al Pleno del Tribunal Superior de Justicia y la facultad otorgada para revisar
los actos de los otros dos Poderes del Estado y de las entidades públicas
locales, no es posible considerar que los procedimientos de control
23
constitucional sean concebidos como recursos ordinarios para impugnar los
actos o determinaciones de los entes públicos.
Consecuentemente, la controversia constitucional no es un recurso a
través del cual se impugnen las resoluciones del ICAI y, por ello, aún cuando
ese procedimiento constitucional reportara una demora en el acceso a la
información solicitada por el recurrente, ello encuentra justificación en un
principio superior como lo es la certeza jurídica que necesariamente debe ser
considerado en razón de que los valores y principios constitucionales deben
ser aplicados de acuerdo a un contrapeso valorativo, haciendo a uno
prevalente por sobre el otro según las circunstancias.
Es así que, en el presente caso, una vez realizado el análisis
constitucional de la resolución que se controvierte, tanto el sujeto obligado
como el peticionario de la información tendrán la certeza de que lo resuelto
por el Instituto se encuentra circunscrito a las disposiciones legales que rigen
su actuación y, por tanto, tendrán también la seguridad de que la información
que deban proporcionar o recibir, será veraz, o bien que la clasificación de la
información es acorde con las normas que la regulan.
5. La aplicación en el presente caso del control difuso a que se
refiere el Consejero Presidente del ICAI y por el cual solicita la inaplicación
de una disposición legal del estado, sin mencionar cuál, obliga, en suplencia
de la deficiencia de la contestación,11 a determinar cuál es el precepto que la
demandada estima contrario a la constitución de la entidad.
De los razonamientos expuestos por el excepcionante se obtiene que
el precepto a que se refiere es el artículo 91, fracción IV, segundo supuesto,
de la Ley de Justicia Constitucional del Estado, y ponderando lo que
textualmente12 señala el Instituto demandado, es necesario citar el artículo
158, que en su párrafo tercero establece:
“Cuando la Autoridad Jurisdiccional considere en su resolución que
una norma, es contraria a esta Constitución, con base en lo
establecido por el artículo 133 de la Constitución Política de los
11 Artículo 40 de la Ley de Justicia Constitucional Local para el Estado de Coahuila de Zaragoza. 12 […] Este Tribunal Constitucional tiene la obligación de resolver el conflicto planteado, en base a lo establecido por el artículo 158, tercer párrafo de la Constitución Local, cuando una norma, es contraria a la norma constitucional estatal, pero con base a lo establecido por el artículo 133 de la Constitución Federal, por lo que debe declararse su inaplicabilidad para el caso concreto […].
24
Estados Unidos Mexicanos, deberá declarar de oficio su
inaplicabilidad para el caso concreto.”
Ahora bien, este Pleno del Tribunal Superior de Justicia, en su
carácter de Tribunal Constitucional Local, no considera que la fracción IV del
artículo 91 de la Ley de Justicia Constitucional sea contraria a la norma
fundamental del Estado; sin embargo, estima conveniente realizar algunas
precisiones.
El objeto de la controversia constitucional se concibe por el
constituyente de una manera generalizada <resolver sobre si el acto o los
actos reclamados son conformes o contrarios a esta Constitución> y esa
generalidad se hace descender a la ley secundaria que regula la justicia
constitucional en el Estado, justamente en el artículo 91, en el que se
precisan las clases de controversia constitucional.
En este sentido, la norma secundaria es solo el resultado de la
función legislativa ejecutada en razón del carácter programático del precepto
constitucional de la que deriva, por lo que no se advierte contradicción
alguna de este numeral con el artículo 158 de la Constitución del Estado.
Este argumento es conforme con el artículo 133 de la Constitución General
de la República, interpretado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación al resolver la controversia constitucional número 14/2001, en la que
consideró que en México existen cinco órdenes jurídicos: el constitucional, el
federal, el estatal o local, el del Distrito Federal y el municipal.13
En efecto, el orden constitucional en México opera también en el
ámbito de control de las Constituciones de las entidades federativas
(constitucionalismo local), respecto del cual existe un orden normativo
supremo en el que se establece el sistema de competencias al que deben
sujetarse las distintas autoridades y corresponde a un tribunal determinado
(constitucional) definir la esfera competencial de tales órdenes jurídicos y, en
su caso, salvaguardarla.
13 Estado Mexicano. Órdenes Jurídicos que lo Integran.—De las disposiciones contenidas en los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte la existencia de cinco órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional. Este último establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, y corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Tribunal Constitucional, definir la esfera competencial de tales órdenes jurídicos y, en su caso, salvaguardarla. Cfr. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXII, octubre 2005, p. 2062.
25
Por lo cual, el hecho de que en el Estado de Coahuila la controversia
constitucional proceda contra cualquier acto que afecte la constitucionalidad
en perjuicio de un ente público, a efecto de resolver si el acto reclamado es
conforme o contrario a la Constitución del Estado, no contraviene el principio
de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 en cita.
Colofón de lo expuesto es que el artículo 91, fracción IV, de la Ley de
Justicia Constitucional Local no es contrario al artículo 158 de la
Constitucional Local por lo que su aplicación al presente caso es
absolutamente legal y, por ende, la legalidad de las resoluciones dictadas por
el ICAI sí puede ser analizada por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia
del Estado, actuando como Tribunal Constitucional a través de la acción de
controversia constitucional, y en la especie para respecto de la legalidad de
la resolución emitida por el ICAI en el recurso de revisión 175/2011.
C. Por otra parte, el Instituto afirma que al no plantearse ninguna
invasión a la esfera de atribuciones del Congreso del Estado no es
procedente la controversia constitucional al haberlo así considerado la
Suprema Corte de Justicia de la Nación por lo que, con fundamento en el
artículo 192 de la Ley de Amparo, solicita a este Tribunal se pronuncie sobre
la aplicabilidad o inaplicabilidad de la tesis en la que la Suprema Corte
resolvió:
“…en fecha veintiséis (26 de abril de dos mil once (2011), en el
recurso de reclamación 1/2010, interpuesto por el Poder Judicial del
Estado Nayarit, en contra del Proveído de 10 de Noviembre de 2009,
que desechó de plano por notoria improcedencia, la demanda de
controversia en contra del Instituto de Transparencia y Acceso a la
Información Pública de la mencionada entidad, en que se reclamó la
resolución de veintinueve de septiembre de dos mil nueve, dictada el
recurso de revisión 48/2009 interpuesto por Karla Miriam Villarreal
Arce, en donde las posiciones de la mayoría de los Ministros de la
SCJN coincidieron que “NO ES PROCEDENTE LA CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL PARA ANALIZAR LAS RESOLUCIONES
EMITIDAS POR LOS ORGANOS DE TRANSPARENCIA”
Para resolver la petición anterior, debemos atender lo dispuesto por
la Constitución del Estado que en el artículo 158, último párrafo establece
que la justicia constitucional local se regirá por la jurisprudencia local, salvo
los casos de prevalencia de la jurisprudencia federal.
26
Esa prevalencia necesariamente deriva de los preceptos que son
interpretados en la jurisprudencia federal y de la similitud que, en su caso,
tengo con los preceptos de la ley local que ha de aplicarse al caso, por lo que
debemos considerar los argumentos vertidos por la mayoría de los Ministros
respecto del proyecto correspondiente al citado recurso de revisión y
conforme a los cuales se determinó la improcedencia de la controversia
constitucional para analizar las resoluciones emitidas por los órganos de
transparencia. Tales argumentos fueron esencialmente los siguientes:
1. El ámbito de protección de la controversia constitucional no es el
medio adecuado para revisar una resolución que tiene como antecedente la
petición de un particular para obtener cierta información.
A esto se dice que en el Estado de Coahuila, como se ha indicado en
esta resolución, la Constitución establece que el Pleno del Tribunal Superior
de Justicia, en su carácter de Tribunal Constitucional Local, conocerá de las
controversias constitucionales locales que se susciten entre uno o más
organismos públicos autónomos y otro u otros órganos del gobierno
estatal y/o municipal, entre otras.
2. Las decisiones de los organismos de transparencia son
inatacables por parte de las autoridades, es decir, únicamente corresponde a
los particulares atacarlas a través del juicio de amparo.
Se indicó también que en términos de la Ley del Instituto
Coahuilense de Acceso a la Información, su autonomía se expresa en la
facultad de resolver con libertad los asuntos de su competencia, sin
interferencia de otros poderes u otros organismos públicos autónomos, salvo
los medios de control que establezca la Constitución Política, y se sujetará al
control de justicia constitucional local que ejerza el Poder Judicial del Estado,
en los términos de las disposiciones aplicables.
Esto obedece a que la Ley de Acceso a la Información Pública y
Protección de Datos Personales prescribe que las resoluciones del Instituto
serán definitivas e inimpugnables para los sujetos obligados y contra ellas no
procederá recurso jurisdiccional alguno, salvo el control de justicia
constitucional local en los términos de las disposiciones aplicables.
27
3. Es inexacta la razón en que se sustenta el proyecto toda vez que
lo impugnado es la orden al Poder Judicial de Nayarit para que entregue
cierta información a un particular, lo cual constituye aspectos de mera
legalidad. Esto es, la controversia constitucional no se encarga de ello, sino
de las invasiones de esferas competenciales.
El Tribunal Constitucional del Estado ha determinado en múltiples
ocasiones, como también en la presente resolución, que conforme a los
dispositivos constitucionales y legales vigentes la controversia constitucional
procede tanto en los casos en que se controvierta un acto por invadir la
esfera competencial como en aquellos en que se impugne la legalidad de
actos o resoluciones provenientes de las entidades a que se refiere el
artículo 158 de la Constitución del Estado en su fracción I.
4. La causa de improcedencia debe interpretarse a la luz del artículo
6 constitucional, esto es, conforme al derecho a la información.
El artículo 7 de la Constitución Política del Estado, que establece la
garantía de acceso a la información pública, se define a partir de los
principios siguientes:
I. Su fundamento reside en el estado humanista, social y
democrático de derecho que establece esta Constitución;
II. El acceso libre, gratuito, sencillo, antiformal, eficaz, pronto y
expedito a la información;
III. La interpretación constitucional más favorable del principio de
publicidad, salvo las excepciones que por razones de interés público
establezca la ley en sentido estricto…
La exposición de motivos de la Iniciativa de Reforma a la
Constitución Política del Estado en materia de Acceso a la Información
Pública, en lo referente a los principios que rigen esta garantía, señala:
Ese garantismo también consiste en que las entidades, además de
establecer las garantías necesarias para el libre acceso a la
información pública, remuevan cualquier obstáculo que impida o
dificulte el ejercicio de este derecho. En otras palabras, las personas
que deseen conocer la vida política, económica, cultural y social del
estado, tendrán derecho a ello, pero además, el estado, a través de
sus entidades, deberá facilitar el ejercicio de ese derecho.
28
Las entidades públicas, lejos de mostrar una actividad pasiva,
deberán proporcionar los elementos necesarios para facilitar el libre
acceso a la información gubernamental.
El garantismo en materia de libre acceso a la información, se apoya
en una serie de principios que sirven de instrumentos para hacer
efectivo el derecho a la información pública. Estos principios son los
siguientes:
1. El acceso libre, gratuito, antiformal, sencillo, eficaz, pronto y
expedito a la información.
2. La interpretación más favorable del principio de publicidad, salvo
las excepciones que por razones de interés público se establezcan
en la ley en sentido estricto.
3. La protección de los datos personales.
4. La obligación de transparencia de toda entidad que disponga,
utilice o reciba recursos públicos, en los términos de las
disposiciones aplicables.
5. La administración, conservación y preservación de la
documentación pública a través de mecanismos confiables,
eficientes y eficaces.
6. El establecimiento de un órgano imparcial e independiente que
garantizará el ejercicio de este derecho, en los términos que
establezca la ley.
En otras palabras, las entidades que prevea la ley deberán
establecer los mecanismos necesarios, para que cualquier persona
tenga libre acceso ala información pública. Empero, ese libre acceso
a la información deberá ser real, palpable, sin disfraces, ni matices.
Es tiempo de que la sociedad coahuilense goce de un ejercicio real
y efectivo de sus propios derechos. Es tiempo de que el gobierno le
devuelva con creces a la sociedad, toda la confianza que ésta le ha
brindado.
Como parte fundamental del garantismo en materia de acceso a la
información, el antiformalismo representa un elemento sine qua non.
El antiformalismo nos obliga a entender a las formas respecto a su
finalidad, y no simplemente, a la forma por sí misma. Es decir, el
antiformalismo de los procedimientos revierte una necesidad de
interpretación finalista, debiendo tomar en cuenta los objetivos que
persiguen los requisitos formales, ya que con frecuencia, los
formalismos innecesarios interrumpen el desarrollo normal del
ejercicio de un derecho. La razonabilidad es un antídoto natural
contra el formalismo burocrático. Representa un instrumento para la
29
consagración del garantismo en materia de libre acceso a la
información. Este principio sirve para efectuar un control de la
efectividad del derecho de libre acceso a la información.
Representa, además, un sistema de seguridad del garantismo en
materia de libre acceso a la información; sistema de seguridad, que
en el caso que sea necesario aplicarlo, estará sustentado no en
aspectos meramente jurídicos, sino por el contrario, en aspectos de
principios y valores razonables.
Otro de los principios que forma parte indispensable del garantismo,
a partir del antiformalismo, lo es el de la subsanabilidad. Las
entidades deben de contar con plenas facultades de subsanación de
defectos en las peticiones de acceso a la información, cuando sean
por su índole subsanables.
Igualmente la interpretación más favorable del principio de
publicidad y su libre acceso, salvo las excepciones en sentido
estricto por razones de interés público, es un principio que significa
que las normas en materia de acceso a la información, deberán
interpretarse en el sentido más favorable para el acceso ala
información.
Otro principio de suma importancia que se sustenta dentro del
garantismo, es el de la interpretación restrictiva de las causas de
inadmisión, que incluye la protección de los datos personales y la
protección del interés público por razones de seguridad, hacienda
pública, etc. En este caso, se cuenta con la seguridad de que al
establecerse las reglas del derecho de libre acceso a la información,
estás no pueden configurarse de modo tal que obstaculicen el libre
acceso a la información con requisitos infundados, irrazonables o de
tal naturaleza que supriman o cercenen de manera sustancial la
garantía individual de acceso a la información. Esas causas de
inadmisión sólo serán legítimas si obedecen a la finalidad de
proteger otros derechos o intereses amparados, ya
constitucionalmente, ya reglamentariamente.
En suma, constitucionalizar el derecho a la información pública es
un paso importante en el proceso de Reforma del Estado que
vivimos en Coahuila. Esta garantía se va a reglamentar y aplicar a
partir de una visión constitucionalista, no legalista, lo que en un
futuro representará una de las conquistas más importantes que el
ciudadano tendrá para el ejercicio de sus libertades fundamentales y
para controlar en forma adecuada al poder….
30
Entre estos principios tiene especial relevancia, sin que se reste la de
los otros, el de “eficacia” que en el contexto en que se inscribe la garantía de
acceso a la información debe entenderse en el sentido de que la información
que se reciba sea real, palpable, sin disfraces, ni matices, como se expresa
en la exposición de motivos.
Tales singularidades se logran únicamente teniendo certeza de que
la información fue proporcionada por quien la genera o la posee, tal como lo
establece el artículo 107 de la Ley de Acceso a la Información Pública y
Protección de Datos Personales; siendo por ello que el ejercicio del control
de la constitucionalidad local no debe entenderse como una acción
burocrática sino, por el contrario, en observancia de los principios que rigen
la citada garantía.
Así, el particular solicitante de la información tendrá la certeza de que
la respuesta que se otorgue es veraz, sin que por ello pugne con los
principios de prontitud y expeditez, pues de nada serviría que se
proporcionara la información de una manera pronta y expedita, si la misma
no es veraz.
5. La sentencia que en dicho medio de control constitucional se
llegue a dictar generaría una afectación al particular al no poder intervenir en
el procedimiento por no estar legitimado ni tampoco estar en posibilidad de
acudir posteriormente a defender su derecho de acceso a la información
pública al tratarse de sentencias definitivas como lo son las de controversias
constitucionales.
El particular solicitante de la información pública es considerado por
la Ley de Justicia Constitucional Local como parte en el procedimiento de
controversia constitucional al disponer que tendrán el carácter de terceros
interesados las personas, las entidades, poderes u órganos a que se refiere
el artículo 158 de la Constitución Política del Estado, que sin tener el carácter
de actores o demandados pudieran resultar afectados por la sentencia que
se dicte.
Por su parte, el Código Procesal Civil, supletorio en materia
constitucional local, establece la posibilidad de llamar a un tercero si se
considera que la sentencia que se llegue a dictar pueda afectarlo en sus
intereses jurídicos.
31
Por lo tanto, el criterio que se cita no es aplicable al presente caso,
pues no existe prevalencia del mismo respecto de la jurisprudencia local y
por ello no puede servir de sustento para que este tribunal Constitucional
declare improcedente la controversia constitucional promovida por el
Congreso del Estado respecto de actos del ICAI.
QUINTO. Resuelto lo anterior, al no advertirse diversa causa que
impida el estudio de fondo de este asunto, se aborda el análisis de los
conceptos de invalidez, que en síntesis son del tenor siguiente:
[…] el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública
incumplió con lo previsto en la Ley de Acceso a la Información
Pública y Protección de Datos Personales violentando la legalidad
del procedimiento y dejando en estado de indefensión a este
Congreso del Estado, al modificar en forma arbitraria el sistema
computacional denominado INFOMEX COAHUILA, modificando
fechas de los diversos actos que componen el procedimiento de
acceso a la información, negando la presentación del informe
justificado y pidiendo que se rindiera, violentando la normatividad
existente…Se violan los principios de legalidad y certeza jurídica,
toda vez que el Consejo General del ICAI resuelve el Recurso de
Revisión que hoy se impugna, sobre premisas falsas que
desconocen la naturaleza constitucional de este Congreso,
ocasionando una notoria violación a su esfera competencial. En la
resolución el ICAI ordena se entregue la información al solicitante en
una forma diferente a la que se tiene instruyendo a este Poder
Legislativo que lleve a cabo un sistema administrativo diverso al que
se cuenta. El Congreso del Estado es un Poder que cuenta con su
propia Ley Orgánica que en términos del artículo 45 constitucional
local, regula su funcionamiento interno, norma que en su artículo
253 precisa que le corresponde a la Tesorería, vigilar se ejerza el
presupuesto de acuerdo a la estructura programática y
calendarización aprobadas, como establecer las normas y
lineamientos para la administración de los recursos de acuerdo a los
objetivos, programas y metas. En ese sentido, la Tesorería ha
establecido sus mecanismos contables adaptados a la
administración del propio Congreso en base a los recursos que
maneja. Por ende cuando el solicitante pide información
presupuestaria y contable se le muestra lo que este Congreso
dispone y que se encuentra en su Portal de Internet, en el formato
32
presentado y disponible para su consulta, misma que se puso a su
disposición en términos del artículo 111 de la Ley de Acceso a la
Información Pública y Protección de Datos Personales. El ICAI en su
resolución invade la esfera competencia de este Congreso y le
ordena entregar un desglose de gastos por las comisiones y
órganos de gobierno en capítulos y partidas, señalando que se debe
hacer así puesto que es obligación de este Congreso tenerla de esa
forma, instruyendo a que se haga en esa vía. De atender la petición
del ICAI, se tendría que modificar la administración de este Poder
Legislativo, que por disposición constitucional le corresponde al
propio Congreso del Estado. Para fundar su ilegal invasión, estima
que este Congreso del Estado, no cumple con la Ley General de
Contabilidad Gubernamental alegando que dichas normas obligan al
Poder Legislativo a tener un sistema contable que daría pleno
cumplimiento a la solicitud del quejoso. Tal ley si bien ha entrado en
vigor, dispone de una serie de mecanismos y una calendarización
para la implementación de tales disposiciones. El ICAI omite señalar
que existen artículos transitorios que establece una ruta crítica para
la aplicación de la propia Ley y que se encuentran debidamente
explicados en el Acuerdo de Interpretación Sobre las Obligaciones
Establecidas en los Artículos Transitorios de la Ley General de
Contabilidad Gubernamental y que disponen que al día de hoy, no
existe una obligación para el Congreso del Estado de contar con un
sistema contable como el que pretende imponer el ICAI, cuya
resolución no solo invade la esfera competencial del Congreso del
estado al querer que se adapte una administración contable a la que
no estamos obligados, sino que también, pretende obligar al Poder
Legislativo a modificar su administración contable para acomodarla
a su criterio. La interpretación que realiza el ICAI de la Ley
Reglamentaria, es deficiente de los artículos 9 y 10. El instructivo
que el ICAI denomina “Clasificador de Gasto”, no es aplicable al
Poder Legislativo ya que en términos del artículo 67 fracción XCXIV
de la Constitución Local, tiene facultades para elaborar y aprobar su
propio presupuesto de egresos, así como rendir su cuenta pública
en términos de ley. El instructivo que es un instrumento auxiliar de la
formulación del presupuesto para las dependencias del Poder
Ejecutivo y para el Poder Judicial no se aplica al Congreso porque
por disposición de la Constitución Local, puede elaborar su propio
presupuesto. Luego, si no le es exigible dicho instructivo en la
formulación, menos en la aprobación y en la ejecución de dicho
33
gasto, ya que la Constitución Local en su artículo 45 autoriza al
Poder Legislativo a expedir la Ley que regulará su estructura y
funcionamiento internos, que no es otra que la Ley Orgánica, en la
que se establece que le corresponde a la Tesorería del Congreso
del Estado vigilar que se ejerza el presupuesto de acuerdo a la
estructura programática y calendarización aprobadas, así como
establecer las normas y lineamiento de administración de las
recursos. Si consideramos como válida la interpretación del ICAI de
la Ley Reglamentaria del Presupuesto de Egresos, existiría una
disonancia con los artículos constitucionales mencionados. Luego,
es menester realizar una interpretación conforme y armónica con los
preceptos constitucionales locales, la que no ser realizada por el
ICAI, deriva en las conclusiones que plantea en su resolución. El
artículo 57 de la Constitución Local a la letra dice: “El Congreso del
Estado en todo lo concerniente a su régimen interior, se sujetará a
las prevenciones de su Ley, en lo que no se oponga a los preceptos
constitucionales” Las limitaciones y regulaciones que se impone al
Congreso del Estado deben encontrarse en su Ley Orgánica, y la
única limitante es que no se opongan a los preceptos
constitucionales local. Aceptar la interpelación del ICAI nos llevaría a
suponer que en la integración del presupuesto de egresos del Poder
Legislativo, se tendría que sujetar a lo que dispusiera una
dependencia del Poder Ejecutivo, lo que resultaría no solamente
una transgresión competencial de poderes, sino el abandono de la
doctrina republicana de las contrapesos que presupone la división
de poderes […]
A lo anterior, el Consejero Presidente del Instituto Coahuilense de
Acceso a la Información, contestó:
[…]Es falso lo manifestado por el Congreso del Estado, que con la
resolución emitida por el Instituto en ejercicio de sus atribuciones
afecte la constitucionalidad local o invada competencias de otro
órgano ya que contrario a lo que establece el Congreso del Estado,
que se transgreden los principios rectores que rigen el sistema
constitucional de acceso al a información pública, lo cierto es que,
con la resolución dictada en el expediente número 175/2011 con
motivo del recurso de revisión promovido por el usuario registrado
en el sistema INFOCOAHUILA com (sic) Eric Marines Zertuche,
contra la hoy parte actora, lo que fue dictaminado fue precisamente
34
hacer valer esos principios rectores en la materia, como autoridad
constitucional local y a través del recurso de revisión respectivo
previsto en la ley de Acceso a la Información Pública y Protección
de Datos Personales. Las resoluciones que son emitidas por los
órganos de transparencia OBLIGANDO a las entidades a entregar
información, no originan PERJUICIO alguno, salvo que el acto o ley
que se trate afecte los intereses patrimoniales de las Entidades
Públicas, o en su defecto cuando con motivo de la resolución
dictada exista un planteamiento de invasión de esferas
competencial, supuestos que dicho sea de paso no se actualizan en
el caso en concreto, criterios que ha sido reproducidos por el Poder
Judicial de la Federación y que han prevalecido en los Tribunales
Federales tal y como se dijo en el apartado de causales de
improcedencia de la presente contestación y que para no caer en
repeticiones innecesarias solicito a esta (sic) H. Tribunal
Constitucional tenga por reproducidos los argumentos planteados en
ese apartado. Por otra parte, y respecto al principio de legalidad al
que el Instituto esta sujeto, que no se discute, requiere matizar lo
que esgrime el Congreso del Estado. Se duele, que no se observa el
principio de legalidad entendiendo este como el estricto apego a la
normatividad existente, que regula su actuación y que demanda la
sujeción del derecho. Aceptar lo anterior implica que el Poder
Legislativo-sujeto obligado por la Ley de la materia, cuando se le
obligue a entregar información con motivo de una resolución dictada
por la autoridad constitucional en la materia “ICAI” se encuentra en
una relación entre autoridades. Baste señalar que la garantía de
seguridad jurídica de la legalidad prevista en la Constitución Federal
y en la Estatal, cuando se trata de autoridades tiene una
connotación y significado diferente que cuando se esta en presencia
de una relación de supra o subordinación entre autoridad y
particular, según se encuentre en el supuesto factico (sic) e
hipotético en términos de ley. Es decir si el Congreso del Estado
argumenta que el Instituto que represento ha transgredido el
principio de legalidad y acude a esta vía de controversia
constitucional, forzosamente se tendrá que aceptar que se trata de
una relación entre entes públicos. Si se sostiene que el ICAI se
encuentra en una relación de supra o subordinación con respecto al
Congreso del Estado, como si fuese un particular, el citado principio
de legalidad se traduce en una inexacta aplicación de la Ley que se
traduce en revisar la legalidad de la fundamentación y motivación
35
que realiza el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información al
emitir sus resoluciones, con la diferencia sustancial, que no es
procedente la controversia constitucional, sino en todo caso el Juicio
de Amparo en términos de lo que dispone el artículo 103 y 107 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. No obstante
esta aclaración y que se esta convirtiendo la Controversia
Constitucional en un mecanismo de control de constitucionalidad
indirecta, en donde se revisa en realidad la legalidad de las
resoluciones emitidas por la autoridad constitucional en la materia,
me permito contestar los conceptos de invalidez formulados por la
parte actora. PRIMERO.- Respecto a este concepto de invalidez
debe ser inatendible para este H. Tribunal, en virtud de que no
señala violación a ninguna disposición constitución por virtud de la
cual el Instituto que represento invadiera la supuesta competencia
del Poder Legislativo del Estado en perjuicio de alguna de sus
facultades o atribuciones exclusivas que le establece la Constitución
Local, sino simple y sencillamente se limita a señalar que se viola el
principio de legalidad en forma genérica, por una serie de actos que
a su parecer transgreden el procedimiento de acceso a la
Información pública en el caso que nos ocupa. Por otra parte es
falso lo que esgrime la parte actora que se le haya dejado en estado
de indefensión, violentando el procedimiento de acceso a la
Información, debido a que simple y sencillamente su garantía del
debido proceso legal han sido siempre respetadas también llamadas
las formalidades esenciales del procedimiento, la cual se refiere al
cumplimiento de las condiciones fundamentales que deben
satisfacerse en el procedimiento jurisdiccional que concluye con el
dictado de una resolución que dirime las cuestiones debatidas. Esa
garantía obliga al juzgador o autoridad a decidir las controversias
sometidas a su conocimiento, considerando todos y cada uno de los
argumentos aducidos en la demanda, en su contestación, así como
las demás pretensiones deducidas oportunamente en el pleito, de tal
forma que se condene o absuelva al demandado, resolviendo sobre
todos los puntos litigiosos materia del debate, tal y como consta en
la propia resolución en mención. Para no caer en repeticiones
innecesarias solicito a este H. Tribunal tenga por reproducido lo
señalado en el apartado anterior de la contestación del presente
concepto de invalidez, en lo que se refiere al citado principio de
legalidad que tanto argumenta la parte actora… SEGUNDO.- Ahora
bien, por lo que hace a esto (sic) concepto de invalidez planteado
36
por la parte actora, se estima que el mismo es superfluo y
redundante, y de igual manera es infundado por las razones
señaladas anteriormente en el desarrollo de la presente
contestación a la controversia, por lo que se solicita a este Tribunal
Constitucional Local tenga por reproducido lo señalado en los
considerandos de la resolución que se combate a través de esta vía
constitucional. […]
Por su parte, la anterior Fiscalía General del Estado, al desahogar la
vista ordenada manifestó lo siguiente:
[…] PRIMERA.- Que el H. Pleno del Tribunal Superior de Justicia del
Estado, en su carácter de Tribunal Constitucional, es competente
para conocer de la presente Controversia Constitucional, en términos
de los dispuesto en los numerales 8 y 158 de la Constitución Política
del Estado de Coahuila, en relación con los dispositivos 2,9 fracción
VIII y 91 fracción IV de la ley de Justicia Constitucional Local para el
Estado de Coahuila de Zaragoza, toda vez que se plantea un
conflicto derivado de un acto de autoridad que afecta la
constitucionalidad local en perjuicio de otra entidad pública, que en el
caos particular que nos ocupa, lo sería el órgano publico (sic)
autónomo denominado Instituto Coahuilense de Acceso ala
Información (ICAI) y el Congreso del Estado… SEGUNDA.- Que el
Presidente de la Junta de Gobierno del Congreso del Estado,
acreditó dicha personalidad con la copia certificada del Decreto
número 1, de fecha primero de enero del año dos mil nueve, en el
que declara legalmente constituido el Congreso del Estado
Independiente Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza, e
instalada la Quincuagésima Octava legislatura; así como copia
certificada del Acuerdo de fecha dos del mes de enero del año dos
mil nueve, en la cual se declara formalmente constituida la Junta de
Gobierno de la Quincuagésima Octava Legislatura, documentales en
las que consta que fue electo para el cargo que ostenta y cuenta con
la legitimación procesal para representar a la parte actora en la
presente vía…TERCERA.- Que la demanda de Controversia
Constitucional, se presentó en forma oportuna, ya que la resolución
impugnada materialmente constituye un acto que afecta la
Constitucionalidad Local, por ende la parte actora cumplió con el
plazo para la interposición de la misma, que es de treinta días
contados a partir del día siguiente al que en conforme a la ley del
37
propio acto, surtió efectos la notificación de la resolución, en los
términos de lo señalado en el artículo 92 fracción I de la Ley de
Justicia Constitucional Local para el Estado de Coahuila de
Zaragoza…CUARTA.- Que en este contexto legal, el H. Pleno
Tribunal Superior de Justicia del Estado, en su carácter de Tribunal
Constitucional, ha actuado acorde a lo dispuesto por la Constitución
Política del Estado de Coahuila y las leyes aplicables que de ésta
emanan, para la admisión y sustanciación de la Controversia
Constitucional que nos ocupa, por lo que considero que debe
seguirse con la prosecución del procedimiento correspondiente,
hasta su conclusión con estricto apego a derecho…QUINTA.- Que
de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley Orgánica
de la Fiscalía General del Estado vigente en la Entidad, la misión de
este órgano, es preservar la seguridad pública y promover la acción
de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de la
persona y de los intereses tutelados por la Constitución, a fin de
hacer prevalecer el Estado de Derecho; teniendo como una de sus
funciones primordiales, el preservar el mismo, efectuando las
diligencias necesarias ante los Tribunales de Justicia; en esta tesitura
y atendiendo al deber legal que se me confiere de velar por la exacta
observancia de la Constitución Política de los Estado (sic) Unidos
Mexicanos, de la Constitución Política del Estado de Coahuila y de
las Leyes de interés público que de ellas emanan, reitero la opinión
emitida en los términos señalados en las consideraciones anteriores
[…]
La resolución que se controvierte, en su parte considerativa señala:
[…] El sujeto obligado no cumple con su obligación de acceso a la
información ya que si bien remite al solicitante a la página
www.congresocoahuila.gob.mx en diversos apartados no entrega la
información solicitada. El Congreso del Estado se encuentra obligado
a documentar todo acto que se emita en ejercicio de sus facultades
en consecuencia a entregar dicha información. Además de lo
anterior, se advierte que cualquier gasto hecho por los sujetos
obligados en ejercicio de sus funciones deben ser información
pública, además la ley señala como información pública mínima la
información relacionada con los gastos públicos, cualquiera que sea
el destino de éstos, por lo que más allá de ser susceptibles de ser
entregados a posteriori a una solicitud de información, los mismos
38
deben obrar en el portal de Internet del sujeto obligado. Cabe
mencionar que la Ley General de Contabilidad Gubernamental
señala lo siguiente:
Artículo 1.- La presente Ley es de orden público y tiene como
objeto establecer los criterios generales que regirán la
contabilidad gubernamental y la emisión de información
financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su
adecuada armonización.
La presente Ley es de observancia obligatoria para los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación, los estados y
el Distrito Federal; los ayuntamientos de los municipios; los
órganos políticoadministrativos de las demarcaciones
territoriales del Distrito Federal; las entidades de la
administración pública paraestatal, ya sean federales, estatales
o municipales y los órganos autónomos federales y estatales.
Los gobiernos estatales deberán coordinarse con los
municipales para que éstos armonicen su contabilidad con base
en las disposiciones de esta Ley. El Gobierno del Distrito
Federal deberá coordinarse con los órganos político-
administrativos de sus demarcaciones territoriales. Las
entidades federativas deberán respetar los derechos de los
municipios con población indígena, entre los cuales se
encuentran el derecho a decidir las formas internas de
convivencia política y el derecho a elegir, conforme a sus
normas y, en su caso, costumbres, a las autoridades o
representantes para el ejercicio de sus propias formas de
gobierno interno.
Artículo 35.- Los entes públicos deberán mantener un registro
histórico detallado de las operaciones realizadas como
resultado de su gestión financiera, en los libros diario, mayor, e
inventarios y balances.
Artículo 43.- Los entes públicos estarán obligados a conservar y
poner a disposición de las autoridades competentes los
documentos, comprobatorios y justificativos, así como los libros
principales de contabilidad, de conformidad con los
lineamientos que para tal efecto establezca el consejo.
Asimismo y acorde a las reglas de contabilidad en mención, de
acuerdo con los artículos 9 y 10 de la Ley Reglamentaria del
Presupuesto de Egresos del Estado de Coahuila, puede establecerse
39
que: 1) los Capítulos son grupos fundamentales del gasto público; y
2) que los Capítulos se dividen en Partidas en la manera que
determine el instructivo que al efecto expedirá la Secretaría de
Finanzas, en los términos de la fracción IX del Artículo 2° de la ley en
mención.
Este instructivo es el llamado “Clasificador de Gasto” el cual permite
registrar de manera ordenada sistemática y homogénea las compras,
pagos, erogaciones autorizados en capítulos, conceptos y partidas
con base en la clasificación económica del gasto; el clasificador
permite formular y aprobar el proyecto de Presupuesto de Egresos
desde la perspectiva económica y dar seguimiento a su ejercicio.
Permitiendo con lo anterior, poder tener un registro detallado de las
erogaciones, realizadas, de manera ordenada y con documentos
fehacientes que comprueben dicha erogación.
En consecuencia y con fundamento en el artículo 127 fracción II de la
Ley de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales se estima pertinente MODIFICAR la respuesta otorgada
por el Congreso del Estado dentro del procedimiento de acceso a la
información pública e instruirle para realice una búsqueda exhaustiva
en sus archivos y ponga a disposición del solicitante en versión
electrónica, y en caso de no existir en copia simple el presupuesto
aprobado, otorgado y ejercido por cada una de las comisiones
ordinarias especiales, de investigación, etcétera) y cada uno de los
órganos de gobierno (mesa directiva, junta de coordinación política
etcétera) Favor de incluir el desglose del presupuesto ejercido por
pago de salarios, honorarios, papelería y el que se utilizó para cubrir
todos los eventos, viajes, boletos de avión, reuniones, durante el
2010[…]
Sentados los antecedentes del asunto que ahora se resuelve, es
oportuno ya analizar los planteamientos realizados por el promovente
Congreso del Estado de Coahuila, para obtener los siguientes resultados.
A. El primer concepto de invalidez es infundado e inoperante.
La actora argumenta violación al principio de legalidad considerando
que se violentó la legalidad del procedimiento, colocándola en estado de
indefensión en virtud de que el ICAI le notificó una resolución que no
corresponde al recurso de revisión RR00010111 interpuesto por Eric Marines
Zertuche, lo que en su concepto refleja negligencia e inconsistencia en el
40
Sistema INFOCOAHUILA, ya que el Encargado de la Unidad de
Procedimiento y Trámite del ICAI informó que “ya le había dado para atrás al
sistema, con la finalidad de la Unidad de Atención del Congreso del Estado,
desahogara nuevamente los puntos a seguir”.
Lo infundado e inoperante del concepto en análisis deriva de que aún
cuando al Congreso del Estado se le hubiese notificado por error una
resolución que no correspondía al recurso de revisión interpuesto por Eric
Marines Zertuche, ello no lo colocó en estado de indefensión puesto que
estuvo en posibilidad, y así lo hizo, de producir su contestación de acuerdo
con lo previsto por la fracción III del artículo 126 de la Ley de Acceso a la
Información Pública y Protección de Datos Personales; también tuvo la
oportunidad, una vez que le fue notificada la resolución correspondiente al
recurso de revisión 175/2011, de promover la presente controversia
constitucional.
Ahora bien, si los hechos señalados por el Congreso del Estado en
su escrito dirigido al Consejero Presidente del ICAI reportaran fallas o
deficiencias en el Sistema INFOCOAHUILA, ello no es una cuestión que
impacte en la validez o invalidez constitucional de la resolución que se
controvierte porque, en todo caso y así lo expresó el Congreso en el escrito
dirigido al Consejero Presidente del referido Instituto, está en aptitud de
acudir ante la instancia competente para instar lo que a su derecho
corresponda. Por otra parte, la actuación del Encargado de la Unidad de
Procedimiento y Trámite del ICAI que destaca en el propio escrito, ello en
todo evento constituiría una conducta cuyo análisis corresponde al propio
ICAI.
B. El segundo concepto de invalidez esencialmente se contrae a la
aplicación, por parte del ICAI, de la Ley General de Contabilidad
Gubernamental en sus artículos 1, 35, y 43, así como a la aplicación de la
Ley Reglamentaria del Presupuesto de Egresos del Estado de Coahuila, y
que constituyen el fundamento de su determinación final.
En tal resolución se manda modificar la respuesta dada por el
Congreso a Eric Marines Zertuche en cuando a su solicitud de información
respecto del presupuesto aprobado, otorgado y ejercido por cada una de las
comisiones (ordinarias, especiales, de investigación etcétera) y cada uno de
los órganos de gobierno (mesa directiva, junta de coordinación política,
etcétera), con inclusión del desglose del presupuesto ejercido por pago de
41
salarios, honorarios, papelería y el que se utilizó para cubrir todos los
eventos, viajes, boletos de avión, reuniones, etcétera; durante el 2010 , e
instruye al Congreso del Estado para que la proporcione al particular
solicitante.
A efecto de determinar si la fundamentación legal empleada por el
ICAI y la interpretación que al respecto realiza cumple con el principio de
legalidad y respeta la esfera competencial del Congreso del Estado,
debemos establecer el régimen que en relación al presupuesto de egresos
del Poder Legislativo establece la Constitución del Estado y su Ley Orgánica.
Así, el artículo 45 establece que el Congreso del Estado expedirá la
ley que regulará su estructura y funcionamiento internos y determinará las
formas y procedimientos para la agrupación de los Diputados
En el artículo 67 fracción XXIV de la propia Constitución se indica
como una atribución del Poder Legislativo la de elaborar y aprobar su propio
presupuesto de egresos, así como rendir su cuenta pública en los términos
de ley.
Al respecto, la Ley Orgánica del Congreso del Estado en su artículo
220 fracción VIII establece como una atribución del Presidente de la Junta de
Gobierno elaborar el proyecto de presupuesto anual de egresos del
Congreso y someterlo a consideración de la Junta de Gobierno; en tanto que
el artículo 217, fracciones IV y IX, prescribe como funciones de la Junta de
Gobierno aprobar el anteproyecto de Presupuesto Anual de Egresos del
Congreso y ejercerlo, una vez aprobado por el Pleno del Congreso.14
Hasta aquí resulta claro que el Congreso del Estado tiene facultades
para elaborar y aprobar su presupuesto de egresos, por lo que dicho tema no
admite discusión; como tampoco lo fue respecto de la resolución cuya
inconstitucionalidad ahora se controvierte.
Sin embargo, el texto de las disposiciones constitucionales y
orgánicas citadas no establece el contenido o los rubros del presupuesto de
egresos del Congreso del Estado, por lo que es necesario recurrir a la Ley
Reglamentaria del Presupuesto de Egresos del Estado de Coahuila de
14 Articulo 1o.- Se entiende por Presupuesto de Egresos del Estado, la ley expedida por la Legislatura Local, a iniciativa del Ejecutivo, en la que se contienen las previsiones financieras para sufragar el gasto público a cargo del Gobierno del Estado, durante el año fiscal que corresponda. Ley Reglamentaria del Presupuesto de Egresos del Estado de Coahuila de Zaragoza. Periódico Oficial, el miércoles 2 de julio de 1975. ÚLTIMA REFORMA PUBLICADA EN EL PERIODICO OFICIAL: 23 DE DICIEMBRE DE 2008
42
Zaragoza por cuanto establece que las previsiones de egresos se calcularán
por su naturaleza, para someterlas a la aprobación del Congreso Local,
considerando las bases siguientes:
I. Como grupos fundamentales del gasto público, se considerarán los
Capítulos siguientes: SERVICIOS PERSONALES; COMPRA DE MUEBLES
PARA ADMINISTRACION; SERVICIOS GENERALES; TRANSFERENCIAS;
ADQUISICION DE BIENES PARA FONDO Y CONSERVACION; OBRAS
PÚBLICAS Y CONSTRUCCIONES; INVERSIONES FINANCIERAS;
EROGACIONES ESPECIALES; CANCELACIÓN DE PASIVO, y
II. Estos capítulos se distribuirán en partidas que representarán las
autorizaciones específicas del Presupuesto.
Este dispositivo se contiene en el capítulo denominado “DE LA
ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS”, en el que también se
indica que el documento que presentará el Ejecutivo a la Legislatura deberá
contener:
a. Una estimación total de los ingresos correspondientes al próximo
ejercicio fiscal;
b. Las previsiones de egresos destinados a cada rama de la
administración pública, y
c. Los demás informes financieros y datos estadísticos que el
Ejecutivo estime conveniente agregar para la mejor inteligencia de su política
hacendaria y del programa de la administración.
Finalmente y en un diverso artículo establece el reglamento de mérito
que las previsiones de egresos a que se refiere la fracción II del artículo
anterior se clasificarán por ramas de la administración, y comprenderán
por separado los Poderes Legislativo y Judicial, las dependencias del
Poder Ejecutivo, las inversiones, las erogaciones adicionales y la deuda
pública.
De este modo en el artículo 9º en forma expresa se indica que
independientemente de la separación funcional a que se refiere el artículo
8°, las previsiones de egresos se calcularán por su naturaleza para
someterlas a la aprobación del Congreso Local, considerando los capítulos
43
señalados en el párrafo anterior, como grupos fundamentales del gasto
público.
Ahora, si la Ley Orgánica del Congreso del Estado no consagra
disposición alguna referente al contenido o distribución en que debe
elaborarse y presentarse el presupuesto de egresos de dicho Poder y, por
otra parte, la Ley Reglamentaria del Presupuesto de Egresos es una ley que
rige para los tres poderes del Estado en cuanto al contenido del referido
presupuesto, tal como se menciona en el citado artículo 8, no es posible
sostener, como lo hace el Congreso del Estado, que los dispositivos legales
señalados no le resulten aplicables en virtud de su facultad para elaborar y
aprobar su presupuesto de egresos.
Por tanto, el Congreso del Estado debe observar las citadas
disposiciones legales para la estructura de su presupuesto de egresos, como
de hecho así se desprende de la información contenida en la página
electrónica del Poder Legislativo, ya que en la relativa al presupuesto de
egresos de 2010 se contienen los mismos capítulos a que se refiere la Ley
Reglamentaria del Presupuesto de Egresos del Estado.
En este sentido, se advierte que no existe “disonancia” entre los
referidos preceptos con el artículo 67, fracción XXIV, de la Constitución del
Estado ya que el contenido del presupuesto de egresos aprobado y ejercido
por el Congreso es coincidente con la referida ley.
Ahora bien, el Congreso del Estado estima que al haber
proporcionado al solicitante la información relativa a los mencionados
capítulos del presupuesto de egresos, así como a las asignaciones
presupuestales que perciben los integrantes del Congreso como apoyo
parlamentario para el desempeño de sus funciones, y los viáticos de la
asamblea, dio respuesta a la solicitud formulada por Erick Marines Zertuche.
Por su parte, en concepto del ICAI no existe tal cumplimiento ya que
la solicitud específicamente versó sobre el presupuesto aprobado, otorgado y
ejercido por cada una de las comisiones y cada uno de los órganos de
gobierno, así como el desglose del presupuesto ejercido por pago de salario,
honorarios, papelería y el que se utilizó para cubrir todos los eventos, viajes,
boletos de avión, reuniones; durante el 2010.
44
Tal consideración del Instituto deriva de la aplicación de los artículos
1, 35, y 43 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental; así como de
los artículos 9 y 10 de la Ley Reglamentaria del Presupuesto de Egresos, en
los que se establece:
Artículo 1.- La presente Ley es de orden público y tiene como objeto
establecer los criterios generales que regirán la contabilidad
gubernamental y la emisión de información financiera de los entes
públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización.
La presente Ley es de observancia obligatoria para los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación, los estados y el
Distrito Federal; los ayuntamientos de los municipios; los órganos
políticoadministrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito
Federal; las entidades de la administración pública paraestatal, ya
sean federales, estatales o municipales y los órganos autónomos
federales y estatales.
Los gobiernos estatales deberán coordinarse con los municipales
para que éstos armonicen su contabilidad con base en las
disposiciones de esta Ley.
El Gobierno del Distrito Federal deberá coordinarse con los órganos
político-administrativos de sus demarcaciones territoriales. Las
entidades federativas deberán respetar los derechos de los
municipios con población indígena, entre los cuales se encuentran el
derecho a decidir las formas internas de convivencia política y el
derecho a elegir, conforme a sus normas y, en su caso, costumbres,
a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus propias
formas de gobierno interno.
Artículo 35.- Los entes públicos deberán mantener un registro
histórico detallado de las operaciones realizadas como resultado de
su gestión financiera, en los libros diario, mayor, e inventarios y
balances.
Artículo 43.- Los entes públicos estarán obligados a conservar y
poner a disposición de las autoridades competentes los
documentos, comprobatorios y justificativos, así como los libros
principales de contabilidad, de conformidad con los lineamientos que
para tal efecto establezca el consejo.
No obstante lo anterior, como lo señala el Congreso del Estado, la
referida ley contiene una serie de disposiciones transitorias en las que se
delimita la forma en que los preceptos de la ley habrán de ser cumplidos y si
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bien el primero transitorio dispone que la ley entrará en vigor el 1 de enero de
2009, en los subsecuentes establece los plazos para la instalación del
Consejo Nacional de Armonización Contable, e indica pormenorizadamente
los siguientes plazos a que está sujeto el consejo:
“30 días naturales, contados a partir del día siguiente al de su
instalación, para la designación de los miembros del comité
consultivo; 30 días naturales, contados a partir del día siguiente de la
instalación del comité consultivo, para emitir sus reglas de operación
y las del comité;
Durante el ejercicio 2009, deberá emitir el plan de cuentas, los
clasificadores presupuestarios armonizados, las normas y
metodología para la determinación de los momentos contables de los
ingresos y egresos, y para la emisión de información financiera, la
estructura de los estados financieros básicos y las características de
sus notas, lineamientos sobre los indicadores para medir los avances
físico-financieros relacionados con los recursos federales, mismos
que serán publicados en el Diario Oficial de la Federación y en los
medios oficiales de difusión en las entidades federativas, municipios
y demarcaciones territoriales del Distrito Federal.
Durante 2010 deberá emitir los postulados básicos, las principales
reglas de registro y valoración del patrimonio, estructura de los
catálogos de cuentas y manuales de contabilidad, el marco
metodológico sobre la forma y términos en que deberá orientarse el
desarrollo del análisis de los componentes de las finanzas públicas
con relación a los objetivos y prioridades que, en la materia,
establezca la planeación del desarrollo, para su integración en la
cuenta pública, mismos que serán publicados en el Diario Oficial de
la Federación y los medios oficiales de difusión de las entidades
federativas.
En lo relativo a la Federación y las entidades federativas, la
armonización de los sistemas contables de las dependencias del
poder Ejecutivo; los poderes Legislativo y Judicial; las entidades y los
órganos autónomos, se ajustará al desarrollo de los elementos
técnicos y normativos definidos para cada año del horizonte previsto,
de la siguiente forma:
Disponer de listas de cuentas alineadas al plan de cuentas;
clasificadores presupuestarios armonizados; catálogos de
bienes y las respectivas matrices de conversión con las
características señaladas en los artículos 40 y 41, asimismo, de
46
la norma y metodología que establezca los momentos contables
de ingresos y gastos previstos en la Ley, contar con indicadores
para medir los avances físico-financieros relacionados con los
recursos federales; y emitir información contable y
presupuestaria de forma periódica bajo las clasificaciones
administrativa, económica y funcional-programática; sobre la
base técnica prevista en este párrafo, a más tardar, el 31 de
diciembre de 2010;
Realizar los registros contables con base acumulativa y en
apego a postulados básicos de contabilidad gubernamental
armonizados en sus respectivos libros de diario, mayor e
inventarios y balances; disponer de catálogos de cuentas y
manuales de contabilidad; y emitir información contable,
presupuestaria y programática sobre la base técnica prevista en
este párrafo y el anterior, a más tardar, el 31 de diciembre de
2011;
Efectuar los registros contables del patrimonio y su valuación;
generar los indicadores de resultados sobre el cumplimiento de
sus metas; y publicar información contable, presupuestaria y
programática, en sus respectivas páginas de internet, para
consulta de la población en general, a más tardar, el 31 de
diciembre de 2012, y
Emitir las cuentas públicas conforme a la estructura establecida
en los artículos 53 y 54, así como publicarlas para consulta de
la población en general, a partir del inicio del ejercicio
correspondiente al año 2012.
QUINTO [transitorio].- Los ayuntamientos de los municipios emitirán
información periódica y elaborarán sus cuentas públicas conforme a
lo dispuesto en el artículo 55 de esta Ley, a más tardar, el 31 de
diciembre de 2012.
Los órganos político-administrativos de las demarcaciones
territoriales del Distrito Federal emitirán información periódica e
integrarán la cuenta pública conforme a lo dispuesto en el artículo 55
de esta Ley, a más tardar, el 31 de diciembre de 2012.
SEXTO.- En lo relativo a la Federación, los sistemas contables de las
dependencias del poder Ejecutivo; los poderes Legislativo y Judicial;
las entidades y los órganos autónomos deberán estar operando en
tiempo real, a más tardar, el 31 de diciembre de 2011. En el caso de
las entidades paraestatales del Gobierno Federal, dicho sistema
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deberá estar operando en las mismas condiciones a más tardar el 31
de diciembre de 2012.
Los sistemas de contabilidad gubernamental de las dependencias del
poder Ejecutivo; los poderes Legislativo y Judicial; las entidades y los
órganos autónomos de las entidades federativas; los ayuntamientos
de los municipios y los órganos político-administrativos de las
demarcaciones territoriales del Distrito Federal deberán estar
operando y generando en tiempo real estados financieros, sobre el
ejercicio de los ingresos y gastos y sobre las finanzas públicas, a
más tardar, el 31 de diciembre de 2012.
SÉPTIMO.- El inventario de bienes muebles e inmuebles a que se
refiere esta Ley deberá estar integrado, a más tardar el 31 de
diciembre de 2011, por las dependencias del poder Ejecutivo; los
poderes Legislativo y Judicial; las entidades y los órganos autónomos
de la Federación; y el 31 de diciembre de 2012, por las dependencias
del poder Ejecutivo; los poderes Legislativo y Judicial; las entidades y
los órganos autónomos de las entidades federativas; los
ayuntamientos de los municipios y los órganos político-
administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.
OCTAVO.- Desde la entrada en vigor de la presente Ley, hasta el 31
de diciembre de 2012, el consejo deberá publicar trimestralmente en
internet la información sobre el cumplimiento de lo dispuesto en los
artículos cuarto, quinto, sexto y séptimo transitorios de este decreto.
Para tales efectos, la Federación, las entidades federativas, los
municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal
proporcionarán al consejo la información que éste solicite.
El incumplimiento de lo dispuesto en los artículos cuarto, quinto,
sexto y séptimo de esta Ley será sancionado por las autoridades
competentes en términos de las disposiciones aplicables en materia
de responsabilidad administrativa de los servidores públicos.
NOVENO.- En apoyo al cumplimiento de lo dispuesto en esta Ley, el
Presupuesto de Egresos de la Federación podrá prever un fondo
concursable para que la Secretaría de Hacienda otorgue subsidios a
las entidades federativas y a los municipios, a través de éstas, que
cumplan con lo siguiente:
I. Elaborar un programa de instrumentación para dar cumplimiento a
lo dispuesto en los artículos transitorios cuarto, quinto, sexto y
séptimo de esta Ley;
II. Cumplir con los plazos establecidos en los artículos referidos en la
fracción anterior;
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III. Establecer un calendario de las acciones específicas del
programa y, en su caso, demostrar el avance en el cumplimiento de
sus obligaciones en el marco de los artículos transitorios cuarto,
quinto, sexto y séptimo de esta Ley;
IV. Establecer un mecanismo para transparentar el ejercicio de los
recursos que reciban al
amparo de este artículo;
V. Reintegrar a la Federación los recursos que no se hayan
devengado al concluir el ejercicio fiscal que corresponda, así como
sus rendimientos financieros, y
VI. Estar al corriente con las obligaciones en las materias de
transparencia, rendición de cuentas y fiscalización conforme al marco
constitucional y demás disposiciones aplicables.
El secretario técnico del consejo emitirá los lineamientos para el
otorgamiento de los subsidios a que se refiere este artículo. En
dichos lineamientos se considerarán requisitos especiales para los
municipios con menos de veinticinco mil habitantes.
DÉCIMO.- Los gobiernos federal y de las entidades federativas
formularán un programa de instrumentación de su proceso de
transformación. Dicho programa se ajustará a las metas previstas en
los artículos cuarto, sexto y séptimo transitorios, y lo presentarán al
consejo en su primera reunión de 2009.
DÉCIMO PRIMERO.- En tanto se expidan las normas contables
correspondientes por parte del consejo, se continuará aplicando lo
dispuesto en las disposiciones reglamentarias vigentes en la materia,
en lo que no se oponga a la presente Ley.
DÉCIMO SEGUNDO.- Cuando, en materia de contabilidad
gubernamental, una disposición legal haga referencia a la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se aplicará
lo previsto en esta Ley.”
En este contexto, es incuestionable que aún no es exigible al
Congreso del Estado la observancia de las disposiciones de la Ley General
de Contabilidad Gubernamental.
Sin embargo, en el tema de información pública el artículo 7° de la
Constitución Política del Estado establece que toda persona tiene derecho a
la información pública, garantía que se define a partir, entre otros, del
principio de la obligación del Poder Público o cualquier otra entidad de
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transparentar la recepción, utilización o disposición de recursos
públicos, en los términos de la ley.
A su vez, la Ley de Acceso a la Información Pública y Protección de
Datos Personales establece que los sujetos obligados deberán documentar
todo acto que emitan en el ejercicio de recursos públicos, debiendo
sistematizar la información y que la información relativa a la entrega de
recursos públicos, cualquiera que sea su destino, deberá difundirse, en
su caso, a través de medios electrónicos.
En cuanto al deber de entrega de información pública, de igual forma
la citada ley en su artículo 111 dispone que la obligación de dar acceso a la
información se tendrá por cumplida cuando la misma se entregue al
solicitante en medios electrónicos, se ponga a su disposición para consulta
en el sitio en que se encuentra, o mediante la expedición de copias simples o
certificadas. En el caso de que la información ya esté disponible en medios
electrónicos, la Unidad de Atención se lo indicará al solicitante, precisando la
dirección electrónica completa del sitio donde se encuentra la información
requerida.
Respecto a la transparencia del gasto público, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha señalado que el correcto ejercicio del gasto público
se salvaguarda por los siguientes principios:
1. Legalidad, en tanto que debe estar prescrito en el Presupuesto de
Egresos o, en su defecto, en una ley expedida por el Congreso de la
Unión, lo cual significa la sujeción de las autoridades a un
modelo normativo previamente establecido. 2. Honradez, pues
implica que no debe llevarse a cabo de manera abusiva, ni para un
destino diverso al programado. 3. Eficiencia, en el entendido de que
las autoridades deben disponer de los medios que estimen
convenientes para que el ejercicio del gasto público logre el fin para
el cual se programó y destinó. 4. Eficacia, ya que es indispensable
contar con la capacidad suficiente para lograr las metas estimadas.
5. Economía, en el sentido de que el gasto público debe ejercerse
recta y prudentemente, lo cual implica que los servidores públicos
siempre deben buscar las mejores condiciones de contratación para
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el Estado; y, 6. Transparencia, para permitir hacer del
conocimiento público el ejercicio del gasto estatal. 15
En esa tesitura, el Congreso del Estado tiene la obligación de
sujetarse a las disposiciones legales relacionadas con el presupuesto de
egresos que rigen en el territorio de la entidad, así como también la
obligación de documentar y transparentar el ejercicio de dicho presupuesto,
de conformidad con tales leyes.
De este modo, si Eric Marines Zertuche además del presupuesto
aprobado, otorgado y ejercido por cada una de las comisiones y órganos de
gobierno, solicitó un desglose del presupuesto ejercido por pago de salarios,
honorarios, papelería y el utilizado para cubrir todos los eventos, viajes,
boletos de avión, reuniones, durante el 2010, el Congreso debe proporcionar
al peticionario tal información sin que con ello se modifique la administración
del Poder Legislativo precisamente por estar obligado a documentar todos
aquellos actos realizados en el ejercicio de los recursos públicos.
Lo anterior es así pues aún cuando el Director de Asuntos Jurídicos y
Responsables de la Unidad de Atención del Congreso del Estado, al rendir
informe con motivo del recurso de revisión interpuesto por Eric Marines
Zertuche, señaló que no existe la información en la manera como se
solicitó, lo cierto es que en autos no existe prueba alguna de que la Unidad
Administrativa del Congreso del Estado, <Tesorería del Congreso> hubiese
realizado la búsqueda de los datos desglosados, así como tampoco existe
prueba de la declaración de inexistencia de la información requerida.
Se observa, de igual manera, que tal inexistencia no fue comunicada
al peticionario y tampoco se hizo mención de ella en la demanda de
controversia constitucional pues en el segundo concepto de invalidez
únicamente se indica que: “…el ICAI ordena se entregue la información al
solicitante en forma diferente a la que se tiene…”
De lo anterior se desprende que la información relativa al desglose
del presupuesto ejercido por pago de salarios, honorarios, papelería y el que
se utilizó para cubrir todos los eventos, viajes, boletos de avión, reuniones,
durante el 2010, sí existe en poder del Congreso del Estado, y si bien en la
15 [TA]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; XXX, Septiembre de 2009; Pág. 2712; Registro: 166 422 GASTO PÚBLICO. EL ARTÍCULO 134 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ELEVA A RANGO CONSTITUCIONAL LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA, TRANSPARENCIA Y HONRADEZ EN ESTA MATERIA.
51
página electrónica de dicho Congreso no aparece la información en la forma
en que fue solicitada, ello no constituye un obstáculo para su entrega.
A esta conclusión se arriba en tanto que si el Congreso del Estado
tiene la obligación de documentar todo acto concerniente a la aplicación de
recursos públicos, dicho Poder debe contar con los respaldos que
correspondan a los gastos realizados en los rubros a que se refiere el
peticionario, estando por tanto en aptitud de proporcionar los datos
solicitados por Eric Marines Zertuche.
La anterior obligación resulta sin que con ello se varíe la forma en la
cual se tiene tal información, y sin que esto constituya una invasión a la
esfera de competencias del Poder Legislativo, por lo que deviene infundado
el segundo de los conceptos de invalidez.
En consecuencia, la resolución dictada por el ICAI en el recurso de
revisión 175/2011 interpuesto por Eric Marines Zertuche no afecta la
constitucionalidad en perjuicio del Congreso del Estado, así como tampoco
invade la esfera competencial de dicho Poder, por lo que es procedente
declarar la validez de la mencionada determinación.
Por todo lo expuesto y fundado se resuelve:
PRIMERO. Es infundada la controversia constitucional promovida por
el Representante Legal del Congreso del Estado de Coahuila en contra de la
resolución dictada por el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información
Pública, en el recurso de revisión 175/2011, interpuesto por Eric Marines
Zertuche contra la respuesta que el Congreso del Estado diera a su solicitud
de información.
SEGUNDO. Se declara la legalidad de la resolución pronunciada por
el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública en el recurso de
revisión 175/2011
Notifíquese la presente resolución por medio de oficio, en los
términos del artículo 22, de la Ley de Justicia Constitucional Local.
Así, por unanimidad de votos, durante la sesión celebrada el
veintidós de agosto de 2012, lo resolvieron los Magistrados integrantes del
Pleno del Tribunal Superior de Justicia, en su carácter de Tribunal
52
Constitucional Local, y firman por ante la Secretaria General de Acuerdos
que autoriza y da fe.
MAG. GREGORIO ALBERTO PÉREZ MATA PRESIDENTE DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
DEL ESTADO EN SU CARÁCTER DE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL LOCAL.
MAG. ALEJANDRO HUERECA SANTOS
MAG. MARTHA ELENA AGUILAR DURÓN
MAG. ANTONIO BERCHELMANN ARIZPE
MAG. LUIS ALFONSO MARTÍNEZ MONTALVO
MAG. OSCAR AARÓN NÁJERA DAVIS
MAG. LUISA MARÍA SOTO GONZÁLEZ
MAG. JUAN ANTONIO MARTÍNEZ GÓMEZ
MAG. NATALIO RICARDO DÁVILA MOREIRA
MAG. ARMÍN JOSÉ VALDÉS TORRES
MAG. JOSÉ FRANCISCO GÓMEZ GÓMEZ
LIC. ANA GUADALUPE GONZÁLEZ SIFUENTES SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS
DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO
