DIRECTIVA SOCIEDAD COLOMBIANA DE INGENIEROS

Presidente Daniel Flórez Pérez

Vicepresidente

Luis Tomás Jiménez Herrera

Vocales

Ing. Diego Sánchez Fonseca Ing. Jorge Ladrón de Guevara Orozco

Ing. Hernando Zea González Ing. Antonio Vargas del Valle Ing. Ricardo Naranjo Vilaró Ing. Félix Pinto Rodríguez

Ing. Jorge Ignacio Vélez Múnera Ing. Uriel Orjuela Ospina

Ing. Wilson Fernando Arenas Peralta Ing. Jaime Iván Ordoñez Ordoñez

Director Ejecutivo

Ing. Hugo Torres Bahamón

Secretario Técnico Ing. Miguel Ortega Restrepo

Tesorero

Ing. Silvio Sáenz Suárez

Procurador Ing. Antonio Marulanda Rojas

Revisor Fiscal

Dr. Federico Hennessey León

Director Revista Anales de Ingeniería Ing. Jaime D. Bateman Durán

JUNTA DIRECTIVA SOCIEDAD DE INGENIEROS DEL QUINDÍO

Presidente Ing. Uriel Orjuela Ospina

Vicepresidente Ing. Jaime Alzate Gutiérrez

Vocales

Ing. Jorge Enrique Arcila Soto Ing. Carlos Alberto Velasquez Santos

Ing. Marco Aurelio Forero Patiño Ing. Alfredo Antonio Murillo Vélez

Ing. Jairo Acosta Ramírez Ing. Juan Diego Gómez Londoño Ing. Lizeth Rocío Ramírez Rojas

Ing. Alfredo Álvarez López

Representante de los Ex Presidentes Ing. Nélson Madrid Álvarez

Representante Sociedad Calarqueña Ingenieros Ing. Cesar Alberto Martínez Ramírez

Procurador Ing. Jorge Alfonso Vanegas Quintin

COMISIÓN RELATORA DEL CONGRESO NACIONAL DE INGENIERÍA

Sociedad de Ingenieros del Quindío Presidente

Ing. Uriel Orjuela Ospina

Sociedad de Ingenieros del Quindío Ing. Alfredo Murillo Vélez

Sociedad Colombiana de Ingenieros

Director Ejecutivo Ing. Hugo Torres Bahamón

Sociedad Colombiana de Ingenieros Presidente de la Comisión de Contratación

Ing. Andrés Germán Neira

Sociedad Colombiana de Ingenieros Directora de Relaciones Corporativas

Paula Illera Valverde

Sociedad de Ingenieros del Quindío Comunicadora Social

Ángela Rincón Castaño

Sociedad Colombiana de Ingenieros Ing. Diana González Díaz

ING. DANIEL FLÓREZ PÉREZ

PRESIDENTE SOCIEDAD COLOMBIANA DE INGENIEROS

En Colombia existe una ausencia de política pública en contratación a mediano y largo plazos. Si el formato de contratación que se maneja actualmente no se modifica las obras colapsarán por no tener una planeación técnica adecuada y una verdadera gestión de proyectos. Estamos vulnerando el principio de planeación en aspectos presupuestales, técnicos, financieros y jurídicos que deben surtirse previos a la ejecución de los proyectos.

Con la Cámara Colombiana de Infraestructura y la Asociación Colombiana de Facultades de Ingeniería le presentamos al Gobierno Nacional el documento 'Maduración de proyectos, buenas prácticas de contratación y la matriz de riesgos' porque consideramos que es el camino que necesitan conjuntamente el Gobierno y la ingeniería para acelerar el desarrollo del país, agilizando y normalizando los procesos que deben surtir los nuevos proyectos.

Con esta información, y con lo recopilado por los presidentes de las Sociedades Regionales de Ingenieros, con quienes hemos adelantado una campaña para identificar las diferentes situaciones que cada uno en su región vive en materia de contratación, la Sociedad Colombiana de Ingenieros y las 24 Sociedades Regionales hacemos un llamado gremial para que el Gobierno Nacional tome cartas sobre el asunto.

Durante la celebración del 123 aniversario de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, el pasado 28 de mayo, en representación de la ingeniería colombiana le solicitamos al señor presidente de la República, doctor Álvaro Uribe Vélez, la aprobación del Conpes, que fortalecerá los procesos de contratación colombiana.

Necesitamos ingenieros, gerentes y administradores que estructuren una planeación detallada y acompañen los proyectos hasta su culminación. Necesitamos una verdadera planeación. Necesitamos procedimientos y contratos estandarizados. Necesitamos pliegos tipo. Si esto se logra estaremos asegurando el éxito.

La probidad en la ingeniería es el pilar sobre el que se debe construir país. El deber de los colombianos ahora es dignificar a nuestros ingenieros, mujeres y hombres, de gran valor humano. No es posible que el buen nombre de los ingenieros se vea afectado y se califique la calidad de la ingeniería cuando realmente el problema está en la contratación. Debemos aprovechar este espacio académico y técnico, como lo es el Congreso, para que como gremio nos pronunciemos y le propongamos al Gobierno todos los cambios necesarios que en materia de contratación requiere el país.

Los procedimientos de contratación, como mínimo, deben responder a dos características básicas: sencillez y claridad. A diario vemos con preocupación cómo se incluyen requisitos y requisitos dentro de los procesos de licitación que son excluyentes, que dificultan la participación masiva de la ingeniería colombiana; estos requisitos en algunos casos no responden a las necesidades reales de ejecución de los proyectos y simplemente se convierten en barreras que inducen al pecado y al desastre de las obras. Ahora, las audiencias públicas se han convertido en escenarios que han perdido todo su sentido, solo se cumple un requisito más sin aportar un verdadero valor al proyecto; desaprovechamos estos espacios y no fortalecemos técnicamente el proceso.

En términos generales, el proceso está conformado por la publicación del prepliego, la opinión sobre el mismo, la audiencia informativa, la audiencia de riesgos, la audiencia de adjudicación y la pelea.

Aquí se repite la necesidad de tener una buena ingeniería previa a la realización del proyecto, y esto será lo que vamos a debatir para contribuir a encontrar de forma conjunta la solución a los problemas de contratación, eliminar el ataque contra la ingeniería y el de unos contra otros, que conlleva a la destrucción de la oportunidad de crear riqueza.

La Sociedad Colombiana de Ingenieros está convencida del beneficio del mensaje que dijo el pastor en el momento de la posesión del presidente Barack Obama: “Darnos la mano unos con otros y no unos contra otros”.

Debemos aplicar este pensamiento y transmitírselo a las nuevas generaciones.

ING. URIEL ORJUELA OSPINA

PRESIDENTE SOCIEDAD DE INGENIEROS DEL QUINDÍO

Durante los últimos años las reformas a la contratación estatal han sido una de las principales preocupaciones de la ingeniería colombiana ya que afectan sustancialmente a la gran masa de los ingenieros que permanentemente tratan de acceder a la contratación a nivel nacional, departamental y municipal.

El 16 de julio de 2007 se sancionó la Ley 1150/07, que reformó la Ley 80/93. Hoy, a casi tres años de su promulgación, se han generado 22 decretos reglamentarios de la Ley, de los cuales se han dictado cinco sobre modificaciones al Registro Único de Proponentes, lo que crea inseguridad jurídica por no contar con un estatuto único de contratación.

La Sociedad Colombiana de Ingenieros, en asocio con las regionales, la Cámara Colombiana de la Infraestructura y la Asociación Colombiana de Facultades de Ingeniería, tienen absoluta claridad acerca de que la problemática de la contratación en Colombia radica en que no existe una metodología para una contratación adecuada que le dé prelación a aspectos como la información técnica, es decir, los estudios y diseños previos (prefactibilidad-factibilidad-diseño definitivo); la definición de parámetros claros en cuanto a la elaboración de los pliegos de condiciones y términos de referencia de tal forma que no se efectúe el direccionamiento hacia determinado oferente y la definición de un Registro Único de Proponentes que garantice la eficiencia y transparencia en la contratación estatal.

Las instituciones gremiales comprometidas con la problemática de la contratación han efectuado un importante trabajo con el fin de no solo diagnosticar las causas del problema, sino que además han propuesto mecanismos de solución, para lo cual se ha desarrollado una importante agenda con el Departamento Nacional de Planeación, la cual está en su fase final y que conducirá a la generación de un documento CONPES de contratación para Colombia.

CONCLUSIONES XXX CONGRESO NACIONAL DE INGENIERÍA

2 AL 5 DE JUNIO ARMENIA - QUINDÍO

INTRODUCCIÓN

La infraestructura ha sido y seguirá siendo el pilar del desarrollo económico y social del país y ésta no se concibe sin el concurso de la ingeniería; es decir, que el Estado y el Gobierno responsable del desarrollo económico y social debe propender por fortalecer la ingeniería y mantener su papel de motor fundamental para la generación de riqueza, creación de conocimiento y como factor determinante para desarrollar la infraestructura necesaria.

Es claro que buena parte de los problemas dentro de la ejecución de los proyectos de infraestructura (transporte, acueductos, alcantarillados, saneamiento básico, salud, energía, comunicaciones, educación, etc.) se deben a deficiencias en la calidad de la contratación realizada por los diferentes estamentos del Estado y no a deficiencias en la calidad de la ingeniería colombiana, deficiencias que se pueden clasificar así:

1. DISEÑOS Y ESTUDIOS

Actualmente se presentan deficiencias en la calidad técnica de los diseños y estudios sumados a un nivel inapropiado del esquema o modelo de contratación para la construcción de obras de infraestructura.

Se ha determinado que son injustificados los ahorros en la etapa de preinversión, para luego generar sobrecostos posteriores, pleitos jurídicos, obras deficientes y técnicamente injustificadas. Es la preinversión la mejor salvaguarda para garantizar la eficiencia y oportunidad técnica de los proyectos. El ahorro en la ingeniería de consulta se convierte en el peor de los negocios, aquí no se deben buscar las economías de los proyectos de infraestructura. Estudios de la CEPAL1 y de la FEPAC2

Si bien es cierto, que existe una discusión muy amplia con respecto a los diseños fase uno, fase dos y fase tres; también se ha identificado que no todos los proyectos necesariamente requieren un nivel de diseño fase tres, dejando claro que la situación de fondo está en la planificación del proyecto, situación que ha conducido a sacar obras sin un estado adecuado de diseños o la madurez suficiente, hecho que condena al fracaso los proyectos.

concluyen que un ahorro de aproximadamente el 20% en los diseños, representa menos del 1% de ahorro en el proyecto y si puede generar altos sobrecostos.

Lo anterior obedece a la débil planeación de los proyectos, por no decir la ausencia de ésta, llegando al hecho de no tener claridad del ciclo del proyecto y sus requerimientos en cuanto a la ingeniería de consulta necesaria. No se debe seguir licitando en el país proyectos con diseños pobres o un nivel muy básico, que en algunos casos, son los constructores los encargados de completarlos o de hacerlos a su mejor criterio o modificarlos de acuerdo a su conveniencia, sin una juiciosa revisión por la entidad contratante y de la interventoría.

Es necesario que las entidades contratantes propendan por la importancia y el ejercicio óptimo de la consultoría para poder contar con buenos estudios y diseños previos, aplicando esquemas de contratación, de pago y tarifas consecuentes a la calidad deseada; v. gr. tarifas hombre-mes bien remuneradas; de esta manera se podrá exigir calidad en la consultoría y se reducirá el riesgo técnico durante la contracción de las obras.

1Comisión Económica para América Latina 2 Federación Panamericana de Consultores

En un concurso de méritos se debe reconocer y pagar el mérito, eliminando el criterio de adjudicación al precio más bajo, al igual que revisar el esquema de contratación, ya que esto ha sido el factor primordial para que los proyectos fracasen y se ponga en riesgo el patrimonio de las firmas de ingeniería.

La adjudicación de contratos a la propuesta más económica es una política que se considera no sana, que afecta la libre competencia y que conlleva a que en algunos casos, los precios presentados para adjudicar un contrato sean artificialmente bajos; esto bajo todas las circunstancias, va a llevar a deficiencias en la calidad.

Es común que estudios y diseños, una vez desarrollados por el consultor, son entregados al contratista para que los evalúe en un corto período de tiempo y si él lo considera pertinente, bajo unas consideraciones técnicas los modifique. En ese momento el consultor está perdiendo toda la responsabilidad porque hay un cambio en los diseños que estaban planteados.

Los estudios y diseños para la construcción de una obra se requieren hasta el final del proyecto, por lo que el consultor responsable de éstos, debe acompañar al constructor durante toda la ejecución del proyecto. Lo anterior implica que dentro de los presupuestos de las obras se debe incluir el costo de este acompañamiento, coordinando con el contratante, la interventoría y el contratista los ajustes necesarios de acuerdo con la realidad encontrada en los sitios de obra.

Es fundamental rescatar la ingeniería de consulta y volver a la ingeniería técnica y no seguir por el camino errado de tener una consultoría más jurídica que técnica, en donde hay más abogados que ingenieros en una empresa de ingeniería.

2. PLANEACIÓN A NIVEL OPERATIVO

Es supremamente deficiente la planeación de las obras de infraestructura que las ciudades, regiones y el país requieren. No se dispone de planes maestros o indicativos a mediano y largo plazo. Planes que deben ser de Estado y no de Gobierno para blindarlos de intereses políticos.

En cumplimiento del estatuto contractual, se debe fortalecer la planeación pública como un proceso sistemático de análisis y toma

de decisiones objetivas, equitativas y eficientes en aras del desarrollo económico y social del país. Planeación que se concreta en planes operativos sectoriales a mediano y largo plazo y que han brillado por su ausencia en el sector transporte.

Es así como el Ministerio de Transporte no cuenta con una unidad de planeación fuerte e institucionalizada que planee, articule y coordine los diferentes modos de transporte y consecuentes obras de infraestructura. Vale poner de ejemplo la UPME3

El Gobierno Nacional debe generar modelos de desarrollo, con políticas a mediano y largo plazo, que conduzcan a incentivar la participación de la inversión privada en el desarrollo de los proyectos de infraestructura que requiere el país para su desarrollo. Se requieren planes de desarrollo a partir de verdaderos ejercicios de planeación, incluyendo acuerdos sociales y políticos, con proyección de la infraestructura para varias décadas, dejando de lado rivalidades e intereses políticos de los gobiernos de turno.

(Unidad de Planeación Minero Energética), quien estructura todos los responsable de los planes indicativos de obras de infraestructura del sector minero energético, su contratación, articulación y complemento. El Ministerio debe apropiarse de la función de planeación y no dejarla en manos del Ministerio de Hacienda o del Departamento Nacional de Planeación.

Actualmente el DNP y el Ministerio trabajan en el Plan Maestro de Transporte 2010-2032 que será un insumo para los lineamientos futuros del sector, consignados en los próximos Planes Nacionales de Desarrollo.

Si la planeación a nivel sectorial es deficiente, a nivel micro no es diferente, se encuentra también un carencia de planeación por parte de las entidades en temas como adquisición de predios, trámites de permisos y licencias, estimación real de presupuestos, disponibilidad de recursos para los contratos, en la modalidad de contratación apropiada, en la estimación de plazos para la ejecución de contratos y en la coordinación e interventoría de proyectos.

Lo anterior significa que se debe promover cambios sustantivos en los estilos de gestión pública. El eje de la cuestión no solo radica en la planeación estratégica sino en la operativa4

En síntesis, el desarrollo de la infraestructura de transporte deberá estar acompañado por un Plan Maestro y programas sectoriales, producto de una verdadera función de planeación, junto con una reforma al régimen contractual

, se debe establecer un buen gobierno corporativo con la articulación de las planeaciones estratégica y operativa a través de una gestión por objetivos. La primera tiene que ver con la gestión de los grandes objetivos nacionales y en ese sentido es de mediano y largo plazo, la segunda es planeación operativa institucional, que corresponde a la misión de cada organismo, que plantea qué hacer, cómo hacer y cómo evaluar sus propios objetivos.

5

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3. MODELO DE CONTRATACIÓN

Existen diferentes modelos de contratos que son utilizados a diario en las contrataciones, pero no siempre los modelos de contrato son

3Unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Minas y Energía, con patrimonio propio y personería jurídica y con regímenes especiales en materia de contratación. 4El planeamiento estratégico, tiene que ver con las razones de interés público a nivel del sector económico, en este caso sector transporte, mientras que, la planeación operacional, tiene que ver con la administración racional de los recursos institucionales para obtener resultados que permiten dar vigencia a las razones de interés público invocadas. 5Está en proyecto un CONPES Contractual: Junio de 2010 y un CONPES Institucional: Agosto de 2010.

aplicados adecuadamente dentro de las características inherentes al proyecto. Es necesario disponer de pliegos uniformes y no dejarlos a la discrecionalidad de los funcionarios de las entidades contratantes.

No se cuenta con reglamentos internos que establezcan los requerimientos básicos para estructurar los requisitos de la contratación, cada entidad gubernamental establece sus propios requisitos, pliegos y contratos, permitiéndose la discrecionalidad de los funcionarios.

La particularidad de cada proyecto determina el modelo de contrato más adecuado para su óptima ejecución; es decir, llave en mano, precio global o precios unitarios. Lo que no es conveniente es su generalización o uso indiscriminado de estos modelos sin adelantar rigurosamente la maduración del proyecto. Esto sumado a la consulta insuficiente sobre la complejidad del objeto contractual, de la realidad económica y del mercado.

Es así como urge la necesidad dentro de la política de contratación de estandarizar y mejorar la calidad de los términos de referencia y pliegos de licitación, para evitar lo que hoy sucede en obras similares, que los requisitos y exigencias son muy diferentes y no obedecen a criterios homogéneos como debe ser. Un pliego bien definido y con una metodología de evaluación objetiva, en igualdad de condiciones, asegura el éxito del proceso.

Lo que hace necesario y de manera urgente la creación de un ente rector6

Entre sus funciones está la de actuar como órgano consultivo en relación con el alcance del marco jurídico aplicable a la contratación, establecer manuales e instructivos obligatorios para la actividad contractual que deben seguir las entidades estatales, capacitar a los funcionarios públicos, gestionar y suscribir acuerdos de precios y promover la profundización del mercado de contratación.

de contratación pública, asignándole funciones que permitan adelantar de manera transparente los procesos de contratación y de selección objetiva, requeridos para el desarrollo de la infraestructura y que tenga a su cargo la definición de la política de contratación y la prestación de servicios necesarios para hacer más eficiente y transparente la contratación de las entidades públicas.

No sobra decir, que la principal debilidad del Estatuto de Contratación colombiano con respecto a los mecanismos de selección objetiva está asociada a la falta de regulación sobre la calidad del personal encargado de realizar la evaluación de las ofertas7

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4. TRANSPARENCIA Y EFICIENCIA EN LA CONTRATACIÓN

La transparencia y eficiencia en la contratación se logra aplicando los principios de probidad, de la publicidad, de la igualdad, de la competencia y de la estabilidad política y jurídica.

Se deben promover los principios de la contratación y las buenas prácticas empresariales como: códigos de buen gobierno corporativo, mecanismos para la prevención y manejo de conflictos de interés, declaración de comportamientos éticos con el compromiso moral de los trabajadores, incluyendo los principios para la adquisición de bienes y servicios: buena fe, transparencia,

6Anuncio hecho en el marco del XXX Congreso Nacional de Ingeniería por el Subdirector del DNP, Juan Mauricio Ramírez, al advertir que se estudian profundos cambios en las reglas de contratación para las obras públicas, cambios plasmados en un documento Conpes en estudio y que estaría aprobado antes de terminar la administración del Presidente Uribe. 7Transparencia por Colombia, Gómez Pinzón y Asociados, e Instituto de Ciencia Política - Informe de País - Contrataciones Públicas en Colombia. transparencia@transparenciacolombia.org.co

economía, equidad, responsabilidad, autocontrol, celeridad y responsabilidad social y ambiental. Todo esto plasmado en un régimen interno de contratación.

En nuestro medio es común la presencia de asimetrías en el acceso a la información. El acceso de manera simétrica es un tema importante si se considera que las entidades públicas que no hacen visible su gestión y no permiten que sus resultados sean sometidos a juicio externo, tienen una mayor probabilidad de sufrir problemas de corrupción.

Las principales debilidades del estatuto de contratación pública en relación con el acceso a la información son: que no contempla la obligación de hacer públicos los cronogramas de ejecución de los contratos ni de hacer públicas las solicitudes de ajuste o cambios a los contratos en curso; tampoco estipula la obligación de que los resultados del monitoreo a la ejecución de los contratos sea información pública; los organismos de control no están en la obligación de hacer públicos, utilizando los medios de comunicación, los resultados de las investigaciones relacionadas con actos de corrupción en la contratación pública8

Las prácticas que mayor riesgo representan para la transparencia del sistema de contratación pública son

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• La falta de ética y preparación de los funcionarios públicos que realizan la evaluación y calificación de las ofertas.

:

• La inconsistencia observada entre las exigencias técnicas, administrativas y financieras de los términos de referencia, frente a los presupuestos limitados para ejecución y cumplimiento adecuado y oportuno de los contratos.

• El seguimiento de la ejecución y cumplimiento de los contratos en Colombia es, en muchos casos, inexistente.

• La acción de los organismos de control no permite identificar adecuada y oportunamente casos de corrupción en contrataciones públicas. La acción de los organismos de control no es preventiva ni educativa.

• Las instituciones judiciales establecidas para resolver conflictos o problemas surgidos durante o con ocasión el proceso de contratación no funcionan adecuadamente. La mora en la justicia y el retraso en la solución de los conflictos es exagerado y va en contravía de una solución eficaz.

Para el Zar Anticorrupción, Oscar Ortiz González, una de las condiciones que favorece la corrupción, consiste en la debilidad institucional que se expresa por ejemplo, en la dificultad de acceso a información pública o información que pueden tener los agentes privados pero que es de interés público; la ineficiencia, la falta de control, los abusos de discrecionalidad, la tramitomanía y la asimetría en el acceso a la información. En concepto de este funcionario, la corrupción no es un fenómeno que se pueda predicar única y exclusivamente al Estado y funcionarios públicos, hay que predicarlo en todos los ámbitos de la sociedad10

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5. COMISIONES ASESORAS TÉCNICAS

A efectos de apoyar la contratación y actividad de planeación, las entidades deben crear unas comisiones o comités técnicos asesores, conformados por funcionarios de las distintas dependencias, cuyo objeto proferente sea conocer y emitir conceptos sobre la

8Ibíd. 9 Ibíd. 10Foro Probidad en la Ingeniería

planeación del proyecto a contratar, la maduración del proyecto, los informes de evaluación de las ofertas, verificando el cumplimiento de los criterios de evaluación y pronunciándose sobre la asignación del orden de elegibilidad, la adjudicación, la recomendación de celebración de contrato o declaratoria de desierta de los procesos contractuales.

6. RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS

La seguridad en la resolución de conflictos. Es un tema muy delicado, es un tema que también tiene que ver con la seguridad jurídica; si el país no cuenta con unos mecanismos alternativos de solución de conflictos efectivos, la inversión no va a desarrollar los proyectos. Los mecanismos alternativos de solución de conflictos permiten una solución rápida, ágil e incluso por ejemplo, en el caso de la amigable composición, sin detener los proyectos y durante la ejecución del mismo, solucionando los conflictos.

Desafortunadamente las cláusulas de resolución de controversias, las cláusulas compromisorias, no son incluidas en los contratos, lo cual le lleva al contratista una inseguridad jurídica y una posibilidad de que si existe un conflicto, lo podrá resolver únicamente después de 15 años por medio de la justicia ordinaria.

El Estado recurrentemente ha sido renuente a pactar la solución arbitral como mecanismo alternativo de solución de controversias. Cuando lo hace, las decisiones en el marco de los procesos arbitrales derivados de cláusulas compromisorias incluidas en los contratos cada vez tienen mayores posibilidades de ser cuestionadas frente a la jurisdicción contenciosa, e incluso, frente a la jurisdicción constitucional a través de acciones de tutela11

El Gobierno Nacional deberá impulsar la obligación de pactar en todos los contratos estatales la cláusula compromisoria, que permita la utilización de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos para incentivar de esta manera la inversión privada y extranjera. Se deben incluir mecanismos escalonados y alternativos, teniendo en primer lugar el arreglo directo, a continuación la amigable composición (transacción lograda con la intervención de un tercero), luego la conciliación (arreglo directo con la intervención de una entidad o persona que ejerce funciones públicas) y para controversias de cuantía y complejidad especial, el arbitraje.

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7. RIESGOS

Dentro de la iniciación del proyecto, se debe tener la seguridad en la identificación y asignación del riesgo. El artículo 4° de la Ley 1150 establece la obligación de incluir la estimación, tipificación, asignación del riesgo previsible involucrado en la contratación; sin embargo, sucede en muchos casos que las entidades contratantes cargan injustamente al contratista con todos los riesgos sin un análisis y sustentación clara, de esta manera el contratante se exonera del riesgo.

El Conpes 3107 de 2001 establece dos criterios para determinar la parte que debe asumir el riesgo: 1) la que esté en mejor disposición de evaluarlos, controlarlos y/o administrarlos. 2) la que disponga de mejor acceso a los instrumentos de protección, mitigación y/o diversificación.

11Cámara Colombiana de la Infraestructura, Mentiras y verdades sobre las concesiones en Colombia, Francisco José Suarez Montaño, Bogotá, abril de 2010.

Con un elevado nivel de incertidumbre, no es posible desarrollar proyectos en el país, no es posible que la ingeniería trabaje y tenga éxito en el desarrollo de los proyectos. Además el contratista no puede asumir riesgos anormales o extraordinarios no asignados contractualmente y que puedan afectar la estructura económica del contrato.

En general las entidades estatales requieren de mayor especialización de la función contractual dado que esto implica la cuantificación de las probables perdidas. Deben aplicar también el principio de la planeación con información suficiente y la eliminación del traslado abstracto de responsabilidades y riesgos.

Es fundamental la asistencia a las audiencias de tipificación, estimación y distribución del riesgo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1150 de 2007 y en el artículo 8 del Decreto 2025 de 2009, audiencias que deben realizarse con posterioridad al acto que ordena la apertura de la licitación pública y de manera previa al inicio del plazo para la presentación de las ofertas.

Otro aspecto es la seguridad en la obtención de las garantías. Hay un gran temor en el sector asegurador y reasegurador por el mismo tema de los riesgos y por el mismo tema del escaso nivel de estudios y diseños; todo esto está concatenado.

8. CRONOGRAMA POLÍTICO

Los intereses políticos sin visión de colectividad nacional o regional hacen que el cronograma político no en todos los casos sea compatible con el de la obras; esto implica una fuerte presión de los funcionarios para sacar proyectos sin estudios y diseños en un nivel adecuado o sin una planeación completa, no cumpliendo rigurosamente con la maduración del proyecto.

9. COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL

Debe promoverse una coordinación interinstitucional solida, fuerte, dinámica, liderada por el contratante, que garantice al contratista la ejecución de sus proyectos en los tiempos que están programados y presupuestados. No es posible que un contrato se detenga durante un mes esperando una definición de una de las empresas de servicios públicos.

El contratante debe interactuar de manera permanente con todos los entes estatales y entidades ejecutoras pertinentes a las obras, para concertar propósitos empresariales de muy diverso orden con el fin de facilitar la eficiencia y eficacia en las obras de ingeniería y favorecer el desarrollo económico y social del país, todo desde una oficina encargada de la coordinación.

10. REGULACIÓN

El sector requiere de una comisión de regulación del sector de la infraestructura del transporte que propenda por la articulación de un sistema multimodal: fluvial, marítimo, aéreo, férreo y de vías.

Parece no existir una comisión de regulación que armonice el desarrollo de la infraestructura de transporte, esto a pesar de que el Decreto 101 de 200012

12 Ministerio de Transporte, Decreto No. 101 del 2000 (2 feb. 2000), por el cual se modifica la estructura del ministerio de transporte y se dictan otras disposiciones.

creó la Comisión de Regulación del

Transporte -CRTR- como una dependencia especial el Ministerio de Transporte, sin personería jurídica, pero con autonomía administrativa y financiera, y con la principal finalidad de diseñar e implementar la regulación del sector transporte y su infraestructura. Es clara la necesidad de fortalecerla y desarrollarle un papel más protagónico con respecto al desarrollo de la infraestructura que hace falta en el país.

Los distintos modos de transporte no se deben tratar como sustitutos sino como complementarios, no deben competir entre ellos como se ha venido haciendo. Es decir, que se requiere una plataforma logística multimodal.

Es fundamental establecer el marco técnico, operativo y financiero dentro del cual se deben desarrollar las concesiones en cada modo de transporte y definir los lineamientos contractuales mínimos que deben contener las concesiones de transporte a nivel nacional y regional.

11. INTERVENTORÍA

La interventoría tiene una función no solo de inspección y control, sino que coadyuva en el cumplimiento del objeto del contrato, es un colaborador de las partes contractuales y aporta iniciativas para contribuir al cumplimiento del contrato13

El Manual de buenas prácticas para la gestión contractual pública del DNP (2004) menciona que: (..) las entidades públicas deberían contar con el concurso de quien va a ejercer la interventoría desde el momento mismo de diseño del negocio contractual, de manera que se tenga la posibilidad de que el interventor o supervisor lo revise, emita su aval o concepto técnico y asuma la responsabilidad que le corresponde por tal actuación.

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No obstante, en nuestro caso la interventoría ha perdido fuerza, nuestros interventores, debido a los modelos y a los esquemas que tienen las entidades contratantes, ya no tienen poder de decisión14

En aras de reducir errores por parte de las entidades contratantes, son necesarias interventorías tempranas, desde la preinversión y antes de la firma de los contratos (interventoría pre-contrato o interventores precontractuales), desafortunadamente no es una práctica generalizada en Colombia

, ya no pueden tomar decisiones si no es conjuntamente con la entidad; el papel del interventor está relegándose en muchos casos a un segundo plano y su opinión técnica no se está teniendo en cuenta dentro de las decisiones de los proyectos.

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Por lo tanto se debe fortalecer el papel y las facultades del interventor, facilitando su función decisoria y proactiva en beneficio del cumplimiento del objeto contractual; así como, de acuerdo con el estatuto contractual, la interventoría está obligada a formular al contratista el traslado de incumplimientos que considere pertinentes a efectos de sancionarlo si es el caso.

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Es importante definir esquemas de pago adecuados a la interventoría e independientes de los esquemas de pago a los contratistas a fin de evitar algún tipo de proporcionalidad entre el pago del contratista y del interventor, que pudiera llevar a tomar

13Interventoría de proyectos públicos, Manuel Fulgencio Jiménez Moriones, CID, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, Noviembre de 2007. 14Nos referimos a decisiones sobre el objeto contractual y con sujeción a lo estipulado en el contrato y no a decisiones que le competen a la administración pública. 15Ibíd.

acciones no adecuadas por este último para incrementar sus pagos.

12. PYMES

Se debe propender por un modelo de contratación que permita que las pequeñas y medianas empresas puedan ofrecer bienes y servicios al estado colombiano, participar en los proyectos de acuerdo con su capacidad, generando oportunidades para el crecimiento de toda la ingeniería. Para ello el Gobierno debe establecer incentivos gubernamentales que premien la buena gestión de las empresas durante el desarrollo del proyecto.

El Gobierno nacional deberá ayudar a la consolidación de las firmas colombianas, para que los extranjeros no acaben con la dignidad de los estos.

El Gobierno Nacional deberá contemplar asuntos como la experiencia obtenida por las firmas de ingeniería en calidad de subcontratistas y ser aceptadas dentro de los procesos de selección que se adelanten. De igual manera las entidades contratantes, el contratista principal y los subcontratistas deberán concertar desde el momento de la suscripción del subcontrato, quien será el que acreditará en el futuro la experiencia obtenida.

Debe generarse el asiento de la ingeniería colombiana representada en pymes, a través de la Sociedad y sus regionales, y estar representadas dentro de los entes decisorios de los grandes proyectos de infraestructura.

Se debe invertir más en ciencia, tecnología e innovación, para que se genere mayor inversión privada y extranjera y esto redunde en un mayor desarrollo y competitividad del país.

Es fundamental apoyar a las Mipymes de ingeniería por medio de la reglamentación de las convocatorias limitadas que las privilegien (Decreto 3806 del 30 de septiembre de 2009, por el cual se expiden disposiciones sobre la promoción del desarrollo de las Mipymes y de la industria nacional en la contratación pública).

13. DIGNIFICACIÓN DE LA INGENIERÍA

“No falla la ingeniería, no falla el modelo empresarial, ¿entonces qué es lo que está fallando? Es el modelo de contratación”16

Tenemos que luchar por la dignificación de la ingeniería, no podemos permitir que injustamente se juzgue la calidad de la ingeniería; si bien es cierto, puede haber deficiencias en la calidad de la ingeniería, las reconocemos y trabajamos. Debemos promover la implantación de mecanismos para sancionar la mala calidad de la ingeniería.

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Cuando los pliegos vienen con errores desde el inicio, no es posible que el contratista o el ingeniero que desarrolla este trabajo sea el único que responda por esas deficiencias, los funcionarios públicos también tienen que reconocer su responsabilidad dentro de esto. No se puede permitir que en muchos casos, la calidad que se juzga de la ingeniería se esté viendo afectada realmente por la calidad en la contratación.

16 Foro Probidad en la Ingeniería- Transparencia en la Contratación de Obras Públicas

FORO: PROBIDAD EN LA INGENIERÍA, TRANSPARENCIA EN LA CONTRATACIÓN

No falla la ingeniería, tampoco el modelo empresarial, ¿entonces que está fallando?… el modelo de contratación, conclusión a la que se llegó en el foro 'Probidad en la ingeniería – Transparencia en la contratación', que reunió una amplísima audiencia en la que estuvieron representantes de las entidades públicas y de las empresas privadas, consultores, universidades, asociaciones que velan por la probidad en la contratación y en la ingeniería.

El Presidente de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, Ingeniero Daniel Flórez Pérez, enfatiza en señalar que el “pecado está fundamentalmente en la falta de procedimiento y de buenas prácticas de contratación”.

LAS FALLAS EN LOS CONTRATOS

Por su parte el Presidente Ejecutivo de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, Doctor Juan Martín Caicedo Ferrer, frente a la crisis de los convenios, fue contundente en señalar que la ingeniería no falla, ni el modelo empresarial, lo que falla es el modelo de contratación.

Frente a la situación que se refleja en la actualidad, propuso una matriz que diga cómo se debe licitar y cómo deben madurar los proyectos para que no se siga licitando sino está el proyecto mínimo en fase 2. Además, propone que de continuar licitando con el modelo actual, quedan mal la ingeniería y el país, debido a que las comunidades no reciben las obras a tiempo y ganan plata los abogados, no los ingenieros, porque en esas obras licitadas tan precariamente en materia de estudios siempre habrá pleitos jurídicos gravitando sobre ellas.

CONDICIONES QUE FAVORECEN LA CORRUPCIÓN

Para el zar Anticorrupción, Doctor Óscar Ortiz González, una de las condiciones que favorece la corrupción consiste en la debilidad institucional, que se expresa, por ejemplo, en la dificultad de acceso a información pública o que pueden tener los privados pero que es de interés público; la ineficiencia, la falta de control, los abusos de la discrecionalidad, la 'tramitomanía', la asimetría en el acceso a la información.

En concepto del funcionario, la corrupción no es como la probidad, no es un fenómeno que se pueda predicar única y exclusivamente por parte del Estado, por los funcionarios públicos; hay que predicarlo desde todos los ámbitos de la sociedad, de un Estado. De acuerdo con el zar Anticorrupción, el programa presidencial está trabajando prioritariamente en temas de contratación estatal, porque con el redimensionamiento del papel del Estado, con la

posibilidad de que los particulares pudieran efectivamente contribuir en la prestación de servicios y bienes de interés público, se asignan más recursos para ser invertidos a través de la contratación.

Comentó además, que del presupuesto General de la Nación aproximadamente de 140 billones de pesos, el año pasado se ejecutaron a través de contratación un poco más de 42 billones, “ actividad muy importante, dado al régimen jurídico de la contratación estatal en Colombia y a las reformas que ha introducido este gobierno desde el año 2002 para acá, han aumentado las oportunidades de acceso a la información pública desde la fase preliminar y las posibilidades para deliberar y hacer exigencias aún mayores para justificar las decisiones precontractuales permitiendo la posibilidad de intervenir en ellos”.

FORMAS DE COMBATIRLA

La Dra. Alma Rocío Balcázar, Directora del Sector Privado de Transparencia por Colombia, comenta que desde Transparencia se cree que la única forma real de combatir la corrupción es con la figura de la corresponsabilidad; el sector público, privado, civil, la sociedad civil organizada, ciudadanía en pleno, más ojos mirando, pesos y contrapesos, de tal manera que lo que llamamos los sistemas nacionales de integridad tengan realmente funcionalidad. Para la funcionaria la inversión alta de recursos en el pasado, en el presente y la que se viene en el futuro, demanda de la ingeniería a nivel nacional un compromiso y una conciencia seria de su papel en la construcción del país.

Dijo que un reciente estudio mostró cómo 91 por ciento de empresarios percibe que sus competidores pagan u ofrecen sobornos en sus negocios; 72 por ciento reconoce la utilidad de poner en marcha prácticas de prevención del soborno sobre las

cuales pregunta la encuesta y que están enmarcadas en unas normas generales que se llaman los Principios Empresariales para Contrarrestar el Soborno de Transparencia Internacional, pero sólo 11 por ciento dice que está emprendiendo realmente acciones sistemáticas para combatir el soborno en sus empresas.

LAS FALLAS EN LOS CONTRATOS

Por su parte el Presidente Ejecutivo de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, Doctor Juan Martín Caicedo Ferrer, frente a la crisis de los convenios, fue contundente en señalar que la ingeniería no falla, ni el modelo empresarial, lo que falla es el modelo de contratación.

Frente a la situación que se refleja en la actualidad, propuso una matriz que diga cómo se debe licitar y cómo deben madurar los proyectos para que no se siga licitando sino está el proyecto mínimo en fase 2. Además, propone que de continuar licitando con el modelo actual, quedan mal la ingeniería y el país, debido a que las comunidades no reciben las obras a tiempo y ganan plata los abogados, no los ingenieros, porque en esas obras licitadas tan precariamente en materia de estudios siempre habrá pleitos jurídicos gravitando sobre ellas.

CONDICIONES QUE FAVORECEN LA CORRUPCIÓN

Para el zar Anticorrupción, Doctor Óscar Ortiz González, una de las condiciones que favorece la corrupción consiste en la debilidad institucional, que se expresa, por ejemplo, en la dificultad de acceso a información pública o que pueden tener los privados pero que es de interés público; la ineficiencia, la falta de control, los abusos de la discrecionalidad, la 'tramitomanía', la asimetría en el acceso a la información.

En concepto del funcionario, la corrupción no es como la probidad, no es un fenómeno que se pueda predicar única y exclusivamente por parte del Estado, por los funcionarios públicos; hay que predicarlo desde todos los ámbitos de la sociedad, de un Estado. De acuerdo con el zar Anticorrupción, el programa presidencial está trabajando prioritariamente en temas de contratación estatal, porque con el redimensionamiento del papel del Estado, con la

posibilidad de que los particulares pudieran efectivamente contribuir en la prestación de servicios y bienes de interés público, se asignan más recursos para ser invertidos a través de la contratación.

Comentó además, que del presupuesto General de la Nación aproximadamente de 140 billones de pesos, el año pasado se ejecutaron a través de contratación un poco más de 42 billones, “ actividad muy importante, dado al régimen jurídico de la contratación estatal en Colombia y a las reformas que ha introducido este gobierno desde el año 2002 para acá, han aumentado las oportunidades de acceso a la información pública desde la fase preliminar y las posibilidades para deliberar y hacer exigencias aún mayores para justificar las decisiones precontractuales permitiendo la posibilidad de intervenir en ellos”.

FORMAS DE COMBATIRLA

La Dra. Alma Rocío Balcázar, Directora del Sector Privado de Transparencia por Colombia, comenta que desde Transparencia se cree que la única forma real de combatir la corrupción es con la figura de la corresponsabilidad; el sector público, privado, civil, la sociedad civil organizada, ciudadanía en pleno, más ojos mirando, pesos y contrapesos, de tal manera que lo que llamamos los sistemas nacionales de integridad tengan realmente funcionalidad. Para la funcionaria la inversión alta de recursos en el pasado, en el presente y la que se viene en el futuro, demanda de la ingeniería a nivel nacional un compromiso y una conciencia seria de su papel en la construcción del país.

Dijo que un reciente estudio mostró cómo 91 por ciento de empresarios percibe que sus competidores pagan u ofrecen sobornos en sus negocios; 72 por ciento reconoce la utilidad de poner en marcha prácticas de prevención del soborno sobre las cuales pregunta la encuesta y que están enmarcadas en unas normas generales que se llaman los Principios Empresariales para Contrarrestar el Soborno de Transparencia Internacional, pero sólo 11 por ciento dice que está emprendiendo realmente acciones sistemáticas para combatir el soborno en sus empresas.

PROPUESTA DE INVERSION EN INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DE COLOMBIA17

1. ANÁLISIS SOMERO DEL PERÍODO 1993 - 2008

Se presentarán a continuación las cifras correspondientes al total de la Inversión Pública y Privada en Colombia en el período 1993 – 2008, correspondiente a un año de la administración Gaviria (1993), a cuatro años de la administración Samper (1994-1998), a cuatro años de la administración Pastrana (1998-2002) y a seis de las administraciones Uribe, comprendidos entre el 2002 y el 2008.

Nos hemos basado para el efecto en información expeditamente suministrada por el Departamento Nacional de Planeación y en la segunda parte del análisis de las fuentes indicadas a pie de página.

El Departamento Nacional de Planeación presenta por primera vez en estos años cifras globales y gráficos en términos de pesos constantes de 2008 y de PIB que muestran los valores de la Inversión Privada e Inversión Pública en el total de la Inversión en Infraestructura, el total de Infraestructura discriminado entre Hidrocarburos y Minería y otros sectores y sus componentes de Inversión Privada e Inversión Pública, el total de Inversión Privada en telecomunicaciones, transporte y Energía18

Los siguientes gráficos permiten concluir:

.

Gráfica 1, Cálculos DNP

Gráfica 2, Cálculos DNP

17 Comisión de Economía y Planeación. Ing. Heberto Jiménez 18 Departamento Nacional de Planeación. Dirección de Infraestructura y Energía Sostenible. “Inversión Privada en Infraestructura 1993 – 2009”, Bogotá, enero del 20010

05.000.000

10.000.00015.000.00020.000.00025.000.00030.000.00035.000.000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Inversión Total Pública y Privada en Infraestructura Millones de Pesos de 2008

TOTAL INFRAESTRUCTURA TOTAL INVERSION PRIVADA

TOTAL INVERSION PUBLICA

05.000.000

10.000.00015.000.00020.000.00025.000.00030.000.00035.000.000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Inversión Total en Infraestructura: Hidrocarburos y Minería vs Otros Sectores 1993-2008 (Millones de Pesos de 2008)

Total Infraestructura Hidrocarduros y Minería Otros Sectores

Gráfica 3, Cálculos DNP

Gráfica 4, Cálculos DNP

Gráfica 5, Cálculos DNP

Fuente: DNP-DIES (2010). Inversión Privada en Infraestructura 1993 - 2008

02.000.0004.000.0006.000.0008.000.000

10.000.00012.000.00014.000.000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Inversión Total, Pública y Privada en Infraestructura - ExcluyendoPetróleo, Carbón y Minería. (Millones de Pesos de 2008)

Total Infraestructura Inversión Privada Inversión Pública

0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Inversión Privada Total en Infraestructura y Desagregada por Sectores Excluyendo Petróleo, Carbón y Minería (Millones de Pesos de 2008)

Inversión Privada Telecomunicaciones Transporte Energía

1,5%2,0%2,5%3,0%3,5%4,0%4,5%5,0%5,5%6,0%6,5%7,0%7,5%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Relación Inversión Total en Infraestructura Vs PIB

Inversión Total / PIB Promedio Inversión Total / PIB (1993-2008)

Durante el período 1993-2008 la inversión total en infraestructura en Colombia fue de $ 293.56 billones de pesos del año 2008, mostrando una tendencia creciente entre 1993 y 1997 de diez a veinte billones anuales; fluctuante entre los quince y los veinte billones anuales entre 1998 y el 2001, entre los 13 y los 15 billones anuales entre el 2002 y el 2004. Entre 2005 y 2008 se registró un crecimiento sostenido y sobresaliente alcanzando los 35 billones en 2008.

Como porcentajes del PIB, la inversión anual en infraestructura fue del 5.4% del PIB, con máximos alrededor del 6.7% en los años 1997 y 1999 y de 7.2% en 2008, y con mínimos de 3.8% en 1994 y de 3.6% en el 2003.

Esta inversión ha estado repartida casi por mitades con una leve ventaja del sector público (50.9%) sobre el sector privado (49.1%), la

cual se explica por las mayores participaciones del primer sector hasta 1999, similares participaciones de los dos sectores entre el 2000 y el 2004 y una clara ventaja del sector privado a partir del 2005.

Por subsectores, la inversión predominante durante el período analizado ha sido claramente la de minas y energía que ha contribuido con el 62,2% ($182, 5 billones) del total de inversión en infraestructura, seguida por la inversión de las tecnologías de la Información y telecomunicaciones y por la inversión en Transporte, con participaciones del 16.8% ($ 49,4 billones) y el 14,9% ($ 43,8 billones) respectivamente. Muy por debajo se encuentra el subsector de agua potable y saneamiento con una inversión de tan solo $ 17,9 billones, que representa el 6,1% del total de la inversión en infraestructura.

Tabla 1

Inversión en Infraestructura en Colombia por sectores y subsectores 1993 -2008

Montos en billones de Pesos de 2008

Subsectores S.Público S.Privado Total %

Minas y energía (1) 79,1 103,4 182,5 62,2%

Tecnologías Información y Telecomunicaciones 20,5 28,9 49,4 16,8%

Transporte 33,6 10,1 43,8 14,9%

Agua Potable y Saneamiento 16,3 1,6 17,9 6,1%

Totales 149,6 144,0 293,6 100,0%

La inversión es eminentemente pública (más del 75%) en los subsectores de trasporte y de agua potable y saneamiento, y en su mayoría privada (cerca del 60%) en los subsectores de Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones y de Minas y Energía.

La Inversión Total Pública y Privada en el sector de Transporte en el período 1993-2008 fue de $ 43.79 billones de pesos constantes del 2008, de los cuales correspondieron $ 33.64 billones al sector público y $10.14 billones al sector privado. Esta cifra equivale a una inversión promedia anual de 2,74 billones que representa la deplorable cifra de 0.6% del PIB.

Esta cuantía anual de inversión en Infraestructura de Transporte explica el porqué de lo expresado en múltiples documentos de diverso origen (Cámara Colombiana de la Infraestructura “CCI”, Consejo Privado de Competitividad “CPC”, Centro de Pensamiento en estrategias Competitivas “CEPEC”, Corporación Andina de Fomento “CAF”, etc.), que expresan que Colombia adolece de una infraestructura de transporte que limita severamente sus posibilidades de desarrollo económico y social, y que clasifica dentro de las más pobres en el continente Americano.

Esta deficiencia estructural en los Planes de Desarrollo del país fue evidenciada a nivel político por todos los candidatos que compitieron en el reciente proceso de elección presidencial y conforme a públicas declaraciones del Presidente electo, se corregirá este error atávico y por tanto un programa de Modernización y Salto al Futuro en Infraestructura de transporte contribuirá al gran propósito Nacional de superar el desempleo, la miseria y la pobreza, que con índices de adversos a muy adversos hoy nos abruman.

A este efecto en el siguiente numeral se concretan recomendaciones sobre cuantías de inversión en el campo de la Infraestructura de Transporte en el país para el Plan Nacional de Desarrollo del período 2010 – 2014, ilustrando el tema para efectos comparativos con el Plan que se propone realizar Brasil en el mismo período.

2. PROPUESTA PARA INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA TOTAL Y DE TRANSPORTE EN COLOMBIA PARA EL PERÍODO 2010 - 2014

Para efectos de comparación, se reproduce a continuación el texto del informe periodístico sobre inversiones en infraestructura en Brasil, tomado del periódico El Tiempo del 30 de marzo de 2010.

“BRASILIA, 30 de marzo de 2010 (Reuters). El presidente de Brasil, Luis Ignacio Lula da Silva, lanzó ayer un programa de inversiones en infraestructura de 878.000 millones de dólares que será una importante pancarta de campaña para la candidata oficialista a las presidenciales de octubre, Dilma Rousseff”

Análisis

Principales Indicadores Económicos del Brasil y Colombia y

Propuesta de Inversión en Infraestructura Total y de Transporte para el período 2010-2014 en Colombia

Fuente: The Economist Intelligence Unit Londres (2010), Reuter y Comisión de Economía y Planeación SCI.

19 Un billón bn = USD 1.000 millones 20 La infraestructura total incluye los subsectores de Energía y Minería, Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones, Transporte y Agua Potable y Saneamiento.

Rubro Brasil Colombia

Tasa de crecimiento PIB 3.8% / 2010 2.4% / 2010

PIB (USD corrientes) $ 1.669 bn.19 $ 250 bn

Inflación 4% 4.1%

Población 196, 8 millones 48,9 millones

PIB per cápita USD $ 8.480 USD $ 5.110

Inversión total propuesta en Infraestructura Total20

(cuatro

años). USD $ 878.000 millones

USD$ 70.000 millones

Inversión promedia anual propuesta en Infraestructura Total

USD $ 219.500 millones

USD $ 17.500 millones

% inversión anual propuesta para Infraestructura Total / PIB nacional

13,2%

7,0%

Inversión propuesta en Infraestructura de Transporte

(cuatro años)

USD $ 20.000 millones

Inversión promedia anual propuesta en Infraestructura

Trasporte

USD $ 5.000 millones

% inversión anual propuesta para inversión infraestructura

Transporte / PIB nacional

2,0%

La magnitud del programa de infraestructura propuesto para cuatro años por el Brasil representa anualmente un 13,2% de su PIB nacional, lo cual refleja la decisión política del Brasil de consolidar su posición de potencia económica mundial y de país líder en América Latina.

La Sociedad Colombiana Ingenieros, propone un Plan Cuatrienal de Inversión en Infraestructura (Transporte, Comunicaciones, Minas y Energía y Sistemas de Trasporte Masivo) para el período 2010-2014 por un monto de $ 140 billones de pesos (USD $ 70.000 millones), que anualmente representan USD $ 17.500 millones, o sea el 7% del PIB, estimado en USD $250.000 millones. Esta inversión superaría el promedio histórico del 5.4% del PIB entre 1993 y 2008 y mantendría aproximadamente el porcentaje alcanzado en el 2008.

Dentro de este Plan Total de Infraestructura la SCI propone una inversión en Infraestructura de Transporte por un monto total de USD 20.000 millones para los cuatro años (2010-2014), equivalente a USD 5.000 millones por año, lo cual representa un 2% del PIB, que supera significativamente el precario nivel histórico del 0,6% del PIB en el período (1993-2008).

También supera los niveles de inversión de la propuesta formulada por el Departamento Nacional de Planeación en el 2006 en el documento titulado “ 2019 – Visión Colombia – II Centenario 2010. Generar una infraestructura adecuada para el Desarrollo”. Esta propuesta oficial plantea un Plan de Inversiones en Infraestructura 2005 – 2019 (14 años) con una inversión total de $ 206 billones de pesos de 2005 (261.2 billones de 2010) y de 61.2 billones de pesos de 2005 (77.7 billones de 2010) para el sector transporte, que representan índices de apenas 3.7% PIB/año y de 1.1% PIB/año respectivamente.

Las consideraciones precedentes permiten concluir que la inversión propuesta por este Plan en Colombia constituye una inversión imperativa en el proceso de superar la precaria infraestructura económica nacional para la competitividad, inversión que se constituirá también en un factor de empleo como medida contracíclica para superar los efectos críticos de la recesión mundial que afrontamos desde el 2008. Se considera además que los parámetros aquí propuestos deberían ser tenidos en cuenta no solo para el próximo plan de gobierno sino también para ajustar la visión 2019.

Se estima que ha llegado la hora para que la partida de inversión en Infraestructura de Transporte deje de constituir un renglón de ajuste fiscal y se convierta en factor estratégico para el desarrollo integral del país.

En consecuencia la financiación del Plan propuesto de Modernización y Salto al Futuro en Infraestructura de Transporte requerirá que para honrar la respectiva promesa de campaña, el nuevo Presidente y su equipo económico asignen una partida adicional al efecto obtenida mediante la venta de acciones o cuotas de interés correspondientes a Activos Nacionales, tales como ECOPETROL, ISAGEN o similares o alternativamente la asignación de recursos de la futura bonanza de hidrocarburos y carbón, ya que el Presupuesto que deja el Gobierno saliente no contempla estos recursos.

Colombia por el tamaño de su población, de su economía y de sus recursos naturales y por su posición geográfica privilegiada debe asumir claramente una meta de desarrollo sostenible que la coloque entre los cuatro países más importantes de Latinoamérica.

LA INTEGRACION Y MODERNIZACION DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE NACIONAL,

Bogotá, D.C. Septiembre 6 de 2010 ¿UNA UTOPIA?

El Desarrollo Económico y Social de Colombia durante los últimos 40 años (1970-2010) ha sido objeto de la gestión de diez administraciones nacionales siguiendo orientaciones marcadas por sendos planes de Desarrollo, así:

A pesar que desde la década de los años 60, especialistas sobre desarrollo económico y social en el mundo 21 habían identificado que en Colombia dos factores críticos, la infraestructura de transporte y el sistema de generación y distribución de energía eléctrica eran claves para su crecimiento económico y su bienestar social, los sucesivos Planes de Desarrollo antes relacionados solo acogieron en cuanto al Sector Energético 22

Este error conceptual y de Políticas de estado llevó a que durante todo este período, específicamente documentado entre 1993 y 2008

tan claras y perentorias recomendaciones y así con el discurrir de cuatro décadas Colombia llegó a la condición, ya tan repetidamente identificada de una infraestructura de transporte que limita severamente sus posibilidades de crecimiento y que califica dentro de las más pobres del continente americano.

23

21 Charles P. Kindlenberger. Consultor del BM. Prof. De MIT.

, la inversión total pública y privada en infraestructura de transporte jamás superará la deplorable cifra del 0.6% del PIB anual.

22 Con algunas excepciones. 23 La inversión Publica y Privada en Infraestructura en el periodo 2003 - 2008 DNP 2010.

La evidencia de esta situación llevó a que la Administración Uribe concretará durante el periodo de enero a agosto de 2010, la contratación de Macro proyectos tales como:

- Sector 3. Ruta del sol - Transversal de Las Américas - Autopista Bogotá – Villavicencio - Corredores de Competitividad y otros

El DNP ha identificado24

Con una nueva oferta de Proyectos ya identificada por el mismo DNP y el Ministerio de Transporte, y si todos se efectuaran a través de la modalidad de Proyecto Público, la participación presupuestal

que los Proyectos ya contratados han comprometido un monto de 30.5 billones de pesos constantes del 2010 para el periodo comprendido entre el 2011 – a 2027, que representan 0.98%, 0.99%, 0.87% y 0.69% del PIB proyectado para los años 2011, 2012, 2013 y 2014.

24 Javier Serrano Rodríguez para el BID y el DNP.

total de vigencias futuras se elevaría a 1.35%, 1.34%, 1.21% y 1.01% respectivamente del PIB para los años 2011 a 2014, lo cual daría espacio para financiar el Plan Propuesto para Infraestructura de Transporte por la Sociedad Colombiana de Ingenieros (SCI) con un tope total del 2% del PIB anual que los mismos Consultores Nacionales no consideran alto para países en desarrollo como el nuestro.

El conjunto de obras ya ejecutadas hasta el 7 de Agosto de 2010 con saldo por ejecutar, y las últimamente contratadas que comprometen la gestión de la nueva Administración (2010-2014) no constituyen sino un avance para un verdadero “Plan de Integración y Modernización de la Infraestructura de Transporte” que conforme a anuncios de Campaña y requerimientos nacionales y regionales, debe integrar y acometer el nuevo Gobierno.

Al efecto de lograr este hito del desarrollo nacional se requerirá de cuatro condiciones fundamentales:

1. Una decisión política de llevar a cabo el Plan, rompiendo la atávica tendencia de minimizar la inversión en Infraestructura de Transporte que ha regido por más de 40 años en el país y de manejar el renglón, hasta un pasado no lejano, como partida global de ajuste fiscal.

2. Un nuevo escenario de financiación del Plan incluyendo a más de concesiones y vigencias futuras no solo fondos públicos, sino de inversionistas en Asociaciones Publico Privadas (APP), emisión de Bonos de proyectos específicos, nueva Ley de Regalías para financiar obras estratégicas regionales y nacionales, aporte de partidas nacionales extraordinarias mediante conversión de parte de activos nacionales en empresas tales como ECOPETROL e ISAGEN, y otros medios financieros utilizados en experiencias exitosas de Inglaterra, Chile, Plan Lula-Rousseff en el Brasil, etc., tal como lo plantea el Informe “Financiamiento del Sector Transporte dentro del Plan Maestro de Transporte – Javier Serrano Rodríguez para el BID y el DNP” y documento reciente de la Comisión de Economía y Planeación de la SCI. 25

3. De incorporación al Plan de Integración y Modernización de la Infraestructura de Transporte (PIMIT) de una nueva categoría de obras tales como de vías secundarias y terciarias, puertos y aeropuertos locales de carácter estratégico para el desarrollo regional y municipal que entre otros fines, contribuirán a un propósito y requerimiento como el de la expansión de la frontera agrícola nacional en más de 3 millones de hectáreas en la Orinoquia y otras regiones del país. Así se propiciara la aprobación de la Ley de Regalías que actualmente se tramita en el Congreso.

4. De una reingeniería total, que afortunadamente ya se ha iniciado, del Ministerio de Transporte, el INVIAS y especialmente del INCO y, por efecto reflejo y de necesidad evidente, del IDU en Bogotá D.C.

Esta reingeniería deberá incluir necesariamente una nueva interpretación y praxis gerencial de las leyes y normas que rigen la contratación en Colombia a fin de sacar de los espacios judiciales decisiones técnicas del campo de la ingeniería con criterios de moderna contratación que incluyan no solo la estricta estructuración de Proyectos previa a la contratación y otras medidas que reduzcan las

25 Propuesta de Inversión en Infraestructura para el Desarrollo Económico y Social de Colombia – Julio 2010. Comisión de Economía y Planeación SCI.

posibilidades de corrupción. También que incluyan la aceptación de procesos de conciliación, a más de la dignificación en reconocimiento de la jerarquía y remuneración que le han sido menoscabadas al ingeniero profesional en las últimas dos décadas.

Estamentos académicos, privados y públicos han mostrado la evidencia de que la pobreza y precariedad de la Infraestructura de Transporte colombiana ha limitado su competitividad y su crecimiento, factores que harán imposible o convertirán en utópica la meta de la prosperidad democrática.

CARTA ENVIADA AL PRESINDETE DE LA REPÚBLICA

Venimos por restricciones de inversión en infraestructura de un apagón eléctrico en el año 1991, que atrasó por años el sector hasta que se dio el viraje, que hoy hace que Colombia no experimente crisis eléctricas como las que vivió en la década de los 70 y en los 80, y además sea proveedor de energía para otros países.

En cambio, las políticas públicas y privadas de sucesivos Planes de Desarrollo, no han hecho conciencia de un elemento tan crucial en la transformación económica, política y social del país, como es el renglón de la Infraestructura de Transporte.

En el periodo comprendido entre 1993 y 2008, según datos documentados por el Departamento Nacional de Planeación, Colombia no ha invertido en el área de Infraestructura de Transporte más que la deplorable cifra del 0,6% del PIB por año, cifra que incluye la inversión pública y privada, además, es importante mencionar que históricamente la inversión en el sector de la Infraestructura de Transporte ha sido víctima de innumerables ajustes fiscales que han afectado adversamente el desarrollo del País.

A partir de 2008, se está presentando una reacción mínima de incremento de estas partidas, pero en los años 2009 y 2010 lo ha hecho fundamentalmente en concesiones con financiamiento basado en buena proporción en vigencias futuras y con una claramente deficiente estructuración de proyectos previa a su contratación.

El Gobierno precedente, que rigió los destinos del país entre el 2002 y el 2010, contrató en el último trimestre cuatro proyectos de doble calzada por un valor del orden de doce billones de pesos, que si bien constituyen una cifra significativa para los próximos cuatro años, no garantizan un avance exento de grandes controversias contractuales y de costo, que alterarán el devenir de proyectos que requieren de una total reingeniería.

Por otra parte, el nuevo Gobierno ha tenido que asumir todas las responsabilidades de un nuevo Estado, incluyendo deudas derivadas de cuarenta años precedentes de conflicto, además de las deudas sociales como las de la salud y la vivienda.

Sin embargo, el Plan de Desarrollo 2010 – 2014, que ya se está gestionando en los organismos del Estado, consagra cinco “locomotoras para el crecimiento sostenible”, a saber:

- Vivienda - Sector Minero Energético - Infraestructura de Transporte y Comunicaciones - Sector Agropecuario - Nuevos Sectores Basados en la Innovación

Cabe resaltar que la Locomotora de la Infraestructura de Transporte y Comunicaciones, junto con la de los Nuevos Sectores Basados en

la Innovación, son funciones transversales, indispensables para la integración nacional y el crecimiento económico y sostenible, ejes estratégicos del Plan de Desarrollo y que por lo tanto, requieren de un vuelco en el criterio de asignación de recursos públicos.

Llama la atención que las cifras de inversión consideradas en el presupuesto del primer año del Plan de Desarrollo (2011) (de 4.9 billones de pesos, que equivalen al 1% del PIB) en el marco del Plan Maestro de Transporte 2010 – 2032, no muestran para el Sector de la Infraestructura de Transporte montos indicativos de un propósito de integrar un plan de características estructurantes y de salto al futuro para la Nación, como las realidades económicas, sociales y políticas lo requieren, sino cifras que constituyen una proyección incrementada en forma no significativa de las precedentes en planes de los Gobiernos anteriores.

En este sentido, se anota que parte de las partidas requeridas para este propósito trascendental deberían estar constituidas, en parte, por aportes de regalías regionales, que encontrarían en el Plan de Desarrollo, la participación que requieren sus necesidades y que se contribuiría así a su integración con todo el país.

De esta forma, nuestra propuesta: “Plan de Integración y de Modernización de la Infraestructura de Transporte Nacional”, podrá contar con recursos, no solo del presupuesto nacional, sino también de regalías regionales. Del mismo modo, es necesario establecer partidas extraordinarias, aportadas por el Gobierno Nacional, que se generarían a través de la venta de acciones de activos nacionales, tales como ECOPETROL. Finalmente, es indispensable promover la inversión de recursos de origen privado y público-privado. Estas fuentes de financiación permitirán el desarrollo económico y social de Colombia, como lo han hecho Chile y Brasil.

Es crucial que aprendamos de las experiencias de estos países, que también están en etapa de desarrollo, pero que han logrado no solo una gestión operativa, sino una gestión de financiamiento más eficiente, transparente y exitosa.

Nos enfrentamos en este momento con una tarea que aún no figura en las agendas de los partidos políticos, ni de los organismos gubernamentales, a pesar de que el análisis académico y técnico, sobre los Planes de Desarrollo de los últimos cuarenta años, muestra que este propósito nacional es indispensable para dar un salto en la integración y modernización de la Infraestructura de Transporte, y de esta forma mejorar significativamente nuestros estándares de competitividad, crecimiento económico, igualdad y empleo.

La Sociedad Colombiana de Ingenieros propone al Gobierno realizar una reformulación del Plan de Desarrollo de la Infraestructura de Transporte Nacional, incrementando los recursos de inversión, llegando al 2% del PIB, este importante aumento permitirá desarrollar obras de carácter nacional y regional, integrando los intereses de todos los colombianos.

Por las razones precedentes y las indicaciones objetivas que muestran los recientes índices económicos y sociales del país, en comparación con países de similar grado de desarrollo en el continente, estimamos que un cambio radical en el grado de

inversión y en la forma de gestión en el sector de Infraestructura de Transporte no puede posponerse, y que por lo tanto, es necesario gestionar con los organismos financieros y de planeación del Estado, ante el Congreso de la República, esta nueva propuesta, que conduzca a un efectivo logro de la visión de prosperidad e integración nacional.

Señor Presidente, la ejecución de este ambicioso Plan marcará un hito en el desarrollo de Colombia, partiendo nuestra historia en dos y llevándonos a nuevos niveles de desarrollo, competitividad y prosperidad.

Impreso en Bogotá por la Sociedad Colombiana de Ingenieros

Diagramación: Alexandra Virgüez Sánchez

Noviembre 16 de 2010