Contencios Administrativ Curs Id 2009 2010

7/30/2019 Contencios Administrativ Curs Id 2009 2010

1/116

Universitatea TITU MAIORESCU Bucuresti

Facultatea de drept

C O N T E N C I O S A D M N I S T R A T I V

Curs universitar

Conferentiar universitar,

dr. Alexandru MIRCEA


2/116

2

CAPITOLUL I

NOTIUNEA SI FUNDAMENTELE CONSTITUTIONALE ALE CONTENCIOSULUI

ADMINISTATIV

1.1.Noiunea de contencios administrativ

Etimologic, termenul de contencios provine din latinescul contentiosus = certre, adjectivul

substantivului contentio = conflict, disput, confruntare, prin filier francez (contentieux =

contencios).Rezulta, asadar, ca termenul contencios semnifica o confruntare, o actiune contradictorie

intre doua partin aflate intr-un litigiu si bsituate pe pozitii convergente.

Noiunea de contencios administrativ este o noiune tradiional a dreptului administrativ.

Aceasta este utilizat pentru a delimita cile de atac jurisdicionale mpotriva actelor i operaiunilor

administrative de recursurile administrative obinuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobndea caracter

jurisdicional (contencios) ori de cte ori autoritatea care-l soluiona avea calitatea de judector. In felul

acesta s-a ajuns att n doctrin, ct i n legislaie, mai ales n perioada interbelic s se utilizeze n

mod curent termenii: contencios administrativ; aciuni de contencios administrativ; instan (organ) de

contencios administrativ (uneori instana n materie de contencios administrativ); legea contenciosului

administrativ; hotrri de contencios administrativ.

Noiunea de contencios administrativ are mai multe acceptiuni, astfel:

Intr-o prima acceptiune, prin contencios administrativ se intelege activitatea de solutionare alitigiilor, in care, cel putin una din parti este un organ sau un reprezent al al administratiei

publice.Acesta este sensul functional al contenciosului administrativ.

Intr-o alta acceptiune, prin contencios administrativ se intelege categoria de organe abilitate sa

solutioneze litigiile izvorite din activitatea de administratie publica. Aceasta este semnificatia

organizatorica a contenciosului administrativ.

O alta acceptiune a contenciosului administrativ este aceea de institutie juridica, in cadrul

dreptului administrativ ca ramura de drept , institutie juridica ce include ansamblul normelor juridicecare reglementeaza relatiile sociale ce apar in activitatea de solutionare a litigiilor nascute in activitatea

de administratie publica.*

Asadar, notiunea de contencios administrativ vizeaza un sens material si unul formal, organic.

Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican Contenciosul administrativ, Editura universitatii Titu Maiorescu, Bucuresti,

2002


3/116

3

.

Sensul materialprivete litigiile juridice pe care le cuprinde i regimul juridic aplicabil (dreptul

comun sau dreptul administrativ). Sensul formal(organizatoric) se refer la organele de jurisdicie care

sunt competente s soluioneze respectivele litigii.

La rndul lor organele de contencios se mpart n dou categorii, i anume: organe de

contencios judiciar, competente s soluioneze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege i

organe de contencios administrativ, competente s soluioneze, potrivit legii, conflictele juridice n care

cel puin una dintre pri este un serviciu public administrativ. Prin urmare i activitile desfurate de

aceste organe vor fi activiti de contencios judiciar sau activiti de contencios administrativ, dup caz.

1.2 Contenciosul administrativ n dreptul comparat

Coninutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, i implicit a noiunii

respective, au variat de la o ar la alta, n aceeai ar de la o perioad la alta, de la un autor la altul.

Aceste orientri diferite ale doctrinei ce au avut, firesc, ecou n legislaie, precum i n jurispruden

sunt determinate, n principal, de interrelaiile care au fost fundamentate ntre sensul material i sensul

formal-organic al contenciosului administrativ.

Din punct de vedere formal-organic se cunosc trei mari sisteme de contencios administrativ:

sistemul administratorului judector; sistemul francez al jurisdiciei speciale administrative (tribunale administrative i

Consiliul de Stat);

sistemul anglo-saxon al instanelor de drept comun, competente i n materiacontenciosului administrativ.

Dup cum se arat constant n literatura de specialitate, sistemul administratorului judector era

dominant n majoritatea statelor pn la revoluia burghez din Frana, deoarece jurisdicia

administrativ se identifica cu administraia activ: a judeca administraia este tot a administra".

Odat cu victoria Marii Revoluii Franceze, ncepnd cu Frana, majoritatea statelor europene au

trecut la organizarea organelor statului potrivit cerinelor principiului separaiunii puterilor n stat i

anume n: organe ale puterii legislative, ale puterii executive i ale puterii judectoreti. Cu toate

acestea chiar Frana a fost primul stat care a ncredinat contenciosul administrativ administraiei, astfel

nct s-a instituit de la nceput dualitatea jurisdiciei, o jurisdicie de ordin judiciar i alta de ordin

administrativ.


4/116

4

n doctrina francez din secolul trecut contenciosul administrativ era definit prin raportare la

organele competente a soluiona litigiile dintre administraie" i administrai". Cum n Frana s-au

nfiinat, nc din perioada revoluiei, tribunale administrative, n sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns

la coincidena ntre sensul organic (formal) i cel material i la urmtoarea definiie dat de autorii

francezi: contenciosul administrativ cuprinde ansamblul litigiilor de competena tribunaleloradministrative".

Sistemul francez se bazeaz pe dou principii fundamentale:

1. Principiul separrii activitilor administrative de activitile judiciare;

2. Principiul separrii administraiei active de justiia administrativ, care constituie un ordin de

jurisdicie paralel i separat de puterea judiciara.

Specificul sistemului francez const tocmai n faptul ca justiia administrativ are propriul su

organ suprem, anume secia de contencios a Consiliului de Stat, care, n ansamblu, ne apare ca o

autoritate a puterii executive" i nu a puterii judiciare". Aa se explic de ce jurisdiciile

administrative sunt compuse din consilieri juridici (ai Guvernului i ai administraiilor) i nu din

magistrai.

Sistemul francez al tribunalelor administrative, ca instane de contencios administrativ de fond

i cu tribunale administrative supreme, ca instane de fond i de apel sau recurs, a fost preluat de

majoritatea statelor europene, printre care menionm: Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia,

Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia, etc.

n fine, n sistemul anglo-saxon, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise deorganele administraiei publice se exercit de instanele de drept comun. Sistemul anglo-saxon este

adoptat i n unele ri europene, cum sunt Danemarca, Islanda i Norvegia.

Fr a critica sau a elogia unul sau altul din cele dou sisteme, ne raliem opiniei acelor autori

care consider c cea mai bun soluie pentru realizarea finalitii acestei instituii controlul legalitii

actelor administrative de autoritate emise de organele administraiei publice o constituie controlul

acestei legaliti de ctre organele puterii judectoreti i, n cadrul acestei activiti, controlul unor

organe specializate ale puterii judectoreti, aa cum sunt seciile de contencios administrativ.

1.3 Contenciosul administrativ n Romnia

1.3.1 Scurt cronologie a evoluiei reglementrilor de contencios administrativ

n ara noastr contenciosul administrativ a avut o evoluie istoric deosebit, determinat de

schimbrile care au intervenit n istoria patriei noastre. Fr a aprofunda, n cele ce urmeaz vom

nfia principalele perioade ale evoluiei istorice a contenciosului administrativ n Romnia:


5/116

5

1. Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dat n ara noastr prin Legea pentru

nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, fiind deci organizat dup modelul francez.

2. n perioada 12 iulie 1866 l iulie 1905 Consiliul de Stat a fost desfiin at prin Legea pentru

mprirea diferitelor atribuiuni ale Consiliului de Stat iar atribuiunile de contencios administrativ au

fost ncredinate autoritilor judectoreti (curi de apel i instane judectoreti de drept comun),trecndu-se deci la modelul anglo-saxon.

3. n perioada l iulie 1905 25 martie 1910, dup adoptarea Legii pentru reorganizarea naltei

Curi de Casaie i Justiie, Seciunea a III-a a naltei Curi de Casaie i Justiie a devenit competent

s judece recursurile n contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdic ie.

4. n perioada 25 martie 1910 17 februarie 1912, prin Legea Curii de Casaie din 25 martie

1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905 a fost desfiin at, iar pricinile

de aceast natur se soluionau de ctre tribunalele de jude.

5. Competena stabilit prin Legea Curii de Casaie din 25 martie 1910 nu a durat dect doi ani

pentru c prin Legea de reorganizare a Curii de Casaie i Justiie din 17 februarie 1912 cauzele de

contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Seciunii a III-a a Curii de Casaie, situaie care a

durat pn n 1925.

6. Dup adoptarea Constituiei din 1923, una din cele mai moderne constituii europene din

epoc, prin Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 competena de soluionare

a litigiilor de acest gen a fost ncredinat instanelor judectoreti de contencios administrativ, care

aveau deplin jurisdicie, putnd chiar s anuleze actele administrative constatate ca fiind ilegale.7. n perioada 9 iulie 1948 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe cale direct, a fost

redus doar la cteva categorii de acte administrative, lsndu-se astfel cetenii la discreia organelor

administraiei de stat.

8. n perioada 26 iulie 1967 8 decembrie 1990 contenciosul administrativ n ara noastr a

fost nfptuit de instanele judectoreti, n condiiile prevederilor Legii nr. 1 din 26 iulie 1967 cu

privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative

ilegale. Dei, n general, aceast lege inspirat din Legea din 1925 era bine redactat, partea

negativ a acesteia rezulta din aceea c, de regul, cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte

administrative ilegale erau respinse pentru c judectorii care soluionau aceste conflicte juridice erau

alei" de ctre consiliile populare, adic de organele ale cror acte ar fi trebuit s le cenzureze. Fa de

aceast practic, cei vtmai n drepturile lor, prin acte administrative ilegale, renunau la introducerea

unor cereri la instanele judectoreti, ceea ce a dus la reducerea, an de an, a numrului cauzelor

soluionate de instanele judectoreti de contencios administrativ.


6/116

6

9. Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990 adoptat la scurt timp dup

evenimentele din decembrie 1989, a creat premisele de a face din contenciosul administrativ un mijloc

efectiv de control al legalitii activitii organelor administraiei publice organe ale puterii

executive de ctre instanele judectoreti organe ale puterii judectoreti. Dei cu unele

imperfeciuni sesizate de diveri autori, aceast lege a asigurat, cu succes, vreme de peste un deceniu,protejarea drepturilor legale ale persoanelor fa de abuzurile administraiei.

10. n baza experienei acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/990 precum i ca urmare a noilor

reglementri cuprinse n Constituia Romniei adoptat n anul 2003 n perspectiva aderrii iminente la

Uniunea European, Parlamentul Romniei a adoptat la 2 decembrie 2004, Legea nr. 554 a

contenciosului administrativ.

1.3.2 Definiia contenciosului administrativ n doctrina romneasc

Legislaia din ara noastr a consacrat, iniial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu

anumite particulariti, ntr-o perioad sau alta, dar a meninut i sistemul administratorului judector.

Aa se explic de ce, n doctrina administrativ, fundamentarea noiunii de contencios administrativ nu

a putut face abstracie de aspectele referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter

jurisdicional. Cu toate c s-au exprimat mai multe opinii, teza dominant a fost aceea dup care actul

administrativ jurisdicional" desemneaz acel act ce eman de la o autoritate administrativ n

soluionarea unui conflict de interese ntre cele dou administraii sau ntre o administraie i un

particular i care, spre deosebire de actul administrativ propriu-zis, nu poate fi atacat pe caleacontenciosului administrativ, avndu-se n vedere contenciosul administrativ judiciar.

Pentru a se delimita mai clar ntre ele, formele de contencios administrativ (sub aspectul

organelor competente a soluiona litigiile), s-au impus termenii: contencios administrativ", respectiv,

contenciosul administrativ-drept comun".

n concluzie, putem reine ca n doctrina romneasc interbelic noiunea de contencios

administrativ era utilizat fie ntr-un sens larg material, evocnd totalitatea litigiilor dintre administraie

i particulari (indiferent cine soluiona litigiul, un organ judectoresc sau un organ administrativ), fie

ntr-un sens strict, evocnd litigiile soluionate numai de instanele judectoreti. Dreptul comun al

contenciosului administrativ era dat de normele juridice care reglementau atribu iile n aceast materie

ale instanelor judectoreti (instanele obinuite, uneori s-au creat i instane speciale). Pe aceast linie

de idei, prof. C. Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind totalitatea litigiilor nscute

ntre particulari i Administraiunile publice, cu ocaziunea organizrii i funcionrii serviciilor

publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaiuni juridice aparinnd dreptului public".


7/116

7

Raportndu-se la cadrul juridic instituit n ara noastr dup 1989, respectiv la reglementrile

cuprinse n Constituia Romniei din 1991, Legea Contenciosului administrativ nr. 29/1990 precum i

la alte acte normative, prof. V.I. Prisacaru d urmtoarea definiie: prin contencios administrativ

nelegem activitatea de soluionare, cu putere de adevr legal, de ctre instanele de contencios

administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice n care cel puin una din pri este unserviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a nscut din adoptarea sau emiterea unui act

administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept

recunoscut de lege.

O alt definiie, mai nuanat, o d prof. Antonie Iorgovan: Legislaia n vigoare ne oblig sa

privim noiunea de contencios administrativ ntr-un sens stricti ntr-un sens larg. n sens larg, vom

nelege prin contencios administrativ litigiile de competena instanelor judectoreti, dintre un organ

al administraiei publice, respectiv, un funcionar public sau, dup caz, o structur autorizat sa

presteze un serviciu public, pe de o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care organul

public sau funcionarul public apare ca purttor al autoritii publice. ntr-un sens mai restrns (cel

mai frecvent), noiunea de contencios administrativ evoc totalitatea litigiilor de competena seciilor

de contencios administrativ.

n fine, Legea contenciosului administrativ, nr. 544/2004, definete contenciosul administrativ

ca fiind activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit

legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie

din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie dinnesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un

drept sau la un interes legitim*

.

1.4 Fundamente constitutionale in materia contenciosului administrativ

In Constitutia Romaniei, revizuita in anul 2003, se regasesc numeroase dispozitii care

fundamenteaza si configureaza institutia contenciosului administrativ, consolidand suportul

constitutional si rolul acestei institutii juridice in structura juridica a statului de drept, astfel:

- art.1 alin 3. consacra faptul ca Romania este stat de drept, democratic si social, in care

demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, (....),dreptatea ( ...), sunt garantate iar alin. (5)

stipuleaza ca respectarea legilor este obligatorie, desigur si de autoritatile publice, in caz

contrar intervenind instantele judiciare, conform competentei si procedurilor stabilite de lege.

Vezi Dumitru Brezoianu,Mariana Oprican, op. cit. Pag 12-18


8/116

8

- art. 51 consacra dreptul cetatenilor si al organizatiilor legal constituite sa se adreseze

autoritatilor publice prin petitii si, corelativ acestui drept, obligatia autoritatilor sa raspunda la petitii

in termene si in conditiile stabilite potrivit legii;

- art. 52 stipuleaza capersoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de oautotitate publica, printrun act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei

cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim,

anularea actului si repararea cauzei(al.1) .

-Art 126 alin (6) reglementeaza controlul judacatoresc asupra actelor administrative ale

autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, stipuland ca acesta este garantat.

Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor

vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale

CAPITOLUL II.

CARACTERISTICILE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV CONFORM

LEGISLATIEI IN VIGOARE

2.1 Preliminarii:Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 publicat n Monitorul Oficial nr. 1154 din

7 decembrie 2004 i care a intrat n vigoare la 6 ianuarie 2005,definete contenciosul administrativ ca

fiind"activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit

legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut

fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din

nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un

drept sau la un interes legitim" (art.2 alin.1 lit.e).

Rezulta din definiia legal a contenciosului administrativ, formulat n concordan cu opiniile

exprimate de doctrina de drept administrativ, urmatoarele elemente definitorii:

a. este o activitate de soluionare a unui litigiu dintre o autoritate public i alte entitipublice sau private;

b. activitatea este realizat de instane de contencios administrativ;


9/116

9

c. conflictul juridic soluionat de instanele de contencios administrativ se poate nate fie

din emiterea sau ncheierea unui act administrativ , din nesoluionarea n termenul legal a unei cereri

sau din refuzul nejustificat de a rezolva cererea.

2.2 Tipuri de contencios administrativ.

In doctrina se face distinctie ntre contenciosul administrativ obiectiv i cel subiectiv, primulfiind un proces "contra actului administrativ", raportat la regulile (legi, alte acte normative) care

ii guverneaz emiterea, pe cnd al doilea are n centrul su preocuparea fa de drepturile subiective

ale persoanelor fizice sau juridice, fr a se preocupa de legalitatea obiectiv a actului administrativ.

De mentionat, de asemenea, faptul c doctrina face distincie ntre contenciosul n anulare,

care d dreptul judectorului s anuleze actul atacat i contenciosul de plin jurisdicie, care

autorizeaz autoritatea competenta s se substituie administraiei, decizia sa nlocuind actul

administrativ anulat. n special in doctrina romn din perioada interbelic, dac noiunea contenciosului

n anulare este identic, din punct de vedere al coninutului, cu cea folosit de doctrina francez,

contenciosul de plin jurisdicie este caracterizat prin faptul c puterile judectorului sunt mai largi, i

decizia lui nu se limiteaz la anularea actului, ci poate ordona i alte msuri, cum ar fi recunoaterea

unui drept subiectiv, restituiri, reintegrri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act

administrativ - cu alte cuvinte ne aflm n prezena unui contencios de plin jurisdicie cnd puterile

judectorului sunt ct mai depline. De asemenea, se apreciaz c n cazul contenciosului subiectiv

suntem n prezena unui contencios deplin jurisdicie, iar contenciosul obiectiv este un contencios n

anulare. Prima calificare, are, ntotdeauna n vedere obiectul constatrilor instanei, iar cea de-a douadecizia acesteia.

2.3 Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004

Legea nr. 554/2004 a Contenciosului administrativ mentine n bun parte trsturile Legii

nr.29/1990 nscriindu-se, prin esena sa, n tradiia romneasc din perioada interbelic a contenciosului

administrativ. Astfel putem remarca serie de trsturi ce s-au pstrat relativ nemodificate:

Controlul de plin jurisdicie: conform art. 18, potrivit cruia instana, soluionnd aciunea,

poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea administrativ

s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, putnd

hotr i asupra daunelor materiale i morale cauzate. In temeiul acestei caracteristici a contenciosului

administrativ romn, instana de contencios administrativ, (tribunalele administrativ-fiscale precum i


10/116

10

seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel), soluionnd aciunea n contencios, va

putea, n cazul n care o gsete ntemeiat, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ emis cu

nerespectarea legii, s oblige autoritatea administrativ s emit actul, la care reclamantul avea dreptul,

iar atunci cnd, prin actul emis ori prin refuzul administraiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii

reclamantului, s oblige autoritatea administrativ la acoperirea daunelor materiale i morale cauzateacestuia, cu alte cuvinte o restitutio in integrum a celui vtmat n drepturile sale.

Controlul direct, pe cale de aciune judiciar, att fa de actul administrativ propriu-zis

(manifestare de voin n scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii), ct i fat

de actul administrativ asimilat (tcerea sau tardivitatea organului administraiei publice);

Aciunea prealabil (recursul administrativ graios sau ierarhic): nainte de a introduce

aciunea n instan, trebuie oferit posibilitatea autoritii administrative emitente sau autoritii

ierarhic superioare de a nltura actul ilegal i a repara eventuala pagub;

Daunele cominatorii (amenda judiciar) instana poate obliga autoritatea administrativ care

nu trimite lucrrile cerute n termen sau nu pune n executarea hotrrea la plata unor sume de bani

pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat (art. 3 alin. 4 i art. 24 alin. 2);

Contenciosul administrativ are dou grade de jurisdicie: fondul i recursul, ambele date n

competena seciilor de contencios administrativ i fiscal.

Aciunea n justiie poate fi formulat i personal mpotriva funcionarului, care poate fi

obligat la plata daunelor n mod solidar cu autoritatea administrativ (art. 16);

La aceste trsturi se adaugi urmtoarele, cu caracter de noutate: Se lrgete materia reglementat prin lege (practic se cuprinde ntreaga sfer a

materiei de contencios administrativ): tutela administrativ exercitat de prefect cu

privire la actele emise de autoritile administraiei publice locale (art. 3); excepia de

ilegalitate (art. 4); contractele administrative (art. 8 alin. 2); actele administrativ-

jurisdicionale (art. 6); ordonanele Guvernului (art. 9), etc.

Avocatul Poporuluii Ministerul Public sunt subiecte de sezin au capacitatea de aintroduce aciuni la instana de contencios administrativ n locul persoanelor vtmate,

acestea din urm cptnd de drept calitatea de reclamant (art. 1 alin. 3 i 4);

Autoritatea public nsi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs dejaefecte juridice, poate solicita constatarea nulitii acestuia (art. 1 alin. 6).

Deznvestirea instanei de contencios administrativ (renunarea voluntar la aciune) numai este posibil n anumite cazuri, conform art. 28 alin. 2 (aciunile introduse de


11/116

11

Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici

precum i cele introduse mpotriva actelor administrative normative).

CAPITOLUL IIIPARTILE IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

3.1 Calitatea de reclamant (subiectii de sezin)

Titularul aciunii n contenciosul administrativ poate fi orice persoan care se consider

vtmat att ntr-un drept personal ct i ntr-un interes legitim personal, sau, dup caz, de natur

public.

Ca element de noutate, legea include n aceast categorie, n mod explicit, i tera persoan,

vtmat printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.

Textul legii nu precizeaz despre ce fel de persoan este vorba, folosind formularea cu caracter

general orice persoan, de unde tragem concluzia c sunt avute n vedere, n egal msur, att

persoanele fizice ct i persoanele juridice.

n definiia legal dat noiunii de "persoan vtmat" n art.2 alin.1 se pot identifica trei

pri distincte:

a) persoana vtmat este n primul rnd o persoan fizic sau juridic titular a unui drept

(subiectiv), definit n alt sec iune ca fiind "orice drept fundamental prevzut de Constituie saude lege, cruia i se aduce atingere printr-un act administrativ".

Persoanele fizice sau juridice pot fi vtmate n drepturile lor i prin efectul tcerii

administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind

asimilate actelor administrative (art.2 alin.2).

Persoanele fizice sau juridice trebuie s aib capacitate juridic i procesual. Persoanele

fizice pot aciona n contencios administrativ chiar dac nu au cetenia romn, deoarece legea nu

face nici o precizare n acest sens.

b) n al doilea rnd, sunt asociate persoanelor vtmate i grupurile de persoane fizice.

Intenia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de ac iune colectiv, ntemeiat pe comunitatea de

drepturi i interese vtmate, exercitat n comun de mai multe persoane fizice.

Conform legii, sunt "asimilate" persoanei vtmate i organismele sociale care invoc

vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat.


12/116

12

Din analiza textului rezult c suntem n prezena unei aciuni de contencios administrativ

obiectiv, ce vizeaz anularea actului administrativ, n temeiul interesului public. Aciunea este

asimilat n ceea ce privete celelalte aspecte n totalitate aciunii persoanei fizice sau juridice

vtmate n drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleai, la fel procedura prealabil

administrativ.Considerm, ns, c anumite elemente ale aciunii persoanelor fizice sau juridice vtmate nu

au aplicabilitate aici: este vorba n primul rnd de posibilitatea de a cere despgubiri (despgubirile

pot fi cerute numai n cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturi

i liberti private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecat. De asemenea,

ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie s fie una obiectiv, afectnd legalitatea obiectiv, i nu

una subiectiv, ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv al organismului social.

Ct privete noiunea de organisme sociale, ea este definit n art.2 alin.1 lit.r) din lege:

structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de

activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a

serviciilor publice administrative.

Legea prevede expres posibilitatea terului fa de actul administrativ individual de a contesta

actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. Considerm textul superfluu, aceast

posibilitate reieind clar att din art.1 alin.1: "orice persoan care se consider vtmat [] se poate

adresa []", ct i din ansamblul reglementrii contenciosului administrativ, fiind recunoscut de

asemenea i de practica judiciar nc din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Util estedoar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri - de la luarea la cunotin

a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3).

n ce privete anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacr reglementri

speciale, detaliind condiiile i obiectul aciunilor de contencios administrativ ce pot fi introduse de:

1. Avocatul Poporului, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, poate sesiza instanacompetent de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobndete, de

drept, calitatea de reclamant;

2. Ministerul Public, atunci cnd apreciaz c prin acte administrative unilateraleindividuale s-au nclcat drepturile, libertile i interesele legitime ale persoanelor,

sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la

sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de

reclamant. De asemenea, cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act


13/116

13

administrativ normativ se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios

administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente;

3. Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s soliciteinstanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat,

ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice;4. Prefectul i Agenia Naional a Funcionarilor Publici pot introduce aciunile

reglementate la art. 3 tutela administrativ;

5. orice persoan de drept public, pentru aprarea unui drept propriu nclcat (contenciossubiectiv) sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim public (contencios

obiectiv)..

Suntem n prezena unui contencios subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturile persoanelor

juridice de drept public, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezult din formularea impersonal

"s-a vtmat un interes legitim" din finalul textului, ce poate fi interpretat n sensul c se referi la

interesul legitim public.

Persoanele de drept public sunt Statul romn, reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice,

Guvernul , ministerele, judeul, oraul i comuna, precum i alte entiti declarate ca atare prin legi sau

hotrri de Guvern ( Agenia Naional a Funcionarilor Publici, etc.).

Aciunea Prefectului i a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Tutela

administrativ. Legea nr. 554/2004 reglementeaz un aspect care aparine, ca domeniu de

reglementare special Legii administraiei locale i Statutului funcionarilor publici. Este vorba dedreptul prefectului de a ataca, n termenele prevzute n lege, n faa instanei de contencios

administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale, i

de posibilitatea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a ataca n faa instanei de contencios

administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia

public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,

republicat. n ambele cazuri, pn la soluionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.

Tutela administrativeste o noiune consacrat a doctrinei dreptului administrativ, desemnnd

un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are dou

forme: prima, mai "dur", d dreptul autoritii de tutel (reprezentanta puterii centrale) s anuleze,

s aprobe, s autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma

moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n

vederea anulrii acelui act administrativ. Pn n 2004, cea mai cunoscut form de tutel


14/116

14

administrativ din legislaia noastr era cea jurisdicionalizat, exercitat de prefect asupra actelor

autoritilor administraiei publice locale.

n prezent, exist dou astfel de autoriti publice, nsrcinate cu tutela administrativ:

a) Prefectul, care este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru autoritile

administraiei publice locale. n aceast calitate, prefectul poate ataca n faa instanei de contenciosadministrativ, dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local, dispoziiile preedintelui consiliului

judeean i hotrrile consiliului judeean. Prefectul exercit aciunea n contencios administrativ ca

reprezentant al statului, n temeiul textelor constituionale art.123 alin.5 din Constituie ("prefectul

poate ataca, n fata instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local

sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept"), ale Legii

nr.340/2004 privind instituia prefectului, ca lege special, i ale legii contenciosului administrativ, ca

lege general, prin urmare are legitimare procesual activ conferit prin aceste reglementri.

Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ:

(1) actele administrative individualepot fi atacate n termenul de 6 luni prevzut de art.11

alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea deprelungire a termenului la un an,

n temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice. Momentul din care termenul ncepe s curg este

acela al efectivei luri la cunotinde ctre prefect a actului administrativ ilegal (art.1 1 alin.3), textul

legal sugernd i faptul c ntrzierea n luarea la cunotin constituie motiv temeinic pentru

introducerea aciunii cu depirea termenului de 6 luni. Practic, astfel de situaii vor fi destul de reduse,

deoarece Legea nr.215/2001 oblig secretarul unitii administrativ teritoriale s comunice ctreautoritile, instituiile i persoanele interesate - printre care cel mai interesat este prefectul - actele

emise de consiliul local sau de primar, respectiv de consiliul judeean i preedintele acestuia, n

termen de cel mult 10 zile, dac legea nu prevede altfel (art.85 lit.h).

(2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4 din

Legea contenciosului administrativ.

Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este actul administrativ,

ns i faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ

unilateral - tcerea administrativi refuzul nejustificatde rezolvare a cererii.

Astfel, prefectul, acionnd n temeiul dreptului i interesului legitim public conferit prin art.3

alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci cnd constat c inaciunea unei autoriti

publice este contrar interesului public, s solicite acesteia, printr-o petiie, ndeplinirea atribuiilor

legale, iar n cazul tcerii sau a refuzului, poate duce conflictul n faa instanei de contencios

administrativ, care va obliga autoritatea public la realizarea atribuiilor legale. Este cazul, spre


15/116

15

exemplu, al primarului care refuz s nainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al

consiliului local care refuz s ia act de ncetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri dect

incompatibilitatea. Inaciunea poate fi sancionat ns numai atunci cnd ea are legtur cu o atribuie

de putere "legal" a autoritii publice, nu i atunci cnd ea vizeaz atribuii exercitate cu putere

discreionar, deoarece instituia de control nu se poate substitui celei controlate.Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi doar anularea n tot sau n

parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despgubiri, deoarece aceast posibilitate este conferit

prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.

Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentulintroducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica producerea unor pagube

bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice locale. Pentru ca aceasta posibilitate sa

nu fie folosit de prefect, in mod abuziv, pentru icanarea autoritilor locale considerm c i

prefectul ar trebui s aib obligaia de a justifica, n faa instanei, necesitataea suspendrii actului

atacat.

n exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliuluijudeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel

puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au

emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup

caz, a revocrii acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplic nsi refuzului nejustificat sau tcerii

administrative.Practica administrativ a demonstrat c, prin utilizarea acestei atenionri a autoritii publice

emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea public fiind mai interesat s-i revoce actul dect s-i fie

anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizat de emitent iar

prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofer posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind

bun credin.

Din datele statistice, reiese cu eviden importana procedurii prealabile administrative i

eficiena ei n cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cnd autoritile locale sunt de bun

credin

Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes procesual; astfel,

prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, statul romn) nu are interes, spre exemplu, n

anularea unui act administrativ care i-a epuizat deja efectele juridice n mod definitiv i complet - o

autorizaie de demolare, de pild. Aciunea prefectului este scutit de taxa de timbru i se judec de

urgeni cu precdere, termenele de judecat neputnd depi 10 zile.


16/116

16

b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004,

care vine s reitereze, ntr-o alt formulare, art.20 din Legea nr.188/1999, este autoritate de tutel

administrativ jurisdicionalizat pentru toate autoritile publice, centrale i locale, ns numai ntr-un

domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcie public.

Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturide funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative, art.2 alin.2 din

Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agen ia va putea contesta actele

administrative de numire n funcie emise cu nclcarea legii, dari refuzul autoritilor publice de a-i

ndeplini obligaiile derivate din legislaia funciei publice, cum este aceea de a organiza concurs

pentru o funcie vacant, sau de a asigura evaluarea anual a funcionarilor publici.

n doctrin s-a apreciat, pe bun dreptate, c Agenia este obligat s cerceteze toate sesizrile

privind nclcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul func iei publice, nu se poate

limita la constatrile fcute cu ocazia activitii de control efectuate din proprie iniiativ.

Nici n acest caz procedura prealabilprevzut de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7alin.5), soluie criticabil atta vreme ct nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de atenionare a

organului emitent, care astfel nu are obligaia de a ncerca medierea, i de a pune capt litigiului n

faza administrativ, mai puin costisitoare dect cea judiciar. Agenia Naional a Funcionarilor

Publici are nsposibilitatea de a efectua procedura prealabil, deoarece textul nu i interzice acest

lucru; singura diferen este c efectuarea recursului administrativ nu prorog termenul de sesizare a

instanei de contencios administrativ.Agenia Naional a Funcionarilor Publici va fi nevoit s achite taxa de timbru de 37000

lei, deoarece nu este scutit prin lege special ca n cazul prefectului, consideraiile critice de mai sus

fiind reiterabile aici.

Actul atacat (nu i refuzul) este suspendat de drept.Termenele de contestare sunt i aici diferite, n funcie de tipul actului contestat:(1)n cazul actelor individuale, 6 luni (art.1 1 alin.1) de la momentul efectivei luri la

cunotin a actului ilegal, dar nu mai mult de un an de la data emiterii actului (art.11 alin.2);

deoarece Agenia Naional a Funcionarilor Publici este o autoritate public direct interesat de

actele administrative emise de autoritile locale n domeniul funciei publice, aceste acte vor trebui

obligatoriu comunicate Ageniei de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale, n termen de

10 zile de la adoptare sau emitere, obligaie ce rezult din art.85 alin.1 lit.h din Legea nr.215/2001.

(2)actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art. 11 alin.4. Estecazul, spre exemplu, al hotrrilor de Guvern adoptate cu nclcarea dispoziiilor legale din domeniul


17/116

17

funciei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situa ia juridic a funcionarilor publici

dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale.

Att n cazul aciunii prefectului, ct i a celei exercitate de Agenia Naional a

Funcionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizat de ctre instana

de contencios administrativ n mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiionala distincientre contenciosul obiectiv i cel subiectiv.

Astfel, Contenciosul obiectivare la baz noiunea de "drept obiectiv", neleas ca o regul, un

comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective.

Cu alte cuvinte, n timp ce contenciosul subiectiv are n centrul su grija pentru drepturile

subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aprare a acestor drepturi n faa

abuzurilor administraiei, contenciosul obiectiv evoc necesitatea respectrii, n activitatea

administraiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate cmpului semantic al sintagmei

"drept obiectiv".

Instana va constata care este starea de legalitate, aa cum ea rezult din acte normative, i

dac aceast stare de legalitate a fost vtmat printr-un act al unei autoriti a administraiei publice

locale.

3.2 Calitatea de prt - Legitimarea procesual pasiv n contenciosul administrativ

n litigiile de contencios administrativ, calitatea de prt o poate avea, aa cum rezult din

prevederile art. 2, orice autoritate public, nelegnd prin aceasta: orice organ de stat sau al unitiloradministrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes

public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat

care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu

public.

Fa de vechea reglementare, care folosea expresia autoritate administrativ pentru a

desemna emitentul actelor ce pot face obiectul unor aciuni de contencios, Legea nr. 554/2004 folosete

expresia autoritate public, lrgind aadar cmpul de aplicare al legii. Acest lucru l reprezint o

evoluie fireasc a sistemului nostru de drept administrativ, n tendina general de a asigura ct mai

eficient protecia drepturilori intereselor legitime ale cetenilor, a societii, mpotriva oricrui abuz,

att din partea autoritilor statului sau ale administraiei locale ct i din partea organismelor autorizate

s presteze un serviciu public sau recunoscute ca fiind de utilitate public.

De asemenea, potrivit art. 16 alin. (1), aciunea mai poate fi formulat i personal mpotriva

persoanei fizice care a elaborat, emis sau ncheiat actul, ori, dup caz, se face vinovat de refuzul de a


18/116

18

rezolva cererea. Aceast posibilitate este condiionat ns de solicitarea de despgubiri pentru

prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere.

Observm c legiuitorul coreleaz lrgirea sferei autoritilor ale cror acte pot fi cenzurate n

contenciosul administrativ cu generalizarea concomitent a categoriilor de persoane ce poart o

rspundere personal. Astfel perechii autoritate administrativ funcionardin vechea reglementare icorespunde acum perechea autoritate public persoan fizic.

Utilizarea noiunii de persoan fizic n cuprinsul reglementrii invocate d posibilitatea

persoanei vtmate s solicite despgubiri de la orice persoan, indiferent de statutul su n cadrul

autoritii, (funcionar obinuit contractual, funcionar public, demnitar ales sau numit, membru al

unei asociaii, fundaii sau organizaii, chiari o persoan ce acioneaz pe baz de voluntariat ntr-un

organism ce presteaz un serviciu public). Criteriul dup care se pot determina persoanele avute n

vedere de lege este existena unui raport juridic de munc, colaborare, reprezentare sau altele similare

(contract de munc, relaie de serviciu, act de investire, contract de societate, mandat, etc.) ntre

autoritatea public pe de o parte i persoana fizic pe de alt parte.

O alt chestiune este aceea dac persoana fizic la care se refer art. 16 din Legea nr. 544/2004

poate fi chemat n judecat prin aceeai aciune formulat mpotriva autoritii publice n care aceasta

funcioneaz, sau printr-o aciune separat. Din moment ce legea nu dispune, considerm ca pot fi

folosite ambele situaii, dei finalitatea s-ar realiza mai bine dac, prin aceeai aciune ar fi chemai n

judecat, att serviciul public, ct i persoana n cauz.

La rndul su, prevede alin. 2 al art. 16 din Legea nr. 554/2004, persoana (funcionarul),acionat astfel n justiie, poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin

scris s elaboreze sau dup caz s nu elibereze actul a crui legalitate total sau parial este supus

judecii.

Determinarea calitii de prt n aceste litigii prezint importan pentru stabilirea sferei de

aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 i a competenei instanelor de contencios

administrativ, astfel nct, persoanele fizice i juridice s fie aprate, prin aceast lege, numai mpotriva

abuzurilor autoritilor publice i a persoanelor juridice de drept privat asimilate, cunoscnd faptul ca

pentru celelalte litigii se aplic normele de drept material i procesual de drept comun.


19/116

19

CAPITOLUL IV

CONDITIILE ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Din reglementrile cuprinse n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, putem reine

urmtoarele condiii pentru aciunea n contencios administrativ:1. actul atacat sa fie un act administrativ;

2. actul s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim;

3. actul atacat s emane de la o autoritate public (inclusiv de la o structur neguvernamental

de utilitate public);

4. procedura administrativ prealabil;

5. introducerea aciunii ntr-un anumit termen prevzut de lege

4.1 Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ

Legea nr. 554/2004 d o definiie extensiv noiunii de act administrativ, introducnd n sfera

acestei noiuni, alturi de manifestarea unilateral expres de voin (actul administrativ tipic) i

tcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice).

Actul administrativ tipic este, conform definiiei de la art. 2 alin. 1 lit. c) actul unilateral cu

caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii

executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Actele administrative

atipice sunt prevzute la alineatul 2 din acelai articol: se asimileaz actelor administrative unilateralei refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup

caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal.

Mai mult, legea asimileaz, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative i

anumite contracte ncheiate de administraie, expres nominalizate: sunt asimilate actelor

administrativei contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect:

- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;

- executarea lucrrilor de interes public;

- prestarea serviciilor publice;

- achiziiile publice;

n felul acesta n legislaia romneasc se impune instituia contractelor administrative.

Dac dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privit ca un scop n sine, n cazul

dreptului administrativ, obinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a concesionrii unor bunuri

aparinnd domeniului public, nu reprezint scopul n sine ci doar un mijloc de realizare a interesului


20/116

20

public, general. Din acest motiv ne apare ntemeiat opiunea legiuitorului de a institui un tratament

juridic difereniat de dreptul comun unor anumite categorii de contracte administrative, tocmai avnd n

vedere cauza de fond a contractului, una de esena dreptului public, i nu manifestarea formal a

acestuia, care, ntr-adevr, ne conduce spre ramura dreptului comercial.

Identificarea concret a actului administrativ, ncadrarea sa ntr-una din categoriile amintite,este o operaie de apreciere, de investigare a voinei autoritii administrative" emitente, de cercetare a

formei pe care o mbrac (antet, tampile, semnturi etc.), pentru a delimita actul administrativ de alte

acte juridice, nesupuse controlului jurisdicional pe calea contenciosului administrativ.

Delimitarea actului administrativ de simplele adrese i circulare

Practica judectoreasc, nc din perioada interbelic, a admis c simplele ordine de serviciu"

nu sunt acte administrative i, n consecin, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.

Astfel, n considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie 1934 a Curii de Apel Bucureti, Secia a

IV-a, se reine c actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instanelor judectoreti, trebuie s

constea dintr-o declaraiune de voin formal exprimat a autoritii publice, lucrnd n calitate de

organ al administraiei i care s constituie o deciziune unilateral de prompt execuiune din partea

administraiunii; cu alte vorbe, s fie productoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima

o situaie juridic subiectiv sau obiectiv". De aceea, s-a apreciat ca adresele sau ordinele de serviciu

aduse pe cale ierarhic ori n form de simpl coresponden ntre autoriti", aducnd la cunotin

o hotrre luat de organele abilitate de lege spre a fi executat, care nu contribuie prin ele nsele cu

nimic la formarea actului administrativ de autoritate i nici nu-i sporesc fora executiv, nu auvaloarea nici mcar a unor acte de preparare i, prin urmare, nu sunt susceptibile de atac n

contencios niciodat cu actul svriti mai puin separat".

De asemenea, Secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie a susinut c

adresa unei primrii nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar dac eman de la o autoritate

administrativ, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea nsi de efecte juridice separate,

specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica petentului demersurile fcute n vederea

soluionrii cererii sale. n consecin, controlul legalitii acestei adrese nu revine instanei de

contencios administrativ.

Delimitarea actului administrativ de actele pregtitoare

Legislaia actual ca de altfel i cea anterioar, prevede, n mod expres, c: instana este

competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la

baza emiterii actului supus judecii" (art. 18, alin. 2). Este problema actelor preparatorii", care nc


21/116

21

din perioada interbelic s-a admis c "puteau fi atacate o dat cu actul sau decizia definitiv dat pe

baza lor".

ntreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor

administrative de autoritate, dar i pentru ncheierea actelor administrative de gestiune sau pentru

emiterea actelor administrativ-jurisdicionale, se bazeaz pe ntocmirea unor acte pregtitoare, care,dei nu produc prin ele nsele efecte juridice, fr efectuarea lor nu este posibil adoptarea sau emiterea

actelor administrative propriu-zise.

Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de vrst pentru cstoria femeii minore ntre 15 i 16

ani este condiionat de efectuarea n prealabil a unei anchete sociale precum i de existena avizului

medical. Eliberarea autorizaiei de construire nu se poate face dect dup obinerea avizelor i

acordurilor prevzute de legi i regulamente. Adoptarea hotrrilor cu caracter normativ de ctre

consiliile locale este condiionat de elaborarea n prealabil a unor acte pregtitoare (proiectul de

hotrre cu o expunere de motive a iniiatorului, rapoarte de specialitate i rapoarte de avizare ale

comisiilor pe domenii de activitate) dar i de efectuarea unor operaiuni tehnico-materiale (afiare,

dezbatere public, etc.).

Prof. C.G. Rarincescu susinea c actele pregtitoare nu sunt manifestri de voin svrite n

vederea producerii unui efect juridic i nici nu produc, prin ele nsele, asemenea efecte, ele sunt numai

elemente de determinare a voinei autoritii, creia i revine sarcina de a lua msura sau deciziunea

definitiv i numai aceasta din urm este act productor de efecte juridice, act propriu-zis de

autoritate susceptibil de a fi deferit instanelor de contencios. Deci oricine se consider vtmat ntr-un drept al su printr-un act administrativ ori prin refuzul administraiei de a emite un act administrativ

este ndreptit s se ndrepte mpotriva organului emitent al actului de autoritate i nu a organului care

trebuie s ntocmeasc actul pregtitor ce st la baza emiterii actului administrativ, iar cu acest prilej se

poate pune n discuie i problema ne-ntocmirii actului pregtitor.

Uneori ns este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de cel pregtitor,

astfel c practica instanelor nu a fost ntotdeauna unitar.

Dei la momentul respectiv o asemenea soluie a fost criticat de unii autori (de ex. prof. V.I.

Priscaru), considerm c n prezent ea se justific n totalitate n lumina noilor reglementri coninute

n Legea nr. 554/2004. De asemenea considerm c teza potrivit creia actele pregtitoare nu pot fi

atacate dect odat cu actul administrativ propriu-zis nu are valoare de principiu absolut, fiind la

latitudinea judectorului de a stabili n ce msur un astfel de act premergtor vatm un drept sau

interes legitim al reclamantului i astfel s asigure protecie drepturilor acestuia nc din primele


22/116

22

momente n care se face simit un abuz i nu abia dup ce, printr-o procedur administrativ care de

obicei este de durat, se ajunge la emiterea actului administrativ final.

4.2 Condiia ca actul s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim

Introducerea aciunii de contencios administrativ este rezervat acelei persoane care seconsider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, public sau privat. Aceast

prescripie legal este una ce ine de dreptul procesual, fiind o manifestare a principiului unde nu

exist interes nu exist aciune.

Condiia ca actul administrativ s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim nu este

impus apriori, adic reclamantul nu trebuie s fac o astfel de dovad nainte de introducerea aciunii

(judecata n fond urmeaz a stabili existena sau inexistena vtmrii); trebuie doar ca reclamantul s

invoce nclcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar c o aciune ce ar invoca o atingere adus

unui drept nchipuit, neprevzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria

intereselor legitime, va fi privit ca o exercitare abuziv a dreptului la aciune i sancionat prin

respingerea acesteia ca inadmisibil.

Ca atare, condiia dreptului vtmat apare, strict juridic vorbind, nu pentru declanarea

contenciosului administrativ ca instituie de garantare a drepturilor ceteanului, ci pentru tragerea la

rspundere a autoritii administrative prte. n ipoteza c, n urma judecrii fondului, instana ajunge

la concluzia c nu s-a vtmat nici un drept sau interes legitim al reclamantului, aciunea va fi respins

ca nefondat.O discuie aparte se impune cu privire la noiunea de interes legitim. Spre deosebire de

vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin aciunea de contencios

administrativ se protejeaz nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar i interesele

legitime ale persoanei fizice sau juridice, prelund astfel modificarea adus art. 52 (fost art. 48) din

Constituia Romniei.

Dac n ce privete noiunea de drept subiectiv doctrina juridic este destul de bogat, n ce

privete noiunea de interes legitim, ea este nc ntr-un stadiu al cutrilor doctrinare, cu toate c, nc

din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constituie (preluat fr modificri n actuala form) interesul legitim

apare ca o alternativ la dreptul subiectiv, ca temei al unei aciuni n justiie de sine stttoare i nu ca

temei al aciunii care are ca obiect dreptul subiectiv nsui: orice persoan se poate adresa justiiei

pentru aprarea drepturilor, a libertilori a intereselor sale legitime. Conform definiiei de la art. 2

alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se n elege

posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitori


23/116

23

previzibil, prefigurat; cu alte cuvinte interesul legitim ne apare ca o situaie juridic anterioar naterii

dreptului subiectiv, cea care pregtete terenul dreptului subiectiv care apare ca o virtualitate cu

probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp pn la

materializarea sa efectiv (de exemplu: pn se va emite o autorizaie, se va ncheia un contract, se va

termina un proces, etc.). Interesul legitim poate fi att personal, ct i public, fundamentulconstituional al interesului public reprezentndu-l dispoziiile Constituiei cu privire la ndatoririle

fundamentale ale ceteanului romn.

Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoate un important pas nainte, lrgind

posibilitile persoanelor de a pretinde administraiei recunoaterea i protecia nu numai a drepturilor

subiective dari ale intereselor legitime ale acestora.

4.3 Condiia ca actul s emane de la o autoritate public

ntruct este de esena actului administrativ ca acesta s emane de la o autoritate public, este de

la sine neles c nu pot forma obiectul unei aciuni n contencios administrativ acele acte care sunt

emise, adoptate sau ncheiate de alte entiti juridice dect autoritile publice. Altfel spus, o condiie

necesar pentru ca un act s poat fi atacat la instana de contencios administrativ este ca acel act s

provin de la o autoritate public. Condiia nu este nsi suficient: dup cum am artat mai devreme,

nu orice act al unei autoriti publice este act administrativ n nelesul legii.

Pentru a putea identifica entitile ce pot fi ncadrate n categoria autoritilor publice, vom

porni de la definiiei dat acestei noiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ:autoritatea public este orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz,

n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice,

n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de

utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.

Aceast formulare ngduie s fie cenzurate de ctre instanele de contencios administrativ

actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autoritilor, organelor, instituiilor,

societilor, etc., ce pot fi grupate n urmtoarele categorii:

1. organe ale administraiei de stat (Parlament, Preedintele Romniei, Guvern, Curtea de

Conturi, ministere, agenii, prefecturi, etc.) i structuri subordonate acestora;

2. organe ale administraiei publice locale (Consiliul judeean, Consiliul local, Primar) i

structuri subordonate acestora;

3. organisme neguvernamentale (barouri, asociaii, societi, institute, academii, universiti,

fundaii, etc.), care au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate prin lege sau de un organ


24/116

24

guvernamental, n baza legii, s presteze servicii publice, n regim de putere public (stabilimente de

utilitate public).

Chiar dac varietatea autoritilor ale cror acte pot face obiectul aciunilor de contencios

administrativ este extrem de larg, trebuie sa facem o distincie categoric ntre actele de autoritate prin

care acestea i realizeaz competena (de exemplu legi, hotrri, mesaje, n cazul Parlamentului;sentine, decizii, n cazul instanelor judectoreti; decizii i hotrri, n cazul Curii Constituionale;

rapoarte, n cazul Avocatului Poporului etc.) i actele de autoritate prin care se realizeaz o activitate de

natur administrativ. Prin urmare, una este hotrrea sau mesajul Parlamentului, care au, fiecare,

regimul lor de drept constituional, i altceva nseamn o decizie administrativ a Biroului Permanent, a

Preedintelui Camerei, a Secretarului General, a altor funcionari de conducere a compartimentelor din

aparat. Numai acestea din urm pot face obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ.

4.4 Procedura administrativ prealabil

Procedura prealabil introducerii aciunii la instana de contencios administrativ este

reglementat n cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Din analiza textului de lege tragem urmtoarele concluzii:

a) Procedura prealabil const ntr-o cerere pe care persoana care se consider vtmat ntr-un

drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ, trebuie sau,

dup caz, este ndreptit s o adreseze autoritii emitente; cerere prin care s solicite revocarea, n tot

sau n parte, a actului respectiv.b) Cererea poate fi adresat autoritii emitente (recurs administrativ graios) i/sau, la alegere,

organului ierarhic superior, dac acesta exist (recursul administrativ ierarhic).

c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicrii actului. Acest

termen este unul de recomandare, cel interesat avnd posibilitatea s o depuni peste termenul de 30

de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu condi ia existenei unor motive

temeinice care s fi mpiedicat depunerea n termenul prescris.

n cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plngerea

prealabil se poate introduce ntr-un termen de 6 luni, care curge din momentul cnd partea ce se

consider vtmat a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia. Despre termenul de 6 luni

legea prevede, n mod expres, c este un termen de prescripie.

d) Procedura prealabil este obligatorie doar n cazul actelor administrative, individuale sau

normative, comunicate persoanei care se consider vtmat n drepturile sau interesele sale legitime.


25/116

25

Per a contrario, procedura prealabil nu este obligatorie n celelalte situaii, unele prevzute n mod

expres de lege, altele rezultnd din coroborarea i interpretarea unitar a prevederilor legale:

- n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia

Naional a Funcionarilor Publici;

- n cazul aciunilor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii dinordonane;

- n cazul soluionrii excepiilor de nelegalitate;

- n cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept (art. 7

alin. (3) folosete formularea este ndreptit s introduc plngere prealabil deci o dispoziie

permisiv nu una imperativ);

- n cazul nesoluionrii n termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare a acesteia

art. 8 alin. (1), teza a doua.

e) n cazul contractelor administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul

litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor.

Originea instituiei plngerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este numit, se

regsete n sistemul francez de contencios administrativ i i are justificarea n concepia potrivit

creia ceteanului trebuie s i se ofere mijloace legale mai variate i mai rapide pentru aprarea

drepturilori intereselor sale legitime i deci nu trebuie perceput ca o limitare a accesului la justiie.

Totodat, prin aceeai instituie se oferi administraiei rgazul de a proceda la o nou examinare a

actului considerat vtmtor i de a-l revoca, nainte de a atrage eventuale sanciuni: plata dedespgubiri materiale i/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instana de contencios

administrativ sau, n alte cazuri, sanciuni prevzute de legi speiale (Legea nr. 215/2001 a

administraiei publice locale sancioneaz adoptarea, n mod repetat, de hotrri ale consiliului local

sau dispoziii ale primarului, constatate ilegale de ctre instanele de contencios administrativ, cu

dizolvarea consiliului local, respectiv cu demiterea primarului).

Este de remarcat c prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat caracterul

obligatoriu al procedurii prealabile, lsnd mai mult libertate persoanei fizice sau juridice de a opta

sau nu pentru aceast aciune administrativ.

n ce privete termenul prevzut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai multe teorii cu

privire la natura sa juridic, unii autori considerndu-l termen de prescripie, alii termen de decdere

(procesual sau substanial), iar alii un termen de recomandare. Aceast din urm interpretare ni se pare

i cea mai potrivit, cu att mai mult cu ct, fa de reglementrile din Legea nr. 29/1990, actuala lege

mai introduce peste acest termen de 30 zile un nou termen, mai larg, de 6 luni, calificat n mod expres


26/116

26

ca fiind un termen de prescripie. Deci, logic, termenul de 30 de zile nu are cum s fie tot un termen de

prescripie, cu att mai puin unul de decdere din drept.

Dac n privina termenului de depunere a plngerii prealabile sunt mai multe preri, n ce

privete caracterul obligatoriu al acestei proceduri, n mod consecvent instanele de contencios

administrativ au respins ca inadmisibile aciunile promovate fr a se face dovada c reclamantul s-aadresat mai nti organului emitent, pentru aprarea dreptului su. n jurispruden s-a mai conturat un

aspect, i anume c aciunea prealabil nu este necesar a fi fcut n form scris, fiind considerate ca

atare i susinerile fcute n mod verbal, cu prilejul audienelor acordate de conductorul organului

prt.

4.5 Introducerea aciunii ntr-un anumit termen prevzut de lege

Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea aciunii de contencios administrativ este

determinat de necesitatea de a nu lsa actele i operaiunile administrative ntr-o stare nedefinit de

nesigurani la discreia particularilor, fapt ce ar avea consecine vtmtoare pentru ordinea sociali

public. n jurul unui act administrativ se pot nchega diverse raporturi juridice, interese i fore

economice i sociale nsemnate, care nu pot fi rsturnate oricnd cu uurin i fr pericolul unor

perturbri sociale. Pe de alt parte, nsui interesul legalitii cere ca un act administrativ ilegal s fie

anulat ct mai de timpuriu, nainte de a-i fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi

vigilena cetenilori a-i face s intenteze aciunea cu un moment mai devreme.

Ca i n alte reglementri ale sale i n privina termenelor de sesizare a instanei Legea nr.

554/2004 a contenciosului administrativ i manifest tendina de a relaxa constrngerile proceduraleasupra persoanelor vtmate prin acte administrative, n ideea unui acces la justiie mai facil pentru

cetean. Astfel termenul de introducere a aciunii este mrit considerabil, de la 30 de zile conform

art. 5 din Legea nr. 29/1990 la 6 luni conform art. 11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu

aceast extindere a termenului mai mic, de prescripie, cellalt termen, mai mare, de 1 an, termen de

decdere numai aparent este pstrat i n noua reglementare, n realitate acesta cunoate o restrngere

prin faptul c ncepe s curg de la data emiterii actului administrativ i nu de la data comunicrii sale

conform vechii reglementri. Astfel, fa de reglementarea anterioar, termenul de decdere se va

micora cu timpul scurs ntre emiterea actului i comunicarea sa efectiv ctre persoana ce are calitatea

de reclamant. Acest lucru nu reprezint o problem major, pentru cel cruia i se comunic actul, dar

poate afecta n mod substanial dreptul la aciune al celui care este vtmat n drepturile sale printr-un

act administrativ adresat altui subiect de drept.

Pn acum, n jurispruden s-a conturat regula potrivit creia o aciune n contencios

administrativ este admisibil n contra unor acte administrative de la a cror emitere sau aducere la


27/116

27

cunotin public prin afiare sau publicare a trecut mai mult de un an, datorit faptului c

termenul de decdere curge de la comunicare iar nu de la emitere sau publicare, comunicare care

trebuie neleas ca momentul n care reclamantul a aflat, pe orice cale, de existena i coninutul

acestui act, i nu momentul n care ar fi putut afla, ntruct actul devenise cunoscut publicului.

n ce privete actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate oricnd, la fel iordonanele sau dispoziiile din ordonane considerate neconstituionale. n acest din urm caz, dac

Curtea Constituional s-a pronunat deja asupra neconstituionalitii ca urmare a unei excepii

invocate ntr-o alt cauz, opereaz termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul

publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial.

Pentru a nelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o convenie asupra termenilor, urmnd

ca prin petiie s nelegem cererea iniial, prin care o persoan fizic sau juridic solicit

administraiei publice ceva, prin recurs administrativ vom nelege plngerea prealabil reglementat

de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificatvom nelege att refuzul explicit, ct i cel

implicit de soluionare, fie a petiiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ine seama de

faptul c exist acte administrative ilegale emise n urma unei petiii (de exemplu, o autorizaie de

construcie) sau din oficiu (un proces verbal de sancionare contravenional). n fine, trebuie s mai

inem seama de faptul c Legea nr.554/2004 se completeaz, n privina termenelor, cu Ordonana

Guvernului nr.27/2002 privind petiiile, care permite prelungirea termenului de rspuns la o petiie cu

15 zile n cazuri justificate.

Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie dou termene, unul de 6 luni ialtul de 1 an, aplicabile dup cum urmeaz:

a) actul administrativ "tipic": cazul emiterii unui act administrativ ilegal (n urma unei petiii

sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea public refuz nejustificat

soluionarea lui, prin rspuns nesatisfctor (1), refuz propriu-zis de soluionare (2), respectiv tcere,

adic expirarea termenului de rezolvare a recursului (3).

Termenul de 6 luni de sesizare a instanei va curge din momentul primirii rspunsului

nesatisfctor (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cnd expir cele 30 de zile (plus 15, dac s-

a decis) pentru rspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii

actului administrativ vtmtor.

b)actul administrativ asimilat sau "atipic": n cazul n care petiia primete un rspuns

nemulumitor pentru petiionar (1), un refuz nejustificat explicit de soluionare (2) sau nu primete

nici un rspuns n termenul legal (3), termenul de 6 luni i cel de 1 an vor curge din aceste momente

ale rspunsului, refuzului, respectiv expirrii termenului.


28/116

28

c)contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicrii ctre pri aprocesului verbal de ncheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu

este aplicabil.

d)aciunile autoritilor publice cu legitimare special. Legea precizeaz c termenul de 6

luni i cel de 1 an se aplici aciunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul publicsau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunotin a actului

administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Dei legea nu precizeaz n mod expres,

n cazul refuzului nejustificat de soluionare a cererii sau n cazul tcerii administrative,

termenele de 6 luni i 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de

rspuns. n cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizrii

recursului administrativ propriu, exercitat n temeiul legii speciale, fr rspuns favorabil din partea

autoritii publice. n cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de

ctre secretarul unitii administrativ teritoriale.

e)actul administrativ normativ i ordonanele guvernamentale: aciunile viznd aceste actesunt imprescriptibile.

f)Ct despre calificarea expres dat de lege termenelor, cel de 6 luni - prescripie, respectivcel de 1 an - decdere, considerm inoportun diferenierea lor n acest fel, ele avnd acelai efect

juridic, distingndu-se doar prin ordinea de aplicare i condiiile n care ele pot fi folosite. Prin urmare,

credem c se impunea definirea lor, mpreun, fie ca termene de prescripie, fie ca termene de

decdere. Practica judiciar anterioar anului 2004 califica termenul (de 30 de zile) ca fiindtermen de prescripie, ns nu unitar, unele instane calificndu-l ca termen de decdere2. Importana

practic a calificrii corecte decurge din dou aspecte: n primul rnd, numai termenele de prescripie

pot fi suspendate, ntrerupte ori repuse n termen n condiiile Decretului nr.167/1958; n timp ce

termenul de decdere se ntrerupe n caz de for major, urmnd s nceap derularea unui nou

termen la ncetarea cauzei de ntrerupere, termenul de prescripie se suspend n aceeai situaie.

Motivele pentru care instana poate accepta depirea termenului de 6 luni credem c sunt cele

prevzute de art. 103 C.pr.civ. pentru repunerea n termen: mprejurri mai presus de voina prii -

fora majori cazul fortuit.

g) Sesizarea instanei nainteca termenul s-i nceap cursul determin respingerea aciunii

ca prematur, pe cnd introducerea cererii cu depirea termenului atrage respingerea aciunii ca

prescris. Aceast soluie se impune indiferent dac termenul de 1 an s-a mplinit sau nu.


29/116

29

Fiind termen de prescripie, n lipsa unei reglementri speciale, termenului de 6 luni i sunt

aplicabile dispoziiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun n materia prescripiei

extinctive, i, n consecin, termenul este supus ntreruperii, suspedrii i repunerii n termen.

h) Termenul de6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaz la sesizarea instanei, la

exercitarea dreptului la aciune. Importana practic a includerii termenului n categoria termenelorprocesuale, nu a celor de drept material, const n metoda diferit de calcul: termenele procesuale

stabilite pe luni se sfresc n ziua lunii corespunztoare zilei de plecare, iar dac termenul a nceput la

29, 30 sau 31 ale lunii, i se sfrete ntr-o lun care nu are o asemenea zi, el se va socoti mplinit n

ziua cea din urm a lunii1, pe cnd termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 i

1889 C. civ., adic folosind sistemul intermediar, n care nu se socotete ziua de nceput a cursului

prescripiei, dar intr n calcul ultima zi a acestuia.

i) Termene prevzute n legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt n

vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizat dect expres, prin identificarea lor complet (aa

cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplic atunci cnd nu este prevzut un alt termen

prin reglementri speciale2. Acest lucru rezult din caracterul de reglementare de drept comun pe care o

are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, ns, este aplicabil i n cazurile prevzute

prin legi speciale, dac exist motive temeinice de depire a termenului special.

Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite - 15 zile (Ordonana Guvernului nr.2/2001), 3

luni (art.16 din Legea nr. 16/1995 privind protecia topografiei circuitelor integrate); Legea

nr.215/2001 a administraiei publice locale stabilete termene speciale pentru contestarea ncontencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvrii de drept a consiliului local

(10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunotin de ctre consilierii interesai - art.58 alin.4),

sau de constatare a ncetrii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare - art.72 alin.5),

a hotrrii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare -

art.33 alin.2), a hotrrii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea n

"Monitorul oficial" - art.57 alin.3), etc.

n aceste cazuri, o consecin a instituirii unor termene foarte scurte este aceea c se exclude n

mod implicit procedura prealabil - legea special prevede socotirea termenului de la comunicarea

actului, fiind clar dorina legiuitorului de a duce actul administrativ direct n faa instanei de

contencios administrativ ct mai rapid.

Dac interpretm textul art.31 din lege n sensul c toate textele derogatorii din legile speciale

au fost abrogate (aa cum susine iniiatorul legii, prof. Iorgovan3), ar nsemna ca ntrega argumentaie

a legiuitorului special, avut n vedere pentru adoptarea acestor texte, s fie infirmat printr-o decizie


30/116

30

cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier

este o procedur ce trebuie realizat cu rapiditate, n aa fel ca autoritatea deliberativ s funcioneze

cu ntreruperi ct mai mici, nu este compatibil cu termenele de contestare prevzute de legea general.

CAPITOLUL V

ACTE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL JUDECATORESC PE

CALEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

Constituia Romniei adoptat n anul 2003, precizeaz, la art. 126 alin. (6), teza I-a, expresis

verbis, care sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate n justiie: Controlul

judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ,

este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de

comandament cu caracter militar, iar alineatul 2 al art. 52 : Condiiile i limitele exercitrii acestui

drept se stabilesc prin lege organic (ce se refer la dreptul persoanei vtmate de o autoritate

public), ofer temeiul constituional pentru limitarea, n anumite cazuri, prevzute de legea organic, a

controlului instanelor de contencios administrativ asupra actelor administrative.

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru

constituional, stabilete la art. 5 excepiile i limitele controlului:Art. 5. (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ:

a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu

Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar.

(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru

modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar.

(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu

sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru

restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale,

epidemiilori epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

(4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14i 21.


31/116

31

n primul rnd, din economia textului de lege observm distincia pe care legiuitorul o face ntre

excepiile cu caracter absolut (prevzute la alin. (1), lit a) i b)) i excepiile relative, prevzute generic

la alineatul al doilea. Totodat alineatul (3) instituie regimul limitelor controlului jurisdicional asupra

unor acte administrative exceptate.

S analizm pe rnd aceste excepii .5.1 Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu

Parlamentul

Este remarcabil ct de dens este coninutul acestui simplu enun: Actele administrative ale

autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Nu ntmpltor legiuitorul

constituant a fixat ca reper central Parlamentul, organul reprezentativ suprem al poporului romn i

unica autoritate legiuitoare a rii art. 61 alin. 1 din Constituie. n raport cu acest pilon central se

configureaz celelalte autoriti ale statului: Preedintele, Guvernul i administraia, Autoritatea

judectoreasc. Raporturile ce apar ntre aceste autoriti nu pot fi dect unele de sorginte

constituional i exprim o voin eminamente politic, ceea ce explic i regimul special atribuit

acestora, excluderea lor de la controlul judectoresc. n categoria unor astfel de raporturi intr, de

exemplu: hotrrea adoptat de Parlament prin care se atest depunerea jurmntului de ctre

Preedinte; numirea Guvernului pe baza votului de ncredere al Parlamentului; dizolvarea

Parlamentului de ctre Preedinte; delegarea legislativ a Guvernului de ctre Parlament; numirea

membrilor Curii de Conturi sau ai Curii Constituionale; i altele similare.

Pentru a vedea care sunt actele administrative exceptate de la controlul instanelor de contenciosadministrativ, trebuie s stabilim mai nti care sunt acele autoriti publice care pot avea raporturi cu

Parlamentul, raporturi manifestate prin acte administrative. Constituia Romniei folosete noiunea de

autoritate public n mai multe accepiuni. n Titlul III intitulat Autoritile publice sunt enumerate pe

rnd Parlamentul, Preedintele, Guvernul, Administraia public i Autoritatea judectoreasc, care

corespund celor trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc. Edificiul constituional cuprinde

nsi alte autoriti, reglementate n alte titluri, (Avocatul Poporului n titlul II, Curtea de Conturi

n titlul IV, Curtea Constituional n Titlul V), autoriti care nu intr n nici una din clasicele puteri,

legislativ, executivi judectoreasc, dar care asigur echilibrul i controlul reciproc al acestora n

cadrul statului de drept i democraiei constituionale. Prin urmare, ntr-o interpretare restrictiv, ad

litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate n contencios administrativ acele acte administrative ce

privesc raporturile Preedintelui Romniei, Guvernului i administraiei, Autoritii judectoreti,

Avocatului Poporului, Curii de Conturi, etc., pe de o parte, cu Parlamentul, pe de alt parte.


32/116

32

O problem deosebit o ridic n aceast privin raporturile Preedintelui cu Guvernul,

concretizate prin acte administrative care, nefiind incluse expres n categoria excepiilor, nseamn c

pot fi atacate n contencios administrativ. Ar nsemna, potrivit acestui raionament, c acte precum

desemnarea candidatului la funcia de prim ministru, numirea guvernului, prerogativele ce privesc

politica extern a Romniei, ncheierea tratatelor internaionale, pot forma obiectul unor aciuni decontencios administrativ concluzie total contrar principiilor dreptului public.

Doctrina a remarcat de mai mult timp c relaia Preedinte Guvern este aflat de fapt, chiar

dac indirect, n raport cu Parlamentul, deoarece:

Parlamentul acord votul de ncredere Guvernului asupra programului de guvernare precum i

asupra listei membrilor acestuia;

Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului;

Tratatele internaionale sunt negociate de Guvern i ratificate de Parlament, etc.

nsi cerina contrasemnrii decretelor prezideniale de ctre primul-ministru, obligatorie n

majoritatea covritoare a cazurilor, reprezint prghia de control a Parlamentului asupra actelor

Preedintelui, semnificnd angajarea rspunderii efului Guvernului pentru coninutul actului, atestnd

conformitatea acestuia att cu prevederile legale, ct i cu voina organului pe care primul-ministru l

reprezint. Fr aceast contrasemntur decretul nu exist, iar acordarea ei nu

Contencios Administrativ Curs Id 2009 2010

Documents

Transcript of Contencios Administrativ Curs Id 2009 2010