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Evaluación económica y legal- tributario-institucional del Sistema de Tarifas de Agua Superficial para uso no agrario Consultores: Eco. Eduardo Zegarra M., PhD Investigador Principal de GRADE Dra. Estrella Asenjo Asesora Legal Eco. Rodrigo Salcedo Asistente de Investigación de GRADE -- MARZO 2005 --

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Evaluación económica y legal-tributario-institucional del Sistema de Tarifas de Agua Superficial para uso no agrario. Consultores: Eco. Eduardo Zegarra M., PhD Investigador Principal de GRADE Dra. Estrella Asenjo Asesora Legal Eco. Rodrigo Salcedo Asistente de Investigación de GRADE - PowerPoint PPT Presentation

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Evaluación económica y legal-tributario-institucional del

Sistema de Tarifas de Agua Superficial para uso no agrario

Consultores:

Eco. Eduardo Zegarra M., PhDInvestigador Principal de GRADE

Dra. Estrella AsenjoAsesora Legal

Eco. Rodrigo SalcedoAsistente de Investigación de GRADE

-- MARZO 2005 --

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Antecedentes

• Preocupación en usuarios no agrarios no energéticos (minero,

industrial, poblacional y piscícola) por desmesurado aumento en

tarifas de agua superficial para uso no agrario (LA TARIFA) fijada por

Intendencia de Recursos Hídricos (IRH) del INRENA en los últimos

tres años (2002-2004);

• Aumentos se sustentan en Estudio realizado por el CIUP de

Universidad del Pacífico para la IRH en el año 2001;

• El IDEM, en coordinación con la SNI, encargaron la evaluación del

Estudio en términos económico, legal-tributario e institucional.

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Objetivos de la evaluación

• Estudiar el sustento técnico-económico, legal-

tributario e institucional del actual sistema de fijación

de LA TARIFA adoptado por la IRH.

• Proponer lineamientos y criterios para un nuevo

sistema para LA TARIFA, que tenga un adecuado

marco normativo y sustento económico, legal e

institucional.

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I. Análisis técnico-económico

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Descripción del Estudio (1/2)

• Dos etapas: 1a. Estudio de Costos (IC) y

2a. Estudio de Fijación de Tarifas (IFT).

• El IC: – Estableció impactos esperados de un aumento en LA TARIFA. Se

aplicó encuesta a empresas de cada sector y se estimó el “peso” del agua en sus estructuras de costos (encuesta con pocas observaciones y desconocida representatividad estadística);

– Planteó que estos impactos sean considerados para la fijación de topes en tarifas para no afectar a las empresas (criterio de “sostenibilidad de las tarifas”);

– Estimó que un aumento de tarifas de entre 3 y 5 veces no tendría efectos significativos en los costos de las empresas.

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Descripción del Estudio (2/2)

• El IFT (en dos versiones: IFT1 e IFT2):– IFT1 estableció metodología para fijar LA TARIFA con 2 criterios:

•Distributivos (eficiencia, equidad y sostenibilidad).

•Costos de “entidad prestadora del servicio de asignacíón del agua” (IRH).

– Los costos del servicio se establecieron de forma independiente a

los costos del servicio prestado a usuarios agrarios y energéticos.

– Se generó 2da. versión del informe IFT2 que abandonó la

metodología de fijar costos independientes del servicio, para pasar

a financiar el déficit de la IRH respecto a lo que puede recaudar

pasivamente de los usuarios agrarios/energéticos.

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Aplicación del Estudio a la Fijación de Tarifas de Uso No Agrario 2001-2004

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Tarifa media del agua para uso minero

0

0.005

0.01

0.015

0.02

0.025

0.03

0.035

0.04

0.045

2000 2001 2002 2003 2004 2005

S/./m3

Tarifa vigenteTarifa propuesta en IFT2

Tarifa propuesta en IFT1

1,380%

2,908%2,908%

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Impacto del alza de tarifas en el gasto en insumos del Sector Minero-Zinc

0.9%

2.3%

5.3%

11.4%

1.3%

3.1%

7.0%

14.8%

0.0%

1.7%

3.9%

8.6%

18.1%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

1999 2000 2001 2002 2003 2004

%

Tarifa baja Tarifa media Tarifa alta

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Impacto del alza de tarifas en el gasto en insumos del Sector Minero-Plomo/Plata

0.5%1.3%

2.9%

6.3%

0.7%1.7%

3.8%

8.2%

0.0%

0.9%

2.2%

4.7%

10.0%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

1999 2000 2001 2002 2003 2004

%

Tarifa baja Tarifa media Tarifa alta

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Impacto del alza de tarifas en el gasto en insumos del Sector Saneamiento

-0.7%

2.6%9.5%

23.5%

5.8%

15.9%

36.7%

79.2%

0.0%

12.1%

29.0%

63.5%

134.3%

-20%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

160%

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Tarifa baja Tarifa media Tarifa alta

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Impacto del alza de tarifas en el gasto en insumos del Sector Industrial - Alimentario

92.1%

43.6%

19.9%8.4%

109.8%

52.2%

24.1%10.4%

127.2%

60.7%

28.3%

12.4%

0.0%0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

160%

1999 2000 2001 2002 2003 2004

%

Tarifa baja Tarifa media Tarifa alta

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Impacto estimado de ITF1 e ITF2 en los costos por el alza de la tarifa media de agua

37.9%

3.9%7.0%

52.5%

79.2%

8.2%14.8%

109.8%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Saneamiento Minero - Plomo/Plata Minero - Zinc Industrial - Alimentos

IFT1 IFT2

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IFT2: Porcentaje de financiamiento del Gasto de la DGAS por el sector no agrícola no energético

0

5,000,000

10,000,000

15,000,000

20,000,000

25,000,000

30,000,000

35,000,000

40,000,000

45,000,000

Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5

Costos Agrícolas y Energéticos

Costos no Agrícolas no energéticos14%

25%

41%

51%

8%

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Principales inconsistencias del Estudio

• Pese a haber establecido en el IC el criterio de “sostenibilidad” para fijar topes,

este se usó como criterio de distribución inter-sectorial en los IFTs y no se usó

en ningún momento para establecer límites a los incrementos.

• No se presentó sustento adecuado para el incremento en 40% en personal y

500% en remuneraciones de la IRH-ATDRs en IFT1.

• Se aplicaron los ajustes programados para cinco años (2001-2005) en cuatro

años (2001-2004)

• Se aplicaron dos factores distorsionantes de las tarifas que generan pagos sin

ningún sustento técnico ni legal (PRONAMACHCS y morosidad).

• En el IFT2 se abandonó la metodología de establecer los costos del servicio

prestado según la Ley de Aguas para simplemente financiar el déficit de la

entidad prestadora, incrementando sustancialmente el porcentaje del

presupuesto de la IRH financiado por los usuarios no agrarios.

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II. Análisis legal-tributario- institucional

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Principales normas sobre LA TARIFA

• Constitución de 1993

• Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los

Recursos Naturales – Ley N° 26821 de 1998

• Ley General de Aguas – Decreto Ley N° 17752 de 1969

• Reglamentos de la Ley General de Aguas

• Código Tributario

El Estudio no considera ninguna de estas normas legales vigentes.

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Naturaleza tributaria de LA TARIFA

Según el Código Tributario vigente:

• Tiene naturaleza tributaria, pues la obligación de pago de esta

tarifa se origina en el uso o aprovechamiento del recurso hídrico,

así como también en la prestación del servicio público que

brindan o pretenden brindar las Autoridades Administrativas.

• Constituye un tributo del sub-género “tasa” y, dentro de éste,

específicamente corresponde a la especie de los “derechos”.

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Precaria base legal para el cobro de LA TARIFA• No están contemplados en ninguna norma legal la definición de:

- El servicio de “asignación de agua”.- Los criterios para fijar del valor de la tarifa de agua- Ni los criterios para distribuir lo recaudado.Esto contraviene al principio de seguridad jurídica que debe regir la tributación, restándole sustento legal a LA TARIFA.

• Para que LA TARIFA tenga adecuado sustento legal debe promulgarse una Ley o Decreto Legislativo que precise:– El hecho generador de la obligación tributaria (uso y aprovechamiento

del agua y la prestación de un servicio público por la IRH y/o ATDRs); – El acreedor tributario (Estado - IRH); – El deudor tributario (usuario de agua superficial con fin no agrario), – El agente de retención o percepción (IRH – ATDRs); – El ente competente para fijar LA TARIFA así como los criterios de

distribución de los recursos obtenidos y el destino de los mismos.

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• La cuantía de LA TARIFA debe establecerse en función al costo del servicio público que el Estado presta al usuario, que comprende el aprovechamiento del agua y la prestación de diversos servicios administrativos vinculados con el uso del recurso natural.

Si la cuantía se fija en base a factores ajenos a dicho costo razonable, resulta una cobranza sin sustento legal.

• El monto del tributo debe establecerse en base al efectivo aprovechamiento del bien público (Código Tributario).

Sin embargo, se calcula según el consumo de agua del año anterior, desnaturalizando el carácter de “derecho” de LA TARIFA.

Problemas en forma para fijar monto de LA TARIFA

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Otras deficiencias legales al fijar LA TARIFA

• El Estudio no cita, ni considera, las normas legales vigentes.

• Debe fijarse por Decreto Supremo refrendado no sólo por Ministro

de Agricultura sino, dada su naturaleza tributaria, también por otros

Ministros involucrados y Economía y Finanzas (Código Tributario).

• Las modificaciones de porcentajes de distribución de la

recaudación, por diversos motivos desde 1990, no tiene debido

sustento técnico y legal.

• El Fondo de Reforzamiento Institucional (FRI) de las ATDRs no ha

sido reglamentado, por ende carece de sustento legal adecuado.

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Debilidad normativa de la Autoridad de Aguas

•Autoridades “reales” de Aguas:-IRH: Técnico Normativa Nacional.

Funciones sólo normadas en ROF del INRENA, aprobado por D.S.-ATDR: Ejecutora Local – Órgano desconcentrado de la IRH.

Funciones normadas en una Ley (Dec. Leg. N° 653).

•Inadecuado y confuso ordenamiento institucional.

•Se requiere que nuevo marco legal norme la naturaleza y funciones de IRH, incluyendo:-Autonomía administrativa, funcional, técnica y económica financiera.-Extraiga IRH de organización del INRENA y Sector Agrario.-Adscribir IRH a PCM pues sus funciones inciden sobre diferentes sectores de la economía.

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III. Hacia un nuevo sistema de tarifas

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LA TARIFA financia el sistema de asignación

• En todo sistema de asignación de agua se requiere un sistema de tarifas que financie:

- los gastos incurridos para distribuir el bien o recurso escaso,

- los gastos administrativos y

- los de monitoreo del sistema de derechos.

• En muchos casos, la tarifa se asocia al volumen de bien o recurso asignado por el sistema de cuotas, no tanto porque sea el “precio” del recurso sino porque se asume que el costo de provisión y administración del sistema de cuotas es proporcional al volumen asignado a los usuarios.

• Buena parte de la discusión sobre las tarifas de agua gira en torno a la naturaleza de los “costos de provisión y de administración del sistema de asignación de agua”.

Estas son actividades con ciertos rasgos de bien público por ser de baja o imperfecta exclusión ya que no son totalmente divisibles ni excluíbles hasta cierto nivel.

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Funciones de los Sistemas de Tarifas

Inter-sectorial

Intra-sectorial

Sistema

de

Tarifas

de Agua

Reflejar escasez relativa

Cubrir costos de asignación

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Motivos para cambiar el Sistema Actual

• Debilitamiento de la autoridad multi-sectorial de agua, la cual sigue en el ámbito de un solo sector y carece de adecuado sustento técnico y normativo para la gestión del recurso;

• Descentralización de la asignación del agua en el ámbito agrario, con aún limitadas capacidades locales, y con tarifas que no financian las actividades básicas;

• Sistema normativo que no permite el uso de mecanismos de asignación voluntaria del agua (mercado), con nulas señales sobre la escasez relativa del agua;

• Poca capacidad para implementar políticas de gestión del agua desde la demanda. Se mantiene un énfasis en la construcción de infraestructura hídrica;

• Sistema inorgánico y legalmente cuestionado para las tarifas de agua de uso no agrario, así como rigidez y distorsiones en el sistema de tarifas de uso agrario y energético

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Criterios generales para un nuevo sistema (1/3)

Estabilidad de reglas, basadas en nuevo esquema institucional con:

• Sistema de fijación de tarifas de agua regulado por una Ley Especial de Aguas o por una Ley de Tarifas de Agua.

• Fijación de LA TARIFA a cargo de una entidad técnica autónoma (Comisión de Tarifas de Agua) respecto a la entidad que usa los recursos (IRH) al ser monopolio en la provisión de un servicio público.

• Distribución de lo recaudado debe guardar proporción con la prestación de los servicios por tipo de usuario y su ubicación geográfica.

• Sistema de tarifas debe ser transparente para los usuarios y permitir proyecciones mínimas de 5 años a inversionistas y agentes en general.

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Criterios generales para un nuevo sistema (2/3)

Cuantía o niveles de LA TARIFA deben fijarse para cubrir razonablemente:

• Costos de operación y mantenimiento de la infraestructura mayor

hidráulica que los beneficia directamente o indirectamente por tipo

de uso y en su ámbito geográfico.

• Costos de administrar y monitorear el sistema de derechos de agua

para su tipo de uso y en su ámbito geográfico.

• Costos para asegurar niveles adecuados de calidad del agua por

uso y en su ámbito geográfico.

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Criterios generales para un nuevo sistema (3/3)

LA TARIFA debe incorporar incentivos a favor de los usuarios para lograr:

• El uso más eficiente del agua relacionando la tarifa a la cantidad de agua asignada en el sistema de cuotas general (componente plano de la tarifa por unidad de volumen para todos los usos).

• Que los usuarios instalen mecanismos de medición del agua.

• Atraer inversión privada en infraestructura y equipamiento hidráulico (descuentos temporales).

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Reformas mediante Ley que genere nuevo sistema

• Definir transparentemente criterios técnico-legales-tributarios para fijar LA

TARIFA, los servicios por los que se paga y la distribución de lo recaudado.

• Crear y fortalecer una sola Autoridad Nacional de Aguas.

• Crear entidad reguladora de LA TARIFA, distinta a la Autoridad de Aguas.

• Fortalecer las organizaciones de usuarios agrarios para que sus tarifas empiecen

a reflejar los verdaderos costos.

• Introducir derechos transables de agua, con control de usuarios al nivel

intersectorial y bajo regulación de Autoridad de Cuenca y nacional en caso de

intercambios intersectoriales.

• Reorientar política hídrica a la gestión de la demanda, introduciendo instrumentos

económicos y de capacitación para aumentar incentivos al uso eficiente.

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www.grade.org.pe

Muchas gracias por su atención…