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zDescentralización yconstrucción de unapaz sostenible enMozambique: recomponer las piezas de nuevoEDUARDO J. SITOE Y CAROLINA HUNGUANA

Descentralización y construcciónde una paz sostenible enMozambique: recomponer las piezas de nuevo

Autores: Eduardo J. Sitoe y Carolina HunguanaInvestigadores del Centro de Estudios de Democracia e Desenvolvimento(Centro de Estudios de Democracia y Desarrollo) de Mozambique

Informe

Coordinación: Nuria del VisoEdición: Elena Couceiro ArroyoTraducción: Leandro Nagore

Maquetación: Alce ComunicaciónImpresión: Perfil Gráfico

Edita: Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM)C/ Duque de Sesto 40, 28009 MadridTeléfono: 91 576 32 99Fax: 91 577 47 [email protected]

Madrid, 2006

© NSI, The North-South Institute

Este documento sólo puede reproducirse con permiso expreso de NSI.

The North-South Institute55 Murray Street, Suite 200Ottawa, OntarioCanadaK1N 5M3Teléfono: (613) 241-3535Fax: (613) [email protected]

Para copias adicionales, dirigirse a Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM)

Este informe se publicó originalmente en el marco del proyecto de investigación From War Termination toSustainable Peace. What Kind of Peace is Possible? (WKOP), impulsado por The North-South Institute (NSI), deCanadá y organizaciones de la sociedad civil, entre 2004 y 2006. Las organizaciones que han colaborado con NSI son:Afghanistan Center for Policy and Development Studies (Afganistán); Centro de Estudos de Democracia eDesenvolvimento (Mozambique); Chr. Michelsen Institute (Noruega); International Development Research Centre(Canadá); International Peace Research Institute (Noruega); Policy Survey Research Centre (Palestina); Programa deParticipación y Democracia (Guatemala); Social Scientists’ Association (Sri Lanka); y Université Notre Dame (Haití).El proyecto ha sido dirigido por Stephen Baranyi, investigador principal de NSI. WKOP desarrolló un estudio compa-rativo de experiencias de paz en seis países y sintetizó elementos comunes a favor de la construcción de la paz. ElCentro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM), en colaboración con NSI, ha publicado en castellano tres estudiosde caso –Afganistán, Palestina y Mozambique– y un informe marco con las principales conclusiones del proyecto.

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Sumario

Introducción ............................................................................................................................................ 5

– Contexto y objetivos de la investigación .................................................................................................... 5

– Consideraciones metodológicas ................................................................................................................ 7

Contexto histórico ................................................................................................................................ 8

Gobernanza y construcción de la paz ............................................................................................ 10

– Contexto y retos para la política .............................................................................................................. 10

– Descentralización y gobernanza provincial/local .................................................................................... 13

Política económica y la construcción de la paz ........................................................................ 20

– Contexto y retos políticos ........................................................................................................................ 20

– Descentralización fiscal, desarrollo equitativo y construcción de la paz ................................................ 23

Conclusiones ........................................................................................................................................ 26

Referencias ............................................................................................................................................ 29

Informadores clave .............................................................................................................................. 30

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Introducción

Contexto y objetivos de lainvestigación

Desde la firma en 1992 de los Acuerdos de Paz deRoma entre el gobierno del Frelimo (Frente deLiberación de Mozambique) y la entonces guerri-lla Renamo (Resistencia Nacional Mozambiqueño),Mozambique ha experimentado interesantestransformaciones políticas y económicas. En tér-minos económicos con la vuelta a la normalidaden las zonas rurales, el retorno de millones derefugiados y desplazados y el influjo de capitalesdirectos extranjeros, Mozambique ha logrado, de

media, una de las mayores tasas de crecimientomacroeconómico en la región subsahariana desde1995, con la única excepción del año 2000, cuan-do el país fue azotado por las peores inundacio-nes desde la independencia. De hecho, en el acu-ciante terreno de la pobreza Mozambique halogrado progresar desde un PIB per cápita de unosescasos 95 dólares estadounidenses en 1995, a313 dólares en 2004. En el terreno político el paísha logrado importantes avances hacia la consoli-dación de la paz y la democracia: Ha celebradotres elecciones nacionales en 1994, 1999 y el2004 y dos elecciones municipales en 1998 y en el2003. Todas ellas fueron generalmente considera-das libres y justas.

Descentralización y construcciónde una paz sostenible enMozambique: recomponer

las piezas de nuevo

Mozambique, un país desgarrado por una guerra que se extendió hasta

1994, vive en este momento un “éxito relativo”. Por un lado, la pacificación

ha triunfado en el país, a pesar de que se producen ciclos de violencia en la

época de elecciones y las facciones que antes luchaban una contra otra, la

Renamo (Resistencia Nacional Mozambiqueño) y el Frelimo (Frente de

Liberación de Mozambique) son ahora partidos políticos enemigos. Además,

a pesar de un espectacular crecimiento macroeconómico, la población por

debajo de la línea de la pobreza apenas se ha reducido. Por último, la

participación de la sociedad civil en la vida política es bastante escasa y los

procesos de descentralización en marcha son muy limitados y no han

logrado acercar el poder político al pueblo. Por eso, la descentralización del

poder es entendida por los autores como un instrumento que permitirá

progresar en varias direcciones: la erradicación de la pobreza, la

democratización de la sociedad y la verdadera construcción de la paz.

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A pesar de estos avances positivos tanto en lopolítico como en lo económico, los dividendos depaz aún no han llegado a la mayoría del pueblomozambiqueño. Hasta la fecha las tasas de creci-miento macroeconómico en el país no han logradoenfrentar adecuadamente las persistentes des-igualdades regionales y socioeconómicas. Es muysignificativo que el porcentaje de mozambiqueñosque vive por debajo del umbral de la pobreza sehaya reducido tan sólo del 70% en 1997, al 60% en2005. Tanto las elecciones nacionales como lasmunicipales suelen seguir un mismo patrón, segúnel cual hay un auge de la tensión y violencia polí-tica en la etapa preelectoral, seguido de unoscomicios relativamente pacíficos y al fin una vio-lenta política postelectoral, con rápidos intentosde restaurar la normalidad. No obstante, tras lassegundas elecciones generales de 1999 la vuelta ala normalidad sólo llegó tras la muerte de más deun centenar de personas en una celda penitencia-ria en el distrito norteño de Montepuez. Por otraparte, la profundización en el proceso democrati-zador en el país se está viendo obstaculizada porel hecho de que hasta la fecha se han creado tansólo 33 municipios, lo que deja a la mayoría delpueblo mozambiqueño sin el beneficio de tener unpapel activo en la gobernanza de sus comunidadeslocales respectivas. Además, la política oficial delGobierno en la actualidad tiende a dar mayor prio-ridad a la descentralización administrativa másque a la descentralización política, de una formaque podría hacer peligrar las ganancias logradas,con un retorno a políticas de concentración exce-siva del poder a nivel central.

Es en este contexto en el nuestra investigaciónha tomado la perspectiva de que tal vez la cons-trucción de una paz sostenible en Mozambiquedependerá del grado en el que la democratización yla inclusión política, por una parte, y la reducción dela pobreza y los desequilibrios regionales, por otra,mejoren la vida de los ciudadanos comunes. Esto esasí si tenemos en cuenta específicamente que unamejoría en las condiciones de vida de los ciudadanosnormales tiene el potencial de reducir la tentaciónde hacer uso de la violencia para perseguir interesesindividuales o grupales. Por consiguiente, nuestrainvestigación se ha centrado en la construcción de

una paz sostenible, que se relaciona con interven-ciones específicas de gobernanza democrática y conmedidas de política económica pública. Los temasespecíficos han sido los siguientes:

• Descentralización y gobernanza local/ provin-cial; y

• Descentralización fiscal.

Además, las tres preguntas fundamentales a lasque se intenta responder en este estudio son lassiguientes:

1. ¿Cómo pueden la descentralización política,administrativa y fiscal fomentar la inclusión polí-tica y hacer frente a la marginación, incluyendola femenina, y sobre todo en zonas rurales?

2. ¿Cómo se puede usar la descentralización parareducir la pobreza y la desigualdad, incluyendolas desigualdades de género, así como los des-equilibrios regionales?

3. ¿Cómo puede una descentralización más profundae inclusiva contribuir a la prevención de la vio-lencia y a la consolidación de una paz sostenible?

En cuanto a nuestro primer tema, la descentra-lización y la gobernanza provincial y local, el razo-namiento es que la descentralización incrementala participación popular en el proceso de toma dedecisiones, porque acerca el Gobierno al pueblo, ala vez que lo hace más accesible y mejora susconocimientos sobre las condiciones locales y tam-bién más sensible a las demandas del pueblo. En elcaso de Mozambique, la descentralización puedeser un instrumento tanto para reforzar la dimen-sión de la inclusión política como para combatir alos desequilibrios regionales que persisten en elpaís. Tal y como señala Weimer, también es ciertoque la descentralización es una forma de consoli-dar la democracia y, al mismo tiempo, de institu-cionalizar una cierta forma de paz. Un incrementoen el grado de legitimidad y efectividad de las ins-tituciones democráticas (“consolidación”) implicaal mismo tiempo un incremento en la estabilidad yun fortalecimiento de la paz; incluso si tenemos encuenta que la rivalidad entre fuerzas políticas ypartidos pueden generar conflictos.1

1 Weimer, B.: “Mozambique: Ten years of Peace – Democracy, Governance and Reform Interrogations of a privileged observer” enMazula (Cord.), 2004, Mozambique Ten Years of Democracy, Maputo, CEDE, 2004, pp. 61-86.

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En lo que concierne a nuestro segundo tema,estudiaremos de cerca la reforma fiscal que estádesarrollándose en este momento en el país, en elmarco de unas reformas globales del sector públi-co. En este caso, nuestro interés está en las rela-ciones fiscales intergubernamentales. Nuestrainvestigación en este terreno surge del reconoci-miento de que el desarrollo de una política fiscaleficaz en lo intergubernamental, al igual que eldesarrollo de instituciones adecuadas y buenasprácticas intergubernamentales, es un instrumen-to para la buena gobernanza y para la reducciónde la pobreza. En el caso de sociedades desgarra-das por la guerra, como Mozambique, el diseño eimplementación eficaz de un sólido sistema fiscalintergubernamental puede ser el vehículo paragarantizar los compromisos políticos y la inclu-sión. Esto se debe al hecho de que los asuntosfinancieros locales constituyen, en la actualidad,el principal embudo en el proceso de descentrali-zación/ municipalización del país, y por tanto tie-nen una particular relevancia en el camino haciala construcción de una paz sostenible a largoplazo.

Propiamente dicho, este capítulo se centra envarias de las propuestas destacadas en el capítu-lo introductorio. Tiene relación con la idea deque es fundamental medir los efectos a largoplazo de los esfuerzos por construir la paz enMozambique y examina la noción de que losesfuerzos multidimensionales para la construc-ción de la paz tienen serias dificultades paraestablecer las bases para las reformas más pro-fundas que son necesarias para sostener la paz.Explora la idea de que esto se debe a los retos enla creación de nuevas coaliciones políticas, nece-sarias para apoyar cambios más profundos.Examina estas propuestas en las áreas de lademocratización y del desarrollo económico, cen-trándose en la descentralización como instrumen-to para lograr ambos objetivos, al igual que parala construcción de una paz sostenible.

Finalmente, termina identificando una red deactores nacionales e internacionales, en elGobierno y la sociedad civil, que podrían trabajarjuntos para proponer los proyectos de descentra-lización democrática y la construcción de una pazsostenible en Mozambique.

Consideraciones metodológicas

Este esfuerzo de investigación se fundamentó enuna combinación de cuatro métodos. Primero, serealizó una revisión sistemática de la literaturanacional clave sobre la democratización y la cons-trucción de la paz en el país. Se centró específica-mente en las obras más representativas de comen-taristas “privilegiados” como: Joseph Hanlon,Bernhard Weimer, Brazão Mazula e Iraê BaptistaLundin, entre otros. En segundo término, tuvieronlugar extensas entrevistas con informadores claveen todo el país, tanto con funcionarios como conciudadanos, al nivel de las municipalidades y dis-tritos y con el Gobierno central en Maputo. En ter-cer lugar, una serie de debates en grupo se reali-zaron en los seis municipios sobre los que se cen-tró la mayor parte del trabajo empírico de esteestudio. La investigación, en el ámbito local/comunitario y con los responsables de la toma dedecisiones y los líderes de opinión en Maputo,adoptó una metodología interactiva. En cada casose prepararon preguntas clave para estructurar lasentrevistas y dirigir la conversación, basándose enlas hipótesis y consideraciones teóricas sugeridasen este estudio. Finalmente, se organizaron reu-niones de validación, que incluían debates demesa redonda y seminarios, para poner a prueba ydeterminar la robustez de los argumentos desarro-llados en este estudio, al igual que la validez de lasconclusiones alcanzadas y las recomendacionespropuestas.

Nuestra investigación se centra en los muni-cipios de Nacala e Ilha de Moçambique (en la

Descentralización y construcción de una paz sostenible en Mozambique

El desarrollo de una política fiscal eficaz,de instituciones adecuadas y de buenas

prácticas de gobernanza , son instrumentospara la reducción de la pobreza

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provincia norteña de Nampula), Beira y Dondo(en la provincia central de Sofala), Vilankulo (enla provincia sureña de Inhambane) y Maputo. Ladecisión de incluir los municipios de Nacala eIlha de Moçambique se basó en el hecho de queambos están controlados por la Renamo, el prin-cipal grupo de oposición en el país, tras lassegundas elecciones municipales que se celebra-ron en noviembre de 2003. Este hecho nos per-mite, por primera vez, evaluar el grado dealternativas políticas en Mozambique y tambiénsu papel en la descentralización y la democrati-zación en el país. Estos territorios también sonejemplo de la plena cohabitación entre repre-sentantes locales de la autoridad central estataly las autoridades locales en Mozambique, estoes, las administraciones municipales. El análisisde las dinámicas de esta cohabitación presentauna oportunidad para valorar la posibilidad derelaciones sólidas entre estos dos niveles degobierno, sin tener que cuestionar ni la autono-mía de la autoridad local ni las responsabilida-des y competencias específicas de cada nivel degobierno.

El municipio de Dondo, situado en la provinciacentral de Sofala, por otra parte, fue elegido deacuerdo con una valoración generalizada delmismo como modelo de una administración muni-cipal dinámica en el país. Tanto el Gobierno cen-tral como otros muchos actores sociales conside-ran que Dondo es un modelo de política local par-ticipativa teniendo en cuenta el grado en el quelos activistas de la sociedad civil se integran enun foro consultivo que interactúa permanente-mente con la administración municipal. De ahíque sea importante evaluar el grado en el cual elproceso de descentralización/ municipalizaciónen el país ha logrado, o no, una participaciónefectiva de actores sociales en los procesos degobierno de territorios locales. Se considera esetipo de participación local efectiva como el prin-cipal modo de mejorar la gobernanza para el de-sarrollo, al igual que para reducir las desigualda-des y para la construcción de la paz. Por otraparte, el estudio intenta trazar un mapa de lasdiferencias, si existen, entre aquellas poblacio-nes con la prerrogativa de escoger a sus lídereslocales y de tomar una parte activa en la formu-lación de una agenda local y aquéllas en las queno se disfrutan tales prerrogativas. Éste es el caso

particularmente de Dondo, donde la población enel municipio y los distritos de alrededor es casi lamisma.

Beira y Maputo son las mayores ciudades delpaís —y los mayores municipios—. Ofrecen un casointeresante, porque Beira es el bastión del princi-pal grupo de oposición (Renamo), mientras queMaputo es la sede del partido de Gobierno(Frelimo). Por su parte, Vilankulo se incluyó enesta investigación porque cuenta con un foro localpara la participación cívica en la gobernanza crea-do por Centro de Estudos De Democrácia eDesenvolvimento (CEDE), dentro del ámbito delproyecto para la descentralización y la gobernanzalocal en colaboración con el Institute forDemocracy in South Africa (IDASA).

Contexto histórico

La historia reciente de Mozambique está, enmuchos sentidos, aún muy marcada por dos reali-dades básicas. La primera es la naturaleza delrégimen colonial y fascista que gobernaba enPortugal y obviamente en sus colonias de 1926 a1974. Este régimen creó en sus colonias un mode-lo de Estado muy centralizado, autoritario yrepresivo, con un férreo control por parte de lasFuerzas Armadas. La segunda realidad tiene quever con la lucha armada librada por el Frelimocontra las fuerzas coloniales portuguesas de 1964a 1974. Mientras que el primero de estos niveleshistóricos subraya las dificultades a las que seenfrenta Mozambique en sus esfuerzos por lograrla democratización del Estado y la sociedad, elsegundo tiene que ver con las dificultades en lacohabitación entre el Frelimo y su principal adver-sario político, la Renamo. Por una parte, esto esasí porque el Frelimo lleva gobernandoMozambique desde la independencia en 1975, pri-mero bajo un régimen de partido único en elmarco de un Estado socialista y luego como parti-do de Gobierno dentro de un orden político pluralestablecido desde las primeras elecciones genera-les pluripartidistas en 1994. Por otra parte, estose debe a que la Renamo, la principal organizaciónde la oposición, se creó en sus orígenes con miem-bros desilusionados con el Frelimo, antes y des-pués de la independencia, aunque las fuerzas deseguridad de Rhodesia y antiguos comandos portu-

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gueses jugaron un papel determinante en su fun-dación.2

En términos económicos vale la pena destacarque la política económica colonial del país sepuede dividir en tres diferentes fases históricas:

• De 1885 a 1926, caracterizada por la predomi-nancia en el país de capitales extranjeros no por-tugueses;

• De 1926 a 1960, el periodo de las políticas eco-nómicas nacionalistas de Antonio Salazar, cuyoobjetivo principal era hacer uso de la posesióncolonial en beneficio de la acumulación de capi-tal por parte de la potencia colonial; y

• De 1960 a 1973, caracterizada por una profundacrisis económica inicial seguida poco después poruna reestructuración sustancial del capital quedio origen a un auge aparente del sector indus-trial.

Fue durante el primer periodo de dominaciónportuguesa cuando se establecieron firmementelos elementos característicos de la economía polí-tica mozambiqueña y que sobrevivirían bastantemás allá del nacimiento del nuevo Estado indepen-diente en 1975. Estos rasgos eran una profundadependencia económica del capital extranjero y,en segundo lugar, el papel de Mozambique comoeconomía de servicios en el contexto del Áfricaaustral.3 Efectivamente, la economía colonial fueposible al inicio sólo por la inversión británica ysudafricana junto con la imposición de un cruel sis-tema de trabajos forzados.

Los principales retos que estas políticas másbien paradójicas generaron para el desarrollo de laeconomía colonial mozambiqueña fueron de grancalado. Para empezar, implicaban la infrautiliza-ción del potencial agrícola y agro-industrial delpaís, teniendo en cuenta tanto el sistema de tra-bajos forzados como la excesiva dependencia de laeconomía de servicios. En segundo lugar, imponíanuna pesada carga sobre la producción de los cam-

pesinos, que eran, de hecho, la fuente principal demano de obra, con lo que se contribuía de estaforma a la distorsión permanente de la economíarural. Además, los acuerdos migratorios colonialesy las limitaciones impuestas sobre la economíacampesina hicieron posible la creación de unaenorme masa proletaria que carecía de las condi-ciones materiales básicas para su subsistencia ensus regiones de origen. Más adelante, poco des-pués del colapso del sistema colonial, la economíaentró en una profunda crisis, en primer lugar debi-do a la emigración masiva de mano de obra cuali-ficada, incluyendo la mayoría de los colonos por-tugueses, que se vieron forzados, por las circuns-tancias, a abandonar Mozambique incluso antes dela independencia.4

La economía política del Mozambique indepen-diente se puede dividir, a grandes rasgos, en tresfases diferentes:

• De 1974 a 1977; el periodo de transición carac-terizado por una profunda crisis económica;

• De 1977 a 1984; el periodo en el cual la econo-mía mozambiqueña tuvo una proyección socia-lista, con una planificación centralizada comoacuerdo institucional principal para la distribu-ción de recursos y para la gestión en general; y

• De 1985 adelante, el periodo en el que se redes-cubrieron los mercados y la institución de la eco-nomía de mercado se convirtió en una norma.

Con el fin del sistema colonial, la economíaentró en una profunda crisis, en primer lugar por laenorme destrucción llevada a cabo por los colonosque decidieron abandonar el recién nacido Estado.Posteriormente, hubo políticas adoptadas por elgobierno del Frelimo que preveían una situación enla que la agricultura sería la base de la economía,y la industria sería su fuerza motriz. Aunque sólida,esta política carecía de precedentes tangibles en lahistoria económica de Mozambique.


2 Vines, A.: Renamo: From Terrorism to Democracy in Mozambique? Centre for Southern African Studies, University of Cork, 1996.Edición revisada y actualizada de la publicación del mismo título de 1991. Cabrita, J. M.: Mozambique: The Tortuous Road toDemocracy, Palgrave, Nueva Cork, 2000. Mazula, B. (coord.): Moçambique: 10 Anos de Paz, CEDE, Maputo, 2002

3 Mondlane, E.: The Struggle for Mozambique, Penguin Books, Harmondsworth, Gran Bretaña, 1969. Munslow, B.: Mozambique: theRevolution and its origins, Longman Londres, Nueva York y Lagos, 1983. Newitt, M. A History of Mozambique, Hurst & Company,Londres, 1995.

4 Wuyts, M.: “Economia Política do Colonialismo”, Estudos Moçambicanos (1), Maputo, 1980.Castelo-Branco, C. N. (org.): Moçambique: Perspectivas Econômicas, Maputo: Imprensa Universitária, 1994.

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Tras el tercer congreso del partido Frelimo, enfebrero de 1977, que lo transformó de un movi-miento para la liberación nacional en un partidomarxista-leninista, se adoptó una nueva estrategiade desarrollo. Se diseñó primero para lograr losniveles de producción de los que gozaba la econo-mía antes de la crisis de 1973 y para erradicar elsubdesarrollo en un plazo de 10 años. En el sectoragrario el plan contemplaba empresas estatales ycooperativas. En el sector industrial la prioridad sedio a las industrias básicas. Esta primera promesade desarrollo del régimen no tuvo éxito por múlti-ples motivos, a saber: su excesiva dependenciasobre recursos extranjeros, la asignación burocrá-tica de los recursos siguiendo los métodos de laplanificación centralizada y, quizá más significati-vamente, la destrucción causada por la guerra quese inició alrededor de 1977.5 En efecto, el comer-cio exterior fue devastado debido a la destrucciónde la vida rural por culpa del terrorismo y el sabo-taje de las rutas de transporte, con pérdidas anua-les que alcanzaron entre 250 y 300 millones dedólares. A esto hay que sumar la pérdida de ingre-sos por tránsito de tráfico rodado, sobre todo porel desvío de los cargamentos sudafricanos, quesumaban entre 275 y 300 millones de dólares anua-les. Si añadimos a estas cifras el coste del progra-ma de emergencia, que rondaba los 300 millonesde dólares anuales, la destrucción masiva de lasinfraestructuras de salud y de educación y el coro-lario millones de desplazados y de refugiados, losefectos de la guerra se hacen incluso más paten-tes.6

Gobernanza y construcción dela paz

Contexto y retos para la política

Con el régimen político que dominó enMozambique tras la independencia y la oposiciónfundamental a este mismo por parte de Renamo,el nuevo Estado se vio sumido en una guerra viru-lenta de 1976 a 1992. Obviamente la guerra con-taba con un elemento externo, primero con elpapel desempeñado por las fuerzas de seguridadde Rhodesia, y después con la participación direc-ta del aparato militar y de seguridad del régimende apartheid de Sudáfrica, del lado del entoncesmovimiento guerrillero de la Renamo. Sin embar-go, también es cierto que un importante númerode mozambiqueños se aliaron con la Renamo,sobre todo aquéllos contrarios al estilo políticosoviético puesto en marcha en el primer régimendel Frelimo, cuyo objetivo era crear un Estadoaltamente centralizado.

Independientemente de cómo uno juzgue laguerra que azotó Mozambique durante 16 años, elnivel de derramamiento de sangre, hambruna ytrastorno social generado por la guerra no puedeser infravalorado. Esencialmente, la guerra no solodestruyó el tejido social del país, sino que tambiénprácticamente —paso a paso, pero con seguridad—llevó al Estado a su derrumbe. Incluso tras la des-aparición de la dimensión regional y global de estaguerra (es decir, el fin del apartheid en Sudáfrica,

Aunque el sistema político parece fortalecerse y es más estable año tras año, el país es muy vulnerable a la violencia, sobre todo durante los períodos electorales.

5 Castelo-Branco, C. N.: “Opções Econômicas de Moçambique, 1975-95: Problemas, Lições e Ideias Alternativas en B. Mazula (ed.)Eleições, Democrácia e Desenvolvimento, Maputo, 1995.

6 UN Economic Commission for Africa: South African Destabilization: The Economic Cost of Frontline Resistance to Apartheid, AddisAbeba, 1989. Hanlon, J.: Peace Without Profit: How the IMF Blocs Rebuilding in Mozambique, James Currey & Heinemann,Portsmouth, 1996.

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la caída del bloque soviético y el fin de la GuerraFría) en el país las fuerzas combatientes se encon-traban en una situación de punto muerto. Era unaguerra que ni el Gobierno del Frelimo ni las fuer-zas guerrilleras de la Renamo podían ganar. Sinembargo, la guerra no se desvanecería: ninguno delos dos protagonistas armados estaba dispuesto adesaparecer del mapa político del país.

Sea como fuere, en aquel momento un impor-tante proceso estaba teniendo lugar en todo elmundo, cuyo origen se puede hallar en la terceraoleada de democratización de Huntington.7 Elprincipio de la década de los noventa fue testigode una rápida difusión de políticas democráticasen América Latina, Europa del Este, el SudesteAsiático y el África subsahariana. Angola, el paíshermano de Mozambique, firmó en mayo de 1991los Acuerdos de Bicesse que pretendían poner fin ala larga guerra civil que se libraba en el país y abrirel camino para las primeras elecciones multiparti-distas el año siguiente, bajo la supervisión de lasNaciones Unidas. Por consiguiente, la políticademocrática multipartidista fue percibida comouna solución al estancamiento en Mozambique, enel sentido de que revertiría la tendencia destructi-va que reinaba en el país, pero también garantiza-ría a los protagonistas poder continuar su pugnapolítica por otros medios, alejados de las armas.

Desde octubre de 1992, tras la firma delTratado de Paz de Roma entre el Gobierno deMozambique y los guerrilleros de la Renamo, sehan celebrado, con éxito, tres elecciones genera-les multipartidistas en el país. Estas eleccionestuvieron lugar en 1994, 1999 y 2004 y las eleccio-nes municipales que se celebraron por primera vezen 1998 y luego en noviembre de 2003. En diciem-bre de 2004 el país celebró sus terceras eleccionesgenerales, con la particularidad de que elPresidente, Joaquim Chissano, no se presentó paraun tercer mandato, aunque la Constitución de1990 —entonces aún en vigor— lo habría permitido.Chissano había sido el líder del Frelimo desde lamuerte en 1986 de Samora Machel, el primer pre-

sidente del país, y ha sido reemplazado porArmando Guebuza, uno de los veteranos de la gue-rra mozambiqueña. También se ha registrado unaevolución interesante en el seno de la Renamo,sobre todo ligada al aumento bastante espectacu-lar entre sus mandos de jóvenes, que no habíanparticipado en la guerra, pero que parecen gozarde cierto respeto en el seno del partido. Puestoque la Renamo, y su líder histórico, AfonsoDlhakama, perdieron las elecciones por terceravez consecutiva —con un resultado comparativa-mente peor que en las elecciones anteriores—resulta difícil predecir la evolución que experi-mentará el partido ahora. Sin embargo, contratoda expectativa y a pesar del hecho que laRenamo se negó a aceptar los resultados anuncia-dos por las autoridades electorales, no se utiliza-ron medios violentos para perseguir sus intereses ypreocupaciones.8 Al contrario, el líder de laRenamo, tras reunirse con el consejo nacional delpartido, anunció que las acciones del partido serí-an totalmente pacíficas y dentro del marco demo-crático establecido en el país. Todos estos hechosapuntan a que el país está efectivamente experi-mentando un nivel razonable de estabilidad políti-ca y que el proceso democrático parece estar for-taleciéndose año tras año.

No obstante, la experiencia nos ha enseñadoque el país es muy vulnerable a la violencia, sobretodo durante los períodos electorales. El patrón sedesarrolla en tres fases: un período inicial de con-frontaciones violentas, si bien principalmente ver-bales, entre los dos principales partidos (Frelimo yRenamo) a medida que se aproximan los días de lavotación, seguido por un período electoral relati-vamente pacífico, un periodo de conflictos violen-tos tras las elecciones con una lenta vuelta a lanormalidad. No obstante, más recientemente ydespués de las elecciones generales de diciembrede 2004, parece que la vuelta a la normalidad hasido mucho más rápida, tras un período postelec-toral de relativa ansiedad, aunque sin violenciaexplícita.


7 Huntington, S. P.: The Third Wave: Democratization in Late Twentieth Century, Norman: University of Oklahoma Press, 1991. 8 El 20 de enero de 2005, el Consejo Constitucional mozambiqueño consideró válidos los resultados de las elecciones generales del

2004, tal y como los había presentado previamente la Comisión Electoral Nacional. Por tanto, el Consejo Constitucional no aceptóel recurso presentado por la Renamo para repetir el proceso electoral e invalidar los resultados. Es interestante destacar —y concierto grado de sorpresa— que la Renamo aceptó la decisión final del Consejo Constitucional, sin mayores discusiones. De hecho, sulíder Afonso Dlhakama anunció el día siguiente que todos los parlamentarios electos de su partido, Renamo, asumirían sus escañosen el Parlamento, y que él mismo también asumiría su escaño en el Consejo de Estado.

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Cuadro 1: Elecciones, violencia y sociedad civil en Mozambique

Es posible que la participación de organizacionesde la sociedad civil en la observación de los procesoselectorales haya supuesto una diferencia en la res-puesta a los resultados electorales. Tras la experien-cia exitosa en las elecciones municipales del 2003, enlas que cuatro organizaciones no gubernamentalessupervisaron el proceso electoral, un grupo de sieteorganizaciones creó un equipo para la observación delas últimas elecciones generales del 2004. Estas sieteson: el Consejo Cristiano de Mozambique (CCM), elConsejo Islámico de Mozambique (CISLAMO), elCentro para el Estudio de la Democracia y elDesarrollo (CEDE), la Asociación Mozambiqueña parael Desarrollo de la Democracia (AMODE), la LigaMozambiqueña de Derechos Humanos (LDH) y laOrganización para la Resolución de Conflictos (OREC).Posteriormente, se les uniría la Iglesia Católica. Dossocios no nacionales —el Centro Carter y el InstitutoElectoral del África Austral (EISA)— ofrecieron asis-tencia técnica para la supervisión de las elecciones.

Socios internacionales como la Agencia deCooperación Suiza, la Agencia de DesarrolloInternacional Sueca (SIDA), el Departamento delReino Unido para Desarrollo Internacional (DFID) y losPaíses Bajos suministraron los fondos para la observa-ción electoral, con cantidades de algo menos de unmillón de dólares. Estos fondos permitieron el des-pliegue de cerca de mil personas en el terreno, inclu-yendo observadores a largo plazo, supervisores delconflicto en paralelo al recuento de los votos y obser-vadores. El proyecto de supervisión de las eleccionestambién recibió el apoyo de USAID/ Mozambique paraincrementar el número de observadores capacitadospara el recuento paralelo de los votos y en la obser-vación nacional. El resultado de esta movilización defondos fue que los observadores electorales estuvie-ron en el terreno durante el periodo electoral críticocon una fuerza combinada de alrededor de 1.800efectivos y observadores de conflictos. Al fin del pro-ceso paralelo de conteo de votos, el grupo de obser-vación electoral logró publicar, tan sólo 72 horas des-pués de las elecciones, unos resultados prácticamen-te idénticos a aquellos presentados por las autorida-des electorales 17 días tras el cierre de las urnas.Supuso una intervención exitosa de las fuerzas de lasociedad civil que fue justamente elogiada tanto porlos partidos políticos que se presentaron a las elec-ciones como por los grupos de observadores interna-cionales.

Por tanto, el máximo reto en cuanto a la gober-nanza democrática en Mozambique se ha resueltocon la cohabitación de los principales protagonis-

tas políticos del país. Esta afirmación no pretendetrivializar los resultados de las políticas democrá-ticas instauradas en el país, ni sugerir que estamosante un caso de casi -democracia. ¡En absoluto! Lacuestión es que el estatus de democracia en el paísdebe ser juzgado también con relación a su contri-bución significativa al fin de la guerra, a la norma-lización de la política, y al retorno a la estabilidadpolítica. Esto también indica el grado en el cual —dejando de lado la fragilidad y las deficiencias aúnevidentes— será difícil subvertir el proceso demo-crático en Mozambique. Obviamente, esto no sedebe únicamente al hecho de que a los políticosnunca estarían tentados de hacerlo, sino ante todoporque la sociedad en su conjunto se resistiríaferozmente a tales tentaciones.

También es importante tener en cuenta —dadoslos análisis anteriores— el hecho que ni el Frelimoni la Renamo son partidos políticos al uso. La rea-lidad es que ambos partidos provienen de organi-zaciones militares. Esto se ve reflejado en suestructura interna y en la disciplina de partido, aligual que en su poder hegemónico. Ambos partidospolíticos están imbuidos de un espíritu del “gana-dor se lleva todo” y raras veces parecen estar dis-puestos a cederle terreno a su rival. Para empeo-rar el problema, en Mozambique existe una claralealtad de una gran parte de la población a cadauno de estos partidos. Aunque esta lealtad puedatener una base regional y étnica, en realidad tienemás que ver con una dinámica de tensión entre elcentro y la periferia. Mientras que el Frelimo cuen-ta con la lealtad de las élites y las clases medias,sobre todo de zonas urbanas y del sur del país, laRenamo cuenta con el apoyo de aquellos opuestosal status quo actual y de poblaciones numerosas enel centro norte del país. Otra dimensión del pro-blema surge del hecho de que ambos partidos handiseminado a lo largo y ancho del país a cientos desus antiguos mandos militares que pueden (y aveces tienden a) hacer uso de su experiencia mili-tar para imponer sus pareceres e intereses. Loshechos violentos que tuvieron lugar en Montepuezy Changara, en las provincias norteñas de CaboDelgado y Tete, respectivamente, al igual que enInhaminga y Maringué, en la provincia central deSofala, tras la negativa de la Renamo a aceptar losresultados de las segundas elecciones generales de1999, son un claro ejemplo de esta situación.Suponen una advertencia de que posiblemente la

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construcción de una paz sostenible y duradera enMozambique a largo plazo es todavía una laborenorme que requiere la intervención activa detodos los mozambiqueños, independientemente desu afiliación a un partido o su origen étnico oregional.

Por lo tanto, la solución democrática fue el ins-trumento principal para los acuerdos de paz y parala pacificación en Mozambique. Por la mismarazón, era la condición necesaria, aunque no sufi-ciente, para iniciar la construcción de la paz en elpaís. Por consiguiente, el caso mozambiqueño esde gran relevancia en un intento por comprenderlos efectos de los esfuerzos para lograr la cons-trucción de la paz, que une a los actores locales,nacionales e internacionales. En efecto, el caso deMozambique confirma las propuestas inicialesesbozadas en el primer capítulo, a saber: queincluso los esfuerzos negociados y multidimensio-nales para construir la paz se enfrentan a enormesdificultades para pasar de las medidas de recons-trucción inmediata de posguerra a las reformasmás profundas necesarias para consolidar una pazsostenible. En cierta medida y, porque la guerrahabía concluido totalmente en Mozambique, sepuede decir que el caso de Mozambique es uno deéxito relativo. No obstante, la consolidación delproceso democrático con vistas a afianzar un pro-ceso de construcción de la paz sostenible es aún unenorme reto para el país y su pueblo.

De hecho, ya quedó claro en 1994 que para con-solidar un proceso básico de construcción de pazsería necesario establecer un marco político carac-terizado por la inclusión y no la exclusión.9 Aunqueel Frelimo se opuso ferozmente a la idea de un

gobierno de unidad nacional, el concepto de inclu-sión política se consideró garantizado a través delinicio del proceso de descentralización política yadministrativa en el país. Este proceso, tal y comose entendió en su momento, aseguraría la legitimi-dad del sistema y, al mismo, garantizaría la inclu-sión tanto de todas las fuerzas políticas como detodos los ciudadanos en la gobernación de lanación, hacia un proceso más significativo y dura-dero de construcción de la paz.10

Descentralización y gobernanzaprovincial/ local

El punto de partida de nuestra investigación es quela descentralización y la democratización en elámbito local son elementos necesarios en las agen-das de construcción de la paz y prevención de con-flictos. Tal y como se destacó en el primer capítu-lo, hay una urgente necesidad para “forjar las coa-liciones transnacionales necesarias para apoyarcambios más profundos —como profundizar en lasprácticas democráticas en el ámbito local— en ellargo plazo”. Además, estas “coaliciones transna-cionales —o infraestructuras de paz— deben vincu-lar agentes de cambio desde los niveles locales alos ámbitos nacionales e internacionales”.

Fue en este contexto en el que diseñamos laspreguntas clave que les hicimos a diferentes acto-res en el país durante nuestra investigación. Laspreguntas fueron las siguientes: (1) ¿Cómo pode-mos asegurarnos de que la descentralización abar-cará la inclusión política y el fin de la prácticamarginación de los mozambiqueños, sobre todo de


La guerra ha concluido en Mozambique, pero la consolidación del proceso

democrático para afianzar una construcción de la paz sostenible

es aún un enorme reto

9 Mazula, B.: A construção da democrácia em África: O caso moçambicano, Ndjira, Maputo, 2000.10 Baptista Lundin, I.: “An Analytical Reading of Social Spaces that Mozambique has Opened to Accommodate and Cultivate Peace”

en MAZULA (Cord.), Mozambique Ten Years of Democracy, CEDE, Maputo, 2004. (La versión en portugués se publicó por primeravez en el 2002).

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aquellos que viven en zonas rurales, y estableceráde esta forma una base sólida para la construcciónde la paz? (2) ¿Cómo podemos utilizar la oportuni-dad que nos brinda el proceso de descentralizaciónpara enfrentarnos al reto de la reducción de lapobreza en el país, al igual que al reto de reducirlas desigualdades y los desequilibrios regionales?(3) En el contexto de un sólido sistema de relacio-nes intergubernamentales ¿cómo garantizamostanto la eficiencia y la igualdad, por una parte, yla autonomía y la participación de las autoridadesmunicipales, por otra?

Según Fuentes del Ministerio de laAdministración del Estado (MAE), la base teóricaoriginal del proceso de descentralización enMozambique estaba diseñada para el fortaleci-miento del Estado mediante el desarrollo de la ciu-dadanía en el ámbito local. Los individuos ya noserían sólo personas, sino ciudadanos que partici-pan en las unidades administrativas más pequeñas,llamadas municipios. El objetivo aquí era crear elEstado desde abajo. Los legisladores, que lidera-ban el proceso entonces, tenían la intención de yla preocupación por reforzar el proceso adminis-trativo en todo el país. No era sólo un concepto dedescentralización, sino más bien una política degobernanza para fortalecer el Estado deMozambique.

No obstante, la definición del proceso de des-centralización se vio marcada básicamente por ladificultad que suponía el intentar reconciliar lasdistintas opciones políticas con el marco legal einstitucional en vigor. La Ley 3/1994 permitió lacreación de municipios urbanos y rurales. El con-tingente de la Renamo en el Parlamento aprovechóla oportunidad que le brindaba esta ley para exigirque los municipios coincidiesen con el territorio dela totalidad de los 128 distritos existentes en elpaís. Esta propuesta supondría la extensión de lasoportunidades de la gobernanza local descentrali-

zada para la totalidad del territorio nacional. Losparlamentarios del Frelimo se opusieron a estapropuesta con el argumento de que sería contra-producente fraccionar la gobernanza del territorioen un momento en el que la construcción de lareconciliación nacional y la restauración delEstado eran la máxima prioridad. Entonces, losparlamentarios de la Renamo rechazaron el paque-te legislativo en su totalidad, argumentando queera inconstitucional.

Después vino la adopción de la Ley 9/1996 queabrió el camino para la inclusión de la figura delgobierno local en la Constitución del país.Posteriormente, la Ley 2/1997 definió por fin elmarco legal existente para el gobierno local(Autarquías, en su versión portuguesa). Según laLey 2/1997 el gobierno local en Mozambique secompone tanto de los municipios (ciudades y capi-tales de distrito) y pueblos. Existen 23 ciudades y128 capitales de distrito en Mozambique, de losque tan sólo las ciudades y 10 sedes de distritostuvieron el derecho de establecer estructuras degobierno local en una primera ronda en 1998. Deahí que los gobiernos locales existentes enMozambique correspondan tan sólo a una mínimafracción del número total de municipios potencia-les en el país.

¿Qué ocurrió con la filosofía inicial de la des-centralización, y por qué se limitó tanto en lapráctica actual de la descentralización/ municipa-lización en el país? Según apunta BernhardWeimer:

Tenemos que preguntarnos si el Gobierno cen-tral está, en la actualidad, tan predispuesto adescentralizar el poder como lo estaba antes delas elecciones generales de 1994, que inaugura-ron la política multipartidista en el país. Es fun-damental que tengamos en cuenta que en laactualidad hay otros intereses por defender y

La descentralización busca en teoría el fortalecimiento del Estado mediante el desarrollo de la ciudadanía. El objetivoaquí era crear el Estado desde abajo

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que, por supuesto, también hay nuevos retos polí-ticos.11

Por tanto, en términos de la transferencia depoder y competencias del Gobierno central a lasautoridades municipales, la primera pregunta quesurge tiene relación con el razonamiento del pro-ceso de descentralización en Mozambique, al igualque con la elección de los primeros 33 municipioscreados en el país. Las personas que entrevistamos(parlamentarios, representantes de los gobiernoscentral y municipales y miembros de la sociedadcivil y de agencias internacionales, activamenteinvolucrados en el apoyo al proceso de descentra-lización) fueron unánimes al subrayar la utilidaddel proceso de descentralización tanto para elreparto del poder, como para asegurar la partici-pación ciudadana y la cohesión social. No obstan-te, también apuntaron que estos beneficios sólosurgen si se desarrollan e institucionalizan deforma clara estrategias adecuadas de puesta enmarcha. De todos modos, no todos estos actorestienen el mismo parecer en cuanto al proceso dedescentralización en el país. Como ya indicamos,el primer aspecto que debemos considerar alinfluir en el proceso de descentralización/ munici-palización tiene que ver con la filosofía de “gra-dualismo” adoptada por el Gobierno en este área.En efecto, las leyes 2/1997 y 11/1997 establecenlo siguiente:

a) “…Que la creación de municipios será gradual(con un número inicial de 33 territorios) segúnel cumplimiento de una serie de condicionespara su creación en otros territorios…” (Ley2/1997, artículo 5). Sin embargo, en ningúnlugar de la legislación se especifica de formaconcreta y objetiva cuáles son estas condicio-nes, aunque se indica que su definición seráconfirmada por el Parlamento nacional del país(párrafo 2 del artículo 5 de la Ley 2/1997);

b) Lo mismo también es cierto en cuanto a latransferencia de poder y recursos del nivel cen-tral a los territorios descentralizados, donde seintroduce el concepto de gradualidad, sinmayor clarificación ni reglas.

El aspecto clave es, por tanto, que en virtud delespíritu y la letra de la Ley 3/1994 los municipiospodrían haberse extendido, efectivamente, atodos los distritos del país, incluso teniendo encuenta que tan sólo las poblaciones que viven enlas ciudades o pueblos capitales de distrito podríanelegir a sus líderes. Al contrario, la Ley 2/1997 consu filosofía del gradualismo implicaba que, deforma algo arbitraria, tan sólo se crearían 33 muni-cipios en las principales ciudades capitales de dis-trito y 10 pueblos, lo que dejaba a una importanteparte de la población sin la posibilidad de ejercersus derechos democráticos en el ámbito local. Deahí que, en la práctica, la posibilidad de extenderlos municipios existentes para cubrir todas lascapitales de distrito (tanto ciudades como pue-blos) “gradualmente” —pero inmediatamente y enun marco claro, transparente y democrático—cumpliría los objetivos de la descentralizaciónpolítica y administrativa que había sido veneradaen ambos documentos legales. Esto debería, poruna cuestión de principios, ser el impulso deldocumento de política nacional sobre la descen-tralización política y administrativa.

Según el Director Nacional para el DesarrolloMunicipal del Ministerio de Administración delEstado (MAE), el Gobierno ha aprobado de hechoun documento de política nacional para la descen-tralización.12 Según el propio Director Nacional, esen el marco de este documento en el que se desa-rrolla la filosofía de gradualismo. El Director añadeque este documento establece claramente que esde competencia exclusiva del Gobierno central eldecidir si un territorio concreto cumple con lascondiciones requeridas para convertirse en unmunicipio. Esta declaración de política surgió,obviamente, porque el Gobierno central tomó lainiciativa para poner en marcha todo el procesoque lleva a la creación de nuevos municipios. Es,según el Director, una prerrogativa del Gobiernocentral el decidir la ampliación del número actualde municipios.

Para los actores políticos locales, sin embargo,este procedimiento de arriba hacia abajo es consi-derado básicamente antidemocrático y corre elriesgo de invalidar el razonamiento detrás del pro-


11 Bernhard Weimer en una entrevista con Carolina Hunguana en abril de 2001, incluida en la disertación de Carolina para su “Master”en Ciencias Políticas.

12 Éste ya no es el caso, desde que el Gobierno —a través de su unidad para la reforma del sector público (UTRESP)— iniciase unproceso que llevará a la redacción de un documento sobre la política de descentralización.

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ceso de descentralización. Teniendo en cuenta queuno de los objetivos de la descentralización esfomentar el desarrollo local y reducir la pobreza,no tiene sentido alguno el dejar la decisión sobresi una unidad territorial merece convertirse, o no,en una unidad de gobierno local y excluir del pro-ceso decisorio a los propios sujetos de tal proceso,a saber: las comunidades locales y sus líderes. Dehecho, y según António Delfim, un miembro de laRenamo que forma parte de la Asamblea Municipalde Nacala (municipio situado en la provincia nor-teña de Nampula), el proceso de descentralizaciónen Mozambique ha empezado con mal pie. Segúnsu opinión, esto se debe al hecho de que las comu-nidades locales no estuvieron involucradas en eldiseño del proceso de descentralización y, además,el proceso de democratización no ha estado efec-tivamente acompañado de un desarrollo económi-co. Por consiguiente, existe la percepción de queéste era un caso obvio de un enfoque principal-mente de arriba a abajo. Según apunta AntónioDelfim:

Aunque se está construyendo la democracia enel país, no puede seguir avanzando sin la corres-pondiente democratización del pueblo. Sabemos,por la experiencia de las democracias desarrolla-das, que compete a los pueblos reclamar la demo-cracia y no a las élites en el poder. La democrati-zación debe arraigarse en las poblaciones, peroaquí los políticos estamos imponiendo la democra-cia al pueblo. La comunidad internacional, lacomunidad de donantes, todos interfieren en nues-tros asuntos políticos.

Tal y como indicaron otros entrevistados, losprocesos de democratización y descentralización

en Mozambique parecen haber sido privatizados ymanipulados por los partidos políticos. Buana Aly,miembro del Frelimo y de la Asamblea Municipalde Nacala, también expresó este punto de vista.Éste es un claro ejemplo de que estas percepcio-nes trascienden las afiliaciones de los partidospolíticos. En este contexto sería muy interesanteintentar descubrir si la descentralización ha tenidoen cuenta la democratización interna de los parti-dos políticos o no. Parece existir la percepción deque los partidos políticos aún no son democráticosen sus actividades y funcionamiento internos.

Otro aspecto importante se centra en el de-sarrollo simultáneo de los procesos de transferen-cia de poder y desconcentración que están tenien-do lugar actualmente en Mozambique. De hecho,el proceso de descentralización en el país tambiéntiene una dimensión de reparto del poder queincluye a los órganos locales del Estado (es decir,los gobiernos provinciales, las administraciones dedistrito y los puestos administrativos). Es relevan-te indicar que dentro del grupo de agentes donan-tes internacionales que son activos en el campo dela descentralización y la gobernanza local enMozambique, existen diferentes visiones sobre elproceso de descentralización. En efecto, mientrasalgunos agentes donantes apoyan el proceso dedescentralización —dentro de una lógica de tras-paso de poderes— otros parecen más interesadosen promover la delegación de poder.13 Estos últi-mos parecen estar más cerca de la visión domi-nante en los círculos de Gobierno. Hasta la fecha,estos niveles de la administración estatal han sidojerárquicos y han estado dominados por elGobierno central, pero bajo la nueva legislación sucampo de autoridad se ampliará, tal y como loestablece la Ley 8/2003. Además, el Programa

La descentralización ayuda a fomentar el desarrollo local y reducir la pobreza. Pero la manipulación de los partidos políticos ha excluido a las comunidades locales

13 Ver Soiri, L.: Moçambique: aprender a caminhar com uma bengala emprestada? Ligações entre descentralização e alívio à pobre-za, Mimeo, Maputo, 1999.

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Nacional para la Planificación y Financiación de laDescentralización (PPFD), lanzado por el Gobiernocentral con la ayuda financiera del Banco Mundialayudará a estos niveles de la administración delEstado a desarrollar un enfoque participativo ydescentralizado de planificación y a construircapacidad financiera en el ámbito de los distritos.

El hecho es que la visión de la descentralizaciónque impera en Mozambique tiene más que ver conla delegación de poder y menos con un procesogenuino de descentralización política. Esta percep-ción se ve fortalecida por la adopción de la Ley8/2003 sobre la organización y funcionamiento deentidades estatales locales. La Ley 8/2003 defineel distrito como la unidad básica para la planifica-ción del desarrollo nacional y cuenta además conuna disposición para la transferencia de fondos delGobierno central al nivel de los distritos. Por tanto,lo que los municipios esperaban está siendo trans-ferido a las administraciones estatales de los distri-tos, lideradas por funcionarios nombrados por elGobierno central y no legitimadas por las comuni-dades locales. La situación se complica aún más enel caso de municipios que ocupan la totalidad deldistrito en que se encuentran, como son los casosde Maxixe, Nacala e Ilha de Moçambique. ¿Por quéno volver a la Ley 3/1994 y convertir, sencillamen-te, el distrito en la unidad territorial para los muni-cipios con líderes elegidos? Todas estas ambigüeda-des legales y conceptuales sobre la descentraliza-ción en el país indican que aún no existe una volun-tad política clara y tangible por parte del Gobiernocentral de desarrollar un proceso serio de descen-tralización. El motivo podría estar en la posibilidadde un cambio radical en la base geográfica y socialdel poder en el país. El hecho de que los 5 de los33 municipios están ahora controlados por laRenamo, además de que un número significativo deescaños en distintas municipalidades estén enmanos de la Renamo o de grupos independientes deciudadanos, agrupados en el ámbito local, podríaexplicar en parte esta situación.

El problema fundamental, sin embargo, es queel poder de las autoridades de distrito está direc-tamente ligado al Gobierno central, del que sonmeros representantes locales. Esto, claramente,

diferencia a las autoridades de los distritos deaquellos que ocupen la autoridad de gobiernolocal, cuya base de legitimidad deriva de las comu-nidades locales que los eligen. Por consiguiente, sepuede decir que la Ley 8/2003 deja espacio para ladelegación del poder pero no para la descentrali-zación política y administrativa que se contemplaen la Ley 2/1997. Tal y como indicó el coordinadordel programa sobre planificación y financiación, elenfoque actual prevé la delegación de autoridaddel Gobierno central a las autoridades de distrito,y no necesariamente para la transferencia comple-ta de autoridad.14

Así que la cuestión principal aquí es: ¿hasta quépunto estas medidas desarrollan y desarrollaránuna capacidad local que permita que los diferentesniveles de gobierno (municipales, de distrito y de laprovincia) ofrezcan a sus comunidades los serviciosesenciales, con vistas a incrementar la productivi-dad y por tanto a reducir la pobreza y las desigual-dades en el país? ¿Y cómo abrirán espacios paraprofundizar el proceso de democratización —mediante la participación local— que, al fin, cons-tituirán una sólida base para un proceso de cons-trucción de una paz sostenible en el país? La cues-tión es que, aunque los niveles de gobierno de dis-trito y de provincia puedan asegurar el suministrode los servicios, ¿llegaremos a ver las “infraestruc-turas de paz”, a las que se refiere Stephen Baranyi,específicamente en relación a la urgente necesidadde profundizar en las prácticas democráticas en elámbito local?15 ¿Se están expresando claramente yestán siendo escuchadas esas voces que reclamanesta participación, tanto dentro de los partidosdominantes como en los municipios?

Nuestra investigación nos ha llevado a entenderque los donantes se mueven ante todo por el obje-tivo y la necesidad de la reducción de la pobrezaen un país y por la estrategia de centrar la luchacontra la pobreza en el nivel más cercano a lospobres, que son los ámbitos rurales y locales. Esevidente que los donantes también son conscien-tes de las suspicacias que genera la descentraliza-ción política en los círculos de Gobierno, por loque parecen estar más dispuestos a apoyar la dele-gación de poder de una forma abierta y enérgica.


14 Entrevista con Custódio dos Mucudos, Coordinador del Proyecto de Planificación y Finanzas Desecentralizadas, 28/01/05.15 Baranyi, S.: What Kind of Peace is possible in the post-9/11 era? National agency, transnational coalitions and the challenges of

sustainable peace, The North South Institute, Ottawa, 2005.

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Sin embargo, entre los donantes también prevale-ce la creencia de que al fomentar la delegación depoder como estrategia para la capacitación localtambién se crean aptitudes en el ámbito local queposteriormente pueden llevar al establecimientode gobiernos locales sólidos o, en otro sentido, laspoblaciones habituadas a participar en los foros dedistrito dentro de una estrategia de delegación delpoder podrían, más adelante, empezar a exigir elreconocimiento de sus derechos democráticos paraelegir a sus propios líderes locales.

Esta estrategia, por tanto, aseguraría la efica-cia y eficiencia en la capacitación local y en elsuministro de servicios para la reducción de lapobreza, mientras que serviría al mismo tiempocomo laboratorio democrático que aseguraría ladescentralización política. La pregunta es: ¿cuántotiempo necesitaría esta estrategia para ofrecerestos resultados? ¿Un intento de unir ambos proce-sos no alcanzaría mejor el doble objetivo dereducción de la pobreza e inclusión políticamediante la participación en el nivel local?Nuestra investigación sugiere que este segundocaso podría ser una alternativa recomendable.

Un buen ejemplo de esto lo encontramos en elmunicipio de Dondo, situado en la provincia deSofala, dominada políticamente por la Renamo,que es además el partido que gobierna el munici-pio de Beira, la tercera ciudad más importante delpaís. No obstante, Dondo ha elegido un militantedel Frelimo como Alcalde. Aunque el Frelimo nogoza de mayoría en la asamblea municipal, lasdecisiones más importantes del municipio se sue-len tomar por consenso. En un ámbito más impor-tante, Dondo ha desarrollado una serie de meca-nismos participativos que abarcan desde el niveldel vecindario hasta el municipio. En la base deeste árbol participativo encontramos a activistasde barrio que son responsables de las labores deeducación cívica en materias de salud, educacióny medioambiente. Luego subimos hasta los comitésde desarrollo de los distritos de la ciudad, gene-ralmente compuestos por 12 miembros (6 hombresy 6 mujeres)16 además de un líder comunitario quepreside la entidad. Estos comités de barrio sonresponsables de todas las cuestiones de desarrollo

que surgen en sus zonas respectivas y se reúnentrimestralmente con el consejo municipal para tra-tar de asuntos de interés común. En lo alto delárbol se encuentra el Foro Consultivo Municipal,que une los comités de desarrollo de los distritos,además de un número de influyentes líderes loca-les, empresarios locales, líderes tradicionales,figuras religiosas, líderes de partidos políticos,activistas de la sociedad civil y representantes dela administración del distrito. Parece claro que elmunicipio de Dondo se está perfilando como elmejor exponente en todo el país de lo que es unlaboratorio democrático. Además, Dondo parecemejor situado para centrarse en la lucha contra lapobreza en el nivel más adecuado y varios donan-tes y el Gobierno definen la de Dondo como lamejor estrategia. Por tanto, el valor de unir ambosenfoques está claramente confirmado por el ejem-plo del municipio de Dondo.

Dadas estas características, el municipio deDondo es un caso peculiar en nuestra muestra demunicipios. De hecho, a través del Foro Consultivofue posible alcanzar en Dondo una coexistenciabasada en un consenso entre los partidos, ademásde una relación positiva entre los órganos munici-pales del distrito y entre éstos y las entidadesadministrativas locales del Estado. Todas estasentidades unen sus fuerzas para trabajar juntas enbeneficio del desarrollo tanto del distrito como delmunicipio. Sin embargo, en el caso de las localida-des de Nacala e Ilha de Moçambique la historia esdiferente. La administración del distrito y las auto-ridades municipales están sumidas en luchas per-manentes por el poder y la autoridad. Esta situa-ción se empeora por el hecho de que en ambosmunicipios, al igual que en Maxixe y en Maputo, losterritorios del municipio y aquellos que están bajola tutela de los representantes locales de la auto-ridad estatal central comparten las mismas fronte-ras, es decir, son exactamente los mismos. No exis-te una gran diferencia entre los municipios deNacala e Ilha de Moçambique y entre los de Maxixey Maputo en términos de la difícil relación queexiste entre las autoridades municipales y las enti-dades estatales locales, a pesar de que en las pri-meras la Renamo está en el poder, mientras que el

16 Vale la pena añadir que la política de exigir que los comités de barrio se compongan proporcionalmente de hombres y mujeres esun intento por incorporar a las mujeres a estos foros y funciona como laboratorio para un proceso democratizador y de desarrollocon una orientación de género.

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Frelimo controla ambos niveles de poder en lasotras dos. Esto es una indicación de que los pro-blemas no están estrictamente ligados a las políti-cas de los diferentes partidos, sino a la difícil coe-xistencia entre el gobierno local y las entidadeslocales que representan a la autoridad central.

Éste es uno de los problemas que puede entor-pecer el éxito de los procesos de construcción dela paz en el país si no se trata de forma adecuada,sobre todo mediante el diseño de una política yestrategia nacional muy coherente y bien informa-da sobre la descentralización democrática. No obs-tante, las percepciones en Mozambique en cuantoal proceso de la construcción de la paz son muydiversas. Algunos activistas locales entrevistadosen el curso de esta investigación consideran que lapaz que está siendo construida en Mozambique esprácticamente irreversible, teniendo en cuenta lacombinación de medidas que se han tomado desdela firma de los Acuerdos de Paz de Roma, específi-camente relacionadas con las reformas institucio-nales, además del mérito de personas que lograronmantener vivo el proceso de reconciliación.Horacio Ferreira, un activista de la sociedad civil,entrevistado en Beira, la segunda ciudad deMozambique, y capital de la provincia de Sofala,explicó que el proceso de construcción de paz enMozambique tenía tres ingredientes principales.En primer lugar estaba la creación de laConstitución política multipartidista de 1990. Ensegundo lugar, estaba la firma de los Acuerdos dePaz de Roma en 1992. Finalmente, el país celebróvarias elecciones nacionales y locales, empezandocon las primeras elecciones generales multiparti-distas en 1994. Para este activista, el ejemplo deMozambique es muy distinto de otros, como el deAngola. Según añadió Horacio Ferreira:

El retorno de la guerra no es una posibilidad enMozambique. La gente vive en paz, y todos estáncontentos. Los que fueron contendientes en el pasa-do saben a ciencia cierta que aquí nadie quiere quevuelva la guerra al país. Esto es muy importante, yaque no hay guerra posible sin apoyo popular.

Éste es un punto de vista muy optimista,teniendo en cuenta que la mayoría de los comen-taristas y los acontecimientos violentos que siguie-

ron a las elecciones en Montepuez en 1999 y enMoçímboa da Praia en 2005 hacen suponer que nose puede descartar del todo un regreso de losenfrentamientos violentos sin tomar medidas pro-activas para prevenir tal posibilidad.

Aún más revelador es el hecho que varios denuestros informadores clave indicaron que existela necesidad de ser más cautos cuando se trata deevaluar las perspectivas de la construcción de unapaz sostenible en el país. El arzobispo JaimeGonçalves, el único ciudadano mozambiqueño queformó parte del equipo de mediadores durante elproceso de paz de Roma, piensa en estos términos.En este sentido, el Arzobispo Gonçalves hizo elsiguiente comentario:

La experiencia de los últimos 12 años nos indicaque la institucionalización de la democracia en nues-tro país aún debe lograr ser una fuerza que puedagarantizar la construcción de una paz sostenible en elpaís. No obstante, varias cosas se han logrado dehecho, como la inauguración de la política multipar-tidista, la creación del Parlamento… Esto apunta aque algo se ha logrado en el camino hacia la consoli-dación de la paz. Pero estos 12 años tambiéndemuestran que quedan aún varios puntos frágilesque deben ser superados, uno de los cuales tiene quever con la forma en la que organizamos y celebramoselecciones; ya sea en el ámbito nacional o local.17

De hecho los acontecimientos de Montepuez,tras el anuncio de los resultados electorales de1999, en el que estuvieron involucrados simpati-zantes del Frelimo y de la Renamo, al igual que losenfrentamientos violentos que tuvieron lugar traslas elecciones parciales en el municipio deMoçímboa da Praia en mayo de 2005, pueden con-firmar este punto de vista. Por otra parte, nuestrainvestigación destacó en el municipio de Ilha deMoçambique que existe una tendencia hacia lareproducción de los conflictos entre el Frelimo y laRenamo en la relación entre el gobierno central yel foro local. La reproducción del conflicto entreestos dos partidos, que son básicamente enemigos,pone en cuestión la reconciliación, la tolerancia yla estabilidad política a escala local.

Tal y como indica nuestra investigación, elcamino hacia delante es cuádruple: (1) según


17 El Arzobispo de Beira, Jaime Gonçalves, fue entrevistado el 16 de noviembre de 2004

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demuestra la experiencia del equipo de observa-ción electoral, a corto plazo existe una necesidadde una participación más sólida de las organizacio-nes de la sociedad civil en la supervisión del pro-ceso de gobernanza en el país, sobre todo en rela-ción con los procesos electorales. (2) También esnecesario que la Asociación Nacional de Municipiosforje alianzas tanto con organizaciones de la socie-dad civil (sobre todo aquéllas que son más activasen los ámbitos de los lobbies y del activismo polí-tico) y el grupo de donantes de la descentraliza-ción con el fin lograr cambios legales e institucio-nales más profundos con vistas a profundizar en elproceso democrático en el país. (3) Organizacionesde la sociedad civil y ONG internacionales que tra-bajen en el ámbito comunitario, sobre todo aque-llas involucradas en el establecimiento de forosparticipativos al nivel del distrito, deberían animara las comunidades locales a exigir mayores oportu-nidades democráticas tanto en el ámbito provin-cial como del distrito. (4) Todas las entidades men-cionadas anteriormente deberían aprovecharse,tanto individualmente como mediante asociacio-nes, de la prioridad que el Gobierno y sus princi-pales socios extranjeros (ante todo el BancoMundial) dan a la reforma del sector público, conel objetivo de asegurar lo que ya existe en cuantoa la descentralización/ municipalización.

Política económica y laconstrucción de la paz

Contexto y retos políticos

Mozambique ha recorrido un largo camino hacia larestauración de la normalidad tras los 16 años deguerra civil que destruyeron el tejido social delpaís. El gobierno del Frelimo avanzó una estrategiade desarrollo, inmediatamente después del proce-so de paz, que estaba orientada principalmente amitigar la pobreza mediante el crecimiento econó-mico sostenible. Los principales componentes de

esta estrategia fueron: (a) el desarrollo de losrecursos humanos; (b) la rehabilitación de infraes-tructuras básicas; (c) la restauración de la produc-ción agrícola y (d) incentivos para la inversión pri-vada. En cuanto a los sectores, sus prioridadesapuntaron a: la educación, la salud, el desarrollorural, el empleo, y las carreteras.

Como resultado de estas medidas Mozambiqueha experimentado uno de los mayores incrementosde media en las tasas de crecimiento anuales en laregión subsahariana en la década de los noventa.Por supuesto esto no era una sorpresa en un paíscuya dinámica económica arrancó de cero. La pro-ducción agrícola y el comercio, que se beneficia-ron de una mejora de la seguridad y del retorno alos campos de cultivo, han sido los motores para elcrecimiento anual medio de 8% de 1993 a 1997,mientras que la industria manufacturera privatiza-da fue aumentando su papel en la vida económicadel país.18 La tasa de crecimiento del PIB fue decerca de 1,3% en 1995, alcanzando los 6,6% en1996, y de ahí a los 14,1% en 1997.19 Sin embargo,en el 2002 y en el 2003, la tasa de crecimientoanual retrocedió al 8,2% y 7,9% respectivamente.20

Este empeoramiento es, según el Banco deMozambique, atribuible al contexto económico yfinanciero global tras la guerra en Irak y la crisis enZimbabwe.

18 Estas tasas de crecimiento son significativas sobre todo teniendo en cuenta el hecho de que la tasa de crecimiento demográficode Mozambique se sitúa en un 2,4%.

19 PNUD, 1998.20 PNUD/ Mozambique, 1998 y 2000, e INE, 2006.

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No obstante, este rendimiento económico apa-rentemente sólido se ha beneficiado principalmen-te del creciente interés de los inversores extranje-ros en Mozambique, como se puede constatar conlos “mega proyectos”. El primero de estos “megaproyectos” es la fundición de aluminio MOZAL, deGencor/ Billiton, la Industrial DevelopmentCorporation (IDC) de Sudáfrica, la japonesaMitsubishi y el Gobierno de Mozambique, quesumaba una inversión total de 1.300 millones dedólares. El mayor proyecto, no obstante, es elProyecto de Hierro y Acero de Maputo, con un pre-supuesto de unos 1.600 millones de dólares. A esteproyecto le sigue el Corredor de Desarrollo deMaputo, cuya inversión estimada es de 1.400 millo-nes de dólares.22 Más recientemente, SASOL hasido incorporada a esta lista de proyectos de másde mil dólares de inversión. El problema con estepatrón de crecimiento económico es doble. En pri-mer lugar, este flujo masivo de capitales extranje-ros, que es el responsable de los positivos indica-dores macroeconómicos, apenas incide sobre elsector agrícola rural, que garantiza las condicionesde vida básicas a más del 68% de la población. Ensegundo lugar, el grado de generación de empleoasociado a estos mega proyectos es muy inferior alas necesidades, incluso para hacer frente al exce-so de mano de obra en las zonas urbanas.

A pesar de estas limitaciones, hay una fuertepercepción de que las políticas de ajuste estructu-ral en Mozambique son una historia de éxito rela-tivo. Las entidades financieras multilaterales —y lacomunidad de donantes en su conjunto— alaban aMozambique por ser capaz de mantener la estabi-lidad política, garantizando simultáneamente unclima dinámico para que florezca la economía libe-

ral. Este hecho ha llevado a una situación en la lasagendas de desarrollo en Mozambique son diseña-das al mismo tiempo a través de la interacción detres actores básicos: el Gobierno de Mozambique,los donantes bilaterales y las entidades financierasinternacionales. En efecto, la mayoría de los acto-res locales en Mozambique son aún muy débiles,están mal organizados y carecen del capital o delos conocimientos necesarios. Aun así, dado elhecho de que las mujeres suponen en Mozambiqueun porcentaje relevante de la mano de obra adul-ta empleada y que en muchos casos son quienessustentan a sus familias respectivas, son impres-cindibles para las oportunidades que podría tenerMozambique de lograr un desarrollo eficaz y soste-nible.

En Mozambique las mujeres son las principalesproductoras de comida. La producción agrícola esbásicamente de dos tipos —comercial y familiar—.Es decir, el campo es el responsable de la subsis-tencia diaria de la mayoría de los hogares, sobretodo en las zonas rurales. Las mujeres representanun 60% de la fuerza laboral activa empleada en elsector agrícola, y esta cifra corresponde al 90% deltotal de la fuerza de trabajo femenina. Debido a laguerra y a la emigración masculina hacia la mine-ría sudafricana, la mayoría de las mujeres se con-virtieron en madres solteras o viudas, pero entodos casos responsables de sus familias. En todoel país un 24% de las familias están encabezadaspor mujeres en estas circunstancias. Aún más reve-lador es el hecho de que en el sur de Mozambique(la reserva histórica de mano de obra paraSudáfrica), esta cifra alcanza el 41%.23

Un aspecto relevante en la dimensión de géne-ro de los mercados laborales en Mozambique res-


21 Éste fue el año en el que el país fue azotado por las peores inundaciones conocidas.22 PNUD, 1998.23 NOTICIAS, 1999.

Año 1995 1996 1997 1998 1999 200021 2001 2002 2003 2004

PIB/ tasa de crecimiento 1,3 6,6 14,1 11,9 7,3 2,1 13,1 8,2 7,9 7,5

Crecimiento económico en términos de PIB

(Fuente: PNUD/ Mozambique, 1998 y 2000 e INE, 2006)

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pecto del sector agrícola es que, de media, lasfamilias encabezadas por mujeres tienden a culti-var un volumen de tierras inferior que aquéllaslideradas por hombres, dado que disponen demenos mano de obra. También parecen ser másvulnerables porque dependen de remesas de fami-liares que trabajan en las ciudades o en la indus-tria minera de Sudáfrica. En todo caso, un recien-te estudio ha demostrado que, aunque general-mente vulnerables, las familias encabezadas pormujeres suelen “lograr más con menos recursos”,sobre todo en cuanto a los cuidados que dan a losmiembros más vulnerables del hogar, especialmen-te los niños y los ancianos.24

Es importante que destaquemos aquí que lasmujeres son más activas en el sector informal dela economía. De hecho, la emigración transfronte-riza entre Mozambique y cuatro de sus vecinos—Swazilandia, Sudáfrica, Zimbabwe y Malawi— esfundamentalmente femenina. Estas mujeres sonactivas en las industrias de las bebidas, los ali-mentos, el textil y la juguetería. Se podría decirque esto es una consecuencia directa del procesode liberalización que empuja a la mayoría de lasfamilias a buscar en el sector informal formas desalir de la hambruna. Pero, en términos reales,también revela el grado en el que las mujeres soncada vez más capaces de romper las relaciones degénero patriarcales que prevalecieron en el paísdurante siglos.

El documento básico de política y estrategia delgobierno mozambiqueño dirigido a la resolución dealgunos de los principales problemas a los que seenfrenta el país es el Plan de Acción para laReducción de la Pobreza Absoluta (PARPA). Esteplan surge del reconocimiento del hecho de queMozambique está clasificado como uno de los paí-ses más pobres del mundo, pues cerca del 60% desu población vive por debajo del umbral de lapobreza.25 Esta estrategia identifica seis priorida-des clave: educación, salud, agricultura y desarro-llo rural, infraestructura, buena gobernanza y ges-tión financiera y macroeconómica sólida. El PARPAapela a una reducción del 20% en el número de

mozambiqueños que vive por debajo del umbral dela pobreza absoluta para el 2010. Toma como baseel año 1997, cuando la incidencia de la pobrezaabsoluta rondaba el 70%, e indica que esta deberíareducirse al 60% para el 2005 y a menos del 50%para el 2010. El Director Ejecutivo de laConfederación Empresarial Mozambiqueña (CTA)indica que si se combinan el objetivo del PARPApara el 2010 y el crecimiento demográfico delperiodo, el 50% de la población que vivirá en lapobreza absoluta sumará unos 10 millones de habi-tantes.26 Si asumimos que el 60% de los actuales 19millones de habitantes viven en la pobreza absolu-ta (unos 12 millones de personas) está claro que lareducción que pretende esta estrategia no es degran alcance.

De hecho, en las consultas que el Gobierno y sussocios principales llevan a cabo con organizacionesde la sociedad civil sobre la preparación de unsegundo PARPA para el período 2006-2010, ha gana-do protagonismo el tema de los desequilibriosregionales y las desigualdades socioeconómicaspersistentes, particularmente las que afectan acomunidades rurales, marginadas y empobrecidas.Organizaciones como el Observatorio de laPobreza, G20 (una coalición de más de 20 organi-zaciones activas en el terreno de la justicia econó-mica) y el Grupo Mozambiqueño para el Alivio de laDeuda (GMD) —una de las mayores coalicionesentre organizaciones de la sociedad civil en elpaís— están exigiendo un cambio en las prioridadespara el diseño del nuevo PARPA. El objetivo es pasarde una fuerte preocupación por el crecimientomacroeconómico a una atención decidida hacia laredistribución de los recursos, de forma a tratar lasdesigualdades socioeconómicas y los desequilibriosregionales que podrían suponer una amenaza parala estabilidad futura de país y podrían avivar la vio-lencia por los recursos del país.

Éste es precisamente el punto central de porqué Mozambique ha sido descrito como un “éxitorelativo” en cuanto al establecimiento y la cons-trucción de la paz, una situación que según Mazularefleja la “paradoja del éxito”.27 28 El hecho es

24 NOTICIAS, 1999.25 PNUD, 1998, 2000.26 NOTICIAS/ Economia e Negócios, 2004.27 Esta expresión la acuñó Gustavo Krauze (2000), que fuera Ministro de Hacienda y de Medio Ambiente de Brasil.28 Mazula, B. (coord.): Moçambique: 10 Anos de Paz, CEDE, Maputo, 2002.

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que la exitosa pacificación en Mozambique resultóde la fusión de la buena voluntad de varios seg-mentos y estratos sociales y su compromiso por laestabilidad política y la coexistencia pacífica;mientras que para que la construcción de paz seaigualmente exitosa hay una urgente necesidadpara abordar de la materia urgente de la reducciónde la pobreza, al igual que el creciente abismo queexiste entre una minoría que se enriquece aexpensas de la pobreza de los que siguen siendopobres.29 Las infraestructuras para la paz, comolas define Baranyi (2005) o coaliciones para la pazque incorporan todos los actores de los ámbitoslocal, nacional e internacional son fundamentalespara evitar que las élites conservadoras imposibili-ten la evolución deseada hacia una sociedad delbienestar para todos. Esto es particularmente asísi las élites en cuestión recurren a la corrupciónsistemática para esquilmar el país de sus recursospúblicos legítimos.

Descentralización fiscal, desarrolloequitativo y la construcción de la paz

Claramente, tal y como lo demuestra nuestrainvestigación, en Mozambique las dimensionessociales y económicas del desarrollo y la reproduc-ción de las desigualdades esbozadas anteriormen-te deben estar constantemente presentes en laagenda nacional, de forma a apoyar los esfuerzosde integración nacional y de consolidación de lapaz. Uno de los factores más importantes analiza-dos en nuestra investigación está ligado específi-camente a lo que consideramos la dimensión eco-nómica de la construcción de la paz. En este ámbi-to miramos el tema de la descentralización fiscal

en el contexto de la descentralización/ municipa-lización, concebida precisamente como una herra-mienta necesaria para superar algunos de los retosque suponen los desequilibrios y desigualdades queel actual desarrollo económico genera.

Por tanto, en el debate sobre la Reforma Fiscal,lo que parece relevante no es si ha tenido lugaruna descentralización de responsabilidades fisca-les, sino determinar el razonamiento, los mecanis-mos establecidos y los límites y resultados espera-dos. En lo que se refiere a la financiación de losmunicipios existentes en Mozambique, está claroque, en términos generales, son incapaces definanciar, con sus propios recursos, todas las res-ponsabilidades que se les han atribuido. Esteaspecto es muy evidente en el terreno de las polí-ticas sociales (educación, sanidad, etc.) donde susresponsabilidades superan con creces su capacidadlocal/municipal para movilizar ingresos. Si losmunicipios han de convertirse en los principalessuministradores de servicios a la comunidad,¿cómo afectará esta capacidad claramente limita-da para generar ingresos a esta transformación,sobre todo en las zonas menos desarrolladas? Elotro problema es que, en la actualidad, los muni-cipios logran ingresos mediante impuestos sobrepropiedades urbanas, mercados abiertos, etc.;elementos secundarios en la estructura global dela base tributaria. Esto ocurre en una situación derestricciones persistentes para ofrecer créditospor parte de los bancos comerciales.

En un sistema adecuado de descentralización,las funciones y las responsabilidades deben acom-pañarse con los recursos. De forma a transferirfondos del nivel central al nivel local, es necesarioestablecer un sistema de relaciones fiscales inter-gubernamentales. Normalmente estas relaciones


29 Hanlon, J.: Peace Without Profit: How the IMF Blocs Rebuilding in Mozambique, James Currey & Heinemann, Portsmouth, 1996.

La pacificación de Mozambique tuvo éxito por la buena voluntad de la sociedad. Pero para lograr

la construcción de la paz hay que abordar la reducción de la pobreza

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fiscales intergubernamentales consisten en dife-rentes tipos de mecanismos de transferencias ydan, al mismo tiempo, alguna posibilidad para quelos subgobiernos generen sus propios recursos. Sianalizamos el caso mozambiqueño podemos verque éste no es el caso. Los municipios tienen múl-tiples funciones, pero carecen de los fondos nece-sarios para garantizar el cumplimiento de estasfunciones.

De ahí que la cuestión de la sostenibilidad delos municipios sea un problema clave. El Gobiernocentral es consciente de las dificultades a las quese enfrentan los municipios y de él se espera quebrinde apoyo en forma de subsidios a los munici-pios que sean menos capaces de generar y gestio-nar ingresos. Sin embargo, los únicos mecanismosde apoyo con los que cuenta el Gobierno centralson el Fondo de Compensación Municipal (FCA), yel Fondo de Inversión en Iniciativas Locales (FIIL),que son inadecuados para cubrir las necesidadesde los municipios. Esto explica por qué municipioscomo Metangula y Catandica tuvieron enormesproblemas ante las segundas elecciones municipa-les de noviembre de 2003. En un estudio realizadosobre municipios en Mozambique, Hassan30 desta-có las enormes dificultades a las que se enfrenta-ban estos entes locales por culpa de las deficien-cias en el proceso de descentralización fiscal. ElFondo de Compensación Municipal constituye bas-tante más de la mitad de los presupuestos de losgobiernos locales. El potencial de los gobiernoslocales para la inversión se sitúa alrededor del20%, mientras que los salarios del personal contra-tado consumen, por lo general, cerca del 45% desus presupuestos. La mayoría de los municipiosmuestran una clara incapacidad para encontrartodas las posibilidades para la generación de ingre-sos a escala local. Ningún municipio ha sido capazhasta la fecha de generar ingresos por encima del40% de su presupuesto. Los municipios de tamañomediano (como Pemba, Quelimane y Moçímboa daPraia, por ejemplo) tenían una mejor generaciónde ingresos que municipios mayores, como es elcaso de la capital del Estado —Maputo— que regis-

tró el peor nivel de generación de ingresos, tenien-do en cuenta su enorme potencial.31

Si consideramos que el 80% de los ingresos fis-cales nacionales salen de los territorios municipa-les actuales y que cerca del 60% del producto inte-rior bruto también proviene de estos 33 municipios,¿cómo explicar el déficit de sostenibilidad quesufren estos territorios? Parece haber un claro des-equilibrio entre lo que toma el Estado de los muni-cipios y lo que les devuelve. El 1,5% a 3% del pre-supuesto central que el Estado cede a los munici-pios mediante el Fondo de Compensación Municipalno parece colmar las necesidades de los mismos.Por ejemplo, Weimer32 indica que el porcentaje detransferencias del Fondo de CompensaciónMunicipal para el año 2002, en relación con el pre-supuesto central, se estimaba en cerca del 1%, locual es básicamente insignificante. Está claro queel Estado debería cumplir, plenamente, con susobligaciones en cuanto al porcentaje de financia-ción del Fondo de Compensación Municipal quedebería ser cedido a los municipios, y que deberíaconsiderar seriamente el aumentar, e incluso dupli-car, este porcentaje.

Por otra parte, los municipios tienen la capaci-dad para generar ciertos ingresos. Pero la pregun-ta que se puede hacer en este momento tiene quever con la capacidad real que tienen los municipiospara sobrevivir y para suministrar servicios de cali-dad y de forma eficiente, basándose en estosingresos. Por tanto, hay una clara necesidad degarantizar que los 33 municipios —y aquellos quese crearán en el futuro— tengan, de hecho, unacceso real a fuentes de ingresos que puedanalcanzarse mediante la revisión de la política fis-cal actual. Los municipios no pueden sobrevivirexclusivamente de las transferencias de fondos delGobierno central, ya que estas transferencias en sípodrían generar dependencias. En otras palabras,el Estado intentaría mantener el control sobre losmecanismos de gestión y sobre las prioridades delos municipios.

Aunque el Estado tiene una importante fun-ción redistributiva en términos de la riqueza

30 Hassan M.: “Finanças Municipais”, en A Cobertura Jornalística do Processo de Descentralização, Fundação Friedrich Ebert-

Moçambique, 2002.31 Cf. Hassan, op. cit. p. 50. 32 Weimer, B. (2002) “Autarcização em Moçambique: Alguns critérios de avaliação para o balanço das primeiras experiências” en A

Cobertura Jornalística do processo de Descentralização, Fundação Friedrich Ebert Stiftung.

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nacional, esto no debería hacerse abiertamente acosta de ciertos municipios. Teniendo en cuentael potencial productivo local, además del poten-cial local para la generación de riqueza, se debe-ría dar prioridad a los municipios como principa-les beneficiarios de estos recursos. Abdul Ilal,que es un alto funcionario de CooperaciónTécnica Alemana (GTZ), apunta lo siguiente sobreeste asunto:

Como analista —y no como representante deuna institución que trabaja activamente ofrecien-do apoyo al proceso de descentralización enMozambique— creo que hablamos a menudo de lanecesidad de equilibrio, pero no lo alcanzamos. Lahistoria del desarrollo regional nos muestra quesiempre nos enfrentamos a desigualdades. Algunosincluso dirían que las desigualdades en sí mismaspueden servir como motores que impulsan el de-sarrollo (…). Si observamos los distintos municipioses posible ver que varios de ellos crecerán másrápido que los demás, porque ya disponen de fuen-tes sostenibles para la generación de ingresos.Teniendo en cuenta todos estos factores, creo queel Estado debería redistribuir, compensar, buscarel equilibrio, pero nunca debe tratar de eliminar oahogar la capacidad de aquellos municipios que enla actualidad están haciendo una contribuciónpositiva.

El Alcalde de Nacala tiene un punto de vistasimilar:

En mi opinión el Gobierno central debería dar-nos mayores oportunidades para aumentar losingresos ya que el sistema actual de transferenciasno funciona Creo que sería mejor adoptar otraestrategia que dé, a los municipios, la oportunidadde recaudar, por ellos mismos, algunos ingresosteniendo en cuenta su capacidad de generar recur-sos en diferentes ámbitos. También sería necesariorevisar el porcentaje de los recursos que debendestinarse al municipio y a su población. Por otraparte, tenemos algunos problemas con elMinisterio de Finanzas. Hay enormes retrasos enlas transferencias. En pocas palabras, no hay des-centralización alguna ya que el control delGobierno central es aún muy fuerte y esto no lesda a los municipios los instrumentos necesariospara trabajar de forma eficiente.

Ahora queda claro que otro asunto es la necesi-dad generalizada de encontrar fórmulas que pue-dan garantizar la distribución equitativa de lariqueza y de los recursos nacionales. La mayoría delos informadores clave cree que tan sólo con la eli-minación de los desequilibrios regionales y de ladistribución asimétrica de los recursos se puedegarantizar un proceso auténtico de democratiza-ción y de construcción de una paz sostenible.Pilaure Buana, un miembro de la Renamo y de laAsamblea Municipal de Nacala manifestó losiguiente en relación a este punto:

El proceso de democratización sólo puede con-solidarse mediante la descentralización de la eco-nomía, además de los fondos estatales. Yo perso-nalmente no comprendo por qué todos los fondosdestinados para el sida se concentran en la ciudadde Maputo, aunque haya personas muriendo enNampula. La provincia de Nampula genera másfondos de IVA, pero la provincia de Gaza tiene másescuelas y hospitales. Esto no es exclusivamenteun problema del partido del Frelimo en sí, sino delas personas responsables de liderar el proceso.

El arzobispo Jaime Gonçalves también expresóunas preocupaciones parecidas:

La mayor de las lagunas en los esfuerzos paraafianzar la paz en este país es el regionalismo, unproblema que la mayoría de los intelectuales pre-fiere llamar asimetrías regionales. Pero tenemosque tener mucho cuidado para no mezclar concep-tos, hay un serio peligro en equiparar asimetríascon la idea de que nos degradan y este tipo de per-cepción no puede ser una buena base para la cons-trucción de una paz sostenible. Tenemos quedemostrar, con acciones concretas, que estamostodos unidos y que toda región del país merecerespeto y que todas son igualmente importantes.

En la mesa redonda que trató de los temas dela autonomía fiscal y el suministro de serviciospúblicos se destacó que entre los medios de comu-nicación en Mozambique hay una deficiencia bási-ca en cuanto a los aspectos clave del proceso dedescentralización/ municipalización. Por tanto,existe una necesidad de realizar un programa deformación y orientación enérgico y bien planifica-do para aquellos que trabajan en los medios de


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comunicación, teniendo en cuenta su importanciacomo forjadores de la opinión pública. El objetivoaquí es el de aumentar la presión a través de lacobertura mediática sobre la autoridad central,para tratar y cambiar radicalmente los problemasy limitaciones existentes sobre el proceso de des-centralización en Mozambique, como demuestranuestra investigación. Por su parte, algunas perso-nas que trabajan en medios de comunicación plan-tearon preguntas interesantes en cuanto a la capa-cidad real de las autoridades municipales para pro-veer servicios públicos de calidad, que a su vezmotivarían a la población a tomar una parte acti-va en la política local, por ejemplo como votantes,usuarios y fundamentalmente como contribuyen-tes. Hicieron estas preguntas teniendo en cuentatambién el hecho de que cerca del 50% del presu-puesto nacional está financiado con dinero delexterior —¡y por lo general, unido a compromi-sos!—.

Es interesante destacar que existe un compro-miso más continuo por parte de las organizacionesde la sociedad civil en Mozambique en el ámbitoque combina el desarrollo equitativo y la construc-ción de la paz que el compromiso que existe en elárea de descentralización política como tal. Portanto, si la Asociación Nacional de Municipiosadoptara un papel proactivo para garantizar unmejor sistema de relaciones fiscales interguberna-mentales, podrían forjarse alianzas naturales conorganizaciones como el G20, el Grupo para elAlivio de la Deuda Mozambiqueña, las organizacio-nes para la justicia económica ligadas al ConsejoCristiano de Mozambique y a la Iglesia Católica. Lamayoría de los donantes bilaterales deMozambique también están interesados en tratartemas de justicia económica, sobre todo en elámbito de los Objetivos del Milenio de las NacionesUnidas. Para terminar, en el contexto de laReforma del Sector Público, hay áreas muy impor-

tantes relativas a las finanzas públicas, la buenagobernanza y la prevención de la corrupción quepueden servir para presionar por una política eco-nómica mucho mejor orientada hacia la reducciónde los desequilibrios regionales y las desigualdadessocioeconómicas en el país, una dimensión queforzosamente incluye el tema de la descentraliza-ción fiscal.

Conclusiones

Nuestra investigación en Mozambique indica quelas tareas relativas a la pacificación se han llevadoa cabo con éxito, pero que aquellas relativas a laconstrucción de la paz aún deben ser consolidadas.El camino hacia esta consolidación debe abarcar laimplementación de medidas ad hoc, combinandola descentralización democrática y el desarrolloeconómico equitativo. Una visión más clara de loque es necesario para mantener la paz y una coo-peración más dinámica entre los actores claveinternacionales y nacionales son ineludibles parafacilitar tales reformas.

El punto de partida para esta percepción pro-viene en primer lugar de la diversidad de reformasinstitucionales que se realizaron en el país tras lafirma del Acuerdo de Paz de Roma en 1992, de lasprimeras elecciones generales multipartidistas en1994 y de las primeras elecciones municipales en1998, así como del resurgir macroeconómico queexperimentó el país a partir de 1995.

Parece claro que el proceso de descentraliza-ción —en sus dimensiones políticas, administrati-vas y fiscales— es crucial tanto para el reparto delpoder como para asegurar la participación ciuda-dana y la cohesión social, al igual que para hacerfrente a las cuestiones de desequilibrios regionalesy de desigualdades socioeconómicas. Estos aspec-tos se consideran bases sólidas para la construc-

La descentralización es crucial para elreparto del poder, para asegurar la participación ciudadana y la cohesiónsocial y para combatir las desigualdades en el país

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ción de la paz en el país. De hecho la mayoría delos mozambiqueños están ansiosos por ver unmayor desarrollo en estos ámbitos, por lo que semuestran bastante descontentos con las deficien-cias y con la lentitud que caracterizan este proce-so en el momento actual. De hecho, nuestra inves-tigación desveló la percepción muy extendida deque el proceso de descentralización en curso enMozambique aún no es la expresión clara de unavoluntad política encaminada a la consolidación dela gobernanza democrática en el país.

La filosofía de “gradualismo” que da forma alproceso de descentralización en Mozambique dejaabiertos varios aspectos clave, como la delimita-ción de su marco temporal, con límites y puntos dereferencia, para que todos los actores (sobre todolos de la sociedad civil y de la comunidad en gene-ral) pudieran seguirlo, comprenderlo mejor y teneralgo que decir en su implementación. Hasta lafecha, el Gobierno ha argumentado que el motivopor el cual aún no se han creado más municipios esla necesidad de consolidar los 33 municipios exis-tentes. Sin embargo, ¡existe la opinión de que lacreación de nuevos municipios no debería basarseúnicamente en los criterios de la sostenibilidadfinanciera! El proceso también debería ser contem-plado como un intento de fomentar el concepto deciudadanía, mediante la participación de los ciuda-danos en la elección de sus líderes y en la gestiónde sus territorios locales. Por tanto, esta investiga-ción afirma que la aplicación de las Leyes 3/1994 y2/1997, en la práctica, se lograría mediante laposibilidad de aumentar gradualmente —peroinmediatamente y en un marco democrático claroy transparente— los municipios existentes paracubrir todas las capitales de distrito (tanto ciuda-des como pueblos) con vistas a lograr los objetivosde la descentralización política y administrativa,alabados en ambos textos legislativos.Esencialmente, ésta sería la idea central del docu-mento de política nacional sobre la descentraliza-ción política y administrativa. Teniendo en cuentael potencial para la participación en pie de igual-dad, la igualdad y la justicia social que supone ladimensión de género en el área de la inclusión polí-tica y de la construcción de paz, es muy recomen-dable adoptar una estrategia que tenga en cuentala perspectiva de género en el diseño e implemen-tación del ya mencionado documento de políticanacional sobre la descentralización política y fiscal.

La investigación muestra que, con el objetivode fortalecer el proceso de descentralizacióndemocrática para la consolidación de la paz, elcamino hacia adelante requeriría: (1) una implica-ción muy sólida de las organizaciones de la socie-dad civil en la supervisión de los procesos degobernanza en el país, sobre todo en relación conlos procesos electorales, como demuestra la expe-riencia del Observatorio Electoral; (2) que larecientemente creada Asociación Nacional deMunicipios se comprometa a forjar alianzas conorganizaciones de la sociedad civil, en particularcon aquellas que son activas en los ámbitos de lapresión y el activismo políticos, y con el grupo dedonantes a favor de la descentralización, para pre-sionar a favor de cambios legales e institucionalesmás profundos; (3) que las organizaciones de lasociedad civil y las ONG internacionales que traba-jan en el ámbito de las comunidades, específica-mente aquellas involucradas en el establecimientode foros participativos en los distritos, animen alas comunidades locales a presionar en pro demayores aperturas democráticas tanto a nivel dedistrito como a nivel provincial del gobierno; y (4)que todas las entidades enumeradas anteriormen-te, tanto individualmente como en asociaciones,aprovechen la oportunidad que les brinda la prio-ridad concedida a la reforma del sector público porparte el Gobierno y sus principales socios extran-jeros (sobre todo el Banco Mundial) para fortalecerlo que ya se ha logrado en el proceso de descen-tralización/ municipalización.

Un elemento fundamental, como lo demuestranuestra investigación, es que es particularmentenecesario hacer mucho más en lo relativo a laadopción de los instrumentos legales apropiados ylas estrategias de implementación precisas paragarantizar el desarrollo de un entorno económicoequitativo para la construcción de la paz. Comonuestra investigación reveló, esto está directa-mente vinculado con la necesidad de definir un sis-tema sólido y coherente de relaciones interguber-namentales. Entretanto, el Estado debería cum-plir, plenamente, con sus obligaciones de desem-bolso de fondos asignados a los mecanismos delFondo de Compensación Municipal y del Fondo deInversión en Iniciativas Locales, mientras se estu-dia aumentar —posiblemente duplicar— los por-centajes actuales con el fin de impulsar la viabili-dad financiera de los gobiernos locales. También es


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necesaria, en este ámbito, una revisión exhaustivade la política fiscal actual en el país para aumen-tar la base de ingresos de los municipios. Másimportante, sin embargo: para atender los asuntosde los desequilibrios regionales y las desigualdadessocioeconómicas, la investigación indica que debe-ría haber un cambio decidido alejado del énfasisactual sobre las tasas de crecimiento macroeconó-mico —sobre todo en el marco del PARPA y otrosdocumentos y estrategias clave sobre la políticaeconómica del país— hacia un enfoque meticulososobre temas de igualdad y de justicia socioeconó-mica.

Para que estas tareas se puedan llevar a caboplenamente, se necesita un número de medidas,empezando por un compromiso más duradero porparte de las organizaciones de la sociedad civil enel terreno que combine el desarrollo igualitariocon la construcción de la paz. En este sentido, laAsociación Nacional de Municipios debe tomar unpapel proactivo para garantizar un mejor sistemade relaciones fiscales intergubernamentales. Másallá de este objetivo específico, las organizacionesde la sociedad civil que son activas en el ámbito dela justicia económica, como el G20, el GrupoMozambiqueño para el Alivio de la Deuda, las orga-nizaciones en favor de la justicia social asociadasal Consejo Cristiano de Mozambique, además de laIglesia Católica, deberían unir sus fuerzas, sobretodo en el contexto de las consultas entre elEstado y la sociedad civil para la definición deldocumento estratégico sobre la reducción de lapobreza (PARPA). El objetivo es lograr políticasdestinadas específicamente a superar los retos quepresenta la marginación económica de regiones ycomunidades empobrecidas. Finalmente, todos losactores identificados aquí deberían aprovechar laoportunidad que les brinda la reforma del sectorpúblico para exigir una mejor política económicaorientada hacia la reducción de los desequilibriosregionales y las desigualdades socioeconómicasque existen en el país, una dimensión que incluyenecesariamente la cuestión de la descentralizaciónfiscal.

La investigación también descubrió que elmunicipio de Dondo se está convirtiendo en elmejor ejemplo en todo el país de un laboratorio

democrático. Del mismo modo, Dondo es el muni-cipio mejor situado para emprender la reducciónde la pobreza en el nivel más apropiado, comoalgunos donantes y el Gobierno definen como lamejor estrategia. Por tanto, la posibilidad de unirambas visiones (descentralización/democratiza-ción y lucha contra la pobreza) está claramenteconfirmada con el ejemplo del Municipio deDondo. El caso de Dondo también es relevanteteniendo en cuenta la creencia extendida en loscírculos de donantes que les lleva a apoyar la des-concentración como estrategia para la capacita-ción local, con la hipótesis de que crear capacidadal nivel local podría permitir después el estableci-miento de gobiernos locales más sólidos. Nuestrocuestionamiento crítico de esta creencia nos llevaa sugerir que, teniendo en cuenta el ejemplo deDondo —que combina la descentralización políticay la administrativa—, el país podría lograr, simul-táneamente, sus objetivos de reducción de lapobreza y de inclusión política mediante la parti-cipación política en el ámbito local.

No obstante, hay que tener en cuenta la ideade que la descentralización no llevará automática-mente al objetivo doble que se plantea, es decir,la promoción de la gobernanza democrática y lareducción de la pobreza. Es necesario garantizarque el proceso de descentralización se desarrollaen un marco en el que se dé prioridad a los princi-pios de participación, transparencia, una claradelimitación de las competencias y responsabilida-des, además de un sistema de autorresponsabili-dad. La mayoría de los municipios existentes enMozambique aún sufre de deficiencias en cuatroáreas clave: la sostenibilidad, la autonomía, latransferencia de poder y competencias y la capa-cidad de una gestión municipal sólida. Dos de susprincipales problemas tienen que ver con unacapacidad local limitada para generar ingresoslocales o para movilizar recursos humanos adecua-dos. El atender a estas deficiencias, así como elpromover mejores prácticas —como indica el casodel municipio de Dondo— podría situarnos en elmejor de los caminos posibles para asegurar elarraigo de la paz en el país mediante la descen-tralización, en sus dimensiones política, adminis-trativa y fiscal.

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Referencias

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30

Informadores clave

Ali, Buana, Miembro de la Asamblea Municipal,Nacala, 15 de noviembre de 2004;

Aly, Ibraimo Achimo, Estudiante, Departamentode la Administración Pública, UEM, 8 de sep-tiembre de 2004;

Amade, Zeca, Miembro de la AsambleaMunicipal, Nacala, 15 de noviembre de 2004;

Armando, Carlitos, Miembro del Foro Municipaly una Asociación Medioambiental, Dondo, 18y 19 de octubre de 2004;

Atumane, Estevão, Consejero y Miembro delForo Municipal, Angoche, 18 y 19 de octubrede 2004;

Bacar, Taquidir, Funcionario del Programa deMonitoreo y Evaluación de Planificación deDistrito y Finanzas Descentralizadas,Ministerio de Finanzas (Proyecto del BancoMundial), Maputo, 28 de enero de 2005;

Baltazar, Alfredo Domingos, Trabajador de laRed de Suministro de Agua, Dondo, 18 y 19de octubre de 2004;

Bwana, S., Miembro de la Asamblea Municipal,Nacala, 15 de noviembre de 2004;

Carimo, Sheik Abdul, Consejo IslámicoNacional, Observatorio Electoral, Maputo,27 de enero de 2005;

Carvalho, Jorge de, Miembro de la SociedadCivil y Coordinador de Proyectos, Dondo, 18y 19 de octubre de 2004;

Chamucha, Momade Abdala, Miembro del ForoMunicipal, Angoche, 18 y 19 de octubre de2004;

Chicuecue, Noel, OREC, Observatorio Electoral,Maputo, 27 de enero de 2005;

Chilengue, Refinaldo, Periodista, Correio daManhã, Maputo 8 de septiembre de 2004;

Chimoio, Dom Fransisco, Iglesia Católica,Observatorio Electoral, Maputo, 27 de enerode 2005;

Colquhoun, Marcia, 1er Secretario, CIDA,Maputo, 27 de enero de 2005

Conceição, Paulo da, Periodista, Notícias,Maputo, 8 de septiembre de 2004;

Cumbane, João Carlos, Editor (Conteúdos),Maputo, 9 de septiembre de 2004;

Delfim, António, Miembro de la AsambleaMunicipal, Nacala, 15 de noviembre de2004;

Francisco, Valentino, Consejero del Sector dela Salud y el Medioambiente, Municipio deIlha de Moçambique, 17 de noviembre de2004;

Gamito, Alfredo, Miembro del Parlamento,Asamblea Nacional, Maputo, 28 de enero de2005;

Greva, João Francisco, Miembro de la AsambleaMunicipal, Nacala, 15 de noviembre de2004;

Greva, Joaquim, Miembro de la AsambleaMunicipal, Dondo, 16 de noviembre de 2004;

Gonçalves, Jaime, Iglesia Católica,Observatorio Electoral, Beira, 16 de noviem-bre de 2004;

Guambe, Manuel, Director Nacional deAdministración Local -MAE, Maputo, 28 deenero de 2005;

Idland, Sissel, 1er Secretario, Desarrollo,Embajada de Noruega, Maputo, 27 de enerode 2005;

Ilal, Abdul, Ex-coordinador de un proyecto dedescentralización de GTZ y miembro delequipo PRODER -GTZ, Maputo, 8 de sep-tiembre de 2004;

Jafar, Jafar Gulamo, Abogado y ex-miembro delParlamento del partido Renamo, Maputo, 15de noviembre de 2004;

Lourenço, Jalma, Ex-candidato (Frelimo) a laalcaldía en las elecciones municipales del2003, Beira, 9 de septiembre de 2004;

Lundin, Iraê B., Investigador, CEEI-ISRI, Maputo,9 de septiembre de 2004;

Macedo, Iara de, Coordinador de Proyectos delPrograma de Municipalidades, AECI, Maputo,9 de septiembre de 2004;

Macuane, José Jaime, Consultor, UTRESP,Maputo, 28 de enero de 2005;

Maduela, Amélia, Estudiante, Departamento deAdministración Pública, UEM, 8 de septiem-bre de 2004;

Malhecua, José Carmone, Miembro de laAsamblea Municipal, Ilha de Moçambique, 17de noviembre de 2004;

Mangade, Luísa Janete, Consejera, Unidad deSalud, Mujer y Acción Social, Nacala, 15 denoviembre de 2004;

Manhique, Gregório, Miembro de la SociedadCivil y Coordinador de Proyectos, Angoche,18 y 19 de octubre de 2004;

31

Mangeira, Omar, Funcionario del ProgramaNacional, PADEM-SDC, Maputo, 9 de sep-tiembre de 2004;

Manjate, Marcelo, Periodista (Conteúdos),Maputo, 8 de septiembre de 2004;

Marrengula, Ramos, Presidente de ASOTSI -Asociación de Trabajadores y Operarios delSector Informal, Maputo, 13 de noviembrede 2004;

Matsinhe, Campos, Miembro del Foro Municipal,Vilankulo, 18 y 19 de octubre de 2004;

Matusse, Angelo, Representante de País,Awepa, Maputo, 9 de septiembre de 2004;

Mondlane, Jeremias, Periodista, RádioMoçambique, Maputo 8 de septiembre de2004;

Morais, Barbosa, Director, CEPKA, Maputo, 9 deseptiembre de 2004;

Mosse, Marcelo, Periodista y sociólogo, Maputo,9 de septiembre de 2004;

Mucarissane, José Abacar, Administrador de laIlha de Moçambique, Ilha de Moçambique,17 de noviembre de 2004;

Mucudos, Custódio dos, Coordinador deProyectos del Programa de Planificación deDistritos y Finanzas Descentralizadas,Ministerio de Finanzas (Proyecto del BancoMundial), Maputo, 28 de enero de 2005;

Nacir, Josefina M., Miembro del Foro Municipal,Angoche, 18 y 19 de octubre de 2004;

Padre Pedro, Dondo, 16 de noviembre de 2004;Polaize, Saúl, Periodista, Rádio Moçambique,

Maputo, 8 de septiembre de 2004;Raúl Abacar, Miembro del Foro Municipal,

Angoche, 18 y 19 de octubre de 2004;Rodrigues, Manuel, Director Nacional de

Desarrollo Municipal -MAE, Maputo, sep-tiembre de 2004;

Roque, Mário, Miembro de la Sociedad CivilMiembro y Coordinador de Proyectos,Vilankulo, 18 y 19 de octubre de 2004;

Rosário, Domingos de, Observatorio Electoral,Maputo, 27 de enero de 2005;

Santos, Manuel José dos, Alcalde de Nacala,Nacala, 15 de noviembre de 2004;

Silva, Alberto da, Oficial de Programa, CIDA.,Maputo, 27 de enero de 2005;

Simango, Daviz, Alcalde de Beira, Beira, 16 denoviembre de 2004;

Simões, Jorge, Miembro de la Sociedad Civil yMiembro de la Asamblea Municipal, Ilha deMoçambique, 18 de noviembre de 2004;

Sousa, Arsénio de, Miembro del Foro Municipal,Vilankulo, 18 y 19 de octubre de 2004;

Taillon, Danyel, Oficial de Desarrollo, Fondo deGobernanza Democrática, Maputo, 27 deenero de 2005;

Tsamba, Inácio A., Periodista, Rádio Moçam-bique, Maputo, 8 de septiembre de 2004;

Tembe, Carlos, Alcalde de Matola, 28 de enerode 2005;

Tito, Chinai Dique, Líder Comunitario,Municipio de Dondo, 18 y 19 de octubre de2004;

Tvete, Berit, 2º Secretario, Sector deDesarrollo, Embajada de Noruega, Maputo,27 de enero de 2005;

Vibe, Maja de, Asesor de Gobernanza, DFID,Maputo, 9 de septiembre de 2004;

Vilanculo, Mário Fernando, Miembro del ForoMunicipal, Vilankulo, 18 y 19 de octubre de2004;

Vilanculo, Ricardo, Miembro del Foro Municipal,Vilankulo, 18 y 19 de octubre de 2004;

White, Maria, Asamblea Municipal de Dondo, 18y 19 de octubre de 2004;

Xavier, Celestino, Presidente de la AsambleaMunicipal, Nacala, 15 de noviembre de2004;

Yassin, T., Miembro de la Asamblea Municipal,Nacala, 15 de noviembre de 2004;

Yassir, Paíla, Miembro de la AsambleaMunicipal, Nacala, 15 de noviembre de2004;

Zacarias, Maria, Miembro del Foro Municipal,Vilankulo, 18 y 19 de octubre de 2004;


Títulos ya publicados

La democracia cosmopolita: una respuesta a las críticasDaniele Archibugi

Estados frágiles: soberanía, desarrollo y conflicto Susan L. Woodward y Mark B. Taylor

El terrorismo internacional: causas e implicacionesestrátegicas Laurence Thieux

Terrorismo y democracia: España y los atentados del 11-MMabel González Bustelo

La prevención de conflictos violentos: tareas y desafíospara Naciones Unidas Barnett R. Rubin

Consolidación de la paz, consolidación del estado: construirsoberanía para la seguridad Barnett R. Rubin

Perspectivas para la paz en Colombia: la respuesta a lapolítica de Uribe Daniel García-Peña Jaramillo

La ley de Justicia y Paz en Colombia a la luz del DerechoInternacional de los derechos humanos Hernando Valencia Villa

Estados Unidos y su guerra contra el terrorismo cuatro añosdespués: un repasoRobert Matthews

Duque de Sesto, 40 28009 Madrid

Tel. 91 576 32 99 Fax: 91 577 47 26www.cip.fuhem.es

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Teléfono: (613) 241-3535Fax: (613) 241-7435

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Este informe se publica con el apoyo de la Embajada de Canadá en Madrid

Construcción de la paz · la construcción de una paz sostenible a largo plazo. Propiamente dicho,...

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