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CONSTITUCIÓN Y URBANISMO

NOTA PREVIAEste trabajo se desarrolló dentro del proyecto de investigación“El sistema de planeamiento urbanístico en el Estado de Chia-pas. Problemas y soluciones jurídico-públicas”, del FondoMixto Conacyt-Gobierno del Estado de Chiapas, FOMIX-CHIS-2005-C03-005, en la Facultad de Derecho de la Univer-sidad Autónoma de Chiapas, México, 2006.

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICASSerie ENSAYOS JURÍDICOS, Núm. 30

Coordinador editorial: Raúl Márquez RomeroEdición: Doris Adriana Torres Rodríguez

Formación en computadora: José Antonio Bautista Sánchez

CONSTITUCIÓNY

URBANISMO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

MÉXICO, 2006

MANUEL JIMÉNEZ DORANTES

Primera edición: 2006

DR © 2006. Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/nCiudad de la Investigación en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510 México, D. F.

Impreso y hecho en México

ISBN 970-32-3919-6

A mi madre

CONTENIDO

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . XIIIJosé María RODRÍGUEZ DE SANTIAGO

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIJorge FERNÁNDEZ RUIZ

Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

CAPÍTULO PRIMERO

CONSIDERACIONES PREVIAS

I. Planteamiento general . . . . . . . . . . 9

II. Evolución histórica de las normas ur-banísticas y conformación del derechourbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . 20

III. Urbanismo y derecho. . . . . . . . . . . 30

IV. La materia de urbanismo en el ordena-miento jurídico mexicano . . . . . . . . 32

1. Asentamientos humanos y urbanismo . 32

IX

2. Identificación y delimitación material.Asentamientos humanos: ¿ordenacióndel territorio y urbanismo? . . . . . . . 35

V. El fin esencial del urbanismo . . . . . . 45

CAPÍTULO SEGUNDO

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALESDEL URBANISMO

I. Cláusula de Estado de derecho . . . . . . 53

II. Sistema federal . . . . . . . . . . . . . . 581. Conformación y evolución . . . . . . 58

2. Igualdad competencial. . . . . . . . . 66

3. Lealtad federal . . . . . . . . . . . . . 72

III. Cláusula de Estado social . . . . . . . . 77

IV. Cláusula de Estado democrático . . . . . 84

V. Medio ambiente adecuado . . . . . . . . 88

VI. Calidad de vida . . . . . . . . . . . . . . 90

CAPÍTULO TERCERO

DISTRIBUCIÓN COMPETENCIALEN EL SISTEMA FEDERAL

I. Federación y entidades federativas. Lasfacultades concurrentes . . . . . . . . . 91

II. El régimen competencial municipal . . . 100

CONTENIDOX

CAPÍTULO CUARTO

PROPIEDAD Y URBANISMO

I. La propiedad en el pensamiento liberal . 107

II. La vertiente social de la propiedad. . . . 110

III. La función social y contenido esencial dela propiedad. . . . . . . . . . . . . . . . 113

IV. La función del suelo en el urbanismo . . 122

V. La regulación del suelo en materia urba-nística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

CAPÍTULO QUINTO

ASPECTOS BÁSICOS DEL SISTEMAURBANÍSTICO MEXICANO

I. Planeamiento urbanístico. . . . . . . . . 131

1. Concepto y fin del planeamiento urba-nístico . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

2. El planeamiento como técnica básicadel urbanismo . . . . . . . . . . . . . 132

3. La potestad de planeamiento. El pro-cedimiento de aprobación de los pla-nes de urbanismo municipales . . . . 136

4. Naturaleza jurídica del plan de orde-nación urbana municipal . . . . . . . 139

CONTENIDO XI

5. Contenido de los planes . . . . . . . . 146

II. Participación ciudadana . . . . . . . . . 152

1. Intereses sujetos a protección . . . . . 157

2. Intereses difusos . . . . . . . . . . . . 161

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

CONTENIDOXII

Constitución y urbanismo, editadopor el Instituto de Investigaciones Ju-rídicas de la UNAM, se terminó deimprimir el 8 de noviembre de 2006en J. L. Servicios Gráficos, S. A. deC. V. En la edición se utilizó papelcultural 70 x 95 de 50 kilos para losinteriores y cartulina couché de 162kilos para los forros; consta de 1000

ejemplares

PRESENTACIÓN

Por segunda vez se me brinda la oportunidad de pre-sentar una obra del doctor Jiménez Dorantes. En laprimera ocasión era casi una obligación de cortesíaacadémica que quien había sido director del trabajode investigación, realizado brillantemente por el doc-tor Jiménez Dorantes, en la Universidad Autónomade Madrid, prologara el libro con el que salía a la luzpública aquella tesis doctoral (Coordinación interad-

ministrativa en la ordenación territorial, Madrid-Barcelona, Marcial Pons, 2003). Desde entonces, losvínculos han superado el carácter personal y se hantrasladado también a un plano institucional de rela-ciones entre la Universidad Autónoma de Madrid(especialmente, a través de su Instituto de DerechoLocal, y de su director, el profesor Velasco Caballero)y la Universidad Autónoma de Chiapas. Responsablede la promoción de esas relaciones ha sido en muybuena medida el doctor Jiménez Dorantes, que ya endos ocasiones ha asumido con extraordinaria profe-sionalidad y entusiasmo la parte decisiva de las tareasde organización académica del primer y el segundoSimposio Internacional de Derecho Administrativo y

XIII

Local, celebrados exitosamente en San Cristóbalde las Casas (México), respectivamente, en mayo de2005 y en el mismo mes en 2006. Quiero dejar aquíconstancia de mi agradecimiento por haber podidoparticipar, junto con otros colegas españoles, en esosdos foros de alto nivel académico.

La obra que en esta ocasión ofrece al lector eldoctor Jiménez Dorantes se sitúa bajo el títuloConstitución y urbanismo, y yo quiero ahora desta-car de ella, desde una perspectiva metodológica,que el estudio constituye una extraordinaria con-firmación de la utilidad sistemática de analizarlos temas del derecho público como ámbito de con-creción y desarrollo de los principios constitucio-nales. Buena parte de las conclusiones más relevan-tes de la obra se extraen no de la simple exposiciónlineal del material normativo, sino de su fructíferocontraste con las decisiones constitucionales fun-damentales a favor del Estado de derecho, del siste-ma federal, del Estado social, de la democracia ycon la determinación constitucional de la protec-ción del medio ambiente y de la calidad de vidacomo fines de la actividad estatal. A esa clave me-todológica fundamental de la unidad sistemáticadel derecho constitucional y el derecho administra-tivo y, en concreto, a su costoso proceso histórico

PRESENTACIÓNXIV

de imposición en el derecho público español, quie-ro dedicar esta breve presentación.

Los principios constitucionales constituyen elsistema interno (que concede unidad y coherenciavalorativas) en el que se desenvuelve el derechoadministrativo y cualquiera de sus partes, como elderecho urbanístico. Aunque desde que F. Werneracertara a condensar la idea en su conocida fórmu-la “derecho administrativo como derecho consti-tucional concretado”1 a veces —como se dirá másadelante—, se haya exagerado la relación de depen-dencia entre el derecho constitucional y el adminis-trativo, es innegable que la elaboración dogmáticadel derecho administrativo actual se debe en buenamedida a la fuerza sistematizadora de los principiosconstitucionales, que ha permitido, por ejemplo, re-conducir rápidamente materias nuevas de la parteespecial del derecho administrativo hacia estructu-ras jurídicas consolidadas e, incluso, compensardefectos regulativos de la legalidad ordinaria admi-nistrativa.2

PRESENTACIÓN XV

1 Werner, F., Deutsches Verwaltungsblatt, 1959, p. 527.2 Una equilibrada exposición al respecto, donde se desta-

ca no sólo la dependencia del derecho administrativo conrespecto al derecho constitucional, sino también la relativaindependencia del primero y la complementariedad de am-bos, en Schmidt-Aßmann, E., Das Allgemeine Verwaltun-

gsrecht als Ordnungsidee, 1998 (hay ed. posterior), pp. 11-13.

Por eso, no es posible llegar a una cabal idea delo que sea la administración si no es mediante su si-tuación en el contexto de una adecuada teoría jurí-dica del Estado.3 Por eso, también, ha de ser evi-

PRESENTACIÓNXVI

Hay traducción española de esta primera edición alemana,La teoría general del derecho administrativo como sistema.

Objeto y fundamentos de la construcción sistemática, Ma-drid, Marcial Pons–Instituto Nacional de AdministraciónPública, 2003.

3 Gallego Anabitarte, Constitución y personalidad jurídica

del Estado, Madrid, 1992, en especial, pp. 78 y 79. En estecontexto cita este autor una convicción expresada con frecuen-cia por Jellinek, G., Gesetz und Verordnung. Staatsrechtliche

Untersuchungen auf rechtsgeschichtlicher und rechtsverglei-

chender Grundlage (reimp. de la ed. de Friburgo, 1887), 1964,en prólogo, p. X: “cada vez tengo más claro que la solucióncorrecta a cuestiones de Derecho público depende, muchas ve-ces, hasta los más pequeños detalles, del conocimiento que setenga de la esencia del Estado”. La idea se repite en Jellinek,G., System der Subjektiven öffetlichen Retchte, p. 12: “la polé-mica sobre el concepto de Estado, de cuya correcta concepcióndepende cualquier conocimiento en materia de Derecho pú-blico...”. Este punto de arranque metodológico, muy claramen-te, en Velasco Caballero, Las cláusulas accesorias del acto

administrativo, Madrid, 1996, p. 199: “hasta el tema más secun-dario del Derecho administrativo, como puede ser el de lascláusulas accesorias, reclama para sí la atención de todo el De-recho público”. En congruencia con esto, Velasco analiza la ad-misibilidad de la inclusión de cláusulas accesorias en el actoadministrativo y, en su caso, la elección entre un tipo u otro decláusula, conforme a los principios que se derivan del Estadode derecho (legalidad, proporcionalidad, seguridad jurídica y

dente que las decisiones fundamentales sobre elEstado, sobre sus tareas, fines y competencias, so-bre sus relaciones con los ciudadanos, etcétera, de-terminan directamente la configuración de la admi-nistración (como estructura organizativa o comofunción) que en él se integra, si es que esas decisio-nes deben hacerse realidad.4 Por eso, por último, hapodido decirse, de forma gráfica y con acierto (y noprecisamente en tiempos recientes, sino en los albo-res mismos del nacimiento de la ciencia del derechoadministrativo), que la administración es “Consti-tución en acción” (tätig werdende Verfassung).5

Desgraciadamente, una característica que defi-ne, desde la perspectiva histórica, el derecho admi-nistrativo español del Estado constitucional desde1812 (Constitución de Cádiz) hasta, prácticamente,1978, ha sido su desarraigo e independencia conrespecto a los estudios de derecho político o consti-tucional.6 La idea teórica de la estrecha vinculación

PRESENTACIÓN XVII

sometimiento a los derechos fundamentales) y, complementa-riamente, también, del Estado social, y del de descentraliza-ción-solidaridad (pp. 200-242).

4 Maurer, H., Allgemeines Verwaltungsrecht, 8a. ed., Mú-nich, 1992, p. 12 (la obra se citará en adelante como AVwR).

5 Stein, L. von, Handbuch der Verwaltungslehre, 3a. ed.1888, t. I, p. 6; Maurer, AVwR, cit., nota anterior, p. 12.

6 Gallego Anabitarte, “Las asignaturas de derecho políticoy administrativo: el destino del derecho público español”, Re-

entre el derecho administrativo y el político, quecomo tal idea era de usual y frecuente invocaciónya en las obras del siglo XIX, nunca se concretórealmente en las exposiciones de derecho adminis-trativo, caracterizadas siempre en nuestro país, has-ta hace casi treinta años, por su desvinculación delmarco constitucional vigente en cada momento.

La afirmación vale también para el periodo de1845 a 1900, en el que la unión de las asignaturasde derecho político y derecho administrativo (conesa denominación, “derecho político y administrati-vo”, o alguna semejante) en una misma cátedra po-dría haber conducido a un tratamiento y estudio uni-tarios de estas disciplinas, en algo que mereciera elnombre de “derecho público español”. No fue, sinembargo, así. La unión fue más ficticia que real.7

Incluso durante esa época de la unión de las asigna-turas, el derecho político consistía, sobre todo, enuna introducción más o menos especulativa sobre lasociedad y el Estado constitucional (soberanía, sepa-

PRESENTACIÓNXVIII

vista de Administración Pública, vol. I, núms. 100-102, ene-ro-diciembre de 1983, pp. 738 y 739.

7 Ibidem, p. 742: “es sobre todo el diferente talante inte-lectual del derecho político (beligerancia teórico-política) y elderecho administrativo (férreo modelo abstracto político admi-nistrativo frente a la Constitución vigente que después se inter-pretará a lo buen conservador legista) lo que separa a ambossaberes ya desde su nacimiento” (en nota núm. 50); passim.

ración de poderes, etcétera) y una historia política deEspaña, sin análisis detallado del texto constitu-cional correspondiente a cada etapa; mientras queel derecho administrativo tenía como contenido unaexposición descriptiva de los preceptos del derechopositivo, sin bases constitucionales.8 El resultadoera, evidentemente, que la Constitución vigente que-daba huérfana de un análisis jurídico; que el derechoadministrativo no podía encontrar, tampoco, su mar-co natural en un sistema jurídico-político concreto ydefinido; y, en último término, que se estaba prepa-rando la irremediable separación de las asignaturas,que se consumará en 1900.9

La separación formal, en ese año, de las cátedrasde derecho político y administrativo, no rompíanada realmente existente, como se está diciendo,pero sí contribuyó a hacer más difícil todavía, ya enel siglo XX, la creación de un cuerpo unitario dederecho público español.10 Adolfo Posada confiereal derecho político, en torno al cambio de siglo, lasnotas que van a caracterizarlo prácticamente hasta1978: teoría del Estado, historia de las ideas polí-ticas y derecho constitucional comparado, sin his-toria político-constitucional española ni derecho

PRESENTACIÓN XIX

8 Ibidem, p. 757.9 Ibidem, p. 769.

10 Ibidem, pp. 788 y 789.

constitucional español.11 El derecho administrati-vo, siempre “descabezado”, sin un marco jurídi-co-estatal concreto en el que la administración exis-ta y funcione, sustantiviza el objeto de su estudio(la administración), se separa incluso (con algunasexcepciones, como la que supone Fernández de Ve-lasco) del derecho positivo español, y se convierteen “campo de pruebas” de las más dispares doctri-nas extranjeras, que se reciben, muchas veces, acrí-ticamente.12

A partir de mediados del siglo XX poco cambiaen el derecho político (que continúa por los ámbitos—nada jurídicos, lo que no quiere decir no científi-cos— de la ciencia política, de la sociología o de lafilosofía); y del derecho público español —comociencia jurídica— se ocupa sólo la doctrina jurídi-co-administrativa, con un importante avance a par-tir de 1950, fecha en la que se funda por el —enton-ces— Instituto de Estudios Políticos la Revista de

Administración Pública.13

PRESENTACIÓNXX

11 Ibidem, pp. 779 y 780.12 Ibidem, pp. 788 y 793.13 Santamaría Pastor, Fundamentos de derecho administra-

tivo I, Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces, p. 180, quese refiere a un “vuelco” del derecho administrativo por obra dela denominada “generación de la RAP”; Parejo (coord.), Ma-

nual de derecho administrativo, Barcelona, 1990, p. 23.

El cambio de rumbo más notable en la línea dibu-jada por los estudios de derecho político y de dere-cho administrativo, a la que acaba de aludirse, seprodujo en torno a (y con ocasión de) la aprobaciónde la Constitución española (en adelante, CE) de1978. En síntesis: en torno a ese año se producennumerosos estudios jurídicos del texto constitucio-nal que iba a aprobarse o que acababa de entrar envigor; el texto constitucional se analiza con un mé-todo jurídico, que parte del dato de derecho positi-vo y utiliza conceptos y categorías con ayuda de loscuales debe poder dominarse el material normativo;puede hablarse entonces de un verdadero derechoconstitucional; el derecho administrativo deja deconfigurarse de forma “acéfala” y tiene la oportuni-dad de situarse en un marco de derecho públi-co-constitucional que estructura jurídicamente elEstado; la vía para la unidad del derecho estatal, de-recho público, constitucional y administrativo, sehabía abierto.

En este contexto se produjo una polémica doctri-nal que si se trae aquí a colación es únicamente porsu valor simbólico: la disputa podrá utilizarse,cuando pase el tiempo, como símbolo de la rupturacon una etapa y comienzo de la siguiente. En 1982un catedrático de derecho político publica un traba-jo titulado “El derecho constitucional como dere-

PRESENTACIÓN XXI

cho administrativo”,14 en el que (si yo no lo he en-tendido mal) se critica una forma de hacer derechoconstitucional: la de aplicar el método estrictamentejurídico al texto de la Constitución; partir del datode derecho positivo constitucional para interpretar-lo, con ayuda de conceptos y categorías decantadosen la ciencia del derecho, y obtener el contenidoimperativo de sus preceptos.15 Según parece, a esta

PRESENTACIÓNXXII

14 Lucas Verdú, P., “El derecho constitucional como dere-cho administrativo (la ideología constitucional del profesorGarcía de Enterría)”, Revista de Derecho Político, núm. 13,primavera de 1982, pp. 7 y ss.

15 La crítica, así formulada, no aparece en el trabajo de Lu-cas Verdú. Lo que se expone en el texto es lo que parece dedu-cirse del conjunto de la polémica. En el artículo de Lucas Ver-dú lo que se encuentra son afirmaciones como las siguientes:“la inviabilidad del derecho constitucional administrativo, estoes, el intento de trasplantar al derecho fundamental las catego-rías del derecho administrativo, se demuestra porque aquel in-tento equipara en el fondo las normas constitucionales y lasadministrativas. Aunque insistan en la supremacía de la Cons-titución, en el carácter normativo de sus disposiciones y estu-dien minuciosamente cuestiones de derecho constitucionalprocesal para concretar la supremacía de la Constitución, elhecho indubitable es que tratan las normas constitucionalescomo si fueran administrativas y las examinan e interpretandel mismo modo. Esto es un error” (p. 15); “no se percata (elprofesor García de Enterría) de varias cosas: la especificidadde las normas constitucionales, su conexión con la realidad.Sólo tiene en cuenta los componentes normativos de la reali-dad estatal y prescinde de los fácticos, y lo mismo hace con la

forma de proceder se le achaca pretender hacer delderecho constitucional derecho administrativo. Eltítulo con el que se rubricó la respuesta, por parte deun catedrático de derecho administrativo (nada máslejos de mi intención hacer aquí un ejercicio de“corporativismo disciplinar”), fue acertado y gráfico:“El derecho constitucional como derecho”.16 El mé-todo jurídico hace referencia a una forma ordenada depensamiento, que se lleva a cabo con ciertos pasos(sin que sea necesario que entre ellos exista una co-nexión obligatoria de tipo lógico-deductivo), quetiene que vérselas con derecho positivo que está (oha estado) vigente, y que pretende determinar susentido.17

Esto no es algo propio del derecho administrati-vo; ésta es la forma de proceder jurídicamente conel derecho. Algo comúnmente aceptado18 hoy es que

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Constitución, contemplada sólo como documento jurídico” (p.30) —cursiva original—.

16 García de Enterría, E., “El derecho constitucional comoderecho”, Revista de Derecho Político, núm. 15, otoño de1982, pp. 7 y ss.

17 Por todos, Larenz, Metodología de la ciencia del derecho,Barcelona, 1994, trad. española de la 4a. ed. alemana, pp. 26 y27, 181-183, 191 y 192, 507 y 508, passim.

18 Es conocida la polémica que hace ya décadas protagonizóForsthoff con relación a los métodos de interpretación constitu-cional, en especial, de los derechos fundamentales. Forsthoffcontrapuso, por una parte, la subsunción, los métodos herme-

PRESENTACIÓNXXIV

la interpretación de la norma constitucional tiene

néuticos tradicionales, la forma de pensar lógico-positiva, et-cétera, con el método de las ciencias del espíritu, la referenciaa valores, la ponderación casuística, etcétera, por otra. Este úl-timo bloque de conceptos transformaría el Estado de derechoen Estado de justicia, disolvería la ley fundamental en casuísti-ca, sustituiría la función de los derechos fundamentales y de laConstitución, propia del Estado de derecho, de ser una garan-

tía de la libertad enraizada en la subjetividad, por una objeti-

vidad de los valores, que lleva consigo una autorización globalal intérprete constitucional para valorar como quiera, y podríaconducir a una tiranía de los valores. Véase Forsthoff, “Zurheutigen Situation einer Verfassungslehre”, en Barion et al.,Epirrhosis. Festgabe C. Schmitt, 1968, t. I, p. 190. También,Schmitt, C., “Tyrannei der Werte”, Säkularisation und Utopie.

Festschrift Forsthoff, 1967, pp. 38 y ss. La tesis de Forsthoff“apenas ha encontrado adhesión” (Larenz, Metodología..., cit.,nota anterior, p. 162). Para Gallego Anabitarte, Derechos fun-

damentales y garantías institucionales, Madrid, 1994, en espe-cial, pp. 25-41, es incorrecto el planteamiento en términos deoposición de las dos tendencias (métodos tradicionales, sub-sunción versus ciencias del espíritu, valores, ponderación debienes); más bien se trata de métodos complementarios: “nocabe el rígido dualismo entre método de ciencia de espíritu ymétodo estricto jurídico” (con cita de Larenz); “en la interpre-tación constitucional ...más todavía que en la interpretación dela ley no basta la simple subsunción, sino que es necesario in-troducir valores o criterios axiológicos” (p. 31, nota núm. 15);en la resolución de conflictos concretos es necesario valerse dela “ponderación de los diversos bienes en juego, con la utiliza-ción de todos los criterios hermenéuticos tradicionales, y todoslos conceptos, categorías e instituciones afectadas por el casoconflictivo” (p. 39); “el autor del presente estudio defendió

peculiaridades.19 No puede ser la misma la forma de

PRESENTACIÓN XXV

...el método jurídico tradicional, con la evidente incorporaciónde un enfoque teleológico de valores e intereses en el derechoconstitucional” (p. 37); “el respeto al concepto” (se refiere Ga-llego con ello a los métodos tradicionales) “en la argumenta-ción jurídica no impide, en mi opinión, sino todo lo contrario,un enfoque institucional o de los bienes jurídicos protegidos alanalizar las cuestiones jurídicas” (p. 64, nota núm. 4).

19 La idea la destacan los dos participantes en la polémica.Véase Lucas Verdú, op. cit., nota 14, pp. 15, 30 y 31; García deEnterría, op. cit., nota 16, p. 15, donde se hace referencia expresaa la denominada Wertungsjurisprudenz, opuesta al positivismo.Parece que lo que Lucas Verdú más echa de menos en el métodode su colega en la disputa es que desconozca la “función trasfor-madora del derecho constitucional” (Lucas, op. cit., nota 14, p.31, passim). No queda muy claro que debe entenderse bajo eseconcepto. Si con él se pretende incorporar al análisis jurídicoconstitucional propuestas como las que se contienen en LucasVerdú, “Constitución española de 1978 y sociedad democráti-ca avanzada”, Revista de Derecho Político, núm. 10, verano de1981, en especial, pp. 8-10, 27 y 38, habría que concluir que,de esa forma, el análisis constitucional dejaría de ser jurídico (loque, desde luego, no quiere decir nada sobre su valor desde otrasperspectivas). A nuestro juicio, la propia terminología que utilizael profesor Lucas para referirse a la “ideología constitucional” delprofesor de derecho administrativo —“poder fáctico” (p. 47),“antimarxista visceral” (p. 48), “neoliberal” (p. 49), “tecnocraciaadministrativa al servicio de los intereses neocapitalistas del Esta-do español” (p. 51)— está determinada por un método que no esel propio de la discusión jurídica, de tal manera que en la mismaforma de la crítica podría encontrarse una prueba de la realidadde lo que pretende desmentirse.

interpretar la Constitución que la de interpretar laLey de Costas, o el Reglamento de Actividades Mo-lestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, por poner unejemplo extremo. Pero aceptar esta idea como ciertano puede suponer, como es lógico, ni desconocerque la Constitución es una norma que debe ser in-terpretada, ni “secuestrar” la interpretación consti-tucional con consideraciones propias de la cienciapolítica, de la sociología, de la filosofía, etcétera,que se muevan en la línea de lo que, como se ha ex-puesto, había sido siempre en España el contenidodel derecho político.

Las ideas básicas de lo que, en aquel momento,quería expresarse con el lema “derecho constitucionalcomo derecho” se han impuesto (a costa de la separa-ción material —y, a veces, formal, como es el caso dela Facultad de Derecho, de la Universidad Autónomade Madrid— con respecto a los estudios de aquellosque quisieron seguir dedicándose a lo que había sidosu ocupación hasta entonces). Hoy existe un verdade-ro derecho constitucional, cultivado por juristas, queha hecho posible la construcción de la unidad de losestudios de derecho público, aunque las asignaturas ylas cátedras de las disciplinas “derecho constitucio-nal” y “derecho administrativo” sigan estando, en lageneralidad de los casos, separadas.

Es superfluo decir que el cambio al que aquí sealude no es fruto de la polémica doctrinal mencio-

PRESENTACIÓNXXVI

nada. Si se ha hecho alusión a ella es, como se ha di-cho, porque puede, a nuestro juicio, utilizarse paraotorgarle un valor simbólico.20

Hoy es punto de partida mayoritario sobre estacuestión que la CE, al fijar las bases fundamentalesde la configuración jurídica del Estado español,sienta también las de la administración (y aquí esindiferente que se entienda ésta como un conjuntode órganos y organizaciones o como una función).Más todavía si se tiene en cuenta que la evolucióndel principio del Estado social ha permitido decir delEstado actual (en el mundo occidental) que es, so-bre todo, un “Estado administrativo”.21

Las decisiones constitucionales relativas a los de-rechos fundamentales (que vinculan a todos los po-deres públicos), al derecho de organización (sepa-ración de poderes, organización en ComunidadesAutónomas, autonomía local, etcétera), a las fuen-tes del derecho (reserva de ley, potestad reglamen-taria), a los principios del ordenamiento jurídico

PRESENTACIÓN XXVII

20 Éste parece ser el sentido que le da también Alzaga, enel “Prefacio” al Comentario colectivo a la Constitución, 1983,p. XV, que califica la polémica como “gozne entre dos etapasdel Derecho político español”; citado por el propio García deEnterría en el “Prólogo a la tercera edición”, La Constitu-

ción como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, 1991,p. 15.

21 Por todos, Maurer, AVwR, cit., nota 4, p. 17.

(seguridad jurídica, principio de legalidad, inter-dicción de la arbitrariedad, responsabilidad de lospoderes públicos), a los fines del Estado social(dignidad de la persona, medio ambiente, calidadde vida, prestaciones sociales, etcétera), a las ga-rantías jurisdiccionales, etcétera, determinan “des-de arriba” la totalidad del sistema de derecho admi-nistrativo,22 aunque, por descontado, dejan espaciopara que el legislador ordinario regule las co-rrespondientes materias con un amplio margen delibertad configuradora. En esta última idea tambiénconviene insistir, no fuera a suceder que, como re-sultado de un movimiento pendular, se concluyeraen la errónea suposición de que cualquier cuestióndel derecho administrativo, por concreta que sea,deba tener su solución predeterminada en el dere-cho constitucional.23 El derecho público del Estado

PRESENTACIÓNXXVIII

22 Con expresión gráfica se dice también que la Constitu-ción otorga su “código genético” al derecho administrativo;Wolf et al., Verwaltungsrecht, Munich, 1999, t. I, p. 139, concita de B. Becker.

23 En tono crítico frente a la “tendencia a la constitucionaliza-ción del ordenamiento, (que busca) en los mandatos constitucio-nales un derecho concentrado capaz de suministrar mandatosaplicables a cualquier situación, de manera que el legislador, enla práctica, se encontrara supeditado no a grandes principiosconstitucionales, sino a una auténtica maraña de restricciones quese hacen derivar, a veces mediante complicados silogismos, delos artículos de la Constitución”, Luis López Guerra, en el “Pró-

constituye una unidad sistemática (de la que for-man parte el derecho constitucional y administrati-vo), pero no un bloque monolítico inseparable.

Y éste es precisamente el punto de partida meto-dológico de la obra que ahora tengo el honor de pre-sentar, transitoriamente fuera de España y en plenatarea investigadora.

José María RODRÍGUEZ DE SANTIAGOHeidelberg, Alemania, junio de 2006

PRESENTACIÓN XXIX

logo” a Troncoso Reigada, Antonio, Privatización, empresa pú-

blica y Constitución, Madrid, 1997, p. 11.

PRÓLOGO

Demográficamente, el siglo XX se caracteriza enMéxico por el éxodo rural del campo a las ciuda-des y, ante la insuficiencia de éstas para crear em-pleos, la emigración masiva al extranjero —princi-palmente al vecino país del norte—; fenómeno esteúltimo que se acentúa en el siglo XXI. Este fenó-meno migratorio no es exclusivo de nuestro país,pues es observado de manera parecida en otros paí-ses latinoamericanos.

El incontenible desplazamiento poblacional delas áreas rurales a las urbanas en el siglo XX, se ma-nifiesta con claridad en la distribución de la pobla-ción nacional, al inicio de esa centuria, la poblaciónurbana apenas rebasaba el 20%, en tanto que la ru-ral se acercaba al 80%, cien años después la propor-ción se ha invertido prácticamente, pues casi cuatroquintas partes de la población habitan en las zonasurbanas y sólo un poco más de una quinta parte resi-de en el campo.

Múltiples son los factores del éxodo rural: la inse-guridad, el desempleo, la falta de crédito, la impro-ductividad de las tierras, la falta de oportunidades, la

XXXI

necesidad de educación, el deseo de superación, entreotras.

Tan formidable movimiento migratorio tomó porsorpresa al Estado mexicano, cuyas ciudades no es-taban prevenidas para atenderlo, dada la falta de unapolítica pública para enfrentarlo, lo que aunado auna elevada tasa del índice de natalidad y a una dis-minución del índice de morbilidad, se tradujo en unaexplosión demográfica que —a pesar del millón demuertos que produjo el movimiento revoluciona-rio—, octuplicó la población durante el siglo XX,magnificó el problema, lo que redundó en el creci-miento anárquico de las zonas urbanas, con la apari-ción de grandes cinturones urbanos de miseria, ca-rentes de servicios.

Tan drástica redistribución territorial de la po-blación trajo consigo la generación de suelo urbanoa costa del rural, es decir, produjo el fenómeno de laurbanización, en el sentido de concentración deseres humanos y de sus instituciones en las ciuda-des, que a su vez conlleva urbanización en otro sen-tido: el de proceso en cuya virtud un terreno rural seconvierte en urbano, mediante la creación de unainfraestructura específica: calles, parques, jardines,viviendas, edificios de aprovechamiento común yservicios públicos, agua potable, drenaje, alumbra-do público, limpia y recolección de residuos sóli-

PRÓLOGOXXXII

dos, mercados y centrales de abasto, rastros, pan-teones, transporte colectivo, entre otros.

La urbanización es objeto compartido por la ar-quitectura y el derecho, por lo que urbanistas y ju-ristas deben sumar sus afanes para lograr ciudadesque respeten la dignidad y propicien el bienestar desus moradores; más que ciudades grandes se re-quieren centros poblacionales con ese sentido deurbanismo que Adolfo Posada explicara como “ex-presión de lo que podríamos llamar una concepciónorgánica de la ciudad; pero teniendo en cuenta queésta no vive aislada, sino que tiene sus raíces en elcampo, del cual se nutre, y con el cual propende afundirse merced a las crecientes facilidades para elcontacto entre lo urbano y lo rural que ofrecen losprogresos de los medios de circulación”.1

La bibliografía jurídica sobre derecho urbanísticoes considerable en otros países; por ejemplo, en Fran-cia, tan sólo con el mismo rótulo: Droit de l’urba-

nisme, se publicaron en las dos últimas décadas unadocena de libros, sus autores son: G. Abaud y B. Ru-pied; J. B. Auby y H. Perinet Marquet; J. Chapuisat; H.Charles; R. Cristini; Henri Jacquot y Francois Priet;Y. Jegouzo y Y. Pittard; J. P. Lebreton; D. Maillot; J.Morand-Deviller; R. Sabih, y P. Soler-Couteaux.

PRÓLOGO XXXIII

1 Posada, Adolfo, El régimen municipal de la ciudad mo-

derna, Madrid, La España Moderna, 1912, p. 16.

En España, en el mismo periodo, se publicaron,bajo títulos diversos, bastantes libros sobre derechourbanístico, entre los que destacan los de M. B.Blanquer, Derecho urbanístico actual; José MaríaBoquera Oliver, Derecho urbanístico local; Anto-nio Carceller Fernández, Introducción al derecho

urbanístico; Ricardo Estévez Goytre, Manual

práctico de derecho urbanístico; Tomás RamónFernández, Derecho urbanístico; Mercedes Fuer-tes, Urbanismo y publicidad registral; EduardoGarcía de Enterría y Luciano Parejo Alfonso, Lec-

ciones de derecho urbanístico; J. L. Laso Martínez,Derecho urbanístico; Francisco Lliset Borrel, Nue-

vo régimen urbanístico; y los tres de Luciano Pare-jo Alfonso: Derecho urbanístico de Castilla-La

Mancha, Derecho urbanístico de la Comunidad de

Madrid, y Derecho administrativo valenciano.Llama la atención que el desmesurado creci-

miento de muchas de las ciudades de México nohaya suscitado el interés de investigadores de laciencia jurídica respecto de la mencionada discipli-na, como lo demuestra la exigua bibliografía mexi-cana de derecho urbanístico, circunstancia que re-dunda lógicamente en una normativa jurídicadeficiente y en una jurisprudencia pobre; pues loslegisladores y los jueces carecen de fuentes doctri-narias en las que puedan abrevar. Por ello, es parti-cularmente relevante y trascendente el libro que

PRÓLOGOXXXIV

ahora me honro en prologar, escrito bajo el rótuloConstitución y urbanismo, por el eminente juristaManuel Jiménez Dorantes.

El vocablo español prólogo proviene, como sa-bemos de las voces griegas: pro = antes y logos =discurso, tratado; por lo que significa, lo que va an-tes del discurso o del tratado. Así, se entiende porprólogo la exposición antepuesta a una obra en unlibro, para informar al lector acerca del contenido opropósito del mismo, por lo que el prólogo es al li-bro, lo que la obertura es a la ópera o la sinfonía.

En el teatro griego, Eurípides introdujo la prácti-ca del prólogo, en la escenificación de sus trage-dias, para lo cual se valía de uno de los personajesde la obra, o hacía aparecer a un ser fantástico paraexponer alguna información que evitara alargarlas exposiciones de sus personajes.

En Roma, el prólogo fue más necesario en el tea-tro por lo variopinto del público, procedente demuy diferentes latitudes, por lo que el prólogo teníaun matiz propedéutico, para hacer del conocimien-to de los asistentes a la función teatral, cierta infor-mación que aclarara dudas y evitara confusiones,en fin, que permitiera la comprensión de la trama dela obra. La exposición de esa información se enco-mendó a un personaje ajeno a la representación, alque, con el paso del tiempo, se le impuso el sobre-nombre de prólogo.

PRÓLOGO XXXV

En la producción bibliográfica es frecuente usarel prólogo, especialmente en obras científicas y li-terarias, con el propósito de ubicar al lector en eltiempo y lugar del desarrollo de la obra, o de dar no-ticia sobre antecedentes u otros aspectos importan-tes de la misma; o bien, para formular indicaciones,advertencias o precisiones, respecto de algunospuntos o, en su caso, enfatizar ciertas ideas expues-tas en el texto de la obra.

Es frecuente, y este es el caso, que el prólogo seade un autor distinto al de la obra, generalmente conla intención de lograr el aval de un tercero —quegoce de amplia fama y prestigio— acerca de la cali-dad de lo expuesto; aun cuando excepcionalmente,y este es también el caso, se designa prologuista auna persona a quien el autor del libro le dispensaamistad o aprecio.

Prologuistas ha habido muy solicitados, en razónde su prestigio y fama, como Teófilo Gautier, enFrancia; Marcelino Menéndez y Pelayo, en España;y en el ámbito jurídico mexicano, Alfonso NoriegaCantú, quien me platicó que por haber escrito tan-tos prólogos para libros jurídicos, sus amigos ya leapodaban “Don Prólogo”.

Libros hay que, merced al prólogo escrito por untercero, suscitan el interés de los lectores, al aumen-tarse de esta manera artificial su atractivo, otros, encambio, dada la novedad de su tema y su alta cali-

PRÓLOGOXXXVI

dad intrínseca, no requieren de proemio ajeno parasuscitar el deseo de su lectura, tal es el caso del libroque el lector tiene en sus manos.

El tema de la obra, a la que las presentes líneassirven de exordio, se ubica en la intersección delderecho constitucional y del derecho administrati-vo, especialmente en la rama de este último que esel derecho urbanístico, disciplinas jurídicas decuyo dominio hace gala el tratadista Jiménez Do-rantes a través de sus páginas.

El libro Constitución y urbanismo, del doctorManuel Jiménez Dorantes, pone de manifiesto unacuidadosa y metódica investigación científica, asícomo la sólida formación jurídica y el amplio cono-cimiento del autor acerca del fenómeno de la urba-nización y de sus implicaciones jurídicas y so-cio-políticas; en su desarrollo hace gala de sudominio del derecho constitucional, del administra-tivo y, en particular, del urbanístico.

La obra a prologar se estructura en una parte in-troductoria y una parte medular, a las que se agregaun aparato documental; la primera de ellas se inte-gra con una nota previa y la introducción, ésta sirveal autor para enunciar el tema y acotarlo, señalar al-gunos de sus antecedentes, precisar el estado delarte en el país; presentar, en un esfuerzo de síntesis,los aspectos relevantes de su libro, y apuntar el pro-pósito del mismo.

PRÓLOGO XXXVII

La parte medular del libro en comentario se com-pone de cinco capítulos, en el primero de los cualesexplica lo que es la urbanización y el urbanismo, asícomo la intersección de éste con el derecho, y defi-ne con pulcritud al derecho urbanístico: “conjuntode normas jurídicas que regulan los procesos urba-nos de planificación, urbanización, edificación yvigilancia”.

En los restantes capítulos, Jiménez Dorantes enri-quece la doctrina jurídica mexicana con análisis yobservaciones que precisan los principios y las basesconstitucionales del urbanismo; la distribución decompetencias entre la Federación, las entidades fe-derativas y los municipios; la función de la propie-dad y la del suelo, así como la regulación de este últi-mo en materia urbanística, para finalmente, en elúltimo capítulo, abordar el análisis y estudio de lostres aspectos básicos del urbanismo: planeamiento,gestión y disciplina urbanística, con especial énfasisen la participación ciudadana y en los intereses suje-tos a protección, en especial, los difusos.

El aparato documental de la obra está compuestopor la tabla de abreviaturas utilizadas en la mis-ma, por el índice general, por las oportunas notas apie de página, así como por la relación de la selectay pertinente bibliografía consultada.

El libro del distinguido tratadista Jiménez Do-rantes no es una simple recopilación de datos acer-

PRÓLOGOXXXVIII

ca del tema del urbanismo, sino una reflexión cien-tífica, metódica, analítica y crítica respecto de loque es, de lo que puede y de lo que debe ser el hábi-tat del hombre urbano: la ciudad. Un lugar, dondelos seres humanos puedan convivir en paz, contranquilidad, con seguridad; no una ciudad diseña-da con la idea de Le Corbusier,2 de una máquina de

vivir, sino con el criterio aristotélico de comunidadordenada hacia un fin noble, como es el de garanti-zar a sus moradores un mínimo de bienestar, conrespeto a la exigencia de dignidad en la calidad devida, en fin, que permita hacer de la ciudad la obramaestra del instinto gregario del hombre.

Ojalá que este libro tenga una amplia difusiónentre los estudiosos del derecho y del urbanismo,en beneficio de nuestras ciudades, y estimule, ade-más, a otros cultivadores de la ciencia jurídica a in-vestigar y escribir sobre esta materia. Felicitacio-nes al doctor Manuel Jiménez Dorantes por tanespléndida e importante aportación a la bibliografíajurídica mexicana.

Jorge FERNÁNDEZ RUIZ

PRÓLOGO XXXIX

2 Le Corbusier, Maniere de penser l’urbanisme, París, Da-noel/Gonthier, p. 60. Nota: El arquitecto suizo Charles EdouardJeanneret (1887-1965) usó el seudónimo de Le Corbusier, y en1930 adoptó la ciudadanía francesa.

ABREVIATURAS

CF Constitución federal

CCh Constitución del Estado

de Chiapas

CV Constitución del Estado

de Veracruz de Ignacio de la Llave

LDRUV Ley de Desarrollo Regional

y Urbano de Veracruz, del 17

de abril de 1999

LDUCh Ley de Desarrollo Urbano de Chiapas,

del 3 de diciembre de 1997

LGAH Ley General de Asentamientos

Humanos, del 21 de julio de 1993

LGAH76 Ley General de Asentamientos

Humanos, del 26 de mayo de 1976

DOF Diario Oficial de la Federación

1

INTRODUCCIÓN

Una de las características de las sociedades avan-zadas consiste en el crecimiento ordenado de loscentros de población, que posibilita, entre otros as-pectos, la utilización racional del suelo, el desarro-llo socioeconómico equilibrado, la protección delmedio ambiente urbano, en definitiva, el mejora-miento de la calidad de vida. Las acciones en ma-teria urbana han atraído la atención de la cienciajurídica que se ha dado a la labor de articular losmecanismos apropiados para sujetar la actividadurbanística al derecho.

En México, durante un largo periodo, el urbanis-mo —al igual que el medio ambiente— se reguló deforma dispersa entre las normas de población o sa-nidad, especialmente, lo que desencadenó —clara-mente— en una regulación ineficaz e insuficientepara hacer frente a los múltiples aspectos que pre-senta la realidad urbanística (alta concentración depoblación y rezago de centros de población rurales,descoordinación entre las entidades territoriales, entreotros).

Durante la segunda mitad del siglo XX, el siste-ma jurídico mexicano intentó adecuarse para res-

3

ponder con mayor eficacia a las necesidades y pro-blemas urbanos (asentamientos irregulares, caren-cia de infraestructura y equipamiento urbanos, altaespeculación del suelo, etcétera). En este sentido,se llevó a cabo la reforma constitucional federal del6 de febrero de 1976 en materia de asentamientoshumanos (según la definición constitucional), paraorganizar un sistema coherente y racional del urba-nismo en México.

Si bien es cierto, estas reformas jurídicas logra-ron avances considerables, también es necesario re-saltar que no han llegado a tener materialización enlos centros de población mexicanos, ya que, éstosevidencian desorden, carencias, insuficiencias yperversión del sistema urbanístico, lo que repercuteesencialmente en las disposiciones constituciona-les de “desarrollo equilibrado del país” y “elevar lacalidad de vida de la población rural y urbana” (ar-tículo 27 de la CF).

Por lo que respecta al ámbito doctrinal, en térmi-nos generales, el sistema jurídico-urbanístico mexi-cano ha tenido una exigua reflexión y precario de-sarrollo. Se han producido escasos y dispersosestudios que han aportado algunas bases teóricasdel sistema urbanístico, lo que ha implicado una vi-sión parcial del sistema, y otros, sencillamente, selimitaron a “reproducir” los contenidos normativosde la materia bajo una pretendida “sistematización”

INTRODUCCIÓN4

sin aportación crítica, analítica y carentes de la ne-cesaria reflexión jurídica que debe contener todoestudio serio del derecho.

El trabajo que el lector tiene en sus manos ha in-tentado llevar a cabo una exposición que se apartade la visión simplista del derecho y se introduce enel desarrollo de los principios y bienes constitu-cionales que envuelven al sistema urbanístico me-xicano.

Entre los aspectos relevantes de la exposición seencuentra la complicada relación normativa y eje-cutiva que deben desarrollar la Federación, entida-des federativas, municipios y Distrito Federal pararespetar los principios constitucionales (lealtad fe-deral, autonomía, distribución competencial, con-currencia, interés público, etcétera), haciendo espe-cial referencia a la ley básica+ley de desarrollo queexige la Constitución federal, además, la situaciónde la propiedad urbana y el régimen de clasifica-ción del suelo.

En la parte final se expone la relevancia de losplanes o programas de ordenación urbana comoinstrumentos normativos esenciales para el desa-rrollo de la legislación (federal y estatal) y la tras-cendencia de la participación ciudadana en la for-mulación de los instrumentos de planificación, asícomo en la ejecución y control del desarrollo del

INTRODUCCIÓN 5

sistema urbanístico en los que se presentan gravesdeficiencias.

La obra que el lector tiene en sus manos sostienebuena parte de sus afirmaciones en la doctrina jurí-dica mexicana, y, en otros casos, ha sido necesariofortalecer las afirmaciones a través de los avancesde la doctrina jurídica extranjera, especialmente es-pañola que, dicho sea de paso, explica uno de lossistemas urbanísticos más elaborados, pero tam-bién más complejos de Europa.

Aprovecho para expresar mi agradecimiento alInstituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAMpor su aceptación para que esta obra forme parte desu catálogo jurídico, así como las palabras que handedicado a esta obra los profesores doctores JorgeFernández Ruiz, del mismo Instituto, y José MaríaRodríguez de Santiago, de la Universidad Autóno-ma de Madrid.

Este trabajo está dirigido a todos aquellos estu-diantes y profesionales —especialmente de dere-cho—, que intentan conocer el sistema jurídico-ur-banístico en México. Uno de los fines primordialesde este trabajo consiste en poner a su alcance —enun solo ejemplar— la exposición coherente delsistema constitucional al que se sujeta el urbanis-mo. Esta obra aborda la intensa relación del urba-nismo con el sistema constitucional, en el cual se

INTRODUCCIÓN6

incardina para su posterior desarrollo (normativo yejecutivo).

Espero que este texto sea útil a todos los lectoresque quieren introducirse al sistema de ordenaciónde centros de población para que tengan una herra-mienta de explicación básica de la relación entre laConstitución y el urbanismo.

San Cristóbal de las Casas, ChiapasJulio de 2006

INTRODUCCIÓN 7

CAPÍTULO PRIMERO


I. Planteamiento general . . . . . . . . . . 9

II. Evolución histórica de las normas ur-banísticas y conformación del derechourbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . 20

III. Urbanismo y derecho. . . . . . . . . . . 30

IV. La materia de urbanismo en el ordena-miento jurídico mexicano . . . . . . . . 32

1. Asentamientos humanos y urbanismo . 32

2. Identificación y delimitación material.Asentamientos humanos: ¿ordenacióndel territorio y urbanismo? . . . . . . . 35

V. El fin esencial del urbanismo . . . . . . 45

CAPÍTULO PRIMERO


I. PLANTEAMIENTO GENERAL

La urbanización es una realidad social que el orde-namiento jurídico no puede ni debe pasar por alto.El quid del sistema jurídico urbanístico consiste enregular y controlar los procesos de planeación, ur-banización y edificación de los centros de pobla-ción, incidiendo, especialmente, en los límites a lapropiedad urbana y la regulación del suelo. Las deci-siones públicas en materia urbanística tienen reper-cusión directa en el ciudadano, ya que, al regulardichos procesos, intentan materializar una ciudadcon estándares para elevar la calidad de vida de loshabitantes, propiciando las condiciones para su óp-timo desarrollo (personal, familiar y social).

En este orden de ideas, el urbanismo —según lasdisposiciones constitucionales— es una actividadpública a cargo del Estado que tiene como finali-dad la regulación y promoción del uso del suelo.

Cuando se lleva a cabo una lectura a la bibliogra-fía que aborda, directa o indirectamente, la evolu-

9

ción de las ciudades, fácilmente se aprecia e identi-fica un cierto orden que seguían las construccionesy la conformación de los centros de población que,con el aumento de las exigencias urbanísticas, sehan ido perfeccionando y adaptando a las circuns-tancias de la sociedad contemporánea.

Los restos de algunos centros de población de lasculturas prehispánicas evidencian un sistema de or-denación y crecimiento de los asentamientos huma-nos. A grandes rasgos, en este periodo, se produje-ron dos grandes modelos de ordenación de centrosde población.

En primer lugar, el modelo teotihuacano que, sinduda, representa el asentamiento humano con ma-yor orden urbano de la época.1 En este paradigmáti-co caso, claramente se observa una “decisión gu-bernamental” de ordenación urbana. Por ejemplo, através del modelo urbano elegido se construyeronla Pirámide del Sol y la Pirámide de la Luna comu-nicadas con la Calzada de los Muertos (miccaotli)

CONSTITUCIÓN Y URBANISMO10

1 Esta es una afirmación general entre la doctrina especiali-zada. Véase Bernal, Ignacio, “Formación y desarrollo de Me-soamérica”, Historia general de México, 4a. ed., México, ElColegio de México, 1994, vol. I, p. 138; León-Portilla, Miguel,Aztecas-mexicas. Desarrollo de una civilización originaria,México, Algaba, 2005, pp. 32 y 33; Manzanilla, Linda, “Teo-pancazco: un conjunto residencial teotihuacano”, Arqueología

Mexicana, México, núm. 64, 2004, p. 50, entre otros.

que sirvió de punto de referencia para el crecimien-to urbano de Teotihuacán.2 Además, se llevaron acabo importantes obras destinadas a la creación de loscomplejos “conjuntos departamentales”3 correcta-mente delimitados y una zona (“gran conjunto”) paralas construcciones mayores dedicadas al gobierno, re-ligión, sedes militares, mercados, entre otros. Esta or-denación del centro de población como “decisión gu-bernamental” confirma la idea de orden urbano enTeotihuacán.4 En este sentido, el modelo teotihuaca-no influyó a los posteriores asentamientos de la zonacentro de México.

Posteriormente, el centro de población más im-portante de la zona centro siguió la estructura bási-

CONSIDERACIONES PREVIAS 11

2 Significado: “Donde los hombres se convierten en Dio-ses”. www.inah.gob.mx (14 de marzo de 2005).

3 Una de las importantes decisiones de ordenación urbanaen Teotihuacán lo demuestran sus conjuntos residenciales odepartamentales que funcionaban como las actuales unidadesmultifamiliares, por ejemplo, el Teopancazco era el conjuntohabitacional que habitaba la élite teotihucana, véase Manzani-lla, Linda, op. cit., nota 1, p. 50. Asimismo, León-Portilla, Mi-guel, op. cit., nota 1, pp. 32-35. Además, se ha dicho que Teo-tihuacán contaba con unos dos mil conjuntos residencialesperfectamente diseñados. Véase Cowgill, George L., “Teo-tihuacán. Ciudad de misterios”, Arqueología Mexicana, Méxi-co, núm. 64, 2004, p. 21.

4 Como se ha dicho, esta ciudad se caracterizaba por “suextraordinaria planificación digna de la vida urbana”. Bernal,Ignacio, op. cit., nota 1, p. 138.

ca del modelo teotihuacano dividido en cuadrantes,pero no mantuvo la rigurosidad en la ordenaciónurbana, sino que su actividad se centró en la cons-trucción de grandes edificios que habitaban losgobernantes, sacerdotes, militares, etcétera, agru-pados en un recinto central.5 No obstante, en Te-nochtitlán se adoptaron algunas decisiones guber-namentales acerca de obras públicas en beneficiocolectivo, como la zona de chinampas para el cultivo,los puentes que servían de comunicación y defensa dela ciudad, además, de un incipiente servicio públicode “recolección de desechos” que, posteriormente,eran utilizados como abono en las chinampas.

En segundo lugar, se evidencia el modelo maya,en la región sureste de México y en Centroamérica.En este caso, la ordenación de las “ciudades-Estado”mayas no presentó la complejidad en la organiza-ción urbana de Teotihuacán. Aunque existen algu-nas claves que parecen demostrar una cierta orde-nación, no es posible afirmar que la existencia de ladecisión gubernamental sobre la ordenación delcentro de poblacional haya provenido de un interésgeneral o público.


5 Carrasco, Pedro, “La sociedad mexicana antes de la con-quista”, Historia general de México, cit., nota 1, p. 206.

El modelo maya se centró, especialmente, en laexaltación de la clase gobernante que decidió cons-truir los más importantes edificios de la ciudad des-tinados a la vivienda de las clases sociales más pri-vilegiadas y al culto a sus antepasados, como lo sonlos casos de Palenque, Tikal y Copán. Por tanto, elresto del centro de población no presentó una or-denación como el primer modelo mesoamericano. Adiferencia del modelo teotihuacano, el modelo mayase caracterizó por la dispersión de sus habitantesen una vasta extensión de territorio estructurados en“barrios” y “complejos de barrios”, ya que, la con-centración urbana se presentaba esporádicamente,especialmente, en las fiestas rituales en la zona queconcentraba los grandes edificios de la clase gober-nante (el Palacio, el Templo de las Inscripciones,Templo XIV, entre otros).6

Cabe mencionar, que en las ciudades prehispáni-cas no existía la conciencia de servicios públicos.Por ejemplo, la basura que producía una familia seconsideraba un asunto particular que no trascendíaal ámbito público, a excepción —como se ha di-cho— de la recolección de basura en Tenochtitlán.

Con la llegada de los españoles, la ordenación delos centros de población experimentó una fusión


6 Véase Soustelle, Jacques, Los mayas, 4a. reimp., México,Fondo de Cultura Económica, 2003, p. 40.

de estilos: indígena y español. Con los enormes in-tereses coloniales, en la legislación de Indias seprevieron disposiciones que obligaban a fundarnuevos centros de población en los territorios con-quistados. Posteriormente, en el territorio que ocu-paba Tenochtitlán se asentaron los poderes virrei-nales y se fundó la ciudad de México, siguiendo elmodelo europeo de planeación de ciudades. Es de-cir, la concentración de la población en un pequeñoespacio de suelo entorno al que se desarrollaban lasactividades agrícolas, ganaderas y comerciales.7

El diseño urbanístico español predomina en loscentros de población que sirvieron como polos dedesarrollo económico, político, industrial y minero(Veracruz, ciudad de México, Zacatecas, Guana-juato, etcétera).

Después del movimiento de independencia, lasciudades no experimentaron grandes cambios po-blacionales, manteniéndose estables hasta el impul-so en infraestructuras de la época porfiriana quealentaron el desarrollo urbano, especialmente en elcentro del país.


7 Sobre el urbanismo español en América véase ChuecaGotilla, Fernando, Breve historia del urbanismo, Madrid,Alianza, 1989, pp. 156 y ss. Así como Barrientos Grandón, Ja-vier, El gobierno de las Indias, Madrid, Marcial Pons-Funda-ción Rafael del Pino, 2004, pp. 214-218.

En la época posrevolucionaria, evidentemente,se produce un estancamiento económico y, porende, aumenta el movimiento migratorio cam-po-ciudad y el desarrollo urbano en el país, espe-cialmente en la ciudad de México,8 que se mantienecomo principal polo de desarrollo económico.

En el periodo comprendido de 1930-1960 se in-crementaron considerablemente los índices demo-gráficos y se acentúo la migración del campo a laciudad. Posteriormente, de 1980-2000 se reduceeste fenómeno migratorio interno, por lo que la mi-gración se produce al extranjero, especialmente aEstados Unidos de América. En el ámbito nacional,durante este último periodo, las políticas públicasintentan fomentar el desarrollo de otros centros depoblación para reducir el efecto en las grandes ciu-dades mexicanas (ciudad de México, Guadalajara,Monterrey, Puebla, entre otros), de esta manera ad-quieren relevancia las ciudades regionales (Oaxa-ca, Tampico, Mérida, entre otras), mientras que,por otro lado, se acentúa el retraso socioeconómico


8 Sobre algunos aspectos urbanos de la ciudad de Méxicovéase Ward, Peter M., México: una megaciudad, México, Co-naculta-Alianza, 1991; Ward, Peter M., México megaciudad:

desarrollo y política 1970-2002, 2a. ed., México, Porrúa-ElColegio Mexiquense, 2004.

en el resto de regiones del país, especialmente rura-les (Chiapas, Guerrero, Tlaxcala, etcétera).

En resumen, el sistema urbanístico mexicano seenfrenta, por un lado, al problema de la alta concen-tración de habitantes con sus consecuentes exigen-cias de infraestructura y equipamiento urbanos,suelo urbanizable, entre otras. Por el otro, debeafrontar la problemática de las —demográficamen-te— pequeñas poblaciones rurales (dispersas) querequieren de los servicios públicos más esenciales yque difícilmente pueden prever su diseño urbanísti-co en un plan.

Durante el siglo XX se mantiene esta dinámica, yalgunos centros de población comienzan aumentarsus graves problemas de concentración de habitan-tes que exigen afrontar nuevos retos y nuevas polí-ticas de ordenación de las ciudades. Desafortunada-mente, esta época se caracteriza por la ineficacia delas políticas económicas, sociales y urbanas en todoel país.9 Se producen graves problemas urbanís-ticos en los centros de población mexicanos: las gran-des zonas conurbadas (ciudad de México, Monterrey,Guadalajara, Veracruz, etcétera), las múltiples po-


9 Sobre la velocidad del proceso de urbanización y los con-secuentes problemas urbanísticos en México durante el sigloXX, véase Selby, Henry A. et al., La familia en el México ur-

bano, México, Conaculta, 1994, pp. 59 y 60.

blaciones rurales dispersas en grandes extensionesy las ciudades medias que intentan situarse comoun punto de equilibrio urbanístico respecto de am-bos extremos (Tampico, Mérida, Xalapa, Córdoba,Orizaba, etcétera).10

Finalmente, la realidad urbanística mexicana seha venido caracterizando por “la velocidad y el de-sorden en la configuración de un modelo territorialespecífico. Si bien es cierto que la mayor parte delos problemas de ordenación territorial y urbana seevidencian en los grandes centros urbanos de Méxi-co (por ejemplo, la ciudad de México y su zonametropolitana)”,11 “de esta misma problemáticano están exentos aquellos centros urbanos con unnúmero de población menor respecto de las grandesciudades mexicanas”.12


10 Así, Valencia Carmona, Salvador, Derecho municipal,México, Porrúa-UNAM, 2003, p. 241.

11 “El proceso de urbanización se centró en la zona centro delpaís, particularmente en el Distrito Federal y en el Estado de Mé-xico; este hecho marcó el patrón de distribución de la poblaciónen la República mexicana. En la actualidad el 50% de la pobla-ción total se localiza en sólo siete entidades federativas: las dosmencionadas anteriormente más Veracruz, Jalisco, Puebla, Guana-juato y Michoacán”, Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Orde-

nación del Territorio 2001-2006, México, Sedesol, 2001, p. 37.12 Jiménez Dorantes, Manuel, “El sistema de planeamiento

territorial en el estado de Veracruz”, Lex, México, núm. 85, ju-lio de 2002, pp. 38 y ss.

El sistema urbanístico mexicano se identificapor ser un sistema en el que el precio del suelo sesomete a las fuerzas del mercado incontrolado, altaespeculación del suelo, la desigualdad en el sistemaurbanístico, la notoria inactividad estatal que inten-ta paliar el problema con soluciones parciales e in-suficientes, la descoordinación entre los sujetos ju-rídico-públicos territoriales, la precaria capacidadeconómica y de decisión municipal en asuntos ur-banísticos, entre otros.13

En este orden de ideas, la masiva concentraciónde habitantes en las ciudades aunado a una raquíticaprevisión (política, económica, jurídica, etcétera)de un modelo urbano de crecimiento ordenado,ocasiona desafortunados problemas e inconvenien-tes para elevar el nivel de calidad de vida de los ciu-dadanos (asentamientos irregulares, asentamientosen zonas de alto riesgo, falta de vivienda, infraes-tructura y equipamiento urbanos, daños ambienta-les, etcétera).14


13 Véase Castells, Manuel, Capital multinacional, Estados

nacionales y comunidades locales, 3a. ed., México, Siglo XXI,2005, p. 15.

14 Como se ha mencionado, “la división entre ricos y pobressigue siendo muy pronunciada y la pobreza urbana ensombre-ce a toda Latinoamérica”. Gilbert, Alan, La ciudad latinoame-

ricana, México, Siglo XXI, 1997, pp. 48 y 49. Al respecto, seha dicho que en el último tercio del siglo XX se incrementó

Evidentemente, las políticas no han sido sufi-cientes15 para afrontar los distintos problemas ur-banos de los centros de población del país, se puedeverificar que el urbanismo mexicano de las últimasdécadas carece de racionalidad y previsibilidad deun modelo territorial coherente (nacional, estatal,regional y municipal), una incontrolada actividadde la administración urbanística muchas veces so-metida a intereses de pequeños grupos políticos quele ubican en la desviación del poder, el abuso delderecho y el fraude de ley, así como la carencia deinstrumentos eficaces de planeamiento y disciplinaurbanística que, indudablemente, se aparta de losprincipios constitucionales (democracia, sistema


“de un 25% de la población urbana del mundo en 1920, hastaun 51% en 1980, el problema urbano del tercer mundo se con-virtió, básicamente, en un «problema de asentamientos ilega-les»”. Castells, Manuel, op. cit., nota anterior, p. 9. Sobre losretos demográficos y urbanísticos mexicanos de las próximasdécadas, véase Olivera Lozano, Guillermo, “Reformas munici-pal y agraria, expansión urbano regional y gestión del suelourbano en México”, Economía, Sociedad y Territorio, Toluca,núm. 17, 2005, pp. 121-128.

15 Se ha mencionado que “las necesidades habitacionales delos llamados «sectores populares» urbanos no han sido satisfe-chos ni mediante el mercado inmobiliario formal ni por losprogramas públicos de vivienda”. Duhau, Emilio y Schtein-gart, Martha, “La urbanización popular en la ciudad de Méxi-co”, Pobreza, condiciones de vida y salud en la ciudad de Mé-

xico, México, El Colegio de México, 2002 (reimp.), p. 29.

federal, función social de la propiedad, calidad devida de la población rural y urbana, legalidad de laadministración, entre otros).

No obstante, la dinámica urbanística necesaria-mente debe perfeccionarse, y, en este sentido, lasnormas del sistema jurídico que regulan el diseño yconstrucción de ciudades deben responder a la rea-lidad. Es necesario mencionar que las normas urba-nísticas mexicanas en su evolución han adquiridosustancia propia y características específicas queles permiten diferenciarse del resto, llegando aconformar el derecho urbanístico.

II. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS NORMAS

URBANÍSTICAS Y CONFORMACIÓN

DEL DERECHO URBANÍSTICO

Sin ánimo de desarrollar un análisis profundo dela evolución del sistema jurídico urbanístico enMéxico, hay que mencionar que durante la épocaprehispánica —como se ha dicho— puede identifi-carse un modelo (teotihuacano) que establece unaserie de criterios institucionales que establecíancómo, dónde, y con qué dimensiones debían cons-truirse los principales edificios (políticos, milita-res, religiosos, vivienda, etcétera) en los que seconformaba la ciudad.


Posteriormente, el modelo español establece susciudades atendiendo a las disposiciones sobre fun-dación de nuevos centros de población con base encriterios especialmente geográficos y climáticos,de manera que hicieran el asentamiento saludable ycómodo.16 En términos generales, el diseño urba-nístico europeo consistió en “la plaza central alre-dedor de la cual se reubicaran la iglesia o la cate-dral, las oficinas de gobierno y las casas de la éliteaún siguen formando el centro, tal como el plano re-ticular que parte de la plaza central —en la medidaen que permite la topografía— continúa presentan-do la base de la moderna distribución de ciuda-des”,17 mientras que para las localidades costeras


16 Como menciona el Acta de Fundación de Villa Real (1528),que la Provincia de Chiapa no debía estar asentada en ese te-rritorio (hoy, Chiapa de Corzo) ya que era “tierra caliente e dealgunas cienegas, e muchos mosquitos e murciélagos, enfermapara los pobladores… Por lo cual conviene mudar asiento…”.Por tanto, en el nuevo valle “hay e concurren las calidades ne-cesarias para la dicha población, por se la tierra fría, e en ellahaber el río e fuentes de muy buena agua e prados, e pasos eaires, e la tierra e sitio para la dicha villa enjuto e sano al pare-cer del médico que al presente halló…”.

17 Como expone el autor, “tanto los españoles como los por-tugueses trazaron ciudades conforme a un plano fijo muy simi-lar al de su país de origen”. Gilbert, Alan, op. cit., nota 14, p.42. Así, la fundación de San Cristóbal de las Casas inició—urbanísticamente— cuando Diegos de Mazariegos ordena

...la plaza se traslada a la costa, siendo ésta prote-gida por un fuerte a la vez que servía para limitar elárea residencial de la zona. Formando un cinturónalrededor de la plaza se construía una zona inter-media que se diferenciaba del centro por la utiliza-ción que se hacía del suelo y por los usos arqui-tectónicos. Esta zona solía estar constituida porconventos y monasterios, incluido en los primerosla escuela.18

Es necesario mencionar que en el diseño urba-nístico de los centros de población españoles seaplicaron las normas de ensanche y alineación delreino a través de capitulaciones que dieron origen alas ordenanzas reales. Puede citarse, entre otras, lasOrdenanzas de Descubrimientos y Nuevas Pobla-ciones de Felipe II, aplicable, por citar un ejemplo,a la Villa de San Christoual de los Llanos —hoySan Cristóbal de las Casas, Chiapas—,19 en las que


“tomad como punto de partir el lugar de esta hoguera, y trazadcon los soldados las primeras calles de esta villa. Dejaréis lu-gar para la iglesia de Nuestra Señora y para las casas consisto-riales”. Morales, Heberto, Jovel serenata a la gente menuda,México, Porrúa-Gobierno del Estado de Chiapas, 1992, p. 264.

18 Ayala, Manuel Josef de, Diccionario de Gobierno y Le-

gislación de Indias, Madrid, Instituto de Cooperación Iberoa-mericana, 1988, t. III, voz Ciudad, p. 180.

19 Se respeta la ortografía de la época. Cédula de 1o. demarzo de 1535.

se establecían las dimensiones, características ydestino del suelo de las “peonías” y las “caballe-rías”.20 En este sentido, la Corona española se preo-cupó de desarrollar asentamientos en el nuevo mun-

do que tuvieran un orden urbano, de manera que, lapoblación del continente americano se hiciera so-bre “la base de unas reglas fijas que recogían mu-chas de las concepciones tomistas acerca de cómodebía disponerse ordenadamente una ciudad parapermitir la mejor vida de sus vecinos y facilitar laconsecución del fin común”.21

Durante la época independiente, las normas ur-banísticas fueron imitadas de su herencia española,ya que la actividad normativa estaba centrada en re-


20 Artigas, Juan B., La arquitectura de San Cristóbal de las

Casas, México, Gobierno del Estado de Chiapas-UNAM, 1991,pp. 17 y 18. Al establecerse una “ciudad en las Indias se deter-minaban tres géneros distintos de bienes: los destinados a laplanta de la ciudad, distribuidos en solares que asignarían a losedificios públicos y a los vecinos para sus casas y moradas; losbienes comunes de la ciudad, tales como ejidos y dehesas; ylos bienes propios de la ciudad, cuyas rentas tocarían a su ca-bildo”. Barrientos Grandón, Javier, op. cit., nota 7, p. 215.

21 Idem. Como expone Barrientos en esta idea se encuentra“la explicación de la esencial unidad de planta y disposiciónde las ciudades americanas de fundación indiana y lo que máslas diferencia de las ciudades de los reinos europeos que, conuna muchísimo más larga historia, habían nacido y crecidosin una planta fija y uniforme”.

gular los aspectos estructurales del país y se eviden-ciaba una alta inestabilidad política nacional. Ade-más, en los inicios de la época independiente no seregistra una gran actividad urbana en los centros depoblación. De la lectura de los textos normativosmás importantes se comprueba la ausencia de refe-rencia a la materia urbanística, así, por ejemplo, elDecreto constitucional para la libertad de la Améri-ca mexicana (22 de octubre de 1814) únicamentehacía mención a que la felicidad del pueblo y decada uno de sus ciudadanos estaba relacionada conel “goce de la ...propiedad y libertad” (artículo 24).La Constitución de Cádiz (19 de marzo de 1812)establecía como facultad de las Cortes, “aprobar losreglamentos generales para la policía y sanidaddel reino” (fracción vigésima tercera, artículo 131).En el ámbito municipal, establecía (artículo 321)que el ayuntamiento estaría a cargo de “la policíade salubridad y comodidad” (fracción primera), y de“cuidar de la construcción y reparación de los cami-nos, calzadas, puentes y cárceles, ...y de todas lasobras públicas de necesidad, utilidad y ornato”(fracción séptima).

Posteriormente, la Constitución de 1857 otorga-ba al Congreso la facultad para “fijar las reglas áque debe sujetarse la ocupación y enajenación deterrenos baldíos y el precio de éstos...” (artículo 72,fracción XXIV). Por tanto, durante este largo perio-


do no es posible identificar un sistema jurídico-ur-banístico en México.

Centrándose en la Constitución de 1917, inicial-mente, el texto constitucional no se pronunció acer-ca de la materia urbanística o de ordenación de lasciudades, sino que el fundamento constitucional dela regulación se justificó en materia de población,22

sanidad de las construcciones23 y creación de nue-vos centros de población, entre otros,24 por lo quese produjo la interpretación extensiva de algunos tí-tulos competenciales.25


22 Véase la Ley de Población, del 23 de diciembre de 1947.23 El Código sanitario, del 13 de marzo de 1973, regulaba

que todas las construcciones y edificios (habitación, comercioe industria...) debían contar con estándares sanitarios (ventila-ción, iluminación, instalaciones sanitarias, etcétera), ademásde prever la inspección de la autoridad sanitaria y la obliga-ción de los propietarios de construcciones y terrenos urbanos(artículos 79, 80 y 83-85).

24 Para el estudio sobre la situación del sistema urbanísticomexicano de 1968 a 1978, véase Azuela de la Cueva, Antonio,“El derecho urbanístico. La evolución del derecho urbanísticomexicano en los últimos diez años”, Jurídica. Anuario del De-

partamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana,México, t. I, núm. 10, julio de 1978.

25 Como claros ejemplos de esta tendencia pueden mencio-narse, por un lado, en la materia de “monumentos arqueológi-cos” que, aunque no estaba prevista en la CF, el Pleno de laSCJN determinó que esta materia era federal debido a que—desde su perspectiva— era “innegable” “que están íntima-

El derecho urbanístico mexicano tiene su mo-mento más importante de consolidación con la re-forma constitucional publicada en DOF de 6 de fe-brero de 1976, que introduce expresamente en eltexto constitucional federal, la materia de ordena-ción del suelo o, siguiendo la denominación consti-tucional, “asentamientos humanos”. De maneraque, antes de esta reforma y durante un largo perio-do, no se podía hablar propiamente de un sistemaurbanístico, ya que, las normas que regulaban estasactividades estaban diseminadas en otras materias,por lo que el aspecto jurídico del urbanismo mexi-cano se calificó de “conjunto inorgánico de normasdispersas, contradictorias y carentes de contenidosfundamentales”.26

En definitiva, hay que afirmar que esta reformaconstitucional de 1976 da origen y contenido al


mente relacionados con la cultura general”. Tesis 83, Pleno,Apéndice 2000, quinta época, t. I, p. 248. Por el otro, la mate-ria de “medio ambiente” que originalmente no se previó en laCF, y que el Pleno de la SCJN justificó la legislación ambien-

tal de la época a través de las competencias expresas de “salu-bridad general de la República”, ya que, según el Pleno, “cier-tamente, lo relativo al medio ambiente tiene estrecho vínculocon la salud humana, pues la existencia de ésta está condicio-nada con la de los elementos que la rodean, de tal manera, …elmedio ambiente es una cuestión que atañe a la salud pública”.Tesis 2285, Pleno, Apéndice 2000, séptima época, t. I, p. 1587.

26 Azuela de la Cueva, Antonio, op. cit., nota 24, p. 597.

derecho urbanístico mexicano específico y siste-mático.

La reforma de 1976 es trascendental para el sis-tema jurídico urbanístico, ya que introduce, direc-tamente, la referencia a la ordenación de los centrosde población, utilización del suelo y ordenación delos asentamientos humanos como actividad esen-cial del Estado (lato sensu), además de distribuir lascompetencias en esta materia.

La reforma constitucional fue integral, ya que semodificó el párrafo 3 del artículo 27 de la CF, paramencionar que “...se dictarán las medidas necesariaspara ordenar los asentamientos humanos y estable-cer adecuadas provisiones, usos, reservas y desti-nos de tierras, aguas y, bosques, a efecto de ejecutarobras públicas y de planear y regular la fundación,conservación, mejoramiento y crecimiento de loscentros de población...”. Igualmente, se introdujocomo facultad del Congreso de la Unión la de “ex-pedir leyes que establezcan la concurrencia del Go-bierno federal, de los Estados y de los Municipios,en el ámbito de sus respectivas competencias, enmateria de asentamientos humanos, con objeto decumplir los objetivos previstos en el párrafo tercerodel artículo 27 de esta Constitución” (fracciónXXIX-C, artículo 73). Y finalmente, esta reforma—en el artículo 115 constitucional— hace mención


expresa a la potestad reglamentaria municipal enmateria de centros de población (fracción IV) y lanecesaria colaboración entre la Federación, las en-tidades federativas y los municipios en el caso dezonas conurbadas (fracción V), conforme a la “leyen la materia”. En consecuencia, se comenzaron apublicar normas urbanísticas que desarrollaran lasdisposiciones constitucionales.

En este sentido, el Poder Legislativo federal, enejercicio de sus “recientes” facultades normativasen la materia, aprobó la primera Ley General de Asen-tamientos Humanos del país, del 26 de mayo de 1976—desde ahora LGAH76—. Esta Ley federal inten-tó organizar y sistematizar todo el ordenamiento ju-rídico urbanístico en México.27 Los avances de estaLey fueron, sin duda, significativos, ya que estable-ció las normas básicas para planear los centros depoblación (fracción II, artículo 1o., LGAH76) y di-


27 Se ha dicho que esta Ley, “es la pieza central de dicho ré-gimen [planeación urbana] y constituye un importante marcode referencia de la acción gubernamental sobre los procesos deurbanización, ya que conjuga la racionalidad de la planeacióncon los principios ideológicos del Estado mexicano posrevolu-cionario expresados en la Constitución”. Azuela de la Cueva,Antonio, La ciudad, la propiedad privada y el derecho, Méxi-co, El Colegio de México, 1999, p. 23. El autor ofrece una ex-posición clara sobre las reacciones que produjo esta Ley (pp.31-56).

señó un sistema de planeamiento del suelo siste-matizado: programa sectorial de desarrollo urbano(federal), programas estatales de desarrollo urbano,programas de ordenación de zona conurbada (inte-radministrativo), y planes y programas municipa-les.28 De esta manera, el concepto “plan” o “progra-ma”, desde el inicio, viene a ubicarse en un sitioprincipal del sistema urbanístico en México, yaque, esencialmente, desarrollan las determinacio-nes de las leyes (federales y estatales) e intentan di-señar el modelo territorial (nacional, estatal y mu-nicipal) a aplicar en el futuro.

Por otra parte, cada una de las entidades federati-vas, intentando seguir las determinaciones de laLGAH76, aprobaron sus propias leyes urbanísti-cas, las cuales, en algunos aspectos, difícilmenterespetaban la regulación federal, especialmente enel tema de la capacidad de decisión de los munici-pios en la aprobación del planeamiento urbanísticomunicipal.29 No obstante, con estas bases constitu-cionales y legales, el derecho urbanístico mexicanoinicia un desarrollo propio y diferenciado.


28 Artículo 4o. de la LGAH76. Por ejemplo, el Plan Generalde Desarrollo Urbano del Distrito Federal, del 15 de diciem-bre de 1976.

29 Por ejemplo, la Ley núm. 188, de Asentamientos Huma-nos del Estado de Veracruz, del 17 de febrero de 1977.

Posteriormente, el 21 de julio de 1993, la LeyGeneral de Asentamientos Humanos —desde ahoraLGAH— abroga la LGAH76, para perfeccionar laregulación en la materia, otorgar mayores compe-tencias a los municipios, garantizar la participaciónciudadana, mejorar las bases de la concurrencia delos sujetos jurídico-públicos territoriales, ampliar(“liberalizar”) las opciones de inversión privada enel mercado inmobiliario y proyectos urbanísticos,entre otras.

III. URBANISMO Y DERECHO

Como se ha mencionado, el derecho que regula-ba los procesos de urbanización había permanecidodisperso dentro de otras materias jurídicas. No obs-tante, hay que resaltar que, si bien es cierto, el dere-cho urbanístico es una “parte especial del derechoadministrativo”, en ocasiones requiere el conoci-miento de otras áreas del derecho (constitucional,civil, penal, etcétera).

Esta parte especial es de reciente conformaciónen el sistema jurídico mexicano (1976). Esto sedebe a que, antes del proceso de industrializaciónmexicano, las actividades de urbanización no oca-sionaban grandes problemas normativos, y, portanto, las normas sanitarias y de población eran su-


ficientes para las necesidades urbanas de la época.Sin embargo, el desarrollo económico e industrialdel país ocasionó que se incrementaran considera-blemente las actuaciones urbanísticas y su posibleincompatibilidad con el interés general, producien-do la ineficacia de los títulos competenciales y delas normas existentes hasta el momento,30 exigien-do, por tanto, la actualización normativa que regu-lara una actuación más concreta y eficaz del poderpúblico, necesariamente, a través de una concretahabilitación jurídica al respecto.31


30 Como afirma López Ramón, “los directos orígenes de ladisciplina se encuentran en el siglo XIX: la reacción frente alos fenómenos de marginación urbana característicos de la ciu-dad industrial determinó el desarrollo del urbanismo modernoy de su correspondiente régimen jurídico”. López Ramón, Fer-nando, Introducción al derecho urbanístico, Madrid, MarcialPons, 2005, p. 16.

31 Después de las reformas constitucionales de 1976, ine-vitablemente, se produce un efecto en las estructuras de lasadministraciones públicas. En el ámbito federal se crean unaserie de órganos administrativos urbanísticos: Comisión Na-cional de Desarrollo Regional y Urbano, Secretaría de Asenta-mientos Humanos y Obras Públicas, comisiones intersecreta-riales de vivienda, entre otras. Actualmente, se ha modificadosustancialmente este diseño administrativo inicial. Sobre la si-tuación jurídica y administrativa que imperaba en el sistemaurbanístico mexicano de 1970-1976 remito al lector a Azuelade la Cueva, Antonio, op. cit., nota 24, pp. 595 y 596, espe-cialmente.

El urbanismo se concibe, esencialmente, comouna actividad de los poderes públicos encaminada acontrolar y vigilar los procesos de urbanización.Consecuentemente, el Estado (lato sensu) debe dic-tar las normas necesarias para regular esta trascen-dental actividad en la sociedad contemporánea,principalmente, los límites al derecho de propie-dad, así como la ordenación y transformación delsuelo (desarrollo urbano).

En este sentido, el régimen jurídico-urbanístico

consiste en el conjunto de normas jurídicas que re-gulan los procesos urbanos de planificación, urba-nización, edificación y vigilancia o, como disponela CF, aquellas normas que se encargan de “planeary regular la fundación, conservación, mejoramien-to y crecimiento de los centros de población” (pá-rrafo 3, artículo 27).

IV. LA MATERIA DE URBANISMO

EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO

1. Asentamientos humanos y urbanismo

En primer lugar, hay que advertir que en el textoconstitucional federal no se hace ninguna menciónexpresa sobre la materia de urbanismo. No obstan-te, eso no implica que la ordenación de los centrosde población haya quedado olvidada por la CF.


Existe otro título competencial que se identificaclaramente con el urbanismo y que la Constitucióndefine como “asentamientos humanos”. Este es elcaso de la fracción III del artículo 27 de la CF, queestablece que, dentro de la función social de la pro-piedad se encuentra el “ordenar los asentamientoshumanos”. Esta es la primera mención constitucio-nal a la materia de asentamientos humanos, conse-cuentemente, el texto fundamental distribuye lascompetencias en la materia, tanto en su aspecto ho-rizontal como en el vertical.32

El derecho positivo entiende por asentamiento

humano el “establecimiento de un conglomeradodemográfico, con el conjunto de sistemas de convi-vencia, en un área físicamente localizada, conside-rando dentro de la misma los elementos naturales ylas obras materiales que lo integran” (artículo 2o.,fracción II de la LGAH).33

En este sentido, se advierte, claramente, que elcontenido de esta materia son todas las actividadesque inciden en la ordenación no sólo de los centrosde población (diseño de ciudades, calificación yclasificación del suelo, tipos de viviendas, infraes-tructura y equipamiento urbanos, etcétera), sino


32 Véase infra capítulo III.33 En el mismo sentido, fracción II, artículo 6o., Ley de

Desarrollo Urbano de Chiapas, del 3 de diciembre de 1997(LDUCh).

también se refiere a aspectos que rebasan el modelourbanístico y que involucran aspectos de ordenaciónterritorial (zonas de preservación ecológica, vías decomunicación, instalaciones militares, puertos y ae-ropuertos, etcétera).

Por ello, a lo largo de estas páginas nos referire-mos a los aspectos de asentamientos humanoscomo urbanismo y a los aspectos que rebasan la es-tricta realidad urbana (la ciudad) como ordenación

del territorio —la Raumordnung alemana—, au-téntica función pública de visión global, coordina-dora e integral, diferenciada del urbanismo.

Hay que precisar que una parte de la doctrina34 y,especialmente, el derecho positivo consideran quela materia de asentamientos humanos va más alládel simple fenómeno urbano para considerar aspec-tos regionales, económicos y sectoriales, de maneraque, ante una falta de mención constitucional a laordenación del territorio, se entiende que los asen-tamientos humanos engloban asuntos más ampliosque el urbanismo.

Ahora bien, no sucede lo mismo en el caso de lalegislación estatal que ha comenzado a abandonarel concepto de asentamientos humanos para acer-carse al concepto de urbanismo.


34 Véase Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 10, pp.246 y 247.

Cabe advertir que, de acuerdo con la disposi-ción del artículo tercero transitorio de la LGAH, lasentidades federativas tuvieron el plazo de un año,contado a partir del 22 de julio de 1993, para ade-cuar sus legislaciones estatales en la materia, a lanormativa general de la Ley federal. Únicamentepara citar un par de ejemplos, en el caso del estado deVeracruz de Ignacio de la Llave se ha reformado lalegislación para derogar la Ley núm. 188, de Asen-tamientos Humanos, de 1977 y aprobar —con bas-tante retraso— la Ley núm. 26, de Desarrollo Re-gional y Urbano de Veracruz, de 1999 (desde ahoraLDRUV).35 En el caso del estado de Chiapas, su le-gislación ha optado directamente por el conceptode “desarrollo urbano”. Ambas regulaciones de de-sarrollo de la ley general se han apartado del con-cepto “asentamientos humanos” para acercarse alconcepto técnico de “urbanismo”.

2. Identificación y delimitación material.

Asentamientos humanos: ¿ordenación

del territorio y urbanismo?

Resulta preceptivo hacer una reflexión acercadel significado, alcance y posibilidades de la mate-


35 Publicada en la Gaceta Oficial del Estado, de 17 de abrilde 1999.

ria de asentamientos humanos, lo que permitirácomprender, en su justa dimensión, dicha materia,saber qué ofrece al sistema jurídico y cuáles son susposibles limitaciones.

Como se ha dicho, asentamientos humanos es elconcepto material que utiliza la CF para regular el fe-nómeno urbano en el país. Sin embargo, de la re-dacción constitucional, y el posterior desarrollo le-gislativo federal y estatal, se produce una falta dedelimitación del contenido de la propia materia. Esdecir, de la lectura de las normas urbanísticas mexi-canas se comprueba que la materia de asentamien-tos humanos regula algo más que el fenómeno urba-no propiamente dicho, y llevan su regulación máslejos de estas determinaciones, alcanzando a otrossistemas “naturales” y “materiales” que se relacio-nan con los centros de población y que se acercan alo que se denomina “ordenación territorial de losasentamientos humanos” (artículo 2o., fracciónXIV, LGAH), de manera que, claramente, se identi-fican conceptos más amplios que el urbanismo (de-sarrollo regional, ordenación territorial, sistemasde convivencia, desarrollo sustentable, entre otros)y que integran los asentamientos humanos.

Siguiendo el nacimiento y evolución de la mate-ria de asentamientos humanos en el sistema jurídicomexicano, se evidencia la relación directa entre losprocesos de urbanización con el equilibrio territo-


rial y el desarrollo económico de la región. Es decir,que esta materia se refiere a la ordenación territo-

rial, ya que parte de la concepción de que la ordena-ción territorial no sólo se refiere a los aspectos ur-banos (stricto sensu), sino que incluye otro tipo dematerias, como medio ambiente, puertos, aeropuer-tos, carreteras, desarrollo económico, instalacionesmilitares, grandes obras públicas, etcétera.36

Hay que mencionar que los sistemas territorialesmás avanzados se distinguen por la diferenciaciónmaterial entre urbanismo y ordenación del territo-rio. En consecuencia, existe una delimitación con-ceptual y material más clara que permite facilitar elentendimiento de acciones que inciden sobre el espa-cio físico territorial.

En este orden de ideas, la materia de urbanismose refiere a los aspectos de la ciudad, de los centrosde población, del fenómeno urbano (stricto sensu),mientras que, una vez que la realidad urbana va re-basando aspectos meramente locales y aumentan suinfluencia más allá del proceso de urbanización, co-mienzan a involucrar aspectos y materias que noforman parte del urbanismo y que se ubican en otrotítulo competencial más amplio como la ordenacióndel territorio.


36 Esta diferenciación se produce en los sistemas alemán yespañol, por citar sólo algunos ejemplos.

Ahora bien, aunque no existe una posición uni-forme acerca del nacimiento de la ordenación delterritorio como función pública diferenciada, pue-den distinguirse dos posturas esenciales.37 La doc-trina mayoritaria coincide en afirmar que el origende la ordenación del territorio se encuentra en elámbito territorial, en el urbanismo38 concretamen-te, ya que, adquiere sustancia propia en el momentoen que el urbanismo rebasa el aspecto meramentelocal o urbano, este es el significado que tiene en elsistema jurídico alemán (Raumordnung).39 Así, elurbanismo —identificado como referencia a losasentamientos humanos— sólo hace frente a pro-blemas ad intra de los centros de población sin con-secuencias supraurbanas, que, posteriormente, anteel imparable efecto de atracción de población de los


37 Para una lectura más amplia de este tema, remito al lectora Jiménez Dorantes, Manuel, Coordinación interadministrati-

va en la ordenación territorial, Madrid, Marcial Pons, 2003,pp. 55 y ss.

38 Así, Carceller Fernández, Antonio, Instituciones de dere-

cho urbanístico, 5a. ed., Madrid, Montecorvo, 1992, pp. 26 yss.; García de Enterría, Eduardo y Parejo Alfonso, Luciano,Lecciones de derecho urbanístico, 2a. ed., Madrid, Civitas,1981, pp. 37 y ss.; Bassols Coma, Martín, “Panorama del dere-cho urbanístico español”, RDU, Madrid, núm. 100, octubre-di-ciembre de 1986, pp. 110 y ss.; López Ramón, Fernando, op.cit., nota 30, pp. 56 y 57, entre otros.

39 Jiménez Dorantes, Manuel, op. cit., nota 37, pp. 56 y 57.

mayores centros de población, el urbanismo se cen-tró en la ordenación de los espacios que rodean a losmismos y en los que la ciudad ejerce su influencia(urbanismo de extrarradio).

Ante el efecto de atracción que ejercen los prin-cipales centros de población, el urbanismo vaquedando reservado sólo para la ordenación de lasciudades, mientras que los aspectos territorialesglobales se regulan a través de la moderna ordena-ción del territorio. Las exigencias territoriales de lasociedad actual y los diversos sistemas de planea-miento con repercusión territorial de distintas ad-ministraciones públicas van conformando la vi-sión integradora de la función de ordenación del te-rritorio.

Otra parte de la doctrina especializada afirmaque el origen de la ordenación del territorio no pro-viene del ámbito territorial o físico, sino que tiene suorigen en los aspectos de desarrollo económico ysu respectivo sistema de planeamiento. Esta visiónse centra, en primer término, en una macroplanifi-cación ejecutada por los planes económicos nacio-nales que, ante su ambiciosa pretensión y compro-bada ineficacia,40 surgió de la necesidad de llevar a


40 Harris ha resaltado que “la vieja agenda económica —eldesarrollo económico nacional— está decayendo, en parte por-que el territorio nacional es cada vez menos claro en cuanto

cabo una planeación particularizada (desarrollo re-gional) que atienda cada una de las necesidades decada región del país. Esta visión coincide con elmodelo de la Aménagement du territoire francesa,que va “estrechamente vinculada con la planifica-ción económica”, siguiendo a Pomed Sánchez, “laOrdenación del Territorio en Francia ha sido sinó-nimo de política económica regional”.41

Por lo que respecta al modelo mexicano, habríaque mencionar que la función de ordenación del te-rritorio tiene un origen económico —al estilo fran-cés—, ya que tiene como característica primordialla referencia a aspectos de política económica,42 loque permite el impulso a un sistema “descentraliza-do” a favor de las entidades federativas. Así, el


entidad económica y el gobierno ya no puede tratar la activi-dad en ese territorio como si fuera autónoma, susceptible deuna dirección unilateral y exclusiva”. Harris, Nigel, “Globali-zación y tendencias en la gestión de las ciudades”, Gestión y

Política Pública, México, núm. 1, 2006, p. 195.41 Pomed Sánchez, Luis A., “¿El abandono de la concepción

francesa de la ordenación del territorio?”, Revista Aragonesa

de Administración Pública, Zaragoza, núms. 6 y 7, junio-di-ciembre de 1995, pp. 422 y 423.

42 La mayor parte de la doctrina mexicana en la materia en-tiende este origen económico. Por ejemplo, Olivera entiendeque “…la planeación del desarrollo urbano y la promoción delcrecimiento económico de las ciudades, que son una mismacosa”. Olivera Lozano, Guillermo, op. cit., nota 14, p. 132.

artículo 3o. de la LGAH establece como objetivos deldesarrollo [urbano] “el desarrollo socioeconómicosus- tentable” (fracción II), “la distribución equili-brada y sustentable de los centros de población y lasactividades económicas en el territorio” (fracción III),además, “la adecuada interrelación socioeconómicade los centros de población” (fracción IV).

Asimismo, existen diversas experiencias de or-denación como los instrumentos de desarrollo eco-nómico y social que han diseñado, por ejemplo, lasmedidas económicas de la Federación para potenciarlas actividades públicas (estatales o municipales) enmateria de desarrollo urbano, como el programa de“ciudades medias” o los “ramos” del presupuestofederal con directa incidencia territorial. De estamanera, se ha intentado superar los evidentes dese-quilibrios económicos regionales bajo la perspecti-va del desarrollo regional.43

Ahora bien, es necesario exponer que en Méxicono se produce la diferenciación competencial entreurbanismo y ordenación del territorio, ya que am-bas materias con sus respectivos contenidos —cer-


43 Al respecto, Valencia Carmona expone que “la expresión«desarrollo regional», lamentablemente como instrumento deplanificación no ha logrado permear en nuestro medio, y me-nos ha estado presente en las actividades de los gobiernos delos Estados y los Municipios”. Valencia Carmona, Salvador,op. cit., nota 10, p. 247.

canos, pero no idénticos— se intentan desarrollar(con escasa precisión) en un mismo título compe-tencial (asentamientos humanos). Además, que laregulación sobre una misma valoración producegraves imprecisiones al sistema de distribucióncompetencial establecido por la CF, especialmentepara la “cláusula residual” del artículo 124.

Otro elemento a considerar es la utilización de con-ceptos que no tienen un origen y concepción jurídica,lo que complica su pacífica inserción en el sistema ju-rídico, y el correcto entendimiento del sistema de or-denación del suelo en México. Como se hace evidenteen los textos legales y más allá de una mera cuestiónnominativa de dichas leyes, se utilizan conceptoscomo “desarrollo urbano”, “desarrollo regional”, “de-sarrollo sustentable”, “desarrollo integral” que se re-fieren a aspectos más amplios de la ordenación delsuelo (urbana) y se ubican en la ordenación territorialcon una visión global e integral. Es decir, las normasfederales y estatales incluyen, en una misma normati-va, cuestiones territoriales diversas, por lo que, regu-lan aspectos supralocales y globales que coinciden—como ya se mencionó— con la denominada orde-nación del territorio y aspectos meramente urbanísti-cos o locales (urbanismo).44


44 Con esto no quiero decir, que la ordenación del territorioy el urbanismo no puedan ser materias reguladas en una mis-

Esta amplitud aumenta la complejidad del siste-ma de distribución competencial y tiene como re-sultado un excesivo número de instrumentos deplaneamiento sin un adecuado sistema de coopera-ción y coordinación, lo que complica la ordenacióneficaz del territorio municipal y de las entidades fe-derativas y, por ende, de sus centros de población,incrementando la posibilidad de incompatibilidadentre las decisiones de ámbitos territorial y urbanís-tico adoptadas por las entidades territoriales en losdistintos instrumentos de ordenación.

Desde nuestro particular punto de vista, el siste-ma de ordenación territorial en México no debe se-guir operando con la indeterminación que provocael concepto de asentamientos humanos, ya que, si-guiendo la dinámica del sistema federal mexicano,ha propiciado la excesiva intervención federal so-


ma ley. Sin embargo, las leyes sobre asentamientos humanosmezclan aspectos propios de la ordenación del territorio y conaspectos del urbanismo en un mismo concepto: desarrollo re-gional (por ejemplo, artículo 2o., fracción III de la LDRUV),lo que produce un aumento de la compleja diferenciación dematerias con incidencia territorial. Aún más, el conjunto denormas mexicanas sobre ordenación del suelo fundamentan elcontenido de su regulación en el concepto de desarrollo regio-

nal, este concepto no deriva del ámbito jurídico, sino que es unconcepto que proviene de la economía y, por tanto, no distin-gue los principios organizativos y competenciales que la cien-cia jurídica reconoce.

bre los ámbitos de actuación (normativos y ejecuti-vos) de las entidades federativas45 y de ambossobre los municipios.

Ante la dispersión conceptual, la complejidad dela regulación en la materia y la evidente diferenciaentre asuntos públicos (ordenación del territorio yurbanismo), es necesario diferenciar los títuloscompetenciales, como empiezan a hacerlo las leyesde algunas de las entidades federativas,46 para esta-


45 Como claros ejemplos de esta tendencia a justificar la ac-tuación de la Federación en materias que no están expresamen-

te mencionadas en el texto constitucional pueden mencionarsela materia de “monumentos arqueológicos” que, aunque no es-taba prevista en la CF, el Pleno de la SCJN determinó que estamateria era federal debido a que —desde su perspectiva— era“innegable” “que están íntimamente relacionados con la cultu-ra general” prevista a favor de la Federación. Tesis 83, cit.,nota 25, p. 248. Y la materia de “medio ambiente” que origi-nalmente no se previó en la CF, y que el Pleno de la SCJN jus-tificó la legislación ambiental de la época a través de las com-petencias expresas de “salubridad general de la República”, yaque, según el Pleno, “ciertamente, lo relativo al medio ambien-te tiene estrecho vínculo con la salud humana, pues la existen-cia de ésta está condicionada con la de los elementos que la ro-dean, de tal manera, …el medio ambiente es una cuestión queatañe a la salud pública”. Tesis 2285, cit., nota 25, p. 1587.

46 Véase Ley de Ordenamiento Territorial de los Asenta-mientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nue-vo León, del 3 de marzo de 1999, Ley de Ordenamiento Terri-torial y Asentamientos Humanos del Estado de Morelos, del

blecer un parámetro de delimitación de la actuaciónde la Federación, las entidades federativas y losmunicipios más nítido y eficiente.

V. EL FIN ESENCIAL DEL URBANISMO

El urbanismo como función pública se ve justifi-cado por la consecución de algunos fines jurídica-mente relevantes. Por ello, los sujetos jurídico-pú-blicos tienen la obligación de aplicar todas susherramientas para el cumplimiento de los fines quese les encomiendan. Por tanto, es necesario que to-men en consideración los aspectos de ordenación delos centros de población mexicanos para alcanzar suobjetivo final: “lograr ...el mejoramiento de las con-diciones de vida de la población rural y urbana”,como lo establece el artículo 27, fracción III, CF.

El urbanismo es, por disposición constitucional(párrafo 3, artículo 27), de naturaleza pública, porlo que el Estado (lato sensu) está obligado a contro-lar la utilización racional del suelo de acuerdo conel interés general, mediante los instrumentos jurídi-cos (especialmente, normas y planificación). Enconsecuencia, el urbanismo es asunto público que


23 de agosto de 2000, Ley para el Ordenamiento Territorial yde Desarrollo Urbano del Estado de Tamaulipas, del 26 deseptiembre de 2001, entre otras.

no tiene necesariamente que coincidir con la deci-sión o deseo de los propietarios del suelo, lo queimplica una limitación para el ejercicio del derechode propiedad urbana.47

La justificación de esta limitación a las decisio-nes particulares se basa en el interés público queimplica la utilización racional del suelo y la ordena-ción coherente de la ciudad en la que todos sus ha-bitantes —propietarios o no— conviven y desarro-llan en condiciones óptimas.

Ahora bien, como se verá en la última parte deeste trabajo, la condición pública del urbanismo—que posibilita el control y gestión del crecimien-to de los centros de población— no implica, nece-sariamente, la participación directa de las adminis-traciones públicas competentes, sino que lasacciones en materia urbanística exigen el fomentopúblico para que la iniciativa privada participe en latransformación del suelo.

La participación de particulares en el urbanismofue una de las grandes motivaciones de la LGAH,no sólo en el ámbito del planeamiento que conservóde su antecesora LGAH76 (artículo 6o.), sino, es-


47 Esta concepción constitucional de la propiedad tuvo sureflejo en el artículo 28, LGAH76: “...el ejercicio del derechode propiedad sobre bienes inmuebles... se sujetará a las normascontenidas en los planes o programas de desarrollo urbano...”.

pecialmente, en la transformación del suelo porparte de la iniciativa privada, mediante políticas li-beralizadoras del mercado de inmuebles.

La participación de la iniciativa privada en el ur-banismo intenta funcionar —con algunas disfun-ciones— como detonador del desarrollo urbano enapoyo a las actividades públicas.

Durante el desarrollo de la actividad de ordena-ción urbana se ha demostrado que el planeamientoterritorial es el mejor instrumento para colaborar enel logro de su objetivo esencial (mejorar las condi-ciones de la calidad de vida de la población), siem-pre y cuando opere dentro de un sistema coherente.Resulta evidente que la ley no puede prever todoslos supuestos que impone la realidad de cada unode los centros de población, por ello, la misma le-gislación remite su desarrollo y precisión al planea-miento urbanístico.


CAPÍTULO SEGUNDO


I. Cláusula de Estado de derecho . . . . . . 53

II. Sistema federal . . . . . . . . . . . . . . 581. Conformación y evolución . . . . . . 58

2. Igualdad competencial. . . . . . . . . 66

3. Lealtad federal . . . . . . . . . . . . . 72

III. Cláusula de Estado social . . . . . . . . 77

IV. Cláusula de Estado democrático . . . . . 84

V. Medio ambiente adecuado . . . . . . . . 88

VI. Calidad de vida . . . . . . . . . . . . . . 90

CAPÍTULO SEGUNDO


En la CF se pueden identificar múltiples valores yprincipios, como medio ambiente adecuado, sanoesparcimiento, desarrollo equilibrado, vivienda dig-na...,48 pero, sin duda, todos traen consecuencia deuna premisa mayor que les informa: la calidad de vi-da. Este bien constitucional es el punto de referenciade las más importantes actuaciones públicas, espe-cialmente en el aspecto de ordenación del suelo.

En principio hay que mencionar que la Consti-tución es la norma que encabeza el ordenamientojurídico y en ella se plasman las líneas maestras deldiseño institucional y de la protección de las liber-tades de los ciudadanos de cualquier transgresiónque pudiera producirse.

Por ello, a diferencia de la concepción decimo-nónica —que entendía a la Constitución como unsimple texto que contenía retórica, buenas intencio-nes y que se limitaba a describir un programa “polí-tico” sin efectos jurídicos (vinculantes)—, el cons-

49

48 Reconocidos en el artículo 4o. de la CF.

titucionalismo entiende que el contenido del textofundamental tiene un evidente carácter normati-vo que vincula a sujetos públicos y privados, porlo que supera la idea de una simple declaración deprogramática.

Consecuentemente, la Constitución se entiendecomo lex superior de todo el ordenamiento jurídi-co, en la que —como se ha dicho— el Constituyen-te diseña el entramado institucional y de proteccióna las libertades de los particulares.

Ahora bien, la Constitución contiene disposicio-nes concretas y sistematizadas que se dirigen a laconsecución de determinados valores y principios

identificados por la misma como esenciales para laconvivencia y, en consecuencia, vinculantes para elresto del ordenamiento.49 Por tanto, la Constitucióndefine las directrices (jurídicamente eficaces) quedebe respetar el ordenamiento jurídico al que sos-tiene y vincula la actuación de los poderes públicos.


49 Como menciona una parte de la doctrina, la fuerza vincu-lante es variable “dependiendo de su complitud: algunas contie-nen enunciados que conforman reglas jurídicas perfectas y com-pletas; otras, sin embargo, no incorporan reglas acabadas, demodo que el constituyente ...ha utilizado enunciados vagos quehacen más difícil determinar el contenido normativo de sus pre-ceptos o, en otras ocasiones, no ha querido, simplemente, per-feccionarlo, dejándolo abierto a regulaciones ulteriores que en-comienda al legislador ordinario”. Muñoz Machado, Santiago,Constitución, Madrid, Iustel, 2004, p. 129, entre otros.

Como consecuencia del valor normativo de laConstitución, los valores (justicia, igualdad, com-posición pluricultural, entre otros) y principios

constitucionales (democrático, federal, división depoderes, autonomía municipal, etcétera) son direc-tamente aplicables y, en su momento, deben serprotegidos o delimitados por el tribunal constitu-cional a través de su interpretación.

En este orden de ideas, concretamente, el Consti-tuyente ubica su producto normativo como eje rec-tor del ordenamiento jurídico (artículo 133) y deter-mina, por un lado, los valores y principios, y por elotro, los procedimientos de creación y modifica-ción del resto de instrumentos normativos (leyes,tratados internacionales, normas con rango de ley,reglamentos, etcétera), además de distribuir potes-tades —legislativas y reglamentarias— entre losórganos federales.

En este sentido, la Constitución ha determinadoun lugar privilegiado a la ley como producto nor-mativo del Poder Legislativo sobre el resto de po-testades normativas. Pero si bien es cierto que la leyse ubica inmediatamente debajo de la Constitu-ción,50 por lo que “las normas constitucionales no

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 51

50 No obstante, debe tenerse en consideración el criterio queal respecto mantiene la Suprema Corte de Justicia de la Naciónen la interpretación que ha realizado del artículo 133 de la CF,

pueden ser desconocidas, violentadas o modifica-das de cualquier manera por el legislador ordina-rio”,51 la propia norma fundamental establece alLegislativo un procedimiento determinado para suproducción en el que diseña una serie de pesos ycontrapesos con el Poder Ejecutivo (iniciativa, vetoy controversia constitucional por conflicto de atri-buciones).

Además, la CF diseña el sistema de distribuciónde competencias entre los sujetos jurídico-públicosterritoriales que conforman el Estado federal mexi-cano y establece una serie de instrumentos de pro-tección de dicho sistema (controversia constitucio-nal por conflicto de competencias).

Una vez realizado este breve planteamiento de laubicación y relevancia de la Constitución en el en-tero del ordenamiento jurídico, es necesario expo-


en el que sostiene la supremacía constitucional, pero ubica, encualquier caso, a los tratados internacionales por encima de lasleyes federales y estatales. Véase P. LXXVII/99, Pleno, Sema-

nario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t.X, noviembre de 1999, p. 46.

51 Muñoz Machado, Santiago, op. cit., nota 49, p. 189. Comoexpresa este autor en el mismo lugar, “...el texto constitucionalpuede ser violentado tanto por regulaciones que contradiganmaterialmente las disposiciones contenidas en el mismo, comopor el establecimiento de modificaciones o reformas intenta-das por cauces distintos de los establecidos en la propia Cons-titución para la reforma legítima de sus previsiones”.

ner algunos de los principios (cláusulas) y valoresconstitucionales que, según la temática de estaobra, tienen directa relación con el urbanismo.

I. CLÁUSULA DE ESTADO DE DERECHO

En primer lugar hay que hacer referencia a que lacláusula de “Estado de derecho”52 comprende algu-nos aspectos esenciales, como ya expuso con clari-dad Elías Díaz: imperio de la ley como expresión dela voluntad general, división de poderes, legalidady control de la administración, y el respeto, garantía yrealización material de los derechos y libertadesfundamentales.

En este orden de ideas, el Estado de derecho seidentifica en diversos principios del ordenamientoconstitucional mexicano. Aunque aquí sólo se haráreferencia a aquellos que están directamente rela-cionados con el sistema urbanístico.


52 Como expone Elías Díaz, “si el Estado de derecho es (asídemocráticamente entendido) imperio de la ley, resulta evidenteque aquél es y habrá de ser por encima de todo imperio de laley fundamental, imperio de la Constitución. Desde este puntode vista resulta obvio (casi tautológico) que todo Estado de de-recho es Estado constitucional de derecho. El Poder legislativo...es y debe ser un poder, a su vez, subordinado a la Constitu-ción...”. Díaz, Elías, “Estado de derecho y legitimidad demo-crática”, en Díaz, Elías y Colomer, José Luis (eds.), Estado,

justicia, derechos, Madrid, Alianza, 2002, p. 85.

Como se ha mencionado, opera el principio de

supremacía constitucional, el cual —a grandes ras-gos— determina que todos los poderes son creadospor la Constitución (norma jurídica), y, por tanto,son poderes constituidos, sometidos (limitados) alas disposiciones constitucionales diseñadas por elPoder Constituyente, y, que dicho sea de paso, seencuentran fuera de su alcance.53 Al respecto, lasresoluciones de la jurisdicción constitucional hanmencionado que el de supremacía constitucional

(artículo 133 de la CF),

…se configura como un principio consustancialdel sistema jurídico-político mexicano, que des-cansa en la expresión primaria de la soberanía enla expedición de la Constitución, y que por ellocoloca a ésta por encima de todas las leyes y de to-das las autoridades, de ahí que las actuaciones deéstas deben ajustarse estrictamente a las disposi-ciones de aquélla. En este sentido, más que una fa-cultad, la supremacía constitucional impone a todaautoridad el deber de ajustar a los preceptos fun-


53 Evidentemente, el mismo Constituyente ha diseñado es-pecialmente un órgano (reformador de la Constitución) y pro-cedimiento (de reforma constitucional) para disponer del textoconstitucional, pero, sin duda, también este órgano es un poder

constituido y sometido a los principios estructurales de la mis-ma Constitución (separación de poderes, democracia, federa-lismo, etcétera).

damentales, los actos desplegados en ejercicio desus atribuciones.54

Consecuentemente, por disposición constitucio-nal, opera el principio de legalidad, que intentaconsolidar el “imperio de la ley como expresión dela voluntad general”.55 Por tanto, se articula cohe-rentemente el sistema normativo en el que, en pri-mer término, se reitera la obligatoriedad y prepon-derancia de las normas legislativas (reserva de ley)y, subordinadamente, las normas reglamentariasdel sistema jurídico mexicano (primacía de ley),por lo que, en la mayor parte de los casos, la Consti-tución determina claramente la necesidad de leyprevia (stricto sensu)56 para determinadas materias,y permitir, en consecuencia, su posterior desarrolloreglamentario. Por tanto, dichas normas (legislati-vas y reglamentarias) someten (vinculación a lanorma) en su actuación tanto a los particularescomo a los poderes públicos.

Por lo que respecta a la administración públicaurbanística, la legalidad implica “el sometimiento


54 P./J. 73/99, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta, novena época, t. X, agosto de 1999, p. 18.55 Díaz, Elías, Estado de derecho y sociedad democrática,

8a. ed., Madrid, Taurus, 1981, p. 31.56 La ley debe ser entendida como el producto normativo

del Poder Legislativo que dicta a través de un procedimiento(legislativo) constitucionalmente previsto.

del poder público a un orden jurídico”,57 en el que,a diferencia el ciudadano, los poderes públicosúnicamente pueden llevar a cabo aquello que estáexpresamente establecido por la norma. Cualquieractividad del poder público carente de sustento nor-mativo es una actuación que se aleja de la objetivi-dad con la que debe actuar, y, por ende, se produceuna actuación arbitraria sin cobertura por el ordena-miento jurídico.

En consecuencia, ante una actuación arbitrariade la administración pública, se actualiza el princi-

pio de control de la administración por un órgano

judicial.58 De esta manera, la actuación administra-tiva (fuera del derecho) que lesione los intereses,bienes o derechos de los ciudadanos queda sujeta,especialmente, al control de la jurisdicción conten-ciosa administrativa (tutela judicial).

Por su parte, la garantía patrimonial es una cláusu-la de reciente consolidación en el constitucionalismomexicano.59 En términos generales, la garantía patri-


57 Valls Hernández, Sergio A. y Matute González, Carlos,Nuevo derecho administrativo, México, Porrúa, 2003, p. 37.

58 Díaz, Elías, op. cit., nota 55, p. 31. Siguiendo la clasifica-ción de Elías Díaz, véase Valls Hernández, Sergio A. y MatuteGonzález, Carlos, op. cit., nota anterior, p. 38.

59 Véase la adición del párrafo 2 al artículo 113 de la CF,del 14 de junio de 2002, que reconoce la responsabilidad patri-monial del Estado por su “actuación administrativa irregular”.

monial equivale al “derecho de los particulares amantener la integridad del valor económico de supatrimonio frente a privaciones singulares de queéste pueda ser objeto por parte de los poderes públi-cos”.60 Como fácilmente se puede identificar, estagarantía tiene especial relevancia en el sistema ur-banístico, ya que, se refiere especialmente a los lí-mites y ablación de la propiedad del suelo. En estesentido, los mecanismos constitucionales de la ga-rantía patrimonial pueden ser por expropiación (pá-rrafo 2, artículo 27, CF) o por responsabilidad pa-trimonial del Estado —en actuación administrativasegún artículo 113, párrafo 2, CF—61 y sus corres-pondientes instrumentos normativos de las entida-des federativas.

Además, el principio de control de la adminis-

tración pública fortalece la sujeción de la actuaciónde las administraciones públicas a las normas jurí-dicas, ya que, sus actuaciones se someten a la tutelade la jurisdicción contencioso administrativa paracorregir la actuación administrativa arbitraria.


60 Santamaría Pastor, Juan A., Principios de derecho admi-

nistrativo general, Madrid, Iustel, 2005, vol. I, p. 97.61 Véase Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado, del 31 de diciembre de 2004 (LFRPE) y las respecti-vas leyes estatales en la materia.

II. SISTEMA FEDERAL

1. Conformación y evolución

Como lo demuestra la historia constitucional me-xicana, la decisión acerca de la forma de Estadopara México fue, desde el movimiento de indepen-dencia, un tema debatido en los discursos y comba-tido entre los dos grupos ideológicos.

A grandes rasgos, la lucha por la adopción de laforma de Estado se centró —desde el punto de vistade la concepción jurídico-formal—62 en dos opcio-nes. Por un lado, los conservadores mantuvieron lapostura para adoptar un modelo de “Estado unita-rio”63 siguiendo el modelo español, debido a que,


62 Esta visión basa su argumento en el criterio de “estatali-dad o disposición de poder político originario”, de manera que,“en el Estado unitario, aunque puede haber descentralización afavor de algún componente territorial del mismo —región—,sólo hay un verdadero plano estatal”. Solozábal Echavarría,Juan José, “Estado autonómico como Estado compuesto”, Re-

vista de Estudios Políticos, Madrid, núm. 10, octubre-diciem-bre de 2000, pp. 12 y 13.

63 Brevemente, en el Estado unitario el poder originario (po-der constituyente) corresponde con claridad a una única orga-nización: el Estado, del que derivan una serie de organizacio-nes personificadas territoriales con poder derivado. De maneraque, el Estado es el sujeto donde reside el único poder origina-rio (unidad estatal), mientras que las diferentes organizacionesde carácter territorial adquieren poderes derivados (descentra-

desde su perspectiva, la estructura jurídico-admi-nistrativa heredada del modelo europeo permitiríauna rápida adecuación a la realidad imperante;mientras que los liberales y, especialmente, algunasregiones (Guadalajara, Guanajuato, Oaxaca, entreotras) defendieron al sistema federal como el mo-delo idóneo para el nuevo Estado mexicano.

En esta intensa lucha por la adopción del sistemafederal, las provincias64 tuvieron un relevante pa-pel, ya que presionaron para que no se adoptara unsistema unitario (centralizado), sino que, evidente-mente, el sistema federal les permitiría mantener launidad en la diversidad y su autogobierno, de ma-nera que, como se ha dicho, “el movimiento federa-


lizadas). Sobre este tema véase Loewenstein, Karl, Teoría de

la Constitución, 2a. ed., trad. de Alfredo Gallego Anabitarte,Barcelona, Ariel, 1970, pp. 357-359, entre otros.

64 Véase el Bando de la Diputación Provincial de Jalisco del21 de junio de 1823, que se pronuncia acerca de la concepciónde la Provincia como Estado libre de Jalisco con un Poder Le-gislativo (Diputación) y el jefe político como gobernador del“Estado”. Como expone Lee, “parece ser que Guadalajara fuela primera en llevar a cabo un movimiento franco, pero la rapi-dez con que las demás provincias tomaron medidas similaresindica que se hallaban trabajando en una ideología semejanteaun antes de conocer la actitud de Guadalajara”. Lee Benson,Nettie, La diputación provincial y el federalismo mexicano,2a. ed., México, El Colegio de México-UNAM, 1994, pp. 191y 192.

lista de las provincias fue natural, sin la imposicióno solapamiento del centro”.65

La lucha de ambas posturas tuvo reflejo en lostextos constitucionales,66 en los que, en principio,el régimen unitario tuvo prevalencia, y, al final, conla Constitución de 1917 (artículos 40 y 124, espe-cialmente) se consolidó al sistema federal como elmodelo idóneo para el Estado mexicano.

No obstante, el federalismo ha requerido de ade-cuaciones y actualizaciones que permitan su eficazfuncionamiento y la pacífica convivencia entre losEstados miembros (diversidad) y la Federación(unidad).67

Centrando el análisis en el actual texto constitu-cional, en principio, el sistema federal se basa en la


65 González Oropeza, Manuel, El federalismo, México,UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1995, p. 22.

66 Una exposición resumida del funcionamiento del sistemafederal anterior a la CF puede consultarse en González Orope-za, Manuel, “La reforma jurídica del agua en México”, Lex,México, núm. 85, julio de 2002, suplemento ecología, pp.IV-XII.

67 Como mencionó Loewenstein, “la razón principal para lapreferencia de la organización federal es la convicción de que,a pesar de la reconocida necesidad de unidad nacional, las tra-diciones regionales operan contra la fusión de Estados indivi-duales en una organización estatal unitaria, siendo necesarioque las diferencias culturales de las diversas entidades se man-tengan por medio de un orden federal”. Loewenstein, Karl, op.cit., nota 63, p. 355.

perspectiva del federalismo dual,68 en el que, comose sabe, se produce la nítida separación entre la Fe-deración y las entidades federativas mediante el sis-tema de distribución competencial. Al respecto, elPleno de la Suprema Corte de Justicia mencionó—acerca de las entidades federativas— que “debedejarse que los poderes respectivos obren con ente-ra independencia, para que funcionen dentro de lasfacultades que les concede su Constitución”,69 demanera que la Federación y las entidades federati-vas ejercen sus competencias de manera “distinta eindependiente”,70 sin posibilidad de relación u obs-trucción.


68 No hay que peder de vista que el texto original de la CF,especialmente en su artículo 73, no hacía referencia al ejerci-cio concurrente de competencias entre la Federación y las enti-dades federativas.

69 Semanario Judicial de la Federación, México, quintaépoca, t. VIII, p. 955. Desde los debates de 1916, Carranzamencionó que la característica del Estado mexicano había sidoque la Federación “siempre ha impuesto su voluntad, limitán-dose las autoridades de cada estado a ser los instrumentos eje-cutores de las órdenes emanadas de aquél”. Carranza, Venus-tiano, “Mensaje y proyecto de Constitución de 1 de diciembrede 1916”, Derechos del pueblo mexicano. México a través de

sus Constituciones, México, Cámara de Diputados-LV Legis-latura, artículo 40, t. VI, 1994, p. 118.

70 Hamilton, A. et al., El federalista, México, Fondo de Cul-tura Económica, 2004, 1a. reimp., p. 162.

Sin embargo, en algunas ocasiones, esta visióndualista comenzó a demostrar sus carencias y debi-lidades para el propio sistema federal que a priori

pretendía fortalecer, ya que, la presión de las fuer-zas centrípetas y, especialmente, centrífugas que seprodujeron entre las partes del sistema federal, im-plicó una visión inoperante del propio sistema y laineficacia en el ejercicio de gran parte de los títuloscompetenciales distribuidos según la “cláusula re-sidual” del artículo 124, que favorece a las entida-des federativas.

En consecuencia, fue necesario actualizar el sis-tema de manera que respondiera en mayor medida alos requerimientos federalistas, y, por ende, asegu-rara su permanencia como modelo adecuado para elEstado mexicano.

El 13 de diciembre de 1934, el sistema federal seajusta para intentar mejorar su diseño constitucio-nal, de manera que, dicho sistema permitiera unarelación más estrecha entre los sujetos jurídico-pú-blicos territoriales. Por tanto, se introduce en el tex-to constitucional la idea de la cooperación mediantela “legislación coordinada” en materia de educa-ción (artículos 3o. y 73, fracción XXV).71


71 Un estudio sobre la evolución de la concurrencia en estamateria puede consultarse en Loyo, Engracia, “El largo cami-no a la centralización educativa 1920-1992”, en Pardo, María

No obstante, no se vuelve a insistir sobre la con-currencia de títulos competenciales sino hasta la re-forma del 6 de febrero de 1976 sobre la concurren-cia de las entidades jurídico-públicas territorialesen materia de asentamientos humanos (urbanismo).Desde entonces, el sistema federal mexicano ha in-tentado —con mayor o menor éxito— actualizarsepara acercarse a un sistema de relaciones entre lasentidades federativas y la Federación más coheren-te y eficaz.

En este orden de ideas, paulatinamente, se fue in-troduciendo en la CF el sistema de competenciasconcurrentes para más materias: salud,72 medio am-biente,73 seguridad pública,74 pesca y acuacultu-ra,75 por citar sólo algunas. De manera que se ha in-tentado dejar a un lado la visión dualista para acer-carse al denominado “federalismo cooperativo”, enel que —sucintamente— la Federación y las entida-des federativas concurren en el ejercicio competen-


del Carmen (coord.), Federalización e innovación educativa

en México, México, El Colegio de México, 2005, 1a. reimp.,pp. 49-62, entre otros.

72 Reforma del artículo 4o., CF, del 3 de febrero de 1983.73 Reforma del artículo 73, fracción XXIX-G de la CF, del

10 de agosto de 1987.74 Reforma de los artículos 21 y 73 de la CF, del 31 de di-

ciembre de 1994.75 Última reforma del artículo 73, fracción XXIX-L de la CF,

del 27 de septiembre de 2004.

cial de algunas materias o sobre el mismo espaciofísico territorial.

Para articular esta visión cooperativa se utilizanlas técnicas de ley básica-ley de desarrollo,76 con-venios, planes y programas conjuntos,77 órganos oconferencias,78 entre muchas otras. Por ejemplo, esposible identificar que a partir de la reforma consti-tucional federal del artículo 18, párrafo tercero, del23 de febrero de 1965 (convenios generales sobreextinción de penas), se introdujo constitucional-mente la figura de los convenios, este instrumentoha sido utilizado para más ámbitos, como la refor-ma constitucional del artículo 26, párrafo tercero,del 3 de febrero de 1982, así como el artículo 46 queprevé los convenios entre entidades federativas conla aprobación de la Federación sobre límites terri-toriales, o la reforma a la CF del 3 de septiembre de1993, sobre los convenios entre la Federación, lasentidades federativas y el Distrito Federal sobre la


76 Este tema será abordado detenidamente en el siguientecapítulo.

77 Por ejemplo, los programas conjuntos que prevén los ar-tículos 13, 16 y 17 de la Ley General de Desarrollo Social,DOF de 20 de enero de 2004 (LGDS).

78 Conferencia de Secretarios de Seguridad Pública según elartículo 13, Ley que Establece las Bases de Coordinación delSistema Nacional de Seguridad Pública (LBCSNSP) o la Reu-nión Nacional de Funcionarios Fiscales (artículos 16, fracciónI, y 17 de la Ley de Coordinación Fiscal LCF), entre otros.

práctica de diligencias entre sus respectivas procura-durías (artículo 119, párrafo segundo), entre otros.79

Sin embargo, durante el largo régimen políticoque imperó en México en la segunda mitad del sigloXX,80 el sistema estatal minusvaloró la importanciade las técnicas cooperativas y de todo el sistema fe-deral, ya que, extrañamente a una dinámica federal,parecía que no se producía —al menos muy pocosgobernadores lo mencionaban— tensión entre laFederación (dirigida totalmente por el presidentede la República) y las entidades federativas (some-tidas políticamente al omnipotente presidente), encaso de conflicto o desacuerdo no se recurría a losinstrumentos jurídicos, sino que se resolvían a tra-vés de acuerdos de carácter político, impuestos efi-


79 En el ámbito legislativo es posible mencionar los conve-nios entre la Federación y una entidad federativa que prevé elartículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración PúblicaFederal (LOAPF) o los convenios entre la Federación y unaentidad federativa sobre la Red Nacional de Bibliotecas (ar-tículo 5o. de la Ley General de Bibliotecas), entre muchosotros. Sobre el sistema convencional véase la completa exposi-ción de Rodríguez de Santiago, José María, Los convenios en-

tre administraciones públicas, Madrid, Marcial Pons, 1997.80 “El federalismo nacional fue asfixiado por las caracterís-

ticas del régimen autoritario”, Cárdenas Gracia, Jaime, “Mé-xico a la luz de los modelos federales”, Boletín Mexicano de

Derecho Comparado, México, núm. 110, mayo-agosto de 2004,p. 480.

cazmente por el presidente. Como claramente apre-cia Carpizo, “el presidente es quien decide enúltima instancia sobre la designación de los gober-nadores ...una vez nombrados, el presidente tieneuna serie de controles sobre los gobernadores comolas ayudas económicas y las obras a los insuficien-tes presupuestos locales, amén de controles de ca-rácter político...”.81 Por ello, resulta fácilmente de-ducible que las técnicas de colaboración teníanpoca relevancia y, por tanto, escaso desarrollo.

2. Igualdad competencial

Si bien es cierto que la característica del Estadofederal consiste, esencialmente, en los dos nivelescon poder originario (entidades federativas y Fede-ración) que les legitima para darse sus propias Cons-


81 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 18a. ed.,México, Siglo XXI, 2004, pp. 197 y 198. Como apunta el au-tor, “ha sido común que a los gobernadores indisciplinados seles aplique la declaración por parte del Senado de que todoslos poderes de esa Entidad federativa han desaparecido”. Elpropio Loewenstein, expuso que en el federalismo iberoameri-cano (Argentina, Brasil, México…) “las relaciones fácticas noeran adecuadas para el desarrollo de un auténtico federalismoy esto por dos razones: la natural hegemonía de ciertos Esta-dos miembros y la llamada intervención federal”. Loewens-tein, Karl, op. cit., nota 63, p. 380.

tituciones (poder constituyente propio), es necesariohacer una rápida mención sobre algunos principiosbásicos que permitan clarificar el funcionamientodel sistema federal.

Para empezar, el sistema de distribución compe-tencial es uno de los asuntos más importantes, ya que“es una decisión fundamental emanada como basepara el pacto y decisión que las entidades federativastoman para agruparse como Estado federal”.82 Portanto, adquiere relevancia definir el alcance de los tí-tulos competenciales de las entidades territorialesque conforman el Estado federal mexicano.83

Aunque el artículo 124 de la CF hace suponerque no existe posibilidad de conflicto competencial(vertical),84 el ajuste del sistema de distribución de


82 Gámiz Parral, Máximo N., “Los ámbitos competencialesde los tres niveles de gobierno”, en Gámiz Parral, Máximo N.(coord.), Las entidades federativas y el derecho constitucional.

Democracia y regulación electoral. Un verdadero federalis-

mo, México, UNAM, Insituto de Investigaciones Jurídicas,2003, p. 139.

83 Como se ha dicho, “en la distribución de competenciasyace la clave de la estructura del poder federal. Existe un míni -mo irreductible de competencias federales que son indispensa-bles en un auténtico orden federal”. Loewenstein, Karl, op.cit., nota 63, p. 356.

84 Al respecto, se ha mencionado que la intervención federal“ha hecho del federalismo iberoamericano una ficción y ha eli-minado ampliamente la verticalidad recíproca de la estructurafederal”. Ibidem, p. 380.

competencias que se ha venido produciendo desde1934, hace necesario delimitar, en la medida de loposible, dicha distribución. Básicamente, en el ejer-cicio competencial vertical, en algunos casos, ha-brá que dilucidar, necesariamente, ¿qué competen-cia tiene prevalencia frente al resto en cada casoconcreto?, ya que, durante todo el siglo XX —ca-racterizado por la alta concentración federal—, seha dado —de manera casi automática— prevalen-cia al ordenamiento jurídico federal sobre las deci-siones de las entidades federativas, independiente-mente, de la distribución competencial definida porla CF,85 como si de una “regla de prevalencia” setratara.

El instrumento a través del cual se ha justificadola extralimitación (intervención) federal ha sido lainterpretación extensiva e ilimitada de la fracciónXXX, artículo 73, CF.86 Sin embargo, hay que acla-


85 Como expone Manuel González, “el actual sistema fede-ral, en su regla general de distribución de competencias, esequivalente a un juego de suma cero, donde una vez que la Fe-deración reclama para sí una facultad, excluye a los Estados decualquier intervención”. González Oropeza, Manuel, op. cit.,nota 66, p. VI.

86 Resulta valioso recordar la controversia constitucional2/32 sobre la materia de “monumentos arqueológicos” entre laFederación y el estado de Oaxaca. Al respecto, la SupremaCorte de Justicia de la Nación debía determinar los títulos

rar de una vez por todas que esta fracción no se re-fiere, de ninguna manera, a un medio para atribuir-se nuevas potestades o incluir todas las materias oasuntos que considere “necesarias” la Federacióncomo cuestiones federales en detrimento de las fa-cultades de las entidades federativas, sino que estafracción XXX —expone el Pleno de la SCJN—

…debe interpretarse enmarcadas y limitadas porlos principios referidos, es decir, salvaguardandoel de división de poderes y el de autonomía de ca-da uno y regulando, en detalle, las facultades yobligaciones que a cada poder señala la propia


competenciales de las entidades territoriales en esta materia.Evidentemente, el Pleno “federalizó” la materia al afirmar—sorprendentemente— que “es innegable que los monumen-

tos arqueológicos que se encuentran y descubrieren en el te-

rritorio de la República, están íntimamente relacionados con

la cultura general de sus habitantes, por lo cual la Federacióntiene jurisdicción sobre ellos por virtud de los dispuesto en el

artículo 73 constitucional …no puede negarse que todo lo re-

lativo a ruinas y monumentos arqueológicos interesa a toda la

nación, y no sólo a los habitantes del lugar en que aquéllos se

encuentran, y por este concepto, también corresponde a la Fe-

deración la facultad de legislar sobre ellos …la fracción XXIX

del artículo 73 de la Constitución, faculta al Congreso para

expedir todas la leyes que sean necesarias para hacer efecti-

vas las facultades concedidas por la misma Carta fundamen-

tal, a los Poderes de la Unión”. Tesis 83, Pleno, Apéndice

2000, quinta época, t. I, p. 248 (cursivas nuestras).

Constitución, pero sin introducir atribuciones uobligaciones que no estén consignadas en la mis-ma y que supusieran no ajustarse a ella, vulneran-do los repetidos principios.87

Ahora bien, para aportar una posible solución alproblema planteado, hay que mencionar que —des-de nuestra perspectiva— opera el principio de

igualdad formal de las competencias, lo que impli-ca una igualdad formal en la validez y pretensión deeficacia de las competencias determinadas consti-tucionalmente. Consecuentemente, no resulta co-rrecto pretender una relación de jerarquía entre lossistemas normativos (federal y de las entidades fe-derativas), sino que, “el problema será de compe-tencia”,88 por lo que, como ha dicho el Pleno de laSCJN, “se ubica el derecho federal y el derecho lo-cal en una misma jerarquía en virtud de los dispues-to en el artículo 124 [CF]”.89

Definitivamente, ninguna de las entidades terri-toriales del Estado federal mexicano tiene atribuidaalguna competencia de la competencia que le per-


87 P. CLVIII/2000, Pleno, Semanario Judicial de la Federa-

ción y su Gaceta, novena época, t. XII, septiembre de 2000,p. 33.

88 En este sentido, Carpizo, Jorge, Estudios constituciona-

les, 6a. ed., México, Porrúa-UNAM, 1998, pp. 112 y 113.89 P. LXXVII/99, Pleno, Semanario Judicial de la Federa-

ción y su Gaceta, novena época, t. X, noviembre de 1999, p. 46.

mita definir el alcance de su misma competencia niel alcance de las competencias de otra instancia te-rritorial, por lo que, no existe la posibilidad dedeterminar a priori el alcance de alguna de las com-petencias involucradas y, por ende, decidir su pre-valencia, ya que no existe una relación jerárquicaentre los ordenamientos territoriales de la Federa-ción y de las entidades federativas.90

En este orden de ideas, el sistema de distribucióncompetencial diseñado en la CF (especialmente larelación entre los artículos 124 y 73, fracciónXXX) hace preceptivo delimitar con la mayor clari-dad posible los alcances de los títulos competencia-les entre las organizaciones territoriales que inte-gran el Estado mexicano. Resulta evidente que elejercicio de las facultades federales del artículo 73,XXX, CF, que posibilitan a la Federación para que


90 Cabe precisar que, en el caso del Distrito Federal, la rela-ción normativa (federal y del Distrito Federal) es distinta de laque se produce con las entidades federativas —como se ha vis-to—. Mientras que, en el sistema municipal, se produce la re-lación entre legislación estatal en materia municipal y regla-mentos municipales (de desarrollo y autónomos), pero sobretodo, la CF establece la supletoriedad de la legislación estatalen los casos en que no exista reglamentación municipal [ar-tículo 115, fracción II e) de la CF], por lo que, una vez que elmunicipio expida su respectivo reglamento, la legislación esta-tal deberá retroceder frente a las precisiones y concrecionesmunicipales plasmadas por el ayuntamiento en su reglamento.

altere el sistema de distribución competencial a tra-vés de su legislación, no debe entenderse en térmi-nos que desdibujen el sistema federal, sino que di-chas facultades deben “interpretarse enmarcadas ylimitadas” en los principios constitucionales.

Ahora bien, la cuestión radica en hacer un análi-sis constitucional más profundo sobre la esencia yfuncionamiento del sistema federal mexicano. Enel marco de este sistema y de sus principios esen-ciales (lealtad federal, colaboración, solidaridad te-rritorial, entre otros), la federalización de asuntosdebe pasar necesariamente por el “método de laponderación”, en el que, finalmente, se produzcala concordancia práctica entre los beneficios que lafederalización traerá aparejada y los costes quepara las entidades federativas implicará la disminu-ción de su cúmulo de asuntos.

3. Lealtad federal

El sistema federal tiende a funcionar armónica-mente. Dentro de la unidad del Estado mexicanoexisten una serie de entidades territoriales con po-der originario (poder constituyente), de manera queel pacto federal intenta equilibrar la diversidad enla unidad.

La distribución competencial establecida por laCF se conjuga con una serie de pesos y contrapesos


para contribuir a una decisión eficaz y correcta en elfuncionamiento del sistema federal.

Uno de los principios esenciales para entender elsistema de relaciones entre las partes integrantes dela Federación consiste en el principio de “lealtad fe-deral” o “lealtad constitucional”.

El Bundestreue o “comportamiento leal a la fe-deración” (bundesfreundliches Verhalten), tiene suorigen y desarrollo en el sistema federal alemán, enel que la jurisprudencia y doctrina alemanas entien-den que este principio, a pesar de que no está expre-samente reconocido en el texto fundamental, se en-cuentra comprendido en la propia esencia delEstado federal. De manera que, a grandes rasgos, elprincipio de lealtad federal, sin ser un título habili-tante, obliga a las entidades territoriales del sistemaestatal a un comportamiento determinado en sus re-laciones verticales (Federación-entidades federati-vas) y horizontales (entre entidades federativas),para que en todos los casos consideren los interesesde las entidades territoriales involucradas para lasalvaguarda de sus respectivas competencias.

Centrando el análisis en el sistema federal mexi-cano, como hemos mencionado en otro lugar,91 aun-


91 Jiménez Dorantes, Manuel, “Colaboración y coordinaciónen el sistema federal mexicano”, en Cienfuegos Salgado, Da-vid et al. (coords.), Estudios en homenaje a Don Jorge Fernán-

que la CF no hace mención expresa del principio delealtad federal o deber general de colaboración—como también sucede con la norma fundamentalalemana—, éste se encuentra implícito en la esen-cia del sistema federal que diseña la misma CF yque, por tanto, envuelve a todo el sistema relacionaldel Estado mexicano.

Resulta preceptivo mencionar que este principiofederal ha tenido escaso desarrollo por parte de lajurisprudencia y doctrina mexicanas, lo que no obs-ta para reconocer su existencia dentro del sistemafederal mexicano. Al respecto, el Pleno de la SCJNofrece ligeras señales de la existencia del principioconstitucional, ya que ha mencionado que “las au-toridades federales y locales deben prestarse apoyoen el ejercicio de sus funciones”.92

El federalismo requiere la necesidad de colabo-ración, ya que —como expone Stein— si los miem-bros de la Federación “toman distintas direccionesla ponen en peligro ...este peligro se puede evitar sitodos tiene la voluntad de trabajar en común”.93 Portanto, el “deber de colaboración” exige la actuación


dez Ruiz, derecho administrativo, México, UNAM, Institutode Investigaciones Jurídicas, 2005, t. I, pp. 163-167.

92 P./J./70/1999, Pleno, Semanario Judicial de la Federa-

ción y su Gaceta, novena época, t. X, agosto de 1999, p. 557.93 Stein, Ekkehart, Derecho político, trad. de Fernando

Sainz Moreno, Madrid, Aguilar, 1973, p. 108.

(positiva o negativa) de las partes integrantes delpacto federal en el ejercicio de sus respectivas fun-ciones,94 lo que implica, por un lado, la obligaciónde actuar, en el momento en que ejercen sus compe-tencias, en beneficio de las demás cuando sea nece-sario para el correcto ejercicio de sus propias com-petencias, y, por el otro, implica la prohibición deobstruir el ejercicio de competencias ajenas me-diante el ejercicio de las competencias propias decada entidad territorial, por lo que, en conclusión,“el principio de fidelidad a la Constitución …cons-tituye un parámetro de valoración jurídico-consti-tucional para enjuiciar la actuación de las distintasinstancias territoriales”.95

Finalmente, cabe mencionar que, desde nuestraperspectiva, el sistema federal mexicano está funcio-nando con múltiples carencias y debilidades que sonnecesarias atender para perfeccionar el propio siste-ma y garantizar su permanencia como modelo deEstado. Algunas de estas disfunciones consisten enla excesiva utilización de técnicas de cooperación ycoordinación (leyes básicas, planes y programas


94 Una referencia más amplia sobre la cooperación y coor-

dinación en el sistema federal puede consultarse en JiménezDorantes, Manuel, op. cit., nota 91, p. 166.

95 Así, Gallego Anabitarte, Alfredo et al., Conceptos y prin-

cipios fundamentales del derecho de organización, Madrid,Marcial Pons, 2001, p. 41.

conjuntos, convenios, órganos de cooperativos, et-cétera) que, según su articulación, han incrementadoconsiderablemente la complejidad en la distribu-ción competencial, de manera que cada vez resultamás complicado para el intérprete constitucional (ypara el ciudadano mismo) delimitar los campos deacción de las entidades territoriales mexicanas.

Además, como sucede durante toda la segundamitad del siglo XX, por razones especialmente de-rivadas del régimen político “centralizado”, el sis-tema (federalismo coercitivo) se ha caracterizadopor la “imposición federal sobre las entidades fede-rativas”. En esta orden de ideas, se ha producido laperversión en la concepción de las técnicas de coo-peración que se diseñan para mantener la decisiónunilateral de la Federación y la excesiva acumula-ción de títulos competenciales a favor de la Fede-ración a través de “cláusula auxiliar” de la fracciónXXX, del artículo 73.96


96 Como ha mencionado González Oropeza, para mejorar elsistema de distribución competencial resulta necesario, entreotras cuestiones, “sacar de la Constitución la facultad auxiliarestablecida en el artículo 73 fracción XXX, para evitar futurasinterpretaciones a favor del gobierno federal”. González Oro-peza, Manuel, “La distribución de facultades y responsabilida-des en México”, trad. de Francisco Mérida García, SCLC/

Estudios Jurídicos y Políticos, San Cristóbal de las Casas,núm. 2, 2005, p. 65.

Si bien es cierto, durante las últimas dos décadas sehan dado pasos importantes para revertir este tenden-cia, a través de diversos mecanismos (especialmente,controversia constitucional y Conago),97 la nota ca-racterística del sistema federal mexicano sigue sien-do, en definitiva, la preeminencia de la decisión fede-ral sobre las entidades federativas con las distorsionesque implica para el diseño constitucional.

III. CLÁUSULA DE ESTADO SOCIAL

Es posible afirmar que el urbanismo está directa-mente conectado con el principio de Estado so-

cial98 que, en conjunción con la cláusula de Estado

de derecho, sirve de base a la actuación de los pode-res públicos. Y ello porque, ante los avances econó-micos y tecnológicos, se ha producido un cambioen la conformación de la sociedad —básicamenteurbana—, por lo que el Estado (lato sensu) requiere


97 Un estudio centrado en este órgano puede consultarse enJiménez Dorantes, Manuel, “La Conferencia Nacional de Go-bernadores como órgano de cooperación en el sistema federalmexicano”, Res Publica, México, núm. 2, mayo-agosto de2005, pp. 63-80. Recogido en Cienfuegos Salgado, David(comp.), Constitucionalismo local, México, Porrúa, 2005.

98 Una exposición del desarrollo del Estado social puedeconsultarse en Díaz, Elías, op. cit., nota 52, pp. 88-95.

una nueva participación que le permita revertir lasgraves injusticias que provocó el Estado liberal, y,por ende, debe buscar la realización de principiosconstitucionales.

Por lo que el Estado adquiere nuevas responsabi-lidades que no puede dejar de atender para confor-mar el orden social (desarrollo equilibrado del país,interés general, bienestar social, calidad de vida, jus-ta distribución de la riqueza pública, etcétera),99 loque se traduce en términos constitucionales en una“imposición a todos los poderes públicos de un de-ber de actuar positivamente sobre la sociedad, en unalínea de igualación progresiva… y de mejora de suscondiciones de vida”.100

En este sentido, el Pleno de la SCJN ha mencio-nado que “de un Estado de derecho pasamos [elEstado mexicano] a un Estado social de derecho, enel que el crecimiento de la colectividad y concomi-tantemente de los problemas y necesidades de éstasuscitaron una creciente intervención del ente pú-blico en diversas actividades, tanto de prestación deservicios como de producción y comercializaciónde productos”.101


99 Véase artículos 3o., 4o. y 27, párrafo 3, CF, entre otros.100 Santamaría Pastor, Juan A., op. cit., nota 60, p. 100.101 P. XCII/99, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta, novena época, t. X, diciembre de 1999, p. 21.

Es decir, la cláusula de Estado social es, comomenciona Parejo,

…el motor de la programación estatal que suponela Constitución, en tanto que contenido del man-dato de actuación positiva en la realidad para larealización efectiva de los valores y bienes consa-grados y protegidos por ella... el Estado social es,por razones obvias, fundamentalmente un Estadoadministrativo, cuyo centro de gravedad radica enla ejecución de las políticas públicas formalizadaslegislativamente.102

El Estado social de derecho (según los principiosconstitucionales) debe poner todos los mecanismosjurídicos a su alcance para participar en la confor-mación de la realidad social y hacer efectivas lascláusulas constitucionales, por ello, como apunta


102 Parejo Alfonso, Luciano, “El Estado social y administra-ción pública. Algunas reflexiones a propósito de la llamadacrisis del primero”, Revista Mexicana de Derecho Público,México, núm. 1, 2001, p. 97. Como expresaba C. Schmitt enLa defensa de la Constitución, “el Estado resultante de la au-toorganización de la sociedad no puede ya separarse realmentede ella y abarca todo lo social, es decir, todo aquello que guar-da relación con la convivencia humana. En él no existe ya sec-tor alguno frente al cual pueda observar el Estado una neutrali-dad incondicional en el sentido de la no intervención”. Citadopor Parejo Alfonso, Luciano, p. 96.

Santamaría Pastor, “la cláusula de Estado socialentraña un conjunto de orden jurídico, positivos ynegativos, a la actuación de todos los poderes pú-blicos”.103

El Estado es capaz de participar decididamente enel desarrollo económico y social de la población me-diante la prestación de bienes y servicios o mediantela regulación de algunos otros de interés general. Demanera que el Estado social tiene una serie de

...contenidos fundamentales como 1) oferta de bie-nes tutelares, como educación, sanidad, vivienda;2) garantía de rentas, como ocurre en lo relativo alas pensiones de jubilación, enfermedad, desem-pleo o familia; 3) garantía de relaciones laborales,a través de regulaciones legislativas, actuacionesreglamentarias, e intermediaciones del más varia-do signo, y 4) garantía de medio ambiente.104

No obstante las ventajas que ofrece la conjun-ción del Estado social y democrático de derecho,actualmente, una parte de la doctrina ha expuesto lacrisis del Estado social (welfare state). Esta supues-ta crisis se basa, en términos concretos, en la impo-sibilidad de que el Estado (social) haga frente exito-


103 Santamaría Pastor, Juan A., op. cit., nota 60, pp. 100 y 101.104 Ariño Ortiz, Gaspar, Principios de derecho público eco-

nómico, 2a. ed., Granada, Comares, 2001, p. 91.

samente a sus actividades, el Estado social se havisto rebasado en sus responsabilidades y, por ende,no explica su existencia ante la realidad, por lo querequiere su revisión teórica y conceptual.

Ante esta situación, se menciona que resulta ne-cesario redefinir la actuación del Estado de bienes-tar para dar explicación a la realidad actual. Comoexpone Ariño, es necesario delimitar la actuacióndel Estado como prestador (monopólico) de servi-cios públicos, ya que, la publicatio (como titulari-dad estatal) no es hoy el punto central del conceptoservicio público, sino que su lugar lo ocupa el “inte-rés público” que debe ser satisfecho por el mercadomediante el justo equilibrio entre competencia y re-gulación, de manera que “se propugna su modelode gestión plural y privada que devuelva al ciuda-dano la libertad de elegir”.105

En resumen, el Estado (regulador) debe tener lacapacidad de establecer la regulación necesariapara ordenar la participación privada en actividadespúblicas, exigir niveles de calidad en la gestión deservicios de interés general, garantizar la compe-tencia impidiendo —ahora— el riesgo del monopo-lio privado prohibido por el artículo 28 de la CF, y,además, garantizar al ciudadano la materializaciónde algunos derechos constitucionales.


105 Ibidem, pp. 103-110.

No obstante, resulta necesario recordar que, des-de el punto de vista jurídico-constitucional,

…no parece que el estado actual de la llamada cri-sis del Estado social permita dudar con fundamen-to de la permanencia del Estado como instanciacolectiva de previsión y control de los riesgos co-lectivos. ...Lo verdaderamente preocupante al díade hoy en la repetida crisis radica más bien en elprogresivo dominio de la ideología del mercado,en el sentido de su elevación de instrumento a finy valor en sí y por sí mismo y de su aplicación conrelativa independencia de su positiva determina-ción constitucional. Pues esa transformación y apli-cación pueden llegar a provocar una verdaderadesvirtuación del sistema constitucional por la víade su interpretación distorsionada.106

Sin ánimo de desviar la exposición del tema cen-tral de esta obra, basta mencionar al respecto que,en el sistema mexicano, en primer lugar (y bastaríacon ello), el diseño constitucional actual tiene cla-ramente definida la idea del Estado social, lo queimplicaría —como se ha intentado sin éxito en losúltimos años— la reforma de la CF.107


106 Parejo Alfonso, Luciano, op. cit., nota 102, pp. 100 y 101.107 Como expone Parejo, “en este plano en el que el valor

conferido actualmente al mercado para la satisfacción de las ne-cesidades sociales puede llegar a determinar un profundo trasto-

En segundo lugar, desde el punto de vista so-cio-político, existen algunos temas que resultanprioritarios de atender. La concepción del Estado(regulador) requiere condiciones que difícilmentepuede garantizar el sistema mexicano actual, comorelaciones socioeconómicas estables, disminuir ladesproporcionada brecha entre ricos y pobres que,por cierto, caracteriza a la mayor parte de los paísesde Latinoamérica, fortalecer la clase media y, porende, el consumo interno, hacer eficiente la distri-bución de ayudas públicas de manera que las reci-ban quien verdaderamente las necesita, y eliminarmediante instrumentos jurídicos eficaces el fraudea la ley, abuso del derecho, desviación del poder enapoyo de un grupo determinado de intereses econó-micos o políticos, así como la generalizada impuni-dad del sistema.108


camiento de la interpretación del orden constitucional; trastoca-miento, que debe considerarse ilegítimo cuando traduce oexpresa una reducción del sistema democrático-social a la di-mensión propia del mercado-consumo (al tomarse la dimensiónde cliente-consumidor como la parte más importante y capaz,por ello, de caracterizar al ciudadano)”. Ibidem, p. 104.108 Siguiendo a Schmidt-Assmann, “la administración no

puede, por medio de la tolerancia y la dispensa, hacer excep-cional lo que las leyes han establecido como regla. Ni siquierael mandato de flexibilidad puede llevar a aceptar esa prácticaadministrativa. El Estado de derecho reclama igualdad en la

La experiencia mexicana en este tema demuestraclaramente la ineficiencia e ineficacia estatal, yaque existe (des)regulación109 que no propicia la com-petencia entre particulares, condiciones ventajosaspara alguno de ellos, vicios profundos en el sistemade apertura del mercado, así como un diseño inci-piente y rudimentario de las autoridades regulado-ras (comisiones) que requiere mejorar aspectosesenciales como su autonomía política, legitimidaddemocrática, régimen de nombramientos y de res-ponsabilidades de sus integrantes, capacidades yejercicio de facultades de inspección y sanción, en-tre muchas otras.

IV. CLÁUSULA DE ESTADO DEMOCRÁTICO

Aunque generalmente los temas de democracia yderecho están reservados al desarrollo exhaustivopor parte del denominado derecho electoral, la cláu-


aplicación del derecho”. Schmidt-Assmann, Eberhard, La teo-

ría general del derecho administrativo como sistema, trad.de Mariano Bacigalupo et al., Madrid, Marcial Pons-InstitutoNacional de Administración Pública, 2003, p. 68.109 En este orden de ideas, las soluciones del mercado, “se en-

globan y presentan bajo las banderas de la reforma radical y dela desregulación y la privatización, con la consecuencia de lageneración de una situación de desconcierto y confusión apre-ciables”. Parejo Alfonso, Luciano, op. cit., nota 102, p. 107.

sula de Estado democrático, como principio consti-tucional (artículo 40, CF, entre otros), no puede en-tenderse que sólo incide en el ámbito electoral, loque dicho sea de paso, implicaría una visión trunca oparcial del principio constitucional.

Como el resto de principios constitucionales, eldemocrático ejerce su influencia sobre la totalidadde la organización estatal y, consecuentemente,incide en alguna medida sobre los órganos quecomponen la estructura pública mexicana. En esteorden de ideas, las administraciones públicas (fede-ral, estatal y municipal) no quedan exentas de lainfluencia del principio constitucional democráti-co, sobre las que también ejerce su carga vinculan-te. De ahí que, la legitimidad del poder de las ad-ministraciones públicas sea un asunto de especialrelevancia en el Estado constitucional, ya que, “lagarantía, propia del Estado de derecho, del interésindividual frente a la imposición de los interesespúblicos se contrapone a la salvaguarda, derivadadel principio democrático, de los intereses públicosfrente al interés particular como segundo principiodel sistema”.110

Ahora bien, por lo que respecta a esta exposi-ción, el principio democrático del Estado mexicanoincide a las administraciones públicas en el sentido


110 Schmidt-Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108, p. 100.

que están al servicio del poder político, especial-mente del presidente en el caso federal, del gober-nador del estado en el caso de las entidades federa-tivas y del ayuntamiento en el caso municipal, esdecir, ejecutan las decisiones o instrucciones quedetermina cada gobierno (federal, estatal o muni-cipal).

Como se ha mencionado, en el caso de la vincu-lación administrativa a la norma, las administracio-nes públicas deben ajustar su actuación al sistemanormativo, lo que se fortalece, en el caso de la cláu-sula democrática, con el principio de publicidad desu actuación, de manera que, con algunas restric-ciones derivadas de la seguridad del Estado y losderechos fundamentales de la persona,111 la infor-mación queda al acceso de los ciudadanos. El prin-cipio de publicidad de la actuación administrativaviene implícito en la propia estructura de la cláusu-


111 En este sentido, el Pleno de la SCJN se ha expresado so-bre los limites al acceso a la información que “en cuanto a laseguridad nacional, se tienen normas que, por un lado, restrin-gen el acceso a la información en esta materia, en razón de quesu conocimiento público puede generar daños a los interesesnacionales y, por el otro, sancionan la inobservancia de esa re-serva …mientras que, por lo que respecta a la protección de lapersona existen normas que protegen el derecho a la vida o ala privacidad de los gobernados”, P.LX/2000, Pleno, Semana-

rio Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t.XI, abril de 2000, p. 74.

la democrática y encuentra referencia expresa en laley.112

Por último, es necesario mencionar que dentrodel sistema democrático opera el principio de parti-

cipación. Este caso presenta una situación comple-ja de equilibrio entre el sistema representativo so-bre el que se sustenta la cláusula democrática y laparticipación ciudadana en asuntos públicos. Hayque mencionar que en el sistema jurídico urbanísti-co, la participación ciudadana es un elemento esen-cial para la conformación de los instrumentos deplaneación (especialmente municipales).

Sin embargo, la participación del ciudadano enasuntos administrativos tiene como finalidad princi-pal la de coadyuvar con la administración pública, demanera que los órganos administrativos tengan ma-yores elementos para tomar la decisión final. Es de-cir, el ciudadano-participante sirve como un coad-yuvante o, utilizando el término de la Sala Primerade la SCJN, como “auxiliar”113 de la administraciónpública, y, en ningún caso, como parte integrante


112 En la interpretación de la ley, “se deberá favorecer elprincipio de publicidad de la información”, artículo 6o., LeyFederal de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental, del 11 de junio de 2000 (LFTAIPG).113 Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, novena época, t. XIII, junio de 2001, 1a.XXXVII/2001, p. 229.

del órgano administrativo, tampoco como parte delcuerpo político soberano (pueblo), que en este caso,ejerce su derecho en el momento de las elecciones(votar y ser votado) y, en algunos modelos estata-les,114 plebiscito e iniciativa popular.

V. MEDIO AMBIENTE ADECUADO

A partir de la segunda mitad del siglo XX, el me-dio ambiente ocupa un lugar preponderante en elsistema constitucional y, por efecto, en la actividaddel Estado (lato sensu). En México, a partir de la re-forma constitucional del 28 de junio de 1999 quereconoce al medio ambiente adecuado como eje fun-damental del desarrollo y bienestar personales, seconvierte tanto en “derecho público subjetivo”115


114 Véase artículo 16, fracción I de la CV, y artículo 10 de laCCh, entre otras.115 Como expone Velasco Caballero, “el derecho público

subjetivo contiene una acción (de defensa o, de prestación)para obtener la tutela inmediata de los Tribunales. En cambio,un principio rector vincula la acción estatal, pero no hay ac-ción de los ciudadanos para exigir el cumplimiento de aquelprincipio. Esta distinción no es tan tajante, sin embargo, si sereconoce acción popular para exigir el respeto de los princi-pios rectores”. Velasco Caballero, Francisco, “Protección delmedio ambiente en el constitucionalismo europeo”, Noticias

de la Unión Europea, núm. 190, 2000, p. 188.

como en “principio rector de la actuación del poderpúblico y exige su ponderación frente a otros bienesconstitucionales de igual o mayor rango”.116 Enconsecuencia, la previsión constitucional del medioambiente tiene efectos vinculantes (normativos)para la actuación del Estado.

La materia de medio ambiente es una de las quemás relación tiene con el urbanismo y con la orde-nación del territorio, ya que presentan como objeti-vo compartido la protección y el mejoramiento dela calidad de vida y, a la vez, comparten al territoriocomo elemento de referencia y objeto de regulaciónjurídica. Por tanto, el medio ambiente como princi-pio constitucional, “condiciona toda la política enla materia y conecta ésta con otras políticas, todasellas inspiradas en aquella dignidad de la persona yconducentes a su preservación y desarrollo”.117


116 Velasco Caballero, Francisco, “El medio ambiente en laConstitución: ¿derecho público subjetivo y/o principio rec-tor?”, Revista Andaluza de Administración Pública, Sevilla,núm. 19, julio-septiembre de 1994, p. 115. Esta doble vertientede la materia de medio ambiente se evidencia en algunas reso-luciones del Poder Judicial federal, véase Tesis I.4o.A.447,Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, novena época, t. XXI, enero de 2005,entre otras.117 Canosa Usera, Raúl, Constitución y medio ambiente, Ma-

drid, Dyckinson, 2004, p. 90.

VI. CALIDAD DE VIDA

Aunque la calidad de vida, como principio consti-tucional (artículo 27, especialmente), ha sido escasa-mente analizado por la doctrina y deficientementedesarrollado por las resoluciones judiciales, no obstapara que ejerza su influencia constitucional sobre to-das las actividades del poder público. Por tanto, lacalidad de vida, debe ser punto de referencia de lasactuaciones públicas en materia de ordenación delsuelo para asegurar que el progreso social y econó-mico tenga como objetivo primordial elevar las con-diciones de vida de la población.


CAPÍTULO TERCERO


I. Federación y entidades federativas. Lasfacultades concurrentes . . . . . . . . . 91

II. El régimen competencial municipal . . . 100

CAPÍTULO TERCERO


I. FEDERACIÓN Y ENTIDADES

FEDERATIVAS. LAS FACULTADES

CONCURRENTES

En el modelo federal mexicano, la materia de ur-banismo no se designa con este término, sino queel Constituyente ha decidido optar por el de asen-tamientos humanos (como ya se ha precisado) eimpone a los poderes públicos dictar “las medidasnecesarias para ordenar los asentamientos huma-nos”.118 En consecuencia, habrá que identificar ala materia de asentamientos humanos con la de ur-banismo, por los argumentos antes expuestos.

La CF atribuye al Congreso de la Unión la facul-tad para expedir leyes que establezcan la concu-rrencia entre los ámbitos territoriales del sistemamexicano en materia de urbanismo. Por tanto, es

91

118 Artículo 27, párrafo tercero de la CF.

necesario delimitar en qué consiste el régimen delas denominadas competencias concurrentes.

Según la doctrina especializada, se ha dicho queel carácter de las competencias119 puede ejercersede distinta manera dependiendo del reparto compe-tencial que haga la CF.

Así, las competencias de la Federación son ex-presas y limitadas por la propia CF (especialmentepor su artículo 124). De forma que las que no estén“expresamente” concedidas por la Constitución a laFederación quedan “reservadas” a las entidades fe-derativas.

Bajo esta disposición constitucional vertebrado-ra del pacto federal (residuary clause), es necesarioapuntar que existen varias formas de asunción com-petencial. Desde el punto de vista de su contenido ysegún el reparto competencial que hace la CF, tantola Federación, las entidades federativas, los muni-cipios y el Distrito Federal pueden actuar únicamen-te a través de las potestades públicas que, depen-diendo del sujeto territorial de que se trate, puedenser “legislativa”, “reglamentaria” y “de ejecución”.Por tanto, éste es el punto de partida más claro para


119 En este caso no nos referiremos al origen de las compe-tencias, ya que, desde este punto de vista, sólo pueden ser:propias o delegadas.

diferenciar los tipos de competencias entre las per-sonas jurídico-públicas de carácter territorial.

Consecuentemente, cuando sólo una de las orga-nizaciones jurídico-públicas de carácter territorialen México (Federación, entidades federativas omunicipios) tiene participación completa —todaslas potestades públicas— en determinada materia,es competente exclusivamente, y no comparte conninguno de los otros entes territoriales ninguna delas potestades públicas. Por ejemplo, el caso de lamateria sobre sistema monetario o la de nacionali-dad o condición jurídica de los extranjeros (extran-jería) que señala la fracción XVI, artículo 73 de laCF, a favor de la Federación. En estas materias, nilas entidades federativas ni los municipios tienenatribuida constitucionalmente su intervención, sinoque la legislación, reglamentación y ejecución enestas materias quedan atribuidas, en bloque, única-mente entre los órganos federales.120

En este orden de idas, la CF ha establecido que,en materia de urbanismo, existen facultades concu-

rrentes121 entre la Federación, las entidades federa-

DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL 93

120 Sobre las competencias exclusivas véase Jiménez Doran-tes, Manuel, op. cit., nota 37, pp. 37-40, entre otros.121 Se trata en definitiva de una concurrencia material, en la

que las entidades territoriales concurren en la normación y eje-cución de una concreta materia.

tivas, el Distrito Federal y los municipios. Por loque, el propio texto constitucional exige la partici-pación de la Federación en el desarrollo de los sub-sistemas normativos, condicionando o delimitandolas competencias de las entidades federativas. Estaposibilidad tiene como fin lograr una regulaciónhomogénea (esencial) y cumplir en todo el territo-rio nacional con los fines esenciales de la ordena-ción del suelo.

A pesar de la falta de precisión técnica de la frac-ción XXIX-C, artículo 73, CF, la materia de urba-nismo en México es, por disposición constitucio-nal, un ámbito en el que participan (concurren) laspotestades públicas de las entidades territoriales delEstado federal. Esto es así porque la articulación dedicha materia —con competencias concurren-tes—122 se desarrolla con la participación de todoslos sujetos jurídico-públicos territoriales, básica-mente, mediante ley en la que “el Congreso de laUnión determina las formas y los términos”123 dedicha participación. Es decir, la ley que aprueba el


122 A este tipo de competencias Carpizo las denomina “facul-tades coincidentes”. Carpizo, Jorge, “Artículo 124 comenta-do”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

comentada, 14a. ed., México, Porrúa-UNAM, Insituto deInvestigaciones Jurídicas, 1999, t. II, pp. 1306 y 1307.123 P/J. 142/2001, Pleno, Semanario Judicial de la Fede-

ración y su Gaceta, novena época, t. XV, enero de 2002, p. 1042.

Congreso federal establece la regulación básica ogeneral del urbanismo (eficacia delimitativa) y, ne-cesariamente, posibilita a las entidades federativasa desarrollar sus propias potestades públicas.

Ahora bien, las potestades públicas que, en estecaso (facultades concurrentes en materia de urba-nismo), desarrollan las entidades federativas, desdeel punto de vista cuantitativo, no tienen limitaciónalguna —“en el ámbito de sus respectivas compe-tencias”—,124 por lo que mantienen la totalidad desus potestades (normativa-ejecución).

Aunque las organizaciones territoriales del siste-ma mexicano mantienen el ejercicio de la totalidadde sus potestades públicas, también es necesarioafirmar que dichas potestades se encuentran delimi-tadas por la propia “ley general”, que funcionacomo “ley básica” dentro del sistema normativo, yque condicionará el desarrollo legislativo de las en-tidades federativas.

Por tanto, adquiere relevancia el contenido de di-cha ley general, ya que por sus características, nece-sariamente, debe dejar un margen de libre aprecia-ción a las entidades federativas, con el fin de que,atendiendo a sus circunstancias específicas (geográ-ficas, demográficas, sociales, culturales, ambienta-


124 Fracción XXIX-C, artículo 73 de la CF.

les, etcétera), puedan aplicar sus propias políticasurbanas y establecer las normas y actuaciones urba-nísticas necesarias para cumplir con los fines esen-ciales de dicha materia.125

Consecuentemente, la característica de la ley ge-neral consiste en establecer las bases de la regula-ción de la materia en todas las entidades federativas(unidad).126 Su propio carácter esencial permitirá alresto de entes territoriales desarrollar sus propiaspotestades públicas dentro de las normas estructu-rales de la ley general federal (diversidad). Por tan-to, las determinaciones que contenga la Ley Gene-ral de Asentamientos Humanos (LGAH)127 nopueden contener una regulación detallada o ex-haustiva de la materia, sino que, por el contrario,esta ley general debe dejar en todo momento a las


125 Un claro ejemplo de este sistema consiste en “...que elmencionado Congreso [de la Unión], en todos los casos, esel único facultado para imponer modalidades a la propiedadprivada en términos de lo dispuesto en el artículo 27 constitu-cional, implicaría un impedimento para aquéllas [Legislaturasde los Estados] de establecer las modalidades necesarias enfunción del interés público”. Primera Sala, Semanario Judicial

de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XII, diciembrede 2000, 1a. XLII/2000, p. 256.126 Uno de los fines esenciales de la legislación estatal con-

siste en establecer las normas de concurrencia entre el Estadoy los municipios (artículos 2o., LDUCh y 3o., LDRUV).127 DOF de 21 de julio de 1993.

entidades federativas el espacio suficiente para de-sarrollar sus propias potestades: normativas128 yejecutivas.129 Es decir, permitir varias opcionesnormativas y ejecutivas, un ámbito de actuaciónque, no obstante el carácter “concurrente” de la ma-teria de urbanismo, permita un desarrollo normati-vo estatal propio.130


128 Por ejemplo, en este orden de idas, cobran sentido las atri-buciones constitucionales del Congreso del Estado de Chiapaspara legislar en las materias …en que existan facultades concu-

rrentes, conforme a las leyes federales (fracción I, artículo 29,CCh), del Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de laLlave que tiene facultades para legislar en materia de …desa-

rrollo regional y urbano (fracción IV, artículo 33, CV) o de laAsamblea del Distrito Federal para legislar en materia de desa-

rrollo urbano (artículo 122, Base Primera, fracción V-j, CF).129 En este caso se trata de la potestad de ejecución de las le-

yes que expida el Congreso por parte del gobernador del esta-do (artículo 42, fracción I, CCh), o, en el modelo veracruzano(fracción X, artículo 49, CV), el gobernador debe planear yconducir el desarrollo integral del estado en la esfera de suscompetencias (reglamentarias y ejecutivas).130 En el artículo 27 de la CF “…se está coordinando el ejer-

cicio del derecho de la nación para imponer a la propiedad pri-vada las modalidades que dicte el interés público y que consa-gra el precepto constitucional referido, definiendo que talfunción corresponde a las legislaturas de las entidades federa-tivas, en virtud del ejercicio concurrente que sobre la materiaejercen la Federación, los estados y los municipios, y que re-quiere de una delimitación clara de las funciones que cada unodebe realizar conforme al sistema de competencias que les de-

Sobre esta relación entre ley básica y ley de de-

sarrollo ya se ha pronunciado el Pleno de la SCJNal mencionar que, respecto de las modalidades a lapropiedad privada, “basta, por tanto, que la Ley Ge-neral de asentamientos Humanos defina los con-ceptos de usos y destinos ...pues corresponde a laslegislaturas locales la determinación precisa decuáles son esos usos y destinos compatibles que po-drán imponerse”.131

Este margen de libre apreciación que deja laLGAH no debe ser traspasado por la normativa delos estados en ejercicio de sus potestades legislati-vas. Consecuentemente, la legislación de las entida-des federativas en materia de urbanismo debe seguirlas determinaciones esenciales de la regulación bási-ca (LGAH).

El sistema de distribución competencial en mate-ria de urbanismo se completa con las potestades pú-blicas estatales y, posteriormente, municipales.132


termina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos”. P. IX/98, Pleno, Semanario Judicial de la Federación

y su Gaceta, novena época, t. VII, febrero de 1998, p. 42.131 P. IX/98, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta, novena época, t. VII, febrero de 1998, p. 42.132 En el ámbito municipal, la reforma de 1999 al artículo

115 de la CF, posibilita la supletoriedad de las “leyes en mate-ria municipal” en aquellos municipios que “no cuenten con losbandos o reglamentos correspondientes”. Además, la reforma

En este sentido, es necesario que las entidades fede-rativas ejerzan su potestad normativa de desarrollosiempre dentro del marco que establece la leygeneral federal.

Ahora bien, es oportuno resaltar que la LGAHestablece los aspectos esenciales de la regulaciónen materia de urbanismo para el país.133 Se trata deuna ley general que dispone, por ejemplo, que en laordenación urbana debe existir participación ciuda-dana (artículos 48-50 de la LGAH), dejando a lasentidades federativas regular los plazos, términos,condiciones en que dicha participación se realice y,por otro lado, exige que en los procedimientos deformulación de los instrumentos de ordenación su-pramunicipal tengan participación los municipios(artículos 6o.-11 de la LGAH).

Por lo que respecta al sistema de planeamientourbanístico, la LGAH enumera los instrumentos de


garantiza a los municipios un margen suficiente de regulaciónreglamentaria propia, ya que, la “leyes en materia municipal”que dictan las entidades federativas únicamente se refieren aaspectos generales sobre aspectos concretos (procedimientoadministrativo y medios de impugnación, celebración de con-venios sobre servicios públicos y administración de la hacien-da municipales, subrogación, entre otros).133 De ahí que adquieran sentido las fracciones del artículo

1o. de la LGAH. Esta Ley tiene como objetivo: I. Establecer laconcurrencia (la misma indicación en su artículo 6o.) y II. Fi-

jar las normas básicas (cursivas nuestras).

planeamiento, pero deja un margen de determi-nación para que las leyes estatales (LDRUV yLDUCh, por citar sólo algunas) establezcan suspropios tipos de planes y programas de ordenaciónurbanística, así como el órgano encargado de laaprobación de los instrumentos de ordenación delsuelo, los mecanismos de participación ciudadana,etcétera, lo que permite que las entidades federati-vas tengan la posibilidad de diseñar sus propias po-líticas urbanísticas de acuerdo con sus rasgos geo-gráficos, demográficos, ambientales, etcétera.134

De este modo, las entidades federativas tienen laposibilidad de ejercer sus potestades públicas. Endefinitiva, partiendo de las bases de la LGAH, laley estatal concreta la regulación urbanística.

II. EL RÉGIMEN COMPETENCIAL

MUNICIPAL

Hasta ahora, el tema se ha centrado en la distri-bución de competencias entre la Federación y lasentidades federativas, lo que no implica que el sis-


134 En el caso de los instrumentos de planeamiento que invo-lucren el territorio de dos o más entidades federativas es pre-ceptivo convenir los mecanismos de coordinación con la Fede-ración y los municipios involucrados (artículo 12, párrafo 3 dela LGAH).

tema competencial en esta compleja materia quedecerrado.

Los municipios deben tener una relevante partici-pación en la ordenación de los centros de poblacióny en la adopción de determinaciones en materia deordenación del suelo, infraestructura y equipamientourbano, etcétera, ya que, el ámbito municipal es elnivel en el que influye directamente la regulación ur-banística. Desde el momento en que el urbanismo secentra en la ordenación territorial de los centros depoblación, está claro que se trata de una materia conuna repercusión municipal (local) directa.

Por esta evidente razón, el Constituyente ha pre-visto la participación municipal en materia de urba-nismo. Así, la determinación constitucional influyedirectamente a la legislación federal y, consecuen-temente, estatal. Una regulación urbanística quedeje fuera la participación decisiva del municipioes una regulación carente de toda lógica, que seaparta de la dinámica actual135 y contraria a las dis-posiciones constitucionales.

Además de la fracción XXIX-C, artículo 73 de laCF, también ejerce su influencia la fracción III, ar-tículo 115 de la CF, que establece —desde su refor-


135 Como se ha dicho, “la esclavitud del Estado nacional, quebuscaba homogenizar el territorio nacional de una manera es-table a largo plazo, va en contra precisamente de la esencia dela ciudad”. Harris, Nigel, op. cit., nota 40, p. 194.

ma de 1999— la exclusividad de algunos serviciospúblicos municipales con directa repercusión urba-na (calles, parques y jardines y su equipamiento,panteones, mercados y centrales de abasto, rastro,etcétera), que inciden directamente en el desarrollode la calidad de vida de los habitantes de dicho cen-tro de población.

Un análisis detenido merece la fracción V, artícu-lo 115 de la CF, que se refiere, esencialmente, a laordenación, gestión y disciplina urbanística de loscentros de población. En esta fracción se encuentranlas más diversas facultades en materia urbanística,desde las más complejas y relevantes desde el puntode vista urbanístico —“a) aprobar planes de desarro-llo urbano municipal”— hasta las más simples —“f)otorgar licencias y permisos”—.136


136 Sin dudar de la relevancia del otorgamiento de licencias ypermisos de construcciones, es evidente que formular y apro-

bar un plan de ordenación urbana de cualquier centro de po-blación exige a la administración pública una capacidad creati-va, conformadora de la realidad territorial, mientras que laslicencias y permisos sólo se refieren a la aplicación de la nor-ma urbanística (por ejemplo, el mismo plan de ordenación ur-bana). Azuela expone que las facultades municipales de otor-gamiento de licencias (urbanísticas) está reconocido en laLGAH, aunque también admite que puede entenderse dentrodel mismo artículo 115 de la CF, dentro de las facultades de“administrar la zonificación” y “controlar” la utilización delsuelo. Azuela de la Cueva, Antonio, op. cit., nota 27, p. 73.

Sin embargo, el mismo texto expresa que la fa-cultad del municipio está condicionada por la regu-lación federal y estatal en la materia (LGAH,LDRUV y LDUCh). Este matiz había sido interpre-tado de manera restrictiva para los municipios, poruna parte, la ley general en la materia sólo mencio-na que los municipios deben participar en la orde-nación y planeamiento urbanísticos (marco gene-ral), y deja a las leyes de las entidades federativascompletar esa regulación —derivado del carácterconcurrente de la materia—.137

En este caso, se realizaba una interpretación demínimos en este tema lo que afecta directamente ala autonomía municipal también constitucional-mente garantizada.

En resumen, la materia de urbanismo en Méxicoes una materia en la que la Federación, las entidadesfederativas, el Distrito Federal y los municipios soncompetentes para participar en la normación y eje-cución de la materia (concurrencia material).

El urbanismo en el concreto ámbito municipal sedesarrolla a través de las potestades reglamentaria yde ejecución con ciertas prevenciones, como ha ex-


137 Este es el caso de los estados de Hidalgo, Querétaro y Ta-basco. En otros casos (Veracruz), la LDRU menciona que losmunicipios aprobarán sus instrumentos de planeamiento segúnlo disponga el reglamento respectivo.

presado la SCJN, por ello, a partir de la reformamunicipal de 1999,

...los ayuntamientos pueden expedir dos tipos denormas a) el reglamento tradicional de detalle de lasnormas …en los cuales la extensión normativa ysu capacidad de innovación está limitada, pues elprincipio de subordinación jerárquica exige queel reglamento [municipal] esté precedido por unaley cuyas disposiciones desarrolle, complemente opormenorice y en las que encuentre su justifica-ción y medida ...b) reglamentos derivados de lafracción II del artículo 115 constitucional que tie-nen una mayor extensión normativa, ya que losmunicipios respetando las bases generales estable-cidas por las legislaturas, pueden regular con auto-nomía aquellos aspectos específicos de la vida mu-nicipal en el ámbito de sus competencias, lo cualles permite adoptar una variedad de formas adecua-das para regular su vida interna, tanto el lo referen-te a su organización administrativa y sus competen-cias constitucionales exclusivas ...atendiendo a lascaracterísticas sociales, económicas, biogeográfi-cas, poblacionales, culturales y urbanísticas.138


138 P./J.132/2005, Pleno, Semanario Judicial de la Federa-

ción y su Gaceta, novena época, t. XXII, octubre de 2005, p.2069. Anteriormente, el pronunciamiento del Pleno consistíaen que “…en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respe-tar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter

Así, los municipios, respetando los límites impues-tos (respeto a la Constitución, a las leyes federales yestatales, pero sobre todo, respetando los principiosde competencia y de autonomía municipal), puedendictar las normas y llevar a cabo una actuación de or-denación urbana dentro de su territorio.

Como ya se ha mencionado, el campo de acciónmunicipal está sujeto no sólo a la ley general (queestablece la estructura esencial), sino, especialmen-te, a la regulación estatal en la materia.139 Una vez


general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución ge-neral ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyesfederales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las ba-ses normativas que emitan las Legislaturas de los Estados; y,3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspon-dan legal o constitucionalmente a los Municipios”. P./J. 132/2001, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gace-

ta, novena época, t. XV, enero de 2002, p. 1041. No obstante,también debemos resaltar que el quid del sistema reglamenta-rio municipal antes de la reforma de 1999, se refería, más quedel respeto a los principios de competencia, jerarquía normati-va, etcétera, a que, de facto, las “bases normativas” emitidaspor las Legislaturas de los estados regulaban exhaustivamenteuna determinada materia, lo que, en consecuencia, arrebatabaal municipio la posibilidad de regular asuntos propios a travésde su “debilitada” potestad reglamentaria y, además, se debauna misma solución legislativa (uniforme) a circunstanciasmunicipales “diversas” y necesarias de diferenciación.139 Tanto la LDUCh como la LDRUV establecen claramente

que los municipios podrán “formular, aprobar, administrar, vi-

reconocidas, constitucional y legalmente (LGAH),las facultades normativas y ejecutivas municipales,es la ley estatal la encargada de desarrollar el alcan-ce de la participación municipal en urbanismo.

En este momento, adquiere relevancia la regula-ción estatal en la materia, que será la que regule laamplitud de la participación municipal en la orde-nación del suelo. Si bien es cierto que, las entidadesfederativas tienen la potestad de legislar (de desa-rrollo) y ejecutar, no deben perder de vista que lamisma CF y la LGAH (ley básica)140 aseguran la par-ticipación municipal. Esta intervención municipaldebe entenderse bajo la influencia de la autonomíamunicipal constitucionalmente garantizada y, porende, garantizar una capacidad de decisión en losasuntos locales al municipio; capacidad, que va im-plícita en el mismo concepto de autonomía.


gilar…” los programas de desarrollo urbano municipal (artícu-los 15, fracción II, LDUCh, y 7o., fracción I, LDRUV).140 Tal es el caso de la fracción I, artículo 9o. de la LGAH

que establece que los municipios formularán, “aprobarán...”sus planes municipales.

CAPÍTULO CUARTO


I. La propiedad en el pensamiento liberal . 107

II. La vertiente social de la propiedad. . . . 110

III. La función social y contenido esencial dela propiedad. . . . . . . . . . . . . . . . 113

IV. La función del suelo en el urbanismo . . 122

V. La regulación del suelo en materia urba-nística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

CAPÍTULO CUARTO


Como se indicó en las páginas anteriores, el urba-nismo tiene incidencia específica en la ordenacióndel suelo, considerado como espacio físico territo-rial de acciones urbanísticas, de ahí que, esta materiatenga repercusión directa sobre la propiedad delsuelo (propiedad urbana).

En términos generales, el tema de la propiedad hasido objeto de diversas reflexiones en el pensamien-to político-jurídico, que va desde la concepción libe-ral-individualista hasta llegar al enfoque socializan-te. Estas dos concepciones (liberal y social) hanconformado el régimen de la propiedad privada.

I. LA PROPIEDAD EN EL PENSAMIENTO

LIBERAL

En primer lugar, el pensamiento liberal de los si-glos XVIII y XIX se caracterizó por la fuerte ideade separación entre el Estado y los particulares, es-pecialmente en sus relaciones recíprocas inspira-das, en gran medida, por los postulados de libertad

107

e igualdad de los ciudadanos, y el absolutismo de lapropiedad.

Centrando el análisis en este último aspecto, lapropiedad se concebiría como un derecho del indi-viduo encaminado a la satisfacción de su interéspersonal, ya que, según la concepción decimonóni-ca, la libertad del individuo proviene del orden na-tural, y, por tanto, se entendía que los bienes eranuna parte más de la persona141 que garantizaba su“felicidad”.142

En consecuencia, el pensamiento liberal de laépoca —basado en la concepción iusnaturalista—entendía que la propiedad era un derecho subjetivoanterior al Estado, por lo que, éste era relegado yexcluido de su intervención en las relaciones entreparticulares —no hay que olvidar que se dejabaatrás el régimen absolutista— y que, únicamente,


141 Al respecto, Portalis expresaba que “el hombre nace sola-mente con necesidades, él tiene la labor de procurarse su con-servación... él tiene un derecho natural a las cosas necesariaspara su subsistencia y su mantenimiento. He aquí el origen dela propiedad. El derecho de propiedad es una institución direc-ta de la naturaleza, y la manera en que se ejercita es acceso-ria”. Citado por Colina Garea, Rafael, La función social de la

propiedad privada en la Constitución española de 1978, Bar-celona, JM Bosch, 1997, p. 25.142 En este sentido se expresaba el artículo 24, Decreto Cons-

titucional para la Libertad de la América Mexicana, 22 de oc-tubre de 1814.

debía intervenir como protector del orden estable-cido y, especialmente, de la propiedad privada. Portanto, la propiedad se convierte en un derecho in-

violable y absoluto que debía beneficiar exclusiva-mente a su propietario y garantizar su “subsisten-cia” o, en su caso, el beneficio común quedabaúnicamente bajo el orden ético y moral (del propie-tario), lo que limitaba en gran medida la actuaciónestatal para limitar esta institución dominical.

Esta conceptualización de la propiedad que sir-vió para fundamentar el libre mercado al que acce-den minorías y pobreza extrema para la mayor partede la población terminó por demostrar que los obje-tivos planteados no eran realizables, ya que las nor-mas que se expidieron bajo la concepción liberal(Código Civil) no tuvieron eficacia debido a que“se trataban de puros ideales filosóficos que, aunquepor circunstancias coyunturales se positivizaron ennormas, difícilmente podrían tener aplicación efec-tiva”.143 En cambio, la incorrecta materializaciónde los ideales liberales desembocó en crisis econó-micas y, posteriormente, crisis sociales motivadaspor la enorme desigualdad de la población, en laque los ricos aumentaban su riqueza con sus enor-mes propiedades y las clases desfavorecidas —alcarecer de propiedades— se ubicaban en el otro ex-

PROPIEDAD Y URBANISMO 109

143 Colina Garea, Rafael, op. cit., nota 141, p. 31.

tremo. La realidad de la época consistía en que lapretendida y anhelada igualdad se convirtió en de-sigualdad provocada por la desproporcionada e ina-decuada distribución de la riqueza.

Posteriormente, la aparición de la industrializa-ción y los sistemas de producción en masa reque-rían mano de obra, y, en consecuencia, se produjouna importante movilidad poblacional del campo alas ciudades. Por lo que respecta al aspecto urbanís-tico, la mayoría de los centros de población existen-tes no estaban físicamente preparados para hacerfrente exitosamente a las dimensiones del fenóme-no, por lo que el aumento del número de personascombinado con una carencia de vivienda e infraes-tructura produjo el hacinamiento de la clase obreray complicaciones a los sistemas urbanísticos.

Las nuevas exigencias de la ordenación de loscentros de población replantearon el papel del dere-cho de la propiedad del suelo, especialmente res-pecto de sus posibles limitaciones.

II. LA VERTIENTE SOCIAL DE LA PROPIEDAD

La ideología social y su adopción en el constitu-cionalismo (1917) replantea el contenido del régi-men de propiedad privada para permitir una actua-ción estatal más eficaz para atender asuntos de


interés general de la comunidad. A diferencia de laconcepción liberal, la estructura jurídico-públicadel siglo XX entenderá que el contenido de la pro-piedad lleva implícito un límite superior identifi-cado como “función social”.144 De ahí que la pro-piedad tiene un marcado fin público —superior—y, por ende, oponible al interés individual por“disposición constitucional” (artículo 27 de la CF).

Evidentemente, se hace un replanteamiento delas relaciones del Estado con el individuo en el quequedaría superada la concepción decimonónica.Por tanto, el Estado y el individuo incrementan susrelaciones, además que se reconoce constitucional-mente la superioridad del interés de la comunidadsobre el interés individual, de manera que el desa-rrollo de todas las clases debía producirse a travésde la satisfacción del interés común como comple-mento al interés individual.

La propiedad deja a un lado su concepción indi-vidualista y excluyente para entender que, si bien escierto, existe la propiedad privada, está delimitadapor su función social que constitucionalmente debecumplir. Por tanto, ahora el propietario no tiene la


144 La “cuestión social” en México no se refirió únicamente alos núcleos urbanos, sino también se dio en gran medida en elámbito rural que exigía la intervención del Estado para hacerfrente a las enormes desigualdades sociales, desafortunada-mente aún existentes.

“libertad” para llevar a cabo un ejercicio omnipo-tente (arbitrario), sino que, necesariamente, la pro-piedad privada implica responsabilidades, obliga-ciones o cargas, en beneficio del interés general dela comunidad, como sucede en caso del urbanismosegún la mención constitucional (artículo 27).145 Alrespecto, la Sala Segunda de la SCJN ha menciona-do que —según el artículo 27 de la CF— es posibleimponer limites a la propiedad privada en “virtudde la función social del derecho de propiedad por-que sobre el interés particular se encuentra el inte-rés de la sociedad en que la creación y crecimientode los centros de población se realice en forma or-denada y planeada para que exista un desarrolloequilibrado y armónico…”.146

Así, es indispensable encontrar el punto de equi-librio entre la vertiente individual y la vertiente so-cial de la propiedad. Es decir, intentar configurarcon la mayor precisión posible el contenido esen-cial de la propiedad privada.


145 Para Azuela, la función social de la propiedad privada seintrodujo en la CF bajo la tesis patrimonialista y la justifica-ción histórica (crítica al latifundismo, exaltación de la pequeñapropiedad y la intervención del Estado). Una exposición sobrela concepción del artículo 27 de la CF puede consultarse enAzuela de la Cueva, Antonio, op. cit., nota 27, pp. 24-31.146 Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

novena época, t. XI, junio de 2000, 2a. LVIII/2000, p. 102.

III. LA FUNCIÓN SOCIAL Y CONTENIDO

ESENCIAL DE LA PROPIEDAD

En la actual configuración constitucional, resul-ta claro que la “función social” de la propiedad nodebe entenderse como una afectación a la configu-ración de la propiedad privada, sino que, dicha fun-ción social viene intrínsecamente en el contenidode la propiedad privada.

Considerar a la propiedad privada bajo la pers-pectiva del pensamiento liberal, como absoluta yomnímoda libertad del propietario resulta práctica-mente imposible sostenerla según la actual regula-ción que reconoce la propia CF:

...la propiedad de las tierras y aguas ...correspondenoriginariamente a la nación, la cual ha tenido y tie-ne el derecho de transmitir el dominio de ellas a losparticulares, constituyendo la propiedad privada.Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causade utilidad pública y mediante indemnización... Lanación tendrá en todo tiempo el derecho de impo-ner a la propiedad privada las modalidades quedicte el interés público; así como el de regular enbeneficio social, el aprovechamiento de los ele-mentos susceptibles de apropiación, con objeto dehacer una distribución equitativa de la riqueza pú-blica... (artículo 27 de la CF).


De ahí que, la CF establece los principios y basessobre los que se desarrollará el orden constitucio-nal, en el que, claramente, se conjuga la propiedadprivada y su (indefectible) “función social”, conprincipios que tienden a la satisfacción del interésgeneral de la comunidad (calidad de vida, viviendadigna, utilización racional de los recursos, bienes-tar de la población o medio ambiente adecuado, en-tre otros). Por tanto, la función social “no puede serconsiderada como regla estrictamente política, mo-ral o de difícil encuadre en el texto jurídico, ya que,al ser recibida en la Constitución se muestra comoauténtico concepto jurídico”.147 Es decir, la fun-ción social de la propiedad del artículo 27 de la CFno debe ser considerada como un “límite externo” oextraño de la institución. Ya que, según el modelode Estado diseñado por la misma CF, la “funciónsocial” de la propiedad privada debe ser considera-da como parte integrante del concepto originario dela propiedad, función que corresponderá concretaral Estado. De manera que la CF —especialmente suartículo 27— relaciona propiedad privada con fun-ción social, de ahí que, según la regulación cons-titucional, es imposible entender a la propiedadprivada sin su función social, ya que esta determi-nación constitucional “…busca privilegiar los inte-


147 Colina Garea, Rafael, op. cit., nota 141, p. 252.

reses colectivos de carácter social por encima de losintereses individuales...”.148

Así, utilidad particular (individual) y función so-cial (utilidad pública o general) conforman inescin-diblemente el contenido de la propiedad privada.Esta perspectiva se fortalece cuando la misma CFestablece garantías patrimoniales al propietario. Enprimer lugar, la expropiación (artículo 27, CF) quecorresponde necesariamente una indemnizaciónpor el daño patrimonial causado por utilidad públi-ca, y, en segundo lugar, por responsabilidad patri-monial del Estado —de momento— por su actua-ción administrativa (artículo 113, párrafo 2, CF).

Por ello, aunque el régimen de propiedad priva-da está reconocido en la Constitución (artículo 27,CF) y en los códigos civiles (federal y estatal) comoun derecho a gozar y disponer de la cosa (artículos830, CCF u 825, CCCh), también es cierto que nose puede entender en términos absolutos como su-cedía en el Estado liberal. Por el contrario, ahora, elderecho de propiedad tiene condicionamientos quele vienen insertos por la Constitución y las leyes.


148 Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del1er. Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Ga-

ceta, novena época, t. XIX, enero de 2004, I.4o.A.412 A, p.1456.

En el caso de la CF (artículo 27, párrafo 3), es ro-tunda al establecer —como se ha mencionado—que la propiedad privada debe someterse a las mo-

dalidades149 que dicte el interés público con una fi-

nalidad específica: “mejorar las condiciones de lacalidad de vida de la población rural y urbana”.Mientras que la legislación civil establece, con si-milar contundencia, que el derecho de propiedad


149 La Primera Sala de la SCJN, reitera que “el estableci-miento de una norma jurídica de carácter general y permanen-te que modifique, esencialmente, la forma de ese derecho yque sus efectos consisten en una extinción parcial de los atri-butos del propietario, de manera que éste no sigue gozando, envirtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo,de todas las facultades inherentes a la extensión actual de suderecho. De lo anterior puede estimarse que la imposición demodalidades a la propiedad privada se traduce necesariamenteen la supresión o en la limitación de alguno de los derechosreales inherentes y consustanciales a ella, como lo son el dere-cho a usar la cosa, el de disfrutar de la misma y el de disponerde ésta, de manera que sólo a través de estos elementos puedeexistir la posibilidad de que se impongan las referidas modali-dades y no simplemente cuando se afecte de cualquier manerala cosa o bien, pues debe tenerse en cuenta que no es lo mismo lamateria de un derecho, que el derecho en cuanto tal; es decir,la imposición de modalidades a una cosa o bien no equivale a laimposición de modalidades a los derechos reales que sobredicha cosa o bien se tengan, sino sólo en la medida que éstosse limiten o restrinjan”. Primera Sala, Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, novena época, t. XII, diciembre de2000, 1a. XLII/2000, p. 257, entre otras.

está sometido a las limitaciones y modalidades quefijen las leyes (artículos 830, CCF y 825, CCCh, en-tre otros),150 por lo que se produce la reserva de leya favor del régimen de propiedad. En consecuenciay derivado del sistema federal mexicano,151 tanto


150 Parte de la doctrina civil entiende que las limitaciones alderecho de propiedad se conciben como servidumbre públicas,pero, como expone De Pina, éstas provienen especialmente delámbito administrativo y no pueden considerarse como verda-deras servidumbres. Pina, Rafael de, Elementos de derecho ci-

vil mexicano, 17a. ed., México, Porrúa, 2002, vol. II, p. 74.151 La Sala Primera de la SCJN menciona que “si bien es

cierto que el Congreso de la Unión está facultado legalmentepara imponer las modalidades a la propiedad privada, a travésde las leyes que expida, también lo es que dicha facultad legis-lativa no opera en todos los casos, pues es menester para elloque el interés público que legitime constitucionalmente la im-posición de la modalidad, incida en alguno de los ramos o ma-terias que formen el cuadro competencial del citado Congreso;de manera tal que si, por el contrario, el ramo o materia in-cumbe legislativamente a los Congresos de los Estados porvirtud del principio contenido en el artículo 124 de la Consti-tución federal, las leyes que impongan modalidades a la pro-piedad privada pueden provenir de éstos ...las legislaturas lo-cales pueden dictar las leyes que regulen su uso, goce ydisponibilidad, siempre que el interés público que funde dicharegulación no concierna a ninguno de los ramos o materias quesean de la competencia constitucional del Congreso de laUnión, integrada por las facultades expresas e implícitas de di-cho órgano legislativo federal, pues considerar lo contrario, esdecir, que el mencionado Congreso, en todos los casos, es el

las leyes federales —LGAH (artículos 27 y 37)—como las correspondientes leyes estatales152 deli-mitan a la propiedad en materia de ordenación ur-bana.

Consecuentemente, la cláusula de función socialen el ordenamiento jurídico de los Estados so-ciales y democráticos, es considerada como unacláusula de tipo general, ya que “la vinculación so-cial de la propiedad es un concepto intencional-mente indeterminado, con fuerte capacidad deorientación de los objetivos constitucionales ...y serequiere una delicada valoración del equilibrio ge-neral del país que sólo puede ser hecha por el legis-


único facultado para imponer modalidades a la propiedad pri-vada en términos de lo dispuesto en el artículo 27 constitucio-nal, implicaría un impedimento para aquéllas de establecer lasmodalidades necesarias en función del interés público”. PrimeraSala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novenaépoca, t. XII, diciembre de 2000, 1a. XLII/2000, p. 256.152 En la misma resolución, la Primera Sala de la SCJN ha

mencionado que “las legislaturas locales pueden dictar las le-yes que regulen su uso, goce y disponibilidad [de la propiedadprivada], siempre que el interés público que funde dicha regu-lación no concierna a ninguno de los ramos o materias quesean de la competencia constitucional del Congreso de laUnión, integrada por las facultades expresas e implícitas de di-cho órgano legislativo federal…”. Primera Sala, Semanario

Judicial de la Federación..., cit., nota anterior .

lador”.153 Obviamente, el legislador debe de tomaren cuenta el principio de proporcionalidad al esta-blecer un criterio delimitador de la función socialde la propiedad, así como respecto al tipo de pro-piedad de que se trate, ya que “la función social esreconocida constitucionalmente por sí misma;pero, en línea de máxima su operatividad y funcio-nalidad dependen de la previa concreción legislati-va de sus exigencias para cada caso específico”.154

En el caso de la ordenación del suelo, la legisla-ción que contiene dichas limitaciones es, especial-mente, la legislación urbanística o, como se abordaen el siguiente capítulo, los planes o programas ur-banísticos que, por disposición de la propia ley, de-sarrollan sus determinaciones.

Finalmente, la reserva de ley, en este caso, fun-ciona de tal manera que por este medio puede darse—esencialmente— la regulación del régimen de pro-piedad privada.155 En consecuencia, opera como un


153 Rey Martínez, Fernando, La propiedad privada en la

Constitución española, Madrid, BOE-Centro de Estudios Consti-tucionales, 1994, p. 350.154 Colina Garea, Rafael, op. cit., nota 141, p. 253.155 Como menciona Ariño, “sin respeto a la ley, no puede

subsistir la propiedad, ni el mercado, ni la libertad. Cuando nohay ley y orden —y un sistema judicial capaz de hacerla efec-tiva— la única libertad es la del navajero o estafador”. AriñoOrtiz, Gaspar, op. cit., nota 104, p. 156.

límite al Poder Ejecutivo para disciplinar los aspec-tos básicos de la regulación, tarea que, evidente-mente, corresponde al Poder Legislativo. Además,la reserva de ley también vincula a los órganos ju-risdiccionales, ya que funciona como garantía paralimitar al máximo la discrecionalidad de estos ór-ganos, ya que no pueden invocar per se la funciónsocial.

Si bien es cierto que el derecho de propiedad estáconformado por la utilidad individual y su funciónsocial, y que sobre ella opera la reserva de ley, en-tonces, recae en el Poder Legislativo llevar a caboel alcance de la propiedad privada.

Como se mencionó en párrafos anteriores, el le-gislador puede delimitar la propiedad (en todos sustipos) en virtud de la función social. Sin embargo,esta delimitación no puede llegar al extremo quehaga prácticamente imposible el ejercicio del pro-pio derecho (vertiente individual), es decir, que di-cha delimitación legal afecte el contenido esen-cial156 de la institución, haciéndolo inoperante e


156 Al respecto, la Sala Primera precisa que “…la imposiciónde modalidades a la propiedad privada se traduce necesaria-mente en la supresión o en la limitación de alguno de los dere-chos reales inherentes y consustanciales a ella, como lo son elderecho a usar la cosa, el de disfrutar de la misma y el de dis-poner de ésta, de manera que sólo a través de estos elementospuede existir la posibilidad de que se impongan las referidas

inaplicable, es decir, no caben modalidades a lapropiedad privada “que puedan nulificar o extin-guir a la misma”.157

De manera que para identificar el contenidoesencial será necesario, primordialmente, tomar enconsideración los valores y principios con cobertu-ra constitucional, que “han de ser integrados en unsistema armónico y que pueden entrar en conflictocon otros derechos fundamentales o con otros prin-cipios, valores o bienes relativos a intereses públi-cos, con un apoyo constitucional más o menos di-recto”.158 Por tanto, en esta actividad, el legisladordeberá desarrollar la ponderación de los valores yprincipios constitucionales involucrados, en la que—como expone Rodríguez de Santiago— debe


modalidades y no simplemente cuando se afecte de cualquiermanera la cosa o bien, pues debe tenerse en cuenta que no eslo mismo la materia de un derecho, que el derecho en cuantotal; es decir, la imposición de modalidades a una cosa o bienno equivale a la imposición de modalidades a los derechos rea-les que sobre dicha cosa o bien se tengan, sino sólo en la medi-da que éstos se limiten o restrinjan”. Primera Sala, Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XII,diciembre de 2000, 1a. XLI/2000, p. 257.157 P. IX/98, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta, novena época, t. VII, febrero de 1998, p. 42.158 Rodríguez de Santiago, José María, La ponderación de

bienes e intereses en el derecho administrativo, Madrid, Mar-cial Pons, 2000, p. 23.

cumplirse el principio de concordancia práctica

que consiste en que los principios, valores o bienesinvolucrados en el juicio ponderativo, alcancen el“grado de realización óptima”.159

En este orden de ideas, la propiedad individual-mente considerada integra su contenido esencial enel momento en que tiene opción de transformaciónen un equivalente económico que debe prevalecer enla afectación a la propiedad privada, en este caso,urbana.

IV. LA FUNCIÓN DEL SUELO

EN EL URBANISMO

El eje fundamental de la actuación urbanística (pú-blica y privada) es el suelo, considerado como espaciofísico territorial en el que se llevan a cabo las distin-tas acciones urbanísticas (fraccionamientos, lotifica-ciones, fusiones, usos, reservas, etcétera).

La legislación urbanística (federal y estatal) esmuy clara al establecer destinos, usos y reservas alsuelo para hacer efectiva la ordenación de los cen-tros de población. Ahora bien, esta misma legisla-ción lleva a cabo la clasificación del suelo para que,posteriormente, los instrumentos de planeamiento


159 Ibidem, pp. 28 y 29.

urbanístico diseñen el modelo acorde para las ca-racterísticas propias de un determinado centro depoblación. De esta manera, las normas jurídicas (in-cluido el planeamiento) determinan el modelourbanístico para materializar sus determinacionessobre un determinado territorio.

Por tanto, es evidente que el suelo se convierteen el objeto esencial de la normativa urbanística ysobre el que se materializan las determinaciones enla materia. Por ello, el suelo adquiere una especialrelevancia en el conjunto del sistema urbanístico(federal, estatal y municipal).

No obstante, es preceptivo mencionar que el sue-lo es objeto de diversas situaciones (públicas y pri-vadas) que es necesario atender. En primer lugar, esevidente que una misma porción del suelo quedasujeta a las determinaciones territoriales de las dis-tintas entidades territoriales que integran el Estadofederal mexicano, de ahí, que resulte indispensable,respetando el sistema de distribución competencial,establecer los mecanismos de colaboración para elmejor funcionamiento del sistema federal mexi-cano.160


160 Este tema generalmente se obvia en las diversas leyes queregulan materias con repercusión territorial (puertos, aeropuer-tos, carreteras, por citar sólo algunas).

En segundo lugar, es necesario incrementar lastécnicas y la eficacia en el control de la legalidadurbanística, que, dicho sea de paso, ha sido uno delos graves problemas que desarticulan al sistemade ordenación urbana en México. Si bien es cierto,algunos mecanismos de control urbanístico se en-cuentran previstos en las normas, no menos ciertoes que, la articulación y aplicación de estos contro-les por parte de las administraciones urbanísticas—especialmente, estatales y municipales— operancon diversas deficiencias o se sujetan a la arbitrarie-dad de la administración correspondiente, por loque, en la mayor parte de las centros de poblaciónmexicanos se evidencian graves problemas de or-denación urbanística que, definitivamente, incidennegativamente en los fines y principios jurídicosque rigen al sistema urbanístico.

Finalmente, se produce la relación entre intere-ses políticos y grupos que, de facto, cambian el mo-delo urbanístico diseñado en los instrumentos deplaneamiento. Por un lado, el sistema urbanísticomexicano opera con un gravísimo problema de co-rrupción, indecisión, inoperancia y solapamientode las administraciones competentes para hacerprevalecer la legalidad urbanística. A pesar de pe-queños esfuerzos de la autoridad urbanística, se si-gue produciendo el fenómeno de regularización de


asentamientos humanos sin licencia, fuera del mo-delo urbanístico plasmado en el sistema de planea-miento, en ocasiones en zonas de riesgo, así comola desviación del poder para modificar el planea-miento urbanístico de manera que responda a inte-reses particulares o de grupo.161 Es posible afirmarque el necesario margen de discrecionalidad admi-nistrativa está siendo utilizado para desvirtuar elsistema urbanístico.

Además, a estos factores se suma la politizaciónde algunas decisiones urbanísticas que responden aintereses definidos y se apartan de los aspectos téc-nicos y de interés general necesarios e indispen-sables para el correcto funcionamiento del sistemaurbanístico. A grandes rasgos, estos son los ele-mentos básicos para la ruptura sistemática de la le-galidad urbanística y su consecuente falta de resti-tución.

La ordenación de los centros de población en elsistema jurídico diseñado por la CF exige la rectifi-cación de estas acciones y el perfeccionamiento delsistema de control de la legalidad urbanística, ade-más, incidir en los controles de la actuación admi-nistrativa en esta función.


161 Sobre la problemática de las colonias populares véaseAzuela de la Cueva, Antonio, op. cit., nota 27, pp. 81-106.

V. LA REGULACIÓN DEL SUELO EN MATERIA

URBANÍSTICA

Las diversas normas urbanísticas del sistema fe-deral mexicano, especialmente estatales, llevan acabo la regulación del suelo mediante las determi-naciones a que deben sujetarse todas las actuacio-nes (públicas y privadas) con incidencia urbanísti-ca. Como se ha mencionado, la regulación del sueloen el urbanismo es una cuestión esencial para elposterior desarrollo de las determinaciones en lamateria. Además, la clasificación que lleva a cabola legislación urbanística tiene directa repercusiónen el régimen de propiedad urbana, ya que, dichaclasificación constituye la concreción de las opcionesde los propietarios y, por ende, precisa el alcance de lapropiedad regulado en el artículo 27 CF.

Es decir, la clasificación del suelo establece lasbases legales para la articulación del sistema urba-nístico, ya que incide directamente en la definicióndel alcance de la propiedad, por lo que, la clasifica-ción del suelo por parte del legislador es una deci-sión fundamental para el desarrollo de las políticasurbanísticas que plasman los distintos sistemas deplaneamiento.

Cabe mencionar que la “zonificación” consisteen la concreción de todas las determinaciones terri-toriales (usos, destinos, reservas, áreas de conser-


vación y mejoramiento, entre otras) a las que se so-mete el centro de población (artículo 2o., fracciónXXI, LGAH). Por el momento hay que resaltar quela legislación general lleva a cabo la definición delas figuras urbanísticas esenciales que deben desa-rrollar las leyes estatales. En este caso, la LGAHdistingue entre los usos y los destinos a los que sesujetará el espacio físico territorial en el urbanismo,de manera que, del sujeto que dedique una finalidadal suelo, dependerá si se trata de un “uso” (particu-lar)162 o un “destino” (público),163 ya que las leyesde desarrollo no hacen distinción entre los usos ydestinos a los que se puede dedicar el suelo, sinoque, únicamente, centran su distinción en el ele-mento subjetivo de la actividad urbana.

Las leyes estatales164 en la materia mencionan demanera enunciativa y no limitativa algunos destinos yusos a los que se puede destinar el suelo: habitaciona-les, industriales, de servicios, equipamiento, recrea-ción, turístico, comercio, agropecuario, forestal, acuí-fero, patrimonio cultural, protección natural, etcétera.


162 Artículo 2o., fracción XIX de la LGAH.163 Artículo 2o., fracción IX de la LGAH.164 Véase artículo 53 de la LDUCh; artículo 136 del Código

Urbano para el Estado de Aguascalientes; artículo 59 de la Leyde Desarrollo Urbano del Estado de Baja California Sur y ar-tículo 96 de la Ley de Desarrollo Urbano Sustentable de Puebla,entre otras.

Finalmente, la zonificación lleva a cabo la clasi-ficación del suelo sujeto a ordenación urbana. De-bido a la relación ley básica+ley de desarrollo queopera en el sistema urbanístico mexicano, las leyesde las entidades federativas regulan de diversa ma-nera la clasificación del suelo. Sin embargo, anteesta situación, es posible agrupar —de manera sis-temática— las clases del suelo entre tres grandesapartados: “urbano”, “urbanizable” y “no urbani-zable”.165

Por lo que respecta al suelo urbano, resulta pre-ceptivo mencionar que la actuación administrativase circunscribe a verificar la realidad del suelo paracomprobar que cumple con requisitos mínimos deacceso (calles) y servicios básicos (agua potable,drenaje, energía eléctrica, banquetas), es decir, queel territorio está consolidado urbanísticamente.Esta situación implica la actuación administrativareglada en la que el sujeto público se cerciora deuna realidad (situación de hecho, la urbanización)para clasificar el área como suelo urbano.


165 Esta clasificación se adopta en el artículo 5.31 del CódigoAdministrativo del Estado de México; artículo 68, fracción Ide la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Huma-nos de Morelos y artículo 100 de la Ley de Ordenamiento Te-rritorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urba-no de Nuevo León, por citar algunos ejemplos.

A diferencia de la anterior clasificación (urba-no), el suelo urbanizable requiere, necesariamente,un margen de discrecionalidad administrativa, yaque, el órgano planificador tiene la habilitación le-gal para apreciar o valorar la realidad del centro depoblación (territorial, ambiental, económica, cultu-ral, etcétera) para desarrollar el modelo urbanísticoque insertará en el instrumento planificador. Evi-dentemente, la discrecionalidad administrativa tie-ne su momento más importante en la elección delmodelo urbanístico elegido, ya que, una vez queel modelo se inserta y aprueba en el plan correspon-diente, la discrecionalidad se va reduciendo signifi-cativamente por la vinculación del instrumento pla-nificador, ya que “del proceso aplicativo o deejecución del plan puede conducir a la reducción oincluso a la desaparición de la discrecionalidad”.166

Por último, la clasificación de suelo no urbaniza-ble mantiene en alguna medida el margen de discre-cionalidad administrativa, ya que, dependiendo delas características del territorio habrá que definir lasáreas en las que no es deseable el crecimiento delcentro de población, sea por aspectos de protecciónambiental, aspectos de seguridad pública y nacio-nal, o de riesgo para la población.


166 Beltrán de Felipe, Miguel, Discrecionalidad administrati-

va y Constitución, Madrid, Tecnos, 1995, p. 113.

No hay que perder de vista que cada una de laslegislaciones estatales prevén para la entidad fede-rativa otras categorías de clasificación del suelo,167

o en algunos casos, no hace mención expresa,168

por lo que será necesario acudir a cada caso concre-to para verificar la regulación urbanística.


167 Por ejemplo, artículo 58 de la Ley de Desarrollo Urbanode Baja California Sur; artículo 92 de la Ley de DesarrolloUrbano de Oaxaca, entre otras.168 LDUCh.

CAPÍTULO QUINTO


I. Planeamiento urbanístico. . . . . . . . . 131

1. Concepto y fin del planeamiento urba-nístico . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

2. El planeamiento como técnica básicadel urbanismo . . . . . . . . . . . . . 132

3. La potestad de planeamiento. El pro-cedimiento de aprobación de los pla-nes de urbanismo municipales . . . . 136

4. Naturaleza jurídica del plan de orde-nación urbana municipal . . . . . . . 139

5. Contenido de los planes . . . . . . . . 146

II. Participación ciudadana . . . . . . . . . 152

1. Intereses sujetos a protección . . . . . 157

2. Intereses difusos . . . . . . . . . . . . 161

CAPÍTULO QUINTO


I. PLANEAMIENTO URBANÍSTICO

1. Concepto y fin del planeamiento urbanístico

En el derecho urbanístico el plan desempeña unpapel de radical importancia para el sistema de or-denación del suelo. La finalidad primordial de estatécnica consiste en la ordenación urbanística de loscentros de población mediante la aplicación de susprevisiones que, al materializarse, configuran elmodelo territorial elegido por el planificador.

El ordenamiento urbanístico contemporáneo uti-liza al planeamiento como concepto esencial, cen-tral, básico del sistema de la ordenación urbana.Los planes de ordenación urbana prefiguran lo quepretende ser en el futuro el centro de población. Portanto, el planeamiento debe tener en consideracióndiversos aspectos que se presentan en el desarrollode la ciudad y, por ende, prever las situaciones aque se enfrentará el centro de población. Conse-cuentemente, hay que entender que el “plan es un

131

programa de acciones y medidas hacia el futuro,que, anticipándose a cambios y variaciones, preten-den alcanzar de la forma más rápida, eficaz y racio-nal unos determinados fines”.169

Para lograr los objetivos (ordenación del suelo),el plan debe influir en múltiples aspectos, como losderechos y deberes de los ciudadanos, clasificar elsuelo, definir el contenido real de la propiedad ur-bana, etcétera.

2. El planeamiento como técnica básica

del urbanismo

La elección de un modelo territorial específicorequiere de las administraciones públicas una ca-pacidad creativa, conformadora de la realidad terri-torial que se conjugue con la participación de losciudadanos. Aunque existen las regulaciones fede-ral, estatal y municipal no son, por sí solas, instru-mentos eficaces para conseguir los fines que el ur-banismo persigue. Para ello, es necesario acudir aotras técnicas que coadyuven a la normativa urba-nística y hagan realidad la ordenación del centro depoblación, por ello, la legislación deja un margen


169 Ariño, Gaspar y Gallego Anabitarte, Alfredo, “Presenta-ción y estudio introductorio”, Planificación, t. I, edición espa-ñola de la obra de Kaiser, J. H., Planung, Madrid, IEA, 1974,p. XXVII.

de discrecionalidad administrativa para apreciar larealidad urbana y definir, en cada caso, el modelourbanístico más adecuado para determinado centrode población.

En este orden de ideas, la administración confor-madora tiene un margen de discrecionalidad paraconcretar el modelo territorial determinado, a pesarde que la memoria del plan pueda servir como unmedio de limitación de la discrecionalidad adminis-trativa, ya que, como menciona Miguel Beltrán,“...la densidad normativa y los criterios fácticospueden conducir a una solución aparentemente uní-voca ...pero ello no obliga a la administración aajustarse siempre y en todo caso a ella, sino que ca-ben, a priori, otras alternativas”.170

Los instrumentos a los que remite la ley en la ma-teria son los planes o programas de ordenación ur-bana, en los que, por disposición de la propia legis-lación, desarrollan las leyes urbanísticas.171

SISTEMA URBANÍSTICO MEXICANO 133

170 Como menciona Beltrán, “aun existiendo criterios jurídicosy fácticos (esto es, un grado elevado de densidad o programaciónnormativa) puede subsistir un margen de apreciación en manosde la administración para apartarse motivadamente de dichos cri-terios”. Beltrán de Felipe, Miguel, op. cit., nota 166, p. 117.171 La utilización del concepto “plan” o “programa” depende

de cada ley estatal. No obstante, —como ya se ha menciona-do— ambos conceptos hacen referencia a una misma realidad,prever el futuro modelo territorial.

Estos instrumentos de planeamiento contienen elmodelo territorial de la administración competenteconcreta (discrecionalmente) para un territorio de-terminado (en este caso municipal). En ellos se en-cuentran las más diversas disposiciones sobre haciadónde va a crecer la ciudad, en qué porcentaje, eltipo de construcciones, etcétera, por lo que se tra-zan los objetivos urbanísticos necesarios para uncentro de población. Por ello, el urbanismo no esconcebible sin un sistema de planeamiento cohe-rente, eficaz, coordinado y capaz de ofrecer alterna-tivas de desarrollo urbano integral.

La relevancia del contenido de los instrumentosde ordenación urbana se constata cuando la mismaley en la materia reconoce que dichos instrumentostienen eficacia normativa y, por ende, vinculan alos particulares y a las administraciones públicas(por ejemplo, el artículo 27, párrafo II, LDRUV).

Según la legislación general en la materia (ar-tículo 12, LGAH), el sistema de planeamiento terri-torial en México se integra por el plan nacional dedesarrollo urbano, programas estatales de desarro-llo urbano, programas de ordenación de zonas co-nurbadas, planes o programas municipales de desa-rrollo urbano y programas que deriven de losanteriores. Cabe mencionar que, desde nuestro pun-to de vista, aunque la LGAH hace una enumeraciónde los programas que debe prever la legislación es-


tatal, este listado no puede considerarse como limi-tativo para que las entidades federativas desarrollensus propios sistemas de planeamiento, sino másbien orientativo, derivado de la influencia del siste-ma ley básica + ley de desarrollo.

Como consecuencia del margen de desarrollo enel que opera la legislación estatal, cada estado tienela posibilidad de diseñar su propio sistema de pla-neamiento urbanístico. Por tanto, la conformación deun sistema de programas urbanísticos dependeráde las características propias de cada entidad paraque responda a sus particularidades (geográficas,climatológicas, demográficas, culturales, etcétera).

Siguiendo los dos modelos comparados que sehan utilizado, se puede comprobar que sus sistemasse conforman escalonadamente en tres ámbitosprincipales de planeamiento: el nivel estatal, el ni-vel regional y el nivel municipal. Junto a estos tresniveles pueden coexistir algunos modelos interme-dios que respondan a circunstancias especiales,como es el caso de la ordenación de zonas conurba-das, entre otros. Por ejemplo, en el caso del modeloveracruzano, el sistema de planeamiento se estruc-tura de la siguiente forma: programa sectorial dedesarrollo regional y urbano, programas de desa-rrollo regional, programas municipales de desarro-llo regional y urbano, programas de desarrollo ur-bano de centro de población, programas parciales


de desarrollo urbano, programas sectoriales, pro-gramas especiales de ordenación territorial y desa-rrollo urbano, y programas de ordenación de zonasconurbadas. Mientras que el modelo chiapaneco(artículo 24 de la LDUCh) se conforma del progra-ma estatal de desarrollo urbano, programa regionalde desarrollo urbano, programas de ordenación yregulación de las zonas conurbadas, programas in-tegrales de desarrollo urbano, programas municipalesde desarrollo urbano, programas de desarrollo ur-bano de los centros de población, programas par-ciales de desarrollo urbano y programas sectorialesde desarrollo urbano.

Finalmente, hay que mencionar que la legisla-ción urbanística federal establece que una vez apro-bados los instrumentos de ordenación urbanística,éstos deben ser inscritos en el Registro Público dela Propiedad (artículo 17 de la LGAH), y, además, lalegislación estatal menciona que deben ser publica-dos en el diario oficial respectivo para que tenganfuerza vinculante.

3. La potestad de planeamiento. El procedimiento

de aprobación de los planes de urbanismo

municipales

Como se ha expuesto anteriormente, el planea-miento ocupa una parte estructural del sistema ur-


banístico, ya que regula y determina diversos asun-tos relevantes para la ordenación del centro depoblación. Por ello, un aspecto trascendental delsistema de planeamiento urbanístico consiste enprecisar la participación de las distintas administra-ciones públicas que intervienen en la formulación yaprobación del planeamiento urbanístico.

En definitiva, la participación de los distintos cen-tros de decisión administrativa debe partir indefec-tiblemente del sistema de distribución competen-cial establecido en la CF y la respectiva Constituciónestatal, así como de sus principios constitucionales(federalismo, autonomía municipal, cooperación ycoordinación, etcétera). Por ello, en un sistema fede-ral es necesaria la correcta articulación del procedi-miento de aprobación del planeamiento urbanísticopara fortalecer el sistema jurídico.

En este apartado, se toma como referencia elplan municipal de urbanismo, ya que, sin duda, esel instrumento planificador más incisivo y decisivoen el sistema urbanístico172 y, dicho sea de paso, elque presenta mayores problemas de articulación


172 Como menciona Harris, “el plan nacional se ha ido, ya seagobernando la economía o el territorio. Ya no tienen sentido yla experiencia de la política regional ha sido decepcionante. Sinembargo, dada la perspectiva económica de una ciudad, la pla-nificación espacial de nivel local se torna importante”. Harris,Nigel, op. cit., nota 40, p. 186.

competencial y participación ciudadana. En este or-den de ideas, se evidencia una diversidad de meca-nismos de formulación y aprobación del planea-miento urbanístico. Debido al sistema concurrentedel urbanismo mexicano (ley básica + ley de desa-

rrollo),173 es preceptivo analizar cada una de las le-gislaciones estatales en la materia para identificarlos mecanismos de aprobación de los instrumentosde planeación urbana: nacionales,174 estatales, re-gionales y municipales.

Centrando el análisis en el ámbito estatal y muni-cipal, es posible clasificar los mecanismos en tresgrandes sectores: aprobación por la entidad federa-tiva, de la cual se desprende la aprobación del “planestatal de desarrollo urbano” por vía legislativa,175

y la aprobación por vía ejecutiva.176 Mientras que


173 Véase supra, capítulo III.174 Evidentemente, la LGAH establece que el Plan Nacional

de Desarrollo Urbano lo aprueba el presidente de la República(artículo 14).175 Por ejemplo, artículo 7o., fracción 3a. de la Ley de Desa-

rrollo Urbano del Estado de Chihuahua y artículo 10 de la Leyde Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del Estado deTabasco, entre otras.176 Por ejemplo, artículo 12, fracción I de la LDUCh; artículo

12, fracción I de la Ley para el Ordenamiento Territorial y elDesarrollo Urbano del Estado de Tamaulipas y artículo 13,fracción I, de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Gua-najuato, entre muchos otros casos.

la aprobación del “plan municipal de desarrollo ur-bano” la lleva a cabo el municipio.177 Cabe mencio-nar que, a pesar de las disposiciones constituciona-les que garantizan la autonomía municipal y, enconsecuencia, su capacidad de decisión en asuntoslocales (artículo 115, CF), algunas leyes estatales enla materia mantienen que la aprobación y modifica-ción del plan urbanístico municipal la llevan a cabolos poderes estatales: Legislativo178 o Ejecutivo.179

4. Naturaleza jurídica del plan de ordenación

urbana municipal

La figura de los planes ha mantenido su papel es-tructural en la ordenación urbanística por remisiónde la legislación federal y estatal correspondiente.


177 Artículo 15, fracción II de la LDUCh; artículo 22, frac-ción I del Código Urbano del Estado de Zacatecas, y artículo24, fracción I de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado deOaxaca, por citar sólo algunos.178 Véase artículo 10 de la Ley de Desarrollo Urbano y Orde-

namiento Territorial del Estado de Tabasco y, aunque tiene unsistema territorial diferenciado, artículo 9o., fracción I de laLey de Desarrollo Urbano del Distrito Federal que aprueba losplanes delegacionales.179 Artículos 15, fracción II, y 16, fracción I, Ley de Asenta-

mientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Hidalgo,y artículo 7o., fracción I, Código Urbano para el Estado deQuerétaro.

Aunque la legislación urbanística mexicana hacereferencia expresa a un sistema de planeamiento te-rritorial, es preceptivo llevar a cabo una delimita-ción que sirva para definir el carácter jurídico de losplanes urbanísticos. El tema no es una cuestión ba-ladí, ya que de la naturaleza jurídica del plan (nor-ma o acto) dependerán, en gran medida, los recursosy mecanismos jurídicos en su formulación, aproba-ción y modificación, de manera que precisando lanaturaleza jurídica se fortalezca, consecuentemente,el principio de legalidad en la planeación urbana.

El análisis que aquí se desarrolla se centra en elplan municipal de desarrollo urbano, ya que es el ins-trumento que contiene las determinaciones y preci-siones más importantes del modelo territorial. Comose ha mencionado, el urbanismo incide directamen-te en ámbito municipal, y son las determinacionesdel plan municipal las que diseñan con precisión elmodelo urbanístico local.

A grandes rasgos, en la formulación del plan mu-nicipal interviene, especialmente, el ayuntamientocomo órgano de gobierno del municipio —segúnfracción I, artículo 115, CF—. Así, el plan municipalse aprueba por el ayuntamiento en sesión de cabildo(artículos 15, fracción II, y 42, párrafo 2, LDUCh).

Posteriormente a la aprobación municipal, elplan se publica en el periódico oficial y se inscribeen el Registro Público de la Propiedad. Es necesa-


rio precisar que la inscripción del plan urbanísticoen el registro público de la propiedad no es elemen-to para identificarlo como un acto, sino que, única-mente, el registro de dicho instrumento viene a am-pliar su publicidad, pero que de ninguna maneradisminuye su efecto normativo.

Por tanto, ¿qué valor jurídico tiene el plan muni-cipal? Caben, esencialmente, dos posibilidadesacerca de la naturaleza jurídica del plan municipal:norma o acto administrativo.

Respecto al plan como acto administrativo, po-dría argumentarse que el plan municipal de ordena-ción urbana contiene determinaciones de carácterindividual, es decir, que sus determinaciones se di-rigen a cada uno de los terrenos sujetos a regulaciónurbana, y que, por ende, las impugnaciones a esteinstrumento se sujetan a la impugnación de actosadministrativos (vía administrativa, especialmen-te), pero sobre todo, que el plan municipal “no for-ma parte del ordenamiento jurídico urbanístico”,sino que, sencillamente, sus determinaciones estánsubordinadas a dicho ordenamiento. Es decir, elplan municipal de ordenación urbana no es dere-cho, sino simplemente la aplicación de las normasurbanísticas.

Sin embargo, la consideración del plan munici-pal de ordenación urbana como acto administrativo


presenta algunas deficiencias técnico-jurídicas ycarece de un análisis jurídico riguroso.

El plan municipal de ordenación urbana en el sis-tema jurídico mexicano no puede asimilarse comoun “acto administrativo” stricto sensu, ya que—como se ha dicho— no existen elementos jurídi-co-técnicos para considerarlo de esta naturaleza.

El plan a que se hace referencia es una norma ju-rídica de ámbito municipal. Esto es así, ya que, aun-que el plan municipal no es una norma con rango deley porque no es producto del proceso legislativoque deriva en una ley del Poder Legislativo, man-tiene sus características normativas.

En primer lugar, el plan urbanístico municipal de-sarrolla las determinaciones de la ley estatal —ca-racterística especial de los reglamentos— o, en otrosentido, la ley urbanística se desarrolla mediante re-glamentos, como lo hace el plan municipal.

En segundo lugar, la aprobación del plan muni-cipal sigue el trámite de los reglamentos municipa-les,180 es decir, el plan municipal crea derecho y,por ende, es “norma de carácter reglamentario”.Como hemos mencionado en otro momento,

…el plan municipal de ordenación urbana (o dedesarrollo urbano) es, sin duda, una norma (regla-


180 Véase artículo 38, fracción II, Ley Orgánica Municipal delEstado de Chiapas (LOMCh).

mentaria) ya que forma parte del ordenamiento ju-rídico, es derecho y no aplicación de derecho. Porsu parte, el acto administrativo está sometido alordenamiento jurídico, es decir, el acto administra-tivo se produce como consecuencia de la aplica-ción del ordenamiento urbanístico y, por ende,subordinado al sistema normativo en el que se en-cuentra incardinado el plan. Además, la aplicaciónde las normas urbanísticas se desarrolla, especial-mente, a través de las licencias y autorizacionesurbanísticas.181

El acto administrativo no tiene posibilidades deinnovar el ordenamiento, ya que no puede crearnuevas normas, cuestión que difiere claramente dela norma que, evidentemente, es creación de dere-cho, lo que implica el establecimiento de relacionesjurídicas no previstas sino hasta la vigencia de lanorma, por ejemplo, la clasificación de terrenos.

Además, como constantemente ha afirmado ladoctrina jurídico-pública,182 las normas no pierden


181 Jiménez Dorantes, Manuel, “Naturaleza jurídica de losplanes de urbanismo”, Ciudades, Puebla, núm. 66, abril-juniode 2005, p. 64.182 Véase García de Enterría, Eduardo y Parejo Alfonso, Lu-

ciano, Lecciones de derecho urbanístico, 2a. ed., Madrid, Ci-vitas, 1981, pp. 179 y ss.; López Ramón, Fernando, op. cit.,nota 30, p. 100. Basado en la doctrina española véase, Azuelade la Cueva, Antonio, op. cit., nota 27, pp. 57 y 58.

vigencia en su aplicación singular, por el contrario,su aplicación consolida su vigencia. En este senti-do, la norma jurídica vigente mantiene su posiciónordenadora de las relaciones sociales, mientras queel acto administrativo se agota en su aplicación, yasea individual o general, es decir, cuando el actoadministrativo se aplica, éste se consume jurídica-mente, y para llevar a cabo nuevamente su cumpli-miento es preceptivo dictar un nuevo acto adminis-trativo. En definitiva, el plan de urbanismo “esnorma porque el plan regula el derecho de propie-dad de los particulares, clasificando y calificandoex novo los terrenos”,183 dentro de las determina-ciones legales.

Finalmente, de su impugnación derivan conse-cuencias jurídicas distintas, ya que la ilegalidad deuna norma reglamentaria implica su nulidad de ple-no derecho, mientras que la ilegalidad de un actoadministrativo, en términos generales, implica suanulabilidad.

En resumen, el plan municipal de desarrollo ur-bano es un instrumento con eficacia normativa, yaque, entre otros aspectos, configura el derecho depropiedad y le impone límites derivados de la fun-


183 Gallego Anabitarte, Alfredo y Menéndez Rexach, Ángelet al., Acto y procedimiento administrativo, Madrid, MarcialPons, 2001, p. 38.

ción social (artículo 27, CF). Por tanto, la propie-dad urbana opera dentro de los límites y cargas im-puestas por las normas urbanísticas en general, ypor el planeamiento urbanístico en especial. Esto esasí, ya que el plan urbanístico funciona como unanorma reglamentaria que desarrolla las determina-ciones y fines de la legislación (federal o estatal).

Además, los planes urbanísticos tienen efecto ju-rídico una vez que se produce su publicación ofi-cial, es decir, las determinaciones contenidas en elplan urbanístico vinculan a todos los particulares ya los poderes públicos. En consecuencia, para mo-dificar las determinaciones del plan es necesariollevar a cabo el mismo procedimiento de modifica-ción de las normas reglamentarias municipales. Eneste orden de ideas, las modificaciones introduci-das al plan derogan las determinaciones reglamen-tarias anteriores.

Finalmente, no hay que perder de vista que laplaneación urbana se desarrolla a través de diversosinstrumentos de planeamiento (federales, estatales,municipales, conjuntos, etcétera). De manera que,de acuerdo con el sistema de competencias concu-rrentes del sistema federal mexicano, las entidadesfederativas llevan a cabo su regulación específicapara cada uno de sus instrumentos de planificación.En este sentido, como se ha expuesto, algunos pla-


nes urbanísticos estatales tienen rango de ley184 orango reglamentario185 dependiendo del procedi-miento y del órgano estatal que lleva a cabo suaprobación.

5. Contenido de los planes

Para conseguir la ordenación del suelo, los ins-trumentos de planeamiento contienen informacióndiversa que se encuentra ordenada y sistematizadaen una serie de documentos que establecen los ob-jetivos, justificaciones y reglas a que se sujetará unespacio físico territorial determinado. Aunque cadauno de estos documentos contiene información es-pecífica, están elaborados para que, en conjunto,cumplan las metas propuestas por el planificador.Por tanto, todos los documentos que integran cada


184 En este sentido, véase artículo 9o., fracción I, Ley de De-sarrollo Urbano del Distrito Federal, o artículo 7o., fracciónIII, Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Chihuahua, entreotros.185 En este sentido, véase artículo 10, fracción VI, Ley de

Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos yde Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León; artículo 8o.,fracción I, Ley de Ordenamiento Territorial y AsentamientosHumanos del Estado de Morelos; artículo 12, fracción I, Leyde Desarrollo Urbano del Estado de Chiapas, y artículo 4o.,fracción III, Ley de Desarrollo Regional y Urbano del Estadode Veracruz de Ignacio de la Llave, por citar sólo algunas.

plan o programa de ordenación urbana, al formarparte de una unidad (plan), comparten un mismovalor normativo.

La normativa urbanística menciona los docu-mentos que debe contener cada uno de los distintosprogramas urbanísticos.186 Aunque existen algunasdiferencias entre los instrumentos de planeamiento,es posible identificar algunos documentos que lesson comunes. Por ello, es necesario tomar, nueva-mente, como referencia el contenido del plan muni-cipal que se considera como instrumento clave delsistema de ordenación urbanística (ejecución y dis-ciplina). Cabe señalar que en algunas leyes estata-les se señalan de manera precisa cuáles son esoscontenidos mínimos que deben tener todos los pla-nes urbanísticos existentes en dicha entidad. Sinembargo, algunas otras leyes únicamente hacen re-ferencia al contenido del plan estatal de desarrollourbano y, en consecuencia, señalan que los demásinstrumentos de planeamiento urbanístico debenconformarse por los mismos documentos del planestatal de referencia, con las diferencias obvias delámbito territorial a que se refieren (estatal, regio-nal, municipal, de zona conurbada, entre otros).


186 Por ejemplo, artículo 55 del Código Urbano del Estado deAguascalientes; artículo 25 de la LDUCh, y artículo 43 de laLey de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Esta-do de Coahuila de Zaragoza, entre otros.

En el análisis de las leyes de urbanismo en Méxicose puede resumir que existen una serie de documentosbásicos —escritos y gráficos— que deben contenerlos instrumentos de planeamiento urbanístico.

Introducción: este documento escrito compren-de los antecedentes del territorio sujeto a planea-miento (geográficos, históricos, sociales, adminis-trativos, ambientales, etcétera), así como el ámbitoespacial de aplicación.

Diagnóstico: en este documento se analiza la si-tuación actual y las tendencias del área o sector;además, estudia la situación sobre aspectos socioe-conómicos, físicos, poblacionales, de infraestructu-ra, equipamiento, servicios o vivienda del espaciofísico territorial a ordenar.

Objetivos: se justifican y establecen los propósi-tos o finalidades que se pretendan alcanzar con laejecución del programa.

Metas: en este caso se determinan las acciones,obras, servicios de acuerdo con los objetivos plan-teados, ya sea a corto, mediano o largo plazo.

Estrategias: contiene los lineamientos y políti-cas del programa, así como las alternativas para laejecución del mismo.

Bases financiero-programáticas: en este docu-mento se establecen y programan los gastos queexigirá la aplicación del diseño territorial del plan


para lograr, desde el punto de vista financiero, lasmetas planteadas.

Acciones de inversión: contiene las prioridadesdel gasto público y privado, de acuerdo con el diag-nóstico y objetivos planteados.

Corresponsabilidad sectorial: determina las ac-ciones, obras e inversiones concretas que deban rea-lizarse, así como los responsables de su ejecución.

Normas urbanísticas: en este caso, se refiere alconjunto de medidas, mecanismos y disposicionesjurídicas, técnicas y administrativas a que se sujeta-rán las acciones urbanísticas derivadas del plan.

Anexo gráfico: este documento expresa de formadescriptiva y clara el contenido básico del plan y laubicación espacial de los proyectos, acciones,obras, etcétera.

A. Introducción, diagnóstico, objetivos

y metas (motivación)

Aunque, generalmente, estos documentos se pre-vén de forma separada, en conjunto forman una partetrascendental del instrumento de planeamiento urba-nístico, ya que informan de las condiciones del terri-torio (geográficas, climáticas, topográficas, ambien-tales, etcétera), las necesidades y alternativas desolución de la porción de territorio sujeto a planifica-ción, y, sobre todo, la coherente justificación del mo-


delo territorial que elige el planificador en ejercicio desu potestad discrecional atendiendo a las circunstan-cias que presenta el territorio correspondiente.

Consecuentemente, estos documentos contienenlas razones que “justifican” y “motivan”187 el modeloterritorial elegido y, por ende, delimitan el alcance dela discrecionalidad administrativa, ya que la vulnera-ción de la motivación del plan urbanístico implica unaactuación arbitraria y controlable por los órganos ju-risdiccionales correspondientes. Estos documentosintegrantes del instrumento planificador ejercen su in-fluencia sobre el resto de documentos del mismo plan,ya que identifican claramente las necesidades y accio-nes que diseñan el modelo territorial elegido, además,aportan las razones de sus determinaciones urbanísti-cas y, por tanto, funcionan como parámetro del con-trol judicial de la administración que exige el Estadode derecho.

B. Bases financiero-programáticas y acciones

de inversión

En este caso, se trata de hacer un plan posible yviable, es decir, que se materialice sobre el espaciofísico territorial que ordena. Por tanto, es necesario


187 Véase artículo 18, fracción I, Ley de Desarrollo Urbano delDistrito Federal.

determinar el costo económico de la ordenación ur-bana de la que derivan, entre otras, las inversionespúblicas y privadas, o las indemnizaciones por ex-propiación que, necesariamente, deben ser conside-radas en estas bases y acciones.

C. Normas urbanísticas

Este documento incide directamente en el régimendel suelo. A grandes rasgos, las normas urbanísticascontenidas en los planes tienen diversas determina-ciones. En suelo edificable, tienen el carácter de nor-mas de edificación y uso del suelo, en el que se deta-llan el uso, volumen y condiciones de los terrenos yconstrucciones.

En algunos casos, establecen las directrices so-bre las características estéticas que deben seguir laedificación y el entorno. En otros casos (suelo nourbanizable), contiene las determinaciones sobreáreas objeto de especial protección (flora, fauna,zonas arqueológicas o culturales, entre otras), asícomo las acciones para conservar, proteger y mejo-rar estas áreas y su entorno.

D. Anexo gráfico

Al igual que los anteriores documentos del plan,los documentos gráficos —también exigidos por elordenamiento urbanístico—, pretenden describir grá-


ficamente el territorio sujeto a ordenación con la fina-lidad de ofrecer un panorama sobre la situación enque se encuentra el territorio, como las característicasfísicas (extensión, perímetro, pendientes, etcétera),naturales, tipo de aprovechamiento del suelo (fores-tal, ganadero, industrial, entre otros), además, indicagráficamente el lugar destinado a las diferentes clasesde suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable).

En resumen, entre documentos escritos y gráfi-cos se compone formalmente un plan urbanístico,que será aplicado con las determinaciones que res-paldan su viabilidad y aseguran su aplicación.

II. PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La LGAH introdujo en el régimen urbanísticomexicano la “participación social” en la materia(artículos 48-50), de manera que las actividades ur-banísticas no fueran exclusivas de la administra-ción pública, sino que la participación de los parti-culares, especialmente, en el desarrollo urbano delos centros de población, pudiera impulsar la inver-sión y la utilización racional del suelo urbano.

La lectura detenida del sistema urbanístico eviden-cia una especie de “liberalización”188 del desarrollo


188 La experiencia en buena parte de los modelos compara-dos evidencia que la liberalización del mercado del suelo noha sido la técnica para disminuir los altos precios de la vivien-

urbano, ya que, ante la inoperancia e incapacidad delas administraciones públicas (especialmente munici-pal), para llevar a cabo inversión en equipamiento einfraestructura urbanas, algunos grupos privados con-dicionan a sus exclusivos intereses las inversiones yejecución de obras urbanas y, por ende, el futurocrecimiento del centro de población correspondien-te o, en otros casos, el gobierno municipal pervierteel sistema urbanístico al “legalizar” asentamientosirregulares para corresponder el apoyo electoral(votos). Esta situación trae como consecuencia que,en algunos casos, los planes municipales de ordena-ción urbana resultan un dibujo que de ninguna ma-nera tiene reflejo en el territorio municipal, ya que,por un lado, se presentan los asentamientos irregu-lares, y, por el otro, las determinaciones del plan semodifican por la autoridad municipal correspon-diente para satisfacer las condiciones de inversiónde algunos particulares apartándose de los linea-mientos técnicos, estándar de calidad, sin compe-tencia real y sin la necesaria publicidad requeridapor el ordenamiento jurídico. Ambas situacionesfortalecen la desviación del poder, el abuso del de-


da, por el contrario, los altos precios se mantienen y, además,se evidencian, “como directa consecuencia de las nuevas urba-nizaciones, importantes procesos de degradación acelerada delos tejidos urbanos existentes”. López Ramón, Fernando, op.cit., nota 30, p. 81.

recho y el fraude de ley, sin que cualquier habitantedel centro de población tenga mecanismos jurídi-co-administrativos eficaces para revertir esta situa-ción ante la jurisdicción competente debido a laproblemática sobre el reconocimiento de los intere-ses de grupo (colectivos o difusos).

Ante este panorama, es preceptivo encontrar unequilibrio entre el interés particular y el interés gene-ral que, dicho sea de paso, debe prevalecer en caso deconflicto. La participación ciudadana correctamenteaplicable es un elemento que se cohonesta con el sis-tema representativo, y, por ende, incrementa la legiti-midad democrática de las decisiones públicas en ma-teria urbanística.

La participación del ciudadano en asuntos públi-cos ha venido a completar las carencias que presentael sistema representativo, de manera que sociedad yEstado entablan una relación estrecha, de ahí que,en la actualidad, como expone Schmidt-Assmann,“sólo a través de la cooperación con la sociedad pue-de obtener el Estado información que precisa parallevar a cabo su función directora y de liderazgo...resultan necesarias fórmulas de actuación integra-das y duraderas que permitan identificar problemas eidear soluciones de forma conjunta”.189


189 Schmidt-Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108, p. 39.

En este panorama, la participación se ha introdu-cido en el ámbito jurídico-público, por lo que hasido necesario delimitar sus alcances, de maneraque —como se ha dicho— la participación implica“tomar parte en la elaboración de las decisiones for-malizadas como funciones administrativas”,190 o,dicho de otro modo, “significa concurrir en el pro-ceso de adopción de decisiones de los poderes pú-blicos por parte de los ciudadanos”.191

Ahora bien, centrando el estudio en el sistema me-xicano, hay que mencionar que, por influencia de laCF (párrafo tercero, artículo 26), la ley básica (fe-deral) ha establecido las bases de la participaciónciudadana para la “aprobación” y “modificación”del planeamiento urbanístico, ya que menciona (ar-tículo 16 de la LGAH) que en el procedimiento deaprobación de planes que diseñe la regulación esta-tal (ley de desarrollo) deberá permitir la participa-ción a través de aviso al público sobre el inicio delprocedimiento, así como los plazos de audienciaspúblicas a los ciudadanos-participantes.


190 Sánchez Morón, Miguel, La participación del ciudadano

en la administración pública, Madrid, CEC, 1980, p. 103.191 Castellà Andreu, Josep Ma., Los derechos constituciona-

les de participación política en la administración pública,Barcelona, Cedecs, 2001, p. 39.

Algunas leyes estatales en la materia (por ejem-plo, Veracruz y Chiapas) evidencian la falta de regu-lación detallada en este tema, ya que en algunos ca-sos no existe o, en otros, la normativa de desarrollopara el procedimiento de aprobación, modificación ycontrol de planes es insuficiente, por lo que hace ino-perante la participación de los ciudadanos en esteámbito. Aunado a lo anterior, la normativa urbanísti-ca presenta un incipiente desarrollo jurisprudencial,lo que ocasiona graves deficiencias al sistema.

No obstante, es posible identificar que —en tér-minos generales—192 la participación la lleva a caboel ciudadano desde fuera del aparato administrativomunicipal (participación funcional), lo que implicaque el ciudadano no pasa a formar parte del órganojurídico-público encargado de la aprobación de losinstrumentos de planificación urbana municipal.

En consecuencia, como hemos mencionado, “estaforma de participación mantiene la protección delos intereses individuales pero a la vez, permite queel uti cives proteja los intereses que, como parte dela comunidad, se pueden ver afectados por las futu-ras determinaciones del instrumento planificadoren elaboración”.193


192 Esta precisión tiene consecuencia a la variedad de normasurbanísticas mexicanas en la materia.193 Jiménez Dorantes, Manuel, “Reflexiones sobre el planea-

miento urbanístico municipal y participación ciudadana”, en

Por el momento, basta mencionar que el princi-pio de participación tiene grandes alcances en elsistema jurídico-político, pero debe desarrollarsecon cautela en su traslado al ámbito administrativo,ya que se puede producir la paralización del aparatoadministrativo.

1. Intereses sujetos a protección

A pesar de las enormes carencias y deficienciasde la mayor parte de regulaciones al planeamientourbanístico, con las disposiciones constitucionales,doctrina especializada y las normas básicas aplica-bles, es posible intentar analizar la fase de partici-pación ciudadana. No hay que olvidar que esta fasedel procedimiento de aprobación y modificaciónque nos ocupa tiene una indudable relevancia parael sistema urbanístico que, seguramente, lograráaportar elementos para revertir la negativa tenden-cia al sistema de ordenación urbana en México.

Entre las décadas de los treinta a los setenta seproduce en México el desarrollo industrial, econó-mico y tecnológico de la sociedad actual, lo que hasupuesto un serio replanteamiento sobre el cumpli-


López Olvera, Alejandro y Rodríguez Lozano, Luis Gerardo(coords.), Tendencias actuales del derecho público en Iberoamé-

rica, México, Porrúa, 2006, p. 49.

miento de las responsabilidades constitucionalesdel Estado mexicano y, en consecuencia, de las ad-ministraciones públicas. A partir de la Constitu-ción de 1917, el Estado añadió a sus clásicos fines(ordenación) una nueva serie de objetivos, convir-tiéndose en prestador de servicios, garantizando unbeneficio social, promoviendo actividades priva-das, entre otras, de manera que la ampliación de susfunciones y actividades (fomento) ha implicado elincremento de su relación con los ciudadanos.194

Esta relación ha influido en el sistema jurídico dediversas maneras, ya que ha ampliado los cauces departicipación del ciudadano en asuntos públicos, loque, sin duda, responde a la crisis del sistema repre-sentativo sobre el que descansa prácticamente todoel diseño democrático en México, y permite acercaral ciudadano a la conformación de la decisión pú-blica por medio de la denominada “democracia par-ticipativa”.195


194 Véase Torné Jiménez, José, “De la democracia a la parti-cipación. Remodelación de las instituciones administrativas”,Administración y Constitución, Madrid, Presidencia del Go-bierno, 1981, p. 582.195 El término es utilizado, entre otros, por Sánchez Morón,

quien, citando a Zampetti, aclara que “la democracia participa-tiva engloba a la representativa pero no supone su destruc-ción”. Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, p. 65. Por suparte, Castellà expresa que “el principio participativo derivado

Una de las ideas centrales del discurso participa-tivo consiste en que la

…participación de los administrados en los proce-sos de decisión parece capaz no sólo de disminuirlas disfunciones organizativas y burocráticas, sinotambién de obtener un nuevo consensus, una legi-timidad nueva que permita superar la crisis delmando autoritario, generalizada a todas las esfe-ras; constituyéndose así la ideología participativaen un verdadero contrapunto al desarrollo de lossistemas burocráticos.196

Si esto es así, entonces el crecimiento de la inter-vención administrativa para la satisfacción del inte-rés general se verá influida por la actuación del ciu-dadano como miembro de la comunidad o uti

socius, es decir, como portador de un interés de lacomunidad en su conjunto de la que forma parte,superando, entonces, la concepción clásica de losintereses directos sobre los que se sostiene granparte del derecho positivo mexicano.


del texto constitucional lleva a defender el desarrollo, en unsentido más democrático, tanto de las instituciones representa-tivas como de las de democracia participativa”. CastellàAndreu, Josep Ma., op. cit., nota 191, p. 98.196 García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, To-

más Ramón, Curso de derecho administrativo II, 5a. ed., Ma-drid, Civitas, 1998, p. 84.

Por tanto, se pretende que la participación del uti

cives en actividades de la administración debe seractiva, por lo que resulta aconsejable que el ciudada-no deba estar preocupado por los intereses generalesde la comunidad o ciudad en la que se desenvuelve, ytomar parte, con su opinión, en la conformación deuna mejor toma de decisiones administrativas en losasuntos que, como miembro de la comunidad, leafectan.197

Evidentemente, esta apreciación no implica, enmodo alguno, que jurídicamente el ciudadano tengala obligación de participar en la conformación delas decisiones administrativas, y que, por otro lado,debido a la carga específica del sistema representa-tivo en el sistema constitucional mexicano, tampo-co los órganos públicos se vean obligados a adoptarla postura del ciudadano, ya que, en último término,éstos siguen siendo los únicos responsables de ladecisión administrativa, lo que cohonesta con el ré-


197 No debe olvidarse que el ciudadano individualmente tam-bién ejerce su intervención respecto a derechos o intereses di-rectos, mismos que están plenamente protegidos por el ordena-miento jurídico, intervención que se aleja del tema de estudio.Sin embargo, lo que se pretende resaltar es su vertiente comosujeto portador de intereses generales que, como miembro deuna comunidad, puedan verse afectados, tenga o no interesespropios que defender y apoyar.

gimen de responsabilidades subjetivas y, especial-mente, objetivas y directas.

Por tanto, la participación evidencia que el Esta-do (legislador) aisladamente no define el interéspúblico, sino que el propio ciudadano (uti cives) co-labora en la definición de ese interés mediante losinstrumentos participativos.

2. Intereses difusos

El concepto de participación ha tenido especialdesarrollo con la vigencia de los principios socialesen los textos constitucionales y su necesaria conju-gación con el sistema democrático de las socieda-des modernas. Así, del extenso, y hasta entonces, li-mitado grupo de intereses (individuales), se haproducido el desarrollo de intereses que rebasan laidea de interés directo y que se centran en la ver-tiente colectiva del individuo.198 Por un lado, en losllamados intereses difusos —donde recae el objetode la participación en el procedimiento de elabora-ción de planes de urbanismo—,199 el conjunto de


198 Como menciona el artículo 26 de la CF: “mediante la par-ticipación de los diversos sectores sociales…”.199 Además, existen los denominados intereses colectivos.

Para mostrar una comparación general, debo decir que el lla-mado interés colectivo se refiere específicamente al interés

personas no es determinable o clasificable en unacategoría, como puede ser una comunidad de veci-nos o un grupo de consumidores. Por el contrario, elinterés difuso se convierte en un interés que portantodos y cada uno de los sujetos de un conjunto inde-terminable (por ejemplo, cualquier habitante de unacuidad).

Si bien es cierto, la CF establece las bases de par-ticipación ciudadana en la planeación y desarrollodel país, y en este mismo sentido, algunas leyes fe-derales (artículos 16, 48 y 50, LGAH) y estatales200


de una colectividad, en donde sus portadores no se puedenconfundir: son diferenciables y delimitables. Se trata —comoexpresa Sánchez Morón— del “interés de un grupo más omenos determinable de ciudadanos, perseguible de maneraunificada, por tener dicho grupo unas características y aspira-ciones sociales comunes”. Sánchez Morón, Miguel, op. cit.,nota 190, p. 125. El interés colectivo se refiere a una colecti-vidad determinable, como puede ser una asociación de veci-

nos o una asociación ecologista que, aunque tienden a “iden-tificarse o a determinarse en una organización social o centrode referencia, o en una formación social o grupo social inter-medio, supone no una suma de intereses individuales, sinouna cualidad de los mismos que les proporciona una fuerzacohesiva superior”. Ibidem, p. 126. Sobre esta diferenciaciónvéase, Castellà Andreu, Josep Ma., op. cit., nota 191, pp.398-404.200 En este sentido, artículo 102 de la LDUCh, así como las

respectivas leyes orgánicas municipales de los estados deChiapas y Veracruz.

para el sistema urbanístico municipal, entonces, laregulación sobre este tema está cubierta por su pro-pio contenido normativo, ya que reconoce implíci-tamente la existencia de intereses, no sólo indivi-duales, sino también los colectivos y difusos201 queafectan al conjunto de ciudadanos. Esta apreciacióndesencadena la obligación de los poderes públicosa promover y facilitar la participación ciudadana enla adopción de decisiones.

En este orden de ideas, las disposiciones consti-tucionales vinculan al legislador (federal y estatal),por lo que la normatividad urbanística deberá pre-ver los mecanismos participativos en la formula-ción y modificación del planeamiento urbanísticomunicipal, al contener las decisiones más impor-tantes sobre el diseño urbano del territorio munici-pal. Es decir, la ordenación urbana municipal —através del planeamiento— involucra intereses indi-viduales (propietario de terrenos se encuentre afec-tado por el instrumento a aplicar por el planifica-


201 “La distinción entre intereses difusos y colectivos nace enItalia para proteger bienes jurídicos colectivos como el medioambiente, el patrimonio histórico y artístico o la tutela de losconsumidores, superando así la tradicional dicotomía entre lacategoría del interés personal y directo y la del interés públicoque corresponde determinar a los poderes públicos”. CastellàAndreu, Josep Ma., op. cit., nota 191, p. 399.

dor, contando con las defensas establecidas en lanormativa) y también los intereses de la comunidaden general, ya que se trata de su desenvolvimientodentro un espacio físico territorial constituido porsu centro de población.

Ante esta evidente situación, resulta indispensa-ble establecer los mecanismos de participación ciu-dadana, a través de los cuales, los interesados pue-dan expresar sus ideas y propuestas al proyecto delplan que se aplicará en el centro de población dondese desarrolla su vida.202 De ahí que la idea de bie-nestar general se integre atendiendo a una diversi-dad de intereses (públicos y privados) por lo quedebe funcionar como “idea regulativa”.203


202 “Desde una vertiente objetiva, la información pública, ge-néricamente considerada, es el trámite del procedimiento ad-ministrativo en el que la administración requiere de los ciuda-danos la aportación de datos, puntos de vista y propuestas quecomplementen los criterios tenidos en cuenta por el órgano de-cisorio. Desde la vertiente subjetiva de los ciudadanos, la in-formación pública consiste en el derecho a participar en unprocedimiento administrativo en curso para hacer valer intere-ses sociales implicados en la resolución administrativa”. Ibi-

dem, pp. 355 y 356.203 Véase Schmidt-Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108, p.

168. La “idea regulativa” es aquella “que mantiene viva laconciencia de que, siempre que se ejerce un poder públicodebe actuar a favor de la comunidad, del conjunto de los ciu-dadanos…”. Ibidem, p. 167.

Este es el sentido que debe darse a la regulaciónde la ley básica en materia de urbanismo en Méxi-co, el problema radica en la legislación de desarro-llo y normas reglamentarias, ya que no llevan acabo el desarrollo de los mecanismos participativosestablecidos en la ley general.

No obstante, la rudimentaria regulación en ma-teria de participación ciudadana en planeamientourbanístico municipal —y dicho se de paso entodo el sistema jurídico mexicano—204 excluye laposibilidad de que el interés afectado por el pla-neamiento sea exclusivamente un interés colecti-vo, lo que implicaría que sólo tienen oportunidadde participar en el procedimiento grupos de indivi-duos menores, determinados y determinables, conlos mismos fines (ecologistas, constructores, em-presas inmobiliarias, etcétera), lo que significa ol-vidar al resto de habitantes portadores de intereses


204 Como expone José Ovalle, “en el derecho mexicano no seregulan en forma general las acciones colectivas, aunque síprevén algunas específicas, como las que corresponde a losnúcleos de población ejidal y comunal, para promover el juiciode amparo para la defensa de sus derechos colectivos agrarios...y a sindicatos y patrones...”. Ovalle Favela, José, “Accionespopulares y acciones para la tutela de los intereses colectivos”,Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 107,mayo-agosto de 2003, http://www.juridicas.unam.mx/publica/

rev/boletin/cont/107/art/art6.htm.

igualmente legítimos, que no pertenecen a un gru-po o asociación, pero que, de igual manera, pue-den ver afectados sus intereses por el modelo terri-torial municipal.205

Ahora bien, aunque, en realidad, las asociacio-nes portadoras de intereses colectivos ejercen unamayor presión social, no hay que perder de vistaque hay otros ciudadanos que son portadores de in-tereses difusos afectados por el plan urbanísticomunicipal. Entender que la voluntad legislativaconsistió en la protección de determinados grupos,estaremos ante el riesgo de una participación en laque sólo se beneficien determinadas organizacio-nes con fines plenamente identificados y que la ad-ministración pública elija y privilegie a alguna deestas asociaciones como legítimamente portadorasde intereses y, por tanto, con posibilidades de parti-cipar en la formación de toma de decisiones.206

Definitivamente, el interés supraindividual queintenta garantizar la participación ciudadana en ela-boración y modificación de planes de urbanismo se


205 No obstante, el contenido de las normas urbanísticas me-xicanas, está “lejos de haber creado una garantía social a favorde los pobladores de las ciudades…”. Azuela de la Cueva,Antonio, op. cit., nota 27, p. 35.206 Véase Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, pp.

146-164.

encuentra en la categoría de difuso, lo que implica-rá que la participación

…se abre, por regla general no sólo a individuoscuyos derechos subjetivos o intereses directospuedan verse afectados por aquéllas (típicamente alos propietarios de terrenos), sino a cualquier per-sona, a todo ciudadano, sin mayor cualificación...es una participación que se puede producir sin elintermedio de las asociaciones que se constituyanpara la defensa de intereses colectivos o de otrasorganizaciones privadas o públicas.207

Por lo que respecta a la forma de participación,es evidente que el ciudadano puede hacerlo de ma-nera individual, pero no existe impedimento paraque pueda llevar a cabo su participación en grupo.En este sentido, es posible afirmar que se produceuna participación “abierta y subjetivamente inde-terminada. Es decir, se reconoce la posibilidad deque todo sujeto portador de intereses difusos o co-lectivos, ya sea, individual o colectivo a su vez,tome parte”208 en el procedimiento.


207 García de Enterría, Eduardo, “Principio y modalidades dela participación ciudadana en la vida administrativa”, en Gó-mez-Ferrer Morant, Rafael (coord.), Libro homenaje al prof.

José Luis Villar Palasí, Madrid, Civitas, 1989, p. 448.208 Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, p. 148.

En la participación funcional el ciudadano-par-ticipante no se incorpora o pasa a formar parte delórgano administrativo competente para elaborar,aprobar o modificar el plan,209 sino que participacomo órgano “auxiliar”,210 de ahí que su actividadparticipativa se realiza desde fuera del aparato ad-ministrativo, y esto claramente “no supone insertara ciudadanos no profesionalizados en órganospúblicos, para que aporten desde dentro sus pers-pectivas propias, sino que supone una actuación delciudadano desde fuera del aparato administrativo,aunque ejercitando funciones materialmente públi-cas, que como tales auxilian o colaboran en el desa-rrollo de las tareas de la administración”.211


209 Si esto fuese así, el tipo de participación sería una partici-pación llamada orgánica, en la que “el ciudadano se incorporaa órganos estrechamente tales de la administración, que supon-dría la inserción de ciudadanos en cuanto tales (no, pues encuanto funcionarios o como políticos) en órganos formalizadosde entidades administrativas”. García de Enterría, Eduardo, op.cit., nota 207, pp. 443-446. También en García de Enterría,Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, op. cit., nota196, pp. 86-90. El mismo término es utilizado por SánchezMorón, Miguel, op. cit., nota 190, p. 168.210 Tesis 1a. XXXVII/2001, Primera Sala, Semanario Judi-

cial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XII, juniode 2001, p. 229.211 García de Enterría, Eduardo, op. cit., nota 207, p. 446.

Aunado a lo anterior, con la aplicación de fórmu-las participativas,212 no sólo circunscribiéndose alcampo del planeamiento urbanístico, se logra la co-laboración en asuntos públicos, y el hecho de la in-tervención del ciudadano en actividades considera-das materialmente públicas en un procedimiento (lallamada participación funcional) es favorable, tantopara la administración pública como para el propiociudadano. La idea central que debe desprendersees que la administración pública, de forma eficaz,adopte su decisión teniendo en cuenta “la presenciao intervención de los sujetos portadores de intere-ses colectivos con objeto de proporcionar a la admi-nistración, aparte de posibles técnicas, la posibili-dad de realizar una valoración preventiva de lasconsecuencias políticas y sociales de sus actos, esdecir, el grado de consenso u oposición que puedeencontrar una futura decisión”.213

En resumen, la participación ciudadana en elprocedimiento de elaboración de planes de urbanis-mo funciona —primordialmente— para dotar alplan de un “extra” de legitimidad popular, ya que ladecisión sobre el plan municipal deriva de un órga-


212 En los últimos años se han producido ligeros avances enla protección de los intereses colectivos (lato sensu) en materiade protección de los consumidores.213 Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, p. 174.

no elegido democráticamente (ayuntamiento),214 y,en igual medida, sirve como medio de colaboraciónentre administración pública y ciudadano.215 Enotras palabras, en las sociedades democráticas ac-tuales no cabe ya un sistema de planificación ur-banística impuesta, sino que resulta indispensablefomentar la “acción cooperativa” mediante la parti-cipación en la formulación, promoción y controldel sistema urbanístico de las ciudades.216

A este panorama hay que agregar que el sistemajurídico del urbanismo mexicano no presenta losmecanismos suficientes de apertura al particular enel control de las actuaciones urbanísticas. Si bien escierto se prevé la participación ciudadana —como“auxiliar” de la administración— en la formulacióndel instrumentos de planeamiento, la participaciónse restringe significativamente para el control delas actuaciones urbanísticas, ya que, en términosgenerales, las normas regulan de manera general


214 Artículo 115, fracción I de la CF.215 Véase Schmidt-Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108,

pp. 115-125.216 En México se ha venido produciendo una “combinación

de exclusión de las demandas sociales y una relación predomi-nantemente jerárquica subordinada entre órdenes de gobierno,que resulta adversa a los objetivos de todo tipo de política pú-blica, en que sobresalen las políticas urbanas”. Olivera Loza-no, Guillermo, op. cit., nota 14, p. 134.

este aspecto y en otros casos, omiten mención algu-na.217 Por tanto, la afectación a los intereses difusosen el urbanismo mexicano no encuentra cauces dedefensa efectiva, en detrimento de la participaciónciudadana y de la consolidación del sistema jurídi-co actual.

De manera que es necesario transparentar todoslos momentos del sistema urbanístico, desde la for-mulación del plan, su ejecución y posibles modifi-caciones por cualquier causa, así como la posibili-dad de ejercer los mecanismos jurídicos eficacespara controlar las decisiones que se apartan del or-denamiento jurídico.

El Estado (lato sensu) debe recuperar sus herra-mientas eficaces de intervención en la realidad so-cial y económica cuando el libre mercado producedesajustes e incide negativamente en la prevalenciadel interés social constitucionalmente protegida.218


217 Al respecto se ha dicho que el sistema urbanístico mexi-cano “está muy lejos de haber creado una garantía social a fa-vor de los pobladores de las ciudades, ya que ni constituyen alos grupos más necesitados en sujetos jurídicos ni les otorganderechos de contenido específicos”. Azuela de la Cueva, Anto-nio, op. cit., nota 27, p. 35.218 Como expone la SCJN, “…porque sobre el interés parti-

cular se encuentra el interés de la sociedad en que la creacióny crecimiento de los centros de población se realice en formaordenada y planeada para que exista un desarrollo equilibrado

Además, algunos elementos jurídicos que pue-den favorecer a corregir los desajustes pueden con-sistir en: a) el reforzamiento de los instrumentos ju-rídicos para la participación del ciudadano que sedesenvuelve en la ciudad sujeta a cambios arbitra-rios de planeamiento,219 b) el fortalecimiento ypromoción del acceso a la información pública enmateria urbanística, c) el desarrollo del régimenprofesional de los funcionarios estatales y munici-pales, y d) el régimen de responsabilidades tantodel Estado (lato sensu) como de los funcionarios.

Aunque la participación ciudadana presentamúltiples beneficios en la adopción de decisionespúblicas urbanísticas, también es cierto, que estaherramienta debe adoptarse y comprenderse en sujusta dimensión, ya que las disposiciones jurídicasen materia de participación ciudadana operan enámbitos y circunstancias específicas, de modo que,la introducción de mecanismos participativos en elfuncionamiento de la administración pública debeser utilizada con prudencia y, excepcionalmente, en


y armónico…”. Tesis 2a. LVIII/2000, Pleno, Semanario Judi-

cial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XI, juniode 2000, p. 102.219 El urbanismo es, sin duda, un asunto público que incide

directamente en los intereses de todos los individuos que habi-tan la ciudad.

aras de permitir un funcionamiento eficiente yeficaz del sistema administrativo, y prevenir un in-deseable régimen de irresponsabilidad administra-tiva.220


220 Como afirma Schmitd-Assmann, “la legitimidad de lasdistintas formas de acción cooperativa es tan evidente como,por otro lado, irrenunciable resulta la responsabilidad u obliga-ción del Estado en lo que hace a la iniciativa, organización,moderación y garantía de las prestaciones, y a las técnicas quele son inherentes entre las que se encuentran la producciónunilateral de normas y la ejecución forzosa”. En definitiva, “elmodelo jerárquico y el de negociación no son por completoequiparables o intercambiables”. Schmidt-Assmann, Eberhard,op. cit., nota 108, p. 40.

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