Consideraciones sobre la proyeccion de ingresos...

CONSIDERACIONES SOBRE LA

PROYECCIÓN

DE INGRESOS TRIBUTARIOS

Juan Carlos Gómez Sabaini

CURRICULUM VITAE ABREVIADO

Juan Carlos Gómez Sabaini (Argentino, 1938), es Contador Público Nacional, de la Facultad de

Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, Ph. D. en Economía con especialización

en Finanzas Públicas (Universidad de Columbia, New York, 1969). Realizó el Master of Arts en

Desarrollo Económico (Center for Development Economics, Wílliams College, Mass).

Actualmente se desempeña como Profesor e investigador del Centro Interamericano de

Tributación y Administración Financiera (CITAF). Entre 1974 y 1993 fue Profesor del Centro

Interamericano de Estudios Tributarios (CIET) con sede en Buenos Aires.

Entre 1985 y 1986 ocupó el cargo de Subsecretario de Política y Administración Tributaria,

Secretaría de Estado de Hacienda de la Nación. Entre 1971 y 1974, Economista principal del

Departamento de Asuntos Económicos de la OEA, trabajando en la Oficina de Finanzas Públicas

en Washington DC.

Participó como Invitado Especial a la Asamblea General del Centro Interamericano de

Administradores Tributarios, durante los años 1994, 1995 y 1996. Fue Expositor en el Seminario

de Política Fiscal de la CEPAL/PNUD en Santiago de Chile, desde 1993 hasta 1996.

Es Secretario y Ex Presidente del Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES), con sede en

Buenos Aires; Miembro del International Institute of Public Finance de Saarbrucken, Alemania; y

Miembro y ex Vocal de la Comisión Directiva de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales.

Es Profesor en la Maestría de Finanzas Públicas de la Universidad Nacional de La Plata; Profesor

en la carrera de Economistas de Gobierno del ISEG; y Profesor invitado en el Curso de Post

Grado de Política Fiscal de la Universidad Nacional de Buenos Aires.

Entre las publicaciones realizadas se encuentran los siguientes títulos: “Lineamientos para una

reforma del sistema tributario argentino” (CITAF, Buenos Aires, 1997); ‘Efectos del Sistema

Tributario Argentino sobre las alternativas de inversión: Cómputo de la tasa marginal efectiva de

imposición, (CITAF Buenos Aires, 1995); “Los impuestos a las ventas al consumidor final: Análisis

de su estructura técnica y de su aplicabilidad en Argentina” (CITAF, Buenos Aires, 1995).

SINTESIS

En este documento se trata en forma teórica los distintos métodos para realizar

proyecciones de los ingresos tributarios y se orienta sobre las facilidades de las posibles

aplicaciones de cada uno. Una primera versión de este escrito ya se distribuía en la década deI

‘70 en los cursos de “tributación”, de “presupuesto público” y de “análisis financiero del gobierno”

en los Centros Interamericanos de Tributación y de Administración Pública. Luego, desde 1984, se

incorporó como bibliografía en los seminarios y cursos interamericanos sobre administración

financiera del sector público del CICAP-OEA y después del CITAF-OEA. Esta presentación es una

versión corregida de las anteriores y preparada para este libro de Lecturas.

En forma genérica, se señala que los distintos métodos a aplicar pueden ser:

• el sistema de extrapolación;

• el método directo; y

• las técnicas econométricas.

Al considerar cada método, se presenta en sus caracteres generales y su importancia para

realizar proyecciones de cada tipo de tributo.

El autor le presta especial atención al método econométrico y al cálculo de elasticidades de

los tributos (general y en particular) con relación al producto bruto interno. En tal sentido,

fundamenta la importancia de descomponer tal elasticidad en dos componentes: la elasticidad de

la tasa tributaria y la elasticidad de la base imponible.

Sin embargo, concluye expresando que la elección del método depende de la información

disponible, lo cual conduce muchas veces a realizar combinaciones entre los métodos para lograr

proyecciones aceptables de los ingresos públicos.

INDICE

Página

I. ASPECTOS GENERALES

A. Introducción 1

B. Características de las proyecciones 1

C. La importancia de la predicción de ingresos 3

D. Consideraciones sobre las estadísticas tributarias 4

II. MÉTODOS DE ESTIMACION DE LAS RECAUDACIONES FISCALES

A. Enfoque general 7

B. Análisis de los métodos de extrapolación 8

C. Análisis del método directo 9

III. MÉTODOS ECONOMETRICOS DE PROYECCIÓN DE INGRESOS

A. La elasticidad como base de proyección 13

B. Análisis de las técnicas de depuración de datos de recaudación 25

C. Otros métodos de proyección 29

IV. CONSIDERACIONES FINALES 32

V. BIBLIOGRAFIA 33

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I. ASPECTOS GENERALES A. INTRODUCCIÓN La necesidad y conveniencia para los gobiernos de conocer anticipadamente el monto de los recursos que obtendrán en el período o en períodos futuros, parecen ser evidentes desde varios puntos de vista. Por una parte, en el corto plazo existe la necesidad de conocer la importancia que tendrán los ingresos tributarios como una de las fuentes más importantes de financiamiento del presupuesto. Por la otra, a mediano plazo es necesario conocer la evolución futura que tendrán los ingresos fiscales, tanto con el propósito de estimar el monto de los recursos internos disponibles, como para calcular la repercusión en los ingresos tributarios que surgen de distintas medidas de política tributaria. Se deriva de lo dicho que la necesidad de contar con estimaciones futuras de los recursos fiscales excede en buena medida al ámbito de las oficinas de presupuesto de los países, las que tienen primordialmente interés en las proyecciones a corto plazo. Las proyecciones a mediano plazo interesan a los expertos tributarios, pues les permiten estimar el efecto fiscal de las reformas, y a las oficinas de análisis, para poder hacer una estimación del monto de los recursos financieros disponibles del país. Por ello, este documento intenta brindar instrumentos analíticos que puedan ser aplicados en ambos períodos de tiempo, pero debido al carácter altamente empírico que, en general, tienen las estimaciones de corto plazo, resulta evidente que la utilidad más inmediata que se puede derivar de este trabajo está centrada especialmente en el mediano plazo. Por otra parte, éste ha parecido ser el enfoque más conveniente y útil, si se tiene en cuenta que el vacío más grande en cuanto a metodologías de proyección se encuentra especialmente en el mediano plazo, ya que respecto a proyecciones anuales los países han desarrollado distintas técnicas más o menos ortodoxas durante el transcurso de los años, que se ajustan generalmente bien a las condiciones de cada país en particular. Dentro de esa línea de pensamiento, se ha razonado también que si existen posibilidades de efectuar proyecciones para tres o cuatro años futuros que brinden información para cada uno de esos períodos, se está en cierta forma satisfaciendo el conjunto de las necesidades que tienen los distintos usuarios de esta información, mientras que, por el contrario, las estimaciones para el corto plazo sólo cubren al g unos de esos requerimientos.

Por último, puede también argumentarse que las posibilidades de analizar y discutir los métodos que los países emplean para efectuar sus cálculos de ingresos, sólo pueden efectuarse a la luz de la realidad concreta en cada caso, lo cual, como se ha señalado, escapa a los límites de este documento.

B. CARACTERÍSTICAS DE LAS PROYECCIONES Debido a la importancia que tiene la estimación de la recaudación en el corto plazo, efectuada fundamentalmente con propósitos presupuestarios, trataremos algunos de los aspectos que se refieren a la misma.

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Generalmente, la predicción de los acontecimientos futuros tiene mayor posibilidad de éxito cuanto menor sea el plazo que abarque; así por ejemplo, usualmente el cálculo que se realiza respecto a la recaudación del primer trimestre del año siguiente tiene más aproximación con los ingresos realmente recaudados que los que se efectúan para el año en su conjunto. Esto resulta bastante evidente, ya que muchos de los acontecimientos del año siguiente están de algún modo prefigurados por ciertos elementos que se dan en el año presente. Por otra parte, el comportamiento general de los agentes económicos experimenta menores cambios cuanto menor sea el período de tiempo del análisis. Sin embargo, esto no significa que la predicción para un trimestre o para un año será absolutamente certera; siempre hay un factor de incertidumbre que puede modificar lo previsto. En este sentido, debe señalarse que uno de los aspectos a los que debe prestarse especial atención es el conocimiento pormenorizado de la evolución de los ciclos de corto plazo que pueden estar incidiendo directamente sobre el monto de los ingresos tributarios futuros. Por ello, es necesario llegar a un conocimiento tan preciso como sea posible sobre la dirección y los puntos de inflexión del proceso económico a fin de poder realizar los ajustes correctos en el cálculo de la recaudación. La experiencia de los países con alta inflación en América Latina ha demostrado que al producirse una aceleración de la tasa de inflación tiende a caer la recaudación real en varios tributos y especialmente en el impuesto a la renta, debido al aumento de la morosidad, a la demora que se produce entre la generación del hecho imponible y el pago, a la falta de anticipos y retenciones adecuadas, así como también a un aumento de la evasión. Por ejemplo, en lo que se refiere al aumento de la evasión que se produciría en momentos de aumento del nivel interno de precios, parecería que los contribuyentes o algunos grupos de ellos realizan su propio ajuste ante el incremento de la tributación que resulta del aumento de los ingresos nominales, de no producirse cambios legales en los tributos. De ello surge, entonces, la necesidad de incorporar en las estimaciones el efecto que pueden tener las variaciones en el nivel de precios así como otros cambios de políticas en el corto plazo, como puede ser la situación de liquidez monetaria del sector privado. En este sentido cabe señalar también que ante una situación de restricción crediticia, especialmente cuando se producen aumentos en las tasas de interés, los contribuyentes optan muchas veces por financiarse en forma directa demorando los pagos por concepto de impuestos, ya que en la mayor parte de los países las penalidades existentes en concepto de multas o recargos por mora siempre son menores que la tasa de interés comercial, con lo que reducen el costo de dinero y además compensan la falta de liquidez. Lamentablemente, muchas veces las estimaciones realizadas en el corto plazo, especialmente con motivo de la confección del presupuesto, no son más que la suma de las estimaciones hechas por distintos departamentos administrativos que tienen a su cargo los diferentes tipos de impuestos o los varios niveles gubernamentales, pero que pese a contar con técnicas muy depuradas en forma independiente, no se encuentran compatibilizadas con la evolución de los ciclos o factores que inciden sobre la situación de corto plazo.

Evidentemente, estos factores que son de primordial importancia en el corto plazo, pierden importancia cuando se trata de proyectar los ingresos en el mediano plazo, ya que por una parte, estos elementos exógenos no sólo son mucho más difíciles de estimar sino que al mismo tiempo los distintos efectos de las fluctuaciones estacionales sobre la actividad económica tienden a anularse entre si y por el contrario, adquiere más relevancia el análisis de la tendencia secular de la marcha de la economía sobre la proyección de los ingresos fiscales.

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Un aspecto que adquiere particular relevancia en el corto plazo es el de adecuar los mecanismos de predicción utilizados en los cálculos de recaudación a fin de que los mismos puedan detectar y actuar con rapidez frente a las situaciones cambiantes que puedan ir surgiendo, como por ejemplo, las variaciones bruscas en los precios internacionales de algunas materias primas. Como es conocido, existe una fuerte dependencia en muchos países de América Latina de los ingresos tributarios provenientes de las exportaciones tradicionales. Las mismas, por otra parte, están sujetas en muchos casos a fluctuaciones de precios y a condiciones de demanda que pueden variar considerablemente en el corto plazo, por lo que es necesario poder predecir anticipadamente las situaciones futuras a fin de realizar los ajustes necesarios y facilitar la forma de las medidas pertinentes. En ese sentido, si se presenta una baja de precios, será necesario tomar medidas compensatorias en otros tributos si se quiere cumplir con las metas presupuestarias existentes y no alterar los objetivos establecidos en el plan monetario del año. C. LA IMPORTANCIA DE LA PREDICCIÓN DE INGRESOS La ausencia de un sistema de predicción en el corto plazo, así como el no mantener actualizadas las proyecciones para el mediano plazo en función de cómo se van desarrollando los acontecimientos, causa tres tipos distintos de retardos, que en orden secuencial son: de reconocimiento, de decisión y de efecto. El retardo de reconocimiento se refiere al tiempo que pasa antes que la información estadística proporcione los elementos suficientes para juzgar acerca de la gravedad o la urgencia de la situación y la necesidad de tomar medidas. En todos los países existen demoras para la obtención de la información, lo cual da lugar a que se produzca este retardo en conocer la marcha de los ingresos públicos, y si bien es cierto que mucho se ha avanzado en este campo y que las administraciones tributarias están en condiciones de llevar registros diarios o semanales de la evolución de la recaudación, también lo es el hecho de que la información que se obtiene en muchos casos no está preparada en la forma requerida para efectuar los análisis correspondientes. Una vez superado este primer retardo, se da otra demora antes de tomar medidas, lo cual da lugar a un retardo de decisión. Esto depende, especialmente en el campo tributario, de la situación legal o institucional que rige en cada país. En general, se requiere aprobación legislativa para efectuar modificaciones legales una vez que el Ejecutivo ha estudiado la causa de los problemas existentes y las medidas correctivas necesarias. De ahí que se ha sostenido, que en cierta manera es recomendable otorgar un margen de libertad a este último para poder modificar el nivel de las tasas en determinados porcentajes a fin de poder ir salvando situaciones financieras de corto plazo, que no impliquen un cambio en la estructura del impuesto. De todos modos, ya sea por la demora debido a factores institucionales, o por la organización misma del gobierno o de su forma de actuación, se produce en la generalidad de los casos este segundo retardo. Una vez adoptadas las medidas, pasa algún tiempo antes de que sus efectos se produzcan. Este retardo del efecto de los cambios introducidos es, por supuesto, de enorme interés y es conveniente determinar en todos los casos las demoras que producen ciertos tipos de medidas a fin de optar, ante determinadas circunstancias, por aquellas que se consideren más convenientes.

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En general, se piensa que ciertos cambios impositivos, por ejemplo, tienen efecto en un plazo más corto que otros, pero se requiere experiencia en el empleo de los instrumentos para poder realizar la elección más conveniente. De esto surge la ventaja de la predicción, es decir, prever cambios antes que se produzcan, no sólo para evitar demoras que en algunos casos son consecuencia de los retardos comentados, sino idealmente, para evitar que ciertas perturbaciones que podrían alterar la recaudación proyectada para el año lleguen a producirse. D.CONSIDERACIONES SOBRE LAS ESTADÍSTICAS TRIBUTARIAS En los puntos anteriores se ha hecho referencia a la necesidad de contar con una base estadística apropiada, con el propósito de determinar en forma empírica las interpolaciones que existen entre las distintas variables económicas y su efecto sobre la recaudación fiscal. De ahí la inmediata necesidad de establecer sistemas de medición permanentes, en base a estadísticas depuradas y que hubieran sido previamente sujetas a algún tipo de análisis de consistencia para detectar los mismos errores. Así, por ejemplo, las informaciones que los contribuyentes proporcionan a las autoridades tributarias, en buena parte de los casos contienen errores que podemos llamar intencionales y que deben ser corregidos antes de utilizar esa fuente de información como base estadística del cálculo de la recaudación, ya que de no hacerse así se llegaría a resultados que no coincidirían con la realidad. En ese sentido, uno de los primeros problemas prácticos de la previsión de la renta fiscal consiste primordialmente en la recopilación, la organización y la evaluación de los datos. En particular, la preparación de los datos antes de realizar algún tipo de tabulaciones, requiere considerable esfuerzo, por lo cual el paso inicial consiste en determinar cómo han de clasificarse las distintas fuentes de ingreso y qué grado de desagregación se adoptará. Un sistema tributario puede comprender un número muy grande de impuestos y es necesario aplicar algún criterio de selectividad para no perderse en el análisis de aquellos tributos que tienen un efecto reducido en el total de la recaudación. De ahí, que una regla práctica podría consistir en aislar aquellos impuestos que produzcan ingresos más significativos (por ejemplo del 1 ó 2 por ciento de la recaudación) para analizarlos en forma separada y agrupar el conjunto de los restantes en partidas globales. Para ello, los criterios de clasificación de tributos existentes pueden ser de gran utilidad para preparar la información estadística sobre una base conceptual sólida y con carácter permanente. La misma debería ser usada no sólo a los fines de la predicción de ingresos sino también con propósitos presupuestarios, es decir, constituirse en un clasificador de ingresos que sea de utilidad para ambos propósitos. Como se ha observado en la experiencia de muchos países, o bien no se aplica una clasificación de impuestos que pueda considerarse moderna o si ésta existe, la misma no está incorporada en forma permanente en la preparación del presupuesto, sino que sólo se la utiliza como una información estadística adicional y su uso no es generalizado. De ahí que se cree conveniente, como un primer paso, la adopción de un criterio único entre los organismos de la administración y para todos los fines de una clasificación uniforme de ingresos. Por otra parte, hay que tener presente que, si bien para conocer la estructura del sistema tributario es conveniente tener la desagregación más amplia posible, ya que ella reflejaría con mayor grado de exactitud la situación actual, puede ocurrir que a fin de realizar las proyecciones sea de mayor utilidad trabajar sobre la base de un grado de agregación mayor dentro de cada una de las categorías o grupos de tributos en que se puede dividir la estructura tributaria, por lo cual es de suma utilidad tener clasificados los impuestos de acuerdo con su base imponible.

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De esta forma, podría estimarse dentro de cada una de las categorías el monto futuro de recaudación proveniente de tributos que en conjunto represente el 95 por ciento de los ingresos de cada grupo y calcular el 5 por ciento restante que ha de estar compuesto por varios tributos de menor cuantía, sobre la base del comportamiento de los primeros. Una vez formalizada esta etapa, es necesario construir series cronológicas de la renta real recaudada, las que deben ser lo suficientemente extensas (por lo menos los 10 ó 15 últimos años), a fin de permitir inferencias estadísticas fidedignas. En este sentido uno de los problemas mayores está dado por la gran movilidad o cambios que ocurren en los sistemas tributarios de América Latina, ya que es muy factible que a lo largo del período se hayan eliminado o creado varios tributos, lo cual introduce una serie de discontinuidades en las series temporales. De todas maneras, las dificultades mayores se presentan cuando es necesario realizar las proyecciones, las de recaudación para los impuestos nuevos así como para aquellos que tienen un número reducido de años de aplicación, ya que sobre los mismos las inferencias estadísticas que puedan realizarse se ven seriamente limitadas por la falta de información. Por ello, estos tributos deben ser analizados en forma especial por separado y tratar de relacionar como una primera alternativa, las bases de imposición de los mismos con la de algunos otros que se apliquen sobre bases semejantes. Buscando una información mayor, es necesario en una segunda etapa, relacionar las bases legales del tributo con variables económicas siguiendo los procedimientos que se analizan en el capítulo siguiente, para tener un conocimiento más acabado sobre su evolución futura. Más importante aún es tener en cuenta que las proyecciones de ingresos deben estar basadas en la estructura tributaria existente y no en la de un año base del pasado, lo cual, si se tiene presente los cambios frecuentes que se introducen en la legislación tributaria de los países, da una idea de las dificultades que se han de encontrar a fin de realizar una estimación que tenga un grado elevado de certeza. De ahí que posteriormente se analizan los tipos de ajustes que deben introducirse para incorporar el efecto de los cambios discrecionales en las serie de recaudación, para colocar a las mismas sobre una base homogénea, tanto en lo que se refiere a la tasas como a las bases imponibles de los tributos. No debemos extrañarnos, entonces, que ante tales dificultades se haya señalado que la predicción sea una mezcla de ciencia y de arte y esto es especialmente cierto cuando se realizan estimaciones en el corto plazo, en el cual los criterios subjetivos y la experiencia previa del individuo que las realiza constituyen un componente muy importante de la metodología aplicada. De ahí que es fundamental no confiar en un sólo método, sino combinar varios, tratando de descubrir indicios que señalen cambios, modificaciones o variaciones en el comportamiento de las variables analizadas. En realidad, algunos autores llegan a considerar el uso del criterio personal y de la apreciación y juicio del futuro como una técnica distinta, lo cual no basta para señalar que aun la apreciación menos formalizada no puede prescindir de técnicas y procedimientos específicos, con la diferencia de que los mismos no se encuentran especificados más allá de la mente de aquel que realiza la estimación. Esto lleva a pensar en la necesidad de elaborar métodos analíticos de proyección que tomen en consideración tanto las observaciones y experiencias subjetivas como la aplicación de técnicas estadísticas más elaboradas. En efecto, resulta poco recomendable utilizar exclusivamente técnicas cuya definición o precisión se oculta detrás de una nube oscura, lo que imposibilita no sólo avanzar concretamente en el diseño de una metodología más clara y precisa sino también aprender con la experiencia y, sobre todo, analizar y tratar de corregir los errores que se vayan detectando a lo largo de los años.

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En ese sentido, no sería arriesgado señalar que los cálculos basados solamente sobre la apreciación subjetiva y que emplean metodologías no especificadas, de las cuales se desconoce la técnica y sólo se conoce el juicio del pronosticador, han de ir desapareciendo con el transcurso del tiempo.

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II. MÉTODOS DE ESTIMACIÓN DE LAS RECAUDACIONES FISCALES A. ENFOQUE GENERAL La tarea de pronosticar el comportamiento futuro de la recaudación impositiva es particularmente difícil, debido a la gran variedad de factores que influyen sobre las variables económicas que explican las variaciones de la recaudación. En general, puede señalarse que los resultados en cuanto a pronósticos económicos no son muy alentadores en el estado actual de los conocimientos. Para superar esas limitaciones, impuestas en buena parte por falta de información de los efectos fiscales de los tributos sobre las variables económicas y sobre el comportamiento de los contribuyentes, se requiere desarrollar un conjunto de instrumentos que puedan servir para estos propósitos de la mejor manera posible. En este sentido, puede señalarse que existen fundamentalmente tres técnicas sobre las cuales se basan los distintos métodos de calcular la recaudación de ingresos fiscales futuros, que son:

• sistema de extrapolación;

• el método directo; y

• la aplicación de técnicas econométricas. Debe señalarse que estas técnicas se aplican tanto en aquellos cálculos cuya metodología se encuentra especificada, es decir, que puede llegar a conocerse o analizarse en forma abierta, como en aquéllos cuya técnica se encuentra en forma implícita, es decir, que no esta disponible para un análisis objetivo. Así, por ejemplo, podemos señalar casi con certeza que la forma de realizar el cálculo de recaudación sobre la base de criterios altamente subjetivos que llevan a cabo los pronosticadores experimentados en esta materia, ha de basarse al menos en su expresión primaria, en la aplicación de algunas de las técnicas señaladas. Así, por ejemplo, se conoce que la aplicación de cualquier tipo de impuestos produce por lo menos dos efectos distintos, ya que por una parte se reduce la capacidad de compra del sector privado y por la otra se produce una transferencia de recursos del sector privado al sector público cuya magnitud es igual a la reducción del ingreso disponible de los contribuyentes. Esta transferencia de recursos, que es la que interesa medir a los efectos del cálculo de la recaudación, está en función del nivel de las tasas o alícuotas que se apliquen, de la base imponible de los tributos y del efecto conjunto de ambas sobre las variables económicas que estén afectando. Así es factible medir sobre la base de datos para un periodo de tiempo, la relación existente entre variables tributarias y económicas tales como el consumo privado, los beneficios de las empresas, el monto percibido por sueldos y salarios, el valor de las importaciones o el producto bruto nacional. Igualmente, podrían realizarse estimaciones vinculando el monto de las recaudaciones con variables representativas del grado de eficiencia de la administración tributaria, con las variaciones en el porcentaje de evasión de determinados impuestos, y también con indicadores que ilustren sobre los efectos de ciertas desgravaciones o exenciones tributarias concedidas en relación con la política de inversiones o de importación. Evidentemente, existe una limitación importante en este campo, que está dada en muchos casos por la falta de información adecuada, que imita el uso de los modelos o relaciones econométricas, por lo que se insiste nuevamente en la necesidad de realizar un trabajo

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preparatorio importante con el fin de ir elaborando las informaciones estadísticas requeridas para el análisis. Si en lugar de establecer relaciones entre la recaudación fiscal y las variables económicas que la determinan, se efectúan los cálculos relacionando solamente la evolución de los ingresos con la variable “tiempo”, expresada en meses, semestres o años, estamos en presencia de la técnica de predicción conocida como de extrapolación. En ese sentido, se considera que si la recaudación está determinada por la evolución del tiempo, es una técnica de extrapolación, mientras que si, por otra parte, se expresa que depende del PIB, es una técnica econométrica, aunque en ambos casos se use el mismo procedimiento de estimación. B. ANÁLISIS DE LOS MÉTODOS DE EXTRAPOLACIÓN Como se ha señalado precedentemente, los métodos de extrapolación mecánica se basan sobre el supuesto de que la evolución de una variable que se ha observado en el pasado se mantendrá en el futuro. Dicho de otra manera, la extrapolación de la constancia observada en el pasado sirve para prever el futuro. A tal fin, se pueden utilizar métodos matemáticos como los que se indican seguidamente o métodos gráficos de extrapolación. Las técnicas más usadas en los diferentes países han sido las siguientes:

• sistema automático;

• método del promedio; y

• método de los aumentos. 1. Sistema automático Consiste en estimar como rendimientos más probables del ejercicio futuro, los resultados ya conocidos del último año. Esta forma, cuya aplicación era general en Francia hasta comienzos de 1900, es también conocida como el sistema del penúltimo año. En cierta forma, el uso de esta regla estaba vinculado con una posición doctrinaria sobre el papel del sector público dentro del proceso económico, ya que al subestimarse permanentemente el monto de los ingresos fiscales, se tendía a reducir el tamaño del gobierno. Aun así, la aplicación de este método se efectuaba sólo respecto a algunos tipos de tributos, especialmente los de carácter indirecto, y nunca a los impuestos directos, aunque dada la reducida participación que tenían estos últimos en la estructura tributaria en esos años, el porcentaje de la recaudación que se estimaba con el sistema del penúltimo año era la parte más significativa del total de los ingresos. 2. Método del promedio Este sistema debe considerarse como una variante del anterior, con la diferencia de que en lugar de tomar la recaudación de los últimos doce meses, el cálculo se hace considerando el promedio de varios años. Con este sistema se atenúa en alguna medida la influencia de factores exógenos que pueden haber afectado en forma particular la recaudación del año inmediato anterior. De todas formas, éste también es un sistema totalmente estático y desvinculado de la evolución de las variables económicas. Una forma alternativa consiste en dar una distinta ponderación a las cifras de cada año dando un peso menor a las recaudaciones obtenidas en años anteriores para reflejar de ese modo la mayor relevancia de la historia más reciente.

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Una técnica más depurada, que escapa al método estricto de extrapolación, consiste en obtener la presión tributaria correspondiente a una serie de años y luego calcular los ingresos futuros extrapolando la tasa de crecimiento de la presión tributaria con el fin de calcular los ingresos futuros. Otra forma alternativa es la de utilizar la presión tributaria histórica y relacionar la misma con el cálculo futuro del PIB, para lo cual debe tenerse especialmente en cuenta la brecha de tiempo existente entre el momento en que los impuestos se devengan o nace la obligación tributaria y el momento en que ésta se hace exigible. Así, por ejemplo, si el impuesto a la renta devengado en un año se paga en el año siguiente, debe tomarse como base para la estimación de a recaudación el PIB del año en que el impuesto se ha devengado y no el estimado para el año siguiente. Por el contrario, otros impuestos, especialmente los de carácter indirecto, como los impuestos a las ventas, se devengan y recaudan prácticamente en el mismo año, por lo cual para estimar la recaudación debe computarse como base la estimación del producto para ese mismo período. 3. Método de los aumentos Una variante adicional, que continúa la misma línea de los métodos anteriores, consiste en modificar la recaudación del último año en función de la tasa de variación observada en los últimos años. Esta corrección puede hacerse tomando una medida de los cambios absolutos experimentados o promediando la tasa de variación de varios años, por ejemplo, los tres o cinco últimos años Este método, que también ha sido llamado sistema de acrecimiento, se aplicó también originariamente en Francia, con el fin de incorporar el efecto en los cálculos de recaudación, que resultaban permanentemente subestimados como consecuencia de un período de prosperidad económica que no se reflejaba en las estimaciones de los ingresos fiscales. Este sistema de aumentos es en alguna medida un poco más dinámico que los anteriores, pero al igual que los otros, adolece del defecto de que sus estimaciones se basan sobre la experiencia pasada, que muchas veces poco tiene que ver con las fluctuaciones económicas del futuro, que serán las que determinarán en última instancia que se cumplan o no las estimaciones realizadas. En alguna medida, estos métodos, que han sido usados fundamentalmente para efectuar estimaciones a corto plazo, pueden ser más aceptablemente empleados para cálculos a mediano plazo, ya que, ante la ausencia de transformaciones profundas en las variables económicas, mantienen cierto automatismo al atribuir a los aumentos una tendencia secular constante e independiente de las fluctuaciones estacionales en la economía. A pesar de las deficiencias técnicas de estos métodos, su difusión y empleo en la época actual es muy amplia, primero, por su sencillez y carácter esencialmente práctico y, segundo, porque sólo requieren una información estadística limitada, todo lo cual hace que con su empleo los países puedan superar los escollos más importantes que actualmente tienen en la materia. C. ANÁLISIS DEL MÉTODO DIRECTO Como se ha señalado precedentemente, el método de extrapolación está basado esencialmente en las recaudaciones obtenidas en el pasado y no toma en consideración las variaciones futuras que pueden producirse en las variables que determinan los ingresos tributarios. De ahí que la técnica de estimación de recursos que incorpora dentro de su metodología en forma directa el comportamiento esperado de las bases de los tributos tiene, sin dudas, considerables ventajas respecto al método anterior. La técnica de estimar en forma directa la recaudación de aquellos impuestos considerados más importantes en la estructura tributaria de un país, algunos de los cuales son analizados seguidamente, puede ser sintetizada a través de los siguientes pasos:

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• En primer lugar, es necesario realizar una identificación de las variables económicas que afectan la base imponible de cada tributo;

• en segundo lugar, teniendo presente que posiblemente estas variables sean numerosas, es necesario proceder a seleccionar entre todas ellas aquellas que se consideran más importantes en relación con cada impuesto, así como también determinar el posible impacto que éstas tendrán respecto a la base del tributo que se está analizando; y

• por último, es necesario obtener las proyecciones correspondientes a esas variables explicativas en términos cuantitativos, para estimar la recaudación futura partiendo de la cifra de ingresos obtenidos en el último período conocido.

Como podrá observarse, el método directo constituye un camino intermedio entre la técnica de extrapolación y los métodos econométricos, en el sentido de que parte de los datos de recaudación históricos y, a partir de ahí, incorpora mediante el estudio pormenorizado de cada tributo, los efectos, tanto de los cambios impositivos aplicados como del impacto de las variables económicas sobre la recaudación futura. Esta técnica requiere, sin lugar a dudas, un conocimiento preciso de la estructura de cada impuesto, en lo que hace a la base imponible y a las tasas; y también del funcionamiento del proceso económico de cada país, ya que, a través de un análisis profundo y detallado de la realidad, se busca superar la falta de un criterio de proyección más analítico, como el de los métodos econométricos. Teniendo en cuenta que la identificación de las variables económicas que afectan la base imponible de cada tributo sólo puede ser efectuada en función de la estructura de cada impuesto y de las características económicas que son propias de cada país, no es posible realizar una generalización de este método por lo cual el análisis siguiente tiene validez sólo a titulo puramente ilustrativo. 1. Comenzando con los impuestos sobre los ingresos, es conveniente, en primer lugar, analizar en forma separada al tributo sobre la renta de las personas y de las empresas. Respecto a la renta de las personas, que generalmente está estructurado en base a tasas progresivas, es ventajoso subdividir su recaudación de acuerdo con las distintas categorías de renta o cédulas con que está formado. Así, resulta de utilidad separar los ingresos provenientes de sueldos y salarios de otros tipos de ingresos personales. Asimismo y a fin de tomar en cuenta los cambios futuros que pueden producirse en la distribución del ingreso, es conveniente subdividir el tributo según tramos de ingreso que puedan hacerse comparables con iguales tramos de la distribución de ingresos.

De ahí que, respecto a este tributo, las principales variables que requieren ser proyectadas para estimar el cálculo de recaudación son el tamaño y distribución de los ingresos personales desde el punto de vista funcional y por niveles. Sin lugar a dudas que en este campo la dificultad más seria es la de disponer de información estadística futura sobre estas variables, ya que en la mayoría de los países de América Latina estas estimaciones, o bien son incompletas o en caso de estar disponibles se refieren a algún año del pasado, pero no están disponibles para períodos futuros. En la práctica, este problema se ve imperfectamente superado al suponerse que no es factible que se produzcan cambios relevantes en la distribución de ingresos del país, lo cual puede ser razonablemente cierto si se trata de efectuar proyecciones anuales, pero ello puede producir márgenes de error muy apreciables para plazos más largos. De ahí que se crea conveniente insistir en la necesidad de elaborar tales bases de información a fin de mejorar el cálculo de ingresos de este impuesto.

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Respecto al tributo sobre las utilidades de las empresas, que generalmente se aplica con tasas proporcionales, es conveniente desagregar la base imponible según el sector de origen de la producción y proyectar ésta en forma independiente, teniendo en cuenta la tasa distinta de crecimiento que tienen los sectores económicos, lo cual hace que las tasas de beneficio de las empresas varíen en forma diferente. En los países en desarrollo, las empresas organizadas bajo la forma de sociedades de capital están concentradas fundamentalmente en el sector industrial, por lo que es conveniente dar a las mismas un tratamiento especial. En ese sentido, es aconsejable analizar las expectativas de producción y empleo de cada grupo, a fin de estimar el ingreso que podrá generar cada uno de ellos, lo cual permitirá calcular la base imponible y el monto futuro de recaudación. 2. En relación con los impuestos a las ventas de mercaderías y servicios las estimaciones de recaudación deben efectuarse discriminando, por una parte, los impuestos generales a las ventas y, por la otra, los de carácter selectivo sobre determinados bienes o servicios. Respecto a los primeros, debe tomarse en consideración el hecho de que tengan una sola tasa o una serie de tasas diferenciales, así como también la importancia del número de bienes que se encuentran exentos, que en general se refieren a los artículos alimenticios de primera necesidad o bienes del sector agropecuario no elaborados. De igual forma, es de interés considerar el tratamiento que el tributo brinda tanto a los bienes de origen importado como a las exportaciones y a las inversiones o bienes de capital. En vista de la naturaleza de estos impuestos, es factible esperar que su recaudación evolucione en forma proporcional con los aumentos en la base imponible, es decir, con el valor de las ventas gravables. De ahí que, tomando en consideración las características de este tributo, en cada circunstancia sea necesario estimar el valor proyectado de esta variable, la cual depende del valor de la producción interna más los ajustes que deban realizarse en función del tratamiento otorgado al sector externo y de las detracciones que sufre la base de acuerdo con los bienes considerados exentos. 3. Respecto a los impuestos selectivos a los consumos, la parte sustancial de la recaudación de los mismos proviene fundamentalmente de los consumos de tabacos, bebidas y combustibles, algunos de los cuales están sujetos a tasas ad valórem y otros a tasas específicas o montos fijados por unidad. En este último caso, es de interés conocer para cada uno de esos productos el volumen del consumo o de producción futura en términos físicos, mientras que respecto a los impuestos ad valorem es necesario tener información adicional respecto a la evolución de los precios de esos bienes. En ese contexto, vale señalar que resulta ser bastante generalizado el hecho de que muchos países no disponen de fuentes de información sobre el monto de los consumos físicos que esos bienes tendrán en el futuro, por lo que puede llegar a ser necesario estimar en forma independiente, mediante proyecciones de demanda, el valor de los bienes y servicios gravados, como única alternativa para obtener las proyecciones de recaudación. Respecto a los impuestos que gravan las operaciones relacionadas con el sector externo, la información relevante para efectuar el cálculo futuro de recaudación está dada por los datos sobre estimaciones futuras de los volúmenes y valores de las exportaciones e importaciones. Esta información es, sin duda, mucho más confiable para estos propósitos que el valor del producto nacional o de la producción futura, ya que la misma está más estrechamente relacionada con las bases imponibles de estos tributos. Por otra parte, es conveniente señalar que, mientras los datos sobre futuras exportaciones se encuentran generalmente desagregados a nivel de producto o de grupos homogéneos, no ocurre lo mismo respecto al valor esperado de las importaciones, que suele estar agregado a nivel de bienes de consumo final, intermedios y de capital, con el agravante de que la tasa efectiva de imposición sobre estos bienes varía sustancialmente. Además, una dificultad adicional que surge

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respecto a los impuestos a la importación está dada por el hecho de que existen, en forma bastante generalizada, amplios sistemas de liberización de derechos arancelarios que reducen el monto imponible de las importaciones sobre los cuales no existe suficiente información respecto a su evolución futura. Esta falta de información se verifica en muchos casos respecto a datos históricos, ya que no se contabilizan en forma separada el valor de las importaciones exoneradas. En ausencia de información detallada del monto de las importaciones sujetas a impuesto, el cálculo de recaudación puede llevarse a cabo partiendo de la tasa media aplicada en el último año a las importaciones finales, intermedias y de capital, suponiendo que la misma tasa se mantendrá constante en los años venideros respecto a cada grupo de bienes, lo cual puede ser cierto en las proyecciones para el año siguiente, pero no para períodos mayores de tiempo. Un aspecto particular respecto a la proyección de los ingresos tributarios del sector externo es la necesidad de disponer, en muchos casos, de la estimación de la tasa de cambio externo que estaría vigente en los años futuros, especialmente cuando la proyección se ha basado sobre variables sustitutivas que están expresadas en volumen físico o en valores referidos en moneda externa. Evidentemente, ello implica una complicación adicional, la cual para ser salvada requiere recurrir a información proveniente de otras áreas del organismo de planificación o a datos del banco central.

4. Por último, señalaremos que respecto a los impuestos a los patrimonios, las dificultades que surgen para estimar el ingreso de los mismos son generalmente mayores que las de otros tributos, en parte porque están estructurados con bases distintas, como sucede con los impuestos a la herencia, al patrimonio neto de las empresas y personas y a los impuestos sobre el valor de las propiedades urbanas y rurales, en parte por el hecho de existir dificultades ciertas para poder estimar el valor de las bases imponibles futuras. Para superar estos obstáculos, en el Cuadro 1 se indican algunas de las tasas sustitutivas posibles que podrían ser empleadas a fin de estimar la recaudación de este grupo de impuestos. En general, los inconvenientes mayores surgen por la necesidad de proyectar el valor que tendrán los distintos tipos de bienes que conforman el patrimonio y que pueden variar, por ejemplo, para el sector rural, no sólo en función del índice general de precios de la economía, sino también como consecuencia de modificaciones en los precios relativos de los productos. Por otra parte, muchas veces las valuaciones sobre las cuales estos tributos se aplican permanecen relativamente fijas durante un período de tiempo más o menos prolongado, por lo que los cambios en la base imponible se independizan de los cambios ocurridos en los valores de mercado con la consiguiente pérdida de recaudación. Por último, resta señalar una característica particular de los sistemas tributarios de América Latina que puede ser aprovechada a los efectos de la proyección de ingresos, cuando se está utilizando especialmente el método directo. Sabido es que, especialmente en los impuestos de autoliquidación, tales como el impuesto a la renta y a las ventas, existe una fuerte concentración de contribuyentes, en el sentido de que un pequeño porcentaje de los mismos, que generalmente no excede del 10%, produce cerca del 80% de la recaudación de esos tributos, sobre los que se dispone asimismo de mayor información. De ahí que, utilizando adecuadamente esta circunstancia, puede estratificarse el universo de contribuyentes a fin de obtener información útil para el cálculo de la proyección de ingresos.

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III. MÉTODOS ECONOMÉTRICOS DE PROYECCIÓN DE INGRESOS A. LA ELASTICIDAD COMO BASE DE PROYECCIÓN Dentro del campo de los métodos de predicción que buscan relacionar el monto futuro de la recaudación con variables económicas, el análisis de la elasticidad de los tributos es el que mayor desarrollo teórico ha alcanzado, aunque su aplicación práctica en los países es hasta el momento relativamente reducida. La necesidad generalizada de aumentar el gasto público en los países en vías de desarrollo, por distintos motivos ha determinado que un crecimiento proporcional de las rentas fiscales sea un objetivo de importancia decisiva. Se ha observado repetidamente que los aumentos en el PIB de los países traen aparejado en forma paralela un aumento en el nivel de gastos de los gobiernos, los que requieren un crecimiento simultáneo en el nivel de recursos para poder financiar el nuevo nivel de gastos sin incurrir en déficit fiscales. Por otra parte, la renta fiscal tanto tributaria como de otras fuentes, puede crecer en forma “automática” cuando aumenta la base imponible de los distintos tributos, o bien puede crecer como consecuencia de “medidas discrecionales” como resultado de cambios legales o administrativos, por ejemplo, un aumento en las alícuotas o modificaciones en las bases imponibles, o bien como resultado de medidas que pueden reducir el porcentaje de evasión respecto a lo que puede considerarse habitual para ese tributo en particular. 1. Concepto de elasticidad tributaria El aumento en la recaudación que se produce en forma automática (es decir manteniendo constante la estructura tributaria) como consecuencia de un aumento en el ingreso nacional, se conoce con el nombre de flexibilidad (F) o elasticidad tributaria (E), dependiendo de si este coeficiente está medido en términos de incrementos absolutos o relativos respectivamente. (1) (2)

PIB

TF

∆

∆= 100⋅

∆

∆

=

PIB

PIBT

T

E

T: Recaudación PIB: Producto Interno Bruto

:∆ Incremento de esas variables

Por el contrario, si las variaciones que se producen en la recaudación incluyen los cambios tributarios que se han adoptado durante el período que hemos llamado medidas discrecionales, el coeficiente resultante indica la “capacidad de reacción” (buoyancy) del sistema tributario. Debido a que el coeficiente de elasticidad permite independizar los resultados obtenidos de las unidades de medida y del tamaño de las variables que se están midiendo, es factible poder comparar el coeficiente resultante entre los distintos tipos de impuestos, comparación que no es posible efectuar con el coeficiente de flexibilidad (F).

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De ahí la conveniencia de trabajar especialmente con el valor de elasticidad (E) por considerar que es el que brinda mayor utilidad práctica. El análisis de la elasticidad y de la capacidad de reacción histórica de los ingresos tributarios está estrechamente vinculado con los métodos de proyección de ingresos, ya que en ambos casos es necesario vincular el comportamiento de los recursos fiscales con el PIB. Es decir que estimado el coeficiente pertinente basándose en observaciones estadísticas del pasado, es factible realizar las estimaciones de ingresos futuros aplicando este coeficiente a los datos proyectados del ingreso nacional. Sin embargo, una simple proyección de la renta tributaria basada sobre elasticidades pasadas puede conducir a resultados erróneos.

• En primer lugar, toda proyección debe basarse en la estructura tributaria existente y no en la de un año del pasado, por lo que si el coeficiente de elasticidad refleja la estructura existente, digamos, hace 8 ó 10 años atrás, la utilización de la misma arrojará un monto de recaudación que estará acorde con ese conjunto de impuestos pero no con los que pueden estar vigentes

A ese respecto, será necesario investigar la posibilidad de que las modificaciones discrecionales que se han ido introduciendo durante algunos años, o quizás como ocurre en muchos países en forma anual, hayan alterado la estructura del sistema y la elasticidad del mismo según esa estructura.

• En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que muchas veces los pronósticos de recaudación se efectúan en forma conjunta con un plan macroeconómico general para el mediano plazo, o con el programa monetario y la balanza de pagos en el corto plazo. En muchos casos los mismos suelen contemplar futuras modificaciones estructurales de la economía, y por lo tanto de las bases imponibles, por lo que será necesario basarse para proyectar los recursos fiscales, no en la situación existente en el momento actual sino también tomar en cuenta las variaciones probables en las bases imponibles, lo cual evidentemente no está reflejado en el coeficiente de elasticidad.

Volviendo a la comparación entre la elasticidad de un tributo y su capacidad de reacción, puede señalarse que debido a que este último coeficiente incorpora el efecto de las medidas discrecionales adoptadas a lo largo del período bajo análisis, una comparación basada en datos históricos de ambos elementos revela la contribución que estas medidas han tenido en cuanto al aumento de la recaudación; mientras que al proyectarse la recaudación basada en el coeficiente dado por la capacidad de reacción se está implícitamente suponiendo que el efecto producido por las medidas adoptadas en el pasado se volverá a producir en el futuro, lo cual en la generalidad de los casos no es cierto. De ahí que parece imprescindible en el cálculo de la elasticidad, poder separar la recaudación entre la parte que se hubiese producido como resultado de la aplicación de la estructura tributaria existente en el año base y aquella otra parte de la recaudación que se ha producido como consecuencia de medidas adicionales adoptadas a lo largo de los años del período. Puede tenerse una idea de la complejidad de la medición de los efectos de las modificaciones discrecionales pensando que los efectos de un cambio impositivo dado se producen no sólo en el año de la modificación sino también en los años sucesivos, además de que varias modificaciones tributarias pueden tener lugar en un período breve. Así, por ejemplo, si se supone que la tasa del impuesto a los beneficios de las empresas era en el año base del 20%, pero que luego de transcurridos tres años ha sido modificada elevándola al 30% con carácter de emergencia por un lapso de dos años, será necesario con el fin de calcular la elasticidad del impuesto respecto al PIB, depurar aquella parte de la recaudación obtenida que se ha producido

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en razón del aumento de la tasa, tanto en el año en que se puso en vigencia la modificación como en los años subsiguientes en los que rigió esta medida, ya que de no efectuarse esta distinción en la recaudación que se utilice para calcular el coeficiente de elasticidad, la proyección para los años siguientes estará suponiendo implícitamente que este recurso de emergencia volverá a utilizarse nuevamente, lo cual llevará a obtener datos que estarán alejados de la realidad. Debido a la importancia que tiene como instrumento para estimar las rentas fiscales, se analizan seguidamente con cierto grado de detalle los conceptos de elasticidad tributaria, y también los distintos métodos aplicados para realizar la separación entre la capacidad de reacción y la elasticidad.

• En tercer lugar, los datos estimados que se obtengan deben corregirse basándose sobre una aplicación estricta de las modificaciones tributarias que se han previsto para aplicar en el futuro y cuyo efecto fiscal no está reflejado en la tendencia histórica.

Esta corrección o ajuste por cambios impositivos futuros adquiere en el contexto de las proyecciones de corto plazo o anuales, una importancia fundamental. Dada la necesidad de medir en forma precisa el impacto de esas medidas, es necesario recurrir a estimaciones de tipo directo, tal como se ha analizado en la sección precedente. a. Elasticidad global y parcial del sistema tributario Cuando el nivel de ingresos de la economía se eleva, es lógico pensar que el monto de la recaudación debe aumentar aún cuando las tasas de todos los impuestos del sistema tributario permanezcan constantes o invariables. El concepto de elasticidad tributaria (E) se refiere justamente a dicho aumento en la recaudación causado por una elevación del ingreso nacional. Asimismo, se espera que en el futuro las estimaciones realizadas señalen que se ha de producir un aumento del producto, por lo que surge entonces la posibilidad de estimar en base a la aplicación del coeficiente de elasticidad, el monto probable que ha de tener la recaudación en los años siguientes. La elasticidad del sistema tributario o de un impuesto en particular suele expresarse como el incremento porcentual en la recaudación correspondiente a un incremento del 1% del PIB, es decir, que como se ha expresado en páginas anteriores, la elasticidad de un impuesto se define como la razón entre la variación porcentual entre la recaudación tributaria y la variación porcentual del PIB en un período dado. Es decir, que:

producto del porcentual Variación

nrecaudació la de porcentual Variación E =

El resultado de ese cociente podrá ser entonces mayor, igual o menor que 1, lo cual está indicando el grado de elasticidad o inelasticidad que tiene el sistema tributario o un impuesto en particular, según sea el caso. Transponiendo los términos de la ecuación (2), tenemos que:

PIB

TPIB

T

T

PIB

PIB

TE ∆

∆

=⋅∆

∆= (3)

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Por otra parte, tenemos que

PIB

TF

∆

∆=

Y se define la presión tributaria (P) como la relación dada entre el monto de la recaudación (T) y el PIB, es decir;

PIB

TP =

Entonces, podemos expresar el coeficiente de elasticidad como la razón entre la flexibilidad del impuesto y la presión tributaria:

P

FE = (4)

Asimismo, para un impuesto dado el coeficiente de flexibilidad representa la tasa marginal efectiva del impuesto, mientras que la presión tributaria de ese tributo representa su tasa media de tributación. De ahí que en consecuencia, podemos señalar que la elasticidad de un tributo está dada por la relación entre su tasa marginal y su tasa media, por lo cual la estructura de las tasas o alícuotas de un tributo es uno de los elementos básicos que determinará la elasticidad del mismo, tal como se analiza en el punto b) siguiente. Aunque la elasticidad tributaria con respecto al ingreso nacional suele presentarse en los modelos agregados como número único, es más realista concebirla como la media ponderada de la suma de las elasticidades de cada uno de los impuestos, que como es factible esperar, reaccionan ante las variaciones en el ingreso en forma muy distinta. Es decir que suponiendo que todos los impuestos del sistema tributario sean independientes entre sí, podemos descomponer la ecuación (3) de la siguiente forma:

PIB

)tt(t

)tt(t

PIB

PIB

T

T

PIBE

21

21 ∆

+++∆⋅

+++=

∆

∆⋅=

n

n

L

L (5)

donde (t1 + t2 +...+tn) constituyen cada uno de los tributos que componen el Sistema. Si tales tributos son independientes entre sí, entonces tenemos que:

∆

∆+

∆

∆+

∆

∆

+++=

PIB

t

PIB

t

PIB

tPIB

tt(tE

21

21

n

n

LL )

1 (6)

y para cada impuesto por separado se tiene:

PIBt

PIBtE

∆

⋅∆=

⋅i

i

(Para i= 1, 2, …, n) (7)

Este supuesto implica que la recaudación de un impuesto dado no está relacionada con la recaudación obtenida por otro impuesto, lo cual convierte en cero los factores multiplicativos comunes del segundo término del polinomio de la ecuación (5). Al despejar el valor del PIB, tenemos:

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( ) ( ) ( )

∆

∆+

∆

∆+

∆

∆=

n

nni

t

PIBtE

t

PIBtE

t

PIBtEPIB

2

22

1

1

Si se sustituye en la ecuación (6) y simplificando términos se llega a:

n

n

n

nn

ET

tE

T

tE1

T

t

ttt

EtEtEtE

2+++=

+++

+++= L

L

L2

1

21

2211 (8)

lo cual prueba que la elasticidad de un sistema tributario es igual al término medio ponderado de las elasticidades de cada tributo, siendo los coeficientes de ponderación los rendimientos relativos de cada uno de los respectivos impuestos. Esto nos permite desde el punto de vista de la técnica de proyección, realizar estimaciones en forma independiente de la elasticidad que tiene cada uno de los tributos del sistema y al mismo tiempo utilizar esos coeficientes para obtener la elasticidad del sistema tributario en su conjunto. b. Elasticidad de los componentes de cada tributo Evidentemente las posibilidades de realizar estimaciones futuras de recaudaciones exactas dependen del grado de desagregación con que se analice la información existente, ya que ello permite interpretar en una forma más clara los resultados obtenidos en e! pasado, lo cual posibilita los ajustes posteriores en las series estadísticas con el fin de depurar las mismas por los cambios discrecionales que se han efectuado. Un análisis posible que puede ser efectuado tanto para predecir el monto de la recaudación como para interpretar la evolución de los impuestos, consiste en expresar la elasticidad de cada uno de los tributos como el producto de las elasticidades que componen el mismo. Es decir, que la elasticidad de un impuesto dado con respecto al ingreso nacional puede expresarse como el producto de la elasticidad de la recaudación respecto a su base de imposición multiplicado por la elasticidad de la base respecto al ingreso nacional.

/PIBB /B EEt

PIB

BPIB

B

B

tB

t

E 1111

1

1

1

1

1

1 =∆

∆

⋅∆

∆

= (9)

Por ejemplo, para el caso de que se esté analizando la elasticidad de los impuestos ad valorem a la importación, la misma puede ser calculada estimando por una parte, la elasticidad existente entre la recaudación de ese impuesto respecto a la base imponible del mismo es decir, el valor de las importaciones gravadas; y por la otra, la elasticidad que surge de relacionar esa misma base imponible con el producto interno bruto. Es decir que para cada uno de los tributos, la elasticidad de la recaudación respecto al producto o ingreso nacional puede ser descompuesta en sus dos componentes básicos, que son la elasticidad de la tasa y la elasticidad de la base imponible. Empíricamente, el producto de los coeficientes de la elasticidad de los dos componentes señalados dará el mismo resultado que el coeficiente de elasticidad agregado, siempre y cuando la base del impuesto elegido y el producto o ingreso nacional estén perfectamente relacionados, esto es, si la base seleccionada constituye una buena aproximación a la base verdadera del gravamen. Evidentemente, para algunos tributos ad valorem, como el impuesto a las importaciones que se ha señalado precedentemente, es relativamente sencillo en muchos países precisar el valor de las importaciones gravadas. Esto también lo es en el caso de los impuestos a la

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exportación o de los impuestos al consumo de carácter selectivo, como lo son las bebidas alcohólicas y tabacos. En todos estos casos, es factible proceder tomando como base el criterio de separación de elasticidades que se ha indicado. Por el contrario, para los impuestos de base amplia y general, como podrían ser los tributos a los ingresos o beneficios y también para los impuestos generales al consumo, la aplicación de este procedimiento muchas veces encuentra algunas dificultades como consecuencia fundamentalmente, de la falta de series estadísticas suficientemente desagregadas para realizar los cálculos. De ahí que deba entonces apelarse a la utilización de algunas otras variables, las cuales se supone son las que mejor describen el comportamiento de las bases imponibles. Como resultado de ello, es factible esperar que el coeficiente de elasticidad que surge de relacionar la elasticidad de la tasa con la elasticidad de la base difiera del que se puede obtener directamente entre la recaudación del tributo y el PNB. Sin embargo, es de gran utilidad seguir el criterio de descomponer en partes el coeficiente de elasticidad en la medida en que exista suficiente información estadística. Ese método describe mejor el comportamiento histórico de los resultados obtenidos, por lo que aporta nuevos elementos de juicio que pueden ser tenidos en cuenta en el momento de realizar el cálculo de ingresos futuros. De todas maneras, el empleo para los fines de proyección de ingresos del coeficiente de elasticidad pasado está suponiendo implícitamente que se mantienen constantes tanto la elasticidad de la tasa como la de la base, o bien que si se producen variaciones en uno de estos coeficientes, las mismas son compensadas por variaciones en el sentido opuesto. Por ello, si los cálculos se efectúan para impuestos que han tenido una estructura constante en el pasado (o bien, que se han hecho las debidas correcciones en las series de recaudación si ésta ha variado), no es muy arbitrario suponer que la elasticidad de la base se mantendrá también constante en el futuro. Pero si existen razones para creer que la relación entre la base imponible y el PNB se verá modificada en el futuro por cualquier motivo que pueda cambiar la relación estructural que afecta la base del impuesto, no será apropiado emplear un coeficiente de elasticidad que refleje la relación pasada. En esas circunstancias, el procedimiento de separar el coeficiente de elasticidad en sus componentes de tasa y base será absolutamente necesario para el cálculo de la proyección, ya que de esa forma se pueden introducir las correcciones o ajustes correspondientes. Esto no sería factible de no haberse calculado previamente la elasticidad de cada uno de los componentes. Dado el ejemplo referido sobre los impuestos a la importación, podemos ver que, si la relación histórica entre el valor de las importaciones y el PIB, es decir, el coeficiente de importaciones del país, se ve modificado ya sea porque existen problemas futuros de balanza de pagos que limitan la capacidad de importación, porque se está orientando la economía hacia un proceso de sustitución de importaciones, esa relación no podrá ser utilizada en el cálculo de recaudación de los impuestos a la importación. De ahí que será necesario obtener en forma independiente los valores estimados que puede tomar este coeficiente con el fin de multiplicarlos posteriormente por la elasticidad de la tasa obtenida antes de calcular los ingresos futuros. No obstante, pueden existir en muchos países limitaciones estadísticas serias que dificulten la aplicación de este método de proyección, las que en cierta medida pueden ser superadas a través del empleo de series estadísticas sustitutivas de los valores verdaderos. c. Utilización de bases sustitutas Cuando la información sobre la base imponible determinada por la legislación está

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disponible, tanto en el pasado como para el futuro, evidentemente, se ha de emplear esa información para calcular el coeficiente de elasticidad de la base que se utilizará en el cálculo de la proyección de ingresos. Sin embargo, los problemas surgen cuando los datos sobre la base imponible están disponibles para el pasado pero, por distintas circunstancias, no existe información sobre el futuro. En esas circunstancias, las dificultades pueden ser superadas en alguna medida, siempre y cuando sea posible sustituir la base imponible verdadera por alguna otra variable que refleje lo más cercanamente posible la evolución de la misma y que se disponga de información de esa base sustitutiva tanto para el período histórico como para el futuro. En ese caso, los cálculos deben ser rehechos totalmente y debe estimarse el coeficiente histórico de elasticidad de la tasa y de la base empleando los nuevos valores antes de calcular los ingresos futuros. Un aspecto que subsiste es el que se refiere a los criterios que deben usarse para seleccionar las variables que pueden sustituir los valores de la verdadera base gravable. En este sentido, una posibilidad consiste en utilizar varias bases alternativas y seleccionar entre todas ellas la que más se aproxima a los valores históricos de la base verdadera. El problema se torna más complicado, en alguna manera, cuando no se conocen los valores de esta última aun para los años pasados, por lo cual el único criterio de selección que subsiste se imita solamente al buen juicio de la persona que realiza las estimaciones. En general, puede decirse que la selección de una variable sustitutiva debe hacerse teniendo en cuenta que la misma debe mantener un patrón de comportamiento a lo largo del tiempo, que sea lo más semejante posible con el que podría tener la verdadera base imponible. De ahí que para cada uno de los impuestos puede existir un número de posibilidades distintas que sean aceptables, pero la selección dependerá de la disponibilidad de información y de las particularidades propias de cada tributo y de cada país. En ese sentido, las bases sustitutivas apropiadas más difíciles de encontrar probablemente sean las relacionadas con los impuestos y la propiedad, y en tales casos es posible que no sea conveniente el cálculo de la elasticidad de la tasa y de la base en forma separada, sino que haya que limitarse a estimar el coeficiente global de esos impuestos. Dadas esas limitaciones, se señalan a continuación algunos ejemplos de posibles bases sustitutivas, con la salvedad de que de ninguna manera se pretende hacer un análisis exhaustivo de este problema. Respecto a los impuestos sobre los ingresos y utilidades, es conveniente desagregar, en la medida de lo posible, los impuestos que componen esta categoría. Los impuestos sobre utilidades de sociedades podrían desagregarse por el tamaño de la firma o por sector económico. Aunque es improbable que se disponga de proyecciones de la base legal, podrían construirse varias bases sustitutivas tomando por ejemplo, el valor agregado por sector de actividad económica que surge de las cuentas nacionales, para el caso del impuesto a las sociedades. Este procedimiento permite introducir un elemento de ponderación dentro del cálculo de la recaudación en función de la importancia de cada uno. Se tiene presente que existe, en gran parte de los países, una fuerte concentración en algunos sectores de actividad tal como podría ser el sector minero, por lo que una pequeña variación en el valor agregado de ese sector produce un fuerte impacto sobre la recaudación total del impuesto. Dentro de la misma orientación, es factible también emplear como alternativa el monto de las utilidades de cada sector económico, las que normalmente se calculan en las cuentas nacionales como uno de los componentes del valor agregado y que a los fines del cálculo de las elasticidades pueden tomarse tanto en forma agregada como por sector. Con respecto a los impuestos sobre los ingresos netos de las personas naturales, es conveniente desagregar los mismos por grupos de ingresos o por sector, por ejemplo, ingresos del

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sector agropecuario, ingresos de relación de dependencia, etc. En general, la obtención de bases sustitutivas para este impuesto suele ser difícil, sobre todo si se quiere trabajar con un cierto grado de desagregación, ya que, en forma agregada el valor de los sueldos y salarios según las cuentas nacionales es la base sustitutiva más aceptable. En forma alternativa, si uno de los objetivos del gobierno es modificar en el futuro la distribución del ingreso, es conveniente evaluar sus consecuencias sobre la recaudación esperada, realizando las estimaciones basadas sobre datos de la distribución esperada del ingreso. En relación con los impuestos sobre las mercaderías y servicios, conviene diferenciar la recaudación de los mismos según sean éstos de carácter general o que se apliquen en forma selectiva, y si la base imponible está constituida por mercaderías o por servicios. Respecto a los impuestos generales, a los bienes, la base sustitutiva más conveniente está representada por el monto del consumo privado, el cual en muchos casos puede ser depurado eliminando del mismo el valor de aquellos bienes que se encuentran exentos, usualmente los alimentos, servicios, alojamiento, etc. En caso de que el impuesto contemple la aplicación de tasas diferenciales para ciertos bienes como suele ser la norma, seria conveniente poder efectuar un desglose del consumo global por grupos de productos. Por otra parte, de no poder emplearse el monto del consumo personal como base sustitutiva, una segunda alternativa podría consistir en trabajar en base a datos de valores de producción de los sectores de actividad que elaboran bienes finales. Sin embargo, la elección de la variable sustitutiva más conveniente depende fundamentalmente del tipo de impuesto a las ventas que el país aplique, ya que por ejemplo, en el caso de un impuesto al valor agregado sobre las ventas internas exclusivamente, la elección más conveniente está dada por el valor de las ventas internas más las importaciones de bienes. Respecto a los bienes selectivos al consumo, como se ha mencionado precedentemente, la elección de las variables sustitutivas resulta en general más sencilla, ya que el número de bienes gravados con estos impuestos se imita frecuentemente a los bienes tradicionales tales como cigarrillos, bebidas alcohólicas y gasolina, sobre los cuales suele existir información respecto a los valores de producción. Por otra parte, el consumo per cápita de estos bienes no está sujeto a fuertes fluctuaciones en el corto plazo, por lo que el índice de población suele resultar también una base razonable. Los impuestos a la importación suelen aplicarse en la mayor parte de los países, tanto con derechos de carácter ad valorem como específicos, por lo que la selección de las variables más aconsejables suele ser en estos casos el valor de las importaciones y el volumen de importaciones respectivamente. Debido a que muchos países otorgan incentivos o desgravaciones a la importación de bienes de capital, parece más aconsejable, en la medida que sea posible, trabajar con datos de importaciones gravadas que, si no se encuentran disponibles, pueden ser estimados, deduciendo del valor total de importaciones, el correspondiente a los bienes de capital. Por último, resulta aconsejable en muchos casos desglosar las importaciones según los productos más importantes, con el fin de obtener proyecciones de la recaudación de estos impuestos, que pueden ser clasificados según la C.U.C.I. Similares consideraciones son aplicables también para el caso de los derechos de exportación, resultando en este caso conveniente desagregar el valor de las exportaciones según los productos principales, para los cuales suele existir información. 2. Forma de cálculo del coeficiente de la elasticidad Una vez obtenidas las series <<depuradas>> de recaudación de los diversos tributos, es decir, que previamente se han eliminado de las mismas los efectos de las medidas discrecionales

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adoptadas a lo largo de los años en la forma en que se analiza en la sección siguiente, es necesario pasar a calcular el coeficiente de elasticidad de los distintos tributos o del conjunto del sistema tributario, según el grado de desagregación con que se trabaje. Para ello es necesario disponer de las cifras de recaudación depuradas y de una o varias variables explicativas, tales como el ingreso. el consumo o la población, cuyos datos deben estar calculados tanto para el período histórico como para el de los años futuros en que se intenta realizar la estimación de recaudación. En su expresión más sencilla, el cálculo de elasticidad que relaciona el monto de recaudación con el ingreso o producto nacional es de mayor uso en la práctica pero ello no obsta a que puedan establecerse relaciones con otras variables relevantes. Como se ha señalado precedentemente, un aspecto que debe resolverse antes de comenzar con el proceso de cálculo o estimación, es el grado de desagregación con que se trabaja, ya que el coeficiente de elasticidad global puede obtenerse tanto en forma directa como indirecta, estimando la elasticidad de cada uno de los tributos. Es evidente que cuanto mayor sea la desagregación, mejor será el análisis y se dispondrá de mayor información, que permite identificar la contribución de cada uno de los tributos en términos de elasticidad respecto a la recaudación futura. La exactitud de la estimación será probablemente mayor al tomar en consideración las características individuales de cada impuesto. Un aspecto que puede considerarse en forma particular es el referido a las modalidades del sistema de anticipos o pagos a cuenta que cada tributo tenga. Por ejemplo, si el impuesto a la renta personal se paga un año después de haberse generado el hecho imponible, es conveniente desfasar en igual período los datos correspondientes al ingreso nacional. En otro caso, como podría ser la recaudación del impuesto a las ventas que se perciba en su totalidad en el año en que se ha producido el hecho imponible, es aconsejable relacionar las cifras de recaudación y del ingreso nacional correspondiente al mismo período. Una ventaja adicional que surge de trabajar con datos desagregados es la de que a través de los mismos se puede controlar mejor el grado de exactitud de los resultados obtenidos, lo cual permite efectuar los ajustes más convenientes cuando se realicen las estimaciones en los años siguientes.

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CUADRO 1: POSIBLES BASES SUSTITUTIVAS PARA DISTINTOS IMPUESTOS

Impuestos sobre los ingresos netos y las utilidades

1) Sociedades 2) Personas

1) a. utilidades de las empresas derivadas de las cuentas nacionales. b. Valor agregado en la manufactura.

2) Sueldos y salarios y otros ingresos privados tomados de las cuentas nacionales.

Impuestos o contribuciones de Seguridad Social

3) Empleador 4) Empleado

3) Sueldos y salarios. 4) Sueldos y salarios y otros ingresos personales salariales. Riqueza total

Impuestos sobre la propiedad

5) Propiedad inmobiliaria 6) Riqueza personal 7) Impuestos sobre herencia y donaciones 8) Transferencia de propiedad

5) Alquileres. 6) Ingreso nacional. 7) Indices demográficos de defunciones y número

de personas en los grupos de ingresos más elevados.

8) Valor de propiedades urbanas y número de transacciones.

Impuestos sobre producción, consumo y transacciones internas

9) Impuestos sobre las ventas, el volumen de negocios o el valor agregado

10) Impuestos internos selectivos 11) utilidades de los monopolios fiscales

9) Gastos de consumo privado o grupos de gastos o productos debidamente desglosados.

10) Cifras de producción o consumo de los principales productos imponibles.

11) Valor o volumen de consumo de los productos bajo monopolio fiscal.

Impuestos sobre el comercio y las transacciones internacionales

12) Derechos de Importación 13) Derechos de exportación 14) Juntas de comercialización privadas 15) Beneficios cambiarios 16) Impuestos cambiarios

12) Valor y volumen de la importación total o preferiblemente, valor y volumen de las principales categorías de importaciones.

13) Valor y volumen de las principales exportaciones.

14) utilidades estimadas sobre las exportaciones en cuestión.

15) Valor de las transacciones cambiarias. 16) Valor de las transacciones cambiarias.

Otros impuestos

17) Licencias comerciales y profesionales 17) Número de licencias expedidas. 18) Datos demográficos sobre categorías

pertinentes de edad y sexo, 19) Valor de las categorías más importantes de

transacciones gravadas y frecuencia estimada de las transacciones.

20) Ingreso nacional.

Fuente: Elasticidad y pronóstico de las rentas fiscales, MT INST/74-V-II/13 Washington, DC, pág.7.

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La forma de la ecuación que puede ser utilizada para estimar la relación entre la recaudación y el ingreso nacional, para obtener el coeficiente de elasticidad, está determinada más por la facilidad de computación que por otros motivos. Una forma posible es suponer que los ingresos tributarios son una función del ingreso nacional de tipo logarítmico, tal como sigue:

νβα ⋅⋅= PIBeT (10)

Si se toma el logaritmo de cada miembro de la ecuación, se tiene:

νβα log PIB log T log eee ++= (11)

donde:

• α : es el valor de la ordenada al origen;

• β : es la elasticidad ingreso del impuesto respecto al PIB; y

• ν : es el término aleatorio que se supone está distribuido normalmente, con las propiedades

usuales de que la varianza es constante y la media y la covarianza son cero. Esta forma de estimación, que de hecho es la más usual y la más aplicada a los estudios empíricos realizados, supone que la elasticidad es constante a lo largo del nivel de ingreso considerado. Es decir, este supuesto significa que los cambios proporcionales en el ingreso nacional están asociados con cambios igualmente proporcionales en la recaudación, cualquiera que sea el nivel de ingreso, considerado como la intensidad o dirección del cambio operado en el ingreso en un período. Esto puede parecer un supuesto sumamente restrictivo. Aunque, si se tiene en cuenta que el análisis no intenta medir las variaciones que se producen durante un largo período de tiempo ni cuando se producen fuertes modificaciones en el ingreso nacional, el mismo puede considerarse aceptable, especialmente en el caso de los tributos cuya estructura de tasas t1 es proporcional. Otra forma alternativa para calcular el coeficiente de elasticidad consiste en emplear una función de tipo lineal, donde:

T = a + b PlB (12) La misma parece ser más apropiada cuando el coeficiente que se quiere calcular es el de flexibilidad, el cual estaría dado por el valor del coeficiente angular (b), ya que, para obtener el valor correspondiente a la elasticidad, es necesario realizar computaciones adicionales del tipo de las indicadas en la ecuación (4). Una vez obtenidos los coeficientes de elasticidad correspondientes a cada uno de los impuestos o al total de los ingresos tributarios, la proyección para el período siguiente puede ser obtenida según la siguiente ecuación:

∆+=

1

12

PIB

PIB 1 T T β (13)

1 Las condiciones necesarias para que el coeficiente de elasticidad de la recaudación respecto al ingreso nacional se mantenga

constante surgen al desagregar éste en sus dos componentes, es decir, la elasticidad de la recaudación respecto a la base imponible y la elasticidad de la base imponible respecto al ingreso nacional. Esto puede darse tanto cuando las dos elasticidades desagregadas se mantienen constantes como cuando el producto de las mismas es constante, si ellas son variables. El supuesto de constancia del coeficiente de elasticidad de la base imponible respecto al ingreso nacional es aceptable en la medida en que el análisis efectuado se refiera a un período de tiempo relativamente corto, ya que de otro modo no puede suponerse que los cambios en la base serán proporcionales a los cambios en el ingreso nacional para cualquier nivel de ingreso. Respecto al supuesto de la constancia del coeficiente de elasticidad de la recaudación respecto a la base imponible, el mismo es más difícil de ser aceptado para cualquier tipo de impuestos, especialmente en aquellos que tienen una estructura de tasas fuertemente progresivas. En este caso, debido a la influencia de tasas marginales distintas de la tasa media, es más difícil suponer que cambios proporcionales en la base imponible tendrán efectos igualmente proporcionales en la recaudación, cualquiera que sea el nivel de la base.

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donde (β ) es el coeficiente de elasticidad. Por otra parte, si el coeficiente que ha sido estimado corresponde al de la flexibilidad, la recaudación para los períodos futuros puede obtenerse según:

PIB b T T 12 ∆⋅+= (14)

donde (b) es el coeficiente de flexibilidad. Estos cálculos pueden ser continuados en igual forma para los años subsiguientes en los cuales es necesario obtener el monto proyectado de los ingresos tributarios. Un aspecto adicional, que merece ser comentado en el procedimiento de estimación, se refiere a que los resultados para el futuro pueden ser obtenidos en forma puntual, es decir, un solo valor para cada año, o si es preferible, obtener una estimación en forma de intervalo, significando por ello una serie de valores máximos y mínimos para cada año. Con relación a la primera forma, las ecuaciones indicadas precedentemente son suficientes para la obtención de datos puntuales. Por el contrario, si se opta por la segunda alternativa, es necesario incorporar en el procedimiento de cálculo el error estándar de la proyección con lo cual se obtiene un intervalo de confianza que indica los dos valores extremos entre los cuales puede encontrarse la recaudación futura. Este procedimiento es especialmente recomendable para el cálculo de ingresos en el mediano plazo, ya que de esta forma se introduce un cierto elemento probabilístico dentro de la proyección, el cual toma en consideración los errores que puedan tener los datos empleados y que han de ser mayores cuanto más alejadas estén las proyecciones del período anual. Respecto a las proyecciones de corto plazo efectuadas con motivo de la elaboración del presupuesto anual, la utilización de un intervalo es menos aplicable, ya que para ese propósito se necesitan proyecciones puntuales; pero ello no quita que, a los efectos de un cotejo posterior con los datos reales, no sea de utilidad obtener también los valores extremos entre los cuales puede oscilar la recaudación2.

2 El error estándar de la proyección debe ser definido de acuerdo con un cierto porcentaje que tomará el intervalo de confianza, por

ejemplo 95%, lo cual significa que la recaudación deberá estar en un 95% de las veces comprendidas dentro de los dos extremos de una distribución de tipo t. Asimismo, con el fin de calcular el error estándar de la proyección debe tomarse en consideración por una parte, el error estándar de la estimación que mide la desviación del valor de los residuos, respecto a la línea de regresión, y por la otra, debe sumarse al mismo el error estándar del ajuste de la función que está dado por las desviaciones de los coeficientes estimados respecto a los valores esperados.

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B. ANÁLISIS DE LAS TECNICAS DE DEPURACION DE DATOS DE RECAUDACION Si los cálculos indicados precedentemente estuviesen basados sobre datos históricos correspondientes a las recaudaciones efectivamente obtenidas, las proyecciones resultantes de los mismos supondrían “implícitamente” que todas las “medidas discrecionales” adoptadas en los años pasados serían nuevamente introducidas en los años futuros, con los mismos efectos. Los cambios discrecionales pueden ser definidos como todas aquellas modificaciones legales, transitorias o permanentes, que afectan tanto la tasa del impuesto como su base imponible, así como también la creación de nuevos impuestos, la eliminación de tributos que existieron en algún momento del periodo considerado y, asimismo, los cambios introducidos en la administración de los tributos que pueden haber afectado tanto el momento de percepción de los tributos como la mora o evasión existente en ellos. Evidentemente, éste es un supuesto considerado inaceptable para los fines de proyección. De ahí que se requiera para estos propósitos depurar las cifras de recaudación de todos esos cambios. Así se podría obtener una serie de recaudación teórica que excluya el efecto de esas modificaciones. Puede tenerse una idea de la complejidad de la medición de los efectos de los cambios discrecionales, pensando que los efectos de una modificación impositiva determinada no sólo se producen en el año en que se aplicó esa medida sino también en los años sucesivos. Así, también varias modificaciones tributarias pueden ser efectuadas en diferentes tributos durante el mismo año o en varias oportunidades en el mismo año. No obstante estas dificultades iniciales, debe considerarse que esta tarea puede ir realizándose en forma gradual, comenzando por el grupo de impuesto que pueda presentar menores dificultades e ir posteriormente cubriendo todo el ámbito del sistema tributario. Por otra parte, los mayores esfuerzos deben realizarse en la etapa inicial del trabajo, ya que una vez obtenida una serie de datos depurada para un tributo en particular, sólo se requiere mantener esa serie actualizada en función de las modificaciones que se van aplicando y sobre cuyos efectos casi siempre existe información estadística. De ahí que resulta obvio señalar la necesidad de una continuidad en esta labor, para aprovechar plenamente el esfuerzo realizado en las etapas iniciales, ya que, por el contrario, como sucede en muchos países, la falta de prosecución en éstas al cabo de un par de años produce costos y demoras adicionales cuando se las quiere retomar tiempo después. 1. Método de estructura constante del impuesto Uno de los caminos posibles que pueden seguirse con el fin de efectuar la depuración de los datos de recaudación de los cambios ocurridos en el periodo, consiste en calcular para un año de referencia determinado la tasa efectiva del impuesto, y posteriormente aplicar esta tasa resultante en forma uniforme a la base imponible de los otros años del período analizado. Así se obtiene una serie estimada de recaudación que refleja características propias del tributo en el año de referencia. Es conveniente aclarar que la tasa efectiva empleada para estos fines se define, por ejemplo, en el impuesto a la renta como la relación entre la recaudación y la base imponible del periodo, definida esta última como el ingreso bruto antes de las deducciones permitidas por la ley. Respecto a otros impuestos, por ejemplo, los tributos a la importación, la determinación de la base imponible es en alguna medida más sencilla. La misma está dada por el valor total de las importaciones de cada bien, aunque en este caso la complicación surge en la determinación de las tasas efectivas, dada la multiplicidad de tasas nominales existentes. Esta forma de cálculo, de concepción relativamente sencilla, resulta en la práctica la que

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menos posibilidades tiene de ser empleada, pues la información que se necesita para su aplicación lamentablemente no se encuentra disponible en la mayor parte de los países, con excepción de algunos, como los Estados Unidos, para el cual se aplica a nivel estatal. Este método de ajuste implica suponer que, tanto la estructura de la tasa como la base del impuesto para un año de referencia determinado, se han mantenido constantes a lo largo de los años y que el crecimiento en la recaudación es producto de los cambios operados en el nivel de la base de imposición, como consecuencia de las variaciones ocurridas en el ingreso nacional. Este es un supuesto demasiado fuerte para la realidad de América Latina, por ello este método pierde gran parte de su utilidad. Con la finalidad de su utilización como método para proyectar los ingresos tributarios de los años próximos, la elección del año de referencia más conveniente parece ser el año corriente o último del cual se dispone información, ya que de esta manera se incorpora a las cifras proyectadas tanto el nivel presente de eficiencia de la administración tributaría como el hecho de que la elasticidad resultante estará basada en la actual estructura tributaria y no sobre la de un período pasado. 2. Método de ajuste según Prest Otro de los métodos empleados para separar de las cifras de recaudación el efecto de los cambios discrecionales, es el seguido por Prest en su estudio sobre el impuesto a la renta personal en el Reino Unido. La aplicación de este método requiere, fundamentalmente, poder disponer de estimaciones sobre el efecto que las modificaciones tributarias han tenido sobre la recaudación del año, ya que este elemento constituye el punto de partida del método de Prest. En forma abreviada, el procedimiento es el siguiente:

• En primer lugar, se prepara una serie preliminar de recaudación ajustada, es decir, habiendo sustraído de la recaudación real de cada año el impacto que tuvo la medida discrecional en ese año.

• En segundo lugar, esta serie ”ajustada” se refina cada año, para eliminar también el impacto continuo de cada modificación discrecional en los años siguientes al que se adoptó la modificación y hasta el final del período analizado.

Es decir, si el periodo para el cual se quiere calcular el coeficiente de elasticidad comprende los años 1960 a 1975, debe eliminarse de la recaudación real el efecto fiscal de todas las medidas tomadas en ese período, tanto en el año en que se adoptó como en los años sucesivos. Así, por ejemplo, un aumento en la tasa del impuesto efectuado en 1970 producirá efecto tanto en ese año como en los cuatro períodos restantes hasta 1975. Si por el contrario, la modificación hubiese sido adoptada en 1965, el impacto de este cambio implicará modificar la serie de recaudación desde ese año en adelante. De este modo, puede obtenerse una serie de recaudación ajustada final en la que se han eliminado los efectos de todas las medidas, lo cual significa, en otras palabras, estimar la recaudación que se hubiese obtenido de haberse mantenido constante la estructura tributaria existente en el año base. La importancia del método de Prest reside en haber desarrollado una fórmula que permite captar el impacto de las modificaciones en los años subsiguientes al de adopción de la medida, ya que los datos disponibles sobre el efecto de las reformas tributarias están referidos solamente al periodo de ejecución de la medida. A partir de ese momento, el efecto que produce en los años siguientes queda comprendido en el monto de recaudación sin discriminar.

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Un supuesto importante del método de Prest es el de que el efecto de las modificaciones discrecionales incrementan la recaudación de los tributos, pero no modifican la elasticidad automática de los mismos. Es decir, implícitamente está considerando que entre dos años cualesquiera del período analizado los cambios discrecionales aplicados crecen a la misma tasa con que se incrementa el producto total del tributo. La fórmula de Prest se puede desarrollar simbólicamente de la siguiente manera:

2

12

3

23

1-j

1-2.j-j1.J-j1j

3

1334

3

133341314

2

1223

2

122231213

2212

1 11

T

T

T

T

T

T T T

T

TT

T

T)T - (T T T

T

TT

T

T)T - (T T T

DT T

T T

⋅⋅⋅=

=+=

=+=

−=

=

⋅

⋅

L

LLLLLLLLLLLLLLLLLL

Donde:

Tij = recaudación del tributo, donde el primer subscripto (i) indica el año a cuya estructura tributaria se está haciendo referencia y (j) indica el año cuya recaudación se está indicando para esa estructura.

Así, por ejemplo T23 estaría señalando la recaudación del tributo T obtenido en el 3, según la estructura tributaria que ese impuesto tenía en el año 2. Se toma como año de referencia, entonces tendríamos que la serie sería Ti1, Ti2, Ti3…..…Tin, la cual representa la recaudación que se hubiera obtenido si la estructura tributaria existente en el año de referencia hubiera permanecido constante a lo largo de todo el período. D1, D2, …. Dn mide el efecto de una modificación discrecional aplicada y recaudada en cada uno de los períodos. La interpretación de las fórmulas precedentes puede ser hecha en los siguientes términos. Con el fin de obtener la recaudación teórica que se hubiese obtenido de haberse mantenido constante la estructura tributaria del año base, es necesario multiplicar la recaudación real por una serie de factores multiplicativos. El efecto de uno cualquiera de esos factores es el de ajustar la recaudación en función de la estructura tributada que estaba vigente en la fecha a la que ese factor está referido. Cada uno de esos factores indica qué proporción de la recaudación total del año se hubiera obtenido en forma automática de no haber mediado ningún cambio discrecional durante ese año y, por consiguiente, cada factor se puede obtener dividiendo la recaudación neta de las medidas discrecionales respecto al total de la recaudación de cada año. Así, por ejemplo, T12/T2 es el factor que relaciona la recaudación obtenida en el año 2 neta de los cambios discrecionales aplicados en ese año, es decir, basada en la estructura tributaria aplicada en el año 1, respecto a la recaudación del año 2 sin ningún ajuste. Al generalizar la fórmula para cualquier número de años, se tiene:

1-j

1)-i(j1)-(jij

T

TT T = (15)

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Por otra parte, debe tenerse presente que, desde el punto de vista de la aplicación de este método con fines de proyección, es conveniente que el año de referencia elegido sea el último año de la serie, en lugar del primero como indican las ecuaciones precedentes. De esa forma se estaría trabajando con el nivel de eficiencia que tiene la administración tributaria en su momento más reciente. En consecuencia, la estimación de la serie depurada de la recaudación reflejará el monto de ingresos que se hubiese obtenido en el pasado si hubiera estado vigente la actual estructura tributaria. De hecho, el procedimiento de estimación no sufre mayores cambios aunque ahora los ajustes deben realizarse moviéndose hacia atrás en la serie utilizada, es decir, en dirección opuesta. Siendo así, la fórmula general para obtener tales valores queda, entonces, como sigue:

j

iji.j

T

1)(jT T T

+⋅= (16)

De todas maneras, el coeficiente de elasticidad resultante de estas estimaciones, aunque basado en series depuradas distintas según sea el año de referencia utilizado, resulta en el mismo valor. Pero a los efectos de la proyección, por los motivos indicados precedentemente, se recomienda que el período de referencia utilizado sea el más actual posible. 3. Método de utilización de variables ficticias Un tercer método empleado en ciertas circunstancias para determinar el efecto de los cambios tributarios sobre la recaudación, es el de la utilización de técnicas econométricas consistentes en introducir variables ficticias (dummy variables) en la función empleada para estimar el coeficiente de elasticidad. En realidad, según podrá observarse seguidamente, este método es sustancialmente distinto de los dos analizados precedentemente. A través del mismo no se busca obtener una serie de datos depurados de los efectos de las medidas discrecionales, sino solamente conocer si la aplicación de esas medidas ha incidido significativamente en cambiar la elasticidad del impuesto. Es decir, la ventaja de usar variables ficticias no necesita comenzar depurando la serie de recaudación del efecto de los cambios discrecionales adoptados para efectuar la estimación de la elasticidad. Evidentemente, esto reduce en forma considerable la magnitud de información estadística que se requiere con respecto a los dos métodos indicados precedentemente. Para la utilización de esta técnica es suficiente conocer las fechas en que las medidas o cambios más importantes han sido adoptados. Para ilustrar el empleo de este método, se puede suponer una situación hipotética en la cual el tributo a las ventas no ha sufrido ningún cambio durante los cinco primeros años del período de diez. Pero en el sexto año se adopta un cambio significativo, por ejemplo en la estructura o en el nivel de las tasas, que tiene efectos tanto sobre la recaudación del impuesto como sobre las tasas marginales del impuesto.

Supuesta esta situación, lo que se quiere es ver si esa medida discrecional ha afectado o no la elasticidad del impuesto -que ya había sido calculada siguiendo la función (10) indicada- antes de decidir sobre la utilización de ese coeficiente en el cálculo de la recaudación futura. Para esos efectos resulta de utilidad introducir en la ecuación una variable ficticia que tomará un valor O para todos aquellos años anteriores a la modificación y un valor 1 para los posteriores a la medida impositiva. Así, la función (10) queda reformulada en los siguientes términos:

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νγβεα D)(D) ( PIB eT ++= (17)

Al aplicar logaritmos para facilitar el cómputo de la elasticidad, se tiene:

νγβε log PIB log D) ( D) (a T log ++++= (18)

donde (D), es la variable ficticia que toma un valor.

Asimismo, (ε) y (γ) son la ordenada de origen y (β + γ) es el coeficiente de elasticidad con la variable ficticia, respectivamente. De ahí que, para los primeros cinco años del periodo, el valor del coeficiente de elasticidad

sería igual a (β), que fue el que se obtuvo en la estimación (β + γ). Por el que (γ) mide el efecto que 108 cambios introducidos en el quinto año han tenido sobre la elasticidad de ese impuesto a partir de ese momento. En consecuencia, si ambos coeficientes de elasticidad difieren significativamente, ello indica que la utilización de la serie de datos de recaudación sin ajustar conduce a un cálculo erróneo de los ingresos futuros, por lo que es necesario efectuar la depuración de los datos utilizando alguno de los dos primeros métodos indicados. Un aspecto adicional que también debe analizarse es la variación introducida en el valor de la ordenada al origen como consecuencia de la medida discrecional, ya que puede darse el caso de que la pendiente de la función no varía sustancialmente, pero si lo hace el valor de la ordenada al origen, lo que redundaría en un monto proyectado de recaudación que sería igualmente erróneo. En síntesis, podemos señalar que este método tiene como principales ventajas:

• por un lado, su simplicidad, ya que permite detectar en forma relativamente rápida aquellos tributos que han de requerir un trabajo más a fondo de depuración estadística, y aquellos otros que pueden ser en principio utilizados sin mayores ajustes; y

• por otro lado, su empleo requiere poca información adicional, además de conocer las fechas en que se adoptaron las principales modificaciones.

Sin embargo, dentro de los inconvenientes que surgen para su aplicación, está el hecho concreto de que las modificaciones tributarias muchas veces se producen en los países prácticamente todos los años, a través de pequeñas reformas que cambian la estructura del tributo a lo largo de un período. Por ello se presenta la imposibilidad de identificar en forma precisa aquellos años en los que los cambios han sido sustanciales. Si bien en alguna medida esto puede ser solucionado introduciendo variables ficticias adicionales para detectar modificaciones, las dificultades estadísticas resultantes de ello son mayores, por lo que el método pierde sus ventajas fundamentales en esas circunstancias. C. OTROS MÉTODOS DE PROYECCIÓN Del análisis de las distintas técnicas efectuadas precedentemente, surge que con el fin de realizar las estimaciones es necesario poder contar con series de recaudación suficientemente largas para que los ajustes tengan significación estadística y asimismo, disponer de datos que estén depurados del efecto de las modificaciones que pueden haberse hecho a la estructura tributaria. Si bien se está consciente de que en América Latina estas restricciones son difíciles de ser superadas, se cree asimismo que todavía se puede recorrer mucho camino en el mejoramiento de las estadísticas tributarias disponibles.

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Cuando haya que realizar las proyecciones de ingresos sin poder cumplir con estas condiciones básicas, cualquier método que se aplique es inadecuado y los resultados que se obtengan en esas circunstancias pueden ser tan buenos como los obtenidos usando cualquier método intuitivo o dictado por la experiencia, los que no son discutidos en profundidad en este documento. De ahí que se cree conveniente señalar dos enfoques adicionales que pueden eventualmente aplicarse cuando algunas de estas precondiciones estén ausentes, los cuales, si bien no brindan una solución óptima, permiten por lo menos explicar el porqué de los resultados obtenidos.

1. Respecto a la primera de las condiciones señaladas, es decir, cuando las series de datos de recaudación no están disponibles para un período largo de tiempo, bien por tratarse de un impuesto totalmente nuevo en la estructura tributaria, bien porque los cambios introducidos han modificado sustancialmente la esencia del mismo, existe la posibilidad de obviar la necesidad de hacer una estimación estadística y, por el contrario, trabajar en forma directa con la información disponible.

Tomando, por ejemplo, el impuesto a la renta personal, se podrían descomponer estos elementos de la siguiente forma:

L

T

Y

L

Y

Y

Y

Y YT

yp

yp⋅⋅⋅⋅=

Donde: Y: es el ingreso nacional Yp: es el ingreso personal Yy: es el monto del ingreso sujeto a impuesto L: es el monto de la obligación tributaria o impuesto devengado T: es el monto de la recaudación del impuesto De esta manera se podría calcular en forma algebraica la elasticidad de los componentes de la ecuación (19) para cada uno de los años disponibles y observar si los coeficientes resultantes se mantienen relativamente constantes a juicio de quien realiza la estimación o, si por el contrario, los mismos sufren fuertes variaciones. Así, de darse la primera alternativa, puede suponerse que el coeficiente de elasticidad global, que mide la relación entre la recaudación y el ingreso nacional, se mantendrá constante y por consiguiente, podría usarse para estimar la recaudación de los años siguientes. Por otra parte, este enfoque tiene la ventaja adicional de que al conocer la elasticidad de cada componente, se pueden introducir ajustes en esos valores sobre la base del juicio que los mismos merezcan, por lo que se estarían introduciendo cambios en la recaudación futura pero en una forma ponderada al conocer el comportamiento de los componentes. Sin lugar a dudas, este método resulta más útil para explicar hechos ocurridos en el pasado que para pronosticar ingresos futuros, pero brinda de todas maneras, para ese segundo propósito, un criterio alternativo que es superior a la pura apreciación subjetiva de los hechos.

2. En relación con el enfoque que puede seguirse cuando no se cuenta con una serie depurada de datos, las posibilidades de obtener un coeficiente de elasticidad que sea suficientemente confiable como para ser empleado con fines de proyección se reducen sensiblemente cuando las reformas introducidas a un impuesto determinado han sido numerosas. De ahí que, a fin de brindar otros caminos posibles, es conveniente analizar la posibilidad de sustituir el empleo de series temporales, como se ha hecho a lo largo

31

de este documento, por la de series transversales para un año determinado. Esta opción se presenta cuando, por ejemplo, se dispone de datos de recaudación y del producto para distintas provincias o estados de un país. En ese caso es factible obtener, sobre la base de una estructura tributaria constante -ya que todos los datos de recaudación estarían referidos al mismo año-, un coeficiente que esté libre de toda modificación tributaria. Este enfoque, que fue seguido por Tanzi, tiene, como se ha señalado, la ventaja fundamental de que no es necesario depurar los datos históricos al estar referidos al mismo año, por lo cual la elasticidad que se obtiene refleja una estructura constante del tributo. En forma adicional, también es ventajoso desde el punto de vista de que, al medir tanto la recaudación como el producto de diferentes jurisdicciones con distinto nivel económico, permite obtener un coeficiente que refleja un rango de ingresos más amplio que el dado por las series históricas. Por el contrario, una de las desventajas de este sistema es la de su aplicación limitada a ciertos impuestos solamente, por ejemplo, los tributos a la renta, para los cuales puede existir información respecto a la recaudación correspondiente a cada una de las jurisdicciones. En cambio, no podría ser de aplicación en el caso de los impuestos a las exportaciones o importaciones, ya que la recaudación de los mismos no está relacionada con el ingreso de las jurisdicciones en las cuales estos impuestos se recaudan. Una consideración semejante podría ser efectuada respecto al impuesto a las ventas, ya que la recaudación obtenida en cada jurisdicción está relacionada con la ubicación de las empresas, pero muy posiblemente no exista relación con el monto de los consumos correspondiente a cada provincia o estado. Por otra parte, un segundo inconveniente que puede surgir para el empleo de este método, que no por ello deja de ser de interés, es la dificultad de conocer el valor del producto generado en cada jurisdicción y, más aun, la de proyectar esa información para los años siguientes.

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IV. CONSIDERACIONES FINALES Del análisis de los distintos métodos de proyección e ingresos expuestos en las páginas precedentes, surge que la elección del enfoque más conveniente para cada caso depende, fundamentalmente, de la información estadística que esté disponible. Y la forma del procedimiento que se siga probablemente difiera de los enfoques teóricos analizados en este documento y, en consecuencia, se opte por una combinación de los distintos criterios según el tipo de supuesto de que se trate. Por ello, la posibilidad de hacer en el presente trabajo, una recomendación de carácter general parece ser improcedente ya que ello podría ser hecho sólo a la luz de un estudio detenido de cada país. No obstante, pueden efectuarse algunas observaciones de carácter general sobre los méritos relativos de los métodos que se han comentado, y ciertas consideraciones sobre los procedimientos que pueden seguirse. En primer lugar, el método de proyección que brinda mayor cantidad de información es el más aconsejable, ya que ello no sólo posibilita analizar las causas sobre por qué un coeficiente de elasticidad dio o bajó sino que también puede dar información útil a los efectos de las decisiones de política tributaria. En ese sentido, el cálculo de la elasticidad desagregada en los distintos componentes (elasticidad de la tasa y de la base) parece ser un enfoque conveniente. Si al mismo tiempo esta información se combina con un cálculo detallado de la elasticidad de distintos impuestos que componen la estructura tributaría, puede obtenerse un cuadro completo cuya utilización va más allá del puro cálculo de recaudación. Esto no significa que el enfoque tradicional de calcular el coeficiente agregado de elasticidad que relaciona la recaudación con el PIB no sea de utilidad como una primera aproximación al problema, ya que de todas maneras la información que brinda es superior al cálculo de recaudación basado en una extrapolación simple de los ingresos del año anterior. En segundo lugar, parece recomendable señalar que las estimaciones deben ser realizadas teniendo como base la referencia al último año para el cual existe información disponible, ya que con ello se incorpora el nivel de eficiencia presente de la administración tributaria y se elimina la necesidad de efectuar correcciones en ese sentido. En tercer lugar, debe contemplarse la posibilidad de efectuar los cálculos tomando como referencia los precios del año base, es decir, en precios constantes de ese periodo y, posteriormente, ajustar las estimaciones resultantes en función del nivel de precios esperado para el futuro. Por el contrario, si los cálculos fuesen realizados en precios de cada ano, es decir, precios corrientes, la proyección estaría suponiendo implícitamente que la tasa de aumentos de precios futura va a seguir el mismo ritmo que existió en el pasado. Por último, en cuarto lugar se señala que la proyección de ingresos debe incorporarse a las tareas habituales de la administración, ya que esta tarea requiere un proceso continuo de ajustes y revisión de los datos así como de experimentación en el uso de las distintas posibilidades. En ese sentido, puede señalarse que solamente a través del cotejo entre los resultados estimados y aquellos efectivamente obtenidos en los años siguientes puede mejorar la técnica de proyección, si se pone especial énfasis en explicar en detalle los motivos que han producido tales divergencias. Debe investigarse si ellas se han debido a la elección de la técnica utilizada, a la falta de depuración de los datos históricos, o bien a la acción de factores exógenos, que no han sido debidamente tomados en consideración cuando se efectuaron los cálculos.

33

V. BIBLIOGRAFÍA Bahl, R.: Alternative methods for tax revenue forecasting FMI DM-72-83 (Washington D.C., 1972) Berney, R.: Tax structure variations in the state of Washington, Pullman, (Washington State, 1970). Boccia Angel: Programación de Ingresos Tributarios, Doc. CIET 578, (CIET- Buenos Aires, 1970). Chand, 5. y Wolfe, B.: The elasticity and bouyancy of the tax system of Perú 1960-1971, FMI, DM-73-75 (Washington D.C., 1973). FMI: Elasticity and Forecasting of Tax Revenues, INST-74-Vlí-í3, (Washington D.C., 1974). FMI: Manual de Estadísticas Gubernamentales (Washington D.C., 1974). Herschel, E: Introducción a la teoría y práctica de la predicción económica, CEPAL, (México, 1974). HM Treasury: Government Economic Forecasting, 1968 a 1993, Treasury Working paper nro 63 (United Kingdom, 1993). Klein, L.: An essay on the theory of economic prediction, Marham Pubí. Co., (Londres, 1971). Mansfield, Ch.: Elasticity and bouyancy of a tax system, a method applied to Paraguay (Staff Papers, FMI, Washington D.C., julio 1972). Martner, G.: Planificación y presupuesto por programas, Editorial Siglo XXI, (México, 1967). Matus Romo, C.: Flexibilidad presupuestaria, El Trimestre Económico (México, Abril 1957). Pike T y Savage D.: Forecasting the public finances in the Treasury, en Fiscal Studies vol 19, The Institute for Fiscal Studies, Aberdeen (United Kingdom, February 1998). Prest, A.: The sensitivity of the yield of the personal income tax in the United Kingdom, The Economic Journal, (Septiembre, 1962). OEA: Tercera Conferencia Interamericana de Tributación (Washington D.C., 1973). OEA: Clasificación de Ingresos Tributarios, (CLACIT, Washington D.C., 1970). OECD: Techniques of Economic Forecasting (París, 1965). Singer, N.; Estimating State Income Tax Revenue: a new approach, Review of Economic and

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