CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA INFORME DE … · RPT Relación de Postos de Traballo SERGAS Servizo...

Informe Definitivo Informe Definitivo

CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA

INFORME DE FISCALIZACIÓN PORTOS DE GALICIA

EXERCICIO 2004

Índice

Consello de Contas

de Galicia

Índice - 1

ÍNDICE

I. INTRODUCIÓN .........................................................................................................1

ANTECEDENTES DA FISCALIZACIÓN.................................................................................1 DESCRICIÓN DA ENTIDADE ..............................................................................................1 NORMATIVA APLICÁBEL ..................................................................................................2 ÁMBITO COMPETENCIAL DA FISCALIZACIÓN ..................................................................3

II. OBXECTIVOS, ALCANCE E LIMITACIÓNS ....................................................3

OBXECTIVOS XERAIS........................................................................................................3 OBXECTIVOS ESPECÍFICOS POR ÁREAS ............................................................................4 ÁREA DE ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN E CONTROL INTERNO .......................................4 ÁREA ECONÓMICO-FINANCEIRA ........................................................................................4 XESTIÓN DE PERSOAL ........................................................................................................5 ÁREA DE CONTRATACIÓN E XESTIÓN DE INVESTIMENTOS..................................................5 ÁREA DE XESTIÓN DOS SERVIZOS E DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO....................................6 ALCANCE..........................................................................................................................6 LIMITACIÓNS....................................................................................................................6

III. RESULTADOS DA FISCALIZACIÓN ................................................................7

ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN E CONTROL INTERNO.................................................7 ORGANIZACIÓN DO SISTEMA PORTUARIO...........................................................................7 PLANIFICACIÓN E PROGRAMACIÓN DE OBXECTIVOS ........................................................11 CONTROL INTERNO ..........................................................................................................18 ÁREA ECONÓMICO-FINANCEIRA....................................................................................20 A ACTIVIDADE ECONÓMICO-FINANCEIRA. EVOLUCIÓN DAS PRINCIPAIS MAGNITUDES ....20 O MARCO CONTÁBEL .......................................................................................................23 OBSERVACIÓNS EN RELACIÓN CON DETERMINADAS MASAS PATRIMONIAIS .....................24 EXECUCIÓN E LIQUIDACIÓN ORZAMENTARIA...................................................................31

Índice

Consello de Contas

de Galicia

Índice - 2

ÁREA DE PERSOAL..........................................................................................................34 DESCRICIÓN DOS GASTOS DE PERSOAL, ORDENACIÓN E REGULACIÓN DO PERSOAL .........34 ANÁLISE DOS PROCESOS SELECTIVOS ..............................................................................35 ANÁLISE DE CONTRATOS E RETRIBUCIÓNS.......................................................................37 ÁREA DE CONTRATACIÓN E XESTIÓN DE INVESTIMENTOS............................................41 ASPECTOS XERAIS DA CONTRATACIÓN E MOSTRA DE EXPEDIENTES ANALIZADOS............41 CONTRATOS DE OBRAS ....................................................................................................44 ASISTENCIAS TÉCNICAS ...................................................................................................57 CONTRATOS DE SUBMINISTRACIÓNS................................................................................59 CONVENIOS DE COLABORACIÓN ......................................................................................60 ÁREA DE XESTIÓN DE SERVIZOS E DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO ..............................61 A PRESTACIÓN DIRECTA DE SERVIZOS. AS TARIFAS.........................................................61 A XESTIÓN DO DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO .................................................................66 ANÁLISE DE EXPEDIENTES DE CONCESIÓNS .....................................................................68

IV. CONCLUSIÓNS ....................................................................................................84

ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN E CONTROL INTERNO...............................................84 ÁREA ECONÓMICO-FINANCEIRA....................................................................................85 ÁREA DE PERSOAL..........................................................................................................86 CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA................................................................................87 ÁREA DE XESTIÓN DE SERVIZOS E DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO ..............................90

V. RECOMENDACIÓNS............................................................................................93

ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN E CONTROL INTERNO...............................................93 ÁREA DE XESTIÓN DE PERSOAL .....................................................................................93 ÁREA ECONÓMICO-FINANCEIRA....................................................................................94 ÁREA DE CONTRATACIÓN ..............................................................................................95 ÁREA DE XESTIÓN DE SERVIZOS E DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO ..............................96

VI. ALEGACIÓNS FORMULADAS POR PORTOS DE GALICIA .....................97

VII. RÉPLICAS DO CONSELLO DE CONTAS ÁS ALEGACIÓNS FORMULADAS POR PORTOS DE GALICIA .....................................................145

Índice

Consello de Contas

de Galicia

Índice - 3

ANEXO........................................................................................................................171

CONTAS ANUAIS FORMULADAS POLO ENTE PÚBLICO PORTOS DE GALICIA CORRESPONDENTES AO EXERCICIO ANUAL REMATADO O 31 DE DECEMBRO DE 2004 ........................................................................................171

Índice de cadros e ilustracións

Consello de Contas

de Galicia

Índice de Cadros e Ilustracións - 1

Índice de cadros e ilustracións Cadro 1: Dotacións de persoal por servizos e instalacións............................................. 10 Cadro 2: Estrutura organizativa do Ente a 31.12.2004................................................... 10 Cadro 3: Programas e liñas de acción orzamentadas. Exercicio 2004 ........................... 12 Cadro 4: Desviacións no plano de investimentos. Exercicio 2004................................. 13 Cadro 5: Obras de adecuación ao entorno ...................................................................... 14 Cadro 6: Relación de instalacións deportivas a 31.12.2004........................................... 16 Cadro 7: Estado tramitación planos................................................................................ 17 Cadro 8: Evolución magnitudes do Ente 1999-2004 (en miles de euros) ...................... 21 Cadro 9: Contas de activo e pasivo. Exercicio 2004 ...................................................... 25 Cadro 10: Inmobilizado material a 31.12.2004 .............................................................. 26 Cadro 11: Conta de construcións a 31.12.2004.............................................................. 26 Cadro 12: Debedores a 31.12.2004 ................................................................................ 28 Cadro 13: Subvencións oficiais de capital a 31.12.2004................................................ 29 Cadro 14: Ingresos do exercicio 2004 ............................................................................ 30 Cadro 15: Gastos do exercicio 2004............................................................................... 31 Cadro 16: Execución do Orzamento de Gastos. Exercicio 2004.................................... 32 Cadro 17: Execución do Orzamento de Ingresos. Exercicio 2004 ................................. 32 Cadro 18: Resultado orzamentario. Exercicio 2004....................................................... 32 Cadro 19: Resultado económico-patrimonial. Exercicio 2004....................................... 33 Cadro 20: Remanente de tesourería. Exercicio 2004 ..................................................... 34 Cadro 21: Gastos de persoal a 31.12.2004 ..................................................................... 35 Cadro 22: Procesos selectivos persoal temporal 2004.................................................... 36 Cadro 23: Tipoloxía de persoal a 31.12.2004................................................................. 37 Cadro 24: Tipos de contratos segundo procedemento de adxudicación. Ano 2004....... 42 Cadro 25: Expedientes seleccionados para revisión....................................................... 43 Cadro 26: Modificacións contractuais............................................................................ 47 Cadro 27: Demoras nos prazos de execución................................................................. 48 Cadro 28: Concentración contractual en obras menores. Exercicio 2004...................... 49 Cadro 29: Convenios de colaboración. Exercicio 2004 ................................................. 60 Cadro 30: Estado dos servizos facturados entre o 01.01.2004 e o 31.12.2004 .............. 62 Cadro 31: Evolución dos ingresos por tarifas: 1999-2004 ............................................. 63 Cadro 32: Mostra de expedientes de concesións analizados .......................................... 68

Abreviaturas

Consello de Contas

de Galicia

Abreviaturas - 1

ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS

BOE Boletín Oficial do Estado

CANOA Contabilidade Analítica Normalizada para Organismos Autónomos

DOG Diario Oficial de Galicia

ETT Empresas de Traballo Temporal

I+D Investigación e Desenvolvemento

ICAC Instituto de Contabilidade e Auditoría de Contas

IGE Instituto Galego de Estatística

IRPF Imposto Renda Persoas Físicas

IVA Imposto sobre o valor acrecentado

LCAP Lei de Contratos das Administracións Públicas

LRFOG Lei de Réxime Financeiro e Orzamentario de Galicia

PAIF Programa de Actuación, Investimentos e Financiamento

PNSP Procedemento Negociado Sen Publicidade

PXCP Plano xeral de contabilidade pública

RPT Relación de Postos de Traballo

SERGAS Servizo Galego de Saúde

SPI Sociedade Pública de Investimentos de Galicia S.A.

TRLCAP Texto refundido da lei de contratos das administracións públicas

Portos de Galicia 2004

Consello de Contas

de Galicia

Informe Definitivo - 1

I. INTRODUCIÓN

ANTECEDENTES DA FISCALIZACIÓN 1.1. O Pleno do Consello de Contas, por acordo do 19 de decembro de 2005, aprobou por unanimidade o programa anual de traballo para o ano 2006 correspondente á fiscalización selectiva do exercicio 2004, no que se contempla a realización, a iniciativa do propio Consello, das presentes actuacións relativas ao Ente Público Portos de Galicia.

As directrices técnicas ás que debía suxeitarse a fiscalización foron incluídas no programa aprobado polo Pleno.

DESCRICIÓN DA ENTIDADE

1.2. Portos de Galicia foi creado por Lei 5/94, do 29 de novembro, como un ente de dereito público dos regulados no artigo 12.1.b) do Decreto lexislativo 1/1999, do 7 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei de Réxime Financeiro e Orzamentario de Galicia, adscrito á Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, para desenvolver a xestión das funcións e servizos que, en materia de portos, son competencia da Comunidade Autónoma de Galicia. Iniciou a súa andadura no exercicio 1996. A lei de creación e o seu regulamento posterior, aprobado por Decreto 227/95, do 20 de xullo, atribúe a Portos o proxecto, construción, conservación, administración das obras, actividades e servizos portuarios, así como a planificación das zonas de servizos e o fomento global das actividades económicas relacionadas co tráfico portuario, a xestión da explotación das instalacións portuarias e demais bens adscritos ao seu patrimonio, o fomento da actividade económica global no ámbito dos portos dependentes da administración da Comunidade Autónoma, o fomento da investigación e desenvolvemento tecnolóxico en materias relacionadas coa explotación e a construción portuaria.

Constitúese polo tanto, como o principal instrumento para executar as competencias portuarias que ostenta a Comunidade Autónoma de Galicia, a través da Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, en materia de portos non cualificados de interese xeral, que representan un total de 122 instalacións portuarias. Asemade,


Consello de Contas

de Galicia


dende o punto de vista competencial, a Xunta de Galicia, ostenta as competencias para nomear aos presidentes e vocais dos Consellos de administración das autoridades portuarias xestoras dos portos de interese xeral emprazados na nosa Comunidade Autónoma.

1.3. Os órganos de goberno do Ente son o presidente, o Consello de administración e o director. Baixo a dependencia directa deste último, no exercicio 2004 nomeárase un director de operacións. Completan a estrutura organizativa unha área de proxectos e obras e unha área de planificación e explotación. Dependendo directamente do presidente articúlanse distintos departamentos que engloban os servizos xerais, como o de xestión xurídica e administrativa, xestión económica e orzamentaria, ou o de contabilidade e administración.

A organización do espazo portuario plásmase en tres zonas diferenciadas: a zona norte, que comprende os portos da costa lucense; a zona centro, portos da provincia da Coruña; e a zona sur, que inclúe os portos das Rías Baixas. Ao fronte de cada unha delas está un xefe de zona.

O cadro de persoal de Portos estaba composto, a 31.12.2004, por 109 traballadores.

NORMATIVA APLICÁBEL

1.4. A entidade réxese pola seguinte normativa:

- Lei 5/1994, do 29 de novembro, de creación do Ente Público Portos de Galicia, modificada pola Lei 2/1998 e pola Lei 3/2002, de medidas adicionais ás orzamentarias deses anos.

- Lei 6/2003, do 9 de decembro, de taxas, prezos e exaccións reguladoras da Comunidade Autónoma de Galicia.

- Lei 27/1992, do 24 de novembro, de Portos do Estado e da Mariña Mercante, modificada pola Lei 62/1997, do 26 de decembro.

- Lei 48/2003, do 26 de novembro, de réxime económico e prestación de servizos dos portos de interese xeral.

- Lei 10/1996, do 5 de novembro, de actuación de entes e empresas nas que ten participación maioritaria a Xunta de Galicia.

- Real decreto lexislativo 2/2000, do 16 de xuño, polo que se aproba o texto refundido da Lei de contratos das administracións públicas.


Consello de Contas

de Galicia


- Decreto lexislativo 1/1999, do 7 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei de réxime financeiro e orzamentario de Galicia.

- Decreto 227/95, do 20 de xullo, polo que se aproba o regulamento do Ente Público Portos de Galicia.

- As demais disposicións que resulten aplicábeis pola súa condición de sociedade pública, e especialmente o que se estableza polas distintas leis anuais de orzamentos da Comunidade Autónoma.

ÁMBITO COMPETENCIAL DA FISCALIZACIÓN

1.5. A Lei 6/1985, do Consello de Contas de Galicia, establece como competencias da Institución a fiscalización das contas e da xestión económico-financeira e contábel en relación coa execución dos programas de ingresos e gastos do sector público da Comunidade Autónoma. Forman parte deste sector público, segundo o artigo 2 da mesma lei, “as empresas públicas, calquera que sexa a súa forma xurídica, dependentes da administración autonómica”. Portos de Galicia é unha empresa pública dependente desa administración.

II. OBXECTIVOS, ALCANCE E LIMITACIÓNS

OBXECTIVOS XERAIS

2.1. Segundo o plano de actuacións do Consello para este exercicio, os traballos de fiscalización diríxense a verificar o cumprimento da normativa vixente en materia de xestión de fondos públicos; a racionalidade na execución do gasto baseada en criterios de economía, eficacia e eficiencia e o sometemento da documentación financeira presentada aos principios contábeis que resulten de aplicación.

Verificarase a existencia dun control interno eficaz ao servizo do logro dos obxectivos previstos na entidade, da custodia dos recursos, do cumprimento das normas de aplicación e da obtención de información fiábel.


Consello de Contas

de Galicia


OBXECTIVOS ESPECÍFICOS POR ÁREAS

2.2. Os obxectivos específicos, en relación coas áreas examinadas, foron os seguintes:

ÁREA DE ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN E CONTROL INTERNO

- Verificar o cumprimento da normativa sobre a constitución e composición dos órganos de goberno, así como as funcións realmente desenvolvidas e os mecanismos de exercicio das mesmas.

- Analizar o grao de determinación, planificación e cumprimento dos fins e obxectivos que ten atribuídos o Ente nesta materia.

- Analizar os procedementos e sistemas de xestión e control interno da entidade.

- Ver se existen manuais de instrucións que delimiten os procedementos a seguir e as competencias en orde á autorización e rexistro desas actividades. Verificar a suficiencia de persoal para o desenvolvemento das tarefas encargadas.

- Verificar as xestións realizadas nas instalacións de Portos de Galicia polo seu persoal para constatar os feitos relacionados coa actividade portuaria que poidan dar lugar ao devengo de ingresos para o Ente, ao rexistro e constancia dos mesmos e ao traslado á xefatura de zona para a súa facturación.

ÁREA ECONÓMICO-FINANCEIRA

- Comprobar que a entidade cumpriu coa obriga da aprobación e rendición de contas de acordo co previsto na normativa de aplicación, avaliando a súa adecuación á mesma.

- Verificar se o contido das contas anuais se axusta ao establecido no Plano Xeral de Contabilidade Pública establecido pola Comunidade Autónoma.

- Comprobar que as contas e rexistros contábeis do Ente representan razoablemente os resultados da xestión, de acordo cos principios e criterios contábeis que lle son aplicábeis.

- Analizar a execución do orzamento, determinando as formas de financiamento das modificacións de créditos, o grao de execución, o resultado orzamentario e o remanente de tesourería.


Consello de Contas

de Galicia


- Determinar a contía dos ingresos por tarifas e canons, comprobando que a súa determinación e contabilización se adecúe aos principios contábeis públicos.

- Analizar a existencia de inventarios nos que se recollan valorados os bens inventariábeis segundo a súa natureza e verificar a súa coherencia cos importes das contas rendidas.

- Analizar a antigüidade dos saldos debedores e os saldos en caixa e bancos a fin de exercicio.

XESTIÓN DE PERSOAL

- Determinar o número e a estrutura dos recursos humanos ao servizo da entidade, por categorías, réxime xurídico e dedicación.

- Coñecer o volume dos gastos de persoal rexistrados nos diferentes capítulos de gasto que retribúan servizos desta natureza, así como a súa estrutura. Comprobar a súa correcta imputación aos orzamentos do exercicio 2004.

- Coñecer os instrumentos de xestión de persoal e a súa aplicación: planos e programas a curto e medio prazo que definan as necesidades de persoal, así como a existencia de estudos e informes realizados para a fixación das relacións de postos de traballo, verificando a súa aprobación e a desviación coa realidade.

- Verificar o cumprimento da normativa nos sistemas implementados para a selección, contratación e promoción do persoal e retribucións, e os labores de control interno realizado sobre os mesmos.

ÁREA DE CONTRATACIÓN E XESTIÓN DE INVESTIMENTOS

- Analizar os sistemas e procedementos administrativos e de xestión establecidos en materia de contratación; en especial, comprobar que a súa actividade contractual se axusta ás prescricións da Lei de contratos das administracións públicas e á normativa aplicábel nesta materia.


Consello de Contas

de Galicia


ÁREA DE XESTIÓN DOS SERVIZOS E DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO

- Analizar o grao de determinación e cumprimento dos fins e obxectivos que ten atribuídos o Ente nesta materia.

- Analizar os sistemas e procedementos de xestión establecidos en materia de xestión do dominio público portuario, comprobando que a súa actividade se axusta á normativa aplicábel nesta materia.

- Comprobar a regularidade na xestión dos recursos xerados na actividade do Ente.

- Verificar o cumprimento por parte das empresas/entidades concesionarias ou colaboradoras na xestión das tarifas portuarias das diferentes esixencias impostas nos pregos de condicións ou na normativa de taxas e outras obrigas derivadas desa condición.

ALCANCE

2.3. A fiscalización refírese ao ano 2004. Non obstante, cando os obxectivos establecidos o requiran, esténdese indistintamente aos exercicios anteriores.

As probas de cumprimento e substantivas realizadas foron aquelas que de forma selectiva se consideran necesarias para obter evidencia suficiente e adecuada, co obxectivo de conseguir unha base razoábel que permita manifestar as conclusións que se desprenden do traballo realizado sobre a actividade do Ente público.

LIMITACIÓNS

2.4. Tanto os responsábeis do organismo fiscalizado como o persoal do mesmo prestaron a colaboración requirida para a correcta execución dos traballos. Porén, os traballos desenvolvéronse coas limitacións derivadas dos seguintes aspectos:

a) Existe unha carencia en canto á determinación e especificación de obxectivos concretos e medíbeis que permitan avaliar a actividade do Ente. A entidade elabora un orzamento de explotación e de capital, pero non presenta o programa de actuación, investimentos e financiamento (PAIF) co contido e extensión establecidos normativamente. Os obxectivos do Ente para o ano 2004, reflectidos na documentación


Consello de Contas

de Galicia


que acompaña os orzamentos de explotación e capital, non aparecen concretados e cuantificados.

b) O Ente non dispón dun inventario detallado do inmobilizado adscrito pola administración autonómica, que forma parte do seu inmobilizado, polo que non é posíbel verificar a súa correcta valoración nin avaliar a razonabilidade da amortización practicada no exercicio fiscalizado e nos exercicios anteriores (amortización acumulada). Ademais, aparecen diferenzas entre a relación valorada do patrimonio recibido en adscrición e os saldos que constan no seu balance de situación.

III. RESULTADOS DA FISCALIZACIÓN

ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN E CONTROL INTERNO

ORGANIZACIÓN DO SISTEMA PORTUARIO

O sistema portuario galego

3.1. A Comunidade Autónoma asumiu a competencia exclusiva sobre os portos non cualificados de interese xeral, portos de refuxio e portos deportivos. Tamén, a de desenvolvemento e execución da normativa do Estado sobre portos pesqueiros.

Polo Real decreto 3214/82, do 24 de xullo, foron transferidos á Xunta os portos e instalacións que até entón viñan xestionándose polo Ministerio de Obras Públicas e Urbanismo, así como os dereitos e obrigas que correspondían á Administración do Estado en relación con estas instalacións. Na actualidade o Ente xestiona 122 instalacións portuarias, distribuídas na costa galega do seguinte xeito: dez na zona norte, 66 na centro e 46 na zona sur.

Os portos situados na Comunidade Autónoma cualificados de interese xeral e, polo tanto, sobre os que aquela non ten competencias son, segundo o anexo da Lei 27/92, do 24 de novembro, de Portos do Estado, os de San Ciprián-Ferrol, A Coruña, Vilagarcía, Marín-Pontevedra e Vigo. A Lei 62/97, de modificación da anterior, atribúe ás comunidades autónomas a competencia para participar na designación dos órganos de goberno das súas autoridades portuarias.

Esa designación constitúe na actualidade o instrumento de coordinación da Comunidade Autónoma cos portos de interese xeral. Ao marxe desa intervención, non existen instrumentos formais que marquen as directrices nas que aquela se desenvolve.


Consello de Contas

de Galicia


Tampouco se perciben, entre as actividades do Ente, actuacións que se xustifiquen ou veñan motivadas nesas políticas coordinadas. Se ben no seu momento se tiña asinado un convenio a través do que se marcaban pautas de colaboración, na actualidade perdeu a súa vixencia.

3.2. Os portos individuais e o conxunto de todos eles -sistema portuario- concíbense como unidades económicas e de prestación de servizos que esixen autonomía e sistemas empresariais de contabilidade e control. A diferenza dos portos de interese xeral que posúen unha organización independente, a xestión dos portos da Comunidade Autónoma segue un modelo baseado no principio de “autoridade única” a través do Ente Portos de Galicia, que asume a planificación, construción e explotación dos portos con métodos comerciais, a independencia financeira da entidade e a máxima competitividade.

Aínda que as características das instalacións portuarias xustifican este modelo de xestión conxunta, sen organizacións propias diferenciadas, esa actuación unitaria e centralizada impide visualizar e optimizar o desenvolvemento dunha xestión comercial por parte daqueles portos con movementos económicos cuantitativamente relevantes, nos que aquela tería cabida, e que aparecen, pola contra, desasistidos de medios adecuados para acometela.

3.3. Na configuración do Ente como unha entidade empresarial, a idea da rendibilidade da xestión conxúgase coa idea de servizo público. O elevado número e a dispersión das instalacións portuarias da Comunidade, o deficiente estado das infraestruturas e das interrelacións urbanísticas cos núcleos urbanos, e o mantemento de numerosas instalacións sen actividade económica, fai que, aínda hoxe, no conxunto, a rendibilidade social dos investimentos teña un peso importante fronte á rendibilidade económica. Sen prexuízo da relevancia social de todas elas, das 122 instalacións portuarias, 32 non posúen ningunha actividade con repercusión económica positiva para o Ente. Dos portos restantes, 66 non acadan os 150.000 euros de ingresos no ano 2004, 19 non acadan os 600.000 euros e só cinco (Burela, Celeiro-Viveiro, Ribadeo, Ribeira e Pobra) os exceden.

A xestión desenvólvese así en circunstancias contrapostas. Por un lado existen factores desfavorábeis á obtención de rendibilidade e por outro os elevados investimentos implican certo compromiso cara á súa recuperación e remuneración. Esta situación esixe un tratamento diferenciado dentro dos portos que permita certa racionalidade nos investimentos, o máximo rendemento dalgunhas instalacións, e mesmo a adaptación das


Consello de Contas

de Galicia


tarifas ao nivel de prestación de servizos a través de instrumentos adecuados de planificación.

Estrutura organizativa do Ente

3.4. Para o desenvolvemento das súas funcións, Portos de Galicia estrutura a súa organización en torno a uns servizos centrais e uns servizos periféricos emprazados nos portos. Os servizos periféricos organízanse agrupando en tres zonas as diferentes instalacións e establecendo uns centros de cabeceira nos que se empraza a xestión operativa da prestación de servizos e as relacións cos usuarios e concesionarios. Funcionalmente tódolos servizos do Ente se dividen en tres grandes áreas, que se corresponden coas funcións que ten encomendadas: a explotación dos portos, a xestión de investimentos, e a súa propia xestión económico-administrativa.

A área de planificación e explotación encárgase principalmente da ordenación portuaria e da xestión do dominio público, así como da conservación e mantemento das instalacións portuarias, o desenvolvemento das instalacións náutico-deportivas e a protección medioambiental das instalacións. A área de proxectos e obras ten encomendadas as actuacións relacionadas coa xestión de estudos e proxectos en materia de portos así como da construción de obras de infraestrutura portuaria. Por último, o departamento de servizos xerais ocúpase das tarefas de xestión económica e financeira do Ente que garanten o funcionamento operativo dos servizos. No exercicio destas funcións destacan os seguintes aspectos:

a) Na organización destaca a concentración de competencias, efectivos e dotacións nos servizos centrais en detrimento dos servizos periféricos (xefaturas de zona), que se limitan basicamente a funcións de control e seguimento e relacións cos usuarios, con escasos medios persoais e sen unha delimitación formal clara das súas funcións. Cometidos como o outorgamento de autorizacións administrativas para a ocupación do dominio público portuario son realizados polas dúas instancias, sen que exista normativa interna que fixe as competencias en orden a esas actividades.

b) Esa centralización tradúcese en especiais carencias para as instalacións portuarias, que, sendo os escenarios nos que se desenvolve a actividade tanto investidora como comercial, son as máis desprovistas de medios para o seguimento e control da mesma. Neste sentido constátase unha insuficiencia xeneralizada e un desigual reparto do persoal destinado nesas instalacións, que limita as posibilidades de realización de recursos por parte do Ente. A Zona Norte, con 10 instalacións portuarias, ten 11 gardapeiraos/peóns; a Zona Sur, con 46 instalacións, dispón de 13 postos para esas tarefas; e a Zona Centro, con 66 instalacións, dispón de 20 postos.


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 1: Dotacións de persoal por servizos e instalacións

Servizo Postos atribuídos RPT Persoal xefatura zona Persoal inst. portuarias Nº instalacións

Servizos centrais 46 --- --- --- Zona norte 15 4 11 10 Zona centro 28 8 20 66 Zona Sur 20 7 13 46 Total 109 19 44 122

Fonte: elaboración propia

c) Nesa estrutura centralizada existe ademais unha certa inflación de cargos ou postos directivos que non se xustifica en relación co conxunto do persoal existente e que fai máis visíbel as necesidades reais de efectivos en persoal de base para as instalacións portuarias. Ademais dos altos cargos que son titulares dos órganos do Ente, como o presidente do Consello de Administración ou o director, completan esta organización unha estrutura de tres niveles máis de mandos intermedios que acadan un número total de 31, próximo ao de persoal de control nas instalacións portuarias:

Cadro 2: Estrutura organizativa do Ente a 31.12.2004 Denominación Categoría Nº de postos

Altos cargos (presidente, director, director operacións) ----- 3 Xefes de área Nivel 1.1 3 Xefes de zona e servizos de xestión Nivel 1.2 8 Xefes de departamento Nivel 1.3 10 Xefes de unidade Nivel 2.1 10 Administrativos Niveis 3.1 e 3.3 19 Topógrafos delineantes Nivel 3.2 5 Celadores gardapeiraos Niveis 3.2 e 3.3 36 Vixiantes de obra Nivel 3.3 2 Auxiliares administrativos Nivel 4.1 8 Peóns especialistas Nivel 4.4 5 Total: 109

Fonte: elaboración propia a partir da RPT

d) A lei de creación da entidade trata de dar representatividade aos distintos axentes públicos e privados implicados na actividade portuaria, por un lado coa súa integración no Consello de Administración de Portos e por outro a través da creación, previo acordo dese Consello de Administración, de xuntas territoriais de traballo con funcións consultivas e informativas. Este último mecanismo de representación de sectores na xestión dos portos da Comunidade Autónoma, como confrarías, cooperativas de buques, ou consignatarios de armadores, non resultou operativo e prescindiuse da súa convocatoria nos últimos exercicios.


Consello de Contas

de Galicia


PLANIFICACIÓN E PROGRAMACIÓN DE OBXECTIVOS

3.5. Dadas as características das actividades relacionadas co sector portuario, así como a interrelación con outras actividades e a súa importancia na estrutura socioeconómica, a planificación adquire unha relevancia transcendental. Xa no seu momento a Lei 6/1987, do 12 de xuño, aprobara o Plano Especial de Portos de Galicia.

A planificación está expresamente contemplada na lei de creación do Ente como un dos obxectivos que sustentan a súa estrutura organizativa. A mesma norma alude aos distintos instrumentos que se destinan a esta función e ao órgano competente para formulalos e aprobalos. Os planos de investimentos de obras, complementarios dos orzamentos de explotación e capital, os planos de usos dos portos, os planos especiais de ordenación portuaria, e os programas de actuación, investimentos e financiamento (PAIF) son os medios para garantir, segundo esa norma, unha organización das actividades do Ente. Unha primeira aproximación ao desenvolvemento desta actividade permite constatar os seguintes aspectos:

a) Portos de Galicia non dispuxo até o ano 2005 dunha planificación estratéxica, ao menos formalmente aprobada e publicitada, que contemple a situación do sistema portuario, o estudo da súa previsíbel evolución, e a descrición das actuacións a acometer coas prioridades que se deriven das necesidades, favorecendo tamén a coordinación e integración dos portos noutros sistemas claves como o de transportes. A ausencia dese marco resta coherencia aos outros instrumentos de planificación sectorial que afectan ao exercicio fiscalizado.

b) Nese ámbito máis operativo existen dous campos fundamentais nos que con maior ou menor grao de profundidade esixen o deseño de obxectivos: os investimentos a realizar nos portos e o aproveitamento e rendemento do dominio público. En relación cos investimentos, o Ente presenta un plano que se analiza nos apartados seguintes deste informe. No aproveitamento do dominio público portuario, se ben é certo que as previsións que realiza o Ente respecto dos ingresos por prestación de servizos supoñen cuantificar aspectos como o movemento previsto de barcos, os volumes previsíbeis de pesca ou os servizos obxecto doutras tarifas, a experiencia histórica acadada debe permitir unha determinación enumerativa e cuantificada de obxectivos de actividade nunha perspectiva plurianual que priorice as actuacións do Ente, e que non se está realizando na actualidade.


Consello de Contas

de Galicia


Plano de investimentos

3.6. O Ente presenta como anexo aos orzamentos de explotación e capital un plano de investimentos por programas e os proxectos de obra que se están executando ou se iniciaran nese exercicio 2004 co orzamento que se prevé executar. Un resumo desas previsións por liñas é o seguinte:

Cadro 3: Programas e liñas de acción orzamentadas. Exercicio 2004

Programa Nº actuacións Orzamento xeral Dotación 2004

Programa de infraestrutura xeral 20 20.294.612 3.824.245 Programa de infraestrutura pesqueira 19 9.198.776 3.815.886 Programa de infraestrutura náutico-recreativa 6 6.722.939 2.507.247 Programa de infraestrutura para o tráfico comercial 4 25.295.058 1.675.427 Programa de adecuación ao entorno urbano e mellora das condicións medioambientais

11 10.654.701 6.429.877

Programa de instalacións de carácter xeral e actuacións de conservación

16 8.471.462 4.840.153

Outras actuacións 2.930.954 2.930.954 Total 76 83.568.502 26.023.788 Plan Galicia 46.376.697 12.000.000

Fonte: anexo aos orzamentos de explotación e capital

A falta dun plano estratéxico como referente limita a análise da adecuación destas liñas e actuacións aos obxectivos e necesidades xerais do Ente. Por outro lado, tampouco existe un seguimento por parte deste do cumprimento das previsións do plano de investimentos, nin respecto dos distintos programas nin respecto de cada actuación en concreto. Só puido constatarse que o importe total dos investimentos executados superou as previsións cuantitativas, acadando o financiamento necesario. Os investimentos previstos de acordo con ese plano de actuacións ascendía a 26.023.789 euros, a financiar nun 52% con fondos FEDER e FCI dentro do marco de apoio comunitario, nun 18% con fondos FCI libres, e nun 34% con fondos da Comunidade Autónoma. O investimento total acometido ascendeu a 27.765.703 euros.

Da revisión dos expedientes de obra seleccionados para fiscalización puido concluírse, non obstante, que existen diferenzas significativas entre as previsións iniciais do plano e as realizacións posteriores, que en xeral se traducen nun maior custo orzamentario das obras respecto daquelas previsións –próximo a un 30%– e tamén nunha maior execución no exercicio 2004 respecto da contemplada para ese ano, que fundamentalmente é consecuencia dese maior custo. A mostra do cadro afecta a un volume de obra que representa un 16% do orzamento total previsto no plano de investimentos:


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 4: Desviacións no plano de investimentos. Exercicio 2004

Obra Previsión orzamento

Custo da obra

Desviación Previsión execución

2004

Execución 2004

Desviación 2004

Instalación balizas en diversos portos de Centro e Sur

0 29.672 29.672 29.672 29.672

Dragado no porto de Burela 0 750.622 750.622 217.187 217.187 Mellora de abrigo en Rianxo 2.500.000 3.112.253* 612.253 45.607 1.350.000 1.304.393Escollera de protección acantilado de Espasante

0 875.930 875.930 875.930 875.930

Adiantamento do peirao interior de Mirasol-Ribadeo

1.036.930 1.057.517 20.587 864.502 416.196 -448.306

Ampliación das instalacións náutico-recreativas en Ribadeo

1.203.405 1.502.005 298.600 913.863 1.502.205 588.342

Instalacións para a náutica recreativa en Vilanova de Arousa

1.948.512 2.562.837* 614.325 1.038.013 940.164 -97.849

Ampliación peiraos en Cabo de Cruz 2.149.031 2.074.764 -74.267 1.400.000 1.704.601 304.601Remodelación do edificio Zona Centro Portos de Galicia

364.855 1.082.203* 717.348 182.428 433.049 250.621

Acondicionamento planta baixa xefatura zona norte de Portos de Galicia

0 28.845 28.845 28.845 28.845

Control subministro auga porto Burela 0 27.154 27.154 27.154 27.154 Adecuación zona portuaria de Sanxenxo 1.674.461 1.724.190 49.729 1.324.461 1.340.473 16.012Acondicionamento vial portuario de Mugardos

1.068.343 1.002.502 -65.841 931.523 852.504 -79.019

Remodelación zona portuaria Muxía 1.422.622 1.512.985 90.363 1.103.374 1.162.981 59.607Total 13.368.159 17.343.479 3.975.320 7.803.771 10.880.961 3.077.190 Fonte: elaboración propia * Recolle o importe executado de obra até a data de realización do traballo de campo.

3.7. O programa de adecuación ao entorno urbano e mellora das condicións medioambientais recolle actuacións para a integración dos portos nos núcleos urbanos coa finalidade de mellorar a relación porto/cidade e adecuar a fachada marítima das vilas costeiras. As actuacións deste programa presentan distinto grao de vinculación á actividade portuaria. Porén, sen descoñecer a importancia da súa existencia dende o punto de vista social e incluso para o arraigo e conexións dos portos coas comunicacións, determinadas actuacións previstas neste programa –cadro 5– non poden encadrarse no estrito ámbito competencial que xustifica a natureza comercial do Ente. Obras tales como os paseos marítimos e obras de acceso aos portos, que respostan á finalidade perseguida polo Ente de integración porto/vila, dificilmente poden considerarse afectas á prestación de servizos portuarios, e polo tanto á súa actividade de explotación.


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 5: Obras de adecuación ao entorno

OBRA COMENTARIO

Adecuación zona portuaria de Sanxenxo Entre outras, obra de pavimentación en dúas rúas e unha praza. Pasarela peatonal de madeira e un mirador ao longo doutra rúa. Tamén se inclúe o alumbrado, alcantarillado, bancos, fontes, etc.

Acondicionamento vial portuario de Mugardos

Obra de acondicionamento de toda a fachada marítima do porto, ordenando a súa circulación rodada, con nova distribución de aparcamentos, modificación de beirarrúas, creación espazos peatonais, alumbrado e axardinamento

Remodelación zona portuaria Muxía Remodelación da explanada que serve de aparcamento, creando espazos peatonais e zonas verdes, para así dotar á fachada marítima dun mellor aspecto. Tamén se crean aparcamentos na zona da antiga lonxa

Remodelación porto de Burela Trátase de terreos de Portos, pero na súa maior parte destinado ao uso público (aparcamentos, xardín, etc.)

Urbanización porto de Aguiño Trátase de terreos de Portos, pero na súa maior parte destinado ao uso público e embelecemento xeral (aparcamentos, xardín, viais de acceso, etc.)

Aparcamento porto comercial de Mirasol (Ribadeo)

Trátase da urbanización, en zonas de paso peatonais, para evitar danos aos peóns. É dicir un vial interior do porto, pero de uso público

Remodelación porto comercial de Mirasol (Ribadeo)

Realización dun aparcamento na entrada sur do porto comercial, de uso público

Rotonda para acceso á zona norte do porto da Pobra

Trátase dunha rotonda de uso público, que aínda que se atope dentro dos terreos de Portos, parece corresponderse cunha continuación das obras de "adecentamento" do municipio da Pobra.

As instalacións deportivas

3.8. O Plano Director de Infraestruturas de Galicia destaca como un obxectivo prioritario o incremento dos atraques deportivos nos portos da Comunidade Autónoma, prevendo pasar de 2.119 prazas no 2001 a 8.000 no 2005. De acordo con ese plano, e tamén co Plano estratéxico de desenvolvemento económico de Galicia (PEDEGA), o Ente tiña como unha das súas prioridades a promoción da náutica recreativa. Nesta liña, tiña encargado diferentes estudos sobre as necesidades e viabilidade da explotación destas instalacións; porén, eses traballos non se chegaron a concretar de forma definitiva nun plano xeral destas instalacións, aínda que á data de elaboración deste informe a entidade ten encargada a elaboración dun plano director de portos deportivos.

Na actualidade, na Comunidade Autónoma existen 28 portos desta natureza cun total de 8.812 prazas de amarre, das que 4.082 están en portos de interese xeral e 4.730 en instalacións do Ente Portos de Galicia. O crecemento destas últimas produciuse con certa saturación de espazos portuarios naqueles portos promovidos e construídos pola iniciativa privada –Sanxenxo, Baiona, Sada– e cunha ampla cobertura de instalacións pola entidade pública nos restantes portos, sen que estiveran definidos con precisión uns criterios que aseguren a racionalidade no seu desenvolvemento.


Consello de Contas

de Galicia


Se ben no ámbito das instalacións deportivas foi no que se iniciara con máis impacto a participación da iniciativa privada, nin a forma de financiamento nin a forma de xestión responden a unha planificación que permita xustificar a súa oportunidade e conveniencia en razón de interese público e minimizar os custos para a Administración.

Así, mentres que nos portos nos que inicialmente o Ente tiña iniciado estas actuacións –Sada, Portosín, Ribeira, Sanxenxo e Baiona– a concesión abarcaba a construción –polo tanto o financiamento– e a explotación pola iniciativa privada, a tendencia posterior foi a de construír estas instalacións por parte do Ente para logo ceder a explotación en concesión a esas empresas (habitualmente son os clubs náuticos os beneficiarios desta xestión indirecta), sen prexuízo dalgunhas instalacións construídas e explotadas polo propio Ente. Nun mesmo porto coexisten distintas instalacións con diferente forma de xestión. No cadro seguinte pode advertirse que só nun porto as instalacións deportivas son xestionadas polo Ente.

Desta forma, constátase que esta participación da iniciativa privada estase trasladando do financiamento á xestión, en claro prexuízo para os intereses económicos do Ente, que debe costear a totalidade do investimento e ver reducida a súa rendibilidade coa rebaixa dos ingresos pola comisión que en concepto de custos de xestión aboa á empresa concesionaria.

O aproveitamento e explotación polo concesionario mediante alugueres das prazas aos particulares trata de compatibilizarse coa esixencia de reserva para o uso público xeral dunha porcentaxe das construídas en cada instalación. Esta porcentaxe, que polo xeral é do 10% daquelas, non se respecta na mesma medida en todas elas, sen que se coñezan tampouco os criterios que determinan esa diferenciación. En calquera caso, das visitas ás instalacións puido constatarse a falta de control por parte do Ente sobre o uso desas prazas, que na maioría dos portos aparecen sen identificar, e o incumprimento polos concesionarios da obriga de levar os rexistros esixidos para ese control.


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 6: Relación de instalacións deportivas a 31.12.2004

Porto Prazas totais a 31.12.2004

Prazas de uso público Xestionado por

Ribadeo 504 20 C.N. Ribadeo Viveiro 205 --- Concello de Viveiro Ortigueira 88 9 C.N. Ortigueira Ares 221 16 C.N. Ría de Ares Sada (OYS) 554 57 Marina Sada S.L. Camariñas 83 0 Portos de Galicia (a 2004) Portosín 219 72 C.N. Portosín Ribeira 239 42 C.N. Ribeira A Pobra 281 36 C.N. Caramiñal Pontevedra 145 14 Club Naval de Pontevedra Pedras Negras 134 10 C.N. San Vicente do Mar Portonovo 155 15 C.N. Portonovo Sanxenxo 412 30 Nauta Sanxenxo S.L. Beluso 63 16 Portos de Galicia Cangas 235 24 C.N. Rodeira Baiona (Monte Real) 208 0 Monte Real Club de Yates Baiona (Porto deportivo Baiona S.L.) 298 19 Porto Deportivo Baiona S.L. Tui 97 1 C.N. San Telmo Total 4.141 381

Planos de utilización de espazos portuarios

3.9. Os planos de utilización de espazos portuarios constitúen os instrumentos básicos de ordenación da zona de servizo en canto aos usos permitidos na actividade portuaria, que posteriormente serán completados polos planos especiais dos portos cuxa formulación corresponde ao Ente Público e a aprobación aos concellos respectivos. A 31.12.2004 o estado de elaboración destes instrumentos era limitado: só cinco portos tiñan aprobado o plano de utilización do espazo portuario (Sada, Rianxo, Meloxo, Sanxenxo e Baiona); e un o plano especial (Sanxenxo). No exercicio 2005 contratouse unha asistencia técnica para a redacción de distintos planos segundo o cadro seguinte:


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 7: Estado tramitación planos

Planos de utilización de espazos portuarios Planos especiais Aprobados Sometidos inf. pública Contratados Aprobados Remitidos ao concello Contratados

Sada Ribadeo Ribadeo Sanxenxo Baiona Ribadeo Rianxo Burela Foz Viveiro – Celeiro Meloxo Viveiro Cariño Sada

Sanxenxo A Pobra Mugardos Rianxo Baiona Bueu Camariñas Ribeira

Cangas Muxía Meloxo Moaña Corcubión O Grove Muros Freixo Noia Portosín Ribeira Escarabote A Illa de Arousa Vilanova de Arousa Portonovo Canido

No exame de diferentes expedientes de concesións de dominio público constatáronse interferencias claras entre distintos concellos e o Ente en cuestións que afectan á utilización dos espazos portuarios que esixen o desenvolvemento destes instrumentos. No Concello de Baiona tivo que modificarse o proxecto construtivo do porto deportivo por parte de concesionaria “Porto deportivo de Baiona S.A.” para paliar diferenzas de criterio entre as dúas administracións. No porto de Ribeira é unha constante a utilización de espazos do porto por parte do Concello con aproveitamentos lucrativos que realiza á marxe das autorizacións necesarias do Ente. Por último, no porto de Viveiro existiu unha xestión paralela do Concello na xestión e explotación do porto, autorizando usos que extralimitan as súas competencias como concesionario de determinadas superficies.

Plan Galicia 3.10. Dentro dos investimentos programados existían 35 actuacións que se prevían financiar cos fondos deste plano, para as que no exercicio 2004 se prevía unha execución por importe de 12.000.000 de euros dos 46.376.697 euros contemplados para a totalidade das actuacións.

Non puido realizarse un seguimento destas actuacións máis aló de constatar, segundo a documentación ofrecida polo Ente, que os fondos recibidos da Comunidade Autónoma para estas actuacións ascenderon só a 6.000.000 de euros.


Consello de Contas

de Galicia


O Ente xestionou tamén o fondo extraorzamentario habilitado para os gastos en actuacións destinadas a paliar as consecuencias derivadas do accidente do buque Prestige. Entre as actuacións financiadas con cargo a este fondo figuran algunhas sen vinculación a esa finalidade nin á reactivación das zonas ou sectores afectados polo mesmo. Como exemplos, os traballos de redacción de proxectos de urbanización das zonas portuarias de Portonovo ou Tragove, ou de acondicionamento da fronte marítima en Sanxenxo.

CONTROL INTERNO

3.11. Como xa se indicou en anteriores informes de fiscalización, o Ente non posúe órganos propios diferenciados de control da xestión.

A entidade está sometida ao control financeiro da Intervención Xeral da Comunidade Autónoma, que realizou respecto dese exercicio unha revisión de control financeiro de subvencións e axudas cofinanciadas polo FEDER, así como un informe referente ao remanente de tesourería.

A súa lei de creación obriga a someter as contas presentadas á auditoría dunha firma externa. O expediente polo que se realizou este encargo da revisión de contas abarcou tamén unha revisión do control interno, un informe de cumprimento sobre aspectos da contratación administrativa, de persoal e da xestión dos ingresos, un informe fiscal, e un traballo de inspección física de obras finalizadas no exercicio 2004.

3.12. Nos traballos de fiscalización deste exercicio 2004 observáronse distintos aspectos nos sistemas de organización e funcionamento do Ente que implican serias debilidades de control interno, que afectan fundamentalmente ás áreas de ingresos e inmobilizado.

No que se refire ao control do inmobilizado, estas carencias prodúcense pola ausencia dun inventario completo dos bens afectos á súa explotación. Á marxe da problemática que presenta a súa valoración, advertiuse a falta de inclusión no inventario dalgúns bens procedentes de adscrición de dominio público estatal ou pola finalización de concesións. Tampouco se realizou, entre o ano 1999 e o 2004, ningunha revisión física do inventario completo que permitira detectar elementos non inventariados.

Na actualidade segue sen existir ningún seguro que cubra o risco por danos no seu inmobilizado material. Se ben existen elementos no seu patrimonio non susceptíbeis de danos en circunstancias normais, outros deberían estar cubertos polas oportunas pólizas de riscos.


Consello de Contas

de Galicia


3.13. En relación coa xestión dos ingresos, o Ente non posuía un rexistro histórico de concesións e autorizacións que permita comprobar a integridade da facturación a unha determinada data, así como o mantemento actualizado de censos e rexistros de usos de dominio público portuario.

No exercicio 2004 Portos de Galicia contratou a adquisición, configuración e implantación dun sistema integral de xestión de portos que completa as aplicacións que soportan a xestión económica do Ente. Este sistema, que se estaba implementando no momento da fiscalización, contempla diferentes módulos (xestión de facturas, recibos, cobros, clientes embarcacións, concesións e autorizacións, infraestruturas, inspeccións, reservas de prazas en portos deportivos, sancións) e prevé unha mellora substancial do seu control interno.

3.14. A práctica totalidade das tarifas factúranse a partir exclusivamente da información que facilitan os propios interesados: a X-1, X-2 e X-3 a partir da facilitada polos consignatarios dos buques, a X-4 a partir da ofrecida polas confrarías de pescadores, e a X-5 polos clubs náuticos ou outros concesionarios, sen que se realicen por parte do Ente comprobacións nin sequera en termos selectivos. Por outro lado, existen carencias na información que posúe o Ente respecto de determinadas actuacións (xestión das prazas de uso público nos portos deportivos ou arrendamentos ou cesións parciais de instalacións dentro da concesión) ou estados contábeis (contas anuais actualizadas) das entidades concesionarias que debían terse en conta para a regularización das tarifas e canons por ocupación ou por actividades comerciais no dominio público portuario.

3.15. O Ente non conta con procedementos regrados de inspección e verificación de tódalas actuacións desenvolvidas nos espazos portuarios. Ao marxe dos feitos habituais que motivan a intervención dos gardapeiraos, as actuacións de inspección veñen requiridas polos servizos de Zona, sen que existan planos regrados de inspección.

3.16. En xeral, coas limitacións sinaladas non pode concluírse que as xestións realizadas polo persoal dispoñíbel nos portos permitan constatar tódolos feitos relacionados coa actividade portuaria que poidan dar lugar ao devengo de ingresos para o Ente, así como o rexistro e constancia dos mesmos e o traslado á xefatura de zona para a súa facturación. Os gardapeiraos non posúen información suficiente para realizar determinadas verificacións: vixencia de concesións administrativas, ou titulares de prazas de amarre en portos deportivos.


Consello de Contas

de Galicia



A ACTIVIDADE ECONÓMICO-FINANCEIRA. EVOLUCIÓN DAS PRINCIPAIS MAGNITUDES

3.17. A lei de creación do Ente establece que este debe guiarse polo principio de equilibrio económico financeiro da explotación, precisando que os ingresos por tarifas, canons e demais ingresos desta natureza deben cubrir os gastos de explotación e as amortizacións das infraestruturas. A renovación das instalacións realízase con cargo aos orzamentos da Comunidade Autónoma. O réxime de maior flexibilidade na xestión de Portos de Galicia que se deriva de ser un Ente público, facilitando unha adecuación máis fácil de ingresos e gastos, pretende favorecer a consecución do equilibrio financeiro da explotación.

O obxectivo óptimo que máis se aproxima ao da eficiencia, buscado nos portos con réxime de autonomía, é o que permite que as tarifas cubran os custos de explotación, incluídas as amortizacións por depreciación do seu inmobilizado, e xeren un rendemento razoábel do investimento realizado.


Consello de Contas

de Galicia


A continuación faise referencia á evolución dende a última fiscalización das variábeis económicas e financeiras máis significativas da entidade:

Cadro 8: Evolución magnitudes do Ente 1999-2004 (en miles de euros)

GASTOS 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Variación

99-04 Cap.1 Gastos de Persoal 2.015 2.078 2.436 2.796 2.982 3.428 70% Nº de efectivos 84 91 91 92 98 111 35% Cap.2 Gastos en bens e servizos 3.132 3.231 3.726 9.595 5.485 5.765 84% Cap.3 Gastos Financeiros 4 5 17 -- 1 6 -- Cap.5 Amortizacións 6.167 5.915 6.436 7.254 8.201 9.237 50% Cap.6 Investimentos 20.668 20.081 23.000 21.526 24.701 27.766 34% Total gastos explotación 11.318 11.229 12.615 19.645 16.169 18.436 63% Total gasto 31.986 31.310 35.406 41.171 41.371 46.202 44% INGRESOS Cap.3 Taxas e Prezos Públicos (facturación) 8.997 9.274 10.130 10.008 9.738 12.175 20% Cap.4 Transferencias Correntes -- -- -- 5.000 1.023 46 -- Cap.5 Ingresos Patrimoniais 114 68 59 53 29 34 -- Cap.7 Transferencias de Capital 14.624 16.115 16.436 17.204 21.255 26.634 82% Total ingresos de explotación 10.295 9.342 10.189 15.061 10.791 12.255 19% Total ingresos 24.919 25.457 26.625 32.265 32.046 38.890 56% Resultado de explotación (1.105) (2.046) (2.519) (4.675) (5.377) (6.292) Resultado orzamentario 5 2 1,5 2.912 705 2.075 Resultado económico patrimonial 0,5 (0,4) (0,7) (2.146) (3.141) (2.227) Remanente de tesourería 1.240. 1.457 1.084 2.815 4.762 4.178 Inmobilizado neto 147.262 161.428 177.882 187.287 203.733 222.141 51% RATIOS ORZAMENTARIOS % Gastos de Persoal s/ Gastos Totais 6% 6,6% 6,8% 6,7% 7,2% 7,4% % Gastos de persoal/ ingresos de explotación 19,5% 22,1% 24% 18,5% 27,6% 27,9% Facturación/empregado 107,1 101,9 111,3 108,7 99,3 109,1 Ingresos de explotación/gastos de explotación 89% 82% 79% 76% 64% 66% Investimento/empregado 246,1 220,6 252,7 233,9 252,05 237,3 Ingresos de explotación/inmobilizado neto 7% 6% 6% 8% 5% 5%

Fonte: elaboración propia a partir dos datos das memorias das contas anuais do Ente

3.18. Ao igual que noutros períodos analizados, no exercicio 2004 os ingresos por tarifas cobren os gastos de explotación do Ente, agás no referente ás amortizacións. Desta forma, nese exercicio dan cobertura ao 66% dos gastos totais de explotación, que presenta un déficit de 6.292.000 euros. Como se advirte no cadro anterior, a evolución deste déficit mostra un sucesivo crecemento ao longo deses anos. Son varios os factores que determinan esta situación, entre os que podemos destacar:

a) O sistema portuario que atende a Comunidade Autónoma conta con numerosas instalacións, das que unha boa porcentaxe, sen prexuízo da súa importancia dende o punto de vista social, rexistran unha reducida actividade económica.


Consello de Contas

de Galicia


b) Os investimentos, e consecuentemente as amortizacións, experimentaron un elevado crecemento con actuacións que, a pesar de que non sempre posúen unha afectación clara á actividade de explotación do Ente, considéranse como inmobilizado material e se dota respecto das mesmas o correspondente gasto de amortización.

b) Os gastos de conservación e mantemento experimentaron un aumento no período analizado dun 84% como consecuencia do volume de infraestruturas acometidas e das amplas zonas de servizos e terreos afectos a Portos de Galicia.

c) Os gastos de persoal incrementáronse nese quinquenio nun 70%, con aumentos interanuais medios dun 14%. O número de efectivos elevouse nun 35%, cun aumento neto de 27 empregados. Se relacionamos esta evolución coa dos ingresos e dos investimentos, podemos concluír que o índice facturación/cadro de persoal presenta unha dinámica decrecente nese período, ao igual que a relación investimento real/empregado.

d) Aínda que os ingresos por tarifas experimentaron un incremento en torno ao 20%, este está lonxe de poder facer fronte á tendencia dos gastos correntes, que no mesmo período eleváronse nun 75%. Se ben é certo que a rixidez das tarifas pola prestación de servizos non permite en ocasións absorber os incrementos dos custos de explotación, tamén existen carencias relevantes no control interno dos ingresos e aspectos que denotan que as melloras nese ámbito elevarían a recadación do Ente.

En resumo, consideramos que a entidade ten como campos de actuación, para mellorar a súa xestión, estimular o crecemento de ingresos de facturación de servizos sen conformarse coa existencia en maior ou menor grao dunha demanda cautiva; a racionalización da evolución dos gastos para adecualos no posíbel á dos ingresos; e por último, a proxección futura dos investimentos con criterios de racionalidade e de maior rendibilidade económica.

Dende o punto de vista financeiro, a situación da entidade é positiva. O remanente de tesourería xerado é elevado, destinándose os fondos autoxerados a financiar novos investimentos, e a entidade non ten contraído pasivos a medio e longo prazo, sendo pouco relevantes as cargas financeiras.


Consello de Contas

de Galicia


O MARCO CONTÁBEL

3.19. O artigo 18 da Lei de creación de Portos de Galicia establece que o réxime de control financeiro e contabilidade pública, así como o orzamento de Portos de Galicia, axustaranse ao disposto na Lei de Réxime Financeiro e Orzamentario de Galicia, sen prexuízo das especialidades contidas nesa lei. De acordo co sistema de contabilidade aplicábel ás sociedades públicas, o Ente presenta, a 31 de decembro de 2004, un balance de situación e unha conta de resultados do exercicio, así como a memoria explicativa das contas, que foron auditadas conforme a esixencia establecida na súa lei de creación.

De conformidade co establecido na Orde da Consellería de Economía e Facenda do 28 de novembro de 2001, o Ente presenta as súas contas seguindo o Plano Xeral de Contabilidade Pública coas seguintes peculiaridades:

a) Contabiliza as subvencións públicas que recibe da Consellería de Política Territorial como “Ingresos a distribuír en varios exercicios” e non como ingresos do exercicio en que se perciben, argüíndo que a imaxe fiel das contas queda así expresada con máis claridade dadas as súas especiais características. Segue o criterio da contabilidade das empresas mercantís. Esta circunstancia, debido á importancia destes ingresos, distorsiona de forma significativa a información que se derivaría da aplicación estrita dos principios da contabilidade pública.

b) Rexistra tódolos investimentos acometidos como inmobilizado propio, dotando a correspondente amortización como gasto do exercicio, ao marxe de que dentro deste inmobilizado figuran investimentos que están máis próximos ao que o Plano Xeral de Contabilidade Pública cualifica como investimentos destinados ao uso xeral, non amortizábeis. Esta circunstancia podería ser razoábel para aqueles bens que aínda sendo de uso xeral poden considerarse instrumentais para os servizos que presta o Ente, pero nunca para outros investimentos realizados que non poden considerarse afectos á súa actividade de explotación.

c) O grao de implantación dunha contabilidade de custos segue sen ser satisfactoria. Se ben no informe de fiscalización do exercicio 1997 se sinalaba que o Ente non tiña desenvolvida esa información, debido posiblemente á súa recente creación e que á data de redacción do informe se estaban realizando estudos encamiñados a este fin, no exercicio 2004 non se tiña avanzado nese instrumento. Cremos que esta contabilidade constitúe un apoio básico para a programación e orzamentación da Entidade e será imprescindíbel para obter información no establecemento e adecuación das tarifas aos custos dos servizos que presta e aos obxectivos proxectados.


Consello de Contas

de Galicia


En definitiva, aínda que é o réxime de contabilidade das empresas mercantís o que seguen tanto o Ente público Portos do Estado como as autoridades portuarias que xestionan cada un dos portos de interese xeral, o relativo peso que teñen as actividades comerciais dentro da explotación dos portos da Comunidade Autónoma fronte a outras actividades de servizo público xustifica que o Ente público Portos de Galicia deba rexistrar as súas operacións segundo este plano xeral de contabilidade pública, coa necesidade de afondar na análise de custos con métodos adicionais. Ese plano contábel precisa, porén, unha adaptación por parte da Intervención Xeral da Comunidade Autónoma, como centro directivo da contabilidade pública de Galicia, introducindo aquelas especialidades que requiran as súas actividades e que deben afectar basicamente ao rexistro do inmobilizado material e das subvencións de capital.

OBSERVACIÓNS EN RELACIÓN CON DETERMINADAS MASAS PATRIMONIAIS

3.20. No exercicio fiscalizado a revisión das contas foi realizada pola firma “López R. Auditores Consultores”, que emitiu unha opinión con salvidades derivadas da imposibilidade de verificación da valoración asignada ao inmobilizado material -e en consecuencia ás amortizacións do exercicio-, e do rexistro das subvencións de capital aplicando o plano xeral de contabilidade da empresa privada en vez do plano xeral de contabilidade pública a que está sometido o Ente. Estas incidencias, xa recollidas no informe de fiscalización do Consello de Contas referido ao exercicio 1998, figuran en tódolos informes de auditoría que se veñen realizando ao Ente desde a súa creación.

Para a fiscalización dos estados financeiros, o Consello de Contas contou co traballo realizado por esta firma para emitir o seu informe, realizando ademais probas complementarias en relación con determinados epígrafes do balance e da conta de perdas e ganancias.

Tamén se examinaron as limitacións sinaladas pola Intervención Xeral no informe de control financeiro da xestión económico-financeira da entidade e de cumprimento das normas e procedementos propios do sector público. Como resumo, no seguinte cadro recóllense as masas patrimoniais que configuran o activo e o pasivo. No activo, a partida máis importante é a do inmobilizado material, que supón arredor do 92% do total do exercicio. No pasivo a máis relevante, despois da representativa do patrimonio, é a dos ingresos a distribuír por subvencións de capital. De conformidade coa avaliación de riscos, a fiscalización do balance centrouse esencialmente sobre as rúbricas do inmobilizado, debedores e ingresos a distribuír. Os resultados da análise das contas de


Consello de Contas

de Galicia


explotación, para o seu mellor tratamento, expóñense nos restantes epígrafes do informe.

Cadro 9: Contas de activo e pasivo. Exercicio 2004

Activo Pasivo

Investimentos uso xeral 10.041 Patrimonio en adscrición 94.599.305 Inmobilizado inmaterial 442.592 Patrimonio entregado uso xeral (4.867.275) Inmobilizado material 221.689.092 Resultado exercicios anteriores (7.925.224) Debedores 15.012.382 Resultados exercicio (2.227.738) Tesourería 3.483.513 Ingresos a distribuír 146.737.633 Acredores a longo prazo 3.210 Acredores a curto prazo 14.317.709 Total 240.637.620 240.637.620

Fonte: Contas anuais do exercicio 2004

Inmobilizado inmaterial

3.21. O importe bruto deste concepto ascende a 2.093.139 euros, sendo a amortización acumulada de 1.650.547, o que supón un valor neto de 442.592 euros. Destes saldos, 1.727.408 euros corresponden a estudos e proxectos técnicos necesarios para as obras realizadas polo Ente. Este importe, que figura na memoria cualificado como inmobilizado en “Investigación e desenvolvemento”, é amortizado na práctica totalidade dentro do exercicio.

Consideramos que cando correspondan a obras concretas, estes investimentos supoñen un maior custo das mesmas, polo que deberían contabilizarse como inmobilizado material e seguir o mesmo ritmo de amortización que segue a obra principal. Noutro caso, cando non dan lugar á execución de obra, non representan conceptos activábeis, polo que deberían figurar xa inicialmente como gasto do exercicio e non como inmobilizado.


Consello de Contas

de Galicia


Inmobilizado material

3.22. O desglose desta conta é o seguinte:

Cadro 10: Inmobilizado material a 31.12.2004

Conta Concepto Importe (Euros) 221 Construcións 179.202.894 223 Maquinaria 1.930.410 225 Inmobilizado en adscrición 94.599.305 226 Mobiliario e enseres 368.340 227 Equipos para procesos información 283.947 228 Elementos transporte 310.181 229 Outro inmobilizado material 145.711

Total 276.840.778 Amortización (55.151.704)

Total 221.689.074


Do total do inmobilizado, un importe de 19.109.390 euros atópase en curso ao final do exercicio. Dentro de “Construcións” recóllense obras de distinta natureza, co seguinte detalle:

Cadro 11: Conta de construcións a 31.12.2004

Conta Concepto Importe 221.01 Sinais marítimas 444.495 221.02 Accesos marítimos 1.666.855 221.03 Obras de abrigo e dársenas 34.992.479 221.04 Obras de atraque 68.695.761 221.05 Instalacións para rep. barco 195.869 221.06 Edificios 25.776.028 221.07 Instalacións xerais 4.856.894 221.08 Pavimentos, calzadas e vías 39.955.252 221.09 Estudos e proxectos 2.619.266

total 179.202.894


Dentro do inmobilizado material, incluídos na conta 221 “Construcións”, aparecen conceptos que o plano xeral de contabilidade pública cataloga como “Investimentos destinados ao uso xeral”, excluídos polo tanto do inmobilizado material. Aínda que este plano menciona expresamente os diques, accesos marítimos, obras de abrigo, dársenas e sinais marítimas e de balizamento como bens de uso xeral, a súa utilización por parte do


Consello de Contas

de Galicia


Ente para a obtención de recursos dentro da explotación leva a consideralo como inmobilizado material. En todo caso, na subconta 221.08 “Pavimentos, calzadas e vías”, advírtense determinados investimentos, como paseos marítimos e urbanización de zonas de servizos dos portos, que comprenden obras afectas ao uso xeral e que en ningún modo poden considerarse como vinculadas ou utilizadas de forma continuada na súa actividade, polo que non deben ser consideradas como inmobilizado material propio da Entidade.

3.23. A subconta 225 “Inmobilizado recibido en adscrición”, por importe de 94.599.305 euros, recolle o valor dos bens que foron adscritos ao Ente para a súa explotación ou utilización no momento da súa creación. Figura como contrapartida da conta 101 “Patrimonio en adscrición”, co mesmo importe.

Portos de Galicia asumiu a sucesión patrimonial afecta aos servizos relativos aos portos e instalacións portuarias non cualificados de interese xeral. Quedáronlle adscritos, polo tanto, os bens de dominio público que até entón pertencían a tales portos.

O inmobilizado material figura valorado co custo atribuído a estes bens adscritos e as posteriores adiccións até o 31.12.2004. Os bens recibidos en adscrición figuran valorados polo importe que recollía o balance provisional do Ente no anexo das sociedades públicas dos orzamentos xerais da Comunidade Autónoma para 1996, pero nunca existiu unha acta ou rexistro detallado e valorado dos mesmos. No seu defecto, Portos elaborou un inventario a partir dos expedientes de obras existentes, que reflectía a 31.12.95 un valor neto, aplicada a correspondente amortización, de 148.017.261 euros. Este último valor revela unha diferenza de 53.417.956 euros en relación co importe utilizado para a contabilización deses bens –94.599.305 euros–.

Polo tanto, ante a ausencia dun rexistro de bens que recolla o valor de tódolos cedidos, non se puido comprobar o valor do inmobilizado recibido en adscrición e aínda sen identificar. Así mesmo, tampouco se pode avaliar a razoabilidade da dotación á amortización, por estar calculada a partir da relación parcial de bens elaborada polo Ente.


Consello de Contas

de Galicia


Debedores

3.24. O saldo que presenta esta partida a 31.12.2004 é o seguinte :

Cadro 12: Debedores a 31.12.2004

Concepto Importe Debedores orzamentarios. Exercicio corrente 11.024.548 Debedores orzamentarios. Exercicios pechados 688.794 Administracións públicas 3.421.068 Outros debedores 307.748 Provisións por depreciacións (429.776) Total 15.012.382


Nos debedores orzamentarios inclúese a débeda que mantén a Xunta co Ente por transferencias de capital, por importe de 7.455.253 euros, que corresponde ás remesas dos meses de outubro, novembro e decembro de 2004. Foron cobradas na súa totalidade no ano 2005. O saldo diferenciado con Administracións públicas correspóndese basicamente co IVA deducíbel por cotas soportadas durante o exercicio 2004, do que se solicitou a súa devolución á Facenda Pública.

Respecto dos debedores por tarifas e canons, o Ente dispón dun estado de situación a 31.12.2004 por terceiro e antigüidade dos saldos dende o ano 2000 en adiante. Do total de cobro pendente a esa data, 3.257.424 euros corresponden a saldos do propio exercicio e 688.794 euros a débedas de exercicios anteriores.

Portos de Galicia facilitounos unha relación de debedores comprensiva da antigüidade deste último saldo, da que se pode verificar que aínda existen saldos debedores pendentes de cobro dende os anos 1997 a 1999 por importe de 384.938 euros, para os que non obtivemos un detalle por terceiro.

O Ente aplica o criterio de porcentaxe de fallidos para determinar a provisión para insolvencias. En contra deste criterio, entendemos que debe dotar individualmente aquela provisión nos créditos nos que teña transcorrido un ano dende o momento en que se iniciou a vía executiva, conforme establece a Resolución da IGAE do 4.12.1999, pola que se regulan determinadas operacións contábeis. A nova aplicación informática, en curso de implantación, debe permitir unha composición actualizada de tódolos saldos de clientes e debedores e un cálculo da evolución previsíbel da morosidade que serva de base para dotar a correspondente provisión.

Os recibos non cobrados en período voluntario pasan aos servizos de recadación da Consellería de Economía para seguir a vía de constrinximento. O total de facturas nesa


Consello de Contas

de Galicia


vía a 31.12.2004 elévase a 895.804 euros. Respecto da remisión das relacións de debedores ás oficinas de recadación puido constatarse:

a) existen demoras importantes tanto na notificación da débeda en relación co período adebedado como no inicio desta vía respecto do final do período voluntario de aboamento. No ano 2005 aínda foron remitidos a esa Consellería de Economía listados con numerosos debedores por recibos correspondentes aos exercicios 2000 e 2001.

b) tamén se comprobou que non tódolos saldos dunha determinada antigüidade foron enviados á vía executiva.

Ámbalas situacións conlevan unha paralización, sen causa que o xustifique, na realización de ingresos, con risco de prexuízos económicos para o Ente.

O sistema de cobro nesta vía de constrinximento é lento, e o Ente descoñece durante un longo período de tempo a situación na que se atopan os trámites dos expedientes.

Subvencións de capital

3.25. No exercicio 2004 o Ente recibiu subvencións de capital por importe de 26.525.079 euros, que contabiliza no pasivo do balance como “Ingresos a distribuír en varios exercicios” imputándoas a resultados en proporción á depreciación experimentada no activo ao que se aplican. Este criterio contábel, propio do sector privado, non coincide co disposto no Plano Xeral de Contabilidade Pública, que considera estas subvencións como ingresos do exercicio no que se reciben.

As subvencións recibidas son contabilizadas logo da emisión dos documentos contábeis polos que recoñece as obrigas de aboamento a Administración da Comunidade Autónoma.

Cadro 13: Subvencións oficiais de capital a 31.12.2004

Conta

Descrición

Saldo a 31.12.2003

Altas

Baixas

Saldo a 31.12.2004

Anulacións Traspasos a resultados

130 Subvencións oficiais de capital 124.737.943 26.872.886 347.807 4.525.395 146.737.633

Fonte: elaboración propia a partir das contas anuais do exercicio 2004


Consello de Contas

de Galicia


A conta de resultados

3.26. O desglose dos ingresos é o seguinte:

Cadro 14: Ingresos do exercicio 2004

Conta Concepto Importe 740 Traballos para o Ente 803.457 741 Prezos públicos por servizos 9.573.278 742 Prezos públicos por util. dominio público 1.707.488 769 Xuros e outros ingresos 124.625 750 Transferencias correntes 46.439 756 Transferencias de capital traspasadas exercicio 4.635.031 779 Ingresos doutros exercicios 16.839

Total 16.907.157

Fonte: contas anuais do exercicio 2004

Dentro da conta “Traballos para o Ente” figuran as taxas por dirección de obra que se devengan como consecuencia da redacción polos propios técnicos de Portos dos proxectos de obras de infraestruturas acometidas polo Ente.

Os prezos públicos por servizos e pola utilización do dominio público adscrito a Portos de Galicia reflicten a cifra de negocios das operacións de explotación do Ente. As operacións de facturación verificáronse en relación coas distintas tarifas por medio dunha mostra dos rexistros sobre os libros maiores de facturación de once portos seleccionados. O procedemento descríbese na parte do informe relativa aos procedementos de xestión de servizos e dominio público portuario.

Na conta de transferencias correntes contabilízase a subvención concedida para a contratación de traballadores do “Plano Labora”. No exercicio 2004 rexistrouse dentro dese concepto unha axuda concedida no exercicio 2003 por importe de 24.766 euros.


Consello de Contas

de Galicia


3.27. O desglose dos gastos do exercicio é o seguinte :

Cadro 15: Gastos do exercicio 2004

Conta Concepto Importe 640 Gastos de persoal 3.428.208 680 Dotacións a amortizacións 9.237.197 62 Gastos por servizos exteriores 5.762.563 63 Tributos e outros gastos de xestión 662.700 66 Gastos financeiros 5.857

671 Gastos de exercicios anteriores 33.782 679 Gastos extraordinarios 4.587

Total 19.134.894

Fonte: contas anuais do exercicio 2004

A revisión dos distintos epígrafes de gasto realízase nos apartados deste informe dedicados aos gastos de persoal e contratación de servizos.

EXECUCIÓN E LIQUIDACIÓN ORZAMENTARIA

Sobre o cumprimento dos orzamentos aprobados

3.28. Portos de Galicia, de acordo coa Lei de Réxime Financeiro e Orzamentario de Galicia, elabora anualmente un orzamento de explotación que detalla o contido desta conta, e un orzamento de capital que especifica as orixes e aplicacións dos seus fondos. Estas estimacións son obxecto de coñecemento e aprobación polo Parlamento e forman parte dos orzamentos xerais da Comunidade Autónoma. A execución e resultados destas previsións, que coñece e aproba o Parlamento, reflíctense nos estados contábeis que elabora o Organismo ao peche do exercicio.

A análise da execución orzamentaria respecto das previsións que presenta inicialmente o Ente non ofrece desviacións que merezan tomarse en consideración. Os cadros seguintes reflicten os parámetros básicos do orzamento de explotación e capital que presenta en cumprimento da obriga legal sinalada. A Lei de orzamentos xerais da Comunidade Autónoma para o ano 2004 aproba un orzamento de explotación de 16.908.000 euros e 26.024.000 euros de capital para o Ente. A información que se extrae da liquidación deses orzamentos segundo a clasificación administrativa é a seguinte:


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 16: Execución do Orzamento de Gastos. Exercicio 2004

Gastos Orzamento

inicial Modificacións Orzamento definitivo

Obrigas recoñecidas Pagamentos

Obrigas ptes. pagamento

1. Persoal 3.763.258 46.439 3.809.698 3.428.208 3.418.500 9.7082. Bens correntes e servizos 5.668.372 146.994 5.815.365 5.764.850 4.370.626 1.394.2253. Gastos financeiros 3.005 3.006 6.011 5.857 5.856 06. Investimentos reais 26.023.789 2.656.475 28.680.264 27.765.703 16.674.673 11.091.030

TOTAL 35.458.424 2.852.914 38.311.338 36.964.618 24.469.655 12.494.963

Fonte: memoria das contas anuais do exercicio 2004

O orzamento de explotación aprobado inclúe os gastos en dotacións para amortización por importe de 7.254.000 euros que non figuran no cadro. Cuantitativamente resalta a variación no seu importe, que pasa dunha previsión de 7.254.000 euros a 9.237.000 euros de gasto contabilizado. Tamén nos capítulos de persoal e de bens e servizos realiza ampliacións de crédito por importe de 150.000 euros con cargo ao remanente de tesourería do ano 2003.

Os créditos para investimentos son os que experimentan un incremento máis importante, próximo ao 10%. Esta modificación orzamentaria foi aprobada polo Consello da Xunta.

Cadro 17: Execución do Orzamento de Ingresos. Exercicio 2004

Ingresos Previsións

iniciais Modificacións Previsións definitivas

Dereitos recoñecidos Recadado

Dereitos ptes. cobro

3. Taxas e outros ingresos 10.615.486 0 10.615.486 12.175.109 8.605.813 3.569.2954. Transferencias correntes 0 46.439 46.439 46.439 46.439 05. Ingresos patrimoniais 30.652 0 30.652 34.166 34.166 07. Transferencias de capital 24.812.286 2.656.475 27.468.760 26.613.720 19.179.468 7.455.2538. Activos financeiros 0 150.000 150.000 0 0 0

TOTAL 35.458.424 2.852.914 38.311.338 38.890.434 27.865.886 11.024.548


O resultado orzamentario e económico-patrimonial

3.29. A memoria presenta a conciliación do resultado económico-patrimonial do exercicio co resultado orzamentario. Os cadros seguintes mostran estas magnitudes:

Cadro 18: Resultado orzamentario. Exercicio 2004

Dereitos recoñecidos Obrigas recoñecidas Aforro

38.890.434 36.964.618 1.925.816



Consello de Contas

de Galicia


Cadro 19: Resultado económico-patrimonial. Exercicio 2004

Concepto Importe

Superávit de financiamento (resultado orzamentario + remanente de tesourería) 2.075.816 Amortizacións (9.237.197) Investimentos 27.765.703 Subvencións capital (21.999.689) Remanente tesourería (150.000) Beneficios modif. dereitos de exercicios pechados 16.407 Gastos doutros exercicios (38.369) Axustes negativos na imposición indirecta (660.412) Diferenzas de redondeo 4 Resultado económico-patrimonial (2.227.737)

Fonte: memoria en contas anuais do exercicio 2004

Se ben a primeira magnitude pon de manifesto que os recursos orzamentarios foron suficientes para financiar os gastos desa natureza, o resultado económico-patrimonial do período -que expresa a variación dos fondos propios como consecuencia das súas operacións de natureza orzamentaria e extraorzamentaria- pon de manifesto un desaforro de 2.227.737 euros, motivado basicamente polo efecto dos gastos rexistrados en dotacións á amortización.

O remanente de tesourería

3.30. Esta magnitude financeira representa o excedente de liquidez total da entidade, que permite, previa aprobación das modificacións orzamentarias necesarias, financiar gastos de exercicios posteriores na parte de libre disposición. A estes aspectos, constitúe unha esixencia separar este remanente libre do afectado.


Consello de Contas

de Galicia


Segundo a liquidación do orzamento de 2004, o remanente de tesourería ascendía a 4.178.188 euros, co seguinte detalle.

Cadro 20: Remanente de tesourería. Exercicio 2004

Concepto Importe Pendente de cobro exercicio 2004 11.024.548 Pendente de cobro exercicios anteriores 688.794 Pendente de cobro operacións extraorzamentarias 3.728.816 Cobros pendentes aplicación (70.523) Debedores dubidoso cobro (429.776) (a) Total dereitos: 14.941.859 Pendente de pago exercicio 2004 12.494.963 Pendente de pago de exercicios pechados 30.735 Pendente de pago operacións extraorzamentarias 1.721.486 (b) Total obrigas: 14.247.184 (c) Fondos líquidos: 3.483.513 Total remanente (a-b+c) 4.178.188

Fonte: elaboración propia a partir da memoria das contas anuais do ano 2004

O Ente non especifica que parte deste remanente se trata de financiamento afectado e cal de libre disposición, o que non permite verificar a súa aplicación.

O artigo 10 da Lei de orzamentos da Comunidade Autónoma para o exercicio 2004 establece a obriga de transferir por parte das sociedades públicas non mercantís ao orzamento da administración xeral da Comunidade Autónoma o importe do remanente de tesourería non afectado resultante da liquidación do anterior exercicio orzamentario. Portos de Galicia non devolve importe ningún en cumprimento desa obriga, aducindo que a Lei 5/1994, de creación do Ente, realiza unha afectación global dos recursos obtidos na prestación de servizos portuarios pola entidade á conservación, ampliación e amortización do material, instalacións e infraestruturas portuarias.

ÁREA DE PERSOAL

DESCRICIÓN DOS GASTOS DE PERSOAL, ORDENACIÓN E REGULACIÓN DO PERSOAL 3.31. Os gastos de persoal no exercicio 2004 ascenderon a 3.428.206 euros, que representan un 18% dos totais da entidade, e supoñen un incremento dun 15% respecto do exercicio anterior. O desglose destes gastos segundo a súa contabilidade presenta a seguinte clasificación:


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 21: Gastos de persoal a 31.12.2004

Concepto Importe Altos cargos 159.826 Funcionarios 302.174 Persoal laboral 2.208.763 Seguridade social 722.321 Formación do persoal 16.528 Acción social 18.594 Total: 3.428.206


A 31 de decembro de 2004 o cadro de persoal estaba integrado por 109 traballadores, dos que nove son funcionarios que prestaran servizos anteriormente na subdirección de Portos, dependente da Consellería de Política Territorial, e que foron traspasados ao Ente.

Os órganos de dirección con competencias en materia de persoal son o Consello de administración, que ten a facultade de aprobar a dotación de persoal e o réxime de retribucións; o presidente, que exercerá a alta dirección do persoal e a súa contratación; e o director, que dirixe a xestión ordinaria do mesmo. As competencias en materia de persoal están delimitadas de forma clara e suficiente nas súas normas de creación.

A relación de postos de traballo limítase a especificar o centro de traballo, denominación do posto, categoría, e retribucións ligadas ao mesmo. A titulación esixida, dependencia e descrición mínima de funcións por categorías consta nun documento adicional que define a estrutura organizativa do Ente. Deste documento dedúcese a existencia a 31.12.2004 de 117 prazas, das que 109 aparecen ocupadas e 8 vacantes. A execución orzamentaria en materia de persoal -por importe de 3.428.206 euros- sitúase nun 88% das previsións iniciais, que figuraban por importe de 3.763.258 euros.

As relacións entre o persoal laboral de Portos de Galicia e a empresa regúlanse no convenio colectivo publicado segundo Resolución do 30 de decembro de 2002 da Dirección Xeral de Relacións Laborais no DOG do 27 de marzo de 2003; neste convenio detállanse as retribucións que perciben os traballadores de Portos de Galicia.

ANÁLISE DOS PROCESOS SELECTIVOS 3.32. No exercicio 2001 realizáronse os primeiros procesos selectivos para cubrir distintas categorías de persoal laboral fixo. No noso informe relativo á xestión de


Consello de Contas

de Galicia


persoal no sector institucional da Administración da Comunidade Autónoma indicábase que no desenvolvemento daqueles se respectaran os requisitos básicos para a cobertura e selección destas prazas, agás no que respecta á fase de méritos do concurso-oposición, na que para a valoración da experiencia dos candidatos se outorgaba maior puntuación aos servizos prestados no propio Ente que aos prestados noutras institucións en postos substancialmente similares, e que esta baremación, polo tanto, non respectaba o principio de igualdade ao primar a experiencia non en si mesma considerada senón en función da entidade na que fora adquirida. O informe contiña unha recomendación que instaba ao Ente a corrixir esta actuación.

En xuño de 2005 foron convocados dous procesos de persoal laboral fixo para as categorías de administrativo (sete prazas) e celador-gardapeirao (dez prazas). Das bases destas convocatorias puido comprobarse que o Ente segue o criterio de primar a experiencia adquirida na institución fronte á derivada dos servizos noutras entidades, incluso as que xestionen portos marítimos -base 8.2 da convocatoria-, polo que incorre no mesmo incumprimento, facendo caso omiso daquela recomendación do informe do Consello de Contas do exercicio 2001 sobre xestión de persoal no sector institucional da Comunidade Autónoma.

3.33. No exercicio 2004 realizáronse 13 procesos selectivos para cubrir interinidades, cuxo detalle foi o seguinte:

Cadro 22: Procesos selectivos persoal temporal 2004

Praza Data resolución de convocatoria

Data do contrato

2 prazas celador - gardapeiraos carácter laboral interino 11.02.04 15.03.04 1 praza celador – gardapeiraos carácter laboral interino 30.03.04 26.04.04 1 técnico de seguridade carácter laboral interino 30.06.04 02.08.04 1 praza celador – gardapeiraos carácter laboral interino 18.10.04 23.11.04 2 prazas condutor – conserxe carácter laboral interino 30.11.04 01.02.05 1 praza vixiante de obras carácter laboral interino 30.11.04 01.02.05 2 prazas administrativo carácter laboral interino 13.12.04 15.02.05 Contratación por obra ou servizo determinado titulado medio para xestión ambiental e de calidade

23.08.04 03.01.05

1 praza auxiliar administrativo carácter laboral interino por acumulación de tarefas 26.03.04 14.04.04 1 praza de administrativo carácter laboral interino por substitución 30.03.04 05.05.04 1 praza auxiliar administrativo carácter laboral interino por substitución 26.04.04 12.05.04 1 praza auxiliar administrativo carácter laboral interino por acumulación de tarefas 16.06.04 12.07.04 1 praza auxiliar administrativo carácter laboral interino por acumulación de tarefas 04.08.04 28.09.04

A totalidade destes procesos realizáronse tras a oportuna resolución do presidente do organismo na que, respectando o disposto no artigo 7 da Lei 10/96, de actuación de


Consello de Contas

de Galicia


entes e empresas nas que ten participación maioritaria a Xunta de Galicia, detállanse as prazas convocadas, as bases do proceso selectivo, a comisión de selección, os requisitos dos aspirantes, e o baremo de avaliación de méritos. Algunhas das convocatorias publicáronse nun diario de difusión xeral, mentres que noutras a publicidade realizouse a través de convocatoria remitida ao Servizo Galego de Colocación.

Advírtese, pola contra, que na baremación dos aspirantes, sobre a valoración da entrevista, aínda que inicialmente se estableza nunha porcentaxe do 20% do total da puntuación posíbel, a finalmente acadada polos aspirantes na fase de méritos fai que aquela teña en tódolos procesos un peso desproporcionado, superior nalgún caso á obtida na propia fase de méritos, permitindo alteracións decisivas na orde de colocación dos aspirantes e, polo tanto, que poidan introducirse subxectivismos respecto da fase de méritos do proceso.

ANÁLISE DE CONTRATOS E RETRIBUCIÓNS 3.34. A 31 de decembro de 2004 o cadro de persoal estaba integrado por 109 traballadores, vinculados á entidade mediante as seguintes modalidades contractuais:

Cadro 23: Tipoloxía de persoal a 31.12.2004

Modalidade Número Persoal de alta dirección 3 Persoal laboral fixo 68 Persoal laboral temporal 29 Funcionarios 9 Total 109

En relación coa totalidade dos contratos

3.35. A sinatura dos contratos realízase polo presidente, órgano competente designado nos estatutos. As retribucións aboadas axústanse ao convenio colectivo en vigor. Os postos de traballo agrúpanse en catro niveis e en distintos subniveis, aos que se atribúe un soldo base e un complemento de posto. Ademais, fíxase un complemento de dispoñibilidade horaria e outro de prolongación de xornada con carácter de non consolidábel.


Consello de Contas

de Galicia


A contía que percibiron os membros do Consello de administración do Ente en concepto de indemnización por asistencias a este órgano foi de 174,30 euros. Esta contía correspóndese coa acordada polo Consello da Xunta na sesión do 12 de febreiro de 1998.

Contratos de alta dirección

3.36. O presidente do Ente foi nomeado por Decreto do Consello da Xunta do 16 de novembro de 2000, e a directora por Orde da Consellería de Política Territorial do 15 de setembro de 2003.

O posto de director de operacións aparece cuberto no exercicio fiscalizado mediante un contrato de alta dirección. A súa cláusula primeira establece que o traballador actuará con autonomía e plena responsabilidade baixo a directa dependencia do presidente do Consello de administración. As funcións deste posto, creado en marzo de 2002 e dotado cun soldo de 47.315 euros anuais, son de apoio ao presidente do organismo con dependencia xerárquica dese directivo, limitadas dentro da empresa a parcelas de carácter non estratéxico e non referidas aos obxectivos xerais daquela, polo que non poden entenderse encadradas nos supostos de cobertura con esta relación laboral de carácter especial, estando o traballador indebidamente vinculado á entidade mediante un contrato deste tipo.

A consideración deste posto como de alta dirección permite, ademais dunha maior discrecionalidade na determinación das súas retribucións, a súa cobertura sen un proceso selectivo con publicidade, o que supón unha vulneración do establecido ao respecto na Lei 10/1996, de actuación de entes públicos. Ademais, as retribucións e indemnizacións deste contrato non están informadas, de forma específica e separada do resto das condicións retributivas, polas consellerías da Presidencia e de Economía, segundo esixe o art. 5.2 da mesma norma.

Á data de redacción do presente informe este contrato extinguírase por decisión do novo presidente.

Contratos temporais

3.37. Dos 109 traballadores que prestan servizos no Ente no exercicio 2004, 29 estaban vinculados a través de contratos temporais, que representan o 27% respecto do total.

A case totalidade dos contratos deste tipo analizados son de interinidade por vacante en tanto non se cubran os postos polo proceso selectivo preceptivo. No informe de fiscalización da xestión de persoal do exercicio 2001 indicábase que algúns


Consello de Contas

de Galicia


traballadores prestaran servizos ininterrompidamente con sucesión de contratos temporais até seis anos, o que constituía un abuso na temporalidade dos contratos de interinidade polo atraso na provisión regulamentaria desas prazas. Esa situación, en vías de solución cos procesos selectivos convocados no exercicio 2001, persiste, aínda que sexa en menor grao, no exercicio fiscalizado, no que ao menos cinco traballadores que a 31.12.2001 tiñan a condición de interinos permanecen con esa condición a 31.12.2005, tres deles desde o ano 1996.

Contratos de servizos auxiliares de persoal

3.38. No exercicio 2004 prestaron os seus servizos a Portos de Galicia 12 traballadores postos a disposición por empresas privadas a través de contratos administrativos de servizos. Estes traballadores foron: 3 vixiantes sen arma para os portos de Ribeira, Celeiro e Burela; 3 axudantes de servizos para os portos de Ribeira e Pobra do Caramiñal; 2 condutores–conserxes para as instalacións de servizos centrais en Santiago e zona centro na Coruña; 1 recepcionista–telefonista para os servizos centrais; 2 oficiais administrativos con base en Santiago e A Coruña; e 1 basculista con base en Ribeira.

Agás no caso da contratación de vixiantes, que debe realizarse por imposición legal a través de empresas de seguridade, o resto dos servizos son prestados baixo as directrices organizativas emanadas do Ente e con suxeición a un horario e xornada igual ao do seu persoal, e tamén dita as regras sobre a execución do servizo. O obxecto destes servizos non é un traballo específico, entendido como un produto delimitado da actividade, senón unha actividade en si mesma independente do seu resultado final. Polo tanto, eses servizos non poden ser cualificados como propios dun contrato mercantil de arrendamento de servizos ou administrativo, senón como relacións laborais. En caso de dúbidas, o artigo 8.1 do Estatuto dos Traballadores establece a presunción da existencia dun vínculo laboral.

En consecuencia, este contrato de servizos encubre unha posíbel cesión de traballadores non permitida fóra do ámbito de actuación das empresas de traballo temporal, sen que as declaracións formais que se realizan no contrato basten para desvirtuar esa realidade de feito. A determinación da natureza mercantil, laboral ou administrativa dunha relación entre as partes contratantes non pode depender da denominación ou cualificación dada á mesma, senón da auténtica realidade do negocio xurídico en cuestión.

Tamén, o recurso a esta figura contractual desvirtúa o importe dos gastos de persoal rexistrados orzamentariamente e o control sobre os mesmos establecido no artigo 83.5 do Decreto lexislativo 1/1999, do 7 de outubro. Neutralízanse ademais con este contrato


Consello de Contas

de Galicia


as prevencións que adopta o lexislador da Lei 10/1996, de actuación de entes públicos, para a contratación de persoal e no seu lugar aplícanse as garantías previstas para a contratación de servizos que, como é lóxico, non contemplan a protección dos principios de mérito e capacidade.

3.39. O expediente de contratación administrativa que trata de dar cobertura a esta cesión de traballadores tampouco se axusta nin na súa adxudicación nin nas modificacións e prórrogas ás prescricións da LCAP, incorrendo nas seguintes incidencias:

a) A contratación destes servizos licitouse inicialmente por concurso público, que foi declarado deserto porque ningunha das empresas presentadas posuía a clasificación esixida no prego -segundo consta no expediente- e adxudicouse posteriormente a unha destas empresas “SEGURISA GRUPO SAGITAL” polo procedemento negociado, ao abeiro do artigo 210 a) do TRLCAP. En contra deste proceder, debe reseñarse que resulta incorrecto non admitir aos licitadores no concurso por falta de capacidade e logo admitilos no procedemento negociado1.

b) Con posterioridade á adxudicación, os servizos auxiliares separáronse por esixencias legais dos de seguridade, adxudicándollos á empresa SAGITAL S.A. Esta empresa é do mesmo grupo que a adxudicataria pero diferente daquela, polo que o contrato coa mesma non pode ampararse nese procedemento contractual. SAGITAL S.A. foi constituída e domiciliada en Madrid o 19.12.1992, cun capital social de 71.428.000 pesetas –o equivalente a 429.290 euros-, e co obxecto social da prestación de servizos auxiliares de toda clase: asesoramento en comunicación e imaxe, mensaxería, supervisión, mantemento de edificios, etc.

O procedemento negociado ten que respectar a configuración do concurso declarado deserto, e neste caso apártase daquela, incumprindo tanto o prego de prescricións técnicas que afirma que “será obrigatorio ofertar tódolos servizos para que a oferta sexa admitida” como as bases do concurso, que debían prever e permitir a separación e licitación por lotes para xustificar esta actuación, e non contiñan tal previsión.

Desta forma, non se respectou o principio de igualdade de oportunidades ao non negociar con tódalas empresas a posibilidade de facer dous contratos, e existiu de facto unha cesión de contrato ao marxe dos requisitos do artigo 114 da LCAP.

c) O contrato para os servizos auxiliares asínase o 13 de marzo de 2002 e o 13 de abril modifícase incluíndo a incorporación dos servizos dun oficial administrativo cunha

1 Parágrafo modificado como consecuencia das alegacións.


Consello de Contas

de Galicia


xornada de sete horas diarias de luns a venres. A natureza deste contrato non pode amparar esta modificación contractual.

d) Ámbolos dous contratos son asinados por unha duración inicial dun ano, prorrogados tacitamente até o ano 2004 e expresamente a partir dese ano até o ano 2005. A prórroga tácita destes contratos contravén a prohibición establecida no artigo 67 do TRLCAP, e a duración conxunta das prórrogas non se axusta á limitación establecida no artigo 198 da mesma norma, que limita a súa duración ao prazo fixado orixinariamente para o contrato.

ÁREA DE CONTRATACIÓN E XESTIÓN DE INVESTIMENTOS

ASPECTOS XERAIS DA CONTRATACIÓN E MOSTRA DE EXPEDIENTES ANALIZADOS

3.40. O Regulamento do Ente establece que este elaborará as cláusulas ou estipulacións xerais retoras da súa contratación, que aprobará o conselleiro de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, e que os procedementos terán en conta, en todo caso, os principios de publicidade e concorrencia, propios da contratación do sector público. Na actualidade, o réxime xurídico aplicábel á súa contratación é o establecido no texto refundido da Lei de contratos das administracións públicas e demais normativa concordante. Establece tamén o regulamento de Portos de Galicia que é competencia do seu presidente acordar a celebración de tódolos contratos, convenios e negocios xurídicos que sexan necesarios para o desenvolvemento das funcións do Ente público e o cumprimento dos seus fins, incluso os de adquisición e alleamento de bens.


Consello de Contas

de Galicia


Segundo a memoria das contas anuais, a actividade contractual do Ente presenta a seguinte distribución por tipos de contratos e procedemento de adxudicación:

Cadro 24: Tipos de contratos segundo procedemento de adxudicación. Ano 2004

Tipo de contrato Concurso Proc. neg. C. menores Liquidacións Total

Obras 15.193.817 391.946 2.178.177 3.261.588 21.025.528Subministracións 207.605 207.605Xestión de servizos 270.000 29.858 49.138 348.996Consultaría e asistencia 495.087 540.915 290.276 1.326.278Convenios 288.322 288.322Totais 15.958.904 1.458.646 2.517.591 3.261.588 23.196.729

Fonte: memoria das contas anuais

Os contratistas con importes de contratos adxudicados que excederon dun 5% do total das adxudicacións do ano 2004 son INDEZA, INDUSTRIAS DEL DEZA S.L., con 3.215.795 euros, e ALDESA CONSTRUCCIONES S.A. con 3.112.254 euros.

3.41. Para acadar os obxectivos da fiscalización deseñados para esta área, analizáronse os expedientes de contratación e outros gastos da mesma natureza que tiveron execución ou foron adxudicados no exercicio 2004. Non obstante, a necesidade de verificar os saldos das contas de inmobilizado a 31.12.2004 como agregación de incorporacións de exercicios anteriores esixiu a revisión de expedientes tramitados para a súa adquisición, e deste xeito incorporáronse ao informe tamén aspectos relevantes para a fiscalización detectados nos mesmos. A mostra dos expedientes analizados foi a seguinte:


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 25: Expedientes seleccionados para revisión

Expediente Tipo

contrato Adxudicatario Forma

tramitación Importe

licitación Importe

adxudicación

Instalación balizas en diversos portos do Centro e Sur Obra BALIZATLÁNTICO, S.L. C. menor 29.673

Dragado no porto de Burela Obra EXTRACO S.A. Concurso urxente 813.458 716.331

Mellora do abrigo en Rianxo Obra ALDESA CONSTRUCCIONES, S.A. Concurso urxente 3.996.730 3.112.253

Escolleira de protección acantilado de Espasante Obra CONST. LÓPEZ CAO, S.L. Emerxencia 796.905 796.905

Resolución contrato instalación para mariñeiros en Sanxenxo Obra CONSTRUC. DAVILA LAGO, S.A.

Adiantamento do peirao interior de Mirasol-Ribadeo Obra UTE BARDERA, S.L.-C HISPÁNICA, S.A. Concurso urxente 1.136.812 961.516

Ampliación das instalacións náutico-recreativas en Ribadeo Obra RONÁUTICA, S.A. Concurso urxente 1.442.914 1.276.979

Instalacións para a náutica recreativa en Vilanova de Arousa Obra ARIAS HERMANOS, CONSTRUCCIONES, S.A. Concurso urxente 2.498.203 2.135.964

Ampliación peiraos en Cabo de Cruz Obra UTE BARDERA, S.L.-C HISPÁNICA, S.A. Concurso urxente 2.356.037 1.936.663

Remodelación do edificio Zona Centro Portos de Galicia Obra ABECONSA, S.L. Concurso urxente 1.111.987 902.822

Acondicionamento planta baixa xefatura Zona Norte de Portos de Galicia Obra CONST. ÁLVARO LÓPEZ C. menor 29.725 28.845

Control subministro auga porto Burela Obra TEHMAR, S.L. C. menor 29.000 27.154

Adecuación zona portuaria de Sanxenxo Obra OYS NOROESTE, S.L. Concurso urxente 1.835.754 1.425.000

Acondicionamento vial portuario de Mugardos Obra MOVEXVIAL, S.L. Concurso urxente 1.171.252 937.000

Remodelación zona portuaria Muxía Obra CONST. LÓPEZ CAO S.L. Concurso urxente 1.559.657 1.260.826

Aboamento e resolución remodelación zona portuaria de Sanxenxo Obra INDEZA, S.L. 330.531

Obras limpeza e acondicionamento parcela en Noia Obra OYS NOROESTE, S.L. C. menor 29.480

Reparación espigón A Pobra Obra OYS NOROESTE, S.L. C. menor 27.683

Instalación 30 escaleiras verticais en Burela e Ribadeo Obra SEIVANE Y BARCIA, S.L. C. menor 24.588

Reparación pavimento en dique protección Ribadeo Obra A.L.R. C. menor 14.570

Demolición antiga nave e acondicionamento porto Ribadeo Obra A.L.R. C. menor 14.250

Obras urbanización antigo peirao de Viveiro Obra VILASUSO ORTEGAL, S.L. C. menor 28.642

Varios contratos menores Obra Ver no informe este apartado. 7 contratos por un total de 42.662€, sen que ningún supere os 7.000€.

C. menor 42.662

Traballo auditoría das contas anuais do ano 2003 Subministración ERNEST & YOUNG, S.L. Concurso 18.390 17.300

Redacción estudo de viabilidade e planificación das propostas de actuación en Noia e o seu contorno Subministración IDOM S.A. Proc. negociado 30.000 24.000

Instalación e subministro dunha báscula de camións no porto Subministración PESAJES GALICIA, S.L. C. menor 10.866

Adquisición 30 cámaras de fotos para os gardapeiraos Subministración COREMAIN, S.L. C. menor 7.319

Adquisición 2 ordenadores portátiles Aspire Subministración COREMAIN, S.L. C. menor 2.393

Subministro e instalación de locais prefabricados Subministración WIRON CONST.MODULARES S. Urxente 285.000 270.000

Ampliación dos sondaxes no Castro de Campón (Lugo) A. Técnica AMBIOTEC, S.L. Proc. negociado 30.000 29.980

Adquisición, configuración e implantación programa “ESPIGON” A. Técnica PRODEVELOP, S.L. Concurso 285.000 270.750



Consello de Contas

de Galicia


CONTRATOS DE OBRAS

ASPECTOS COMÚNS

3.42. En xeral, a documentación xustificativa do cumprimento dos requisitos e trámites establecidos para a preparación dos contratos axústase ao disposto no TRLCAP. Cabe, non obstante, formular as seguintes observacións respecto desta fase:

a) De forma xeneralizada acódese ao trámite de urxencia dos expedientes en base a necesidades inaprazábeis ou razóns de interese xeral que non aparecen debidamente motivadas conforme ao artigo 71 do TRLCAP e que quedan desvirtuadas con actuacións posteriores que conlevan demoras e suspensións na súa execución. En tódolos expedientes revisados se utilizou esta tramitación excepcional.

b) Determinados criterios previstos nos pregos a ter en conta na adxudicación, tales como as “obras similares nos últimos anos”, o “volume de obra na Comunidade Autónoma”, ou o “equipo humano”..., na medida en que entre eles inclúense circunstancias que a lei tivo en conta como requisito de capacidade e solvencia dos licitadores, non se axustan debidamente ao disposto no artigo 86.1 do TRLCAP, que dispón que se establecerán criterios obxectivos que sirvan de base para a adxudicación. Estes criterios seguían o acordo do Consello da Xunta do 10.05.1995, no que se establecían as regras de adxudicación dos contratos de obras por concurso. Foron eliminados dos novos pregos de cláusulas administrativas particulares a partir do exercicio 2004.

c) En ningún dos contratos analizados, agás nos referidos á remodelación de edificios da entidade, se solicitou licenza de obra. O Ente considera que as obras de interese xeral no dominio público portuario non están suxeitas a esta autorización municipal.

Se ben é certo que o artigo 19.3 da Lei 27/1992, do 24 de novembro, de Portos do Estado e da Mariña Mercante, contempla esa dispensa, esta debe entenderse limitada ás obras de natureza estritamente portuaria e non pode xeneralizarse a tódalas actuacións que se realizan nos portos, como o acondicionamento de viais –expediente de acondicionamento vial portuario de Mugardos–, ou obras de equipamentos –expediente de remodelación obra portuaria Muxía–, así como outro tipo de actuacións como pasarelas peatonais, amoblamento urbano, etc.

En calquera caso, en ningún expediente se mencionan as circunstancias que xustifican a exoneración desa obriga.


Consello de Contas

de Galicia


3.43. As empresas que concorreron ás licitacións dos contratos de obras foron, en xeral, as mesmas en tódolos concursos, participando ben a título individual, ben en UTE. As valoracións das ofertas realízanse a través dun informe técnico que asume a mesa de contratación para realizar a proposta de adxudicación. Estes informes detallan respecto de cada criterio os documentos a ter en conta e os aspectos que dan lugar a unha puntuación máxima e mínima, así como as circunstancias valoradas dentro de cada un.

Non obstante, a carencia de puntuacións para cada un deses aspectos incluídos nos criterios, como o programa, equipos, control de calidade ou variantes, fai que as valoracións finalmente asignadas aparezan máis como apreciacións subxectivas que como consecuencia directa da aplicación de elementos obxectivos de cuantificación.

Aínda que as valoracións non son sempre as mesmas, destaca, no sentido apuntado, que no apartado de variantes técnicas o informe limítase a dicir se se consideran ou non vantaxosas para o Ente e, no primeiro caso, atribúelle unha puntuación sen aludir aos aspectos que se valoran para cuantificala.

Por outra parte, determinados aspectos valorados, aínda que sexa con diferente terminoloxía, téñense en conta en máis dun criterio de valoración. O volume de obra executado aparece valorado no primeiro dos criterios –obras de natureza análoga nos últimos cinco anos– e no segundo –volume de obra na Comunidade Autónoma nos últimos cinco anos–. A relación de equipos, no terceiro dos criterios –delegado de obra e equipo técnico– e no quinto –relación de equipos, maquinaria e demais medios–.

A inclusión dun mesmo concepto en máis dun criterio pode influír decisivamente na puntuación total ao aumentar a valoración de determinados aspectos das ofertas en prexuízo doutros.

3.44. A mesa de contratación, de acordo cos pregos, non barema as ofertas con proposicións económicas situadas no terzo das máis baixas, e declara en baixa temeraria ás empresas que, de acordo cos criterios dos mesmos pregos, presentan ofertas cunha porcentaxe de baixa inferior polo menos en cinco unidades á media das presentadas2. Respecto destas últimas, aínda que solicita a xustificación da súa oferta, en ningún suposto considerou suficientemente xustificados os extremos expostos por aquelas para defender os prezos ofertados, sen que se aduza motivación adicional ningunha dese rexeitamento. O resultado da aplicación de ambos criterios limita os concursos á valoración dunha media de catro ou cinco empresas e impide unha verdadeira



Consello de Contas

de Galicia


competencia entre os licitadores máis que unha protección fronte a proposicións pouco razoábeis.

3.45. Esa limitación na concorrencia agrávase cando do resultado das valoracións efectuadas varias empresas acadan a máxima puntuación final –circunstancia constatada en cinco expedientes– ou incluso todas as participantes obteñen a mesma puntuación –constatado en dous expedientes–.

Neste suposto, a mesa propón como adxudicataria a unha delas -das que acadaron esa puntuación máxima- aducindo o seu carácter de máis vantaxosa no seu conxunto pero sen xustificar en ningún criterio obxectivo tal apreciación. Se ben neste caso o razoábel é adxudicalo á oferta máis económica –ese acostuma tamén ser o criterio da mesa–, no expediente relativo á remodelación da obra portuaria de Muxía, a obra non se adxudicou á empresa coa proposición económica máis favorábel de entre as que posuían igual puntuación no concurso. Este grao de discrecionalidade non pode aceptarse.

O feito da obtención da mesma puntuación polos distintos licitadores pon de manifesto a dificultade para valorar as condicións de cada unha das ofertas cos criterios utilizados e a carencia de contrastes realmente obxectivos que sirvan de base para levar a cabo a adxudicación.

3.46. En 10 dos 17 contratos de obra analizados aprobáronse modificacións posteriores. En xeral, todos os proxectos de modificación conteñen incrementos do custo das obras ao límite do 20%, e tamén do seu prazo de execución. A iniciativa en tódolos casos partiu do director facultativo nomeado polo Ente. En tódolos expedientes existen informes técnicos que fundamentan o interese público que motiva a modificación, pero as necesidades que xustifican os modificados, antes que novas ou imprevistas, aparecen asociadas a insuficiencias do proxecto inicial, o que contradí o carácter excepcional que deben ter as modificacións. Na análise de cada expediente individual precísase esta actuación.


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 26: Modificacións contractuais

Expediente Adxudicatario Importe Adxudic.

Importe Modificado %

C.final/ Liquid.

Custo final

% desviac.

Dragado no porto de Burela EXTRACO, S.A. 716.331 34.291 750.622 4,79%

Escolleira de protección acantilado de Espasante

CONST. LÓPEZ CAO, S.L. 796.905 79.025 875.930 9,92%

Adiantamento do peirao interior de Mirasol-Ribadeo

UTE BARDERA, S.L.-C HISPÁNICA, S.A.

961.516 96.001 1.057.517 9,98%

Ampliación das instalacións náutico-recreativas en Ribadeo

RONÁUTICA, S.A. 1.276.979 225.026 17,62% 1.502.005 17,62%

Instalacións para a náutica recreativa en Vilanova de Arousa

ARIAS HERMANOS, CONSTRUCCIONES, S.A.

2.135.964 426.873 19,99% 2.562.837 19,99%

Ampliación peiraos no Cabo de Cruz UTE BARDERA, S.L.-C HISPÁNICA, S.A.

1.936.663 138.101 2.074.764 7,13%

Remodelación do edificio Zona Centro Portos de Galicia

ABECONSA, S.L. 902.822 179.481 19,88% 1.082.303 19,88%

Adecuación zona portuaria de Sanxenxo OYS NOROESTE, S.L. 1.425.000 199.725 14,02% 99.465 1.724.190 21,00%

Acondicionamento vial portuario de Mugardos MOVEXVIAL, S.L. 937.000 65.502 1.002.502 6,99%

Remodelación zona portuaria Muxía CONST. LÓPEZ CAO S.L. 1.260.826 252.159 20,00% 1.512.985 20,00%


3.47. Con carácter xeral producíronse suspensións e prórrogas no prazo de execución do 50% dos contratos analizados, que afectan substancialmente á data da finalización e recepción das obras. En tres expedientes autorizouse un incremento significativo dos prazos de execución que duplica o inicialmente concedido. As causas que xustifican as prórrogas son de distinta natureza, pero a maioría delas afectan a razóns técnicas que acaban plasmándose na aprobación de modificados. En tódolos casos acaban desvirtuando a declaración de urxencia do expediente e as condicións en que se realizou a adxudicación, ao terse valorado o prazo inicial como criterio de adxudicación e resultar determinante para esta. Só nun caso o Ente procedeu a aplicar a correspondente penalización por demora.


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 27: Demoras nos prazos de execución

Obra Adxudicatario Data Inicio

Prazo execución

Prazo real

Dragado no porto de Burela EXTRACO, S.A. 04-10-02 12 meses 31 meses

Mellora de abrigo en Rianxo ALDESA CONSTRUCCIONES, S.A. 11-11-04 30 meses

Escollera de protección acantilado de Espasante CONST. LÓPEZ CAO, S.L. 12-10-04 4 meses 2 meses

Adiantamento do peirao interior de Mirasol-Ribadeo UTE BARDERA, S.L.-C HISPÁNICA, S.A. 12-03-04 9 meses 21 meses

Ampliación das instalacións náutico-recreativos en Ribadeo RONÁUTICA, S.A. 31-01-04 6 meses 16 meses

Instalacións para a náutica recreativa en Vilanova de Arousa ARIAS HERMANOS, CONSTRUCCIONES, S.A. 07-11-03 21 meses

Ampliación peiraos en Cabo de Cruz UTE BARDERA, S.L.-C HISPÁNICA, S.A 15-11-03 12 meses 13 meses

Remodelación do edificio Zona Centro Portos de Galicia ABECONSA, S.L. 24-12-04 6 meses

Adecuación zona portuaria de Sanxenxo OYS NOROESTE, S.L. 30-03-03 8 meses 14 meses

Acondicionamento vial portuario de Mugardos MOVEXVIAL, S.L. 15-12-03 10 meses 10 meses

Remodelación zona portuaria Muxía CONST. LÓPEZ CAO S.L. 05-12-03 9 meses 13 meses


OBRAS DE REPARACIÓN E CONSERVACIÓN. CONTRATOS MENORES

3.48. No exercicio 2004 o Ente tramitou 267 contratos mediante a modalidade de gasto ou contrato menor –proposta de gasto e factura-, cun total de 95 empresas para a realización de obras de reparacións e conservación en cada unha das distintas instalacións portuarias, por un importe total de 1.808.645 euros.

Esta excesiva fragmentación contractual mostra carencias na planificación destas actuacións e impide a obtención de economías de escala nas adquisicións de bens e realización destas obras menores.

Respecto destas, o Ente debería realizar unha análise de homoxeneidade e, en consecuencia, decidir a súa adquisición centralizada mediante a tramitación dos correspondentes procedementos de contratación administrativa, en especial naqueles conceptos cun importe de gasto máis significativo ou naqueles en que se concentran en poucos provedores, evitando ese fraccionamento: oito empresas, que representan o 8% dos contratistas que participan nesta actividade contractual, acumulan o 43% do total do importe dos contratos.


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 28: Concentración contractual en obras menores. Exercicio 2004

Contratista Importe

contratos c/IVA

% sobre total importe

Nº de Exptes.

% s/ total Nº exptes.

GARCÍA FREIRE, S.L. 147.361,93 8,15% 16 5,99%

IMELFA, S.L. 114.556,82 6,33% 13 4,87%

RAMÓN Y ÓSCAR TUBIO, S.L. 113.358,68 6,27% 13 4,87%

OYS NOROESTE, S.L. 100.882,88 5,58% 5 1,87%

LÓPEZ RODRÍGUEZ, ALEJANDRO 88.145,04 4,87% 6 2,25%

VILLASUSO ORTEGAL, S.L. 85.997,67 4,75% 3 1,12%

CERRAJERÍA KIKO, S.L. 79.673,03 4,41% 20 7,49%

J.F.RODRÍGUEZ, S.L. CONSTRUCCIONES 64.845,16 3,59% 9 3,37%

Total contratos seleccionados 794.821,21 43,95% 85 31,84%

Total contratos 1.808.645,88 100,00% 267 100,00%


3.49. Na revisión dos contratos menores analizados constatáronse como incidencias máis relevantes: a tramitación de expedientes sen a previa aprobación do gasto; a realización da proposta de gasto con posterioridade á factura; e supostos de fraccionamento contractual que evitan a necesidade de tramitación dun expediente sometido a máis esixencias formais.

ANÁLISE DE EXPEDIENTES. DESCRICIÓN DE INCIDENCIAS

3.50. Os resultados da análise realizada sobre os expedientes expóñense de forma abreviada para cada un individualmente nos seguintes apartados.

Expediente: Dragado no porto de Burela; adxudicatario: EXTRACO S.A.; prezo:

716.331 euros.

- No expediente constátanse as incidencias tratadas dentro dos aspectos comúns relativas aos criterios de adxudicación, á utilización inxustificada do trámite de urxencia, á ausencia de licenzas de obra e da aprobación do cadro de características contractuais polo órgano de contratación.

Con respecto ao prazo de execución, produciuse unha demora respecto do previsto inicialmente de 19 meses, desvirtuando deste xeito a declaración de urxencia do expediente e as condicións en que se realizou a adxudicación, ao terse valorado o prazo inicial como criterio de adxudicación, e resultar determinante para esta. As causas


Consello de Contas

de Galicia


aducidas pola empresa para solicitar as prórrogas referíronse basicamente á existencia de condicións climatolóxicas adversas.

Non obstante, o Ente, despois de conceder un total de seis prórrogas, procedeu a aplicar a correspondente penalización por demora de 215 días na execución deste contrato, en aplicación do artigo 95.3 da LCAP, por un total de 30.751 euros.

Expediente: Mellora de abrigo en Rianxo; adxudicatario: ALDESA CONSTRUCCIONES, S.A.; prezo: 3.112.253 euros.

- Reitéranse neste expediente as incidencias sobre a omisión da licenza de obra e a carencia de declaración de urxencia debidamente motivada, tal e como esixe o artigo 71 da LCAP.

- Das empresas licitadoras, nove non foron admitidas a valoración por non estar situadas a súas ofertas económicas no terzo das máis baixas, tal como se sinala no prego. A oferta dunha empresa incursa en baixa temeraria, despois de ser requirida para a xustificación e tela presentado amplamente, non se acepta en base a un informe técnico que decide non tomala en consideración debido á ausencia de elementos xustificativos suficientes que permitan entender cales foron os motivos que provocaron a rebaixa do prezo ofertado.

- Á data de realización do traballo de campo -abril de 2006- a última certificación de obra que figura no expediente é a de decembro de 2005.

Expediente: Obras de protección e estabilización acantilado en praia de Espasante; adxudicatario: CONSTRUCCIONES LÓPEZ CAO, S.L.; prezo: 796.905 euros.

- Neste expediente utilizouse a tramitación de emerxencia recollida no artigo 72 da LCAP para poñer fin aos desprendementos de terra existentes nese acantilado que poderían ocasionar o derribo de parte do mesmo con repercusións para varias vivendas privadas. O feito de que Portos de Galicia abordara esta obra débese a que a erosión no acantilado foi provocada pola ampliación do espigón do dique de Espasante que puido propiciar a variación de mareas. Entendemos que existiu unha falta de previsión que puido evitar esta tramitación excepcional, dado que as primeiras reclamacións dos particulares datan do ano 1999.


Consello de Contas

de Galicia


- O Ente comunicou ao Consello da Xunta a resolución na que se adoptaba a utilización desta forma de tramitación transcorridos máis de seis meses dende a resolución do presidente, contravindo o límite do prazo de 60 días3 establecido na LCAP.

Expediente: Adiantamento peirao interior de Mirasol-Ribadeo. Adxudicatario: UTE BARDERA, S.L.-C. HISPÁNICA, S.A.; prezo: 961.516 euros.

- No expediente reprodúcense as incidencias relativas aos criterios de adxudicación, á utilización inxustificada do trámite de urxencia, á ausencia de licenzas de obra e da aprobación do cadro de características contractuais polo órgano de contratación.

- A garantía definitiva constituíuse fóra do prazo máximo de 15 días desde a data de notificación da adxudicación, incumprindo o previsto no artigo 41 da LCAP.

- No proceso de adxudicación, catro empresas non se baremaron por non estar situadas as súas ofertas económicas entre a media e a máis baixa e outra máis por estar incursa en baixa temeraria. Respecto desta última, non consta que se lle dera a posibilidade de xustificar dita baixa e o posterior estudo desa xustificación, tal como esixe o artigo 83.4 do TRLCAP.

- As catro empresas finalmente baremadas obteñen todas a mesma puntuación final do concurso: son COPASA, CONSTRUCCIONES DAVILA LAGO S.A., OYS NOROESTE S.L. e a UTE BARDERA S.L.-C. HISPÁNICA S.A. A mesa de contratación propón a esta última como adxudicataria por considerar a súa oferta como a máis vantaxosa no seu conxunto, sen precisar ningún outro criterio para tal apreciación.

- Iniciadas as obras o 11 de marzo de 2004, son paralizadas e suspendidas até o 5 de novembro dese ano, ao decidir durante a fase de adxudicación outras actuacións na zona, motivadas por unha petición do Concello, co fin de chegar a un acordo sobre o Plano Director Global de Infraestruturas do porto de Ribadeo.

Expediente: Ampliación das instalacións náutico-recreativos en Ribadeo; adxudicatario: RONÁUTICA, S.A.; prezo: 1.276.979 euros. - No expediente reprodúcense as incidencias relativas aos criterios de adxudicación, á utilización inxustificada do trámite de urxencia, á ausencia de licenzas de obra e da aprobación do cadro de características contractuais polo órgano de contratación. 3 Prazo corrixido como consecuencia das alegacións.


Consello de Contas

de Galicia


- No proceso de adxudicación, 7 empresas non se baremaron por non estar situadas as súas ofertas económicas no terzo das máis baixas e outra máis por estar incursa en baixa temeraria. A esta última, se ben se lle deu a oportunidade de xustificación da oferta, esta xustificación non foi tomada en consideración, sen que conste informe técnico ao respecto.

- Das catro empresas finalmente baremadas, dúas ocupan o primeiro lugar coa mesma puntuación final do concurso: son OYS NOROESTE, S.L. e RONÁUTICA, S.A. A mesa de contratación propón a esta última como adxudicataria por considerar a súa oferta como a máis vantaxosa no seu conxunto, sen precisar en ningún criterio obxectivo tal apreciación.

- A acta de aprobación do Plano de Seguridade e Saúde apróbase mes e medio despois do comezo das obras.

- O 13 de setembro de 2004 formalízase un modificado por un importe de 225.026 euros, equivalente ao 17,6% do importe de adxudicación, con motivo de facer unha redistribución dos amarres e reubicación da grúa. Non quedan acreditadas as necesidades novas ou causas imprevistas que poidan xustificar esta modificación.

- A obra recibiuse o 11 de maio de 2005, non constando a súa liquidación final á data da realización destes traballos de campo.

Expediente: Instalacións para a náutica-recreativa en Vilanova de Arousa; adxudicatario: ARIAS HERMANOS CONSTRUCCIONES, S.A.; prezo: 2.135.964 euros.


- No proceso de adxudicación participaron un total de 12 empresas, 6 das cales non se baremaron por non estar situadas a súas ofertas económicas no terzo das máis baixas e outra máis por estar incursa en baixa temeraria. A esta última, se ben se lle deu a oportunidade de xustificación da oferta, esta xustificación non foi tomada en consideración nin consta a súa valoración no informe. O 12 de maio de 2005, seis días despois da data de remate do prazo para a conclusión da obra principal, apróbase un expediente modificado por 426.823 euros (19,95% do importe da obra principal) motivándoo en novas necesidades, tales como ampliación da explanada de servizos, novo foso de travelift, nova traída de liña de alta tensión e a eliminación do edificio proxectado, posto que o Ente está tramitando un concurso para a concesión da xestión destas instalacións onde dito edificio deberá ser executado polo concesionario. Froito


Consello de Contas

de Galicia


deste modificado amplíase o prazo de execución a un total de 21 meses. Coas tres prórrogas concedidas, este prazo acabaría o 16 de decembro de 2005. Á data de realización do traballo de campo –marzo de 2006– non constaba aínda acta de recepción.

- O 12 de decembro de 2005 preséntase certificación final de obra por 256.113 euros (9,99% s/contrato principal + modificado), sen que conste a acta de recepción, incumprindo o artigo 147 da Lei de contratos, en canto que este trámite debe ser posterior á recepción.

Expediente: Ampliación peiraos en Cabo de Cruz; adxudicatario: UTE BARDERA-C. HISPÁNICA; prezo: 1.936.663 euros.


- No proceso de adxudicación participaron un total de 10 empresas, tres non se baremaron por non estar situadas as súas ofertas económicas entre a media e a máis baixa e outra máis por estar incursa en baixa temeraria. Se ben a esta última se lle deu a oportunidade de xustificación da baixa, esta non foi tomada en consideración, a pesar de que o importe da baixa excedía soamente nunha porcentaxe do 0,04% sobre o límite. Das seis empresas valoradas, a adxudicataria foi a que, das dúas que obtiveron a mellor puntuación global, presentaba o prezo máis baixo.

- A obra recepcionouse en prazo, tras prorrogarse nun mes. O custo da mesma ascendeu a 2.074.365 euros, é dicir, 138.101 euros superior ao de adxudicación, que se corresponde coa liquidación da obra.

Expediente: Remodelación do edificio da Zona Centro de Portos de Galicia; adxudicatario: ABECONSA, S.L.; prezo: 902.822 euros.

- No expediente reprodúcense as incidencias relativas á utilización inxustificada do trámite de urxencia e da aprobación do cadro de características contractuais polo órgano de contratación.

- Neste expediente a licenza de obra é posterior á data de inicio da mesma e o informe de supervisión do proxecto é posterior á aprobación do expediente de contratación.


Consello de Contas

de Galicia


- No proceso de adxudicación participaron un total de 26 empresas, das que 13 non se baremaron por non estar situadas as súas ofertas económicas no terzo das máis baixas, e 5 máis por estar incursas en baixa temeraria. Solicitado o informe xustificativo ao respecto, contestaron catro delas, sen que a mesa tomara en consideración ningún ao non apreciar suficientemente xustificados os extremos aducidos, tales como razóns de economía ou aforro.

- O 20 de decembro de 2005 apróbase un expediente modificado por causas de imprecisión no proxecto inicial que supuxo un incremento do custo inicial do 19,8%. Razóns técnicas como a mellor ordenación do arquivo, novo trazado da calefacción ou homoxeneización do deseño interior de andares son as causas aducidas para xustificalo.

- A obra debeu finalizarse aos seis meses do seu inicio (24.06.2005), porén autorizáronse até 5 prórrogas que fixaron como nova data de remate o 23.02.2006. Á data de realización do traballo de campo –marzo de 2006– non nos consta a finalización da mesma, nin que se facturara a totalidade do seu importe.

Expediente: Acondicionamento planta baixa xefatura Zona Norte de Portos de Galicia; adxudicatario: CONST. ÁLVARO LÓPEZ; prezo: 28.845 euros.

- Trátase dun contrato menor. No expediente consta memoria e tres orzamentos, así como a aprobación e adxudicación e a factura correspondente. Non se advirten incidencias.

Expediente: Instalación eléctrica e de fontanería para o control do subministro de auga no Porto de Burela; adxudicatario: TEHMAR, S.L.; prezo: 27.154 euros.

- Trátase dun contrato menor no que consta memoria e tres orzamentos, así como a aprobación e adxudicación e a factura correspondente. Non se advirten incidencias.

Expediente: Adecuación zona portuaria de Sanxenxo; adxudicatario: OYS NOROESTE, S.L.; prezo: 1.425.000 euros.



Consello de Contas

de Galicia


- Os terreos sobre os que se executa a obra exceden do dominio público portuario, e non consta a súa adscrición. O Ente rexistra o importe da obra como inmobilizado material propio e dota a súa correspondente amortización, ao marxe da súa afectación á explotación.

- No proceso de adxudicación participaron un total de 14 empresas, das que tres foron excluídas do concurso; outras 5 non se baremaron por non estar situadas as súas ofertas no terzo das máis baixas, e outras 2 máis por estar incursas en baixa temeraria. A estas últimas, se ben se lles deu a oportunidade de xustificación da oferta, a presentada non foi tomada en consideración (non consta informe técnico ao respecto).

- As catro empresas finalmente baremadas obteñen todas a mesma puntuación final do concurso: son ARIAS HERMANOS S.A., CORSAN-COVIAN S.L., EXTRACO S.A., e OYS NOROESTE S.L. A mesa de contratación propón a esta última como adxudicataria por considerar a súa oferta como a máis vantaxosa no seu conxunto, sen precisar ningún outro criterio obxectivo para tal apreciación.

- Nesta obra apróbase un modificado por importe de 199.725 euros que non pode xustificarse en causas imprevistas ou novas respecto ao proxecto inicial. O 20 de setembro de 2004 formalízase a modificación e 10 días despois certifícase a realización dese traballo. Razóns técnicas como a introdución dunha escollera de pedra para protexer a zona peonil son as causas aducidas para xustificalo.

- A obra debería finalizarse en setembro de 2004, trala concesión de dúas prórrogas, porén esta non se recibe até o 3 de decembro de 2004.

- Na recepción das obras non consta a sinatura do representante da Dirección Xeral de Costas, a efectos da adscrición do dominio público estatal ocupado na actuación.

- A garantía definitiva devólvese sen deixar transcorrer o prazo dun ano desde a recepción da obra, e sen que exista liquidación de obra.

Expediente: Acondicionamento vial portuario de Mugardos; adxudicatario: MOVEXVIAL, S.L.; prezo: 937.000 euros.


- O entorno de acción desta obra excede o dominio público portuario e non consta adscrición de bens ao patrimonio do Ente. O Ente rexistra o importe da obra como inmobilizado material propio e dota a súa correspondente amortización.


Consello de Contas

de Galicia


- No proceso de adxudicación participaron un total de 19 empresas, 9 das cales non se baremaron por no estar situadas as súas ofertas económicas no terzo das máis baixas e 5 máis por estar incursas en baixa temeraria. A estas últimas, se ben se lles deu a oportunidade de xustificación da oferta, a presentada non foi tomada en consideración (non consta informe técnico ao respecto).

- Das cinco empresas finalmente baremadas, tres ocupan o primeiro lugar coa mesma puntuación final: son OYS NOROESTE S.L., ARIAS HERMANOS S.A., e MOVEXVIAL S.L. A mesa de contratación propón a esta última como adxudicataria por considerar a súa oferta como a máis vantaxosa no seu conxunto, sen precisar outro criterio obxectivo de tal apreciación. A empresa adxudicataria foi a que presentaba mellor oferta económica, dentro das tres que obtiveron a mesma puntuación no concurso.

- Consta certificación final de obra, pero non consta liquidación final.

Expediente: Remodelación obra portuaria Muxía; adxudicatario: CONSTRUCCIONES LÓPEZ CAO S.L.; prezo: 1.260.826 euros.


- No proceso de adxudicación participaron un total de 24 empresas, 1 delas non se admitiu por presentarse fóra de prazo. O prazo remataba o día 21 de outubro, e presentouse ese día ás 12:10 horas, non sendo admitida por entender que finalizaba ás 12:00 horas. Catorce ofertas non se baremaron por non estar situadas as súas ofertas económicas no terzo das máis baixas e 2 máis por estar incursas en baixa temeraria. A estas últimas, se ben se lles deu a oportunidade de xustificación da oferta, a presentada non foi tomada en consideración (non consta informe técnico ao respecto).

- Das seis empresas finalmente baremadas, catro ocupan o primeiro lugar coa mesma puntuación final: son OYS NOROESTE S.L., PONCIANO NIETO S.L., ALCUBA S.L., e CONSTRUCCIONES LÓPEZ CAO S.L. A mesa de contratación propón a esta última como adxudicataria por considerar a súa oferta como a máis vantaxosa no seu conxunto, sen precisar outro criterio obxectivo para tal apreciación. A empresa adxudicataria non foi a que presentaba mellor oferta económica, dentro das catro que obtiveron a mesma puntuación.

- Pódese cuestionar a vinculación do obxecto deste investimento coa actividade de explotación do Ente nos termos xa expostos, ao consistir na remodelación da explanada que serve de aparcadoiro, creando espazos para peóns e zonas verdes e aparcadoiros


Consello de Contas

de Galicia


para vehículos e autobuses, manténdose o acceso ao porto, pero agora con espazos para peóns a ambos lados.

- O prazo de execución da obra principal finalizaba aos 9 meses, sendo prorrogado 2 meses máis até o 4.11.2004. Porén, con posterioridade a esa data formalízase un modificado, ampliando o prazo até o 4.01.2005, data da acta de recepción. Constatamos que o 23 de decembro se asina o contrato e 4 días despois se certifica a totalidade da obra.

- Non consta certificación final de obra, nin liquidación.

Expediente: Instalación para mariñeiros na zona portuaria de Sanxenxo. Resolución do contrato de decembro de 1998; adxudicatario: CONSTRUCCIONES DAVILA LAGO, S.A.; Prezo: 498.648 euros.

O 29 de decembro de 1999 acórdase a resolución por mutuo acordo deste contrato sen indemnización de ningún tipo para a empresa contratista, dispoñendo a cancelación da garantía definitiva. A empresa emitiu 11 certificacións desde decembro de 1998 até outubro de 1999, das que soamente a primeira xustificaba un gasto de 6.000 euros, relativo a anticipo de maquinaria. Portos de Galicia non recuperou a cantidade aboada até o 6.07.2004, nin efectuou a devolución do aval até outubro dese ano.

Expediente: Remodelación zona portuaria Sanxenxo. Resolución contrato de outubro de 2000; adxudicatario: INDEZA, S.L.; Prezo: 330.531 euros.

- O 9.03.2004 acórdase bilateralmente a resolución do contrato de outubro de 2000, con motivo das variacións substanciais habidas no mesmo debido á aprobación do novo Plano especial portuario de Sanxenxo. Consideramos excesivo o período de tempo transcorrido entre a última certificación emitida pola empresa –novembro de 2000– e a aceptación por parte do contratista do inicio dos trámites de resolución –febreiro de 2004–.

ASISTENCIAS TÉCNICAS

3.51. Os resultados da análise realizada sobre os expedientes de asistencias técnicas expóñense de forma abreviada nos seguintes apartados.


Consello de Contas

de Galicia


Expediente: Ampliación das sondaxes no Castro de Campón (Lugo); adxudicatario: AMBIOTEC, S.L.; prezo: 29.980 euros.

- O 16 de marzo de 2004 aprobouse a contratación e adxudicación a esta empresa, por 11.985 euros, dos traballos de prospección arqueolóxica do castro de Campón, previo á realización de obras de acceso ao porto de Burela. Como froito desta sondaxe, e debido á aparición de restos dun hipocausto romano, aconséllase a contratación dunha ampliación destes traballos. Con este fin, o xefe de proxectos, nun informe de setembro de 2004, aconsella a contratación destes traballos á mesma empresa, por un importe máximo de 30.000 euros. O 20.09.2004 apróbase o expediente de contratación utilizando o procedemento negociado en base ao artigo 210.h) do TRLCAP sen solicitar un mínimo de tres ofertas. Este feito motivou que a Intervención solicitara informe de exclusividade para xustificar esa adxudicación. O informe realizouse por Portos, sen que ao noso xuízo os razoamentos expostos xustifiquen a referida exclusividade; como moito, poderían xustificar que non houbera atrasos na execución, que non é o caso.

- O contrato de asistencia técnica formalízase o 21 de novembro, prevendo rematar a súa execución o 10 de xaneiro de 2005. Os traballos factúranse o 21 de decembro de 2004, aboándose na súa totalidade, mentres que a acta de recepción, na que non consta data de finalización, asinouse o 4 de febreiro de 2005.

Expediente: Adquisición, configuración e implantación do sistema integral de xestión de Portos (ESPIGON); adxudicatario: PRODEVELOP, S.L.; prezo: 270.750 euros, modificado: 40.600 euros.

- O prego de cláusulas administrativas valora criterios de admisión para decidir a adxudicación.

- O prazo de execución pactado ascende a 10 meses, debendo finalizar o traballo antes do 2.09.2005. En agosto amplíase o prazo até o 31 de decembro de 2005, e en febreiro de 2006 concédese unha nova prórroga até o 2 de maio dese ano por motivos de cambios na tecnoloxía de integración de Autocad e Oracle. Non consta aínda a recepción dos traballos, se ben comprobamos que o programa estase utilizando polos usuarios.

- En outubro de 2005 emítese informe pola directora do Ente sobre determinados problemas detectados trala posta en funcionamento do programa, relativos á lentitude do mesmo na extracción de datos, polo que sinala a necesidade de engadir un sistema GIS,


Consello de Contas

de Galicia


o que supón a aprobación dun modificado de 40.600 euros, que se formaliza o 14 de novembro de 2005. A fianza constitúese catro días despois.

- No contrato establecíase que durante o ano 2004 se facturaría o 25% do prezo da aplicación informática e o resto no 2005. Con data 3 de outubro de 2005 apróbase unha modificación na facturación co desglose do último prazo en dous máis. Á data de realización destes traballos tíñase facturado o 26,3% do prezo no ano 2004 e o resto no 2005. Queda pendente de facturación o importe correspondente ao modificado.

Expediente: Traballo de auditoría das contas anuais do ano 2003; adxudicatario: ERNEST & YOUNG, S.L.; prezo: 17.300 euros.

Ao concurso presentáronse tres empresas, sendo a adxudicataria a que presentou a oferta económica máis alta. Un dos criterios máis valorados é o relativo á experiencia en traballos similares para entes públicos e en particular para Portos de Galicia, que é propio da fase de admisión e non da adxudicación.

Expediente: Redacción estudo de viabilidade e planificación das propostas de actuación en Noia e o seu entorno; adxudicatario: IDOM, S.A.; prezo: 24.000 euros.

- O expediente tramítase como un procedemento negociado sen publicidade, solicitando tres ofertas, por ser o orzamento de 30.000 euros.

- Das tres solicitadas, a adxudicataria oferta un prezo claramente inferior ao das outras dúas, e ademais presenta unha variante que rebaixa o prazo de execución.

- O traballo recepciónase 45 días despois do seu inicio, mentres que segundo o contrato e a variante admitida, o prazo de execución reduciríase de 30 a 20 días, o que supuxo ao adxudicatario un 20% máis de puntuación. Porén, a factura emitiuse oito días despois da sinatura do contrato e 37 días antes da recepción do traballo.

CONTRATOS DE SUBMINISTRACIÓNS

3.52. Os resultados da análise realizada sobre os expedientes de subministracións expóñense de forma abreviada para cada un individualmente nos seguintes apartados.


Consello de Contas

de Galicia


Expediente: Subministro e instalación de locais prefabricados; adxudicatario: WIRON CONSTRUCCIONES MODULARES S.L.; prezo: 270.000 euros.

- Non consta a declaración de urxencia debidamente motivada, necesaria en cumprimento do previsto no artigo 71.

- Ao concurso soamente se presentan dúas empresas, non sendo admitida unha delas por non cumprir con parte das características técnicas.

Expediente: Subministro e instalación dunha terminal de pesado de camións no porto; adxudicatario: PESAJES GALICIA, S.L.; prezo: 10.866 euros.

Expediente: Adquisición 30 cámaras de fotos para os gardapeiraos; adxudicatario: COREMAIN, S.L.; prezo: 7.319 euros.

Expediente: Adquisición de dous ordenadores portátiles Aspire; adxudicatario: COREMAIN, S.L.; prezo: 2.393 euros.

- Trátase de contratos menores, non advertíndose incidencias reseñábeis.

CONVENIOS DE COLABORACIÓN

3.53. No exercicio 2004 Portos de Galicia subscribiu nove convenios por un importe total de 288.322 euros.

Cadro 29: Convenios de colaboración. Exercicio 2004

Capítulo Convenio Euros

C. II Convenio de colaboración con La Voz de Galicia 120.000C. I Convenio de colaboración coa Academia Galega de Seguridade 9.708C. II Convenio de colaboración coa Universidade da Coruña (Escola Enxeñeiros de Camiños) 1.303C. II Convenio de colaboración COGAMI e ADISBISMUR 24.000C. II Convenio de colaboración co Real Club Náutico de Vigo 18.000C. II Convenio coa Asociación Galega de Actividades Náuticas 9.000C. II Convenio coa Consellería de Cultura, Comunicación Social e Turismo 10.310

Convenio para a prestación de asesoría xurídica a Portos 18.000C. II Convenio de colaboración con El Faro de Vigo 78.000

Total: 288.322

Fonte: memoria das contas anuais


Consello de Contas

de Galicia


Destacan polo seu importe os asinados coa Voz de Galicia por 120.000 euros e co Faro de Vigo por importe de 78.000 euros, ámbolos dous co obxecto da publicación de diferentes reportaxes sobre determinadas actuacións públicas do Ente.

Nos dous casos a difusión das actividades do Ente debe considerarse en principio como un gasto de publicidade obxecto dunha relación contractual sometida á LCAP, que debe licitarse respectando na adxudicación os principios de publicidade, concorrencia e obxectividade, e excluída polo tanto do ámbito dos convenios de colaboración con particulares.

ÁREA DE XESTIÓN DE SERVIZOS E DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO

3.54. A prestación de servizos nos portos e a xestión da ocupación do dominio público portuario constitúen as actividades propias da explotación do Ente e a principal fonte dos seus ingresos, que son de dúas clases: as tarifas, polos servizos portuarios prestados directamente por Portos de Galicia, e os canons, que proceden da utilización de dominio público portuario por empresas e particulares. Estes últimos devénganse coa oportuna concesión ou autorización administrativa, distinguindo dous supostos: a ocupación de dominio público, que orixina un canon de ocupación, e o desenvolvemento dunha actividade comercial ou industrial no ámbito portuario, que motiva un canon de actividade.

A PRESTACIÓN DIRECTA DE SERVIZOS. AS TARIFAS

3.55. As tarifas por servizos xerais e específicos aplicábeis nos portos da Comunidade Autónoma están fixadas na lei de taxas e prezos públicos da Comunidade Autónoma. Os servizos xerais gravados son: a entrada de barcos (tarifa X-1), o atraque (X-2), o movemento de mercadorías e pasaxeiros (X-3), a venda de pesca fresca (X-4) e a utilización das augas polas embarcacións deportivas ou de recreo (X-5). Os específicos son pola utilización de grúas (E-1), almacenaxe (E-2), fornecementos de enerxía e outros produtos (E-3) e servizos diversos (E-4).

O cadro seguinte mostra os ingresos de cada zona, distribuídos por servizos, no exercicio 2004.


Consello de Contas

de Galicia


Cadro 30: Estado dos servizos facturados entre o 01.01.2004 e o 31.12.2004

Portos X1: Entrada e estada de

barcos

X2: Atraque

X3: Mercadorías e pasaxeiros

X4: Pesca fresca

X5: Embarc.

Deportivas e de recreo

E1: Grúas

de pórtico

E2: Almacenaxe,

locais e edificios

E3: Fornecementos

E4: Servizos diversos

Canons e concesións

Canons CIS:

Total

Zona centro 610.586,55 286.914,94 1.063.372,65 1.786.362,32 300.039,86 782,37 225.551,51 220.136,29 40.434,57 832.672,50 113.354,44 5.480.208,00

Zona sur 243.719,09 159.860,04 154.469,78 1.088.158,89 308.276,58 0,00 259.534,34 208.293,37 773,02 636.765,50 137.587,96 3.197.438,57

Zona norte 80.081,75 45.181,39 534.817,75 1.783.316,43 168.411,08 0,00 67.302,11 166.503,96 6.945,53 514.082,43 103.796,68 3.470.439,11

Totais: 934.387,39 491.956,37 1.752.660,18 4.657.837,64 776.727,52 782,37 552.387,96 594.933,62 48.153,12 1.983.520,43 354.739,08 12.148.085,68

7,6% 4% 14,4% 38% 6,4% 4,5% 4,8% 16% Fonte: Elaboración propia a partir dos datos facilitados pola Entidade.

3.56. Os problemas máis importantes que cabe considerar nesta área son os relativos á contía das tarifas e a súa forma de determinación. Da normativa reguladora sobre as tarifas portuarias despréndese a súa cualificación como taxas, co carácter tributario que iso implica e a necesidade de cumprir co principio de reserva de lei. A Lei 6/2003 de taxas, prezos e exaccións reguladoras da Comunidade Autónoma de Galicia, coas modificacións introducidas nas leis de orzamentos de exercicios posteriores, regula estas tarifas por prestación de servizos portuarios, actividades comerciais, industriais e de servizos, e pola utilización privativa de dominio público.

A lei de creación do Ente non establece un catálogo de servizos portuarios co réxime no que poidan prestarse: directamente por Portos ou en réxime de concorrencia coa iniciativa privada. A práctica totalidade dos servizos que presta están gravados con taxas.

Esta consideración implica, por aplicación do principio de equivalencia, que o importe previsíbel daquelas non poderá exceder no seu conxunto do custo total dos seus servizos. Esta situación conduce de feito a unha falta de adecuación entre o principio de rendibilidade na explotación e a realidade económico-financeira deducida das súas posibilidades efectivas de facturación, máis limitadas. A lei de creación do Ente dispón que as tarifas, canons e outros ingresos deberán cubrir como mínimo os gastos de explotación, conservación e depreciación do material e das infraestruturas que sirvan aos seus fins, así como os gastos xerais derivados daquelas, os impostos esixíbeis e as cargas dos préstamos.

O carácter regrado e ríxido das tarifas dos seus servizos impide, polo tanto, a súa aprobación con criterios de rendibilidade e de estratexia comercial e contrasta coas tarifas dos servizos prestadas polo sector privado que poden fixarse libremente, sen prexuízo dos máximos que poida establecer Portos.


Consello de Contas

de Galicia


3.57. A evolución dos ingresos nos últimos anos tanto por tarifas como por canons, debidos á explotación dos portos foi a seguinte:

Cadro 31: Evolución dos ingresos por tarifas: 1999-2004 Portos X1: X2: X3: X4: X5: E1: E2: E3: E4: Canons e Total

Entrada e estada de

barcos

Atraque Mercadorías e pasaxeiros

Pesca fresca Embarc. Deportivas e de

recreo

Grúas de pórtico

Almacenaxe, locais e edificios

Fornecementos Servizos diversos

concesións

1999 679.230,40 311.866,32 2.113.381,40 3.655.233,31 102.620,82 9.703,98 242.789,50 170.686,34 37.994,87 2.376.273,16 9.699.780,09

2000 581.471,33 280.919,37 2.263.022,22 3.680.039,75 230.670,57 9.672,78 186.059,61 161.271,83 38.068,12 1.524.019,36 8.955.214,93

2001 684.394,79 284.879,84 2.495.310,49 3.880.317,55 243.536,83 9.552,89 152.677,76 189.465,67 43.268,58 1.591.618,14 9.575.022,51

2002 629.735,38 275.887,99 2.158.250,36 4.011.168,82 241.843,68 5.439,48 163.076,69 223.221,41 37.248,17 1.990.756,26 9.736.628,24

2003 660.342,19 300.802,62 717.660,84 3.950.190,49 506.266,16 5.563,22 151.596,50 280.445,33 31.423,07 2.227.391,86 8.831.682,28

2004 934.387,39 491.956,37 1.752.660,18 4.657.837,64 776.727,52 782,37 552.387,96 594.933,62 48.153,12 2.338.259,51 12.148.085,68

Variación 99/04 36,61% -20,58% 21,53% 86,79% 40.714,72 56,05% 71,31% 21,10% -1,63% 20,15%

Variación 03/04 29,33% 38,86% 59,05% 15,19% 34,82% -611,07% 72,56% 52,86% 34,74% 4,74% 27,30%

Fonte: Elaboración propia a partir dos datos facilitados pola Entidade.

Nos ingresos do exercicio fiscalizado –cadro 30–, o 38% da facturación corresponde á tarifa por pesca fresca. Seguen, en orde de importancia, os ingresos por canons e concesións e a tarifa por mercadorías e pasaxeiros.

Se relacionamos a evolución da facturación anual cos distintos servizos prestados, obsérvase –cadro 31– que no exercicio 2003 prodúcese unha caída de actividade na práctica totalidade daqueles, excepto nos relativos ás embarcacións deportivas. As da entrada de barcos, atraque, e sobre todo as dos servizos de mercadorías e pasaxeiros e a tarifa da pesca fresca experimentan unha redución importante, que nalgún caso non tivo recuperación no exercicio seguinte -mercadorías e pasaxeiros-. Como causa desa caída adúcese á situación provocada coas consecuencias do accidente do buque Prestige.

Tres actividades presentan neste exercicio unhas tarifas inferiores ás do ano 1999: a mencionada mercadorías e pasaxeiros, as de grúas de pórtico e as de canons por ocupación e actividade comercial no dominio público portuario, neste último caso como consecuencia da ausencia de desenvolvemento normativo adecuado e de importantes carencias na xestión, aspectos que se abordarán nos seguintes apartados deste informe.

Pola contra, a de servizos de almacenaxe, locais e edificios experimentaron nese período un incremento dun 72%, que se explica, porén, en boa parte, no cambio de criterio de Portos á hora de rexistrar os ingresos derivados dos canons das autorizacións que pasaron a engrosar este epígrafe de ingresos.


Consello de Contas

de Galicia


3.58. As operacións de facturación verificáronse nas distintas tarifas sobre unha mostra seleccionada aleatoriamente dos rexistros de once portos. As cuestións máis relevantes que se advertiron en relación co procedemento, así como os principais aspectos deste proceso foron, en relación con cada tarifa, os seguintes:

Tarifas X1 a X3 (entrada e estadía, atracada e mercadorías e pasaxeiros)

3.58.1. Os suxeitos pasivos son os armadores ou consignatarios dos barcos. Afectan fundamentalmente aos buques mercantes, dos que proceden os ingresos máis relevantes, aos barcos mexilloeiros e ao tráfico de pasaxe interior.

Respecto dos primeiros, os consignatarios ofrecen a información sobre a estancia, o tempo e os servizos requiridos. O control realízase polos gardapeiraos e prácticos dos portos, emitindo os recibos no mesmo día en que se prestan os servizos. Na análise da facturación constatouse que tódolos recibos están acompañados da documentación soporte acreditativa dos elementos necesarios para a súa liquidación.

Advírtese, porén, como nota común en tódolos supostos de cobro desta tarifa, a ausencia de mecanismos que lle permita a Portos dispoñer, por medios propios dos datos necesarios para a emisión das facturas, sen ter que recorrer á información proporcionada polos propios debedores.

Cos barcos mexilloeiros utilízase un sistema de concertos coas asociacións de produtores polo que estas realizan a xestión do cobro diante dos asociados, adiantando as tarifas ao Ente público mediante liquidacións semestrais. Neste suposto ademais das reducións por razón das estadías (50%) e tipo de navegación (outro 50%), a existencia dese concerto anual prémiase cunha bonificación de até o 75% do importe das taxas devengadas. Se ben a lei establece a aplicación desta última redución con carácter potestativo para o Ente e con ese límite, esta estase xeneralizando en tódolos casos e polo importe máximo, sen estudos que xustifiquen o custo dese servizo. Sen discutir a finalidade desta redución, a súa aplicación na forma indicada e en acumulación con outras parece conducir a un beneficio tributario para os suxeitos pasivos que non se compadece da situación de desequilibrio financeiro na conta de explotación do Ente.

O tráfico de pasaxe interior xestiónase a través de autorizacións previas que devengan a súa tarifa.

Tarifa X4 (pesca fresca)

3.58.2. As confrarías de pescadores son os xestores autorizados para o cobro desta tarifa. No suposto de que nun determinado porto exista descarga de pesca sen que no


Consello de Contas

de Galicia


mesmo se realice a venda, a confraría emite unha guía e grava esta pesca cunha tarifa do 2% sobre o seu valor de venda. No caso de que no porto exista descarga e venda na súa lonxa aplícase a mesma tarifa. Se a pesca procede doutro porto a tarifa redúcese ao 1% dese valor de venda. A confraría resárcese polos servizos prestados gravando a pesca cunha tarifa dun 0,04% do valor da primeira venda.

No noso traballo confrontamos os datos existentes na contabilidade de cinco confrarías -volume de venda de pesca fresca declarado como ingresos- coa información facilitada por estas ao Ente para a liquidación desa tarifa, advertíndose diferenzas de carácter escasamente significativo.

No porto de Ribeira esta xestión é desenvolvida polo Concello como consecuencia da súa titularidade sobre a lonxa. Nas facturas emitidas por Portos ao Concello advertiuse que non queda representada a exacta tarifación que se deduce dos datos das mesmas ao existir descontos non recollidos entre aqueles.

Das manifestacións dos representantes dalgunha destas confrarías e do persoal de Portos de Galicia nas instalacións portuarias, puido advertirse a preocupación pola diminución do volume de venda de pesca fresca declarado nalgunha lonxa. Ao marxe das actuacións de inspección polos Servizos de Vixilancia Pesqueira, nin Portos de Galicia nin as propias Confrarías están dotados dos medios adecuados para realizar controis tendentes a verificar que ese volume declarado sexa o real. A ausencia de rexistros auxiliares do volume de descarga –pesca pesada en básculas, etc.- non permite realizar ese seguimento.

Tarifa X5 (actividades deportivas)

3.58.3. Esta tarifa abrangue a utilización polas embarcacións deportivas das augas do porto e das instalacións desa natureza. Dependendo do réxime de explotación das instalacións, o tipo de tarifa é diferente: na modalidade de concesión da construción e explotación por terceiro, Portos de Galicia percibe un tramo desa tarifa; na modalidade de xestión indirecta da explotación por terceiro (sen construción) percibe outro distinto ademais dun canon e, por último, no caso de utilización das instalacións cunha autorización administrativa, percibe tres tramos daquela sen ese canon. As incidencias máis relevantes en relación coas facturacións desta tarifa son as seguintes:

a) Portos de Galicia, no exercicio 2004, non emitiu os correspondentes recibos por esta tarifa ás embarcacións que utilizaron augas nestas instalacións dos Portos de Sanxenxo e A Pobra, sen que conste causa suficiente que xustifique esa actuación.

b) Nos portos xestionados por particulares en réxime de xestión indirecta o Ente está aplicando unha redución da tarifa do 15% pola xestión de cobro que realiza o


Consello de Contas

de Galicia


concesionario, ademais doutra do 20% polo aboamento adiantado. Se ben a lei establece aquela redución con carácter potestativo para o Ente e con ese límite, a súa aplicación xeneralizada polo importe máximo, non se xustifica nos custos desa xestión, non toma en consideración o desequilibrio económico da conta de explotación do Ente e ven constituíndo ademais unha invitación á xestión dos portos deportivos de entidades como os clubs náuticos, que sen experiencia suficiente nese ámbito, acadan na comisión a fonte máis relevante dos seus ingresos, sen ter asumido risco algún no investimento das instalacións. A necesidade de rendibilizar os investimentos para acadar o equilibrio financeiro esixido na súa norma de creación, non xustifica esas actuacións e menos nestas instalacións que se prestan a un maior aproveitamento lucrativo.

c) Os concesionarios incumpren sistematicamente coa obriga de levar un libro rexistro de embarcacións amarradas na zona de uso público tarifado, tal e como esixe o prego de condicións das concesións, para a facturación e control desta tarifa polo Ente.

A XESTIÓN DO DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO

3.59. A participación privada nos portos vense xustificando porque supón a introdución de competencia interna na prestación de servizos e a racionalización da oferta e da demanda dos mesmos. Tamén porque xustifica a persecución de rendibilidade económica, criticábel respecto dos fondos públicos. Por último, permite suplir carencias orzamentarias da administración para afrontar determinadas obras.

A utilización do dominio público portuario por empresas privadas está suxeita ás técnicas da concesión administrativa ou da autorización. A primeira, para a súa ocupación con obras ou instalacións fixas ou por tempo superior a tres anos e a segunda para instalacións móbeis por tempo inferior a ese prazo. Os resultados da revisión realizada neste epígrafe concrétase nas seguintes observacións de carácter xeral:

Rexistro de concesións e autorizacións

3.59.1. Co obxecto de examinar a vixencia e a documentación xustificativa das concesións e autorizacións, solicitouse unha relación de todas as existentes a 31.12.2004. A relación facilitada resultou incompleta e puxo de manifesto a inexistencia dun censo actualizado e histórico de concesións e autorizacións administrativas, que impide un seguimento da vixencia daquelas e dificulta a comprobación da integridade da facturación dos canons derivados das mesmas.


Consello de Contas

de Galicia


Limitada a análise á situación de once portos, para os que o Ente elaborou un estado de situación das concesións, constatouse a existencia de supostos de perda de vixencia ou caducidade de cinco concesións e dun elevado número de autorizacións, aínda que consta a existencia de actuacións por parte do Ente para superar esa situación.

Canon por ocupación do dominio público

3.59.2. A determinación do canon por ocupación do dominio público no exercicio fiscalizado realizábase en función da superficie ocupada, segundo o procedemento establecido na Lei de Portos estatal e Lei de Costas.

Da análise dos expedientes revisados constatouse a existencia dalgunha concesión para a ocupación de dominio público que se outorgou sen o establecemento deste canon; e tamén de determinadas concesións anteriores á entrada en vigor da Lei 27/92, de Portos do Estado que foron obxecto de modificacións posteriores sen que se aproveitara a ocasión para revisar e adaptar as tarifas a esa norma respecto dos canons aplicados. Na análise dos expedientes individuais precisamos estes supostos.

Na actualidade a Lei 6/2003, de taxas, prezos e exaccións reguladoras da Comunidade Autónoma establece a determinación deste canon en función do valor dos terreos e instalacións, previa Orde de valoración da zona de servizo polo Conselleiro competente por razón da materia.

No intre da realización dos traballos de campo desta fiscalización publicouse no DOG a Orde de valoración de terreos desta zona de servizos dos portos.

Canon por actividade comercial

3.59.3. Esta tarifa está pendente de desenvolver por decreto, a proposta da consellería competente en materia de portos. En ausencia dese desenvolvemento normativo, aplícase o canon establecido polo artigo 59 da Lei de Costas e 69 bis da Lei de portos. As incidencias máis relevantes en relación coa facturación desta tarifa son as seguintes:

a) Existen supostos nos que Portos de Galicia non está percibindo este canon sen que conste a causa que xustifique a non aplicación do mesmo: Concesión do porto deportivo de Ribeira, concesión do porto deportivo de Sanxenxo e concesión a JEALSA, S.A. no porto de Bodión.

b) O Ente non dispón de información suficiente das empresas concesionarias para a facturación do canon por actividade. No exercicio 2003 requiriu de distintas entidades privadas concesionarias a documentación das contas anuais para actualizar a tarifa, sen


Consello de Contas

de Galicia


que a maior parte daquelas cumpriran coa obriga de remitirllas, e sen que conste a existencia de actuacións por parte do Ente para superar a falta desta información.

c) Constatouse que en determinados portos o desenvolvemento de actividades económicas por terceiros –arrendatarios de espazos concesionais, locais, etc.–, en ocasións de maior calado económico que a do propio concesionario, non teñen repercusión nos ingresos do Ente nin a través da tarifa do concesionario nin na aplicación doutra independente ao arrendatario. Á diferenza do aluguer das prazas de amarre, o Ente non está establecendo prezos máximos de aluguer destes locais que son de libre establecemento por aquel sen o control de Portos de Galicia.

d) Existen diferentes criterios para determinar o momento do devengo desta taxa sen que nos expedientes se poidan deducir as razóns que xustifiquen esa diferenciación. Nuns casos aplícase a partir da notificación da resolución do outorgamento da concesión e noutros a partir do recoñecemento das obras que constitúen a base para o desenvolvemento das actividades.

ANÁLISE DE EXPEDIENTES DE CONCESIÓNS

3.60. Neste traballo de fiscalización efectuouse un estudo do procedemento seguido para o outorgamento de cesións de dominio público e de servizos do Ente.

Cadro 32: Mostra de expedientes de concesións analizados

Porto Referencia Título Usuario Outorgamento

Ares 12.08.02.C1 Explotación de instalacións náutico-deportivas Club náutico “Ría de Ares” 15.04.03

Aguiño 12.46.04.C1 Servizo de lonxa municipalizado en monopolio Concello de Ribeira 21.06.04

Ribeira 12.48.98.C2 Constr. e explot. instalacións naveg. recreativa Club náutico deportivo de Riberia 11.02.1998

A Pobra 12.50.85.C1 Instalacións deportivas marítimas Club de remo da Pobra 04.03.1985

Bodión 12.54.96.C1 Parcela circulación acceso vehículos pesados Jealsa Reanxeira S.A. 09.09.1996

Bodión 12.54.97.C1 Fábrica de fariña de peixe Jealsa Reanxeira S.A. 01.08.1997

Portonovo 13.10.04.C2 Explotación de instalacións náutico-deportivas Club náutico de Portonovo 02.08.2004

Sanxenxo 13.11.97.C1 Constr. e explot. porto náutico deportivo. Par. 1 Nauta Sanxenxo S.L. 15.10.1997

Bueu 13.17.89.C1 Urbanización paseo marítimo da praia de Bueu Concello de Bueu 17.02.1989

Baiona 13.28.00.C1 Constr. e explot. instalacións naveg. recreativa Porto deportivo de Baiona 07.06.2002

Tragove 13.36.00.C2 Construción e explot. instalacións para varada, reparación e mantemento de embarcacións

Díaz Rodríguez, Celso 27.11.2000

Tragove 13.36.04.C2 Construción dunha nave exposición e venda de embarcacións, material náutico e taller

Altman Import-export 30.03.2004

Viveiro-Celeiro

14.07.91.C1 Ocupación de terreos para explanada para dotacións Concello de Viveiro 16.04.1991

14.07.98.C2 Modific. e ampliación de uso da construción e explotación

instalacións náutico-deportivas Concello de Viveiro 17.09.1998

Fonte: Elaboración propia a partir dos datos facilitados pola Entidade.


Consello de Contas

de Galicia


Expediente 12.46.04.C1: Servizo de lonxa municipalizado a favor do Concello de Ribeira.

3.61. O servizo de lonxas pesqueiras, construídas ou non por particulares, é unha das concesións para as que a Lei 48/2003, do 26 de novembro, de réxime económico e prestacións de servizos dos portos de interese xeral, esixe concurso público no seu outorgamento. Porén, a municipalización do servizo por parte do Concello de Ribeira dende o ano 1965, ratificada polos tribunais de xustiza, impide a existencia doutra lonxa de titularidade distinta no termo municipal e a propia convocatoria de concursos para este servizo, o que supón unha traba á competencia efectiva na súa prestación.

A xestión que leva o Concello dificulta o coñecemento por parte do Ente público da información relevante para a xestión das tarifas por pesca fresca. Nas facturas emitidas por Portos na tarifa X-4 non queda representada a exacta tarifación que se deduce dos propios datos contidos nas mesmas.

Na visita as instalacións portuarias do Porto de Ribeira, constatáronse numerosos supostos de utilización abusiva por parte do Concello de espazos do dominio público portuario con ocupacións temporais lucrativas para o mesmo, sen a habilitación correspondente por parte do Ente.

Expediente 12.54.97.C1: Concesión para a Fábrica de fariña de peixe a favor de JEALSA RIANXEIRA, S.A.

3.62. A empresa JEALSA RIANXEIRA, S.A. é titular de catro concesións diferentes no Porto de Bodión cunha superficie total de 14.595 metros cadrados. Dúas destas concesións –as mais antigas– foron outorgadas pola Dirección Xeral de Costas. A última outorgouse por Portos de Galicia o 1 de agosto de 1997 –unha vez adscritos os bens e instalacións deste porto á Comunidade Autónoma– para a ocupación dunha parcela de 7.683 metros destinada á construción de fábrica de fariña de peixe, alimentos para animais, almacén de contedores, talleres e outros usos da fábrica de conservas.

Sobre a mesma concesión Portos de Galicia autorizou o aluguer dunha nave para explotación pola empresa Depuración, Destilación, Reciclaxe, S.L.

O 25 novembro de 2002 a concesionaria pediu a reunificación das catro concesións que posuía: estación depuradora de augas residuais; concesión de verquidos; e dúas relativas á ampliación de fábrica de conservas. A solicitude foi informada favorablemente pola Área de Explotación do Ente, pero non consta que se tivera ditado resolución da mesma.


Consello de Contas

de Galicia


A pesar da clara actividade comercial e lucrativa desenvolvida pola empresa, -con explotación a través de cesións parciais a terceiros- e da importante superficie portuaria que ocupa o concesionario, o prego de condicións non establece o aboamento do canon por actividade comercial, sen que no expediente se xustifique a non aplicación do canon. A empresa nunca aboou, en consecuencia, esta taxa por ningunha das concesións outorgadas.

Expediente 14.07.91.C1: Ocupación de terreos para explanada de dotacións a favor do Concello de Viveiro.

3.63. A concesión foi outorgada en abril de 2001 por un prazo de 20 anos con destino a unha explanada para dotacións. Este título xenérico serviu para dar cabida, xa na fase de tramitación do expediente, dentro do destino da concesión á construción dunha estación de autobuses e unha praza de abastos, o que constituíu, segundo os propios informes técnicos, unha ampliación no contido da concesión sobre o inicialmente pretendido pola concesionaria.

Na tramitación do expediente xurdiron diferentes incidencias, como o arquivo dunha solicitude de ampliación do prazo da concesión por non ser atendidos os requirimentos de documentación, ou a apertura dun expediente sancionador por incumprir unha orde de paralización das obras comunicada polo Ente.

Apartándose de forma clara do título concesional, o destino da concesión materialízase finalmente na construción dunha estación de autobuses con locais comerciais dentro do seu recinto e na construción dun edificio comercial explotado pola empresa Halley e outros locais anexos á mesma.

Da visita do equipo de fiscalización ás instalacións portuarias no curso destes traballos, constatouse ademais que a cesión dos espazos da concesión a terceiros, para a explotación de actividades comerciais, estase realizando con contratos a nome da empresa TURVIVEIRO S.L. e que esta empresa está percibindo ingresos polo aluguer desas superficies, o que implica unha transmisión pola vía de feito da concesión sen a autorización de Portos de Galicia. Esta sociedade -de capital integramente municipal- constituíuse no ano 1999 cun capital social de 3.000 euros e conta no exercicio 2004 con dous traballadores contratados temporalmente baixo a modalidade de obra ou servizo determinado.

En maio de 2006 requiriuse por este equipo documentación ao Concello de Viveiro sobre os acordos que autorizan a explotación do centro comercial e demais locais de negocio dentro da concesión, así como a relación de tódolos contratos de cesión,


Consello de Contas

de Galicia


aluguer ou doutra natureza realizados polo Concello ou pola sociedade TURVIVEIRO S.L. no espazo portuario obxecto desa concesión, con indicación dos ingresos obtidos polos mesmos e do seu prazo de duración, así como as contas anuais da sociedade TURVIVEIRO S.L. correspondentes aos exercicios 2003 e 2004.

Este requirimento de documentación nunca foi atendido polo Concello, polo que se solicitaron ao Rexistro Mercantil as contas anuais da citada sociedade, constatando que aquela tampouco tiña depositadas as contas dos indicados exercicios nese rexistro.

Un informe técnico do xefe da Zona Norte valorou no seu momento as actuacións do concesionario como constitutivas dunha alteración ilegal do uso, construción ilegal de obras e incumprimento flagrante do título, todas elas causas de caducidade da concesión de obrigado exercicio para a Administración. A pesar desta constatación de irregularidades na ocupación do dominio público, o Ente non tomou as medidas adecuadas para a regularización da situación e para a realización dos ingresos que se debían devengar coa actividade comercial xerada no espazo concesional.

A falta de rendición de contas da sociedade municipal e a pasividade por parte do Concello de Viveiro a remitir a documentación solicitada constitúen un obstáculo ao labor fiscalizador do Consello de Contas que impide constatar documentalmente a existencia e alcance dos ingresos que segundo o testemuño dos responsábeis da sociedade está percibindo aquela polo aluguer de espazos portuarios e que poden ter a consideración de ingresos indebidos ao carecer de título válido para o seu cobro.

Expediente 13.36.04.C2: Construción e explotación de instalacións para varada, reparación e mantemento de embarcacións a favor de Altman Import-export no porto de Tragove.

3.64. A concesión outorgouse o 30 de marzo de 2004 por un prazo de 15 anos. O prego establece unha taxa por ocupación e unha taxa por desenvolvemento de actividades comerciais, esta última a partir da data de notificación da resolución do outorgamento. Na análise do expediente non se advertiron incidencias que reseñar.

Expediente 13.36.00.C2: Construción e explotación das instalacións para varada, reparación e mantemento de embarcacións a favor de Díaz Rodríguez, Celso no porto de Tragove.

3.65. A concesión outórgase por Resolución do 27 de novembro do ano 2000 por un prazo de 15 anos. O prego de condicións establece un cánon por ocupación e un cánon


Consello de Contas

de Galicia


polo desenvolvemento de actividades comerciais de contía igual ao 1% da facturación anual das instalacións, cunha contía mínima de 3.000 euros, devengada a partir da data de notificación do outorgamento. Constatouse o aboamento por parte da empresa das dúas taxas. Na análise do expediente non se advertiron incidencias que reseñar.

Expediente 13.17.89.C1: Urbanización paseo marítimo da praia de Bueu, Concello de Bueu.

3.66. Esta concesión outórgase, por un prazo de 15 anos, por Resolución do 17 de febreiro de 1989 para a urbanización do paseo marítimo da praia de Bueu. No expediente non consta a regularización da vixencia desta concesión. O Concello aboa un canon por ocupación do dominio público de 10 pesetas m2. que non foi revisado coa entrada en vigor da Lei 27/ 1992 de portos e da mariña mercante, tal e como establece a súa disposición adicional cuarta.

Expediente 13.17.89.C1: Ocupación dunha parcela con destino á construción dun parque público a favor do Concello de Rianxo.

3.67. Esta concesión outórgase a favor do Concello de Rianxo o 5 de marzo de 1998 por un prazo de 30 anos para a ocupación dunha parcela con destino á construción dun parque público. O 19 de abril de 1999 outra resolución do presidente de Portos de Galicia autoriza a construción sobre a indicada parcela dun edificio de equipamentos públicos. O 25 de xaneiro de 2002 o Ente require ao Concello a presentación do proxecto construtivo ao constatar que se tiñan iniciado as obras sen a aprobación do mesmo. Polo Concello, achégase o proxecto requirido o 7.05.2002.

No prego de condicións para o outorgamento da concesión non se establece canon por ocupación do dominio público portuario sen que no expediente se xustifiquen as razóns da non aplicación do mesmo.


Consello de Contas

de Galicia


Expediente 12.08.02.C1: “Explotación de instalacións náutico-deportivas” a favor do Club náutico “Ría de Ares”.

Expediente 13.10.04.C2: Explotación de instalacións náutico-deportivas a favor do Club náutico de Portonovo.

3.68. A primeira das concesións outorgouse por Resolución do 15 de abril de 2003, por un prazo de 5 anos, previa convocatoria e celebración dun concurso público. A única oferta admitida ao concurso foi a presentada polo adxudicatario. A segunda outorgouse por Resolución do 2.08.2004 polo mesmo prazo e tamén por concurso. A única oferta presentada foi a do adxudicatario: o Club Náutico. Na análise dos dous expedientes constatáronse os seguintes aspectos comúns:

a) A ausencia de licitadores implica que o concurso non se desenvolva nun réxime de concorrencia efectivo.

b) Os pregos de condicións do concurso establecen criterios de selección baremados cun amplo números de subaspectos a considerar que esixen un esforzo –que se plasma na proposta de adxudicación– na xustificación da puntuación atribuída a cada un deses elementos pero que, en todo caso responden máis a apreciacións subxectivas da mesa de contratación que á aplicación de elementos obxectivos de cuantificación.

c) O outorgamento destas concesións estase desenvolvendo en termos contraditorios en canto ao recoñecemento de solvencia técnica e económica dos adxudicatarios. Se ben a acreditación desta solvencia é un requisito para a admisión da solicitude da concesión, o Ente está admitindo como candidatos aos clubs náuticos e logo, na valoración deste aspecto na fase de adxudicación, recoñecendo que non posúen experiencia ningunha na xestión deste tipo de instalacións. Sen prexuízo da clara esixencia legal desa solvencia técnica, podemos coincidir cos responsábeis da Entidade na insuficiencia de desenvolvemento normativo en relación coa forma de acreditala.

d) Por outro lado, a solvencia económica dos clubs náuticos vai a depender dos ingresos derivados da propia explotación do porto construído por Portos de Galicia, fundamentalmente da xestión de cobro da tarifa X-5. Nestes dous expedientes só xestiona ese cobro o club náutico de Portonovo posto que no caso das instalacións do porto de Ares foi denegada esa posibilidade por non estar prevista no prego do concurso.


Consello de Contas

de Galicia


Expediente 12.48.98.C2: Construción e explotación de instalacións para navegación recreativa a favor do Club náutico de Ribeira.

3.69. A concesión outorgouse o 11 de febreiro de 1998. No exercicio fiscalizado as obras están rematadas e pendentes do acto de recoñecemento final total.

No exercicio 2004 o Ente facturou o canon de ocupación conforme ao establecido no prego de condicións e tamén a tarifa X-5 de acordo co establecido no mesmo prego. Constátase unha diferenza de criterio respecto do seguido noutros portos que como este son financiados pola iniciativa privada en réxime de concesión administrativa –Porto de Sanxenxo– nos que non se está aplicando esta tarifa.

O Ente non estivo facturando até o exercicio 2006 o canon polo desenvolvemento de actividades industriais ou comerciais, establecido e cuantificado no prego de condicións nun importe fixo de 757.221 pesetas anuais. Este canon tense devengado a partir do recoñecemento das obras, tal e como recoñece o prego, polo que o Ente debe facturalo por todo o período deixado indebidamente de percibir. Consta que dende o exercicio 2001 existiron actividades comerciais no edificio da sé do Club Náutico.

O concesionario non leva un libro rexistro de embarcacións amarradas na zona de uso público tarifado, tal e como esixe o prego de condicións, polo que non queda garantido un mínimo de control sobre ingresos derivados da xestión destas prazas.

Expediente 12.50.85.C1: “Instalacións deportivas marítimas” no porto da Pobra do Caramiñal a favor do Club náutico da Pobra.

3.70. Esta concesión de explotación outorgouse por Resolución do 17 de febreiro de xaneiro de 2005, por un prazo de 15 anos, previa convocatoria e celebración dun concurso público adxudicado o 2 de agosto de 2004. Ao concurso foron admitidas dúas ofertas.

As bases do concurso establecen, de acordo co esixido na Lei 48/2003, uns criterios ponderados de adxudicación e no expediente consta un informe técnico que valora eses criterios e realiza a proposta que resulta desa valoración. Pódense reproducir respecto deste expediente as consideracións realizadas en relación cos criterios de valoración e solvencia dos clubs náuticos como adxudicatarios da xestión destas instalacións no punto 3.67 deste informe.

Ao concurso admitiuse a proposta presentada polo adxudicatario a pesar de non incorporar un proxecto básico coas características dos servizos ofertados, tal e como


Consello de Contas

de Galicia


esixe o propio prego de condicións; e no mesmo valorouse o réxime económico presentado polo Club náutico cunha previsión cuantitativa de investimentos non amparada en ningún proxecto técnico.

O informe técnico que realiza a valoración das ofertas do concurso propón ao clube náutico como adxudicatario, establecendo como condición indispensábel para o posterior outorgamento da concesión a presentación dese proxecto.

Un posterior informe técnico sobre a proposta de resolución da concesión –de 24.01.05– establece que o proxecto básico presentado polo adxudicatario non é admisíbel por non axustarse á oferta do concurso; que debe presentar un proxecto completo para a tramitación da modificación da concesión que pretende realizar no prazo establecido por Portos –que non se determinou–; engadindo que o incumprimento desta condición será causa de caducidade en canto supón o incumprimento dunha condición decisiva e decisoria para a adxudicación do concurso que serviu de base ao outorgamento da concesión. Nesas condicións informa favorablemente o outorgamento da concesión que foi ofrecida dous días despois do informe o 26.02.05 ao Club náutico.

No exercicio 2006, cando no curso da fiscalización se realizou a visita ás instalacións deste porto, aínda non se tiña presentado o proxecto definitivo das obras.

En definitiva, o club náutico foi admitido ao concurso sen cumprir as obrigas impostas no prego, valorouse a súa oferta sen o soporte documental dun proxecto técnico e adxudicóuselle a concesión sen corrixir esas deficiencias. Non parece aceptábel que se outorgue a concesión suxeitándoa a unha condición que debeu cumprirse na fase previa de concurso, no que se ampara o propio acto de outorgamento, recoñecendo ademais no informe técnico que é decisiva e decisoria para esa fase.

O club náutico Caramiñal en anos anteriores dispuña dunha autorización temporal concedida por Portos de Galicia para a ocupación da lámina de auga con destino a instalación de pantaláns boiantes. No exercicio 2004 Portos de Galicia non percibiu canon algún deste club por esa ocupación, nin a tarifa X-5 pola utilización de embarcacións deportivas deses pantaláns.

Expediente 13.11.97.C1: Construción e explotación do porto náutico deportivo de Sanxenxo a favor de NAUTA SANXENXO S.L.

3.71. A concesión para a construción e explotación do porto deportivo foi outorgada inicialmente á empresa CONSTRUCCIONES DAVILA LAGO S.A. o 15.10.1997.


Consello de Contas

de Galicia


A concesionaria presentou sucesivamente o proxecto construtivo para a primeira fase do porto en abril de 1998, un modificado en xuño dese ano, un proxecto de execución de locais comerciais en maio de 1999, e un reformado en marzo de 2000. En xaneiro de 1999 Portos de Galicia ordenou a paralización da execución das obras por terse realizado actuacións non autorizadas de prolongación e modificación do dique de abrigo do porto.

O incumprimento desta orde pola empresa motivou a incoación, tramitación e resolución dun expediente sancionador que rematou o 11.01.2001 coa imposición dunha multa de 851.086 euros polo Consello da Xunta. A sanción foi recorrida pola empresa e, previa constitución do aval requirido, quedou suspendida até outubro de 2002, en que o Tribunal Superior de Xustiza de Galicia ditou un auto que pon fin ao recurso contencioso administrativo polo propio desistimento da concesionaria.

Así mesmo, a Dirección Xeral de Urbanismo tiña ditado o 27 de decembro de 2000 unha proposta de sanción á empresa pola construción do edificio de locais sen licenza, por importe de 468.789 euros.

Todas estas circunstancias –ocupacións irregulares de dominio público, paralización de obras, expedientes sancionadores– produciron unha situación de bloqueo no desenvolvemento do porto que levaron a que o CONCELLO DE SANXENXO subscribira o 11 de xullo de 2001 unha opción de compra sobre o porto deportivo coa empresa CONSTRUCCIONES DAVILA LAGO S.A.

Por este contrato de opción, que poderá exercer no prazo dun ano, directamente ou por persoa xurídica que designe, e que se estende á totalidade das instalacións, incluíndo as acometidas de forma irregular, asume a realización das obras pendentes, tódolos avais constituídos pola anterior concesionaria e as sancións impostas polo Consello da Xunta e pola Dirección Xeral de Urbanismo e calesqueira outras que poidan impoñerse con posterioridade á sinatura do contrato por accións ou omisións anteriores á súa sinatura. O prezo da transmisión ascende a 4.507.590 euros.

Previa autorización da transmisión por Portos de Galicia, outorgada o 8.05.2002, o 11 de xuño dese ano o Concello comunica o exercicio da opción de compra a través da empresa NAUTA SANXENXO S.L. UNIPERSOAL, constituída e participada ao 100% polo propio Concello. O 1.07.2002 esta empresa subscribe a correspondente escritura pública, adquirindo as instalacións nas condicións e prezo pactados.

Sen entrar a cuestionar a oportunidade e conveniencia desa intervención municipal, nin tampouco a viabilidade económica da operación, o cambio de titularidade da concesión desenvólvese en circunstancias que merecen as seguintes observacións:

a) A transmisión inclúe instalacións que exceden do contido da concesión ou que teñen pendente de solucionar a súa situación xurídica irregular. Cabe considerar que a


Consello de Contas

de Galicia


existencia destas instalacións constitúe unha ocupación irregular de dominio público cualificada como un incumprimento que é causa de caducidade da concesión, e que nestas circunstancias Portos de Galicia non debeu autorizar a transmisión.

b) Non obsta a esa consideración o feito de que esa situación irregular das instalacións, xunto co aboamento das sancións, foran asumidas polo novo concesionario, que por ser unha administración pública e, en consecuencia, estar suxeito ao principio de legalidade, nunca debeu responsabilizarse das consecuencias dos actos cualificados como ilegais por outra administración, que mereceron ademais, previo expediente sancionador, a imposición dunha sanción por comisión dunha infracción cualificada como moi grave. Ademais o feito de que este asuma contractualmente tódalas débedas que poidan aparecer no futuro, non é aceptábel xurídica e economicamente sen establecer límites cualitativos e cuantitativos, porque rompe o principio de prezo certo dos contratos. Mesmo resulta incongruente que se faga cargo da débeda da sanción imposta pola Dirección Xeral de Urbanismo, cando esta tiña a súa causa nun incumprimento da disciplina urbanística cuxa vixilancia lle corresponde4. Esta infracción, porén, ao día de hoxe, ao non existir actuacións interruptoras, ten incorrido en caducidade do procedemento para esixila.

c) A pesar de que dende o desistimento do recurso contencioso a sanción é firme, esta non foi aboada pola concesionaria, nin esixida por Portos de Galicia. O contrato de transmisión no que o Concello asume a sanción non altera a posición debedora da empresa infractora diante de Portos de Galicia, que porén non iniciou a execución da sanción, figurando no expediente unha proposta con ese fin -sen data- da directora xeral do Ente, que por causas non xustificadas quedou paralizada na súa tramitación até xaneiro de 2006, en que se ditou unha nova resolución en execución desa sanción. Esta paralización de actuacións na realización de ingresos por non seguir o procedemento recadatorio produciu evidentes prexuízos económicos para o Ente.

3.72. En xaneiro de 2004 asínase un protocolo de intencións entre a Consellería de Familia, Nauta Sanxenxo S.L., Portos de Galicia e o Real Club Náutico de Sanxenxo para o desenvolvemento do porto, que contempla distintas actuacións: a tramitación dunha ampliación en 7.500 metros cadrados; a modificación do proxecto básico para as obras da segunda fase; a división da concesión en dúas parcelas, coa adxudicación dunha delas ao Real Club Náutico a cambio da cesión á Consellería dun espazo construído; e por último, a tramitación dun plano especial do porto.

Ao abeiro deste protocolo, o 30.01.2004 Nauta Sanxenxo S.L. solicita a segunda modificación e ampliación da concesión, que comprende un proxecto de praza pública, 4 Parágrafo modificado como consecuencia da información remitida pola Dirección Xeral de Urbanismo.


Consello de Contas

de Galicia


aparcamento, locais comerciais, unha instalación de subministracións para embarcacións, e un proxecto básico dun inmóbel destinado ao Club Náutico. O 30 de xuño dese ano Portos informa favorablemente a modificación, que redefine a segunda fase das obras do proxecto inicial do porto, destacando non obstante como deficiencias que no proxecto se inclúe a ocupación dunha parcela de 9.240 metros cadrados non pertencente á concesión, un edificio destinado a un centro especial de alto rendemento (CEAR) non previsto inicialmente, e que o edificio do Club Náutico non cumpre coas condicións de volume establecidas na ordenanza de aplicación.

A modificación da concesión tramitouse como unha modificación substancial cos trámites de información pública esixidos pola Lei 48/2003, do 26 de novembro. Non consta, porén, en ningún documento do expediente a subsanación das deficiencias detectadas no referido informe técnico. A posterior acta de recoñecemento das obras alude a variacións non superiores ao 10% da superficie e volume construídos respecto dos aprobados no proxecto concesional, que se admiten por non constituír modificacións substanciais.

A concesión sobre a nova parcela a favor do Real Club Náutico, aprobada pola Resolución de Portos do 7 de xuño de 2004, tramítase como unha división da concesión de Nauta Sanxenxo S.L. ao abeiro do artigo 115.1 da Lei 48/2003, cando esta norma non permite a división se non resulta como novo destinatario o titular da primitiva. Aínda que a división está xustificada na renuncia deste último a outra parcela no espazo concesional, a existencia dunha modificación na superficie e contido respecto da anterior, esixiría unha tramitación propia das transmisións, conforme á Lei 48/2003.

En definitiva, o proxecto desenvólvese con diferentes e significativas modificacións e ampliacións, todas as iniciativas dos concesionarios, que son desta forma quen van definindo o contido da propia concesión, incluso anticipándose ás autorizacións pertinentes, e obtendo as oportunas concesións ou regularizacións. Se o proxecto inicial, que afectaba a 70.720 metros de ocupación –50.550 metros de auga e 368 prazas de amarre- xa contou con importantes condicionantes na declaración de impacto ambiental, con informes sectoriais como o da Consellería de Pesca que aludía a un excesivo número de pantaláns que podería implicar un alto impacto ambiental, na situación actual adquiriu dimensións que desbordan totalmente o plantexamento inicial: a superficie total ocupada incrementouse nun 74% e a de auga nun 71%, pasando a primeira de 70.720 m2 a 123.222 m2 e a de auga de 50.550 m2 a 86.730 m2. As prazas de amarre pasaron de 368 a 412.

3.73. O Ente non está realizando respecto desta concesión as xestións necesarias para a realización dos ingresos devengados. Durante o exercicio 2004, nin no 2005, Portos non


Consello de Contas

de Galicia


facturou a tarifa X-5 nin o canon por actividades comerciais, aducindo que nos portos de construción privada non se devenga esa tarifa e que a ausencia dun recoñecemento final das obras impide a facturación do canon aludido. En contra dese criterio, cómpre precisar que o cobro da tarifa estaba previsto no prego de condicións da concesión inicial e que a propia concesionaria actual está incluíndo na publicidade dos prezos de aluguer das prazas de amarre que o aboamento desa tarifa estará ao seu cargo por todo o período da concesión.

Por outro lado, a resolución de ampliación da concesión, de data 3.06.2004, establece que o devengo do canon de actividade producirase logo da notificación da resolución e que no primeiro ano será dun 1% da media da facturación por actividades náuticas e dun 2% das actividades non náuticas. O desenvolvemento de actividade comercial neste exercicio non só resulta evidente, senón especialmente lucrativo para a empresa, que tiña alleado 15 dos 25 locais comerciais dispoñíbeis por importe total de 4.812.320 euros. O investimento acometido pola empresa nesta segunda fase do porto ascendeu, segundo o proxecto, a 12.064.941 euros.

No que respecta ao canon de ocupación, este foi actualizado no ano 2004 como consecuencia da aprobación da modificación da concesión, valorando para a súa determinación o m2 de solo en 46,04 euros e o de lámina de auga en 9,21 euros. Destaca o feito de que os valores anteriores utilizados para determinar esta taxa por ocupación eran superiores: de 60,10 euros e 12 euros/m2 respectivamente. Tendo en conta que o valor do m2 de superficie útil, polo que se allearon os locais comerciais, ascendeu a 3.260 euros e que a súas características permiten concluír unha escasa repercusión das obras de construción, a valoración realizada a efectos da taxa apártase desproporcionadamente do que debía ser unha determinación sobre a base de criterios de mercado, que é o establecido na Lei 6/2003, do 9 de decembro, de taxas, prezos e exaccións reguladoras da Comunidade Autónoma.

Expediente 14.07.98.C2: Modificación e ampliación de uso da construción e explotación de instalacións náutico-deportivas a favor do Concello de Viveiro.

3.74. A concesión para a construción e explotación do porto deportivo de Viveiro foi outorgada ao Concello de Viveiro o 17.09.1998. O prego de condicións establecía un prazo para a presentación do proxecto construtivo de catro meses e outro de seis meses para o inicio das obras.

Previa solicitude do concesionario, en xullo de 1999 autorízase unha primeira prórroga dun ano para a presentación do proxecto e inicio das obras e, en abril de 2000, unha


Consello de Contas

de Galicia


segunda, tamén dun ano. Ámbalas dúas prórrogas son solicitadas unha vez rematado o prazo inicialmente dispoñíbel e son concedidas por outro superior ao propio prazo ampliado, contravindo en ambos aspectos as limitacións establecidas para as concesións de ampliacións de prazos no artigo 49.3 da LRJPAC. Por outro lado, posto que en ningunha das resolucións constan as razóns que xustifiquen a demora no inicio das obras, non procedía o seu outorgamento e si en cambio a caducidade da concesión conforme a cláusula 10 do prego de condicións.

O proxecto construtivo presentouse o 22 de febreiro de 2002, fóra, polo tanto, do prazo de cobertura desas prórrogas, con substanciais modificacións respecto do proxecto básico. Portos de Galicia someteu o proxecto a información pública e aos trámites necesarios para unha modificación da concesión, ofrecendo unhas novas condicións o 24.02.2003. O proxecto aínda tería dúas modificacións máis, aprobadas o 9.06.2003 –instalacións para a garda civil do mar– e o 23.01.2004.

O 13.03.2005, fóra do prazo concedido para a terminación total das obras, aprobouse a acta de recoñecemento parcial, e tramitouse unha nova modificación do prazo concedido para a súa conclusión.

Con anterioridade a este recoñecemento, en maio de 2004 o Concello de Viveiro solicitou o cambio de titularidade da concesión a favor da sociedade TURVIVEIRO S.L. Portos de Galicia arquivou a solicitude ao non ser atendidos pola empresa os requirimentos de depósito da fianza esixida. Esta sociedade, porén, xestiona de feito as instalacións deportivas da forma sinalada en puntos anteriores deste mesmo informe para as instalacións da concesión da explanada para dotacións neste porto.

En datas 7.03.05, 30.11.2005 e 25.01.06 requiriuse do concesionario por parte do Ente a documentación relativa aos contratos de arrendamento e cesión das prazas de amarre dos usuarios do porto e datos das embarcacións. Ningún destes requirimentos foi atendido polo concesionario a pesar das advertencias de incorrer en causa de caducidade da concesión. O Ente non adoptou medidas para superar esta situación.

Expediente 13.28.C1: Construción e explotación de instalacións para a navegación recreativa a favor da sociedade Porto deportivo de Baiona S.A. no porto de Baiona.

3.75. A tramitación do expediente para o outorgamento desta concesión iniciouse a solicitude da sociedade OYS NOROESTE S.L. Porén, a presenza doutras empresas interesadas na adxudicación fixo que finalmente se tramitara en réxime de competencia por un concurso público.

Na tramitación cumpríronse coas esixencias de publicidade, de aprobación dun prego de condicións con criterios de adxudicación, e do nomeamento dunha mesa de


Consello de Contas

de Galicia


contratación. Ao concurso presentáronse cinco empresas. Se ben os pregos establecen até doce criterios de valoración diferentes para a selección do adxudicatario, a puntuación dos conceptos tidos en conta dentro daqueles obedecen máis a criterios subxectivos dos membros da mesa que á valoración de aspectos previamente cuantificábeis. En calquera caso, destaca que tódalas empresas presentadas, incluída a concesionaria, non posuían experiencia en xestión de portos deportivos, polo que sería cuestionábel a súa solvencia nos termos sinalados nos puntos anteriores deste informe.

O 29 de marzo de 2001 outorgouse a concesión á empresa RONÁUTICA S.A. Esta empresa foi constituída en Vigo o 3.08.1987 cun capital social de 5 millóns pesetas -o equivalente a 30.050 euros-, e co obxecto social da compravenda de artigos náuticos e embarcacións e a prestación de servizos relacionados coas mesmas. Dous meses despois de obter a concesión, transmitiuna a outra empresa constituída polos seus propios accionistas co obxecto específico da xestión do porto deportivo denominada PORTO DE BAIONA S.A. A transmisión realízase polo tanto sen iniciar as obras nin a explotación das actividades, o que resulta contrario aos principios que rexen a cesión de contratos na contratación pública. Por outro lado tendo en conta as esixencias sobre solvencia económica e financeira, solvencia técnica e clasificación do contratista que se deben esixir, e as limitacións xa aludidas neste sentido respecto da concesionaria, cabe cuestionar que a nova sociedade en tanto resulta da escisión dunha rama de actividade daquela cumpra con esas esixencias. O orzamento das obras a executar ascendía a 6.603.475 euros.

A execución do proxecto desenvolveuse con numerosas incidencias, derivadas en boa medida da falta de coordinación entre Portos de Galicia e o Concello de Baiona:

a) Outorgada a concesión, aprobouse un plano de utilización de espazos portuarios que esixiu a modificación dalgunhas das cláusulas do proxecto e o atraso no inicio das obras pola demora na concesión da súa licenza5.

b) O proxecto contou cunha ampla oposición cidadá sensibilizada co efecto barreira que provocaba o novo porto para a cidade e cuestionando a necesidade dunhas novas instalacións deportivas. Tamén contou con importantes condicionantes nos informes sectoriais e co informe desfavorábel da Consellería de Pesca. Obtivo finalmente informe de impacto ambiental. Se conforme á Lei de costas admitimos que as actuacións sobre o dominio público marítimo terrestre deben garantir o uso público do mar e da súa ribeira sen máis excepcións que as derivadas de razóns de interese público na procura dunha utilización racional deses bens, as instalacións náutico-deportivas esixen unha xustificación en base a unha planificación previa que salvagarde e xustifique aquel interese, que non quedou plasmada no expediente de contratación do novo porto.



Consello de Contas

de Galicia


c) Parte das condicións tidas en conta para a valoración da oferta da adxudicataria non se respectaron na execución posterior como consecuencia da aprobación, o 9.12.2002, do plano de utilización de espazos portuarios que esixiu modificacións do proxecto construtivo.

Expediente 13.28.C1: Construción e explotación de instalacións náutico-deportivas no Porto de Sada a favor da empresa MARINA SADA S.L.

3.76. Esta concesión, outorgada inicialmente á empresa PORTOMAR SADA S.L., transmitiuse, previa autorización de Portos, á sociedade OYS NOROESTE S.L. o 16 de xuño de 1997. A concesión foi declarada nula pola sentencia do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 29 de maio de 2003 por ter omitido na súa tramitación as esixencias sobre solvencia económica e financeira, solvencia técnica e clasificación do contratista e as esixencias de publicidade e libre concorrencia no procedemento de adxudicación. Esta sentencia está recorrida en casación por Portos de Galicia.

OYS NOROESTE S.L foi constituída en Santiago de Compostela en 1997, o mesmo ano en que adquiriu a concesión, cun capital social de 5 millóns de pesetas -o equivalente a 30.050 euros-, ampliado posteriormente a 120.202 euros, e ten por obxecto a contratación, xestión e execución de toda clase de obras públicas e privadas. O custo das obras do porto, segundo o proxecto básico, ascendía a 968.535.050 pesetas –5.821.012 euros-. No ano 2003 solicitou de Portos a escisión da rama de actividade referida ás instalacións náutico-deportivas a favor dunha sociedade resultante da escisión, MARINA SADA S.L.

A escisión foi autorizada por Resolución de Portos de Galicia do 5 de agosto de 2004, na que se fai constar a declaración da nulidade do outorgamento da concesión, a existencia do recurso de casación contra a mesma, así como a posibilidade de execución provisional da sentencia recorrida. A viabilidade da transmisión, en canto á situación procesual na que se atopa a concesión, foi avalada polo servizo xurídico do Ente e pola Asesoría xurídica Xeral da Xunta de Galicia. Porén, no que respecta aos requisitos de capacidade da última adquirente, tendo en conta as esixencias sobre solvencia económica e financeira, solvencia técnica e clasificación do contratista que se deben esixir, cabe cuestionar que a nova sociedade, en tanto resulta da escisión da concesionaria, cumpra con esas esixencias, polo que o Ente debeu esixir o mantemento da totalidade das garantías da transmitente.

Por outro lado, con anterioridade a esta autorización, os órganos sociais da concesionaria xa tiñan acordado e elevado a escritura pública o 28.01.2004 a constitución da nova sociedade e a achega á mesma da rama de actividade das


Consello de Contas

de Galicia


instalacións do porto deportivo, polo que a escisión e cambio de titularidade produciuse sen a previa autorización expresa de Portos.

Tamén, o 16.06.2004 –con anterioridade polo tanto á autorización da escisión– Portos de Galicia e MARINA SADA S.L. asinaron un convenio para o aboamento da tarifa X-5 no ano 2004, subrogándose a empresa nas obrigas dos suxeitos pasivos, cunha redución dun 30% do importe da mesma. Posto que o título concesional establece a liquidación desta tarifa directamente por Portos de Galicia, este sistema de aboamento non ten cobertura no prego de condicións que rexe o outorgamento da concesión.

A concesionaria non leva un libro rexistro de embarcacións amarradas na zona de uso público tarifado, tal e como esixe o prego de condicións para o control dos ingresos do Ente pola utilización desas prazas de amarre.

O canon por actividade comercial está determinado nunha contía fixa anual, revisábel co IPC. Esta forma de establecemento do canon, xunto coa imposibilidade de aplicación do mesmo directamente aos terceiros cesionarios ou arrendatarios parciais, impide que o Ente poida beneficiarse adecuadamente da explotación lucrativa do espazo concesional. Neste sentido comprobouse que a 31.12.2004 o Ente tiña rexistrado e autorizados 16 contratos de aluguer de parcelas para diferentes actividades dentro da superficie da concesión, aínda que non dispuña de información relativa aos prezos de aluguer.

Entre as actividades autorizadas destaca a da empresa Supermercados Champions S.A. dedicada á venda de produtos alimenticios, para o que ten alugadas cinco parcelas cunha superficie total de 3.800 m2. Se ben o título concesional ampara a explotación de actividades a través de arrendamentos a terceiros, estas deben ser das incluídas na concesión, tal e como establece a cláusula 31 do prego de condicións, e as características da descrita non teñen encadre no título concesional, e si pola contra entidade propia para un título concesional independente, que melloraría a posición do Ente na realización de recursos por esas actividades.

Respecto do proxecto construtivo das instalacións deportivas da concesión, están pendentes de construír dous pantaláns e un 20% das prazas por alugar. Se ben estes datos parecen indicativos de que a demanda non xustifica unha maior dotación de prazas de amarre no porto, o Ente adxudicou no ano 2005 a construción dun novo porto deportivo. Razóns de interese público na procura dun crecemento racional desas instalacións esixen que a súa construción se xustifique en base a unha planificación previa que salvagarde aquel interese e a racionalidade dos investimentos, e que hoxe non existe.


Consello de Contas

de Galicia


IV. CONCLUSIÓNS


4.1. As actuacións de fiscalización puxeron de manifesto debilidades de control interno que supoñen riscos para a salvagarda dos dereitos e activos do Ente, centrándose fundamentalmente nas áreas de inmobilizado e de ingresos. Polo que respecta ao inmobilizado, destaca a ausencia dun inventario que rexistre os seus bens e a inexistencia de comprobacións físicas sobre os mesmos. En canto aos ingresos, existe un insuficiente control sobre as concesións e autorizacións administrativas e sobre a xestión dalgunhas tarifas.

4.2. Na organización do Ente destaca a elevada centralización de competencias e efectivos, a inflación de cargos nesa estrutura centralizada, e a insuficiencia de medios nas instalacións portuarias -que son os escenarios nos que se desenvolve a actividade tanto investidora como comercial-. Estes aspectos non favorecen a actividade comercial coa que se configura a natureza do Ente e afectan negativamente ás posibilidades de realización dos seus recursos.

4.3. A designación por parte de Portos de Galicia de membros nos órganos reitores das autoridades portuarias como único medio de coordinación da Comunidade Autónoma cos portos de interese xeral, sen outros instrumentos formais que marquen as directrices nas que aquela se desenvolve, impide visualizar de forma transparente a necesaria colaboración entre ambas instancias.

4.4. Nas actividades do Ente predominan as actuacións de servizo público fronte ás de carácter mercantil ou de rendibilidade dos servizos que presta. Desta forma, a súa xestión desenvólvese en circunstancias complexas e contrapostas ao existir por un lado factores desfavorábeis á obtención de rendibilidade dos investimentos -como sucede cos de servizo público- e por outro o compromiso de recuperación e remuneración daqueles, derivado da súa natureza mercantil. Esta dobre vertente esixe un tratamento diferenciado das instalacións portuarias, que non existe na actualidade, que permita a busca de racionalidade nos investimentos e o máximo rendemento dalgunhas instalacións, a través dos instrumentos adecuados de planificación.


Consello de Contas

de Galicia


4.5. A pesar de que a planificación é un dos obxectivos que sustentan a estrutura organizativa de Portos de Galicia –segundo a súa lei de creación–, esixida polas características das actividades relacionadas co sector portuario, con interrelación con outras actividades, e a importancia do sector na estrutura socioeconómica, o Ente non dispón dun plano estratéxico que estableza as necesidades a acometer e que permita avaliar a racionalidade dos investimentos en función a aquelas necesidades.

De forma especial, esta carencia advírtese en relación coas instalacións náutico-deportivas, que están sendo construídas e explotadas baixo modalidades ou rexímenes xurídicos de actuación diferentes, sen que se coñezan os criterios utilizados polo Ente para decidir a súa situación, o número de amarres, e o sistema de xestión.

Tamén no exercicio 2004 resulta aínda limitado o estado de elaboración dos planos de utilización de espazos portuarios e dos planos especiais. Só cinco portos tiñan aprobado o primeiro, e un o segundo. As interferencias entre distintos concellos e o Ente en cuestións que afectan á utilización dos espazos portuarios demandan estes instrumentos de planificación.

4.6. Se ben o Ente presenta como anexo aos orzamentos de explotación e capital un plano de investimentos por programas e por proxectos de obra que se prevén executar, a ausencia de seguimento do cumprimento das previsións dese plano, tanto respecto dos distintos programas como de cada actuación en concreto, impide a rendición de contas nese ámbito e a retroalimentación na planificación operativa e orzamentaria para a mellora permanente na toma de decisións.

Do seguimento realizado nos traballos de fiscalización sobre os expedientes de obra seleccionados para revisión, puido concluírse que existen diferenzas significativas entre as previsións iniciais para cada obra en concreto e as realizacións posteriores, que en xeral se traducen nun maior custo orzamentario, próximo a un 30%, das obras respecto daquelas previsións.


4.7. De acordo co sistema de contabilidade aplicábel ás sociedades públicas, o Ente presenta as súas contas seguindo o Plano xeral de contabilidade pública coas seguintes peculiaridades: a) contabiliza as subvencións públicas que recibe da Consellería de Política Territorial como ingresos a distribuír en varios exercicios e non como ingresos do exercicio en que se perciben, argüíndo que a imaxe fiel das contas queda así


Consello de Contas

de Galicia


expresada con máis claridade dadas as súas especiais características, seguindo o criterio da contabilidade das empresas mercantís; b) rexistra tódolos investimentos acometidos como inmobilizado, dotando a correspondente amortización respecto dos mesmos, á marxe da súa afectación á explotación ou o seu destino ao uso xeral. O grao de implantación dunha contabilidade de custos segue sen ser satisfactorio.

4.8. A ausencia dun rexistro de bens que recolla o valor de tódolos cedidos pola Administración autonómica non permite comprobar o valor do inmobilizado recibido en adscrición e aínda sen identificar. Así mesmo, tampouco se pode avaliar a razoabilidade da dotación á amortización, por estar calculada a partir da relación parcial de bens elaborada polo Ente.

4.9. Puido comprobarse que non tódolos saldos de debedores por tarifas e canons dunha determinada antigüidade foron enviados á vía executiva. Das relacións de debedores enviadas ás oficinas de recadación constatouse que existen demoras importantes tanto na notificación da débeda en relación co período adebedado como no inicio desta vía respecto do final do período voluntario de aboamento, o que conleva prexuízos económicos para o Ente.

4.10. No exercicio 2004, ao igual que nos anos anteriores, os ingresos por tarifas cobren os gastos de explotación do Ente, agás no referente ás amortizacións. Nese exercicio dan cobertura ao 66% dos gastos totais do orzamento de explotación. Como causas dese desequilibrio destacan: a) os elevados gastos de conservación e mantemento; b) o crecemento das dotacións anuais á amortización á marxe da afectación dos investimentos á súa actividade de explotación; c) a rixidez das tarifas pola prestación de servizos, que non permite absorber os incrementos dos custos de explotación; d) a evolución dos gastos de persoal, que no último quinquenio incrementáronse nun 70%, fronte ao dos ingresos de explotación, que se quedou nun 20%.

ÁREA DE PERSOAL

4.11. Nos procesos selectivos desenvoltos polo Ente, a valoración outorgada á experiencia polos servizos prestados na propia entidade foi superior á atribuída a postos similares noutras empresas ou institucións, restando obxectividade ao proceso por primar indebidamente aos aspirantes que proceden do Ente.


Consello de Contas

de Galicia


4.12. Constatouse un abuso na temporalidade dos contratos de interinidade, motivado polo atraso na provisión regulamentaria de prazas vacantes. Algúns traballadores prestaron servizos ininterrompidamente con sucesión de contratos temporais durante máis de sete anos.

4.13. O posto de director de operacións aparece cuberto no exercicio fiscalizado mediante un contrato de alta dirección. As funcións deste posto, de apoio ao presidente do organismo e con dependencia xerárquica dese directivo, limitadas a parcelas de carácter non estratéxico e non referidas aos obxectivos xerais da empresa, non poden entenderse encadradas nos supostos de cobertura mediante esta relación laboral de carácter especial, estando o traballador indebidamente vinculado á entidade mediante un contrato deste tipo. A consideración deste posto como de alta dirección permite maior discrecionalidade na determinación das súas retribucións e a súa cobertura sen un proceso selectivo con publicidade, o que supón unha vulneración do establecido ao respecto na Lei 10/1996, de actuación de entes.

4.14. No exercicio fiscalizado prestaron os seus servizos en Portos de Galicia nove traballadores postos á súa disposición pola empresa SAGITAL S.A. a través dun contrato administrativo de servizos. Estes servizos son prestados baixo as directrices organizativas emanadas do Ente, con suxeición a un horario e xornada igual ao do seu persoal, así como ás regras sobre a execución do servizo que aquel dita, polo que o contrato encubre unha posíbel cesión de traballadores non permitida fóra do ámbito de actuación das empresas de traballo temporal. O recurso a esta figura contractual desvirtúa o importe dos gastos de persoal rexistrados orzamentariamente e o control sobre os mesmos establecido no artigo 83.5 do Decreto lexislativo 1/1999, do 7 de outubro.

Á data de realización dos traballos de campo desta fiscalización, dous traballadores continuaban prestando servizos baixo este contrato administrativo.

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

4.15. Constátase unha utilización abusiva, sen motivación adecuada, do trámite de urxencia nos expedientes adxudicados por concurso. Tódolos expedientes de obras analizados tramitáronse deste xeito excepcional. A utilización desta fórmula sen


Consello de Contas

de Galicia


xustificación supón unha vulneración dos principios de publicidade e libre concorrencia establecidos na lei de contratos, ao minorar inxustificadamente o dereito dos licitadores coa redución dos prazos para a presentación de ofertas.

4.16. Os pregos de cláusulas administrativas particulares utilizan como criterios de adxudicación factores que serviron de base para xustificar a capacidade técnica dos contratistas na fase de selección. A Lei de contratos das administracións públicas distingue entre os requisitos de solvencia que deben reunir os empresarios para concorrer a licitacións convocadas pola Administración e os criterios que para a adxudicación do concurso deben utilizar os órganos de contratación enumerados no artigo 87 da mesma. O Ente aplicaba o acordo do Consello da Xunta do 10.05.1995, no que se establecían as regras de adxudicación dos contratos de obras por concurso.

4.17. As empresas que concorreron ás licitacións dos contratos de obras foron, en xeral, as mesmas en tódolos concursos. As valoracións das ofertas realízanse a través de informes técnicos que, se ben detallan para cada criterio os documentos analizados, asignan puntuacións a aspectos valorados dentro dalgúns criterios, como o programa, equipos, control de calidade ou variantes, que aparecen máis como apreciacións subxectivas que como consecuencia directa da aplicación de elementos obxectivos de cuantificación. Destaca, no sentido apuntado, que no apartado de variantes técnicas o informe limítase a dicir se se consideran ou non vantaxosas para o Ente, atribuíndolle no primeiro caso unha puntuación sen aludir aos aspectos que se valoran para cuantificala.

4.18. En cinco expedientes varias empresas acadan no concurso a mesma puntuación final, e en dous tódalas participantes obtiveron a mesma. Nestes supostos a mesa de contratación propón a unha delas aducindo que é a que se considera máis vantaxosa no seu conxunto, sen xustificar en ningún criterio obxectivo tal apreciación e sen atender ao criterio da proposición económica máis favorábel de entre as que posuían igual puntuación, introducindo un elevado grao de discrecionalidade na selección do adxudicatario.

4.19. A mesa, despois de declarar en baixa temeraria ás empresas que de acordo cos criterios dos pregos incorren nesa situación e solicitar a xustificación da súa oferta, en ningún suposto considerou suficientemente xustificados os extremos que aducen aquelas para defender os prezos ofertados, sen que exista nos expedientes motivación adicional ningunha dese rexeitamento. O resultado conduce a unha aplicación


Consello de Contas

de Galicia


indiscriminada da baixa temeraria que impide unha verdadeira competencia entre os licitadores máis que unha protección fronte a proposicións pouco razoábeis.

4.20. Existen proxectos modificados nos que non queda xustificada a existencia de necesidades novas ou de causas técnicas non susceptíbeis de previsión ao tempo de elaborarse os proxectos das correspondentes obras. Tamén existiron suspensións e prórrogas nos prazos de execución dos contratos que demoraron de forma significativa a data de finalización das obras, desvirtuando o trámite de urxencia empregado. As modificacións e prórrogas desvirtúan tamén as condicións nas que se presentou o proxecto da obra a licitación e, conseguintemente, os principios de igualdade e concorrencia na mesma.

4.21. No exame dos contratos menores advertíronse fraccionamentos inxustificados do obxecto contractual que desvirtúan a súa tramitación como tales e, polo tanto, respecto dos que non está xustificada a ausencia de publicidade e concorrencia. No exercicio 2004 o Ente tramitou 267 contratos mediante a modalidade de gasto ou contrato menor –proposta de gasto e factura-, cun total de 95 empresas, para a realización de obras de reparacións e conservación nas distintas instalacións portuarias, por un importe total de 1.808.645 euros. Esta excesiva fragmentación contractual mostra carencias na planificación destas actuacións e impide a obtención de economías de escala nas adquisicións de bens e realización destas obras menores.

4.22. O expediente de contratación administrativa coa empresa SEGURISA GRUPO SAGITAL, para dar cobertura aos servizos de determinados traballadores, non se axusta nin na súa adxudicación nin nas modificacións e prórrogas ás prescricións da LCAP, incorrendo en distintas incidencias: a) os servizos adxudícanse á empresa polo procedemento negociado, desvirtuando as condicións do concurso inicial declarado deserto e sen que a adxudicataria tivera a clasificación esixida naquel; b) os servizos auxiliares separáronse por esixencias legais dos de seguridade, adxudicándollos á empresa SAGITAL S.A., diferente da adxudicataria do contrato; c) con posterioridade, este modifícase incorporando un oficial de segunda administrativo sen que a natureza deste contrato poida amparar a modificación; d) ámbolos dous contratos foron prorrogados tacitamente primeiro e expresamente despois, contravindo a prohibición de prórroga tácita e o límite da duración das prórrogas establecido no artigo 198 da mesma norma.


Consello de Contas

de Galicia



4.23. A lei de creación do Ente non establece un catálogo de servizos portuarios co réxime no que poidan prestarse: directamente por Portos ou en réxime de concorrencia coa iniciativa privada. A práctica totalidade dos servizos que presta están gravados con taxas, o que implica que, por aplicación do principio de equivalencia, o importe previsíbel daquelas non poderá exceder no seu conxunto do custo total dos servizos, e conduce de feito a unha falta de adecuación entre o principio de rendibilidade na explotación -as tarifas, canons e outros ingresos deberán cubrir como mínimo os gastos de explotación, conservación e depreciación do material- e a realidade económico-financeira deducida das súas posibilidades efectivas de facturación, máis limitadas.

4.24. Nos concertos para a xestión de cobro das tarifas X-1, X-2 e X-3 coas asociacións de produtores de mexillóns, e da tarifa X-5 cos concesionarios de portos deportivos, aplícanse as reducións previstas potestativamente na norma –75% no primeiro caso e 25% no segundo– de forma xeneralizada e polos importes máximos permitidos, que conducen a beneficios tributarios para os concesionarios que non se xustifican dentro da situación de desequilibrio financeiro na conta de explotación do Ente, e sen estudos previos que avalen a eficiencia desta xestión de cobro fronte á que podía realizar directamente o Ente, que dispón ademais da vía de constrinximento para a súa realización. 4.25. Respecto da xestión da tarifa X-5 durante o exercicio 2004, salientamos: a) Portos de Galicia non emitiu os correspondentes recibos por esta taxa pola utilización das augas e instalacións dos portos de Sanxenxo e A Pobra, sen que existan causas suficientes que xustifiquen esa actuación; b) na totalidade dos portos, os concesionarios incumpren sistematicamente coa obriga de levar un libro rexistro de embarcacións amarradas na zona de uso público tarifado, tal e como esixen os pregos de condicións das concesións, para a facturación e control desta tarifa polo Ente.

4.26. Na xestión do canon de actividades industriais e comerciais: a) existen supostos nos que Portos de Galicia non está aplicando esta taxa, sen que conste a causa desta omisión: concesións no porto de Bodión a favor de Jealsa Rianxeira S.A.; concesión da explanada para dotacións a favor do Concello de Viveiro; do porto deportivo de Sanxenxo a favor de Nauta Sanxenxo S.L.; e do porto deportivo de Ribeira a favor do Concello de Ribeira; b) o Ente non dispón de información suficiente das empresas


Consello de Contas

de Galicia


concesionarias para a facturación do canon, e aquelas incumpren coa obriga de remitir a documentación necesaria, sen que conste a existencia de actuacións por parte do Ente para superar a falta desta información; c) o desenvolvemento de determinadas actividades económicas por terceiros arrendatarios dos concesionarios non teñen repercusión nos ingresos de Portos nin a través da tarifa do concesionario nin na aplicación doutra independente ao terceiro.

4.27. Constatouse a existencia de situacións de ocupación irregular do dominio público sen unha resposta clara por parte do Ente para solventalas: no porto de Sada, co aluguer de parcelas para as actividades da empresa Supermercados Champions S.A.; no porto de Ribeira, coa utilización abusiva por parte do concello de espazos do dominio público portuario con ocupacións temporais lucrativas para o mesmo.

De forma especial, no porto de Viveiro existiron actuacións do concesionario que son causas de caducidade da concesión de obrigado exercicio para a Administración: construción ilegal de obras, alteración ilegal do uso, incumprimento do título, e transmisión de facto da concesión á empresa municipal TURVIVEIRO S.L. A pesar da constatación destas irregularidades, o Ente non adoptou as medidas adecuadas para a regularización da situación e para a realización dos ingresos que se debían devengar coa actividade comercial xerada no espazo concesional.

A falta de rendición de contas da sociedade municipal e a pasividade por parte do Concello de Viveiro a remitir a documentación solicitada constitúen un obstáculo ao labor fiscalizador do Consello de Contas que impide constatar documentalmente a existencia e alcance dos ingresos que segundo a testemuña dos responsábeis da sociedade está percibindo aquela polo aluguer de espazos portuarios, e que poden ter a consideración de ingresos indebidos ao carecer de título válido para o seu cobro.

4.28. O outorgamento das concesións de explotación de instalacións deportivas aos clubs náuticos estase realizando sen a acreditación da súa solvencia técnica e económica, esixida pola lei para estas concesións. O propio Ente realiza unha valoración negativa deste aspecto na fase de adxudicación dos concursos, recoñecendo que estes clubs náuticos non posúen experiencia ningunha na xestión deste tipo de instalacións.

Dende o punto de vista da eficiencia destas operacións, esta participación da iniciativa privada exclusivamente na xestión non suple as carencias orzamentarias da Administración para afrontar investimentos, limitándose a explotar unhas instalacións financiadas con fondos públicos, en claro prexuízo para os intereses económicos do Ente, que debe costear a totalidade do investimento e ve reducida a súa rendibilidade


Consello de Contas

de Galicia


coa rebaixa dos ingresos pola comisión que en concepto de custos de xestión aboa á empresa concesionaria.

4.29. A transmisión da concesión do porto deportivo de Sanxenxo por parte da empresa CONSTRUCIÓNS DAVILA LAGO S.A. ao CONCELLO DE SANXENXO autorízase incluíndo instalacións que exceden do contido da concesión –causa automática de caducidade da mesma– e asumindo o concello o aboamento das sancións impostas polas actuacións irregulares da concesionaria. Cabe considerar que a existencia destas instalacións constitúe unha ocupación irregular de dominio público cualificada como un incumprimento que é causa automática de caducidade da concesión e que nestas circunstancias Portos de Galicia non debeu autorizar a transmisión. Non obsta a esa consideración o feito de que esa situación das instalacións, xunto co aboamento das sancións, foran asumidas polo novo concesionario, que por ser unha administración pública e, en consecuencia, estar suxeito ao principio de legalidade, nunca debeu responsabilizarse das consecuencias dos actos cualificados como ilegais por outra administración. Mesmo resulta incongruente que se faga cargo de tódalas débedas que poidan aparecer no futuro sen establecer límites cualitativos e cuantitativos e en especial da débeda da sanción imposta pola Dirección Xeral de Urbanismo, cando esta tiña a súa causa nun incumprimento da disciplina urbanística cuxa vixilancia lle corresponde.

A paralización de actuacións na execución da sanción imposta á concesionaria dende o ano 2002 ao 2006, por non seguir o procedemento recadatorio, produciu evidentes prexuízos económicos para o Ente.

O proxecto desenvólvese con diferentes e significativas modificacións e ampliacións, todas a iniciativa dos concesionarios, que son desta forma quen van definindo o contido da propia concesión, incluso anticipándose ás autorizacións pertinentes, e obtendo as oportunas concesións ou regularizacións. A situación actual adquiriu unhas dimensións que desbordan totalmente o plantexamento inicial: a superficie total ocupada incrementouse nun 74% e a de auga nun 71%, pasando a primeira de 70.720 m2 a 123.222 m2 e a de auga de 50.550 m2 a 86.730 m2.


Consello de Contas

de Galicia


V. RECOMENDACIÓNS


5.1. O Ente debe adoptar as medidas necesarias para realizar unha xestión máis descentralizada e próxima ás instalacións portuarias, orientando a incorporación de efectivos a dotar a estas últimas de máis medios. A súa xestión esixe un tratamento diferenciado das distintas instalacións portuarias que xustifique a racionalidade nos investimentos e o máximo rendemento dalgunhas desas instalacións a través dos instrumentos adecuados de planificación.

5.2. O Ente deberá aprobar unha planificación estratéxica que contemple a situación actual do sistema portuario, o estudo da súa previsíbel evolución, e a descrición de actuacións a acometer coas prioridades que deriven das necesidades, favorecendo a coordinación e integración dos portos nos sistemas de transportes. O establecemento de obxectivos requiriría tamén a implantación doutros mecanismos de control para o seguimento da xestión, planificación e programación de obxectivos.

De forma particular, esta planificación deberá estenderse ás instalacións náutico-deportivas, establecendo os criterios que, atendendo aos intereses públicos, xustifiquen a situación e número das instalacións a construír e o sistema de xestión, asegurando un crecemento racional das mesmas.

ÁREA DE XESTIÓN DE PERSOAL

5.3. Nos procesos realizados a través de concurso-oposición debe evitarse que na valoración da experiencia se prime a referida aos servizos prestados na propia entidade fronte á adquirida en postos similares noutros organismos, e que o peso da experiencia no conxunto global da puntuación non exceda dun límite que impida de facto o acceso ao emprego a aqueles que non poden beneficiarse deste mérito. Esta recomendación xa foi realizada ao Ente no informe de fiscalización da xestión de persoal do sector institucional non administrativo da Comunidade Autónoma relativo ao exercicio 2001.


Consello de Contas

de Galicia


O Ente debe regularizar a situación dos interinos por vacante provendo regulamentariamente as prazas polos procedementos regrados, e debe regularizar a situación do persoal cedido pola empresa SAGITAL S.A.


5.4. Considérase que o Ente público Portos de Galicia debe rexistrar as súas operacións segundo o plano xeral de contabilidade pública, coa necesidade de afondar na análise de custos con métodos adicionais. Ese plano precisa, non obstante, unha adaptación, introducindo aquelas especialidades que requiren as súas actividades e que deben afectar basicamente ao tratamento do inmobilizado material e das subvencións de capital, polo que se insta á Intervención Xeral da Comunidade Autónoma, como centro directivo da contabilidade pública de Galicia, a adopción de medidas de cara á súa aprobación.

5.5. Recoméndase a formación dun inventario detallado e valorado dos bens que constitúen o inmobilizado do Ente, que responda ás seguintes características: a) debe estar valorado, na medida que sexa posíbel, a prezo de custo; noutro caso, debería efectuarse unha taxación co fin de valorar e inventariar axeitadamente tódolos bens, sexan da súa propiedade, cedidos ou adscritos; b) debe recoller as modificacións producidas no exercicio; é dicir, debe indicar o saldo inicial, as altas e baixas, e o saldo final; c) a descrición dos bens do inventario debe incluír información sobre a súa situación, de maneira que posibilite a súa inspección física; d) periodicamente deberán efectuarse controis de inspección física de inventario, en dous sentidos: comprobar que os bens están fisicamente no Ente e verificar que os bens seleccionados fisicamente están incluídos no inventario. Esta recomendación xa foi realizada no informe de fiscalización do exercicio 1997.

Ínstase á Dirección Xeral de Patrimonio da Comunidade Autónoma a elaborar, en colaboración co Ente, as normas para a formación e permanente actualización do inventario de bens e dereitos de Portos de Galicia, tal e como esixe o artigo 17.5 da súa Lei de creación, así como á realización da acta de adscrición do patrimonio recibido polo Ente, que permita corrixir as salvidades establecidas sistematicamente en tódolos informes de auditoría sobre a imposibilidade de valoración dese inmobilizado.


Consello de Contas

de Galicia


5.6. O Ente debe dotarse dun sistema de contabilidade analítica que subministre información sobre os resultados de cada actividade para a súa ampliación ou reducción, así como a adecuación das tarifas aos obxectivos presentados e ao custo dos servizos prestados. Esta recomendación xa foi realizada no informe de fiscalización do exercicio 1997.

5.7. Considérase que a entidade ten como campos de actuación, para mellorar a súa xestión, estimular o crecemento de ingresos de facturación de servizos sen conformarse coa existencia en maior ou menor grao dunha demanda cautiva, racionalizar a evolución dos gastos para adecualos no posíbel á dos ingresos -en especial no que se refire aos gastos de persoal-, e desenvolver os novos investimentos con criterios de racionalidade e rendibilidade.

ÁREA DE CONTRATACIÓN

5.8. O Ente deberá reducir os procedementos de urxencia na contratación a aqueles supostos en que se trate de satisfacer necesidades inaprazábeis ou sexa preciso acelerar a súa execución por razóns de interese público debidamente explicitados e xustificados. A utilización do concurso deberá motivarse de forma máis precisa en relación coas circunstancias de feito de cada contrato que poidan amparar o seu emprego. Esta recomendación xa foi realizada no informe de fiscalización do exercicio 1997.

5.9. Para evitar as modificacións nos contratos de obras, Portos de Galicia debe examinar con rigor os proxectos orixinarios, proceder á súa escrupulosa supervisión e efectuar adecuados estudos de necesidades, así como adoptar as medidas adecuadas para que o proxecto reformado responda á excepcionalidade e non sexa práctica habitual, pois do contrario estaranse encubrindo contratacións que non observan os principios de publicidade, libre concorrencia e licitación, inspiradores do sistema de contratación administrativa. Se existen indicios de responsabilidade, o organismo debe practicar as actuacións tendentes ao seu esclarecemento e depuración. Recoméndase un maior control e seguimento nos prazos de execución dos contratos, así como respecto das súas modificacións, esixindo cando proceda as correspondentes responsabilidades por incumprimento dos mesmos. Esta recomendación xa foi realizada no informe de fiscalización do exercicio 1997.


Consello de Contas

de Galicia


5.10. É preciso evitar o fraccionamento do obxecto dos contratos de obras menores. Respecto destas, o Ente debería realizar unha análise de homoxeneidade e, en consecuencia, decidir a súa adquisición centralizada mediante a tramitación dos correspondentes procedementos de contratación administrativa, en especial naqueles conceptos cun importe de gasto máis significativo ou naqueles en que se concentran en poucos provedores. Esta recomendación xa foi realizada no informe de fiscalización do exercicio 1997.


5.11. A xestión desta área afecta fundamentalmente aos ingresos, respecto dos que o Ente debe implantar sistemas que aseguren a integridade da facturación. En particular, debe establecer mecanismos que lle permitan dispoñer, por medios propios, dos datos necesarios para a emisión das facturas, sen ter que recorrer á información proporcionada polos propios debedores.

Ínstase á entidade a realizar as xestións necesarias para axilizar o cobro da débeda vencida e esixíbel por tarifas e canons. A este respecto, advírtese que os atrasos destas xestións poden conducir á prescrición da acción para reclamar o seu aboamento. Debe recordarse que de producirse tal circunstancia nalgún dos casos descritos nos puntos 3.58.3 a) ou 3.59.3 a) deste informe e apreciarse a existencia de culpa ou neglixencia grave na orixe do menoscabo dos fondos públicos, estaríase ante un suposto de responsabilidade contábel.

Santiago de Compostela, 30 de maio de 2006


Consello de Contas

de Galicia


VI. ALEGACIÓNS FORMULADAS POR PORTOS DE GALICIA


Consello de Contas

de Galicia



Consello de Contas

de Galicia


VII. RÉPLICAS DO CONSELLO DE CONTAS ÁS ALEGACIÓNS FORMULADAS POR PORTOS DE GALICIA


Consello de Contas

de Galicia



Consello de Contas

de Galicia


RÉPLICAS DO CONSELLO DE CONTAS ÁS ALEGACIÓNS FORMULADAS POLO ENTE PÚBLICO PORTOS DE GALICIA AO INFORME DE FISCALIZACIÓN CORRESPONDENTE AO EXERCICIO 2004

Trámite de alegacións

En cumprimento do disposto no artigo 58 do Regulamento de réxime interior do Consello de Contas, aprobado pola Mesa do Parlamento de Galicia o día 31 de xaneiro de 1992 e publicado no Boletín Oficial do Parlamento de Galicia nº 243, do 28 de febreiro de 1992, o presidente do Ente Portos de Galicia, no prazo sinalado no escrito de remisión do informe de fiscalización do Consello de Contas relativo ao exercicio 2004, formulou as correspondentes alegacións, que se xuntan a este informe de fiscalización.

Con relación ao seu contido e tratamento, independentemente das aclaracións e puntualizacións que en cada caso figuran nas réplicas, cómpre sinalar con carácter xeral que, excepto nos casos concretos que así o requiran, non se valoran as alegacións que confirmen deficiencias ou irregularidades sinaladas no informe; que expoñan criterios e opinións sen soporte documental ou normativo ou ben que non rebatan o contido do informe, senón que se trate de explicacións ou xustificacións sobre as actuacións da entidade fiscalizada. Nos supostos nos que se modifica total ou parcialmente o contido dalgún punto do informe, indicarase este feito expresamente mediante nota a pé de páxina.

Réplicas ás alegacións

Réplica ás alegacións formuladas aos puntos 3.1 a 3.3 do informe de fiscalización, relativos ao sistema portuario galego.

Alégase que a colaboración cos portos de interese xeral vénse realizando a través de varios convenios formais sen que existan outras alternativas, dadas as competencias outorgadas regulamentariamente ao Ente. En relación coa alusión do informe de ter en conta na xestión a singularidade daqueles portos con maior movemento económico, o organismo xa ten iniciado accións concretas destinadas á consideración das peculiaridades dos portos.


Consello de Contas

de Galicia


O informe xa alude aos propios convenios, xunto coa designación dos órganos de goberno das autoridades portuarias, como instrumentos que marcaban as pautas de colaboración entre o Ente e os portos de interese xeral, orientando o reproche tanto á falta de vixencia actual daqueles como á ausencia de materialización de actuacións que os xustifiquen ou veñan motivadas por esas políticas coordinadas.

Que o organismo xa teña iniciado accións concretas destinadas á consideración das peculiaridades dos portos é unha medida acorde coas consideracións verquidas no informe que non contradí o expresado no mesmo.

En consecuencia, as alegacións formuladas non supoñen a modificación do informe de fiscalización.

Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.3.4 do informe de fiscalización, relativo á estrutura organizativa do Ente.

Alégase que esa estrutura responde ás necesidades de cada momento –que está en constante evolución-; que as competencias da xefaturas de zona son resultado do propio esquema organizativo e que a centralización deriva do principio de autoridade única. Acéptase que non existe unha delimitación formal clara de competencias entre servizos centrais e periféricos, que, non obstante, está en vías de solución, e xustifícase o desigual reparto de gardapeiraos no respecto ás súas condicións de traballo, que non obstante tratou de paliarse no ano 2006 cunha reestruturación xeográfica dos portos asignados a dúas zonas. Reduce a 10 os postos con mando intermedio e alúdese explicitamente a que as xefaturas de unidade non posúen potestade directiva.

En efecto, aínda aceptando que é competencia do Ente deseñar a estrutura organizativa que estime máis adecuada ás necesidades de cada momento, isto non xustifica nin obsta a que poidan existir carencias nese deseño en atención precisamente ás súas necesidades nun momento determinado –o exercicio fiscalizado-, nin o feito de sinalalas implica que se suplanten esas competencias.

No informe sinálanse carencias nesa estrutura que derivan dun distanciamento dos medios respecto das instalacións portuarias, que son os núcleos da actividade. Alúdese a unha organización con concentración de competencias, efectivos e dotacións nos servizos centrais en detrimento dos servizos periféricos que dispoñen de escasos medios persoais e non teñen unha delimitación formal clara das súas funcións; ás especiais


Consello de Contas

de Galicia


carencias nas instalacións portuarias, que, sendo os escenarios nos que se desenvolve a actividade tanto investidora como comercial, son as máis desprovistas de medios para o seguimento e control da mesma cunha insuficiencia xeneralizada e un desigual reparto do persoal; e, por último, a unha certa inflación de cargos ou postos directivos que non se xustifica en relación co conxunto do persoal existente e que fai máis visíbel as necesidades reais de efectivos en persoal de base para as instalacións portuarias. O principio de autoridade única non é incompatíbel co principio de desconcentración, senón que se xustifica en relación co mesmo.

Por enriba das xefaturas de unidade (10 postos) figuran na estrutura organizativa os xefes de departamento (10 postos), os xefes de servizo de xestión (8), os xefes de área (3), o director e director de operacións (2) e, por último, o presidente. Polo tanto, aínda excluíndo as xefaturas de unidade dos postos de mando intermedio, estes son moi superiores aos dez referidos nas alegacións. Se excluímos os gardapeiraos e os peóns especialistas, atopamos unha estrutura con 34 mandos e 34 traballadores -delineantes (5), administrativos (19), vixilantes de obra (2) e auxiliares administrativos (8)- o que é indicativo dunha estrutura piramidal invertida.


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.8 do informe de fiscalización, relativo á planificación das instalacións deportivas.

Alégase que se ben nun primeiro momento foi de interese de Portos de Galicia promover o desenvolvemento destas instalacións, na actualidade é notábel o interese por parte da iniciativa privada, polo que na actualidade estase a redactar o plano director de instalacións náutico deportivas de Galicia. A construción de instalacións polo Ente obedeceu a ese desatractivo inicial para a empresa privada, que non supón perda de ingresos porque a xestión se fai pola Administración percibindo a tarifa correspondente. Alégase que nun escaso número de portos se descontou a porcentaxe do 15% en concepto de custos de xestión da empresa concesionaria. Por último, recoñécese que se necesitan melloras no control das prazas de tránsito e que estas se esperan acadar a través do programa de xestión do dominio público portuario Espigón, que contén un módulo específico de inspección e vixilancia.

No exercicio fiscalizado advírtese unha situación de carencia da planificación das instalacións náutico-deportivas que poida explicar os criterios en base aos que se xustifique a súa situación, número das que se atopan en construción ou proxectadas, e


Consello de Contas

de Galicia


os diferentes sistemas de xestión empregados para asegurar un crecemento racional das mesmas. Nesta liña, o propio informe recoñece que se tiñan encargado diferentes estudos sobre as necesidades e viabilidade da explotación destas instalacións pero que eses traballos non se chegaron a concretar de forma definitiva nun plano xeral para as mesmas. Tamén, que á data de elaboración deste informe de fiscalización a entidade ten encargada a elaboración dun plano director de portos deportivos.

Nos portos nos que inicialmente o Ente tiña promovido instalacións desta natureza –Sada, Portosín, Ribeira, Sanxenxo e Baiona– estas instalacións foron financiadas pola iniciativa privada, que asumiu tanto a construción –polo tanto o seu financiamento– como a súa explotación. Pola contra, a tendencia posterior foi a de construír estas instalacións por parte do Ente para logo ceder a explotación en concesión a esas empresas, sen prexuízo dalgunhas instalacións construídas e explotadas polo propio Ente. O informe non realiza ningún reproche á construción de instalacións polo Ente no caso de que sexa preciso suplir a iniciativa privada, senón a que unha vez substituída esa iniciativa e asumido o investimento pola Administración -e, polo tanto o risco-, se traslade a xestión á empresa privada. Dende punto de vista da eficiencia destas operacións, esta participación da iniciativa privada exclusivamente na xestión non suple as carencias orzamentarias da Administración para afrontar investimentos, limitándose a explotar instalacións financiadas con fondos públicos, en claro prexuízo para os intereses económicos do Ente, que ademais de costear a totalidade do investimento acaba aboando unha comisión en concepto de custos de xestión á empresa concesionaria.


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.15 do informe de fiscalización, relativo ao control interno.

Alégase que tanto a ausencia dun procedemento regrado de inspección e verificación de actuacións en espazos portuarios como a ausencia de información dos gardapeiraos están na actualidade en vías de mellora ou solucionados co programa ESPIGÓN.

As alegacións confirman os feitos expresados no informe sen contradicir nin rebater o seu contido, polo que non supoñen a súa modificación.


Consello de Contas

de Galicia


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.32 do informe de fiscalización, relativo ao peso da valoración da experiencia nos procesos selectivos.

Alégase que tódalas convocatorias contan co informe favorábel conxunto das direccións xerais da Función Pública e Orzamentos, que a valoración da fase de concurso só se realizou para os aspirantes que tiñan superado as fases previas do proceso, e que a valoración da experiencia non tivo carácter decisivo.

O informe non reprocha á entidade ningunha omisión dos informes de convocatoria, e respecto da experiencia critícase non o feito de valorar esta senón a maior puntuación da outorgada á adquirida polos servizos prestados no propio Ente fronte á acadada noutras empresas ou entidades. Diferenciar os concursantes en función da entidade na que adquiriron a experiencia e non partir da experiencia en si mesma non é compatíbel, agás causa razoábel e proporcionada, co principio constitucional de igualdade, segundo establece a STC 281, do 27 de xullo de 1993.

No informe non se reprocha o peso decisivo dentro dos méritos puntuados, da experiencia, senón da entrevista. Aínda que inicialmente se estableza para esta unha porcentaxe do 20% do total da puntuación posíbel, na baremación final dos aspirantes o peso daquela tendo en conta a acadada por aqueles na fase de méritos fai que a entrevista teña en tódolos procesos un peso desproporcionado, superior nalgún caso á obtida nesa propia fase de méritos, permitindo alteracións decisivas na orde de colocación dos aspirantes e, polo tanto, que poidan introducirse subxectivismos cara á alteración da orde de colocación dos candidatos respecto da fase de méritos do proceso. Neste sentido, e aínda recoñecendo a legalidade dunha entrevista dentro do conxunto das probas dun proceso de selección de persoal, hai que precisar que, en todo caso, trátase dun instrumento ou proba complementaria que non pode ter tal importancia que chegue a desnaturalizar o proceso, e así o vén a recoñecer implicitamente a sentenza do Tribunal Supremo do 5 de outubro de 1993 cando, admitíndoa, sostén a opinión de que a puntuación que se lle outorgue debe excluír a eventualidade de subxectivismos determinantes de bruscas alteracións na orde de colocación dos candidatos.



Consello de Contas

de Galicia


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.36 do informe de fiscalización, relativo aos contratos de alta dirección.

Alégase que o contrato de alta dirección do director de operacións conta co informe favorábel conxunto das direccións xerais da Función Pública e Orzamentos e xustifícase esa relación especial en base aos cometidos encomendados na lei de creación do Ente.

A lei de creación do Ente non alude ao tipo de relación laboral co que debe proverse. Segundo o Real decreto 1382/1985, do 1 de agosto, polo que se regula a relación laboral de carácter especial do persoal de alta dirección, merecen esta cualificación os traballadores que exercen poderes inherentes á titularidade xurídica da empresa, e relativos aos obxectivos xerais da mesma, con autonomía e plena responsabilidade só limitadas polos criterios e instrucións directas emanadas da persoa ou dos órganos superiores de goberno da entidade. A cláusula primeira do contrato de alta dirección aludido establece que o traballador actuará con autonomía e plena responsabilidade baixo a directa dependencia do presidente do Consello de administración. As funcións deste posto son de apoio ao presidente do organismo con dependencia xerárquica dese directivo, limitadas dentro da empresa a parcelas de carácter non estratéxico e non referidas aos obxectivos xerais daquela, polo que non poden entenderse encadradas nos supostos de cobertura con esta relación laboral de carácter especial, estando o traballador indebidamente vinculado á entidade, no período no que prestou servizos, mediante un contrato deste tipo.

A consideración deste posto como de alta dirección permite, ademais dunha maior discrecionalidade na determinación das súas retribucións, a súa cobertura sen un proceso selectivo con publicidade, o que supón unha vulneración do establecido ao respecto na Lei 10/1996, de actuación de entes públicos.


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.38 do informe de fiscalización, relativo ao contrato de servizos auxiliares.

Adúcese que se discrepa da consideración realizada no informe sobre a posíbel cesión de traballadores por canto a xurisprudencia ten declarado que a contratación e subcontratación entre empresas é unha manifestación característica da descentralización produtiva; que os


Consello de Contas

de Galicia


traballadores están baixo o ámbito organizativo da empresa de servizos aínda que están no centro de traballo de Portos e cos aparatos e maquinaria do Ente.

A determinación da natureza laboral ou administrativa dunha relación entre as partes contratantes non pode depender da denominación ou cualificación dada á mesma, senón da auténtica realidade do negocio xurídico en cuestión. Desta forma, cando as entidades públicas contratan, non se pode descoñecer o carácter laboral que manteñen cos seus traballadores aínda cando a vestimenta externa se disfrace dun contrato de servizos.

O obxecto do contrato administrativo ou mercantil de arrendamento de servizos non pode consistir nunha prestación de traballo como tal, senón nun traballo específico entendido como un produto delimitado da actividade e non unha actividade en si mesma independente do seu resultado final. En caso de dúbidas, o artigo 8.1 do Estatuto dos Traballadores establece a presunción da existencia dun vínculo laboral.

Ademais desa característica fundamental da prestación para cualificala como laboral, existen outras notas como a asistencia ao centro de traballo do Ente, o sometemento ao horario do resto do persoal, ou o control diario da súa actividade, todas elas presentes no caso que nos ocupa, que constitúen indicios dunha relación laboral. Polo demais, a prestación da empresa de servizos agótase na subministración de man de obra, sen que exista ningunha autonomía técnica da contrata que se estenda no proceso de actuación do Ente utilizando instrumentos propios e baixo a dirección dos mandos da empresa e sen aportar infraestrutura ningunha, o que evidencia a cesión de traballadores.

As últimas sentenzas dos tribunais de xustiza están confirmando o que foi unha utilización abusiva deste recurso por parte da Administración Autonómica, condenándoa a readmitir todos estes traballadores de empresas de servizos no momento en que esta decide extinguir as relacións contractuais, por considerar que ampararon a existencia dunha cesión ilegal de traballadores.

Ademais, no caso de que se conclúa a natureza laboral destas prestacións, os gastos destes contratos deben imputarse como gastos de persoal, xa que doutra forma quedaría desvirtuado o control orzamentario dos gastos de persoal establecido no artigo 83.5 do Decreto lexislativo 1/1999, do 7 de outubro, polo que se aproba a Lei de réxime financeiro e orzamentario de Galicia.



Consello de Contas

de Galicia


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.39.a) do informe de fiscalización, relativo á exclusión de clasificación no procedemento negociado para a adxudicación de servizos auxiliares.

Adúcese que tal exclusión é procedente ao amparo do artigo 25.5 do TRLCAP por terse declarado deserto o previo procedemento aberto.

A actuación do Ente nesta contratación non se ceñiu en absoluto a esixencias do artigo 25.5 do TRLCAP. Este dispón que “cando tramitado un procedemento de adxudicación dun contrato dos que se refire o apartado 1 deste artigo, non teña concorrido ningunha empresa clasificada, o órgano de contratación poderá excluír o requisito da clasificación previa no seguinte procedemento que, para a adxudicación do mesmo contrato, se convoque”. A cobertura da actuación neste precepto queda desvirtuada por canto no concurso inicial esixiuse unha clasificación incorrecta.

Formalmente é correcto acudir ao procedemento negociado cando os licitadores non sexan admitidos. O que resulta incorrecto é non admitir aos licitadores no concurso por falta de capacidade e logo admitilos no procedemento negociado, segundo explicitamente afirma o propio informe da Xunta Consultiva de Contratación 49/1996 citado pola mesa de contratación para amparar o procedemento negociado. Porén, parece probábel que os licitadores do concurso tivesen a clasificación que, se o prego de cláusulas administrativas estivese ben redactado, se lles debería ter esixido. Neste caso, se ben parece lóxica a decisión de negociar cos licitadores como forma práctica de reparar a equivocación da Administración, esta debeu facer unha negociación transparente, deixando constancia de todo elo no expediente.

En consecuencia, mantense a reprobación á actuación do Ente formulada neste apartado, se ben se elimina a referencia á esixencia de clasificación, modificando o informe de fiscalización nese sentido.

Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.42.a) do informe de fiscalización, relativo ao emprego da tramitación de urxencia na contratación de obras.

Adúcense diferentes circunstancias que se debe entender que concorren nas obras de portos para xustificar este trámite, recoñecendo carencias na súa xustificación en cada expediente, que na actualidade se está a corrixir.


Consello de Contas

de Galicia


Ao marxe das carencias formais admitidas respecto da xustificación en cada expediente do trámite de urxencia, non pode compartirse que nas obras portuarias existan razóns de fondo para que de forma xeneralizada se poidan aceptar circunstancias especiais que amparen este trámite excepcional. Feitos posteriores, como retrasos na execución ou mesmo nos trámites de recepción das obras ou modificacións contractuais, desvirtúan esa pretensión. As alegacións só confirman un uso abusivo desta tramitación e tratan de xustificar os feitos que motivan a irregularidade descrita no informe, polo que non supoñen a súa modificación.

Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.42.b) do informe de fiscalización, relativo aos criterios de adxudicación de obras.

Alégase que estes criterios seguían o acordo do Consello da Xunta do 10.05.1995, no que se establecían as regras de adxudicación dos contratos de obras por concurso. Que non obstante foron eliminados dos novos pregos de cláusulas administrativas particulares a partir do exercicio 2004 incorporando outros de natureza máis obxectiva conforme ao artigo 86 da LCAP.

En efecto, ámbolos dous extremos son certos e así se recoñece expresamente no propio informe de fiscalización. En calquera caso, que se siga o acordo do Consello da Xunta do 10.05.1995, no que se establecían as regras de adxudicación dos contratos de obras por concurso, non invalida o reproche do informe, que se fai extensivo ás regras de adxudicación do propio acordo. Seguindo os criterios do mesmo, nos contratos de obra adxudicados até o exercicio fiscalizado foron tidos en conta para valorar o apartado da oferta técnica factores ou requisitos de solvencia técnica que non son criterios obxectivos de adxudicación, de acordo co previsto nos artigos 17, 18, 19 e 86 do TRLCAP, e tal e como reiteradamente ten manifestado este Consello en anteriores informes de fiscalización. A distinción entre a fase de verificación de aptitude dos contratistas para participar nas licitacións e a de adxudicación dos contratos, e consecuentemente a utilización de criterios de avaliación diferentes en cada unha delas, xa foi establecida pola normativa comunitaria na Directiva 93/37 da Unión Europea, confirmada polo Tribunal de Xustiza das Comunidades Europeas na Sentenza do 20.9.98, e hoxe está recollida na nosa normativa de contratación pública.



Consello de Contas

de Galicia


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.42.c) do informe de fiscalización, relativo á exoneración da obriga de solicitar licenzas de obra.

O Ente considera que tódalas obras no dominio público portuario ou aqueloutras que son parte dos seus obxectivos non están suxeitas a esta autorización municipal.

No informe recoñécese que o artigo 19.3 da Lei 27/1992, do 24 de novembro, de Portos do Estado e da Mariña Mercante, contempla esa dispensa, pero que, porén, esta debe entenderse limitada ás obras de natureza estritamente portuaria e non pode xeneralizarse a tódalas actuacións que se realizan nos portos, como o acondicionamento de viais –expediente de acondicionamento vial portuario de Mugardos–, ou obras de equipamentos –expediente de remodelación obra portuaria Muxía–, así como outro tipo de actuacións como pasarelas peatonais, amoblamento urbano, etc. Non pode ser outra a nosa interpretación por canto consideramos que existen actuacións que, sen descoñecer a importancia da súa existencia dende o punto de vista social e incluso para o arraigo e conexións dos portos coas comunicacións, non poden encadrarse no estrito ámbito competencial do Ente precisamente por incumprir varios dos matices aludidos na propia alegación para gozar desa dispensa: non as debe promover unha autoridade portuaria, non sempre se desenvolven no dominio público portuario, e non son obras portuarias. Polo tanto, entendemos que en cada expediente debe xustificarse a natureza das obras coas circunstancias que levan á exoneración desa obriga, aspecto que non aparece plasmado nos mesmos.


Réplica ás alegacións formuladas aos puntos 3.43, 3.44 e 3.45 do informe de fiscalización, relativos á xustificación das valoracións dos distintos criterios de adxudicación nos informes técnicos, xustificación do carácter vantaxoso das ofertas, e presunción de temeridade das anormalmente baixas.

Alégase que o aspecto económico dunha oferta non ten porque decidir obrigatoriamente ningún procedemento de contratación de obras, dado que isto dependerá dos criterios de adxudicación elixidos nos pregos, e que os prezos ofertados non figuran como tal criterio nas obras de Portos de Galicia. O feito de non ser o prezo un aspecto importante é o que xustifica o concurso.


Consello de Contas

de Galicia


Adúcese que ante unha situación de igualdade na puntuación final das empresas baremadas a mesa pode propoñer a proposición máis vantaxosa no seu conxunto -posibilidade recollida no artigo 86 da LCAP- sen atender necesariamente ao valor económico da mesma. Que as variantes puntuadas non son de carácter técnico, senón meras reducións de prazos que se avalían conforme ao prego.

Por último, que na práctica as adxudicacións quedan reducidas ás empresas que presenten ofertas razoábeis e que Portos de Galicia só considera anormalmente baixas aquelas ofertas cinco unidades porcentuais por debaixo da media das presentadas polas admitidas e non as que se atopan entre a media e a máis baixa como se deduce do informe.

En contra do manifestado polo Ente, entendemos que, se ben en efecto o prezo non figura formalmente como un criterio de adxudicación, na práctica a súa valoración leva a penalizar coa exclusión ás proposicións económicas situadas no terzo das máis baixas. Este sistema conleva unha apreciación automática da baixa temeraria, contraria ao disposto no artigo 83 do TRLCAP que esixe a audiencia do contratista.

A exclusión, primeiro, de determinadas ofertas e logo a posibilidade de adxudicación ás comprendidas nun determinado tramo sen ter e conta as máis económicas son criterios contrarios ao principio de economía que debe rexer a contratación administrativa e toda a actuación dos poderes públicos.

Menos xustificación aínda ten, en atención a este principio, que ante unha situación de igualdade na puntuación final das empresas baremadas a mesa poida propoñer a proposición máis vantaxosa no seu conxunto sen atender necesariamente ao valor económico da mesma e sen ningunha motivación adicional. Isto non encontra en absoluto acomodo –tal e como quere facerse ver- no artigo 88 do TRLCAP, que precisamente o que esixe no concurso é xustificar a consideración de proposición máis vantaxosa na aplicación dos criterios establecidos no artigo 87, circunstancia que non resulta da actuación do Ente cuestionada no informe. Polo demais, o propio prego establece que a resolución deberá ser motivada.

En efecto, Portos de Galicia só considera anormalmente baixas aquelas ofertas que se atopan cinco unidades por debaixo da media das admitidas. Esta circunstancia non cambia sen embargo a crítica recollida no informe de fiscalización, posto que solicitada a xustificación da súa oferta, en ningún suposto se consideran suficientemente xustificados os extremos expostos polos licitadores para defender os prezos ofertados, sen que se aduza motivación adicional ningunha dese rexeitamento. O resultado da aplicación de ambos criterios limita os concursos á valoración dunha media de catro ou cinco empresas, o que impide unha verdadeira competencia entre os licitadores máis que unha protección fronte a proposicións pouco razoábeis.


Consello de Contas

de Galicia


En consecuencia, as alegacións formuladas non supoñen a modificación do informe de fiscalización, agás na corrección na consideración de baixas temerarias.

Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.46 do informe de fiscalización, relativo ás modificacións dos proxectos de obra. Alégase que os modificados respostan en casos a causas técnicas imprevistas no intre de facerse o proxecto inicial e a circunstancias obxectivas ocorridas con posterioridade e sempre aprobadas coa mira posta no interese público. Que as modificacións non están aprobadas de forma xeneralizada ao límite do 20% como se indica no informe, e que non se pode admitir que se deban a simples fallos no proxecto orixinal das obras.

A existencia das causas técnicas imprevistas que xustifiquen os modificados e complementarios debe quedar plasmada na memoria dos expedientes tramitados para a súa aprobación. A valoración da xustificación contida neste documento levounos ás consideracións realizadas no informe para cada expediente concreto. As alegacións non aportan xustificación adicional ningunha que poida valorarse aos efectos de modificar as conclusións iniciais. Á parte dos efectos legais que poidan derivarse das modificacións, de feito estas variacións desvirtúan as condicións nas que se presentaron os proxectos das obras á licitación e, conseguintemente, os principios de igualdade e concorrencia na mesma.


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.47 do informe de fiscalización, relativo ás prórrogas dos contratos.

Alégase que o íter contractual está formado por diferentes fases, polo que non debe vincularse a tramitación de urxencia coas prórrogas posteriores e estas cos criterios de adxudicación.

Se ben podemos coincidir que inicialmente debe existir unha desvinculación para o tratamento destas fases, o desenvolvemento contractual nos casos analizados pon de manifesto a concesión destas prórrogas en circunstancias que non son xustificábeis e que acaban desvirtuando tanto a declaración de urxencia nos expedientes como os


Consello de Contas

de Galicia


propios criterios de adxudicación. Como exemplos, citamos: na obra de dragado no porto de Burela, a concesión de até seis prórrogas ao prazo previsto inicialmente, que supón unha desviación de 19 meses respecto do inicial dun ano, non só non é xustificábel senón que é contrario á normativa administrativa sobre ampliación de prazos. A mesma conclusión cabe respecto da concesión de cinco prórrogas na obra de remodelación do edificio da zona Centro de Portos de Galicia.


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.50 do informe de fiscalización, en relación coa resolución do contrato de obra “instalacións para mariñeiros na zona portuaria de Sanxenxo”; e coa utilización do trámite de emerxencia na contratación das obras da “escolleira de protección no acantilado de Espasante”.

Alégase que na resolución do contrato se actuou conforme ás prescricións do TRLCAP e que na tramitación de emerxencia do referido expediente se ben se recoñece que non se cumpriu o prazo de comunicación ao Consello da Xunta, este incumprimento foi excepcional e non é indicativo da praxis contractual de Portos de Galicia. Que o prazo expresado no informe debe ser de 60 días e non de 20 como se indica no mesmo.

O informe non cuestiona a legalidade da resolución dos indicados contratos pero si as demoras en determinadas actuacións que afectan á regularización das obrigas das partes derivadas daquela resolución –restitución de cantidades aboadas polo Ente ou devolución do aval por parte deste último– ou ao propio acto de resolución respecto das circunstancias que a motivaron –transcorridos máis de tres anos–.

Das alegacións queda claro que a obriga de comunicación da tramitación de emerxencia ao Consello da Xunta non se realizou en prazo. Corríxese non obstante o prazo expresado no informe, que debe ser de 60 días e non de 20 como se indica no mesmo. Do informe non pode deducirse que o Ente acuda de forma xeneralizada a esta trámite nin, polo tanto, que exista un incumprimento reiterado dese prazo nas actuacións do Ente e, neste sentido, entendemos que a súa redacción está en liña coas alegacións presentadas.

En consecuencia, as alegacións formuladas, agás no que se refire á corrección do erro do prazo expresado no punto aludido, non supoñen a modificación do informe de fiscalización.


Consello de Contas

de Galicia


Réplica ás alegacións formuladas aos puntos 3.51 e 3.52 do informe de fiscalización, relativos aos contratos de servizos e subministracións.

Adúcese que a oferta económica só era un dos criterios na adxudicación do contrato da auditoría das contas anuais 2003; que as prórrogas e modificado do expediente para a contratación do programa ESPIGÓN están xustificadas, como tamén están debidamente xustificadas a exención de solicitar tres ofertas no expediente de “ampliación das sondaxes no Castro de Campón” e a tramitación urxente no expediente “subministración e instalación de locais prefabricados”. No expediente “redacción do estudo de viabilidade e planificación das propostas de actuación en Noia e o seu entorno” recoñécese a extemporaneidade na formalización da recepción dos traballos, se ben estes foron realizados no prazo ofertado pola empresa adxudicataria.

En efecto, que o concurso para a contratación da auditoría das contas anuais 2003 se adxudicara á empresa que presentou a oferta económica máis alta non constitúe unha incidencia en si mesma. Pero posto que o criterio máis valorado - relativo á experiencia en traballos similares para entes e en particular para Portos- non é susceptíbel de utilizar nesta fase de adxudicación por ser propio da fase de admisión, podemos concluír que o feito de que resulte adxudicataria a oferta máis alta é contrario ao principio de economía do gasto público.

En relación coa xustificación das prórrogas e modificado do expediente para a contratación do programa ESPIGÓN, coa exención da solicitude de tres ofertas no expediente de ampliación das sondaxes no Castro de Campón, e coa tramitación urxente no expediente de “subministración e instalación de locais prefabricados”, debemos indicar que as alegacións non aportan xustificación adicional ningunha que poida valorarse aos efectos de modificar as conclusións iniciais e que a xustificación contida neste escrito de alegacións levounos ás consideracións realizadas no informe para cada expediente concreto.

A alegación á extemporaneidade na formalización da recepción dos traballos no expediente “redacción do estudo de viabilidade e planificación das propostas de actuación en Noia e o seu entorno” non contradí o expresado no informe.



Consello de Contas

de Galicia


Réplica ás alegacións formuladas aos puntos 3.48 e 3.49 do informe de fiscalización, relativos aos contratos menores.

Alégase que unha gran cantidade das actuacións reseñadas no informe son de conservación ou reparacións, polo que son dificilmente planificábeis. Que non obstante o Ente está a traballar na licitación dun contrato marco para a mellora da xestión.

As alegacións non aportan elementos novos que desvirtúen a excesiva fragmentación contractual sinalada no informe. Como consecuencia, non supoñen a modificación do informe de fiscalización.

Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.58.1 do informe de fiscalización, relativo aos medios propios para determinar a facturación.

Alégase que a utilización de métodos alternativos como as consultas de bases de datos de aseguradoras xa foron estudados e non aportarían vantaxes considerábeis en relación co seu custo.

Entendemos que o establecer por parte do Ente mecanismos que lle permitan dispoñer, por medios propios, dos datos necesarios para a emisión das facturas, sen ter que recorrer á información proporcionada polos propios debedores, é unha esixencia de cara ao adecuado control interno na xestión de clientes e, nese sentido, advertida esa debilidade en determinados supostos, realízase a indicada recomendación. Os estudos para a implantación destes métodos en canto aos seus custos e vantaxes de cara a unha maior recadación son cometidos do Ente.


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.58.2 do informe de fiscalización, relativo aos descontos nas vendedurías de Ribeira.

Alégase que na actualidade xa non se realizan estes descontos.


Consello de Contas

de Galicia


Esta alegación en relación coa situación actual non desvirtúa a realidade dos feitos expresados no informe para o exercicio fiscalizado. Aínda que é practica habitual recoñecer no mesmo informe as medidas posteriores adoptadas en relación coas actuacións criticadas no exercicio fiscalizado, neste trámite de alegacións precísase unha acreditación documental das mesmas, que neste caso non se aporta, para esa modificación do informe.


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.58.3 do informe de fiscalización, relativo á falta de liquidación da tarifa X-5 no porto de Sanxenxo e no da Pobra, así como á redución da tarifa pola xestión de cobro.

Alégase que no caso de Sanxenxo non está claro no prego e coas sentencias sobre o tema se é de aplicación esa tarifa. Que no porto da Pobra non se facturou por non estar entregados os atraques. Por último, que esa redución do 15% non é tal redución senón un aboamento pola xestión.

En relación coa concesión das instalacións do Porto de Sanxenxo, o cobro da tarifa estaba prevista no prego de condicións da concesión inicial. A falta de claridade a que se alude nas alegacións sería reprochábel en exclusiva ao propio Ente. O feito de que non se devengue esa tarifa por ser as obras de abrigo de construción privada sería aplicábel só parcialmente e, en todo caso, correspondería a súa defensa ao concesionario e non ao propio Ente.

Como se indica no informe, ao marxe das obras en curso no porto da Pobra, no exercicio 2004 o club náutico Caramiñal en anos anteriores dispuña dunha autorización temporal concedida por Portos de Galicia para a ocupación da lámina de auga con destino á instalación de pantaláns boiantes. No exercicio 2004 Portos de Galicia non percibiu canon ningún deste club por esa ocupación, nin a tarifa X-5 pola utilización por embarcacións deportivas deses pantaláns.

Nos pregos de condicións de distintas instalacións –Portonovo, Sada ou A Pobra- analizados configúrase o aboamento da xestión como unha redución da tarifa. A lei de taxas, prezos e exaccións reguladoras da Comunidade Autónoma tamén fala sempre de reducións da tarifa X-5 –disposición adicional décimo terceira– e en todo caso o efecto


Consello de Contas

de Galicia


económico é o mesmo. En calquera caso, se ben esa redución ten cobertura legal, é de carácter potestativo para o Ente e con ese límite, polo que o reproche contido no informe refírese á súa aplicación en tódolos casos polo importe máximo, sen que se xustifique nos custos desa xestión e, sobre todo, porque non toma en consideración o desequilibrio económico da conta de explotación do Ente.


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.59.1 do informe de fiscalización, relativo ao rexistro de concesións e autorizacións.

Alégase que sempre existiron rexistros aínda que non estiveran nunha aplicación integrada, circunstancia solucionada coa posta en funcionamento do programa ESPIGON.

De forma clara, a incidencia sinalada no informe refírese ás limitacións dos rexistros de concesións e autorizacións no sentido apuntado polas alegacións. O seu teor literal expresa ese sentido: “a relación facilitada resultou incompleta e puxo de manifesto a inexistencia dun censo actualizado e histórico de concesións e autorizacións administrativas, que impide un seguimento da vixencia daquelas e dificulta a comprobación da integridade da facturación dos canons derivados das mesmas.”


Réplica ás alegacións formuladas aos puntos 3.59.2 e 3.59.3 do informe de fiscalización, relativos ao canon por ocupación e ao canon por actividade.

Alégase que se subsanou a omisión de facturación da taxa CIS do porto de Ribeira; que no caso de Sanxenxo se están a recabar datos para o seu cobro e que no caso de Jealsa S.A. non é posíbel aplicala por non estar prevista no prego. Que unha modificación puntual da lei de taxas regulará o aboamento da mesma por terceiros cesionarios e que non existen diferentes criterios para determinar o inicio do devengo, senón que aquel resulta do diferente réxime aplicábel ao prego concesional.


Consello de Contas

de Galicia


En xeral as alegacións confirman e intentan xustificar os feitos expresados no informe. Cabe apuntar en relación coa ausencia de establecemento da taxa no caso de Jealsa S.A. que esta non é unha opción para os pregos e, polo tanto, que a obriga de aplicala deriva dun aproveitamento especial do dominio público con actividades comerciais e só á normativa reguladora lle corresponde contemplar exencións ou supostos de non suxeición.

Non podemos compartir que os diferentes criterios para determinar o inicio do devengo da taxa CIS resultan do diferente réxime aplicábel ao prego concesional. Como exemplo, os pregos de condicións das concesións de instalacións deportivas en Baiona aprobados no exercicio 2001 establecen diferentes criterios de devengo que os das concesións de Sanxenxo ou Sada, outorgadas ao abeiro do mesmo réxime xurídico.


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.61 do informe de fiscalización, relativo ao expediente 12.46.04.C1: servizo de lonxa municipalizado a favor do Concello de Ribeira.

Alégase que as deficiencias na liquidación da tarifa xa foron subsanadas.

Estas alegacións xa foron contestadas nas réplicas ás formuladas ao punto 3.58.2 do informe de fiscalización. En consecuencia, non supoñen a modificación do informe de fiscalización.

Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.62 do informe de fiscalización, relativo ao expediente 12.54.97.C1: concesión para fábrica de fariña de peixe a favor de JEALSA RIANXEIRA S.A.

Alégase que efectivamente no prego da concesión non figura a taxa por desenvolvemento de actividades económicas, polo que non foi aplicada.


Consello de Contas

de Galicia


Estas alegacións xa foron contestadas nas réplicas ás formuladas ao punto 3.59.3. En consecuencia, non supoñen a modificación do informe de fiscalización.

Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.63 do informe de fiscalización, relativo ao expediente 14.07.91.C1: ocupación de terreos para explanada de dotacións a favor do Concello de Viveiro.

Alégase que esta concesión atópase na actualidade en caducidade.

As alegacións non desvirtúan os feitos que motivan as irregularidades descritas no informe, polo que non supoñen a súa modificación.

Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.68 do informe de fiscalización, relativo aos expedientes 12.08.02.C1: explotación de instalacións náutico-deportivas a favor do club náutico Ría de Ares e 13.10.04.C2: explotación de instalacións náutico-deportivas a favor do club náutico de Portonovo.

Alégase que os procesos foron convocados de forma totalmente aberta coa publicidade oportuna, polo que parece que non existiu interese por parte da iniciativa privada para concorrer.

O informe non extrae ningunha conclusión que cuestione a regularidade da convocatoria ou os requisitos de publicidade da mesma. Só se limita a constatar un feito e o seu efecto, que as propias alegacións confirman, e que son a ausencia de licitadores e que o concurso non se desenvolva nun réxime de concorrencia efectivo.



Consello de Contas

de Galicia


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.69 do informe de fiscalización, relativo ao expediente 12.48.98.C2: construción e explotación de instalacións para navegación recreativa favor do club náutico de Ribeira.

Adúcese que a data do recoñecemento final é decembro de 2003, estando pendente de liquidación a taxa CIS dende esa data.

As alegacións confirman os feitos expresados no informe, polo que non supoñen a súa modificación.

Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.71 do informe de fiscalización, relativo ao expediente: construción e explotación do porto náutico-deportivo de Sanxenxo a favor de NAUTA SANXENXO S.L.

Alégase que se ben se realizaron obras sen a pertinente autorización – o que foi obxecto da correspondente sanción- levouse a cabo un proceso de legalización da ocupación que rematou o 11 de xullo de 2001, polo que a autorización de Portos á transmisión -de data 12.12.2002- foi posterior. Que a sanción á empresa Davila Lago S.A. xa se atopa en vía executiva. Por último, que con motivo da ampliación e modificación da concesión, o canon e a taxa CIS foron ampliados substancialmente.

No escrito de alegacións alúdese a un proceso de legalización das instalacións irregulares con tramitación ambiental e adscrición de terreos que se produce o 11 de xullo de 2001 sen aportar, porén, acreditación documental de ningunha acta ou resolución na que se recolla. Pola contra, da análise da documentación do expediente en poder desta Institución consta que nesa mesma data –11 de xullo de 2001- subscríbese o contrato de opción de compra entre o CONCELLO DE SANXENXO e a empresa CONSTRUCCIONES DAVILA LAGO S.A. no que expresamente se recolle que o primeiro asume a totalidade das instalacións, incluíndo –engade- as acometidas de forma irregular. Con posterioridade, na escritura pública de data 1.07.2002 -un ano despois da suposta legalización- pola que NAUTA SANXENXO S.L. UNIPERSOAL, por designación do Concello, subscribe a opción, adquirindo as instalacións nas condicións e prezo pactados, faise unha alusión expresa e máis ampla á existencia nese momento de instalacións irregulares pendentes de legalizar. O apartado segundo desa escritura, referido ás condicións de adquisición é da seguinte literalidade: “ A sociedade


Consello de Contas

de Galicia


Nauta Sanxenxo S.L. adquire todas as instalacións, obras, servizos e prazas de atraque da concesión transmitida na situación na que se atopen á data da sinatura da presente escritura; incluíndo expresamente as obras e instalacións que actualmente exceden da superficie concesional ou que teñen pendente solucionar a súa situación xurídica irregular. Situación que a Sociedade compradora declara coñecer e acepta”.

Segundo a documentación que consta nos arquivos da fiscalización, Portos de Galicia autoriza a transmisión o 8.05.2002, antes polo tanto da escritura pública de transmisión. Se a autorización de Portos fora de data 12.12.2002, como se indica nas alegacións, posterior polo tanto a escritura pública, a reprobación á actuación do Ente debe ser maior na medida en que non existiu autorización previa do Ente para a efectividade da transmisión da concesión.

En relación coa execución da sanción, o informe xa recolle como feitos posteriores ao exercicio fiscalizado a remisión en xaneiro de 2006 do expediente á vía executiva.

Por último, en relación coa taxa por ocupación, o reproche expresado no informe xa parte do feito da súa actualización no ano 2004, que se recoñece expresamente. A actualización da taxa por actividade –da que se indica que tamén foi ampliada- non tivo virtualidade até o momento por canto non se estivo liquidando nin no exercicio 2004 nin no 2005.


Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.75 do informe de fiscalización, relativo ao expediente 13.28.C1: Construción e explotación de instalacións para a navegación recreativa a favor da sociedade Porto deportivo de Baiona S.A. no porto de Baiona.

Alégase que a competencia para aprobar os planos de uso é de Portos de Galicia e non do Concello. Que o atraso nas obras débese á negativa do Concello a outorgar licenza de obras pola ausencia de plano especial.

Este último extremo figura no informe con eses termos. En calquera caso, os retrasos nas obras non son imputábeis ao concesionario e si ás administracións actuantes, con repercusións económicas negativas para o Ente na medida en que o prexuízo económico para o concesionario esixirá compensacións por parte daquel para manter o equilibrio económico-financeiro da concesión. Polo tanto, as alegacións non contradín o expresado


Consello de Contas

de Galicia


no mesmo, coa excepción da referencia ao órgano competente para aprobar os planos de uso, que en efecto é o Ente e non o Concello, polo que se corrixe o informe nese sentido.

En consecuencia, agás no referido á corrección do erro sinalado, as alegacións formuladas non supoñen a modificación do informe de fiscalización.

Réplica ás alegacións formuladas ao punto 3.76 do informe de fiscalización, relativo ao expediente 12.13.97.C2: Construción e explotación de instalacións náutico-deportivas no Porto de Sada a favor da empresa MARINA SADA S.L.

Aclárase que previamente á autorización da escisión da rama de actividade a favor de MARINA SADA S.L. esixiuse á concesionaria o depósito da fianza, que se formalizou o 29.04.2004.

En efecto, esta constitúe unha garantía en defensa dos intereses do Ente, pero non exime nin suple a esixencia de autorización previa da transmisión.


Réplica ás alegacións formuladas en relación coas conclusións expostas por este Consello de Contas no informe provisional.

Preséntase, en relación con cada conclusión do informe, unha síntese das alegacións formuladas no texto das mesmas. Respecto da área económico-financeira engádense alegacións non formuladas anteriormente.

Na medida en que constitúen esa síntese das tomadas en consideración anteriormente, danse por contestadas nas réplicas efectuadas a cada alegación en particular, trasladando ás conclusións do informe definitivo, no seu caso, os resultados das consideracións efectuadas en cada apartado.

Por outro lado, as alegacións formuladas á área económico-financeira non contradín o expresado no informe, senón que se limitan a sinalar as medidas adoptadas polo Ente en mellora das situacións descritas no informe.


Consello de Contas

de Galicia


En consecuencia, non poden tomarse en consideración as alegacións formuladas a estes apartados.

Nota ao punto 3.71 apartado b), referido á proposta de sanción da Dirección Xeral de Urbanismo á empresa Davila Lago S.A.

En relación coa tramitación desta proposta de sanción á empresa Davila Lago S.A. ditada o 27 de decembro de 2000, segundo información da Dirección Xeral de Urbanismo obtida con posterioridade á remisión do informe para alegacións, o estado do expediente é o seguinte: “transcorrido o prazo establecido pola entón normativa vixente para ditar resolución, non consta no expediente a resolución do conselleiro. En consecuencia debe entenderse caducado o procedemento sancionador.”

Neste sentido, precísase o contido dese punto do seguinte xeito:

Redacción anterior:

“Mesmo resulta incongruente que se faga cargo da débeda da sanción imposta pola Dirección Xeral de Urbanismo, cando esta tiña a súa causa nun incumprimento da disciplina urbanística cuxa vixilancia lle corresponde. Esta infracción, porén, ao día de hoxe, ao non existir constancia de actuacións interruptoras, podía ter incorrido en prescrición ou mesmo en caducidade do procedemento para esixila”.

Redacción modificada:

“Mesmo resulta incongruente que se faga cargo da débeda da sanción imposta pola Dirección Xeral de Urbanismo, cando esta tiña a súa causa nun incumprimento da disciplina urbanística cuxa vixilancia lle corresponde. Esta infracción, porén, ao día de hoxe, ao non existir actuacións interruptoras, ten incorrido en caducidade do procedemento para esixila”.


Consello de Contas

de Galicia



Consello de Contas

de Galicia


ANEXO

CONTAS ANUAIS FORMULADAS POLO ENTE PÚBLICO PORTOS DE GALICIA CORRESPONDENTES AO EXERCICIO ANUAL REMATADO O 31 DE DECEMBRO DE 2004


Consello de Contas

de Galicia


CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA INFORME DE … · RPT Relación de Postos de Traballo SERGAS Servizo...

Documents

Transcript of CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA INFORME DE … · RPT Relación de Postos de Traballo SERGAS Servizo...