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CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL SERVICIO DE ASISTENCIA A MUNICIPIOS DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES EJERCICIO 2004

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CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA

INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL SERVICIO DE ASISTENCIA A MUNICIPIOS DE LAS

DIPUTACIONES PROVINCIALES

EJERCICIO 2004

Índice

Consello de Contas

de Galicia

ÍNDICE

PARTE GENERAL .......................................................................................................... 1 I. INTRODUCCIÓN.................................................................................................................... 3

I.1. OBJETIVOS .....................................................................................................................3 I.2. METODOLOGÍA DE LA FISCALIZACIÓN.......................................................................4 I.3. LIMITACIONES ................................................................................................................6 I.4. LEGISLACIÓN APLICABLE.............................................................................................6

II. LOS SERVICIOS ASISTENCIA DIPUTACIONES Y RENDICIÓN DE CUENTAS ............... 7 II.1. MARCO NORMATIVO DEL SERVICIO DE ASISTENCIA DE LAS

DIPUTACIONES ..............................................................................................................7 II.2. RENDICIÓN DE CUENTAS.............................................................................................9

PARTE ESPECÍFICA................................................................................................... 11

DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE A CORUÑA................................................................ 13I. RESULTADO DEL TRABAJO............................................................................................. 15

I.1. EL SERVICIO DE ASISTENCIA A MUNICIPIOS: REGULACIÓN, ORGANIZACIÓN, MEDIOS Y CONTROL INTERNO....................................................15

I.1.1. Antecedentes y regulación ..........................................................................................15 I.1.2. Organigrama y medios personales .............................................................................16 I.1.3. Sistemas de organización y control interno.................................................................17 I.1.4. Presupuesto y datos de coste .....................................................................................18

I.2. LAS ACTIVIDADES DEL SERVICIO DE ASISTENCIA.................................................20 I.2.1. Asistencia para las funciones de secretaría e intervención ........................................20 I.2.2. Asistencia económica..................................................................................................21 I.2.3. Asistencia informática..................................................................................................23 I.2.4. Asistencia jurídica........................................................................................................25 I.2.5. Asistencia técnica........................................................................................................26 I.2.6. Recaudación................................................................................................................28

I.3. EVALUACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS..................................................................30 II. CONCLUSIONES................................................................................................................. 32 III. RECOMENDACIONES......................................................................................................... 34 IV. TRAMITE DE ALEGACIONES ............................................................................................ 35

DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LUGO.......................................................................... 37I. RESULTADOS DEL TRABAJO .......................................................................................... 39

I.1. EL SERVICIO DE ASISTENCIA A MUNICIPIOS: REGULACIÓN, ORGANIZACIÓN, MEDIOS Y CONTROL INTERNO....................................................39

I.1.1. Antecedentes y regulación ..........................................................................................39 I.1.2. Organigrama y medios personales .............................................................................39 I.1.3. Sistemas de organización y control interno.................................................................40 I.1.4. Presupuesto y datos de coste .....................................................................................40

I.2. LAS ACTIVIDADES DEL SERVICIO DE ASISTENCIA.................................................41 I.2.1. Asistencia para las funciones de secretaría e intervención ........................................41 I.2.2. Asistencia económica..................................................................................................42 I.2.3. Asistencia informática..................................................................................................42 I.2.4. Asistencia jurídica.......................................................................................................43 I.2.5. Asistencia técnica........................................................................................................44 I.2.6. Recaudación................................................................................................................46

Índice

Consello de Contas

de Galicia

I.3. EVALUACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS..................................................................47

II. CONCLUSIONES................................................................................................................. 49 III. RECOMENDACIONES......................................................................................................... 50 IV. TRAMITE DE ALEGACIONES ............................................................................................ 51

DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE OURENSE ................................................................. 53I. RESULTADOS DEL TRABAJO .......................................................................................... 55

I.1. EL SERVICIO DE ASISTENCIA A MUNICIPIOS: REGULACIÓN, ORGANIZACIÓN, MEDIOS Y CONTROL INTERNO....................................................55

I.1.1. Antecedentes y regulación ..........................................................................................55 I.1.2. Organigrama y medios personales .............................................................................55 I.1.3. Sistemas de organización y control interno.................................................................56 I.1.4. Presupuesto y datos de coste .....................................................................................56

I.2. LAS ACTIVIDADES DEL SERVICIO DE ASISTENCIA.................................................57 I.2.1. Asistencia para las funciones de secretaría e intervención ........................................57 I.2.2. Asistencia económica..................................................................................................58 I.2.3. Asistencia informática..................................................................................................59 I.2.4. Asistencia jurídica........................................................................................................60 I.2.5. Asistencia técnica........................................................................................................61 I.2.6. Recaudación................................................................................................................64

I.3. EVALUACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS..................................................................65 II. CONCLUSIONES................................................................................................................. 68 III. RECOMENDACIONES......................................................................................................... 69 ANEXO I: ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA DIPUTACION PROVINCIAL ............... 73 ANEXO II: RÉPLICA A LAS ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA DIPUTACIÓN......... 77

DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE PONTEVEDRA......................................................... 79I. RESULTADOS DEL TRABAJO .......................................................................................... 81

I.1. EL SERVICIO DE ASISTENCIA A MUNICIPIOS: REGULACIÓN, ORGANIZACIÓN, MEDIOS Y CONTROL INTERNO....................................................81

I.1.1. Antecedentes y regulación ..........................................................................................81 I.1.2. Organigrama y medios personales .............................................................................82 I.1.3. Sistemas de organización y control interno.................................................................83 I.1.4. Presupuesto y datos de coste .....................................................................................84

I.2. LAS ACTIVIDADES DEL SERVICIO DE ASISTENCIA.................................................84 I.2.1. Asistencia para las funciones de secretaría e intervención ........................................84 I.2.2. Asistencia económica..................................................................................................85 I.2.3. Asistencia informática..................................................................................................86 I.2.4. Asistencia jurídica........................................................................................................89 I.2.5. Asistencia técnica........................................................................................................90 I.2.6. Recaudación................................................................................................................90

I.3. EVALUACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS..................................................................92 II. CONCLUSIONES................................................................................................................. 94 III. RECOMENDACIONES......................................................................................................... 95 IV. TRAMITE DE ALEGACIONES ............................................................................................ 96

Informe de Fiscalización del Servicio de Asistencia a Municipios de las Diputaciones Provinciales

Ejercicio 2004

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PARTE GENERAL

DIPUTACIONES PROVINCIALES

Informe de Fiscalización del Servicio de Asistencia a Municipios de las Diputaciones Provinciales

Ejercicio 2004

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I. INTRODUCCIÓN El Pleno del Consello de Contas de Galicia, en sesión celebrada el 19 de diciembre de 2005, aprobó el programa de trabajo para el ejercicio 2006, en el que se incluye la fiscalización del servicio de asistencia a municipios (SAM) de las cuatro Diputaciones Provinciales de Galicia en el ejercicio 2004.

La asistencia jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión, es una de las funciones que atribuye la legislación estatal y autonómica a las Diputaciones. La fiscalización de este servicio resulta de especial relevancia si tenemos en cuenta que el informe anual sobre la Cuenta General de las Entidades Locales que elabora el Consello de Contas de Galicia pone de manifiesto todos los años importantes incumplimientos en la rendición de cuentas por parte de los municipios. Uno de los argumentos utilizados de forma recurrente por los municipios que no cumplen con la obligación de rendición es la falta o insuficiencia de medios para llevar a cabo esta tarea.

Por ello, en este informe se analiza la situación de los servicios de asistencia de las Diputaciones en su tarea de apoyo a los municipios y, en particular, su contribución a la formación y rendición de cuentas por parte de los municipios de la provincia.

I.1. OBJETIVOS La finalidad del trabajo consiste en verificar mediante la realización de una auditoría horizontal y operativa el nivel de calidad del servicio de asistencia a municipios por parte de las Diputaciones y la eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos que cada Diputación destina a esta función.

Con esta finalidad, se determinaron los siguientes objetivos específicos:

− Comprobar y valorar la organización y los medios personales y económicos del servicio de asistencia.

− Comprobar y valorar el funcionamiento del servicio de asistencia económica, informática, jurídica y técnica.

− Valorar la relación del servicio de asistencia con el nivel de rendición de cuentas de los municipios de la provincia.

− Comprobar y valorar el nivel de satisfacción de los municipios con el servicio de asistencia de las Diputaciones.

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El planteamiento de esta fiscalización como un control horizontal en las cuatro Diputaciones motiva la necesidad de establecer unos criterios homogéneos de definición del “servicio de asistencia a municipios”, necesidad acrecentada por las diferentes formas de organización que esta función reviste en cada Diputación. Por ello, a efectos de esta fiscalización, hemos considerado como asistencia a municipios las funciones de apoyo, en su vertiente básicamente de asesoramiento, prestada por las Diputaciones a los municipios en el ámbito económico, jurídico, técnico e informático. Este apoyo está dirigido a permitir el desarrollo de las funciones propias o la prestación de los servicios públicos municipales y tiene fundamentalmente como origen común suplir la ausencia o cubrir la insuficiencia de medios, en la mayoría de casos personales, de los municipios. Con estas premisas la definición de asistencia aparece englobada dentro del concepto general de cooperación pero con un alcance más limitado que éste. Se excluye de esta fiscalización la cooperación económica realizada por las Diputaciones que se materializa a través de subvenciones o del desarrollo de planes o programas conjuntos. Mención aparte exige el servicio de recaudación realizado por la Diputaciones a los municipios. En este caso nos encontramos ante una función realizada por delegación a cambio de la cual la Diputación liquida una tasa por el servicio prestado. Este carácter especial unido al volumen actual de estos servicios en las cuatro diputaciones, que excede del ámbito y del objetivo de esta fiscalización, determinan que sólo sean incluidos en este informe los datos básicos de la actividad de los servicios de recaudación obtenidos en las encuestas remitidas por las diputaciones sin que los trabajos de campo se hayan extendido a verificar el funcionamiento de esta actividad.

I.2. METODOLOGÍA DE LA FISCALIZACIÓN La metodología aplicada a esta fiscalización consistió en el diseño de una encuesta que se remitió a las Diputaciones para que fuera cumplimentada por parte de los responsables de los servicios de asistencia a municipios. Una vez recibidas las respuestas se procedió al tratamiento de la información y se realizaron trabajos de campo con el doble objetivo de completar la información remitida y comprobar su veracidad.

La encuesta remitida a las Diputaciones provinciales tiene como objeto obtener la información necesaria para conocer y valorar el funcionamiento del servicio de asistencia y se estructura en seis partes:

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− Encuesta relativa al servicio de asistencia a municipios (SAM-D). Esta encuesta de carácter general contiene un conjunto de preguntas planteadas con el fin de conocer los medios personales, el presupuesto, la organización y el control interno del servicio de asistencia.

− Encuesta relativa al servicio o unidad de asistencia económica (SAM-E) que trata de conocer la situación del servicio o unidad de asistencia económica y las actividades desarrolladas por dicho departamento en relación con la formación y rendición de cuentas por parte de los municipios.

− Encuesta relativa al servicio o unidad de asistencia jurídica (SAM-X) que se construye con la intención de analizar la asistencia jurídica a municipios proporcionada por la Diputación.

− Encuesta relativa al servicio o unidad de asistencia técnica (SAM-T) con la finalidad de obtener información sobre el servicio de asistencia técnica a los municipios, en particular en materia urbanística.

− Encuesta relativa al servicio o unidad de asistencia informática (SAM-I) en la que se plantea una serie de preguntas relativas al apoyo informático, en particular en materia contable, realizado por la Diputación.

− Encuesta relativa al servicio de recaudación de las Diputaciones (SAM-R) orientada a la obtención de los datos básicos que permitan conocer el nivel de funcionamiento de dicho servicio.

Con el objeto de comprobar el grado de satisfacción de los municipios con el servicio prestado por las Diputaciones se remitió a una muestra de los ayuntamientos de cada provincia con población inferior a 5000 habitantes un cuestionario en que se les solicitaba información sobre el apoyo recibido y se les pedía una valoración de dicha asistencia.

El informe final de fiscalización del SAM incluye a las cuatro Diputaciones de forma que permita tener una visión global y comparada. Sin embargo, a efectos de dar cumplimiento al trámite de alegaciones, el resultado de los trabajos se individualiza para cada Diputación enviando sólo la parte que le afecte.

Los procedimientos aplicados para la obtención de resultados son los establecidos en el programa de trabajo, utilizando además las normas de auditoria del sector público.

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I.3. LIMITACIONES Durante el desarrollo de los trabajos, el equipo auditor recibió una colaboración satisfactoria por parte del personal de las Diputaciones sin que se haya producido limitaciones al alcance del trabajo.

I.4. LEGISLACIÓN APLICABLE Para la realización del informe de fiscalización del SAM se ha utilizado esencialmente la siguiente normativa:

− Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (LBRL).

− Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Régimen Local.

− Ley 5/97, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia (LALG).

− Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la LRHL (TRLRHL).

− Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, que desarrolla la LRHL en materia presupuestaria.

− Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, de Régimen Jurídico de Funcionarios de la Administración Local con Habilitación de carácter Nacional.

− Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, sobre la provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación nacional.

− Real Decreto 834/2003, de 27 de junio, por el que se modifica la normativa reguladora de los sistemas de selección y provisión de los puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

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II. LOS SERVICIOS DE ASISTENCIA DE LAS DIPUTACIONES Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS

II.1. MARCO NORMATIVO DEL SERVICIO DE ASISTENCIA DE LAS DIPUTACIONES La legislación básica estatal (artículo 36.1 de la Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local) establece como una de las competencias irrenunciables de las Diputaciones provinciales la asistencia y cooperación económica, jurídica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. La asistencia de las Diputaciones a los municipios debe dirigirse preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios públicos mínimos, así como a garantizar el desempeño en las Corporaciones municipales de las funciones públicas de secretaría, control y fiscalización de la gestión económico-financiera y presupuestaria, contabilidad, tesorería y recaudación. Para ello la legislación prevé como formas de cooperación la asistencia administrativa en el ejercicio de dichas funciones públicas y el asesoramiento jurídico, económico y técnico.

La legislación autonómica contenida en la Ley 5/1997, de 22 de julio, por la que se aprueba la Ley de la Administración Local de Galicia, partiendo del marco general fijado por la legislación básica estatal, desarrolla de manera escueta y con carácter abierto las formas que puede adoptar la asistencia de las Diputaciones en las distintas áreas. Así, en el ámbito jurídico, la Ley prevé que la cooperación se concrete, entre otras formas, en la defensa en juicio cuando así les sea solicitado y en el informe y asesoramiento de cuantas consultas les sean formuladas. En el ámbito económico-financiero, según la normativa autonómica, la asistencia se puede traducir, sin carácter de numerus clausus, en el informe y asesoramiento de consultas, en la cesión temporal en uso de material, en la concesión de subvenciones a fondo perdido y en la concesión de créditos. En el área técnica las diputaciones provinciales prestarán asistencia técnica a las entidades locales mediante la elaboración de estudios, proyectos y dirección de obras relativas a servicios de su competencia, en especial en el ámbito del urbanismo, gestión tributaria y asesoramiento e impulso de las medidas destinadas a mejorar la organización administrativa con especial atención a los sistemas de trabajo y la mecanización de tareas. Finalmente, las diputaciones provinciales prestarán asistencia en materia de formación y perfeccionamiento directamente o a través de la Escuela Gallega de Administración Pública.

Otra previsión normativa en relación con la asistencia a municipios la encontramos en el Real Decreto 1732/1994. En su artículo 5.1 señala que la Diputaciones Provinciales incluirán en sus RPT, los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de

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carácter nacional que sean necesarios para garantizar el cumplimiento de las funciones públicas necesarias en las entidades locales exentas o en aquellas en las que circunstancialmente no puedan atenderse.

Finalmente la regulación se completa con los Reglamentos internos de cada Diputación que serán objeto de análisis en el apartado II.3 de este informe.

Por lo tanto, nos encontramos ante una normativa de esta competencia provincial que se caracteriza por su generalidad y por su enfoque abierto sin pretender agotar todas las formas que puede adoptar la asistencia y cooperación de las Diputaciones con los municipios.

La importancia de la función provincial objeto de fiscalización resulta evidente si tenemos en cuenta que esta competencia forma parte del núcleo básico de la actividad provincial. Así, la sentencia del Tribunal Constitucional 109/1998 identifica este núcleo con el apoyo a los municipios radicados en su ámbito territorial. Esta actividad puede traducirse, básicamente, en una cooperación económica a la realización de obras y servicios municipales y en el asesoramiento jurídico, económico y técnico. Por lo tanto, la asistencia es una competencia provincial típica reconocida legalmente y garantizada por la jurisprudencia. De hecho, los documentos de trabajo que avanzan cual puede ser el nuevo marco regulatorio general de la administración local caminan en esta dirección. Así, el libro blanco para la Reforma del Gobierno Local de 2005 apuesta por este modelo provincial como instancia de apoyo municipal identificando la cooperación local, en su más amplio sentido, como la función central de las diputaciones. En este documento se defiende que la provincia “debe ayudar a que los municipios puedan ejercer sus competencias y a que los gobiernos locales puedan desarrollar sus políticas, supliendo la falta de capacidad de gran número de ellos”. Con este propósito, “las diputaciones han de ser eficaces instrumentos al servicio de los municipios para aquellas actuaciones para las que éstos no tengan capacidad suficiente”. El anteproyecto de la ley básica de gobierno y administración local partiendo de las propuestas recogidas en el libro blanco profundiza en esta línea e incluye como competencia propia fundamental de las diputaciones la asistencia y cooperación jurídica, económica, técnica, administrativa y de gestión a los municipios, dirigida a garantizar el ejercicio íntegro de sus competencias y servicios. Estas competencias de asistencia puede materializarse, entre otras, en:

− Asesoramiento jurídico, económico, técnico, administrativo y de gestión

− La elaboración de estudios, proyectos, planes programas y elaboración de normas, en especial de ordenanzas y normas de organización municipales

− La defensa jurídica del municipio

− La tramitación de expedientes administrativos y la realización de todo tipo de actividad

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material y de gestión delegada por los ayuntamientos, el soporte informático y la creación de redes telemáticas

− El desempeño de funciones técnicas, de inspección y de recaudación

− La contratación administrativa y la selección de personal por cuenta de los ayuntamientos

− La formación y perfeccionamiento del personal y los representantes locales

− La asistencia administrativa en el ejercicio de las funciones públicas necesarias.

En resumen, es la vertiente intermunicipal de las Diputaciones la que asume el papel protagonista principal en esta configuración de la institución provincial. Por último, resulta oportuno advertir que el camino trazado en estos documentos ya ha empezado a ser recorrido con éxito por alguna Diputación. Así, destaca el modelo implantado por la Diputación de Barcelona que ha identificado como su misión básica la de ofrecer apoyo técnico, económico y tecnológico a los ayuntamientos de su provincia para que puedan prestar unos servicios locales de calidad de forma más homogénea en todo el territorio.

II.2. RENDICIÓN DE CUENTAS Los cuadros para cada una de las provincias que se ofrecen a continuación recogen, en términos porcentuales, la rendición de cuentas realizada por los municipios gallegos, desglosados por municipios con población superior e inferior a 5000 habitantes. Los datos se refieren a los ejercicios 2003, 2004 y 2005 y se toma como rendición la realizada hasta 31 de diciembre del ejercicio siguiente al que se refieren las cuentas.

A CORUÑA 2003 2004 2005 Municipios < 5000 h. 77,78% 80,56% 75,00% Municipios > 5000 h. 68,97% 72,41% 58,62% Global 72,34% 75,53% 64,89%

LUGO 2003 2004 2005

Municipios < 5000 h. 70,37% 78,43% 80,00% Municipios > 5000 h. 61,54% 62,50% 75,00% Global 68,66% 74,63% 79,10%

OURENSE 2003 2004 2005

Municipios < 5000 h. 83,95% 80,49% 86,59% Municipios > 5000 h. 63,64% 60,00% 50,00% Global 81,52% 78,26% 81,72%

PONTEVEDRA 2003 2004 2005

Municipios < 5000 h. 47,83% 60,87% 73,91% Municipios > 5000 h. 51,28% 56,41% 51,28% Global 50,00% 58,06% 59,68%

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De los datos desglosados por provincia se extrae que es Ourense la provincia cuyos municipios presentan un mejor nivel de rendición. A continuación, es A Coruña la provincia que ofrece mejores resultados de rendición, si bien estos datos empeoraron sustancialmente en 2005 pasando a ocupar el tercer lugar en cuanto a porcentaje de rendición. Lugo partiendo de niveles ligeramente inferiores a A Coruña presenta la evolución más favorable de las cuatro provincias situándose a final del período en niveles cercanos a los de Ourense. A una distancia mayor, la provincia que presenta un peor balance es Pontevedra.

Si observamos los datos segregando los municipios de menos de 5000 habitantes de los de población superior llegamos a la conclusión, contrariamente a lo que a priori se pudiera pensar, que son precisamente los municipios de población inferior a 5000 habitantes los que presentan mejores niveles de rendición. Esta circunstancia se verifica en las cuatro provincias ya que en todos los casos y en los ejercicios analizados, excepto en Pontevedra en el ejercicio 2003, los municipios de menor población presentan mayores niveles de rendición. En esta línea resulta oportuno destacar que siendo Ourense la provincia que más municipios de población inferior a 5000 habitantes tiene en su territorio, casi un 90% del total, es la que presenta los porcentajes de rendición más altos. En el extremo opuesto se encuentra Pontevedra que tiene el mayor porcentaje de municipios con población superior a 5000 habitantes, un 62.90 % del total, y los peores registros de rendición.

Por lo tanto, el tamaño del municipio no se manifiesta como un factor que condiciona la rendición de cuentas, siendo los aspectos organizativos del ayuntamiento y la propia voluntad y consideración hacia la obligación de rendición los elementos claves determinantes del cumplimiento de esta exigencia legal.

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DIPUTACIONES PROVINCIALES

A Coruña

Lugo Ourense

Pontevedra

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DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE

A CORUÑA

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I. RESULTADO DEL TRABAJO

I.1. EL SERVICIO DE ASISTENCIA A MUNICIPIOS: REGULACIÓN, ORGANIZACIÓN, MEDIOS Y CONTROL INTERNO

I.1.1. ANTECEDENTES Y REGULACIÓN La regulación de la asistencia jurídica, económica y técnica a los entes locales se contiene en un Reglamento aprobado por el Pleno de la Diputación y publicado en el BOP del 25 de octubre de 1988. En el mismo se indica que la asistencia se prestará por el Servicio de Asistencia, sin perjuicio de que éste pueda solicitar la colaboración de otros servicios existentes. Por lo tanto, se apuesta por un modelo basado en la creación de un servicio diferenciado para la prestación de las funciones de asistencia.

El Reglamento remite al Pleno Corporativo la creación y configuración del Servicio. Mediante acuerdo plenario de 12 de agosto de 1988 se crea y organiza el servicio de asistencia para los municipios y demás entidades locales de la provincia. En su nacimiento el Servicio se adscribe a la Presidencia de la Diputación y se prevé que el responsable del mismo informe trimestralmente a la Comisión de Cooperación a las Obras y Servicios Municipales de las actividades desarrolladas.

La función de asistencia a municipios es prestada por la propia Diputación a través de su estructura orgánica general sin que, por lo tanto, haya sido creada una organización independiente para el desarrollo de estas actividades.

En el Reglamento se identifican los principios sobre los que se asienta la organización del servicio que son los siguientes: el principio de supletoriedad o complementariedad de las actividades municipales y el principio de petición municipal, en virtud del cual la intervención de la Diputación tiene que ser solicitada por la entidad local. También se define el contenido de los distintos servicios que debe prestar la Diputación que se materializa en: asistencia jurídica, asistencia económica, asistencia técnica y asistencia para garantizar la prestación de las funciones de Secretaría e Intervención.

La norma regula el procedimiento general de solicitud y prestación de la asistencia, estableciendo que, con carácter general, será solicitada por escrito por el Alcalde o Presidente de la Entidad Local correspondiente, si bien se admiten las consultas verbales para asuntos de trámite o simple orientación. Por último, establece el carácter gratuito de servicio cuando se preste con medios propios, salvo que se acuerde otra cosa en el correspondiente convenio. Si la asistencia se presta con medios ajenos, la Diputación puede subvencionar hasta el 50% del coste del servicio.

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En definitiva, el Reglamento contiene las líneas básicas que determinan los servicios a prestar por la Diputación, así como su procedimiento y su organización, sin embargo adolece de un cierto carácter genérico que provoca indefinición en cuanto a las actividades de asistencia que desarrollará la Diputación y que pueden ser solicitadas por las entidades locales.

I.1.2. ORGANIGRAMA Y MEDIOS PERSONALES El acuerdo de creación y organización del Servicio de Asistencia de 1988 contempla un organigrama al frente del cual se sitúa un Director que depende del Presidente de la Diputación. Con dependencia directa del Director se integrarían las unidades de asistencia jurídica, asistencia económica y asistencia técnica, en línea con el modelo de un servicio que centralice la asistencia a municipios previsto en el Reglamento.

En el ejercicio fiscalizado, año 2004, la Dirección del Servicio de Asistencia a Municipios se encontraba vacante. Sus funciones fueron asumidas por la Oficial Mayor de la Corporación por Resolución de la Presidencia de 20 de noviembre de 2003. Dependiendo orgánica y funcionalmente de la Oficial Mayor se encontraba la jefatura de servicio de asistencia económica, la Jefatura de Servicio de Asistencia Técnica y el letrado asesor jefe. Esta última plaza estaba vacante y sus funciones fueron asumidas por el letrado-asesor jurídico de la Diputación. Dependiendo funcionalmente de la Oficial Mayor se encontraba la Jefatura de Sección de Informática Distribuida. Los medios de cada una de estas unidades serán objeto de análisis en los epígrafes relativos a las distintas actividades desarrolladas por el servicio de asistencia.

De forma global, en el ejercicio 2004, la plantilla aprobada para el servicio de asistencia estaba compuesta por un total de 22 puestos, de los que 16 se encontraban cubiertos y 6 vacantes. A estos efectivos habría que añadir por realizar funciones de asistencia a municipios, pese a no estar encuadrados en el servicio, al Jefe de Sección de Informática Distribuida, a un programador de aplicaciones y al letrado-asesor jurídico de la Diputación, si bien en este último caso su dedicación no es exclusiva a la asistencia a entidades locales. En la plantilla del servicio existe predominio del cuadro técnico. Así, en la relación de puestos de trabajo figuran 6 funcionarios pertenecientes al Grupo A, 11 al Grupo B, 2 al Grupo C y 3 auxiliares administrativos del Grupo D.

El organigrama descrito fue objeto de modificación con posterioridad al cierre del ejercicio auditado. El Pleno de la Diputación aprobó el 23 de febrero de 2006 una nueva relación de puestos de trabajo que introduce cambios que afectan al servicio de asistencia. Los cambios fueron los siguientes:

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− Se amortiza la plaza de Director del Servicio de Asistencia y sus funciones se atribuyen a la Oficialía Mayor, que depende de la Secretaría General, adaptando el organigrama a la situación real.

− Se produce la unificación en una única unidad de la asesoría jurídica de la Diputación con la asesoría del servicio de asistencia a municipios, pasando a depender directamente de la Secretaría General con la denominación de Asesoría Jurídica de Diputación y Municipios.

− Se amortiza la plaza de adjunto a Jefe de Servicio de Asistencia Técnica a Municipios.

− La asistencia informática a municipios pasa a depender del Servicio de Organización, Calidad y Modernización.

En resumen, los cambios se traducen en una reducción de medios destinados a la asistencia y en una nueva configuración en la que deja de existir una única unidad administrativa que asume la dirección de todas las actuaciones de asistencia a los municipios. De esta forma, se abandona el modelo por el que se apostó basado en la existencia de un servicio específico para la asistencia a municipios que aglutine, centralice y coordine todas las actividades de asistencia a las entidades locales. Así, únicamente la asistencia económica y técnica dependen ahora de la misma unidad: la Oficialía Mayor. Es necesario además tener en cuenta que la Oficialía Mayor, que no depende directamente de la Presidencia, asume la dirección de otras unidades administrativas al margen de la asistencia. No se trata, por lo tanto, de una unidad específica de dirección y coordinación de la asistencia a municipios. Por su parte, la asistencia jurídica se integra dentro también de la Secretaría General pero con dependencia directa de esta. Finalmente, la asistencia informática se integra en un servicio que depende de la Presidencia, al margen de la Secretaría General y de la Oficialía Mayor. La reducción de medios tiene lugar en la medida en que se amortizan 2 plazas y otras 3 se trasladan a otras unidades, lo que supone un 22,72% de las plazas del antiguo servicio.

I.1.3. SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN Y CONTROL INTERNO El reglamento prevé que el responsable del servicio informe trimestralmente a la Comisión de Cooperación a las Obras y Servicios Municipales de las actividades desarrolladas. Sin embargo, en ninguna de las actas de la Comisión de cooperación y asistencia a municipios de 2004 consta información alguna sobre la actividad del servicio de asistencia.

Todas las relaciones de dirección y coordinación de la dirección del servicio, asumida en el ejercicio fiscalizado por la Oficial Mayor, y las distintas “unidades” de asistencia (jurídica, económica, técnica e informática) son de carácter informal sin que exista constancia de la

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forma en la que se articulan dichas relaciones, en particular en lo que se refiere a la asistencia informática y a la asistencia jurídica por no depender de facto de la Oficialía Mayor.

Por otra parte, no existe constancia de ningún documento en el que se planifique la actividad del servicio. En cambio, anualmente se elabora una memoria de actuaciones por cada una de las unidades encargadas de la asistencia a municipios, apreciándose cierta descoordinación en la elaboración de la misma sin que pueda considerarse una memoria integrada de toda la actividad de asistencia. Esta memoria no es objeto de remisión a los municipios de la provincia.

La Diputación no realiza comunicaciones periódicas a los ayuntamientos ofreciendo los servicios de asistencia de los que dispone. Tampoco se ha establecido un sistema normalizado para conocer el grado de conocimiento, de satisfacción y las necesidades de los usuarios del servicio, si bien con posterioridad al ejercicio fiscalizado la Diputación realizó una encuesta general para conocer la valoración que los municipios tenían del servicio.

Todas estas circunstancias ponen de relieve la necesidad de mejorar los mecanismos de planificación de la actividad y de comunicación entre el Servicio de Asistencia y los municipios con el objetivo de incrementar el nivel de información del servicio sobre las necesidades de los ayuntamientos y sobre su grado de satisfacción con los servicios prestados.

I.1.4. PRESUPUESTO Y DATOS DE COSTE Datos de coste

De las cuatro Diputaciones Provinciales gallegas, la Diputación de A Coruña es la única que en el ejercicio 2004 elaboró la memoria exigida por el artículo 211 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Según este precepto, los municipios de más de 50.000 habitantes y las demás entidades locales de ámbito superior, acompañarán a la cuenta general una memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos y una memoria demostrativa del grado de cumplimiento de los objetivos programados con indicación de los previstos y alcanzados, con su coste.

La asistencia a municipios es una de las actividades principales de coste identificadas por la Diputación. En el ejercicio 2004, el coste de esta actividad principal (incluyendo las inversiones) fue de 1.381.920,11€. Los ingresos asociados a la actividad fueron de 25.300,61 € lo que supone un grado de cobertura del 1,83%. El coste de la actividad tiene el siguiente desglose:

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Tipo de gasto Importe Gasto de personal 527.620,65 Compra de bienes y servicios 270.531,98 Transferencias corrientes 4.170,00 Inversiones reales 88.346,88 Coste directo total 890.669,51 Coste indirecto 491.250,60 Coste total 1.381.920,11

No obstante, es necesario realizar alguna precisión en relación con este dato. En primer lugar, del coste total anterior debe excluirse la partida correspondiente a transferencias corrientes ya que en este concepto se recogen las subvenciones concedidas a varios municipios para el desarrollo del programa “aulas municipales de informática”. En la partida “inversiones reales” también deben excluirse 36.175,10 € correspondientes al mismo programa. Este programa no puede ser considerado asistencia a municipios en el sentido expuesto en la introducción de este informe, además de no ser gestionado por el servicio de asistencia a municipios. Por otra parte, al coste anterior se le debe añadir el importe asociado a la actividad de formación de funcionarios de entidades locales. Este coste en el ejercicio 2004 fue de 395.079,02 € (244.260,68 € en concepto de coste directo y 150.818,34 € como coste indirecto), con unos ingresos asociados (subvención del Ministerio de Administraciones Públicas a través del INAP) de 204.038,67€, lo que representa un porcentaje de financiación del 51,65%. En resumen y una vez realizadas las correcciones descritas, el coste total de la asistencia a municipios en el ejercicio 2004 de la Diputación Provincial de A Coruña fue de 1.736.654,03€. Este importe representa un 1,37% del coste total de las actividades principales de la Diputación. Este porcentaje se eleva hasta un 2,84% si excluimos de los costes totales de la Diputación los planes e inversiones provinciales.

Presupuesto

El servicio de asistencia a municipios gestionó en el ejercicio 2004 cuatro programas presupuestarios. Estos son: el programa 126E “Asistencia a Municipios”, el programa 126 G “Actividades en colaboración con el INAP”, el programa 451F “Actividades en colaboración con las universidades” y el 451L “Apoyo a fundaciones”. Estos dos últimos programas no pueden ser considerados asistencia a municipios en el sentido expuesto en la introducción de este informe ya que en ellos se recogen el importe abonado por la Diputación para la realización de prácticas por parte de alumnos de postgrado y la aportación a la Fundación Democracia y Gobierno Local, respectivamente. En el cuadro que se expone a continuación se detalla las principales magnitudes presupuestarias de la asistencia a municipios desarrollada por la Diputación en el año 2004 y su comparación con los datos globales del ejercicio.

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Tipo gasto Créditos iniciales Modificaciones Créditos

definitivos Gastos

comprometidosOblig.

Reconocidas % Ejecución

Gastos de personal (Cap I) 707.027,00 0,00 707.027,00 473.189,41 473.189,41 66,93%

Gastos corrientes (Cap II) 534.840,00 173.006,91 707.846,91 684.738,73 270.531,98 38,22%

Plan formación (Cap II) 85.000,00 337.002,02 422.002,02 289.010,30 244.260,68 57,88%

Inversiones reales (Cap VI) 140.000,00 27.260,41 167.260,41 69.282,42 52.171,78 31,19%

Total servicio de asistencia 1.466.867,00 537.269,34 2.004.136,34 1.516.220,86 1.040.153,85 51,90%

Total Diputación 159.376.700,00 105.613.388,88 264.990.088,88 210.342.683,53 140.900.689,17 53,17%

% asistencia/Diputación 0,92% 0,51% 0,76% 0,72% 0,74%

Por lo tanto, los créditos definitivos en el ejercicio 2004 del servicio de asistencia ascendieron a 2.004.136,34€, que representan un 0,76% del presupuesto de la Diputación. Este presupuesto se distribuye de la siguiente forma: un 35,29% a gastos de personal, un 35,31% a gastos corrientes, un 21,05% al plan de formación agrupado dirigido a los funcionarios municipales y un 8,35% a inversiones reales. Por otra parte, el grado de compromiso y de ejecución de los créditos del servicio de asistencia a municipios fue del 75,65% y un 51,90% respectivamente, niveles ligeramente inferiores a los globales de la Diputación.

Por último, un análisis comparativo temporal de las obligaciones reconocidas en el programa de asistencia a municipios en los ejercicios anteriores al fiscalizado arroja los siguientes resultados:

Obligaciones reconocidas 2002 (€) 2003 (€) 2004 (€) Gastos de personal 486.786,87 505.781,85 473.189,41 Gastos corrientes 990.233,36 509.668,22 270.531,98 Inversiones reales 0,00 36.150,00 52.171,78

Total 1.477.020,23 1.051.600,07 795.893,17

Como puede observarse se ha producido una importante disminución en el capítulo de gastos corrientes y de servicios, básicamente concentrada en la partida correspondiente a los trabajos realizados por empresas.

I.2. LAS ACTIVIDADES DEL SERVICIO DE ASISTENCIA

I.2.1. ASISTENCIA PARA LAS FUNCIONES DE SECRETARÍA E INTERVENCIÓN El Reglamento estableció que la garantía por parte de la Diputación Provincial de las funciones propias de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, así como del control y fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria se podrían llevar

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a cabo a través del personal idóneo adscrito al Servicio o mediante la formalización de Convenios con el Colegio Provincial representante de los funcionarios con habilitación de carácter nacional. Esta segunda posibilidad fue anulada en 1999 por sentencia del Tribunal Supremo al entender que las funciones deber ser prestadas necesariamente por funcionarios con habilitación nacional adscritos a los servicios de asistencia de la Diputación.

El Servicio cuenta en su plantilla con un Funcionario de Habilitación Nacional que desempeña el puesto de Jefe de Servicio de Asistencia Económica. En cualquier caso, en el ejercicio fiscalizado el servicio no ha realizado funciones reservadas a los funcionarios con Habilitación Nacional en ningún municipio de la provincia, sin que conste la existencia de ninguna petición al respecto. No obstante, la Diputación desconoce la situación (vacante o ocupada) de los puestos reservados a los Funcionarios de Habilitación Nacional en los municipios de la provincia.

I.2.2. ASISTENCIA ECONÓMICA Regulación

El Reglamento de la Diputación señala con carácter general que la asistencia económica abarcará cualquier tipo de asesoramiento económico-financiero. En particular, indica: la contestación de consultas, comunicaciones y visitas informativas, redacción de informes, estudios, dictámenes y propuestas de resolución de índole económica. Este asesoramiento se prestará con carácter preferente por el personal del Servicio, salvo que la peculiaridad de la cuestión requiera un dictamen de expertos ajenos en cuyo caso la decisión corresponde al Presidente, previo informe del Jefe de Servicio.

Medios

La asistencia económica es prestada por el Servicio de Asistencia Económica formado, en el ejercicio 2004, por un Jefe de Servicio, puesto ocupado por un funcionario con habilitación nacional, y una Jefatura de Sección e informes desempeñada por un Técnico de Gestión económico-financiera. El servicio manifiesta compartir 8 asesores de gestión municipal con la sección de asistencia informática. Sin embargo, las relaciones de los asesores con este servicio de asistencia económica no se desarrolla a través de cauces formales constatándose falta de información en el servicio económico sobre la actividad realizada por aquellos y ausencia de mecanismos de coordinación entre las dos líneas de asistencia. Con posterioridad al cierre del ejercicio auditado se incorporan al servicio de asistencia económica 2 de los asesores municipales como técnicos de gestión y un auxiliar administrativo.

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Actividades

La actividad fundamental del servicio se centra en la resolución de las consultas planteadas por los municipios. Tanto la solicitud como la resolución de las consultas puede realizarse por los siguientes medios:

− Por escrito. Estas consultas son planteadas por el alcalde y se contestan por el Jefe de Servicio por conducto del Presidente de la Diputación. En el 2004 se evacuaron un total de 28 informes. El responsable final de la firma del informe es el Jefe de Servicio de Asistencia Económica sin que conste formalmente la intervención en ninguna actuación de la oficial mayor como unidad que asume la coordinación del servicio. Las materias sobre las que versan las consultas son: Función Pública (8), contratación (2), régimen de subvenciones (3), régimen de organización (1), licencia de actividades (1), presupuestos (5) e ingresos y tributario (8). Por lo tanto, el servicio de asistencia económica asume la resolución de consultas fundamentalmente de carácter jurídico, algunas de ellas remitidas por el servicio de asistencia jurídica. Las consultas fueron planteadas por 19 municipios de la provincia que representan un 20 % del total.

− Por correo electrónico a petición del Interventor o del Secretario del Ayuntamiento. En el 2004, el número de informes evacuados por este medio según la encuesta económica fue de 228, si bien en la relación enviada figuran 234. No obstante, se apreció algún supuesto de duplicidad y se han apreciado deficiencias en el archivo de esta documentación figurando únicamente el envío del correo pero no el informe donde se recoge la opinión del servicio. Las materias sobre las que versan las consultas planteadas se recogen en el cuadro siguiente:

Asunto/materia Nº de consultas Presupuestario 105 Tributario 42 Contratación 39 Función Pública 32 Régimen de subvenciones 13 Patrimonio 1 Régimen Organización y funcionamiento 2 Total: 234

Un total de 44 municipios de la provincia plantearon alguna consulta por este medio lo que representa un 46,80% de los existentes. − Verbalmente por medio telefónico. El servicio estima una media de 20 diarias sin que exista una base de datos donde se registre información sobre las consultas formuladas y las respuestas emitidas lo que ha impedido obtener evidencia sobre las formuladas por este medio.

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En materia de rendición de cuentas, la única actividad desarrollada por el servicio de asistencia económica es la de servir de apoyo resolviendo las dudas de carácter contable planteadas por los asesores de gestión municipal encargados de asistir a los municipios en la utilización de la aplicación informática-contable facilitada por la Diputación. En cualquier caso, no existe constancia sobre la forma de articulación y frecuencia de dicho apoyo. Por otra parte, el Servicio no dispone de información sobre la rendición de cuentas de los municipios y se constata un nivel de información deficiente en relación con la aprobación de los presupuestos de los municipios y sus liquidaciones presupuestarias.

Durante el ejercicio 2004, el Servicio organizo 5 cursos de formación en materia económico-financiera y jurídica. Estos cursos supusieron un total de 78 horas de formación y tuvieron un coste total de 13.416,12€. Según los partes de asistencia, en ellos participaron un total 241 alumnos correspondientes a 77 entidades locales. Al margen de estos cursos, la Diputación desarrolló en el año 2004 el plan de formación agrupado dirigido a personal de los municipios. Este plan que con anterioridad al ejercicio fiscalizado era gestionado por el servicio de asistencia pasa a ser asumido en el año 2004 por la Sección de Formación de la Diputación. Dentro de este plan, se incluyeron, entre otros, 5 cursos en materia jurídica y económica y 5 sobre gestión municipal.

I.2.3. ASISTENCIA INFORMÁTICA. Regulación

El Reglamento de 1988 no preveía de forma diferenciada la prestación de asistencia informática por parte de la Diputación. No obstante, incluye dentro de la asistencia técnica el establecimiento y actualización de sistemas informáticos.

Medios

En el ejercicio 2004 la asistencia informática era prestada por la Jefatura de Sección de Informática Distribuida que dependía funcionalmente de la Dirección del Servicio de Asistencia. La Sección contaba con un jefe de sección, 8 asesores de gestión municipal, 1 analista y 1 programador de aplicaciones. Tras la reestructuración organizativa de 2006, la Sección se ha desvinculado del servicio de asistencia a municipios y se redujeron sus medios. Así, en la actualidad depende orgánica y funcionalmente del Servicio de organización, calidad y modernización y está formada por un jefe de sección, 5 asesores de gestión municipal y 1 programador de aplicaciones. Los medios actuales son considerados insuficientes por los propios responsables de la asistencia en la Diputación que indican en la encuesta la necesidad de seguir contando con los 8 asesores y de incorporar 1 consultor procedimental, 1 analista funcional, 1 administrador de sistemas, 1 programador, 2 técnicos de equipamiento y comunicaciones, 2 asesores de usuarios y 1 administrativo.

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En el ejercicio fiscalizado, la Diputación tenía contratado con terceros los servicios de administración del sistema centralizado de gestión municipal, el mantenimiento y programación del sistema de gestión municipal “Agora” y el mantenimiento del sistema de gestión de nóminas “wintask”.

Actividades

Las actividades fundamentales de asistencia informática a municipios realizadas por la Diputación se centran en el desarrollo, instalación y mantenimiento de aplicaciones de gestión municipal y en el apoyo y asesoramiento a los usuarios de dichas aplicaciones.

La Diputación desarrolló en colaboración con la Universidad de la Coruña, en virtud de un convenio del año 1994, un sistema integrado de gestión municipal denominado Ágora. Se trata de un conjunto de módulos (contabilidad, registro, rentas, secretaría,..) relacionados e integrados. Además la Diputación adquirió a la empresa Wurth, SL un programa de gestión de nóminas que se puso a disposición de los municipios. Finalmente, la Diputación también proporciona herramientas de acceso a Internet y determinados servicios Web como, por ejemplo, el acceso a base de datos jurídicos.

Si bien el numero de municipios usuarios no es idéntico para los distintos módulos integrados en el sistema de gestión municipal, en el 2004 existían un total de 85 municipios (90,42% del total) que eran usuarios de alguna de las aplicaciones. En concreto el número de municipios usuarios para cada una de los módulos es el siguiente:

Registro Padrón Contabilidad Nómina Rentas Secretaría

71 83 80 75 67 35

Por lo que respecto al asesoramiento y apoyo a los usuarios del servicio, este se realiza o bien de forma remota desde el propio centro de atención municipal o bien en los propios ayuntamientos con técnicos desplazados temporalmente. En el ejercicio 2004 los 8 asesores realizaban visitas a más del 80% de municipios de la provincia asumiendo la asistencia en las distintas aplicaciones proporcionadas por la Diputación. Como consecuencia de la reestructuración organizativa formalizada en el ejercicio 2006 y derivada de la reducción de medios se disminuyó la asistencia prestada presencialmente en los municipios. Esta circunstancia ha sido puesta de manifiesto, también, por alguno de los municipios a los que se les remitió la encuesta de valoración que aprecian una disminución en la “presencia” y calidad del servicio y denuncian situaciones de colapso en la atención telefónica. Este hecho podría haber afectado al descenso de más de 10 puntos porcentuales en el nivel de rendición de cuentas de los municipios de la provincia en el ejercicio 2005.

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Dentro del Plan de formación agrupado dirigido al personal de los municipios de la provincia se organizaron 7 cursos sobre sistemas de gestión municipal (Ágora) y 6 cursos de informática.

I.2.4. ASISTENCIA JURÍDICA Regulación

El Reglamento de la Diputación de 1988 dedica su capítulo más extenso a regular la asistencia jurídica. La asistencia incluye tanto el asesoramiento jurídico-administrativo como la defensa judicial en los procedimientos contencioso-administrativo en que los municipios sean la parte demandada.

Medios

En el ejercicio 2004 el organigrama del servicio de asistencia jurídica estaba integrado por un Letrado Asesor-Jefe y un Letrado Asesor-Adjunto. Sin embargo estas plazas, ya previstas en la creación del servicio en 1988, estaban vacantes. Así, las funciones del Letrado Asesor-Jefe eran asumidas por el Letrado-Asesor Jurídico de la Diputación y la plaza de Letrado Asesor-Adjunto se cubrió con carácter interino en marzo de 2005. Posteriormente, la reestructuración de 2006 unificó, adaptándose a la práctica existente, la asistencia jurídica de municipios y de la Diputación en la Asesoría Jurídica General formada por un letrado asesor jurídico, un letrado adjunto, un administrativo y 2 auxiliares administrativos.

Actividades

Las dos actividades desarrolladas por el servicio jurídico son el asesoramiento y la defensa judicial.

El asesoramiento puede materializarse, con carácter general, en la emisión de informes escritos o en la resolución de consultas planteadas telefónicamente. Respecto a los primeros, el servicio contesta por escrito las consultas planteadas por el mismo medio por el Alcalde del municipio. En el ejercicio 2004 el servicio manifiesta haber emitido 18 informes escritos. Sin embargo, la mayor parte de estos informes también fueron incorporados como propios por el servicio de asistencia económica y firmados por el jefe de este servicio. Así, únicamente 3 de los 18 informes contenidos en la memoria del servicio de asistencia jurídica no están duplicados en la del servicio económico. De hecho, en el libro editado con los informes emitidos por el servicio de asistencia en 2004 sólo consta uno firmado por el letrado asesor jurídico. Por otra parte, el servicio cuantifica las consultas telefónicas en 400 para el ejercicio fiscalizado. Si bien existe una base de datos donde se registra los datos básicos de las consultas formuladas por este medio, en el año

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2004 la base no estuvo operativa lo que ha impedido obtener evidencia sobre este tipo de consultas.

Por su parte, la defensa judicial debe ser solicitada por el Alcalde del municipio interesado. La Diputación no realiza ningún acto formal de aceptación de dicha solicitud entendiendo que se presta de forma automática en virtud del Reglamento de asistencia. El servicio asumió la defensa de los municipios en 62 procesos judiciales iniciados en 2004. Todos ellos, salvo uno, sustanciados en el orden contencioso administrativo y en los que siempre el municipio era la parte demandada.

Por lo tanto, teniendo en cuenta el volumen de la actividad y la dimensión de los servicios jurídicos en otras diputaciones se aprecia una escasez de medios para la prestación de los servicios inherentes al asesoramiento jurídico y defensa judicial de los municipios, máxime cuando sobre los mismos medios descansa la prestación de estas mismas funciones para la Diputación. La propia memoria del servicio recoge esta circunstancia que, además, se vería agravada en la medida en que la Diputación asumiese la defensa judicial de los municipios cuando estos actúen como parte demandante o en otros órdenes jurisdiccionales distintos del contencioso-administrativo.

I.2.5. ASISTENCIA TÉCNICA Regulación

El Reglamento recoge la asistencia técnica a los municipios de la provincia, especialmente a los de menor capacidad, como una de las funciones que corresponde a la Diputación Provincial. En el artículo 12 del Reglamento se enumeran los servicios que abarca la asistencia técnica: la emisión de dictámenes e informes de carácter técnico en relación con obras, construcciones y servicios de competencia o propiedad municipal; emisión de informes subsidiarios preceptivos, así como cuantas actuaciones de gestión, planeamiento y disciplina urbanística sean de competencia municipal; la redacción de proyectos técnicos, dirección y liquidación de obras.

Medios

Esta modalidad de asistencia se presta por el Servicio de asistencia técnica a municipios, que se dedica en exclusiva a estas funciones. La puesta en funcionamiento del Servicio data del 15 de enero de 1990. Está compuesto por un Jefe de servicio (arquitecto), un arquitecto técnico, un delineante y un auxiliar administrativo. En la encuesta entregada por la Diputación se manifiesta una gran insuficiencia de medios para atender la demanda municipal de este servicio, ya que se estiman necesarias 16 personas más en el servicio para cubrir la misma (13 personal técnico y 3 de administración general).

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Actividades

De acuerdo con la encuesta facilitada por la Diputación la actividad del servicio abarca las siguientes actividades: formación (se han realizado tres ediciones del curso sobre legislación urbanística de Galicia y una del curso sobre gisEIEL y la webEIEL), atención telefónica, telemática y emisión de informes por escrito a las consultas planteadas por los Ayuntamientos, redacción de proyectos técnicos, dirección de obras y seguridad y salud de proyectos municipales, participación en la valoración de las ofertas presentadas por los licitadores de contratos administrativos de los Ayuntamientos de la provincia y la dirección general y asesoramiento en la redacción de PGOM. Así mismo también gestiona la Encuesta sobre Infraestructura y Equipamiento Local (EIEL) y el proyecto Geopista. Finalmente, en el ejercicio fiscalizado, el servicio elabora una memoria de actividades. De la información contenida en la encuesta es preciso hacer las siguientes consideraciones:

− Se elabora una base de datos sobre las consultas efectuadas por los Ayuntamientos telefónicamente o mediante e-mail manifiestamente incompleta (no se identifica el Ayuntamiento que efectúa la consulta ni el objeto de la misma). De este modo estiman en 960 las consultas efectuadas por estos medios, de las que han dado respuesta a 950 por vía telefónica y 10 mediante e-mail. De ninguna queda constancia escrita.

− Las consultas efectuadas y emitidas por escrito han ascendido a 12 en el ejercicio 2004, de las que se han respondido 8 y estaban pendientes de resolución al final del ejercicio 4. Según el responsable del servicio el procedimiento se inicia con un escrito del Alcalde dirigido al Presidente de la Diputación, que da traslado del mismo a la oficial mayor, quien recaba el informe del técnico, procediendo de manera inversa para remitir el informe al Ayuntamiento. Se han analizado dos de los informes emitidos comprobando en uno de ellos que este proceso se ha dado, mientras que en el otro la solicitud del Ayuntamiento se dirige directamente al servicio asistencia técnica a municipios y en ninguno de los dos casos queda evidencia en el expediente de los movimientos internos que se producen en la Diputación. El responsable de la emisión de los informes es el Jefe del Servicio. En 2004 los Ayuntamientos han formulado consultas en materia urbanística esencialmente (predominan los asuntos sobre licencias urbanísticas, aunque también se emiten informes sobre un estudio de detalle, un proyecto de reparcelación y sobre la reposición de la legalidad urbanística).

− En materia de proyectos de obras la actividad del servicio es puntual. Ha asumido la dirección general del proyecto de la Casa de Cultura de Trazo y en relación a proyectos redactados por el servicio en años anteriores ha recepcionado las obras del proyecto de rehabilitación de la casa do Concello de Dodro, tras solicitud del alcalde al Presidente de la Diputación, y la suspensión temporal de las obras del proyecto de rehabilitación de las lonxas de Raxoi. Se ha solicitado justificación documental de la actuación en el

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Ayuntamiento de Dodro, pero la entregada corresponde a actuaciones en años anteriores del mismo proyecto.

− En la encuesta también se asegura que se ha participado en la dirección general de PGOM en cinco ocasiones y en dos más se ha prestado asesoramiento tras la solicitud del alcalde. Se ha solicitado la encomienda de la dirección general de la redacción de los PGOM de As Pontes y Laxe. Esta información no ha sido suministrada. En su defecto, se ha facilitado la documentación justificativa de la participación del jefe de servicio de asistencia técnica a municipios, en las mesas de contratación para la calificación de las ofertas presentadas en la licitación de los trabajos de redacción del PGOM de cada municipio. También se ha facilitado el escrito del alcalde de As Pontes solicitando la asistencia del técnico provincial a la reunión de la Comisión Especial del PGOM. Por lo tanto, no existe evidencia de que se haya producido la dirección general de la redacción de esos PGOM.

− La EIEL es un instrumento que se desarrolla a través de procedimientos comunes de la Diputaciones provinciales en colaboración con el MAP. La finalidad para la que se crea es la de determinar las necesidades de dotaciones locales, a efectos de establecer la colaboración financiera del Estado. Además, es una herramienta muy potente para el desarrollo del planeamiento de los Ayuntamientos, a través de sus instrumentos de gestión (gisEIEL y webEIEL) o a través de consultas de datos a la Diputación. En el ejercicio 2004, se han atendido 17 consultas de solicitudes de datos por parte de Ayuntamientos. Asimismo, tras la finalización de fase IV de actualización de la EIEL, en el ejercicio 2004 se prosigue con la mejora en las aplicaciones de gestión de la encuesta (gisEIEL y webEIEL) y se firma un convenio con la Universidad de A Coruña (julio de 2004) para actualizar los datos de la EIEL (desde 2003 se revisa anualmente). Este convenio no ha sido facilitado.

I.2.6. RECAUDACIÓN Medios

El servicio de recaudación se encuadra en el área de Tesorería. Existe un servicio central y 12 oficinas recaudatorias (incluida la oficina central). Al frente del servicio central se encuentra la Vicetesorería, de la que depende el jefe de servicio. De este depende una sección (formada por tres negociados), un adjunto a jefe de sección (que agrupa tres negociados) y cuatro recaudadores de zona (uno por cada zona de recaudación existente). En conjunto, el servicio central incluye 69 puestos de trabajo.

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Ayuntamientos que delegan la recaudación e ingresos de derecho público delegados en el ejercicio 2004

De acuerdo con las bases para la prestación de servicios tributarios a los Ayuntamientos de la provincia, aprobadas por acuerdo plenario de 29 de junio de 2001, la Diputación asume las competencias en relación con tributos, precios públicos y otros ingresos de derecho público mediante la adhesión expresa del Ayuntamiento titular de los mismos a las mencionadas bases. En el siguiente cuadro se detalla el número de ayuntamientos que tienen delegada en la Diputación la gestión y recaudación de los diversos ingresos de derecho público en período voluntario:

Tipo de recurso Nº Ayuntamientos con recaudación delegada en ingresos de derecho público

Porcentaje de ayuntamientos con delegación sobre el total de la provincia (94)

IBI 82 87,23% IAE 82 87,23% IVTM 73 77,66% IIVTNU 18 19,15% TASAS 62 65,96% MULTAS 23 24,47%

Los Ayuntamientos que tienen delegada la gestión y recaudación en período ejecutivo de alguno o de todos los recursos de derecho público, son 46 (48,94% del total). La memoria no especifica cuales son los recursos que se recaudan en período ejecutivo para cada Ayuntamiento. A nivel agregado se observa que la Diputación efectúa recaudación en período ejecutivo en todos los conceptos delegados en periodo voluntario. En todo caso, la base tercera del acuerdo plenario de 29 de junio de 2001 incluye la delegación obligatoria de la gestión y recaudación en período ejecutivo del IBI, IAE y IVTM, para los Ayuntamientos que deseen delegar en la Diputación competencias en materia tributaria. Asimismo, de acuerdo con la información facilitada en la encuesta de recaudación (SAM-R), la Diputación puede recaudar en período ejecutivo, por delegación de los Ayuntamientos, las sanciones urbanísticas, las cuotas de urbanización y las contribuciones especiales.

Por este servicio la Diputación cobra una tasa a los Ayuntamientos (ordenanza fiscal nº 5). La cuota tributaria será la resultante de aplicar el tipo de 5% a la recaudación líquida obtenida en período voluntario durante el ejercicio a liquidar y el tipo del 75% del importe de los recargos de apremio recaudados durante el ejercicio. La tasa se liquidará anualmente al termino del ejercicio y dentro del primer trimestre siguiente en el momento en que la Diputación rinda cuenta de los ingresos producidos en el período.

Volumen de recaudación en el ejercicio 2004

Para el conjunto de los Ayuntamientos que tienen delegada la recaudación en la Diputación, se han producido los siguientes ingresos en el ejercicio 2004 :

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PERÍODO VOLUNTARIO

Recurso Cargo neto (€) Ingresado (€) % ingresado sobre cargo IBI-RUSTICO 1.102.350 1.007.189 91,37% IBI-URBANO 39.308.013 36.735.423 93,46% IBI-C. ESPECIALES 1.792.956 1.720.742 95,97% IAE * 7.122.908 6.779.584 95,18% IVTM 16.104.888 13.737.127 85,30% TASAS 7.783.934 6.926.027 88,98% OTROS 888.990 788.172 88,66% Total 74.104.039 67.694264 91,35%

*Excluído el recargo provincial

PERÍODO EJECUTIVO

Recurso Cargo neto (€) Ingresado (€) % ingresado sobre cargo IBI-RUSTICO 128.549 91.438 71,13% IBI-URBANO 3.394.381 2.332.146 68,71% IBI-C. ESPECIALES 0 0 0% IAE * 1.620.192 524.638 32,88% IVTM 3.744.917 2.270.265 60,62% TASAS 898.633 495.465 55,14% OTROS 619.567 245.680 39,65% Total 10.406.239 5.959.632 57,27%

*Excluído el recargo provincial

I.3. EVALUACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS En la metodología empleada en la realización de esta fiscalización se incluye una encuesta de evaluación del servicio de asistencia a municipios, verificando el nivel de satisfacción entre una muestra de 100 Ayuntamientos menores de 5.000 habitantes. Se ha optado por limitar la muestra a este tipo de Ayuntamientos por ser los que por su carencia de medios materiales y humanos más necesitan de la asistencia de las Diputaciones para la prestación de los servicios mínimos obligatorios establecidos en la LRBRL.

La encuesta se compone de 12 cuestiones generales con diversos apartados, que se pueden agrupar en tres grandes bloques: cuestiones relativas al conocimiento del servicio, cuestiones sobre los servicios ofrecidos por la Diputación y cuestiones sobre la valoración otorgada por los Ayuntamientos a estos servicios. Finalmente, la duodécima pregunta se deja abierta para que los Ayuntamientos expongan su opinión sobre los aspectos que se deben mejorar en el servicio de asistencia de la Diputación.

El número de Ayuntamientos seleccionado en la provincia de A Coruña es de 19 (un 52,7% de los municipios con población inferior a 5.000 habitantes en la provincia). Han respondido a la encuesta 13 Ayuntamientos, lo que supone un 68,42% de los consultados. Los resultados han sido los siguientes:

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Descripción Nº Ayuntamientos Porcentaje sobre el

total que han respondido

Valoración 0 a 10) *

Conocimiento del servicio El ayuntamiento recibió ofrecimiento expreso de asistencia por parte de la Diputación 12 92,31%

El ayuntamiento solicitó asistencia a la Diputación para la formación cuentas anuales 11 84,61%

Servicios prestados por la Diputación Aplicación informática para llevanza contabilidad 13 100% Asesoramiento en las áreas financiera, presupuestaria y de contabilidad 13 100%

Cursos de formación 13 100% Asesoramiento o defensa en materia jurídica 12 92,31% Asesoramiento y/o asistencia técnica 5 38,46% Valoración de los servicios prestados Asistencia para la formación de las cuentas anuales 8,42 Asesoramiento en las áreas financiera, presupuestaria y de contabilidad 7,75

Asistencia jurídica 8,42 Asistencia técnica 8,80 Asistencia informática 8,15

* Media de las valoraciones otorgadas por los Ayuntamientos que han contestado la encuesta

En general, el servicio de la Diputación de A Coruña tiene una notable aceptación por parte de los municipios de la provincia. Es conocido por prácticamente todos los municipios consultados. La Diputación ofrece asistencia en todas las áreas fiscalizadas y ésta llega a todos los municipios, con excepción de la asistencia técnica, para la que sólo 38,46% de los Ayuntamientos manifiestan haber recibido esta modalidad de asistencia. La valoración de los servicios recibidos es alta en todas las líneas de apoyo.

En la encuesta los ayuntamientos expresan la necesidad de una mayor presencia in situ de los técnicos provinciales, una mayor asistencia técnica y, en general, señalan que la división del servicio en varias unidades independientes y la reducción en número de asesores de gestión, ha afectado a la coordinación, al funcionamiento y a la calidad del mismo, que a pesar de seguir siendo valorado en la actualidad, lo es en menor medida que en el ejercicio 2004. De la encuesta se desprende inquietud e incertidumbre en los Ayuntamientos sobre el funcionamiento futuro de la asistencia a municipios.

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II. CONCLUSIONES 1. La Diputación creó en 1988 un servicio de asistencia a municipios, que bajo una dirección única, se configura con la vocación de aglutinar todas las actividades de apoyo y asesoramiento a los municipios. En el año 2004, no existe una dirección del servicio destinado en exclusiva a funciones de asistencia. Además la asistencia jurídica se realiza por una unidad que no se dedica únicamente al apoyo a municipios. Estos cambios se acentúan con posterioridad al cierre del ejercicio fiscalizado y se traducen en una reducción de medios y en una nueva configuración del servicio en el que deja de existir una unidad específica que centralice las actuaciones en materia de asistencia. A la vista de las encuestas remitidas por los municipios consultados, la modificaciones apuntadas afectan negativamente a la calidad y la presencia del servicio.

2. En el año 2004, el personal destinado en exclusiva a funciones de asistencia eran 18 personas, a lo que hay que añadir el letrado-asesor jurídico con dedicación no exclusiva a estas tareas. El importe ejecutado en las actividades asistencia fue en el ejercicio fiscalizado de 1.040.153,85€, que representa el 0,74% de las obligaciones reconocidas totales de la Diputación. Si bien, estos datos son los más elevados de las cuatro Diputaciones gallegas deben ser calificados como insuficientes a la vista de las demandas manifestadas por los municipios y la propia insuficiencia de medios declarada por los responsables de la Diputación en las encuestas remitidas.

3. La Diputación Provincial desarrolla funciones de asistencia en las siguientes líneas de actividad fiscalizadas: económica, informática, jurídica y técnica, sin que haya realizado ninguna actuación de asistencia para las funciones de secretaría e intervención. Existe un elevado grado de implantación en los municipios de la provincia de estas actividades y una notable aceptación por parte de estos. Estos datos sitúan la asistencia prestada por la Diputación de A Coruña como la de mayor alcance y mejor valoración de los cuatro entes provinciales gallegos. Sin embargo, en la actualidad los municipios perciben una menor coordinación y una reducción de la calidad del servicio manifestando inquietud e incertidumbre sobre el funcionamiento futuro del mismo.

4. La asistencia económica se centra en la resolución de consultas planteadas por los municipios. En materia de formación y rendición de cuentas su labor consiste en la resolución de las dudas de carácter contable planteadas por los asesores de gestión municipal dependientes del área informática, sin que exista constancia sobre la forma de articulación y frecuencia de dicho apoyo.

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5. La asistencia informática se centra en el desarrollo, instalación y mantenimiento de aplicaciones de gestión municipal (contable, padrón, nóminas, registro, rentas,..) y en el apoyo y asesoramiento a los usuarios de dichas aplicaciones (tanto a distancia como presencialmente), con un importante nivel de implantación en los municipios de la provincia. En la actualidad la asistencia informática se ha desvinculado del servicio de asistencia a municipios y se redujeron significativamente sus medios. Este hecho podría haber afectado al descenso en más de 10 puntos porcentuales en el nivel de rendición de cuentas de los municipios en el ejercicio 2005.

6. La asistencia jurídica no se presta por una unidad específica destinada a la asistencia a municipios. Las actividades desarrolladas son el asesoramiento y la defensa judicial. El volumen de la actividad y la dimensión de estos servicios en otras Diputaciones apuntan a una insuficiencia de los medios destinados a esta función.

7. La asistencia técnica consiste fundamentalmente en la resolución de las consultas formuladas por los ayuntamientos y en la gestión EIEL. También se han realizado actuaciones puntuales en materia de proyectos de obras y otros trabajos relacionados con el planeamiento urbanístico.

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III. RECOMENDACIONES A la vista de los resultados del trabajo y de las conclusiones planteadas en el informe, la Diputación debería valorar las siguientes recomendaciones:

1. Analizar las ventajas e inconvenientes asociados a la nueva configuración del servicio de asistencia a la luz de la opinión manifestada por los municipios de la provincia destinatarios de la asistencia. En cualquier caso, la Diputación debe mejorar los mecanismos de coordinación entre las distintas unidades que realizan las actividades de apoyo a municipios, en particular entre el área económica e informática.

2. Incrementar los medios destinados a la prestación de las funciones de asistencia a la vista de las insuficiencias manifestadas por sus propios responsables. Esta necesidad es particularmente visible en el área informática donde la reducción de medios ha disminuido la presencia y calidad del servicio.

3. Facilitar a los ayuntamientos de la provincia la posibilidad de prestar las funciones de secretaría e intervención en los términos previstos en el artículo 5.1. del Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio.

4. Mejorar los mecanismos de planificación de la actividad y de comunicación entre el servicio de asistencia y los municipios con el objetivo de incrementar el nivel de información del servicio sobre las necesidades de los ayuntamientos y sobre su grado de satisfacción con los servicios prestados. En esta línea resulta positiva la encuesta general de valoración realizada con posterioridad al cierre del ejercicio fiscalizado por el ente provincial.

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IV. TRAMITE DE ALEGACIONES En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58.a) del Reglamento de Régimen Interior del Consello de Contas de Galicia, los resultados de las actuaciones realizadas fueron remitidos al Presidente de la Diputación en el Proyecto de Informe de Fiscalización (escrito de 27 de abril de 2007, RS núm. 225), concediéndole un plazo de 15 días hábiles para que presentara las alegaciones, documentación y justificantes que estimara oportunos. Transcurrido dicho plazo, no se formularon alegaciones al Proyecto de Informe mencionado.

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DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE

LUGO

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I. RESULTADOS DEL TRABAJO

I.1. EL SERVICIO DE ASISTENCIA A MUNICIPIOS: REGULACIÓN, ORGANIZACIÓN, MEDIOS Y CONTROL INTERNO

I.1.1. ANTECEDENTES Y REGULACIÓN El Pleno de la Diputación de Lugo aprobó el 27 de enero de 1986 el Reglamento sobre asesoramiento jurídico, económico y técnico a los municipios de la provincia.

En el se crea el Gabinete de Asesoramiento a las Corporaciones Locales atribuyéndole las funciones de prestación de asistencia y asesoramiento jurídico-administrativo, económico-financiero y técnico a las Corporaciones Locales, la redacción de modelos de expedientes que revistan interés para las entidades locales y la defensa letrada de los municipios.

Las consultas podrán ser formuladas por el Alcalde o por un tercio de los concejales. También pueden plantear consultas el secretario, el interventor, el secretario-interventor o los técnicos municipales en el ámbito de sus funciones y con escrito del Alcalde. También se prevé el asesoramiento verbal, las visitas informativas, las reuniones de trabajo y jornadas de estudio.

Finalmente, se otorga prioridad en el despacho de los asuntos a los municipios con menor capacidad económica y de gestión y a los que eventualmente tenga vacante la plaza de secretario.

Por lo tanto, el Reglamento de la Diputación se centra, fundamentalmente, en los aspectos formales y procedimentales de la asistencia adoleciendo de un carácter excesivamente genérico que impide conocer las actividades que debe desarrollar la Diputación en el ejercicio de esta competencia y genera indefinición en cuanto a los servicios que pueden ser solicitados por las entidades locales.

I.1.2. ORGANIGRAMA Y MEDIOS PERSONALES Según el Reglamento de la Diputación la asistencia a municipios será prestada por el Gabinete de Asesoramiento a las Corporaciones Locales bajo la dirección y coordinación del Oficial Mayor y bajo la superior dependencia y autoridad del Presidente.

Sin embargo, la Diputación de Lugo no cuenta con una unidad administrativa que centralice y coordine la prestación de los servicios de asistencia jurídica, económica y técnica a los municipios.

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Así, en la relación de puestos de trabajo del ejercicio fiscalizado únicamente figura un servicio de asesoramiento jurídico a municipios dependiente del vicesecretario general que asume la dirección de la asistencia y defensa jurídica de las corporaciones locales. En el año 2004 los medios personales destinados a esta función ascendían a 7. La Diputación no dispone de medios personales destinados en exclusiva a la prestación de la asistencia técnica, económica e informática. El análisis de los medios destinados a cada una modalidades de asistencia será objeto de estudio detallado en el epígrafe siguiente al abordar las distintas actividades desarrolladas por la Diputación.

En cualquier caso, la propia Diputación considera insuficientes los medios de los que dispone y manifiesta que es necesario incorporar un secretario-interventor, un arquitecto, un arquitecto técnico, un ingeniero técnico industrial, un ingeniero topógrafo, un auxiliar técnico y un administrativo.

I.1.3. SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN Y CONTROL INTERNO No existe constancia de ningún documento en el que se planifique la actividad que desarrolla la Diputación en materia de asistencia. Tampoco se elabora una memoria de actuaciones integrada con las diferentes actividades de apoyo jurídico, económico y técnico llevadas a cabo.

La Diputación no realiza comunicaciones periódicas a los ayuntamientos ofreciendo los servicios de asistencia de los que dispone. Tampoco se ha establecido un sistema normalizado para conocer el grado de satisfacción y las necesidades de los usuarios del servicio. La información ofrecida a los municipios sobre el servicio de asistencia a través de la página web es escasa.

Todas estas circunstancias ponen de relieve la necesidad de mejorar los mecanismos de planificación de la actividad y de comunicación entre el servicio de asistencia y los municipios con el objetivo de incrementar el nivel de información del servicio sobre las necesidades de los ayuntamientos y sobre su grado de satisfacción con los servicios prestados.

I.1.4. PRESUPUESTO Y DATOS DE COSTE La Diputación no elabora la memoria exigida por el artículo 211 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Según este precepto, los municipios de más de 50.000 habitantes y las demás entidades locales de ámbito superior, acompañarán a la cuenta general una memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos y una memoria demostrativa del grado de cumplimiento de los objetivos programados con indicación de los previstos y alcanzados, con su coste. Además, la inexistencia de una

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unidad que aglutine la función de asistencia y la realización de determinadas actividades de apoyo a los municipios por parte de unidades no destinadas en exclusiva a estas tareas ha limitado la posibilidad de determinar con exactitud los recursos destinados por la Diputación al ejercicio de esta competencia.

En cualquier caso, en el ejercicio 2004 los gastos de la Vicesecretaría General en materia de asistencia jurídica a municipios ascendieron a 382.180,05 €, de los que 326.737,64 € corresponden a los gastos de personal. Esta cantidad representa un 0,40 % de las obligaciones reconocidas en el presupuesto de la Diputación en dicho ejercicio. Al margen de este coste, la Diputación desarrolla un plan de formación, con financiación del INAP y de la FEGAMP, destinado tanto a los funcionarios de los ayuntamientos de la provincia como de la propia Diputación, que en el año fiscalizado importó 149.970,6 €.

I.2. LAS ACTIVIDADES DEL SERVICIO DE ASISTENCIA

I.2.1. ASISTENCIA PARA LAS FUNCIONES DE SECRETARÍA E INTERVENCIÓN A diferencia del Reglamento de las restantes Diputaciones, la norma de la Diputación de Lugo no prevé de forma expresa que las funciones propias de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, así como del control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria de los municipios se pueda llevar a cabo a través de su propio personal.

La Diputación no tenía destinado en el año 2004 ningún funcionario con habilitación de carácter nacional para el desempeño de las funciones reservadas en los municipios, no desarrollándose ninguna actuación relacionada con estas funciones en el ejercicio auditado. El único funcionario con dicha habilitación dentro de la unidad de asesoramiento jurídico era el Vicesecretario General. La Diputación desconoce la situación (vacante o ocupada) de los puestos reservados a los Funcionarios de Habilitación Nacional en los municipios de la provincia.

La situación detectada en algún municipio de la provincia en el que el Vicesecretario General de la Diputación, Director del Gabinete de Asesoramiento a Municipios desempeñaba en régimen de acumulación la plaza de secretario del Ayuntamiento, pone de manifiesto la necesidad de habilitar este servicio con el objeto de atender la demanda municipal y dar cumplimiento al artículo 26.3 de la LBRL que indica que la asistencia de las Diputaciones se dirigirá preferentemente a garantizar el desempeño de las funciones públicas necesarias.

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I.2.2. ASISTENCIA ECONÓMICA Regulación

El Reglamento únicamente prevé de forma genérica que la Diputación prestará asistencia y asesoramiento económico-financiero a las Corporaciones Locales.

Medios

La Diputación no cuenta con medios destinados a la prestación de estas funciones de apoyo a los municipios de la provincia.

Actividades

De la encuesta económica remitida por la Diputación y de las pruebas realizadas se infiere que la Diputación no presta ningún tipo de asistencia económica a los municipios de la provincia. De hecho en la encuesta únicamente manifiestan haber contestado a 100 consultas telefónicas en materia económica durante el ejercicio 2004. La ausencia de una base de datos donde se registre información sobre las consultas planteadas y los municipios solicitantes ha impedido comprobar este extremo. En cualquier caso la persona responsable de la resolución de las consultas era el Letrado-Asesor lo que indica la ausencia de medios específicos para el desarrollo de estas tareas.

Además la Diputación indica en la encuesta económica que no dispone de información sobre la rendición de cuentas de los municipios ni realiza tarea alguna en relación con la formación y rendición de cuentas. Tampoco dispone de información en relación con la aprobación de los presupuestos de los municipios y sus liquidaciones presupuestarias.

I.2.3. ASISTENCIA INFORMÁTICA Regulación

El Reglamento de la Diputación no prevé de forma expresa la prestación de asistencia informática.

Medios

La Diputación no tiene establecido un servicio encargado de prestar asistencia informática a los municipios. El Gabinete de informática realiza funciones de carácter interno destinadas a la propia Diputación.

Actividades

En materia informático-contable, la Diputación formalizó en 1992 un convenio con la Xunta de Galicia para la adquisición de licencias de uso de un programa de contabilidad y para la formación en dicha aplicación. Sin embargo, después de la adquisición y formación

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no se realizó ningún tipo de apoyo a los municipios en materia de mantenimiento y asesoramiento.

I.2.4. ASISTENCIA JURÍDICA Regulación

El Reglamento de la Diputación contempla tanto la prestación de asesoramiento jurídico-administrativo a los municipios de la provincia como la defensa letrada en recursos contencioso-administrativos en que las Corporaciones Locales sean partes o coadyuvantes, sin perjuicio de que dicha defensa se amplíe a otras jurisdicciones si así se especifica en los correspondientes convenios.

Medios

En el año 2004 la unidad de asesoramiento y defensa jurídica a las corporaciones locales estaba integrada por:

− El Vicesecretario General en funciones de Letrado-Director del Gabinete de asesoramiento a las Corporaciones Locales

− 1 Jefe de Servicio, Técnico Superior de la Administración General (Grupo A), en funciones de Letrado Asesor.

− 1 Técnico Superior de Administración Especial (Grupo A) , Área Jurídica, como Letrada Asesora.

− 1 Técnico de gestión de Administración General (Grupo B), licenciado en derecho en funciones de Letrado Asesor.

− 1 Técnico de Gestión en régimen laboral, Graduado social en funciones de asesoramiento y defensa laboral

− 2 administrativos en funciones de gestión jurídica.

Por lo tanto, en el año 2004, 2 Técnicos de Gestión desarrollaban funciones de Letrados Asesores.

Actividades

La actividad de la Diputación en materia de asistencia jurídica se traduce en la prestación de asesoramiento y en la defensa judicial.

El asesoramiento se materializa en la resolución de consultas que pueden ser planteadas por escrito o telefónicamente. En la encuesta jurídica la Diputación señala que fueron 15 los informes escritos emitidos en el año 2004. Sin embargo, en la muestra seleccionada (6 expedientes) únicamente dos, uno de ellos con documentación justificativa insuficiente, se

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correspondían propiamente con la asistencia a municipios. El resto de informes que fueron solicitados no guardaban relación con los municipios de la provincia y se referían a cuestiones jurídicas relacionadas con la actividad propia de la Diputación. La Diputación manifiesta en la encuesta jurídica que en el año 2004 se resolvieron un total de 300 consultas telefónicas. La ausencia de una base de datos donde se registre información sobre las consultas formuladas y las respuestas emitidas ha impedido obtener evidencia sobre las formuladas por este medio.

El Gabinete de Asesoramiento asumió la defensa judicial de los municipios de la provincia en 178 procesos judiciales iniciados en 2004. Estos procesos se sustanciaron tanto en el orden contencioso-administrativo como ante la jurisdicción social. En la muestra de expedientes seleccionados se apreciaron alguno de procesos que no se refiere a litigios de los ayuntamientos de la provincia si no que se trata de procesos judiciales en los que una de las partes es la Diputación. En los expedientes seleccionados existe constancia documental de la solicitud del servicio por parte del municipio sin que la Diputación realice un acto formal de aceptación de dicha solicitud.

I.2.5. ASISTENCIA TÉCNICA Regulación

El Reglamento recoge la asistencia técnica como una de las funciones del Gabinete de Asesoramiento a las Corporaciones Locales. No define el alcance de esta prestación, sin embargo da prioridad a la emisión de informes cuando tenga carácter preceptivo y los Ayuntamientos no dispongan de medios para cumplir tales fines. También se prevé el asesoramiento verbal y las visitas informativas y reuniones de trabajo. En la disposición transitoria primera del Reglamento se establece que la asistencia técnica en materia de redacción de proyectos de obras y servicios y la dirección técnica de obras deberá ser objeto de convenio entre la Diputación y el Ayuntamiento interesado.

Medios

La asistencia técnica a municipios no se presta por un servicio específico dedicado en exclusiva a estas funciones, sino que se hace por el Servicio de Urbanismo y Obras que se dedica, de acuerdo con la memoria de actividades, a actividades propias de la Diputación y en menor medida a prestar asistencia técnica a municipios. El servicio está compuesto por un Jefe de servicio (arquitecto técnico), un adjunto al Jefe de Sección (ingeniero técnico), esta sección no está creada en el ejercicio 2004, y dos jefes de negociado (delineantes). En la encuesta técnica entregada por la Diputación se pone de manifiesto la necesidad de incorporar un arquitecto, un topógrafo, un arquitecto técnico y un técnico auxiliar.

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Actividades

De acuerdo con la encuesta facilitada por la Diputación la actividad del servicio abarca las siguientes actividades: atención telefónica, telemática y emisión de informes por escrito a las consultas planteadas por los Ayuntamientos, supervisión de proyectos técnicos, participación en instrumentos de planeamiento y gestión urbanística e intervenciones en actos de licencias urbanísticas. Sin embargo, es preciso matizar la información aportada por la Diputación:

− La atención telefónica y telemática a las consultas planteadas por los Ayuntamientos no se realiza a través de un sistema normalizado, por lo que no es posible determinar el número de consultas que se han realizado y si se ha dado respuesta a todas.

− En la encuesta se señala que se ha emitido 23 informes escritos a petición del Ayuntamiento. En realidad estos informes son los mismos que se han realizado en las intervenciones en actos de licencias urbanísticas por lo que se produce una duplicidad en la encuesta. Estas intervenciones se producen en dos Ayuntamientos (Antas de Ulla y Folgoso del Caurel) y, con carácter general, se emiten a petición del Alcalde por escrito dirigido al Presidente de la Diputación, si bien en ocasiones el escrito se dirige directamente al servicio que debe informar. Desde la Diputación se manifiesta que existen muchas más intervenciones en materia de licencias urbanísticas, sin que exista constancia de las mismas, ya que la petición se hace telefónicamente y se informa en el propio Ayuntamiento sin que la Diputación archive documentación de estas actuaciones.

− En la encuestas se manifiesta que se han supervisado 11 proyectos técnicos de los Ayuntamientos, pero 6 de los mismos corresponden al Programa Operativo Local. Estas actuaciones de cooperación no han sido incluidas en el ámbito objetivo de fiscalización, con la finalidad de homogenizar el mismo en el conjunto de las cuatro Diputaciones tal como se puso de manifiesto en la introducción del informe.

− También se manifiesta que se han participado en 10 instrumentos de planeamiento y gestión urbanística. Esta participación corresponde a la emisión de los informes preceptivos que deben evacuarse en el procedimiento de aprobación del plan general (artículo 85.3 de la LOUGA) y de tramitación del planeamiento de desarrollo (artículo 86.1,b) de la LOUGA). En estos artículos se exige a los Ayuntamientos, al mismo tiempo que se realiza el trámite de información pública, que recabe de las administraciones públicas, todos los informes sectoriales que resulten preceptivos. En los expedientes analizados el planeamiento afecta a carreteras provinciales, por lo que no puede considerarse asistencia técnica la emisión de los informes por la Diputación al exigirlos la Ley.

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I.2.6. RECAUDACIÓN Medios

El servicio de recaudación se encuadra en el área de Tesorería. Al frente del servicio se encuentra el jefe del servicio. Con dependencia directa del jefe de servicio se sitúan las secciones de informática y de procesos ejecutivos. También dependen directamente del mismo los negociados de gestión tributaria, de recaudación y de información. La sección de procesos ejecutivos se compone de los siguientes negociados: de tributos varios, de circulación, de embargos de sueldos y salarios, de embargos de cuentas bancarias y de subastas.

En el ejercicio 2004, el servicio de recaudación lo forman 36 puestos de trabajo de los que 3 estaban vacantes.

Ayuntamientos que delegan la recaudación e ingresos de derecho público delegados en el ejercicio 2004

En el ejercicio 2004, la Diputación efectúa, por cuenta de los ayuntamientos que lo soliciten, la gestión tributaria y la recaudación del IBI, IAE, IVTM y en menor medida, tasas, y precios públicos, de acuerdo con la información contenida en la encuesta de recaudación (SAM-R). En el siguiente cuadro se detalla el número de ayuntamientos que tienen delegada en la Diputación, la gestión y recaudación de los diversos ingresos de derecho público en período voluntario:

Tipo de recurso Nº Ayuntamientos con recaudación delegada en ingresos de derecho público

Porcentaje de ayuntamientos con delegación sobre el total de la provincia (67)

IBI 58 86,56% IAE 57 85,07% IVTM 16 23,88% TASAS 4 5,97% PRECIOS PÚBLICOS 2 2,98%

Los Ayuntamientos que tienen delegada la gestión y recaudación en período ejecutivo, de alguno o de todos los recursos de derecho público, son 61 (91,04% del total).

En la bases por las que se rige la aceptación de las delegaciones que los Ayuntamientos efectúen en materia de gestión, liquidación y recaudación de sus tributos, tasas, precios públicos y demás exacciones, aprobadas por el Pleno de la Diputación el 27 de marzo de 1995, se establece el coste de la prestación de este servicio para los Ayuntamientos. Así en la Base V se dispone que la Diputación percibirá, por el ejercicio de las funciones delegadas, una compensación económica del 6% del principal recaudado en período voluntario. En período ejecutivo percibirá el recargo de apremio, más las costas e intereses de lo recaudado.

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Estas compensaciones económicas son deducidas de las liquidaciones que se realizan a los Ayuntamientos.

Volumen de recaudación en el ejercicio 2004 Para el conjunto de los Ayuntamientos que tienen delegada la recaudación en la Diputación, se han producido los siguientes ingresos en el ejercicio 2004 :

PERÍODO VOLUNTARIO Recurso Cargo neto (€) Ingresado (€) % ingresado sobre cargo Nº de liquidaciones

IBI-RUSTICO 1.276.911 1.064.329 83,39% - IBI-URBANO * 10.552.398 8.826.661 83,65% - IAE ** 1.821.104 1.404.322 77,12% - IVTM 1.466.268 1.213.077 82,73% - TASAS 423.129 317.387 75,01% - OTROS 17.715 15.308 86,41% - Total 15.557.525 12.841.084 82,54% - *Incluye en los importes correspondientes al IBI de características especiales **Excluido el recargo provincial

PERÍODO EJECUTIVO Recurso Cargo neto (€) Ingresado (€) % ingresado sobre cargo

IBI-RUSTICO 606.202 154.239 25,44% IBI-URBANO* 3.622.455 601.774 16,61% IAE ** 1.844.703 334.808 18,15% IVTM 3.705.977 509.930 13,76% TASAS 436.312 60.805 10,64% OTROS 233.709 48.201 20,62% Total 10.449.358 1.709.757 16,36% *Incluye en los importes correspondientes al IBI de características especiales **Excluido el recargo provincial

I.3. EVALUACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS En la metodología empleada en la realización de esta fiscalización se incluye una encuesta de evaluación del servicio de asistencia a municipios, verificando el nivel de satisfacción entre una muestra de 100 Ayuntamientos menores de 5.000 habitantes. Se ha optado por limitar la muestra a este tipo de Ayuntamientos por ser los que por su carencia de medios materiales y humanos más necesitan de la asistencia de las Diputaciones para la prestación de los servicios mínimos obligatorios establecidos en la LRBRL.

La encuesta se compone de 12 cuestiones generales con diversos apartados, que se pueden agrupar en tres grandes bloques: cuestiones relativas al conocimiento del servicio, cuestiones sobre los servicios ofrecidos por la Diputación y cuestiones sobre la valoración otorgada por los Ayuntamientos a estos servicios. Finalmente, la duodécima pregunta se deja abierta para que los Ayuntamientos expongan su opinión sobre los aspectos que se deben mejorar en el servicio de asistencia de la Diputación.

El número de Ayuntamientos seleccionados en la provincia de Lugo ha sido de 28 (54,9% del los Ayuntamientos de la provincia con población inferior a 5.000 habitantes). Han

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respondido a la encuesta 21 Ayuntamientos, lo que supone un 75% de los consultados. Los resultados han sido los siguientes:

Descripción Nº Ayuntamientos

Porcentaje sobre el total que han respondido Valoración (0 a 10) *

Conocimiento del servicio El ayuntamiento recibió ofrecimiento expreso de asistencia por parte de la Diputación 4 19,04%

El ayuntamiento solicitó asistencia a la Diputación para la formación cuentas anuales 0 0%

Servicios prestados por la diputación Aplicación informática para llevanza contabilidad 0 0% Asesoramiento en las áreas financiera, presupuestaria y de contabilidad 0 0%

Cursos de formación 9 42,86% Asesoramiento o defensa en materia jurídica 16 76,19% Asesoramiento y/o asistencia técnica 3 14,28% Valoración de los servicios prestados Asistencia para la formación de las cuentas anuales Asesoramiento en las áreas financiera, presupuestaria y de contabilidad

Asistencia jurídica 6,85 Asistencia técnica 6 Asistencia informática 3

* Media de las valoraciones otorgadas por los Ayuntamientos que han contestado la encuesta La asistencia ofrecida por la Diputación es básicamente en materia jurídica tanto en asesoramiento como defensa judicial y la reciben un 76,19% de los Ayuntamientos que han respondido a la encuesta. Un 42,86% de estos Ayuntamientos han asegurado recibir formación en diversas materias por parte de la Diputación, aunque sólo un municipio la considera suficiente. En cuanto a la asistencia técnica prestada parece ocasional de acuerdo con las respuestas recibidas. La valoración de los servicios jurídico y técnico recibidos es aceptable.

Los comentarios realizados por los Ayuntamientos en la encuesta se dirigen a la necesidad de implantar el servicio de asistencia en las áreas económica e informática, debido a la carencia de este tipo de asistencia. La mayor parte de los Ayuntamientos solicitan un programa informático contable, así como su mantenimiento y el asesoramiento necesario en esta materia. También se solicita, de modo recurrente, la asistencia en materia de redacción de proyectos y el asesoramiento en materia urbanística.

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II. CONCLUSIONES 1. La Diputación no cuenta con una unidad administrativa que centralice o coordine la prestación de los servicios de asistencia.

2. El único servicio destinado en exclusiva a la asistencia a municipios es el gabinete de asesoramiento jurídico formado, en el año 2004, por 7 trabajadores. El importe de las obligaciones reconocidas fue de 382.180,05 € que representa un 0,40% del importe total ejecutado por la Diputación.

3. La Diputación únicamente desarrolló actividades de asistencia en materia jurídica y técnica, sin que realizase tarea alguna en el área económica e informática ni en materia de asistencia a las funciones de secretaría e intervención.

4. La asistencia jurídica se centra fundamentalmente en la defensa judicial de los municipios de la provincia tanto en el orden contencioso-administrativo como en el orden social, con un elevado grado de implantación y una buena valoración por parte de los municipios.

5. La asistencia técnica se presta por el Servicio de Urbanismo y Obras que se dedica en mayor medida a las actividades propias de la Diputación que a la asistencia a municipios. La actividad se limita básicamente a la emisión de informes en relación con la concesión de licencias urbanísticas con una valoración aceptable de los servicios prestados por parte de los municipios.

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III. RECOMENDACIONES A la vista de los resultados del trabajo y de las conclusiones planteadas en el informe, la Diputación debería valorar las siguientes recomendaciones:

1. Implantar la asistencia en las áreas económica e informática para dar cumplimiento a la legislación en esta materia y ampliar el ámbito y el alcance de la asistencia técnica, estableciendo mecanismos de coordinación efectiva entre todas las unidades que realizan funciones de asistencia.

2. Facilitar a los ayuntamientos de la provincia la posibilidad de prestar las funciones de secretaría e intervención en los términos previstos en el artículo 5.1. del Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio.

3. Adoptar las medidas necesarias para incrementar el nivel de conocimiento del servicio por parte de los municipios de la provincia.

4. Implantar mecanismos de planificación de la actividad y de comunicación entre el servicio de asistencia y los municipios con el objetivo de incrementar el nivel de información del servicio sobre las necesidades de los ayuntamientos y sobre su grado de satisfacción con los servicios prestados.

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IV. TRAMITE DE ALEGACIONES En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58.a) del Reglamento de Régimen Interior del Consello de Contas de Galicia, los resultados de las actuaciones realizadas fueron remitidos al Presidente de la Diputación en el Proyecto de Informe de Fiscalización (escrito de 27 de abril de 2007, RS núm. 226), concediéndole un plazo de 15 días hábiles para que presentara las alegaciones, documentación y justificantes que estimara oportunos. Transcurrido dicho plazo, no se formularon alegaciones al Proyecto de Informe mencionado.

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I. RESULTADOS DEL TRABAJO

I.1. EL SERVICIO DE ASISTENCIA A MUNICIPIOS: REGULACIÓN, ORGANIZACIÓN, MEDIOS Y CONTROL INTERNO

I.1.1. ANTECEDENTES Y REGULACIÓN

El 6 de octubre de 1993 se publicó el Reglamento de la Diputación de Ourense que regula la asistencia jurídica, económica y técnica. Según esta norma, los principios que inspiran el servicio de asistencia son: el de supletoriedad o complementariedad, el de petición municipal y el de capacidad económica por el que se prioriza a las Corporaciones con menores recursos. Además se consagra el carácter gratuito del servicio cuando se preste con medios propios, habilitando la posibilidad de subvencionar hasta el 50% si el servicio se prestase con medios ajenos.

La norma enumera y regula el contenido de las distintas modalidades de asistencia: jurídica, económica, técnica, garantía de prestación de las funciones de Secretaría e Intervención y asistencia para la normalización lingüística.

El Reglamento aborda el procedimiento de solicitud y prestación de la asistencia. Con carácter general se establece que la solicitud de asistencia deberá ser firmada por el Alcalde y dirigirse al Presidente de la Diputación. En cualquier caso se permite la consultas verbales realizadas por el Alcalde o los funcionarios directivos en materias de trámite o simple orientación.

Finalmente, contempla los aspectos de organización apostando por un modelo basado en la prestación de la asistencia de manera descentralizada por las distintas áreas de la Diputación competentes por razón de materia.

I.1.2. ORGANIGRAMA Y MEDIOS PERSONALES

La Diputación Provincial de Ourense no cuenta con una unidad administrativa específica que centralice las funciones de asistencia a municipios. Estas funciones de asistencia se prestan de forma descentralizada por distintas unidades competentes según la materia objeto de asesoramiento. Así, la asistencia jurídica es prestada por el Gabinete de Asesoría Jurídica dentro de la Secretaría General, la asistencia informática se realiza por el servicio de informática y nuevas tecnologías, la asistencia económica se presta por la Intervención, la asistencia recaudatoria por el servicio de recaudación y gestión tributaria y la asistencia técnica por diversos servicios del área de infraestructuras y servicios. Todas estas unidades no están destinadas en exclusiva a la asistencia a municipios, de tal forma que comparten sus funciones de servicio interno de la Diputación y de asesoramiento a los municipios.

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El modelo escogido por la Diputación de Ourense basado en la descentralización y en la no exclusividad está motivado según sus responsables en razones de flexibilidad y eficiencia. En cualquier caso, la elección de este diseño organizativo exige el establecimiento de efectivos mecanismos de coordinación entre las distintas unidades implicadas. Sin embargo, no se constató la existencia de estos instrumentos. Por otra parte, el hecho de que las unidades no se dediquen en exclusiva a la asistencia a municipios y combinen esta actividad con los servicios internos de la Diputación exige la adopción de las medidas oportunas para evitar la priorización de las funciones internas frente a la demanda de apoyo de los municipios.

La falta de exclusividad, en la mayor parte de los casos, de los medios personales que realizan tareas de asistencia a municipios impide que puedan cuantificarse con exactitud los efectivos que la Diputación destina a esta función. En cualquier caso, en el ejercicio 2004 del resultado de la fiscalización se deduce que las funciones de asistencia a municipios son prestadas por un total de 17 trabajadores con distinto nivel de dedicación (7 en el área jurídica, 1 en la económica, 3 en la informática y 6 en la técnica). Un análisis más detallado de los medios y de su dedicación para cada una de las modalidades de asistencia será realizado en los epígrafes siguientes.

I.1.3. SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN Y CONTROL INTERNO No existe constancia de ningún documento en el que se planifique la actividad que desarrolla la Diputación en materia de asistencia. Tampoco se elabora una memoria de actuaciones integrada con las diferentes actuaciones de apoyo jurídico, económico y técnico llevadas a cabo.

La Diputación no ha establecido un sistema normalizado para conocer el grado de satisfacción y las necesidades de los usuarios del servicio. La información ofrecida a los municipios sobre el servicio de asistencia a través de la página web es escasa.

Estos hechos ponen de manifiesto la necesidad de mejorar la publicidad e información sobre la actividad desarrollada, los mecanismos de comunicación entre el servicio de asistencia y los municipios, así como el nivel de información del servicio sobre las necesidades de los Ayuntamientos y sobre su grado de satisfacción con los servicios prestados.

I.1.4. PRESUPUESTO Y DATOS DE COSTE La Diputación no elabora la memoria exigida por el artículo 211 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Según este precepto, los municipios de más de 50.000 habitantes y las demás entidades locales de ámbito superior, acompañarán a la

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cuenta general una memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos y una memoria demostrativa del grado de cumplimiento de los objetivos programados con indicación de los previstos y alcanzados, con su coste. Además la inexistencia de una unidad que centralice la función de asistencia y la realización de determinadas actividades de apoyo a los municipios por parte de unidades no destinadas en exclusiva a estas tareas ha limitado la posibilidad de determinar el importe de los recursos destinados por la Diputación al ejercicio de esta competencia.

La Diputación cifró en la encuesta remitida los costes directos de la asistencia a municipios en 1.321.490,76 €. Sin embargo, este importe no puede ser considerado, en ningún caso, como los recursos destinados por la Diputación a la prestación de la función de asistencia, ya que en el se incluye el coste total del personal de los servicios relacionados con dichas funciones. Tal como se explicó anteriormente, con carácter general este personal no se dedica en exclusiva al apoyo a municipios. En cualquier caso, este coste no fue convenientemente soportado por la Diputación sin que se haya detallado el personal cuyas retribuciones fueron computadas para el cálculo del mismo.

En conclusión, las limitaciones expuestas impiden determinar el coste de prestación de la función de asistencia por parte de la Diputación de Ourense.

I.2. LAS ACTIVIDADES DEL SERVICIO DE ASISTENCIA

I.2.1. ASISTENCIA PARA LAS FUNCIONES DE SECRETARÍA E INTERVENCIÓN

El Reglamento de la Diputación prevé la asistencia para garantizar la prestación de las funciones de Secretaría e Intervención que podrá realizarse con medios propios o mediante posibles convenios con el Colegio Provincial de secretarios, interventores y tesoreros de la Administración Local.

En el año 2004, la Diputación no disponía de ningún funcionario de habilitación estatal destinado en exclusiva al servicio de asistencia a municipios. El Vicesecretario de la Diputación funcionario de la Subescala de Secretaría, categoría superior, tenía una dedicación parcial al servicio de asistencia. No consta que en año 2004 hubiese realizado funciones reservadas en los municipios de la provincia.

Sin embargo en el año 2004, y en ejercicios anteriores y posteriores, consta el nombramiento de un Técnico de Administración General de la Diputación, sin habilitación de carácter nacional, para la realización de las funciones de asistencia jurídica y económica y para la cobertura temporal del puesto de Secretario-Interventor en distintos municipios de la provincia. Tal como se puso de manifiesto en la fiscalización realizada por este Consello

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al Ayuntamiento de A Bola referidas a los ejercicios 2002-2003, el funcionario designado percibía con cargo al presupuesto del municipio 900 € mensuales en concepto de gratificación y de dietas de desplazamiento y de manutención. El hecho de que se trate de un funcionario perteneciente a la Diputación y la exigencia normativa de que las Diputaciones garanticen el desempeño en las Corporaciones Locales de la funciones públicas necesarias determina la gratuidad de este servicio consagrada, por otra parte, por el propio Reglamento de la Diputación cuando las asistencia se preste con medios propios. Además en los Decretos del año 2004 en los que se dispone autorizar a dicho funcionario para la realización del servicio no se hace referencia a la posibilidad de que los costes de desplazamiento y manutención y las posibles gratificaciones sean asumidas por el municipio.

En el año 2005 la Diputación creó un puesto de Secretario-Interventor Asesor con funciones exclusiva de asistencia a municipios para el ejercicio en éstos de las funciones reservadas. Este puesto fue objeto de cobertura en el año 2006, convirtiéndose en la única Diputación de Galicia con un funcionario destinado en exclusiva a dichas funciones. En ese año, se autorizó al funcionario para realizar la el asesoramiento jurídico en varios municipios de la provincia. En estos Decretos se prevé expresamente que las indemnizaciones por desplazamiento y manutención correrán por cuenta de la entidad local.

I.2.2. ASISTENCIA ECONÓMICA

Regulación

El Reglamento de la Diputación indica que la asistencia económica abarcará cualquier tipo de asesoramiento económico-financiero: contestación de consultas, comunicaciones y visitas informativas, redacción de informes, estudios, dictámenes y propuestas de resolución de índole económica.

Medios

La Diputación de Ourense no cuenta con un servicio específico de asistencia económica a los municipios. Estas funciones son desempeñadas por la Intervención de la Diputación sin dedicación exclusiva por parte de sus miembros. De acuerdo con los datos facilitados por la Diputación es el jefe de servicio la persona con un mayor nivel de dedicación a la asistencia de municipios, estimando en un 10% la dedicación a estas tareas.

Actividades

Las tareas de asistencia a los municipios desarrolladas por el personal de la Intervención se centra en la preparación y la realización de las operaciones de cierre y la resolución de consultas sobre registros contables. Estas actuaciones se desarrollan en colaboración con el

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Servicio de Informática y Nuevas Tecnologías que es el que asume el mantenimiento y apoyo a los municipios en la gestión de la aplicación informática contable facilitada por la Diputación.

En el 2004 no hay constancia de ninguna consulta escrita en materia económica formulada por los municipios. Respecto a las consultas verbales, la Diputación estima en 80 el número total de consultas en el referido ejercicio. Este dato no puede ser objeto de comprobación al no existir ningún sistema de registro y control sobre este tipo de consultas. En cualquier caso, se trata de un número limitado de consultas en relación con los datos de otras diputaciones. Esta escasa demanda de los municipios contrasta con las necesidades manifestadas por éstos en la encuesta de satisfacción remitida en el marco de esta fiscalización.

Por último, la Diputación desarrolló en el ejercicio 2004 tres cursos en materia económico-financiera destinados al personal de los municipios.

I.2.3. ASISTENCIA INFORMÁTICA Regulación

El Reglamento de la Diputación prevé la asistencia en materia informática al señalar que la asistencia técnica abarcará los sistemas informáticos.

Medios

La asistencia informática a municipios se presta por el Servicio de Informática y Nuevas Tecnologías. Dentro de este servicio, se encuadra un negociado de asistencia informática a las entidades locales El negociado está formado por una jefe de negociado y 2 programadores. Uno de los programadores no está destinado en exclusiva a asistencia a municipios.

Actividades

La actividad fundamental en materia informática consiste en el mantenimiento de la aplicación informática contable facilitada por la Diputación y en el apoyo en el funcionamiento del programa. La aplicación fue cedida mediante convenio por la Diputación de Albacete que asume su actualización. En el ejercicio 2004 eran usuarios del programa 38 municipios de la provincia, es decir, un 41,30 % del total. En ese año, los datos de rendición en los municipios usuarios del programa fueron mejores que en los restantes municipios. Así, el 84% de los municipios usuarios del programa rindieron sus cuentas (68,42% en plazo y 15,78% fuera de plazo) frente al 74% de los municipios que no utilizaban el programa contable facilitado por la Diputación (50% en plazo y 24% fuera de plazo). La asistencia de la Diputación consiste fundamentalmente en la resolución de los

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problemas que les surgen a los municipios en las tareas de contabilización y, en particular, en las operaciones de apertura y cierre. Este apoyo se realiza, básicamente, a distancia por vía telefónica o mediante desplazamiento del personal del municipio a la Diputación. De manera más residual y con una tendencia decreciente se producen desplazamientos del personal del ente provincial a los municipios, realizándose 7 visitas con este objeto en 2004. Todas estas actividades de apoyo estaban deficientemente documentadas sin que existiese un registro en el que quedase constancia sobre las asistencia prestadas.

En el marco del mismo convenio con la Diputación de Albacete se cedió también una aplicación informática para la gestión de nóminas. Sin embargo, su implantación ha sido insignificante. En el año 2004 únicamente 4 municipios de la provincia eran usuarios del aplicativo de nóminas.

La Diputación adquirió a finales de 2004 una aplicación informática para automatizar la gestión administrativa de las entidades locales. El programa se pone a disposición de los municipios mediante convenio, debiendo abonar el municipio una cantidad que oscila entre los 200 y 750 €, en función de su población. El coste de cada licencia para la Diputación es de 1.500 €. Según los datos facilitados, el número de municipios adheridos es de 41.

Por último, en el año 2004 se organizaron 9 cursos en materia informática para municipios.

I.2.4. ASISTENCIA JURÍDICA Regulación

De acuerdo con el Reglamento de la Diputación, la asistencia jurídica abarcará tanto el asesoramiento jurídico-administrativo como la defensa judicial de las entidades locales en la jurisdicción contencioso-administrativa y social, en la civil en función de la disponibilidad y recursos humanos de la Diputación y en vía penal si previamente se considera procedente para cada uno de los casos que se planteen.

Medios

La Diputación no cuenta una unidad específica destinada a la prestación de asistencia jurídica a los municipios. En el año 2004 esta función era desarrollada por el Vicesecretario Xeral, 2 Letrados-Asesores Jurídicos, 3 Técnicos de Asesoramiento a Municipios y 1 Administrativo. En el año 2005 se suprime el puesto de Vicesecretario y sus funciones en esta materia pasan a ser asumidas por el Secretario General. Además ese mismo año tal como se puso de manifiesto en el epígrafe II.4.1 se creó el puesto de Secretario-Interventor Asesor.

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Actividades

En línea con lo previsto en el Reglamento, la actividad de la Diputación en materia de asistencia jurídica se centra en la prestación de asesoramiento y en la defensa judicial.

El asesoramiento se materializa en la resolución de consultas que pueden ser planteadas por escrito o telefónicamente. En la encuesta jurídica la Diputación señala que fueron 12 los informes escritos emitidos en el año 2004 a petición de 10 municipios de la provincia. Dentro de la muestra seleccionada se apreciaron expedientes incompletos en los que no figuraba ni la consulta planteada por el municipio ni el informe emitido por la Diputación. También se observaron informes firmados por distintas personas de la unidad. Estas circunstancias evidencian una ausencia de un procedimiento normalizado en el que se regule la forma de tramitación y resolución de las consultas recibidas. La Diputación manifiesta en la encuesta jurídica que en el año 2004 se resolvieron un total de 4/5 consultas telefónicas diarias. La ausencia de una base de datos donde se registre información sobre las consultas formuladas y las respuestas emitidas ha limitado el control sobre las canalizadas a través de este medio

La Diputación asumió la defensa judicial de los municipios de la provincia en 11 procesos judiciales iniciados en 2004. Todos estos procesos se sustanciaron en el orden contencioso-administrativo. De ellos, 7 versaron sobre urbanismo, fundamentalmente cuestiones relativas a disciplina urbanística, 1 sobre contratación, 1 sobre gestión tributaria, 1 sobre responsabilidad administrativa y 1 sobre régimen jurídico de cargos electos. En los expedientes seleccionados existe constancia documental de la solicitud del servicio por parte del municipio sin que la Diputación realice un acto formal de aceptación de dicha solicitud.

I.2.5. ASISTENCIA TÉCNICA Regulación

El Reglamento recoge la asistencia técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad, como una de las funciones, que corresponde a la Diputación Provincial. El alcance de la prestación se define en el artículo 11 del Reglamento e incluye la emisión de dictámenes e informes de carácter técnico en relación con obras, construcciones y servicios de competencia o propiedad municipal y la redacción de proyectos técnicos, dirección y liquidación de obras.

Medios

La asistencia técnica a municipios no se presta por un servicio específico que se dedique en exclusiva a estas funciones sino que se hace por distintas unidades administrativas del Área

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de Infraestructuras y servicios que realizan funciones propias de la Diputación y también realizan tareas de asistencia a municipios.

En la encuesta entregada, la Diputación identifica las unidades administrativas con funciones de asistencia técnica a municipios en el ejercicio 2004, pero no identifica en que medida se dedican a esta actividad respecto del total de la actividad que realizan. Tampoco se identifica las personas que realizan estas funciones. En consecuencia, no se ha podido determinar con exactitud que medios destina la Diputación de Ourense a la asistencia técnica a municipios.

Las unidades que, de acuerdo con la información facilitada por la Diputación, realizan estas tareas son las siguientes: el servicio de cooperación, que es la unidad donde esencialmente se desarrollan las tareas de asistencia en materia de redacción de proyectos, dirección de obras, elaboración de informes técnicos y gestión de la EIEL; la sección de estudios y proyectos (memorias y proyectos descriptivos de las obras, supervisión de proyectos), y la sección de inspección y coordinación (supervisión de proyectos) ambas dependientes del servicio de vías y obras, también realizan funciones de asistencia aunque su actividad se centra en la actividad propia de la Diputación; el servicio de arquitectura, que asume las funciones de asistencia técnica en materia urbanística, pero en el ejercicio 2004 no ha tenido ninguna solicitud de asistencia.

De acuerdo con el organigrama facilitado, estas unidades están integradas por 45 plazas (2 grupo A, 4 grupo B, 12 grupo C, 27 grupo D), 8 cubiertas de forma eventual por personal laboral y 5 vacantes. Incidiendo en la dificultad de determinar qué personas de estas unidades administrativas participan en la asistencia técnica a municipios, de acuerdo con las respuestas efectuadas a lo largo de la encuesta, se puede acotar esta tarea, para el ejercicio 2004, en las siguientes unidades y puestos de trabajo: Servicio de cooperación (jefe de servicio, adjunto al jefe de servicio, jefe de negociado de vigilancia y obras y jefe de negociado de proyectos, a los que habría que añadir el negociado de la EIEL creado en 2005), sección de estudios y proyectos (jefe de sección) y sección de inspección y coordinación (jefe de sección).

Actividades

De acuerdo con la encuesta facilitada por la Diputación la actividad de asistencia técnica a municipios abarca las siguientes actividades: formación (se celebra un curso de gestión ambiental en la administración local de Galicia dentro del plan de formación del INAP), atención telefónica, telemática y emisión de informes por escrito a las consultas planteadas por los Ayuntamientos, redacción de proyectos técnicos, dirección de obras y seguridad y salud de proyectos municipales, supervisión de proyectos, participación en la valoración de las ofertas presentadas por los licitadores de contratos administrativos de los yuntamientos

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de la provincia y la gestión de la EIEL. Respecto a las actividades que se relacionan en la encuesta se realizan las siguientes precisiones:

− La Diputación no conoce el número de consultas realizadas telefónica o telemáticamente, ya que no existe constancia escrita de las consultas formuladas y de la respuesta emitida.

− Las consultas contestadas por escrito han ascendido a 9 en el ejercicio 2004. El objeto de las consultas ha sido la remisión de datos cartográficos (2), informes sobre infraestructuras y equipamientos locales (3), planos de planta para la determinación de disponibilidad de terrenos (1), un estudio para la Federación Nacional de Municipios (1) y se incluye entre los informes técnicos uno elaborado por la asesoría jurídica sobre fijación del término municipal. Asimismo, entre los 9 informes relacionados, se ha incluido uno sobre la adjudicación del contrato de recogida de basuras en el Ayuntamiento de Bolo, que también figura en la encuesta entre las participaciones en mesas de contratación en Ayuntamientos, por lo que se produce una duplicidad. La respuesta a estas consultas ha consistido en informes escritos y en la remisión de datos solicitados. El responsable de su emisión es el jefe de servicio de cooperación, aunque intervienen en su elaboración otras personas del servicio. No existe un procedimiento establecido para la solicitud de los informes y su remisión. En algunos casos se dirige el alcalde al presidente de la Diputación, pero con carácter general se solicita telefónicamente y se responde por el servicio de cooperación.

− En la encuesta se señala que se han realizado 13 proyectos y 9 anteproyectos y memorias valoradas de obras municipales. Ocho de estas son ejecutadas por la propia Diputación provincial, por lo que se produce en realidad una entrega de una obra ejecutada al Ayuntamiento. Esta actuación debe enmarcarse, en su conjunto, dentro de la actividad de cooperación de la Diputación pero no propiamente como asistencia en el sentido expuesto en el apartado I.1 de este informe.

− En la encuesta se señala que la sección de estudios y proyectos del servicio de vías y obras supervisa anualmente la totalidad de los proyectos de obras municipales incluidos en los planes de cooperación. En la misma adjunta un anexo con la relación de obras supervisadas y en el mismo se identifica al jefe de sección de inspección y coordinación del servicio de vías y obras como el puesto técnico encargado de la supervisión. La relación incluye 102 obras del Plan Base de 2004 (de las cuales 7 no han sido delegadas) y 88 obras del POL de 2004 (de las cuales 46 no han sido delegadas). Como se ha puesto de manifiesto en la introducción de este informe, estas actuaciones de cooperación no se han incluido en el ámbito objetivo de fiscalización, con la finalidad de homogeneizar el mismo en el conjunto de las cuatro Diputaciones provinciales.

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− La EIEL es un instrumento que se desarrolla a través de procedimientos comunes de la Diputaciones provinciales en colaboración con el MAP. La finalidad para la que se crea es la de determinar las necesidades de dotaciones locales, a efectos de establecer la colaboración financiera del Estado. Además, ofrece una valiosa información a los Ayuntamientos para el desarrollo del planeamiento. En el ejercicio fiscalizado la gestión de la EIEL se desarrolla en el servicio de cooperación (esas funciones se desarrollan por personal laboral temporal), creando en la RPT del ejercicio 2005 un negociado específico para gestión de la EIEL. El 16 de noviembre de 2004 la Diputación firma un convenio con la Universidad de Vigo para la realización de un sistema de información territorial de apoyo a la EIEL.

I.2.6. RECAUDACIÓN

Medios

El servicio de gestión tributaria y recaudación se integra dentro del área de Tesorería. A frente del mismo se encuentra el jefe del servicio y dependiendo directamente del mismo un adjunto al jefe de servicio, que se encarga de canalizar el trabajo a desarrollar por los dos negociados existentes: el de gestión tributaria y el de recaudación. En cada negociado existe un jefe de negociado y cuatro y tres auxiliares respectivamente. Por lo tanto, el servicio lo componen 11 funcionarios.

Ayuntamientos que delegan la recaudación e ingresos de derecho público delegados en el ejercicio 2004

En el ejercicio 2004, la Diputación efectúa, por cuenta de los ayuntamientos que lo soliciten, la gestión tributaria y la recaudación del IBI, IVTM, IAE y de las Tasas de agua y basura, de acuerdo con la información contenida en la encuesta de recaudación (SAM-R) y en el modelo de delegación facilitado como anexo a la misma. En el siguiente cuadro se detalla el número de ayuntamientos que tienen delegada en la Diputación, la gestión y recaudación en período voluntario, de los mencionados ingresos de derecho público:

Tipo de recurso Nº Ayuntamientos con recaudación delegada de ingresos de derecho público

Porcentaje de ayuntamientos con delegación sobre el total de la provincia (92)

IBI 34 36,96% IAE 36 39,13% IVTM 31 33,69% TASA AGUA/BASURA 24 26,09%

En la información facilitada no se especifica que Ayuntamientos tienen delegada la gestión y recaudación en período ejecutivo, ni tampoco los recursos que son objeto de recaudación en período ejecutivo en el ejercicio 2004. No obstante, en la encuesta de recaudación (SAM-R) se manifiesta que la Diputación recaudará en vía ejecutiva los recursos de los Ayuntamientos que lo soliciten. En el modelo de delegación facilitado se faculta a la

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Diputación para la recaudación en período ejecutivo de los recursos delegados en período voluntario (IBI, IAE, IVTM y TASAS).

En la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por prestación del servicio provincial de recaudación de tributos municipales se establece la tarifa que deben abonar los Ayuntamientos por el servicio. El tipo de gravamen será del 5% del importe de las cuotas recaudadas en período voluntario y del 50% del recargo de apremio para la recaudación en período ejecutivo. El servicio de recaudación rendirá la cuenta de los ingresos producidos en el período, en el primer trimestre siguiente a la finalización del ejercicio. En ese momento practicará la liquidación anual de la tasa por prestación del servicio recaudatorio, compensando del importe que corresponde al Ayuntamiento la cuota correspondiente a la tasa.

Volumen de recaudación en el ejercicio 2004

Para el conjunto de los Ayuntamientos que tienen delegada la recaudación en la Diputación, se han producido los siguientes ingresos en el ejercicio 2004 :

PERÍODO VOLUNTARIO Recurso Cargo neto (€) Ingresado (€) % ingresado sobre cargo Nº de liquidaciones

IBI-URBANO 2.424.469 2.163.561 89,23% 57.000 IBI-RUSTICO 104.000 88.865 85,44% 2.900 IBI-C. ESPECIALES 458.107 229.956 50,19% 16 IAE * 801.562 770.339 96,00% 400 IVTM 1.787.496 1.517.349 84,88% - TASAS 1.000.000 887.981 87,79% - OTROS 254.225 202.345 79,59% 3.500 Total 6.829.859 5.850.396 85,66% - *Excluido el recargo provincial

PERÍODO EJECUTIVO Recurso Cargo neto (€) Ingresado (€) % ingresado sobre cargo

IBI-URBANO 266.826 180.301 67,57% IBI-RUSTICO 15.135 5.514 36,43% IBI-C. ESPECIALES 228.151 228.151 100% IAE * 28.671 16.808 58,62% IVTM 270.147 132.860 49,18% TASAS 122.019 64.346 52,73% OTROS 51.880 31.246 60,22% Total 982.829 659.226 67,04% *Excluido el recargo provincial

I.3. EVALUACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS En la metodología empleada en la realización de esta fiscalización se incluye una encuesta de evaluación del servicio de asistencia a municipios, verificando el nivel de satisfacción entre una muestra de 100 Ayuntamientos menores de 5.000 habitantes. Se ha optado por limitar la muestra a este tipo de Ayuntamientos por ser los que por su carencia de medios

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materiales y humanos más necesitan de la asistencia de las Diputaciones para la prestación de los servicios mínimos obligatorios establecidos en la LRBRL.

La encuesta se compone de 12 cuestiones generales con diversos apartados, que se pueden agrupar en tres grandes bloques: cuestiones relativas al conocimiento del servicio, cuestiones sobre los servicios ofrecidos por la Diputación y cuestiones sobre la valoración otorgada por los Ayuntamientos a estos servicios. Finalmente, la duodécima pregunta se deja abierta para que los Ayuntamientos expongan su opinión sobre los aspectos que se deben mejorar en el servicio de asistencia de la Diputación.

El número de Ayuntamientos seleccionado en la provincia de Ourense es de 41 (50% del total de la provincia con población inferior a 5.000 habitantes). Han respondido a la encuesta 30 Ayuntamientos, lo que supone un 73,17% de los consultados. Los resultados han sido los siguientes:

Descripción Nº Ayuntamientos

Porcentaje sobre el total que han respondido (30)

Valoración (0 a 10) *

Conocimiento del servicio

El ayuntamiento recibió ofrecimiento expreso de asistencia por parte de la Diputación 10 33,33%

El ayuntamiento solicitó asistencia a la Diputación para la formación cuentas anuales 6 20%

Servicios prestados por la Diputación

Aplicación informática para llevanza contabilidad 18 60% Asesoramiento en las áreas financiera, presupuestaria y de contabilidad 7 23%

Cursos de formación 24 80% Asesoramiento o defensa en materia jurídica 14 46,66% Asesoramiento y/o asistencia técnica 6 20%

Valoración de los servicios prestados

Asistencia para la formación de las cuentas anuales 8,66 Asesoramiento en las áreas financiera, presupuestaria y de contabilidad 7,66

Asistencia jurídica 7,46 Asistencia técnica 6,25 Asistencia informática 6,30

* Media de las valoraciones otorgadas por los Ayuntamientos que han contestado la encuesta

La Diputación ofrece asistencia en todas las áreas fiscalizadas, pero esta llega de forma dispar a los Ayuntamientos. Así, mientras existe una buena cobertura del programa informático contable que la Diputación pone a disposición de los municipios (un 60% de los que han respondido a la encuesta), no es suficiente la asistencia en materia jurídica y escasa la prestada en materia económica y técnica. Un 80% de los Ayuntamientos consultados señala que recibe formación de la Diputación, pero el 46% de los que la reciben no la consideran suficiente.

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Los servicios prestados tienen una buena aceptación entre los Ayuntamientos que reciben la asistencia de la Diputación, aunque el servicio no tiene un alcance generalizado. Este hecho se pone de manifiesto con los comentarios vertidos por los Ayuntamientos en la encuesta, en los que reclaman una mayor claridad y publicidad de los servicios ofrecidos por la Diputación. Entre los aspectos concretos, que demandan con mayor frecuencia, se encuentra la asistencia en materia económico-contable, la asistencia técnica, especialmente en materia urbanística y el mantenimiento del programa SICAL.

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II. CONCLUSIONES 1. La Diputación de Ourense no cuenta con una unidad administrativa específica que centralice las funciones de asistencia a municipios, prestándose de manera descentralizada por distintas unidades competentes según la materia objeto de asesoramiento o apoyo.

2. En el ejercicio 2004, las funciones de asistencia eran prestadas por un total de 17 trabajadores con distintos niveles de dedicación. La falta de exclusividad de estos medios y la falta de acreditación de su grado de dedicación impide conocer el coste de prestación de estas funciones por parte de la Diputación.

3. La Diputación desarrolla actividades de asistencia en materia económica, informática, jurídica, técnica y en las funciones de secretaría e intervención. El grado de implantación de estas modalidades de apoyo es desigual sin que, en ningún caso, tenga un alcance general. La valoración de los municipios es buena con carácter general.

4. En el año 2004 la Diputación nombró a un Técnico sin habilitación de carácter nacional para la realización de funciones de asistencia jurídica y económica y para la cobertura temporal del puesto de Secretario-Interventor en varios municipios de la provincia. En el año 2005 la Diputación creó un puesto reservado a funcionario de habilitación nacional para el desarrollo de estas funciones. Los costes de desplazamiento y manutención y, en su caso, las posibles gratificaciones de estos funcionarios son asumidos por los municipios destinatarios del servicio.

5. La Diputación no dispone de medios destinados en exclusiva a la asistencia económica a municipios. La dedicación a estas tareas por parte de los miembros de la Intervención es residual. Su labor se centra en el apoyo al Servicio de Informática que es el encargado del mantenimiento de la aplicación informática contable utilizada por algunos municipios de la provincia.

6. La asistencia informática consiste básicamente en el mantenimiento de la aplicación contable facilitada por la Diputación. Son usuarios de este programa el 41,30% de los municipios de la provincia, presentando éstos un mejor nivel de rendición que los municipios que usaban otras aplicaciones.

7. La asistencia jurídica se centraba en la prestación de asesoramiento y defensa judicial con un grado de implantación limitado y una buena valoración por parte de los municipios.

8. La asistencia técnica se presta por varias unidades del área de infraestructuras y servicios que realizan fundamentalmente actividades propias de la Diputación. La actividad de asistencia se centra en la resolución de las consultas planteadas por los ayuntamientos, en la gestión de la EIEL y en la redacción de proyectos técnicos de obras municipales. Sin embargo, no ha habido asesoramiento en materia urbanística. El grado de implantación de esta modalidad de asistencia es limitado.

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III. RECOMENDACIONES

A la vista de los resultados del trabajo y de las conclusiones planteadas en el informe, la Diputación debería valorar las siguientes recomendaciones:

1. Implantar mecanismos de coordinación efectivos entre las distintas unidades que realizan funciones de asistencia.

2. Ampliar el alcance de todas las funciones de asistencia realizadas.

3. Adoptar las medidas necesarias para incrementar el nivel de conocimiento del servicio por parte de los municipios de la provincia.

4. Mejorar los mecanismos de planificación de la actividad y de comunicación entre el servicio de asistencia y los municipios con el objetivo de incrementar el nivel de información del servicio sobre las necesidades de los ayuntamientos y sobre su grado de satisfacción con los servicios prestados.

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ANEXO I

ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA DIPUTACION PROVINCIAL

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ANEXO I: ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA DIPUTACION PROVINCIAL

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ANEXO II

RÉPLICA A LAS ALEGACIONES PRESENTADAS

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ANEXO II: RÉPLICA A LAS ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA DIPUTACIÓN En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 del Reglamento del Consello de Contas de Galicia, los resultados de las actuaciones realizadas han sido remitidos al Presidente de la Diputación, mediante escrito de 27 de abril de 2007 (RS núm.227), concediéndole un plazo de 15 días hábiles, para que presentara las alegaciones, documentación y justificantes que estimara oportunos.

Dentro del plazo conferido se presentaron las alegaciones que se adjuntan al presente informe.

En relación a su contenido y con independencia de las aclaraciones y puntualizaciones que figuran en la réplica, se señala con carácter general lo siguiente:

1. Si como consecuencia de las alegaciones se modificara total o parcialmente el contenido del informe, esta modificación se señalará en nota a pie de página.

2. Excepto en casos concretos que así lo requieran, el Consello de Contas no valora las alegaciones que:

− Confirman deficiencias o irregularidades señaladas en el proyecto de informe.

− Ofrecen criterios u opiniones sin soporte documental o normativo.

− No rebaten el contenido del proyecto de informe, proporcionado sólo explicaciones o justificaciones de la actividad municipales.

I. ALEGACIONES VALORADAS PERO NO ESTIMADAS

Servicio de asistencia para as funciones de Secretaría-Intervención

PRIMEIRA.- Con respecto ó servizo de asistencia para as funcións de secretaría-intervención, sinálase unha incidencia en canto a percepción, por parte dun técnico de administración xeral da Deputación, designado para a realizacións de funcións de asistencia ó Concello da Bola, dunha cantidade de 900 euros mensuais con cargo ó orzamento municipal, en concepto de gratificacións, axudas de custo, deprazamento e manutención.

Segundo o proxecto de informe de fiscalización, este feito foi detectado polo Consello de Contas, non con motivo da fiscalización do servizo de asistencia a esta Deputación, senón co motivo das fiscalizacións realizadas ó Concello da Bola, referidas ós exercicios 2002 e 2003.

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Esta Presidencia quere deixar constancia de que descoñecía esa situación ...

En todo caso, na documentación que consta nesa Deputación Provincial non constaba tal feito, que entendemos non debería incluírse no informe de fiscalización ...

La alegación se basa en que el hecho puesto de manifiesto en el Proyecto de Informe ha sido detectado en otra fiscalización realizada por el Consello de Contas en un Ayuntamiento gallego. Sin embargo, este argumento no impide que el hecho objeto de alegación figure en el Proyecto de Informe, ya que la incidencia detectada está directamente relacionada con la fiscalización realizada en la Diputación, es decir, con la prestación por parte de la institución provincial del servicio de asistencia. Así, el funcionario al que se refiere el hecho detectado pertenece a la Diputación y ha sido nombrado por esta para la prestación de las funciones de asistencia que desarrolla en el Ayuntamiento. Además, en la fiscalización realizada en la Diputación no consta la revocación del nombramiento por el que se desarrollan estos servicios, figurando, por el contrario, en el ejercicio 2004 nuevos nombramientos de ese funcionario para la prestación de servizos de apoyo y asesoramiento en otros Ayuntamientos de la provincia. Por lo tanto, no se modifica en este punto el contenido del Proyecto de Informe.

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DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE

PONTEVEDRA

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I. RESULTADOS DEL TRABAJO

I.1. EL SERVICIO DE ASISTENCIA A MUNICIPIOS: REGULACIÓN, ORGANIZACIÓN, MEDIOS Y CONTROL INTERNO

I.1.1. ANTECEDENTES Y REGULACIÓN En 1988 la Diputación de Pontevedra creó el Centro Provincial de Asesoramiento Municipal (en adelante CPAM) constituido como organización especializada para la gestión directa del servicio de asistencia a municipios. En la misma sesión plenaria de 4 de noviembre de 1988 se aprueba el Reglamento del Centro. El Centro se plantea como un órgano especializado y desconcentrado regido por un Consejo de Administración y con una sección presupuestaria independiente pero sin personalidad jurídica propia. Los fines previstos para el CPAM son la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios. Como Anexo al Reglamento se contemplan, a título orientativo, las distintas formas que puede adoptar la asistencia administrativa y las modalidades de asesoramiento jurídico, económico y técnico. También se incluye un anexo con la plantilla inicial del centro.

El Consejo de Administración como órgano de gobierno está formado por el Presidente que será el de la Diputación y hasta un máximo de nueve vocales elegidos por el Pleno a propuesta de los Grupos Políticos y a razón de uno por cada tres que pertenezcan al mismo. Participan con voz pero sin voto: tres alcaldes de la provincia, el Secretario de la Diputación, el Interventor de la Diputación y el Director-Gerente del Centro. El Consejo de Administración se reunirá en sesión ordinaria al menos una vez al trimestre y con carácter extraordinario cuando lo decidan el Presidente o la mayoría de sus vocales. El Consejo de Administración asume las funciones superiores de administración y gobierno. El Presidente del Consejo, por su parte, asume la representación del Centro y ordena los gastos entre otras atribuciones. El Reglamento prevé que al frente del CPAM exista un director-gerente que asuma la dirección ejecutiva del mismo.

La norma contempla la regulación de los medios personales, los medios materiales, los gastos de funcionamiento, la llevanza de la contabilidad y el sistema de prestación de servicios. En esta regulación destaca la posibilidad de establecer tasas o precios públicos como contraprestación a los servicios prestados por el CPAM, a diferencia de los Reglamentos de las restantes Diputaciones donde no se recoge esta posibilidad y se apuesta, con carácter general, por el carácter gratuito de estos servicios. La opción recogida en el Reglamento del CPAM se aplicó por la Diputación. Así, en el ejercicio 2004 existía una tasa por los servicios de asesoramiento del CPAM, con desplazamiento a los entes locales con las siguientes tarifas.

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A. Por cada hora de desplazamiento: 25 €.

B. Indemnización por desplazamiento, cada kilómetro. 0,1836 €.

Sin embargo, durante el ejercicio fiscalizado no se reconocieron derechos por este concepto a pesar de que se realizaron, tal como se pondrá de manifiesto posteriormente, desplazamientos a los municipios para la prestación de los servicios constitutivos del hecho imponible de la tasa.

El Pleno de la Corporación Provincial, en su sesión de 25 de enero de 2005, acordó suprimir esta tasa. Los motivos recogidos en la memoria explicativa de la supresión son: que el servicio de asistencia tiene carácter obligatorio, la no desincentivación de la demanda de los municipios, el escaso poder recaudatorio y los elevados costes de gestión y recaudación.

Como ha quedado expuesto en la introducción de este informe, la asistencia a municipios es una de las funciones básicas y propias que la legislación atribuye a los Diputaciones. Su finalidad es de apoyar a los municipios cubriendo su tradicional insuficiencia de medios. Además, esta función debe tener como destinatarios preferentes a los municipios de menor capacidad económica y de gestión. Por lo tanto, la propia esencia de esta función y la situación de sus destinatarios determinan la necesidad de que el servicio de asistencia tenga carácter gratuito careciendo de fundamento la exigencia, o la simple previsión, de contraprestación por parte de la Diputación.

I.1.2. ORGANIGRAMA Y MEDIOS PERSONALES Con dependencia de los órganos de gobierno del CPAM (Consejo de Administración y Presidente), el Reglamento prevé la figura del Director-Gerente del Centro que asume la dirección de este. Será nombrado por el Presidente a propuesto del Consejo y contratado mediante relación laboral de carácter especial de personal de alta dirección. Le corresponden todas las decisiones que afecten a la normal gestión y funcionamiento del Centro. En el año 2004 este puesto se encontraba vacante. Sus funciones eran desempeñadas por el Vicesecretario de la Diputación en virtud de Resolución de la Presidencia de 5 de abril de 1999. En octubre de 2004 por Resolución de la Presidencia se adscribe al Vicesecretario de forma provisional al puesto de Secretario General de la Diputación, dejando de prestar las funciones de Director Gerente sin que conste la revocación expresa del nombramiento inicial. Por otra parte, en la relación de puestos de trabajo del 2005 correspondiente al CPAM se suprime la plaza de Director-Gerente.

De acuerdo con el Reglamento, dependiendo del Director-Gerente el CPAM podrá disponer de personal funcionario permanente, de personal colaborador y de personal contratado. Se establece una plantilla inicial de personal funcionario formada por 2

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funcionarios de habilitación nacional (uno de la subescala de Secretaría y otro de la Subescala de Intervención), 1 Letrado asesor, 1 administrativo, 1 secretario del Director Gerente y 1 auxiliar de administración general. Como personal laboral únicamente figuraba la plaza de Director-Gerente.

En el ejercicio fiscalizado, la relación de puestos de trabajo del CPAM estaba formada por 8 puestos de trabajo, 7 funcionario y uno laboral (el de director-gerente que se encontraba vacante). Las plazas de funcionario se corresponden con 1 Secretario Asesor-funcionario de habilitación nacional (vacante), 1 Jefe de servicio, 1 Letrado asesor, 1 Jefe de negociado (vacante), 1 operador de ordenadores y redes y 2 auxiliares administrativos. Por lo tanto, en el año 2004, la plantilla del CPAM estaba cubierta por un total de 5 trabajadores. De estos 5 funcionarios, 2 pertenecen al Grupo A, 1 al Grupo C y 2 al Grupo D. Los dos funcionarios del Grupo A tienen formación jurídica.

La plantilla formal y más aún la real del CPAM se caracteriza por su escasa dimensión y por la falta de medios específicos para la prestación de todas las modalidades que abarca la asistencia a municipios.

I.1.3. SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN Y CONTROL INTERNO Durante el ejercicio 2004 el Consejo de Administración del CPAM celebró 5 reuniones, 4 ordinarias y 1 extraordinaria para la aprobación del proyecto de presupuestos del año 2005. Las reuniones ordinarias tuvieron como objeto fundamental el informar por parte del jefe de servicio al Consejo sobre las actividades del CPAM.

El CPAM elabora anualmente una memoria de actividades para informar al Consejo. Esta memoria no es objeto de remisión a los municipios de la provincia. No consta, sin embargo, la existencia de ningún documento en el que se planifique la actividad del centro.

El CPAM no realiza comunicaciones periódicas a los ayuntamientos ofreciendo los servicios de asistencia de los que dispone. Tampoco se ha establecido un sistema normalizado para conocer el grado de satisfacción y las necesidades de los usuarios del servicio. Finalmente, la información ofrecida a los municipios sobre el servicio de asistencia a través de la página web es muy escasa, limitándose a publicar el reglamento, la composición del consejo de administración y la relación de cursos de formación.

Todas estas circunstancias ponen de relieve la necesidad de mejorar los mecanismos de planificación de la actividad y de comunicación entre el servicio de asistencia y los municipios con el objetivo de incrementar el nivel de información del servicio sobre las necesidades de los ayuntamientos y sobre su grado de satisfacción con los servicios prestados.

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I.1.4. PRESUPUESTO Y DATOS DE COSTE Desde un punto de vista presupuestario, el CPAM gestionaba en el año 2004 tres programas. El programa presupuestario 451 “Promoción y difusión de la cultura”, el 452 “Educación física y deportes” y el programa 551 “Información básica y estadística”. Los dos primeros programas no pueden ser considerados como asistencia a municipios ya que recogen transferencias corrientes a los municipios para la organización de actividades culturales y deportivas, respectivamente. Por lo que respecta la programa 551, los datos presupuestarios del ejercicio 2004 son los que se recogen en el cuadro adjunto:

Tipo de gastos Créditos iniciales Modificaciones Créditos

definitivos Obligaciones reconocidas % Ejecución

Gastos de personal 432.041,00 -54.600,00 377.441,00 231.997,12 61,47% Gastos corrientes 22.000,00 3.148,59 25.148,59 10.240,39 40,72% Inversiones reales 15.000,00 14.700,00 29.700,00 3.757,24 12,65% Transferencias de capital 162.750,00 29.400,00 192.150,00 43.679,54 22,73% Total Asistencia 631.791,00 -7.351,41 624.439,59 289.674,29 46,39% Presupuesto Diputación 120.000.000,00 105.702.997,00 225.702.997,40 121.192.758,00 53,70% % asistencia 0,53% 0,28% 0,24%

El presupuesto definitivo del CPAM para asistencia fue en el ejercicio 2004 de 624.439,59 € lo que representaba un 0,28% del total de la Diputación. El 60% del presupuesto del CPAM estaba destinado a gastos de personal, el 30% a transferencias de capital a los ayuntamientos para la implantación de planes de informatización, el 10% restante se reparte entre los gastos corrientes y la adquisición de inmovilizado. Por su parte, las obligaciones reconocidas ascendieron a 289.674,29 € que supusieron un 0,24% del importe total ejecutado por la Diputación. El grado de ejecución del presupuesto del CPAM fue del 46,39%, inferior al global de la Diputación.

Al margen del presupuesto, la Diputación registra en cuentas extrapresupuestarias los gastos asociados a las acciones formativas desarrolladas por el CPAM. Según la información facilitada, los costes de los cursos correspondientes al plan del año 2004 ascendieron a 29.922,77 € íntegramente financiados por la FEGAMP.

I.2. LAS ACTIVIDADES DEL SERVICIO DE ASISTENCIA

I.2.1. ASISTENCIA PARA LAS FUNCIONES DE SECRETARÍA E INTERVENCIÓN El Reglamento del CPAM prevé la posibilidad de que se adscriban al Centro dos funcionarios con habilitación de carácter nacional, uno de la Subescala de Secretaría y otro de la Subescala de Tesorería-Intervención. En la plantilla inicial recogida en el Anexo II del Reglamento de 1988 figura una plaza de Secretario Asesor y otra de Interventor-

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Tesorero Asesor. Entre sus funciones se encontraban la de desempeñar circunstancialmente tareas propias de su profesión en cualquier corporación local de la provincia.

En la relación de puestos de trabajo del CPAM correspondiente al ejercicio fiscalizado únicamente figuraba la plaza de Secretario Asesor. Sin embargo, este puesto se encontraba vacante. Por lo tanto, el CPAM no tenía adscrito ningún funcionario con habilitación de carácter nacional, sin perjuicio de que el Vicesecretario de la Diputación, que ejerció de director-gerente accidental hasta octubre, tuviese esta habilitación. En cualquier caso, no se desarrolló ninguna de estas funciones en los municipios de la provincia. Además, el CPAM desconoce la situación (vacante o ocupada) de los puestos reservados a los Funcionarios de Habilitación Nacional en los municipios de la provincia.

Finalmente, en la relación de puestos de trabajo del año 2005 se suprimió la plaza de Secretario-Asesor (con nivel 30 de complemento de destino), creándose una plaza de coordinador de régimen interno de asistencia a municipios (con nivel 28 de complemento de destino) no reservada a funcionarios con habilitación nacional. Por lo tanto, en la actualidad el CPAM no dispone en su plantilla de ninguna plaza reservada a funcionarios que puedan desempeñar las funciones propias de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, así como del control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, en los términos previstos por el artículo 26.3 de la Ley de Bases de Régimen Local y en el artículo 5.1 del Real Decreto 1732/1994.

I.2.2. ASISTENCIA ECONÓMICA Regulación

El Reglamento del CPAM incluye dentro de sus fines la prestación la asistencia económica a municipios. En el Anexo del Reglamento se indica que la asesoramiento económico podrá consistir en la elaboración de dictámenes a petición del municipio, en el diseño de planes de financiación o de imposición de nuevos tributos, en estudios para la aplicación de contribuciones especiales, en estudios sobre costes y rendimientos de los servicios municipales, etc.

Medios

El CPAM no dispone en su plantilla de ningún puesto de trabajo configurado específicamente para la prestación de la asistencia económica. En la encuesta remitida indican como medios personales encargados de la asistencia económica al funcionario operador de ordenadores personales y redes. Sin embargo, la titulación de este técnico (profesor de E.G.B.) y las funciones que desarrolla no se corresponden con la función de asistencia económica a municipios.

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Actividades

Según la encuesta económica remitida por la Diputación, la asistencia económica prestada por el CPAM se basa en la resolución por parte del Técnico Informático de las consultas planteadas por los municipios en relación al funcionamiento de sus aplicativos contables. El planteamiento y resolución de las consultas puede realizarse telefónica o presencialmente. En este sentido, debe tenerse en cuenta que la Diputación financió la adquisición de un aplicativo informático-contable para los municipios en el año 1992 pero no asume el mantenimiento del programa.

EL CPAM indica en el cuestionario remitido que en el ejercicio 2004 contestó a 35 consultas por escrito de carácter económico. Sin embargo, la práctica totalidad de estas consultas tienen carácter jurídico. En realidad, estas mismas consultas fueron incluidas en la encuesta jurídica. Además, la resolución de las consultas se realiza por el Letrado-Asesor y por el Jefe de Servicio, ambos Licenciados en Derecho.

En el ejercicio 2004, el CPAM no organizó ningún curso en materia económica.

No dispone de información sobre la rendición de cuentas de los municipios ni realiza tarea alguna en relación con la formación y rendición de cuentas. Tampoco dispone de información en relación con la aprobación de los presupuestos de los municipios y sus liquidaciones presupuestarias.

En definitiva y pese a estar previsto en su Reglamento, el CPAM no desarrolla funciones de asistencia económica a municipios.

I.2.3. ASISTENCIA INFORMÁTICA Regulación

El Reglamento del CPAM prevé expresamente la prestación de asistencia informática en su Anexo II. Este apoyo podrá incluir: ayuda técnica sobre informatización de procesos administrativos e informatización general, programas para aplicaciones concretas, ayudas en resolución de concursos para adquisiciones y elaboración de trabajos informatizados con medios propios de la Diputación.

Medios

El CPAM tiene en su plantilla una única plaza de operador de ordenadores personales y redes. Esta plaza está cubierta por un funcionario del Grupo C con titulación de profesor de E.G.B. En la encuesta informática, el CPAM manifiesta que considera los medios insuficientes.

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Actividades

La asistencia informática de la Diputación en el ejercicio 2004 se materializó en el desarrollo de planes de informatización y en el asesoramiento y resolución de las consultas de carácter informático planteadas por los municipios.

Por lo que respecta a los planes de informatización, el CPAM llevó a cabo la 2ª fase del plan de instalación de redes locales en los ayuntamientos de la provincia. En este plan la actividad de este organismo se traduce en la subvención (entre el 50% y el 60%) de los equipos y en la realización de la instalación por parte del técnico informático del CPAM. La solicitud de ofertas y la selección de la empresa adjudicataria se realiza por parte de la Diputación. Se aprecian supuestos de fraccionamiento del objeto del contrato incumpliendo lo previsto en el artículo 68.2 del Real Decreto Legislativo 2/2000 ya que todas las adquisiciones realizadas al amparo del plan de instalación de redes locales se tramitaron como contratos menores cuando el importe total de las adjudicaciones en 2004 ascendió a 70.044,52 €. Las adjudicaciones se concentraron en las empresas Consultores Informáticos de Pontevedra, SL y SISTEL, SL.

Por lo que se refiere al asesoramiento, el técnico informático recibió 917 consultas verbales por vía telefónica durante el ejercicio 2004. Estas consultas fueron formuladas por 53 ayuntamientos de la provincia que representan un 85% del total. Por materias se distribuyen de la siguiente forma:

Materia Nº. consultas Contabilidad 195 Hoja de Cálculo 59 Registro 89 Windows 154 Internet 130 Otros 305

El técnico informático desarrollaba la actividad de resolución telefónica de consultas en su horario normal de trabajo. Fuera del horario laboral, en horario de tarde o los sábados y algún festivo en horario de mañana y tarde, realizaba visitas a los municipios para instalar equipos y redes y para la resolución de problemas informáticos de carácter general. Estos servicios eran retribuidos por la Diputación como gratificaciones de carácter extraordinario. Durante el ejercicio 2004 se realizaron 228 visitas (1170 horas) en 55 municipios de la provincia. Durante el ejercicio 2005 se dejó de prestar este servicio en los municipios, figurando únicamente 23 visitas realizadas en el primer trimestre. No consta que la supresión de este servicio hubiese sido tratada en el Consejo de Administración del CPAM ni consta que hubiese sido comunicada a los municipios.

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En relación con estos hechos hay que poner de manifiesto lo siguiente:

1. No consta la aprobación previa de la visita y del desplazamiento por parte de órgano superior, en el que se habilite al técnico para el desempeño del servicio y se indique su objeto. Una vez realizado el servicio, a los efectos del pago de las visitas y las dietas de desplazamiento, figura un informe propuesta firmado por el técnico informático y por el jefe de servicio o el director-gerente accidental en el que únicamente se recoge el ayuntamiento visitado, el horario de la visita y una referencia genérica de la actividad realizada (del tipo virus, red, instal. equipos, varios, etc ), sin que conste documentación soporte adicional alguna. También se informa al Consejo de Administración cada trimestre sobre el número de visitas realizadas y los ayuntamientos visitados. Por lo tanto, la documentación sobre la aprobación previa del desplazamiento es inexistente y la justificativa de su realización es incompleta. Esta circunstancia también fue puesta de manifiesto en el informe de la intervención de 10 de noviembre de 2004 que indica que debe haber un nombramiento explícito para realizar los servicios de asesoramiento y soporte a los ayuntamientos.

2. Las gratificaciones devengadas por el técnico en 2004 ascienden a 28.665 €, lo que supone más del 145% de la suma de las retribuciones básicas y los complementos de destino y específico percibida por este funcionario. De esto se infiere que la contratación de otro técnico informático permitiría prestar el mismo servicio a menor coste.

3. Las gratificaciones extraordinarias devengadas todos los meses (1.170 horas en 2004) contravienen el régimen previsto para este tipo de retribución en la medida en que las gratificaciones tienen un carácter excepcional y en ningún caso serán periódicas en su devengo y fijas en su cuantía. Además, el coste por hora de visita y el coste del desplazamiento se liquida por el trabajador en función de la tarifa de la tasa fijada por la Diputación para los municipios y no en función de la normativa sobre gratificaciones e indemnizaciones del personal al servicio de la administración como correspondería.

4. El técnico informático presenta liquidaciones con irregularidades y otras de dudosa veracidad. Así, sin ánimo exhaustivo: en Cambados el sábado 28 de agosto se computan 13 horas seguidas de 9.00 a 20.00 horas (cuando en realidad serían 11) por las que cobró 318,5 €, en Cangas el 6 de marzo liquida 294 € por 12 horas seguidas de 9 a 19, cuando en realidad corresponderían 10 horas, el día festivo 17 de mayo se abonan 12 horas seguidas de 9 a 21 horas por las que se cobró 294 € o el 24 de diciembre en Dozón 4 horas de 17 a 21 horas. Estas irregularidades evidencian, además, un deficiente sistema de control interno.

5. El 30 de abril de 2004 el técnico informático liquida 6 horas correspondientes a una visita al ayuntamiento de Oia en horario de 17 a 23 (147 € en concepto de gratificación y

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27 € en concepto de desplazamiento). Este mismo día y dentro del mismo horario aparece como docente en el parte de asistencia del curso Windows XP desarrollado en la Diputación de Pontevedra desde el día 26 al día 30 de abril en horario de 16:30 a 20:30. Por la impartición de este curso ese día y en el mismo horario el técnico informático recibió 192,32 € (48,08 €/hora).

6. En el año 2004 el técnico informático realizó trabajos en nombre propio para, al menos, dos ayuntamientos de la provincia de Pontevedra en los que también prestó servicios de asistencia desde la Diputación. Así, en el ayuntamiento de Silleda figura en la relación de operaciones con terceras personas por un importe de 5.070,17 €, en concepto de mantenimiento de equipos informáticos y en el ayuntamiento de Cerdedo se detectaron operaciones por importe de 2.987 €, en concepto de apertura y cierre de la contabilidad. Esta situación vulnera la Ley de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas que, con carácter general, impide la percepción de dos remuneraciones con cargo a los Presupuestos de las administraciones públicas y la realización de actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, que se relacionen directamente con las que se desarrollen en la Entidad pública en la que se presten los servicios.

El CPAM organizó durante 2004 nueve cursos en materia informática financiados íntegramente por la FEGAMP con un total de 109 alumnos de 27 municipios. De alguno de estos cursos se celebraron varias ediciones. En algún caso no se encuentra justificación a este número de ediciones ya que el número de alumnos es muy escaso. En este sentido, la 3ª edición del curso Windows XP, con 20 horas de duración, únicamente contó con dos asistentes y tuvo un coste total de 2.406,86 €. Dentro de este coste se incluye una factura de la empresa Consultores Informáticos de Pontevedra, S.L. por valor de 1349,08 € correspondiente a la adquisición de tóner y otra material difícilmente imputable a este curso. El coste por alumno del curso demuestra un uso poco eficiente de los recursos públicos.

I.2.4. ASISTENCIA JURÍDICA Regulación

El Reglamento del CPAM prevé la prestación de asistencia jurídica que podrá consistir en la emisión de dictámenes y en la defensa jurídica. Ambas actividades podrán realizarse con medios propios o subvencionando la contratación de medios ajenos.

Medios

En el ejercicio 2004 la asistencia jurídica era prestada por el Director-Gerente accidental, por el Jefe del Servicio y por el Letrado-Asesor.

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Actividades

La actividad en materia jurídica se centra en la resolución de las consultas planteadas por los municipios. A diferencia del resto de las Diputaciones, el CPAM no asume la defensa judicial de los ayuntamientos de la provincia.

Las consultas de los municipios pueden plantearse por escrito o por vía telefónica. En el ejercicio 2004 se plantearon 35 consultas escritas por 19 municipios que representan un 30% de los existentes. En la encuesta jurídica se comunican un total de 425 consultas verbales en el año 2004. La ausencia de una base de datos donde se registre información sobre las consultas formuladas y las respuestas emitidas ha limitado el control sobre las formuladas por este medio.

En el año 2004 el CPAM desarrolló cinco acciones formativas en el área jurídica, financiadas por la FEGAMP, con un total de 107 alumnos en representación de 27 municipios de la provincia.

I.2.5. ASISTENCIA TÉCNICA En el Reglamento del CPAM se incluye el asesoramiento técnico a municipios como una de las funciones del centro. El asesoramiento se centra en dos aspectos: el urbanismo y la redacción de proyectos técnicos de obras. En materia urbanística se prevé la elaboración de documentos de planeamiento y de desarrollo y la emisión de informes técnicos sobre licencias que deba conceder a particulares el Ayuntamiento.

En el ejercicio 2004, el CPAM no prestaba asistencia técnica a los municipios de la provincia de acuerdo con la encuesta técnica (SAM-T).

I.2.6. RECAUDACIÓN Medios

Para prestar el servicio de gestión tributaria y recaudación de los recursos de derecho público de los Ayuntamientos, la Diputación ha creado el Organismo Autónomo de Gestión de Recursos Locales (ORAL). El Organismo tiene un consejo rector y un presidente. Bajo la dirección del presidente existen tres servicios (recaudación, gestión tributaria y catastral y gestión presupuestaria y contabilidad) y 8 oficinas periféricas, a través de los cuales desarrolla su actividad. En total consta de 67 puestos de trabajo. Además existen 18 oficinas recaudadoras (incluida la existente en los servicios centrales).

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Ayuntamientos que delegan la recaudación e ingresos de derecho público delegados en el ejercicio 2004

En el ejercicio 2004, la Diputación efectúa, por cuenta de los ayuntamientos que lo soliciten, la gestión tributaria y la recaudación del IBI, IAE, IVTM, IIVTNU, ICIO, tasas, sanciones de tráfico y sanciones urbanísticas, de acuerdo con la información contenida en la encuesta de recaudación (SAM-R). En el siguiente cuadro se detalla el número de ayuntamientos que tienen delegada en la Diputación, la gestión y recaudación en período voluntario, de los mencionados ingresos de derecho público:

Tipo de recurso Nº Ayuntamientos con recaudación delegada en ingresos de derecho público

Porcentaje de ayuntamientos con delegación sobre el total de la provincia (62)

IBI 51 82,26% IAE 50 80,64% IVTM 48 77,42% IIVTNU 13 20,97% ICIO 15 24,19% TASAS 46 74,19%

En período ejecutivo la Diputación gestiona los mismos recursos cuya gestión y recaudación es delegada en período voluntario por los Ayuntamientos. Además también recauda en período ejecutivo las sanciones de tráfico y urbanísticas para 13 Ayuntamientos lo que supone un 20,97% del total.

En la Ordenanza reguladora de la tasa por prestación de servicios por el ORAL, vigente en el ejercicio fiscalizado, se establece la tasa que deben abonar los Ayuntamientos por la prestación del servicio.

Así, para los recursos recaudados en período voluntario el tipo de gravamen aplicable es el 6% de la recaudación neta obtenida. Además de este tipo de gravamen se aplicarán los siguientes en función del grado de recaudación: 0,5% si la recaudación alcanza o supera el 90%, 0,75% si alcanza o supera el 93% y 1% si alcanza o supera el 95%. En las sanciones de tráfico el tipo de gravamen será del 15% o del 10%, en el caso de que el servicio se preste a una entidad que tenga delegada la recaudación de sus tributos en el ORAL. Existe además un tipo reducido del 1% de la recaudación neta, para aquellos recursos de derecho público en los que el Ayuntamiento emita las liquidaciones y el organismo provincial se limite a efectuar el cobro.

Para los recursos recaudados en período ejecutivo, la cuota a ingresar será una cantidad equivalente al recargo de apremio y a los costes del procedimiento sin que en ningún caso sea inferior al 6%. Además de esta cantidad se aplicarán los siguientes tipos de gravamen en función del grado de recaudación: 1% si alcanza o supera el 45%, el 1,25% si alcanza o supera el 50% y 1,50% si alcanza o supera el 60%.

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En aquellos procesos que no incluyan la fase de recaudación el tipo de gravamen será del 4% del importe de los padrones, listas cobratorias o documento equivalente.

Como norma general, el abono de la tasa descrita se realizará descontando su importe del producto de la recaudación que periódicamente liquide el ORAL a las entidades delegantes.

Volumen de recaudación en el ejercicio 2004

Para el conjunto de los Ayuntamientos que tienen delegada la recaudación en la Diputación, se han producido los siguientes ingresos en el ejercicio 2004 :

PERÍODO VOLUNTARIO

Recurso Cargo neto (€) Ingresado (€) % ingresado sobre cargo

Nº de liquidaciones

IBI-URBANO 20.640.920 17.994.362 87,18% 250.469 IBI-RUSTICO 262.808 188.267 71,64% 31.325 IBI-C. ESPECIALES 586.436 449.980 76,73% 17 IAE * 2.811.726 2.295.543 81,64% 3.873 IVTM 10.752.405 8.531.808 79,35% 197.221 IIVTNU 195.335 151.460 77,54% 1.450 TASAS 8.306.030 6.716.912 80,87% 217.427

Total 43.555.660 36.328.332 83,41% -

*Excluido el recargo provincial

PERÍODO EJECUTIVO

Recurso Cargo neto (€) Ingresado (€) % ingresado sobre cargo IBI-URBANO 2.461.759 1.301.981 52,89% IBI-RUSTICO 67.873 23.409 34,49% IBI-C. ESPECIALES 136.416 136.416 100% IAE * 448.403 116.212 25,92% IVTM 2.491.378 1.395.396 56,01% IIVTNU 43.823 16.727 38,17% TASAS 1.499.651 707.836 47,20% SANCIONES DE TRÁFICO 125.920 68.392 54,31% SANCIONES URBANÍSTICAS 155.673 35.836 23,02%

Total 7.430.896 3.802.205 51,17%

*Excluido el recargo provincial

I.3. EVALUACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS En la metodología empleada en la realización de esta fiscalización se incluye una encuesta de evaluación del servicio de asistencia a municipios, verificando el nivel de satisfacción entre una muestra de 100 Ayuntamientos menores de 5.000 habitantes. Se ha optado por limitar la muestra a este tipo de Ayuntamientos por ser los que por su carencia de medios materiales y humanos más necesitan de la asistencia de las Diputaciones para la prestación de los servicios mínimos obligatorios establecidos en la LRBRL.

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La encuesta se compone de 12 cuestiones generales con diversos apartados, que se pueden agrupar en tres grandes bloques: cuestiones relativas al conocimiento del servicio, cuestiones sobre los servicios ofrecidos por la Diputación y cuestiones sobre la valoración otorgada por los Ayuntamientos a estos servicios. Finalmente, la duodécima pregunta se deja abierta para que los Ayuntamientos expongan su opinión sobre los aspectos que, a su juicio, se deben mejorar en el servicio de asistencia de la Diputación.

El número de Ayuntamientos seleccionado en la provincia de Pontevedra es de 12 (52% del total de municipios con población inferior a 5.000 habitantes). Han respondido a la encuesta 7 Ayuntamientos, lo que supone un 58,33% de los consultados. Los resultados han sido los siguientes:

Descripción Nº Ayuntamientos

Porcentaje sobre el total que han respondido

Valoración (0 a 10) *

Conocimiento del servicio El ayuntamiento recibió ofrecimiento expreso de asistencia por parte de la Diputación 1 14,28%

El ayuntamiento solicitó asistencia a la Diputación para la formación cuentas anuales 0 0%

Servicios prestados por la Diputación Aplicación informática para llevanza contabilidad 1 14,28% Asesoramiento en las áreas financiera, presupuestaria y de contabilidad 0 0%

Cursos de formación 5 71,42% Asesoramiento o defensa en materia jurídica 1 14,28% Asesoramiento y/o asistencia técnica 0 0% Valoración de los servicios prestados Asistencia para la formación de las cuentas anuales - Asesoramiento en las áreas financiera, presupuestaria y de contabilidad -

Asistencia jurídica - Asistencia técnica - Asistencia informática 3,3

* Media de las valoraciones otorgadas por los Ayuntamientos que han contestado la encuesta

Los Ayuntamientos que han respondido a la encuesta no han recibido asistencia en materia económica y técnica. La asistencia en el ámbito jurídico es residual. Sólo en materia de formación un porcentaje alto de Ayuntamientos reciben apoyo, aunque de éstos sólo un 40% la considera suficiente. Sólo el 14,28% de los Ayuntamientos recibieron ofrecimiento expreso de asistencia de la Diputación.

En las encuestas, los Ayuntamientos demandan la creación de equipos especializados y cualificados para la asistencia económico-contable, jurídica, técnica e incluso informática. Solicitan la existencia real del servicio, incluso en un caso se afirma que la Diputación no tiene estructurado como tal un servicio de asistencia a municipios, cuando precisamente es la única Diputación que ha creado un órgano diferenciado para la prestación de estos servicios. En consecuencia, de los comentarios realizados se desprende que la asistencia prestada por el CPAM es prácticamente inexistente.

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II. CONCLUSIONES

− La Diputación de Pontevedra creó en 1988 el Centro Provincial de Asesoramiento Municipal (CPAM) como organización especializada, sin personalidad jurídica propia, para la gestión directa del servicio de asistencia a municipios. Sin embargo, este Centro sólo ha desarrollado de manera muy limitada la estructura y funciones inicialmente previstos.

− En el año 2004 la plantilla del CPAM, cubierta por un total de 5 trabajadores, se caracteriza por su escasa dimensión y la falta de medios específicos para la prestación de todas las modalidades que abarca la asistencia a municipios. Las obligaciones reconocidas en su presupuesto fueron de 289.674,29€ que representa un 0,24 % del importe total ejecutado por la Diputación. Estos datos ponen de relieve la insuficiencia de los medios destinados por el ente provincial a esta función.

− El CPAM prácticamente no realiza las actividades de asistencia para las que fue creado. En el ejercicio fiscalizado no realizó ninguna actuación de asistencia para las funciones de secretaría e intervención, ni realiza asistencia en materia económica ni en el área técnica. La asistencia jurídica es limitada en el alcance de su contenido al no incluir la defensa judicial. La asistencia informática se centra en el desarrollo de planes de informatización y en la resolución de consultas por parte de un único técnico informático.

− El técnico informático desarrolla la actividad de resolución telefónica de consultas en su horario normal de trabajo. Fuera del horario laboral se desplazaba a los municipios percibiendo, con cargo al presupuesto de la Diputación, una gratificación extraordinaria. El importe de las gratificaciones recibidas por el funcionario superan al resto de las retribuciones pagadas por la Diputación. Estas gratificaciones son contrarias al régimen previsto para este tipo de retribuciones ya que no tienen carácter excepcional y son periódicas en su devengo. Además, se detectaron liquidaciones con irregularidades y un supuesto en el que se percibieron 2 remuneraciones de la Diputación por servicios distintos que se declararon realizados en el mismo intervalo horario. Por último, el técnico informático vulnera la Ley de Incompatibilidades al recibir remuneraciones de al menos dos ayuntamientos de la provincia por la realización de servicios directamente relacionados con los prestados y retribuidos desde la Diputación.

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III. RECOMENDACIONES A la vista de los resultados del trabajo y de las conclusiones planteadas en el informe, la Diputación debería valorar las siguientes recomendaciones:

1. Dotar de contenido real y de medios económicos y personales suficientes al CPAM para dar cumplimiento al artículo 36.1 de la LBRL.

2. Extender el ámbito de la asistencia a todas las modalidades de apoyo previstas por la legislación y por el propio Reglamento del CPAM.

3. Facilitar a los ayuntamientos de la provincia la posibilidad de prestar las funciones de Secretaría e Intervención en los términos previstos en el artículo 5.1. del Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio.

4. Adoptar las medidas necesarias para incrementar el nivel de conocimiento del servicio por parte de los municipios de la provincia.

5. Mejorar los mecanismos de planificación de la actividad y de comunicación entre el servicio de asistencia y los municipios con el objetivo de incrementar el nivel de información del servicio sobre las necesidades de los ayuntamientos y sobre su grado de satisfacción con los servicios prestados.

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IV. TRAMITE DE ALEGACIONES En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58.a) del Reglamento de Régimen Interior del Consello de Contas de Galicia, los resultados de las actuaciones realizadas fueron remitidos al Presidente de la Diputación en el Proyecto de Informe de Fiscalización (escrito de 27 de abril de 2007, RS núm. 228), concediéndole un plazo de 15 días hábiles para que presentara las alegaciones, documentación y justificantes que estimara oportunos. Transcurrido dicho plazo, no se formularon alegaciones al Proyecto de Informe mencionado.