Descentralizacin y Participacin democrtica

en Montevideo

los Concejos Vecinales y un aporte sobre la cuestin metropolitana

Defensor del Vecino de MontevideoPs.Social. Fernando W. Rodrguez Herrera

Juan Carlos Gmez 1472. CP. 11000

Tel: 08001616 29161616

defensoria@defensordelvecino.gub.uy

www.defensordelvecino.gub.uy

Diseo y ejecucin del proyecto:Este proyecto fue elaborado y desarrollado en forma conjunta por el Insituto de Desar-rollo Local (IDEL) de la Universidad Catlica de Uruguay ; el Centre for Research on Direct Democracy (C2D) de la Universidad de Zurich; el Insituto de Ciencia Polica de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica (UdelaR), el Plan Cuenca del Arroyo Carrasco y la Defensora del Vecino de Montevideo.

Autores: Paula Ferla - Insituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Catlica de Uruguay Alejandra Marzuca - Insituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Catlica de Uruguay Alicia Veneziano - Insituto de Ciencia Polica - Facultad de Ciencias Sociales (UdelaR) Yanina Welp - Centre for Research on Direct Democracy - Universidad de Zurich

Comentarios y aportes:Camilo lvarez - el Plan Cuenca del Arroyo CarrascoJos Arocena, - Insituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Catlica de Uruguay Alejandro Casas - Defensora del Vecino de MontevideoMarianela Fernndez - Defensora del Vecino de Montevideo Fernando Rodrguez - Defensora del Vecino de MontevideoUwe Serdlt - Centre for Research on Direct Democracy - Universidad de Zurich

NDICE GENERAL

ndice de tablas y mapas 7Prlogo 9

1. Introduccin 131.1.Caso Montevideo 131.2 Caso Canelones 141.3 Plan del libro 15

2. El enfoque terico 162.1 Descentralizacin 162.2 Paricipacin y gobernanza 182.3 Las redes 19

3. Evolucin de la descentralizacin paricipaiva en Uruguay 213.1 La reconiguracin del escenario polico 233.2 Las nuevas insituciones de la descentralizacin paricipaiva 253.3 Los cambios normaivos para promover la descentralizacin 26

4. Diseo de invesigacin 284.1. Protocolo de invesigacin: Montevideo 294.2 Protocolo de invesigacin: Canelones 38

5. Montevideo: presentacin y anlisis de resultados 425.1 Trayectoria de los Concejos Vecinales 425.2 Caractersicas de los Concejos Vecinales 475.3 Funcionamiento interno del Concejo Vecinal 53 5.4 Relacin del Concejo con los actores polico-administraivos locales y centrales 585.5 Insercin del Concejo en el tejido local 635.6 Grado de representaividad del Concejo 645.7 Tipo de logros del Concejo Vecinal 655.8 Una perspeciva desde el anlisis de redes 685.9 Lectura general de los resultados 715.10 Analizando las hiptesis a la luz de los resultados 73

6. Canelones: presentacin y anlisis de resultados 856.1 Proceso de descentralizacin en Canelones 866.2 Gesin metropolitana de servicios 99

7. Conclusiones 1077.1 Elementos a tener en cuenta 1097.2 Comentarios inales 111

8. Bibliograa 1159. Anexos 121

7ndice De Tablas Y Mapas

Esquema 1 ............................................................................................................................................ 77

Esquema 2 ............................................................................................................................................ 82

Mapa 1: Divisin territorial administraiva de Montevideo ................................................................... 32Mapa 2: Variacin porcentual de la poblacin en Montevideo, segn CCZ .......................................... 34Mapa 3: Departamento de Canelones, localidades de Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo .......... 40Tabla 1: Seleccin de eventos que impulsaron la descentralizacin paricipaiva ................................ 22Tabla 2: Incidencia en policas pblicas ............................................................................................... 29Tabla 3: Representaividad de los Concejos ........................................................................................... 30Tabla 4: Distribucin de la poblacin de Montevideo por zona ............................................................ 33Tabla 5: Paricipacin de la poblacin en elecciones a concejales vecinales ........................................ 35Tabla 6: Variacin de la poblacin y evolucin de la paricipacin electoral en los CV estudiados ...... 36Tabla 7: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Montevideo ................................................ 37Tabla 8: Detalle de cuesionarios individuales realizados en Montevideo ............................................ 37Tabla 9: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Canelones ................................................... 41Tabla 10: Paricipacin en el Plenario y comisiones .............................................................................. 50Tabla 11: Renovacin de miembros del CV ........................................................................................... 50Tabla 12: Procedencia de Concejales .................................................................................................... 51

Tabla 13: Composicin de los CV ........................................................................................................... 52Tabla 14: Nivel de eiciencia del CV ....................................................................................................... 54Tabla 15: Capacidad de resolucin de conlictos del CV ........................................................................ 55Tabla 16: Grado de desarrollo de visin global de los CV ..................................................................... 56Tabla 17: Nivel de autonoma ................................................................................................................ 57

Tabla 18: Sntesis: funcionamiento de los CV estudiados ...................................................................... 58Tabla 19: Valoracin de la relacin del CV con la Junta Local ................................................................ 60Tabla 20: Dinmica de la ariculacin entre el CV y el rea social del CCZ ............................................ 60Tabla 21: Sntesis: relacin del CV con actores polico-administraivos ............................................... 61Tabla 22: Valoracin del CV sobre la predisposicin del Ejecuivo Departamental para incorporarlo en su gesin ......................................................................................................................................... 62Tabla 23: Dinmica de la ariculacin con el Legislaivo Departamental .............................................. 62 Tabla 24: Sntesis: relacionamiento con actores polico centrales ..................................................... 63Tabla 25: Grado de insercin en el tejido local .................................................................................... 64

Tabla 26: Grado de representaividad del Concejo ............................................................................... 65Tabla 27: Logros del CV: Asesoramiento ................................................................................................ 67Tabla 28: Logros del CV: Propuesta ........................................................................................................ 68Tabla 29: Sntesis: ipos de logros del CV ............................................................................................... 68Tabla 30: Percepcin sobre el presigio de las insituciones presentes en el territorio ......................... 69Tabla 31: Percepcin sobre las insituciones que inluyen en la deinicin de policas pblicas que afectan al barrio ..................................................................................................................................... 70

Tabla 32: Lectura general de resultados ................................................................................................ 71

Tabla 33: Sntesis: funcionamiento interno y relacionamiento con actores polico-administraivos locales 72 Tabla 34: Posibilidad de incidir en la deinicin de las policas pblicas .............................................. 74Tabla 35: Sntesis de caractersicas de los CV y ipos de logros ........................................................... 75Tabla 36: Representaividad del Concejo Vecinal ................................................................................. 78Tabla 37: Sntesis de la relexin sobre el proceso de descentralizacin en Canelones ........................ 98Tabla 38: Servicios pblicos por localidad .............................................................................................. 101Tabla 39: Problemas comunes por zona ................................................................................................ 105

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Prlogo

Para la Defensora del Vecino de Montevideo, la invesigacin que presentamos ha sido una experiencia que ha enriquecido su accionar en dos reas fundamentales.

Por un lado ha fortalecido la impronta insitucional de desarrollar proyectos en ariculacin con diversidad de actores. En este trayecto hemos complementado miradas y aprendizajes con tres universidades (dos nacionales y una del exterior), y un proyecto metropolitano ejecutado por la administracin pblica (Intendencias de Canelones y Montevideo).

Por otro lado aport a la lnea insitucional estratgica, de contribuir a profundizar y ensanchar los escenarios de la democracia en Montevideo, ya que estamos convencidos que los Concejos Vecinales y su trabajo son una herramienta para lograrlo. Para las insituciones promotoras de la invesigacin, sus resultados no coniguran un producto inal ni cerrado, sino que son un insumo importante que ponemos a disposicin de todos los actores interesados en ser parte del proyecto de un Montevideo y una zona metropolitana ms democricos y solidarios.

En el contexto de condicionamientos y oportunidades, se destaca que tanto la descentralizacin como la paricipacin ciudadana son elementos que estn incorporados a la lgica de la construccin de la democracia en el Departamento, y todo lo que se haga en este senido deber tomar en cuenta ese punto de parida y los acumulados realizados.

Durante estos veinte aos de proceso descentralizador en Montevideo, se ha ido conformando una red de actores sociales que coniguran una expresin de la democracia paricipaiva. Esta expresin ciudadana intenta fortalecerse y aricularse, con idenidad propia, con las expresiones insitucionales de la democracia representaiva a travs de su vnculo con la Junta Departamental, con el Ejecuivo Departamental y ahora, en esta nueva etapa, con los Municipios, los cuales ienen expresin nacional.

Por este camino, y no sin diicultades, creemos que se va construyendo una nueva expresin de la democracia, ms moderna, ms hbil a la hora de generar respuestas, y por ende que brinda mayores garanas sobre derechos ciudadanos tales como: paricipar en las cuesiones generales que a todos/as nos involucran, acceder a una administracin eiciente y transparente y a la informacin pblica, entre otros.

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En este contexto, las expresiones ciudadanas de democracia paricipaiva y an las de democracia directa, insertas en un sistema democrico en el marco de un Estado de derecho, lejos de debilitar la expresin histrica y fundamental de la representaividad democrica, se sitan como una clara oportunidad para fortalecerla, profundizando y ensanchando la democracia como un derecho humano fundamental.

La fortaleza de las insituciones de la democracia en Uruguay conigura una garana de derechos necesaria pero no suiciente. La consolidacin de la fortaleza ciudadana a la hora de ejercer contralor y paricipar en los espacios de construccin de las policas pblicas, con idenidad propia y sin susituir en nada la responsabilidad otorgada democricamente a los representantes, complementa y aianza el sistema democrico.

Es en dicho escenario en donde se desarrolla el rol polico de la sociedad civil, rol que es polico en trminos de la perspeciva de las policas pblicas que deben ser relejo de los consensos y acuerdos entre los disintos actores del sistema polico y de la sociedad civil, y que coniguran el compromiso con la ciudadana en trmino de proyecto de ciudad, de departamento o de regin de largo plazo.

Roles disintos y complementarios entre el sistema polico y la sociedad civil, que se retroalimentan desde idenidades propias y generan las mejores posibilidades de construccin de policas pblicas estatales. Se busca con ello que dichas policas sean la principal herramienta para la proteccin de los derechos ciudadanos y el ejercicio pleno de las obligaciones del Estado, en cuanto a las tres dimensiones en que aquellas se expresan, es decir en el respeto, garana y saisfaccin de derechos humanos.

Coniamos que el material ser de beneicio para los actores locales, policos y sociales, para la Administracin departamental, para los legisladores y legisladoras departamentales y para las insituciones que hemos paricipado de esta invesigacin. Agradecemos asimismo el iempo y la experiencia aportados por los vecinos, actores sociales y policos, tcnicos y funcionarios entrevistados, que permiieron la realizacin de este trabajo.

Solo nos resta, antes de presentar el trabajo, expresar una vez ms nuestro irme compromiso con los derechos ciudadanos y la total disposicin de coninuar trabajando, cada vez ms atentos a las oportunidades que surgen de las organizaciones sociales como expresin de compromiso con la construccin de ciudadana. Con ello pretendemos ser un actor facilitador y ariculador de las interacciones al servicio de la garana de los derechos de todas las personas, como un camino vlido para defender la calidad y la dignidad de la vida como fundamento central de los esfuerzos de las insituciones del Estado y de la sociedad civil.

Fernando Rodrguez HerreraDefensor del Vecino de Montevideo

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1. Introduccin

A parir del inters inicial de la Defensora del Vecino de Montevideo en colaborar con la profundizacin del proceso de descentralizacin departamental y mejorar la

calidad de la democracia, se propuso una experiencia de invesigacin-accin que iende a la construccin de una mirada crica.

El proyecto se ubica en el marco de la cooperacin entre la Defensora del Vecino de Montevideo, la Fundacin Avina y el Centre for Research on Direct Democracy (C2D- Universidad de Zurich, Suiza), inserto en el proyecto regional Democracia en Amrica Laina: Experiencias innovadoras a nivel Local. A esta cooperacin se suman el proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco llevado adelante por las Intendencias de Montevideo y Canelones con el apoyo de la OPP y la Unin Europea, el Insituto de Estudios del Desarrollo Regional y Local (IDEL) de la Universidad Catlica del Uruguay, y el Insituto de Ciencia Polica de la Universidad de la Repblica. Estas insituciones comparten el inters por generar conocimiento aplicado sobre los mbitos de democracia paricipaiva, en busca de nuevos catalizadores para relexionar sobre esta dimensin de la descentralizacin como forma de organizacin gubernamental.

Si bien la invesigacin iene como ncleo central el anlisis del funcionamiento de los Concejos Vecinales de Montevideo en tanto mbitos de paricipacin ciudadana, tambin se ocupa por generar un aporte a la relexin sobre la gesin metropolitana desde los espacios locales, y es en este marco que se suma un anlisis de la experiencia descentralizadora del departamento de Canelones.

En esta publicacin se recogen los fundamentos, el diseo y los resultados de la invesigacin considerando ambos territorios.

1.1 Caso Montevideo

El proceso de descentralizacin que el departamento de Montevideo ha desarrollado en los limos 20 aos transita por un espacio de evaluacin y redeinicin social e insitucional signado por la instalacin del nivel de gobierno municipal en todo el pas.

La premisa que gua el trabajo eniende que los rganos de gobierno local ofrecen la posibilidad de construccin de una mirada integrada del gobierno departamental. Por

lo tanto, este es un momento paricularmente propicio para analizar el funcionamiento

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de los Concejos Vecinales, ya que las pistas y pautas que permitan mejorar su desempeo son un interesante insumo para nutrir tanto las discusiones en torno al rumbo de este

proceso, como las acciones a corto y mediano plazo que puedan desarrollarse.

Se propone entonces un estudio de los Concejos Vecinales en tanto mecanismos de ariculacin entre el gobierno y la sociedad, con el doble objeivo de que los resultados permitan fortalecer la relacin entre ambos actores y proyectar alternaivas para el fortalecimiento de las relaciones entre los Concejos Vecinales y la ciudadana en pos de la profundizacin de la incidencia de los ciudadanos en las cuesiones pblicas.

1.2 Caso Canelones

En el ao 2006 las Intendencias de Montevideo, Canelones y San Jos, en conjunto con el Gobierno Nacional irmaron el acuerdo para conformar la Agenda Metropolitana, una instancia dependiente de la Presidencia de la Repblica. As se comienza a implementar un programa interinsitucional para avanzar en el desarrollo local sustentable del rea metropolitana en forma ariculada e integral.

Esta nueva realidad se comienza a atender desde varios mbitos; uno de ellos es el programa Uruguay Integra de la OPP, del que surge el Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco11, co-gesionado por las Intendencias de Montevideo y Canelones, y al cual se suman como socios los Ministerios de Desarrollo Social; Ganadera, Agricultura y Pesca; Salud Pblica; Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la Administracin Nacional de Educacin Pblica.

Desde el Proyecto se considera necesario el apoyo al proceso de conformacin del nuevo nivel de gobierno, y a la construccin de herramientas para que la sociedad pueda apropiarse de esta nueva legislacin.

Se espera que los resultados de esta invesigacin puedan ser una contribucin para el desarrollo de mejores procesos de paricipacin, y de integracin de los ciudadanos a la vida polica, social y cultural de su entorno. Por su parte, se busca aportar relexiones acerca de las complejidades que se abren al incorporar el anlisis y la accin con perspeciva metropolitana y se aspira a que el proyecto sea de uilidad para la construccin de localidades ms paricipaivas, democricas y solidarias. Asimismo, se espera que la aproximacin al proceso de descentralizacin de Canelones permita acumular anlisis y relexin sobre la experiencia canaria, y que en alguna medida sirva de insumo en su futuro desarrollo.

1 El Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco abarca un territorio de 205km2 integrado por las localidades canarias (del departamento de Canelones) de Paso Carrasco, Colonia Nicolich, Barros Blancos, Surez y Toledo, y las jurisdicciones montevideanas de los comunales 8, 9 y 10. A su vez, el territorio abarca el arroyo Carrasco, el Toledo, el Manga, la caada de la Chacarita y las Canteras. Viven ms de 300 mil personas que presentan altos ndices de vulnerabilidad social, econmica y cultural a pesar de que en el territorio descrito se genera el 11% de las exportaciones del pas.

1.3 Plan del libro

Este libro recoge los resultados de la invesigacin y se divide siete segmentos. Luego de esta parte introductoria, el segmento El enfoque terico hace un recorrido por el debate que ha generado la implementacin de la descentralizacin paricipaiva, prestando especial atencin a los paradigmas que recientemente han predominado en torno al discurso descentralizador, la reforma del Estado, las deiniciones de democracia paricipaiva, redes y gobernancia. En el tercer apartado Evolucin de la descentralizacin paricipaiva en Uruguay se ideniican y describen someramente- los cambios policos, insitucionales y normaivos que han dado forma a la descentralizacin paricipaiva en Uruguay, con especial atencin a Montevideo y Canelones. Luego se detalla el Diseo de la invesigacin considerando las preguntas, hiptesis, variables y la metodologa de relevamiento uilizada. Lo s apartados cinco y seis, se desinan a presentar los resultados de las dos fases de la invesigacin (primero Montevideo y luego Canelones 2). Finalmente el segmento inal recoge las principales conclusiones del estudio y a parir de ella avanza sobre un listado de recomendaciones.

2 El trabajo de campo estuvo a cargo de las Licenciadas Paula Ferla y Alejandra Marzuca del IDEL.

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2. El enfoque terico

La introduccin terica pretende dar cuenta de las principales deiniciones de los conceptos uilizados en esta invesigacin. Las instancias estudiadas en Montevideo y Canelones presentan aspectos que se reieren a procesos de descentralizacin, a formas de paricipacin y a la generacin de sistemas de actores ligados por vnculos que pueden considerarse redes sociales. En ese senido, se abordarn brevemente las siguientes categoras analicas: Descentralizacin; Paricipacin y gobernanza; Redes sociales.

2.1 Descentralizacin

La discusin sobre centralizacin y descentralizacin del Estado est presente desde los orgenes de nuestros pases lainoamericanos. Dos formas de entender la organizacin polica del territorio -unitarios y federales- se confrontaron durante varias dcadas despus de los procesos independenistas. Sin embargo, a mediados del siglo XX, no se cuesionaba el estado centralizado, funcional al modelo econmico de susitucin de importaciones3. Recin a principios de los setenta diversas situaciones comenzaron a debilitar aquel acuerdo: la crisis del modelo de desarrollo, la economa que no lograba saisfacer las expectaivas de la poblacin y los regmenes autocricos que dominaban la escena polica regional.

2.1.1 Las reformas estructurales de los noventa y la crisis del Estado

La crisis de la deuda en 1982 se ha sealado como el punto inal de un modelo centrado en el proteccionismo, la intervencin estatal y el gasto pblico. En los aos siguientes, en paricular en la dcada de los noventa, este modelo fue someido a importantes reformas estructurales, que intentaron terminar con el proteccionismo, disminuir el peso del Estado sobre la sociedad y reorientar el gasto pblico. Esto se hizo siguiendo las recetas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Dichas transformaciones afectaron al Estado, a las organizaciones sociales, a las formas de organizacin empresarial y a los movimientos sociales.

3 Industrializacin dirigida al mercado interno, dado el contexto de guerra y post-guerra en Europa. El Estado asume un rol interventor en la economa y empresarial, as como asistencial en materia de policas sociales.

Los efectos de estos cambios en los individuos fueron la prdida de las

referencias tradicionales y de las adhesiones bsicas, generndose as una bsqueda de modelos alternaivos. Los procesos mencionados se relacionan tambin con la creciente globalizacin y el avance de la tecnologa, que diiculta que un actor aislado controle los procesos y la velocidad a la que transcurren.

En este contexto, la descentralizacin aparece como una alternaiva que permiira incrementar la eiciencia, gracias a un aumento de la autonoma en la gesin de los bienes pblicos locales, mejorando as las prestaciones al acercar la decisin al ciudadano o al cliente segn el paradigma en que nos ubiquemos.

2.1.2 La definicin de descentralizacin

Los factores que permiten deinir la nocin de descentralizacin son: La transferencia de poder de decisin La transferencia de competencias, atribuciones y funciones La transferencia de recursos

Se puede decir que estamos frente a procesos de descentralizacin cuando estos

tres ipos de transferencia se producen del nivel central a los niveles subnacionales y locales. Cuando estas formas de transferencia no se dan o existen parcialmente, el proceso se puede denominar de desconcentracin. Por ejemplo, puede haber transferencia de funciones, manteniendo a nivel central el poder de decisin. Tambin es frecuente que se produzcan transferencias de competencias, que no se acompaan con transferencia de recursos.

Importa tambin precisar los fundamentos ideolgicos de las deiniciones en materia de descentralizacin. Esta palabra ha sido usada en senidos muy diferentes segn el marco ideolgico en el que se formula. Hay disintas formas de clasiicar estas opciones; ejempliiquemos con dos de ellas:

a) Una de las concepciones ha sido denominada por algunos autores neo-conservadora en oposicin a otra que ha sido llamada social-demcrata. Esta oposicin se da en la poca de las transiciones a la democracia en el sur de Europa (70s) y en Amrica Laina (80s). En el primer caso, la descentralizacin persigue la eiciencia tecnocrica, la reduccin de la intervencin del Estado y la liberacin de la iniciaiva privada como forma de potenciar la innovacin y la creaividad empresarial. La posicin social-demcrata en tanto, est de acuerdo en una crica del Estado excesivamente intervencionista, dndole ms bien un carcter regulador, airma la relevancia de la iniciaiva originada en la sociedad civil y destaca la importancia de restaurar el protagonismo ciudadano, frente a burocracias centrales alejadas de las diferentes realidades.

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b) Otros autores preieren una frmula ms genrica para referirse a la oposicin entre estas formas de concebir la descentralizacin. Mencionan por un lado una concepcin tecnocrica y neoliberal opuesta a otra que busca una gesin democrica y paricipaiva. La primera plantea la descentralizacin como un mecanismo de reestructuracin de los aparatos estatales para atender la demanda social. Predomina

en esta concepcin la relevancia del aporte tcnico sobre la expresin del sistema local de actores. Como la que hemos denominado neoconservadora, en esta forma de pensar la descentralizacin se privilegia el mercado y la competencia entre diferentes

iniciaivas. La llamada concepcin democraizadora, plantea una gesin democrica y paricipaiva, considerando la descentralizacin como una herramienta que permite susituir el predominio de la tecnocracia para darle ms protagonismo a la sociedad en el diseo e implementacin de policas pblicas. Para ello habr que buscar acuerdos con el sistema polico-administraivo, abriendo canales y buscando mecanismos de paricipacin social.

2.2 Participacin y gobernanza

2.2.1 La democracia participativa

El concepto de democracia paricipaiva en lo territorial lo comienza a plantear Jordi Borja (1986). Se ha tenido a veces una visin asamblearia de este ipo de democracia entendindola como democracia directa. Ms all de esta tendencia que tuvo una inluencia importante durante los ochenta, la democracia paricipaiva tendi a analizarse y desarrollarse como una propuesta de incorporacin de los movimientos

sociales a las instancias de decisin polica.

As se reedita una discusin que se ha dado en varios momentos histricos pero que cobra mucha importancia en esta etapa y es la que enfrenta democracia representaiva y democracia paricipaiva. De una visin bastante utpica de esta lima y de sus posibilidades de implementacin, se pas de la idealizacin del municipio como una gran escuela de ciudadanos a la del municipio como autogobierno donde se ensayan formas de democracia directa. Ms all de estas maneras de entender la paricipacin polica, actualmente las dos formas de democracia son consideradas necesarias y complementarias.

La democracia en general, con esta nueva visin, se revaloriza con la expansin de lo pblico4 con la cooperacin del Sector Pblico no Estatal en el diseo e implementacin del Estado as como su reestructuracin o reforma. Los paridos deberan, segn este 4 Lo pblico entendido como lo que es de todos y nos incumbe a todos, ya no est solamente en manos del Estado sino en una serie de actores sociales (organizaciones, ONGs, asociaciones, redes, etc.) que ienen ines pblicos aunque no estn en el aparato Estatal y tampoco en el mercado ya que no ienen como ines el lucro (Sector Pblico no Estatal)

paradigma, adquirir un nuevo papel ariculador de intereses, con una nueva relacin con sus bases, y como portadores de proyectos polico-estratgicos. Proyectos que, junto a actores sociales, orientan al Estado y la sociedad hacia lo pblico.

2.2.2 Gobernanza

Vinculado a la descentralizacin y a la democracia, debemos considerar otro concepto fundamental: el de gobernanza. La gobernanza es una forma de conduccin social que incluye una dimensin representaiva -como forma de intermediacin de intereses- pero tambin una forma de prestacin de servicios que se implementan a

travs de redes de organizaciones o actores sociales.

Esta forma de conduccin social puede favorecer una mejor adaptacin a las

preferencias de los ciudadanos dando lexibilidad y agilidad a la gesin del Estado, ante la diversiicacin y muliplicacin de las preferencias. El concepto de gobernanza se muestra como un instrumento fundamental para entender la eicacia de las insituciones en funcin de las redes sociales sedimentadas a lo largo de la historia.

2.3 Las redes

2.3.1 Que son las redes?

La gobernanza implica la existencia de redes sociales y de policas. El gobierno mulinivel donde los actores supranacionales, nacionales, subnacionales y locales interactan en redes altamente complejas para producir resultados policos, es una expresin de esta vinculacin entre gobernanza y redes. El gobierno mulinivel tambin se puede ver como el espacio donde se desarrollan las redes intergubernamentales

(relaciones entre gobiernos a disintos niveles territoriales).

El objeivo de las redes es formular o llevar a cabo decisiones colecivas en torno a determinados temas comparidos, lo que implica una corresponsabilidad y puede signiicar la disolucin de la red una vez resuelto el problema. Podemos decir que todas las redes ienen tres caractersicas bsicas:

1. Son una interaccin entre actores y/o organizaciones formales e informales.2. Se basan en intereses, proyectos o acciones comunes.3. Presentan una cierta regularidad en sus interacciones.

Las redes van ms all de los mecanismos organizacionales clsicos. Tienen un carcter lexible y poco jerrquico, lo que facilita las relaciones de conianza que

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consituyen la base para la generacin de capital social5 y de procesos horizontales y pluralistas. En esta acepcin, son redes sociales o de ciudadanos las que incluyen la lucha por los derechos civiles, policos, sociales.

Esta breve revisin pretende ideniicar elementos centrales presentes en las nuevas redes de gesin vinculadas a la democracia paricipaiva para analizar los procesos desarrollados en Montevideo y Canelones. La descentralizacin ha dado lugar a la distribucin de la autoridad polica y administraiva, generando nuevas formas de organizacin social y polica. Esto ha planteado problemas de accin coleciva y de coordinacin de policas pblicas, lo que representa un desao para la gesin estatal que se propone la paricipacin ciudadana en una gesin innovadora e incluyente.

2.3.2 Los tipos de redes

Segn las disintas escuelas, existen diversas formas de clasiicar las redes. Si se iene en cuenta la relacin Estado-sociedad, se deinir una ipologa que toma en cuenta las redes intragubernamentales e intergubernamentales (al interior del Estado) y las sociogubernamentales (Estado y sociedad). Estas redes estn orientadas a la formulacin de policas en los disintos campos del acontecer social. Parece claro que si en estos sistemas de relaciones existen autnicas redes, ya no ser solamente la Administracin -o el gobierno- la que deina las policas, sino que stas se elaborarn en redes muli-nivel con intervencin de un complejo conjunto de actores estatales, pblicos no estatales y privados.

Otras clasiicaciones parten de la consideracin de la riqueza de colecivos comprendidos en las redes. En este senido las llamadas redes globales se generan porque un conjunto de grupos e individuos se orientan a tratar un problema determinado.

Una red global existe en un proceso permanente de simpliicacin-complejizacin. La aparicin y desaparicin de colecivos son fenmenos constantes en una red. Cuanto ms pobre se vuelva una red en colecivos, ms se aproxima a la simpliicacin y eventualmente a su desaparicin. Algunos autores ideniican la simpliicacin de una red con su deslocalizacin.

5 El capital social signiica que existen redes individuales y de asociaciones que se corporizan en situaciones horizontales en la sociedad de paricipacin cvica acumuladas a travs de la historia (Putnam, 1996).

3. Evolucin de la descentralizacin participativa en Uruguay

Los gobiernos subnacionales en Uruguay han tenido histricamente una funcin jerrquica secundaria, con escasas competencias y una autonoma restringida desde el punto de vista presupuestario y administraivo. La concentracin de los recursos en el nivel nacional, pese a la brecha entre las competencias legales y las tareas que efecivamente asumen los Gobiernos Departamentales6, la debilidad del Congreso de Intendentes7 para consituirse como mbito de coordinacin interdepartamental en materia de policas pblicas, y la anigedad y vetustez de los mecanismos legales que consagran las normas y rigen la vida municipal (Ley Orgnica Municipal8 de 1935), dan cuenta de la organizacin centralista del Estado uruguayo. Sin embargo, los limos veinte aos evidencian un proceso de cambio. Con el in de situar el contexto en que se inscribe la invesigacin Descentralizacin y Paricipacin en Montevideo. Los Concejos Vecinales y un aporte sobre la gesin metropolitana ideniicamos a coninuacin los hitos que marcan este proceso (en algunos de los cuales profundizaremos posteriormente).

Una cronologa de este ipo muestra transformaciones del orden polico, insitucional y normaivo. Con la llegada del Frente Amplio a la Intendencia de Montevideo en 1990; al gobierno nacional en las elecciones de 2004, y a otras siete intendencias del pas en 20059, se marca un punto de inlexin en la distribucin del poder a parir de la reconiguracin del sistema de paridos marcando as el primer hito polico relevante. Asimismo, principalmente asociado al proyecto de gobierno de la izquierda, se promueven diferentes espacios de paricipacin que jerarquizan el rol de la ciudadana; en el caso de Montevideo se destacan los foros ciudadanos, la creacin de los Concejos Vecinales y la implementacin de los presupuestos paricipaivos, de los cuales posteriormente se desarrollan modelos pariculares en las Intendencias de Canelones, Cerro Largo, Maldonado, Paysand, Florida, Rivera, Rocha y Salto (bajo gobiernos de los tres principales paridos del sistema polico10).

6 Hasta la entrada en vigencia del nuevo marco normaivo sobre descentralizacin en 2010, los diecinueve gobiernos de segundo orden precepivo se denominaban Intendencia Municipal de7 El Congreso de Intendentes se reconoce consitucionalmente en la reforma de 1997 que le asigna carcter de organismo pblico y estatal, pero su funcionamiento data de 1943.8 Ley N 9.515

9 Canelones, Florida, Maldonado, Paysand, Rocha, Salto, Treinta y Tres.10 Las intendencias de Canelones, Florida, Maldonado, Paysand, Rocha y Salto implementan presupuestos paricipaivos en el marco de gobiernos del Frente Amplio, mientras que la de Cerro Largo lo hace bajo la administracin del Parido Nacional y la de Rivera desde el nico gobierno departamental que conservaba el Parido Colorado en el perodo 2005-2010.

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Desde la perspeciva insitucional se observan reformas en los organigramas de las Intendencias donde aparecen direcciones y divisiones -en los ejecuivos departamentales- encargadas de la Descentralizacin, adems de que se crean y/o integran Juntas Locales. En el caso de Montevideo stas se conciben como el componente polico local11 que se complementa con el aporte social de los Concejos Vecinales que, tanto en uno como en otro caso, se replican para las 18 zonas administraivas en las que subdivide su territorio. La situacin en el resto del pas a nivel local muestra variaciones que van desde Juntas

Locales comunes sin integracin polica hasta juntas autnomas y elecivas12. Abriendo la nueva etapa en 2010, en todo el pas se crean 89 municipios para los que se eligen autoridades.

Tabla 1: Seleccin de eventos que impulsaron la descentralizacin paricipaiva (Montevideo y Canelones)13

Tipo de eventos Fechas y descripcin

Policos

Cambios en

los elencos

paridarios en los

gobiernos

1989. Primer triunfo electoral del Frente Amplio en el departamento de Montevideo2005. Primer triunfo de la izquierda en Canelones

2010: Eleccin de 89 Municipios en todo el pas

Paricipacin ciudadana

1990 y sig.: Asambleas ciudadanas y comisiones temicas.1992, 1996, 2001, 2005, 2008. Foros Ciudadanos.2000-2010. Planes Estratgicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ)Desde 1993 Elecciones de Consejos Vecinales cada dos aosPlan Quinquenal, desde 1990, con paricipacin consuliva de los vecinos y organizaciones sociales

Fines 90 2010. Paricipacin de los Concejos Vecinales en la deinicin de los Compromisos de Gesin y balance de gesin anual y quinquenal en reuniones con Gabinete municipal que se procesaban internamente en la IMM2006-2010: Presupuesto Paricipaivo (Fuente 1, con montos de dinero asignado por la IMM a cada CCZ con paricipacin de vecinos por proyectos presentados, organizaciones y Concejos Vecinales y votacin directa, y Fuente 2 (igual al sistema anterior ) con dilogo en Asambleas abiertas con Intendente y equipo de gobierno en cada zona

2010. Elecciones de 8 Municipios en Montevideo y 29 en Canelones.Realizacin de Cabildos Abiertos en Municipios de Montevideo

11 Las Juntas Locales como insitucin estaban previstas en la Ley orgnica Municipal, pero su creacin y especialmente la ampliacin de sus atribuciones y elecividad de sus autoridades exclua a las capitales departamentales. Este fue un factor de peso en el diseo de la propuesta del Frente Amplio para Montevideo.12 Durante el perodo 2009-2010, por ejemplo la Intendencia de Canelones designa los miembros de sus 29 juntas locales, mientras la Intendencia de Treinta y Tres convoca e integra 4 de las 6 creadas.13 Este cuadro incorpora eventos que van ms all del perodo en el que se desarroll la invesigacin.

Insitucionales

1990. Divisin administraiva del departamento de Montevideo en 18 zonas, creacin de los CCZ (Centros Comunales Zonales), de la igura del Coordinador Zonal, y del Departamento de Acividades Descentralizadas (luego de Descentralizacin)1993. Creacin e instalacin de las Juntas Locales (y Comisiones Delegadas) y los Concejos Vecinales1995. Creacin de las Divisiones Regionales en Montevideo2003. Marco normaivo e instalacin (2006) del Defensor del Vecino de Montevideo2006. Integracin de 29 Juntas Locales en Canelones

2010. Creacin de 29 Municipios y eleccin de Gobiernos Municipales en el Departamento de Canelones2010. Creacin de 8 Municipios y eleccin de Gobiernos Municipales en el departamento de Montevideo.

Normaivos

1993. Decreto 28119 de creacin de los Concejos Vecinales (modiicado en 1995, 1998 y 2010)1997. Reforma Consitucional actualmente vigente2009. Ley 18567 de Descentralizacin Polica y Paricipacin Ciudadana2009: Decreto 33209 de creacin de los Municipios en Montevideo (modiicado en 2010)

Finalmente, en el mbito normaivo se ideniican cambios de rango nacional y departamental. En el primer caso son puntos clave la Reforma Consitucional de 1997 y la reglamentacin de sus cambios a parir de la creacin de leyes (como la de Descentralizacin Polica y Paricipacin Ciudadana de 2009 que crea el nivel municipal), mientras que los avances normaivos de la rbita departamental se vinculan a los diferentes decretos que regulan los cambios que introducen las Intendencias14.

3.1 La reconfiguracin del escenario poltico

La llegada del Frente Amplio (FA) al gobierno de la ciudad de Montevideo en 1990 trajo profundas consecuencias no slo para la organizacin polico territorial de la ciudad sino tambin, en el mediano plazo, para la del pas. La descentralizacin era un tema pendiente, y contaba con cierto consenso promovido desde la misma agenda de transformaciones comparida por los pases lainoamericanos. El FA conviri este

14 En Montevideo, los Concejos Vecinales fueron creados por los decretos y modiicaciones posteriores: Decreto N 26.019 del 1/7/93, modiicado por el Decreto N 26.893 del 1/11/95, modiicado por el decreto N 28.119 del 22/7/98 y por el Decreto 33.478 del 1/7/2010. Los lmites de las zonas fueron creados por decreto 26.017 del 12 de julio de 1993, que se fue modiicando hasta la divisin deiniiva que rige en la actualidad, con los decretos: 26.143 del 19 de octubre de 1993; 26.344 del 6 de junio de 1994; y 26.577 del 10 de noviembre de 1994. Finalmente, se crearon los ocho Municipios en Montevideo por decreto N 33.209, del 17 de diciembre de 2009.

24 25

tema en el eje de su campaa para alcanzar el gobierno departamental15. El candidato a ocupar el poder Ejecuivo departamental, Tabar Vzquez, puso un fuerte nfasis en la descentralizacin paricipaiva como una estrategia para mejorar la gesin y renovar la democracia. Por eso no fue sorprendente que a trece das de asumir como Intendente

irmara un decreto iniciando el proceso de descentralizacin con la creacin de los 18 distritos que dieron forma a los Centros Comunales Zonales (CCZ). Poco iempo despus se creaba la Junta Local (autoridad ejecuiva) y el Concejo Vecinal (rgano consulivo) en cada zona. Este diseo insitucional permaneci con pocas variaciones hasta la implementacin de la nueva ley de descentralizacin en las elecciones de 2010.

La paricipacin ciudadana ha tenido un rol destacado en los disintos espacios creados, tanto en los ms insitucionalizados como en los ms abiertos a la paricipacin y el debate general. Los planes quinquenales o la agenda Montevideo contaron con la paricipacin de miles de ciudadanos y centenares de organizaciones; el presupuesto paricipaivo ha reunido en cada convocatoria un rango que va de los 50 mil a los 80 mil votantes; centenares de asambleas fueron organizadas en los cuatro foros ciudadanos realizados hasta el momento. Los 18 Concejos vecinales han funcionado ininterrumpidamente desde 1993.

El Frente Amplio lleg al gobierno de Canelones, ms recientemente, en 2005. El Intendente nombr las autoridades de las 29 Juntas Locales en el ao 200616, y cre una Junta Virtual (la nmero 30) para los oriundos del Departamento que residen en el exterior17. As, la capacidad de crear una Junta Local en una capital departamental, incluida con la reforma consitucional de 1997, es ejercida por primera vez en otro departamento adems de Montevideo. La heterogeneidad del Departamento hace que el desarrollo de estas Juntas sea desigual y variado, dependiendo de la regin o micro-regin en la cual se encuentre18, as como de la poblacin y el desarrollo de las organizaciones sociales en cada una. Por dar un ejemplo de esta diversidad, algunas Juntas Locales tenan 1800 habitantes y otras 150.000. En este perodo tambin se crean los Centros Cvicos, unidades administraivas concebidas con el objeivo de acercar las oicinas y servicios del Estado a la poblacin.

15 Entre los numerosos estudios que dan cuenta del proceso podemos destacar Veneziano (2005), Rebellato y Ubilla (1999), Laurnaga (2000), Claramunt (2000), Chavez y Goldfrank (1999), Calvei y AAVV (1997), Prez Piera (1995), Rivoir (2001), Pergamino, et. Al (1995), Bergamino, Caruso y Porillo (2001).16 Cabe aclarar que ya exisan funcionando en el departamento 24 Juntas Locales y 2 oicinas recaudadoras, creadas en gobiernos anteriores.

17 Aunque la Junta 30 no iene jurisdiccin territorial, a sus miembros se les asigna la funcin de mantener relaciones internacionales, tomando como modelo al Departamento Nmero 20 de la Cancillera de la Repblica (Oroo 2010).18 En el perodo 2005-2010 la administracin orden la gesin mediante una lgica territorial basada en microrregiones, creadas segn la vocacin econmica-produciva que posee cada localidad (Hacia la microrregionalizacin, Primera Aproximacin, coleccin aportes, Centro de Estudios Estratgicos Canarios)

3.2 Las nuevas instituciones de la descentralizacin participativa

En los primeros aos del proceso descentralizador iniciado en Montevideo, a la voluntad polica de la izquierda en el gobierno del departamento, se le enfrent la oposicin de los paridos tradicionales. Esos primeros aos estuvieron signados por los intentos de bloqueo de los paridos hasta entonces dominantes en el escenario polico uruguayo y las estrategias legales que fue creando la Intendencia para consolidar

los CCZ. Pero a la vez, este es el momento en que se inician las negociaciones entre paridos que derivaran en la creacin de la Comisin Mixta de Descentralizacin (1991) con miembros del gobierno del departamento, de los paridos y de expertos en el tema (Sierra y Charbonnier, 1993). El proceso de negociacin culmin con un diseo insitucional que combin tres iguras locales que se replicaron para los 18 distritos: el CCZ, la Junta Local y el Concejo Vecinal. Este modelo, producto de la negociacin y el consenso entre paridos, permii el avance del proceso pero tambin lo condicion, otorgando un rol predominante a los paridos policos en la coniguracin de las nuevas insituciones (Veneziano 2005, Goldfrank 2002, Chvez 2005, Schneider y Welp 2011).

El CCZ es la estructura desconcentrada de prestacin de servicios de la Intendencia a nivel local; la igura de la Junta Local es el rgano polico, al cual se le asigna la tarea de programar obras y servicios para la zona, con competencias ejecuivas Al igual que en la mayora de los casos del resto del pas hasta la entrada en vigencia de la ley nacional de descentralizacin en 2010, los cinco miembros de la Junta (Presidente y cuatro ediles locales) eran designados por el Intendente; sin embargo se buscaba relejar la proporcionalidad paridaria al tener en cuenta el porcentaje de votos obtenido por los paridos en el distrito19. Este esquema se completaba con la igura del Secretario de la Junta Local- con un cargo rentado y de conianza polica del Intendente - que oiciaba de nexo entre la estructura y los rganos descentralizados y el aparato central de la IM.

El Concejo Vecinal se crea como organismo consulivo y deliberante de paricipacin ciudadana, compuesto por entre 25 y 40 miembros honorarios directamente elegidos por la ciudadana. Los Concejos pueden cumplir funciones de asesoramiento, iniciaiva y colaboracin en la gesin20. En el diseo insitucional se prevea que se relacionaran luidamente con las Juntas Locales, el Departamento de Descentralizacin de la IM y la Junta Departamental, aportando la visin de vecinos y sociedad civil organizada en la gesin local. Se espera que sean los portavoces de las necesidades, demandas y propuestas del barrio ante las autoridades nacionales y municipales21. Dentro de sus funciones se encuentra la colaboracin en la elaboracin del presupuesto municipal, proponiendo prioridades de gastos e inversiones, el control y la evaluacin de la gesin, 19 El FA estableci que la designacin de los tres miembros que le correspondieron surgiera de la votacin local de sus ailiados y adherentes para cada uno de los distritos.20 www.juntamvd.gub.uy

21 www.montevideo.gub.uy

26 27

la organizacin y promocin de acividades culturales, sociales y deporivas. Por su parte, el Presidente de la Junta Local ejerce la superintendencia del CCZ y la Junta acta contando con el asesoramiento del Concejo Vecinal. Esta reforma incluy la creacin del Departamento de Descentralizacin que fue uno de los principales instrumentos insitucionales responsables de promover la paricipacin de la ciudadana.

Desde el momento de su instalacin hasta el perodo anterior a la eleccin de los Gobiernos Municipales en 2010 (que es el que cubre el trabajo de campo), este esquema triparito ha venido asumiendo un proceso de mayor complejizacin, por ejemplo con la consolidacin de una estructura de direccin administraiva y de gesin, pero tambin asumiendo algunas de las funciones tradicionales asignadas a un gobierno departamental

(vialidad, alumbrado, saneamiento, arbolado, limpieza, espacios pblicos, planiicacin urbana, regulacin de las acividades industriales, comerciales, etc.), y en reas de actuacin emergentes (servicios de salud, educacin inicial, de asistencia social, en materia cultural y deporiva, etc.).

3.3 Los cambios normativos para promover la descentralizacin

La reforma consitucional de 1997 introdujo cambios signiicaivos referidos a los gobiernos departamentales, avanzando en la deinicin del aumento de las autonomas municipales y de los gobiernos locales, por ejemplo separando temporalmente las elecciones municipales de las nacionales (art. 50 y 262, disposicin transitoria y). Sin embargo, Veneziano ha caliicado el modelo propuesto por esta reforma como de descentralizacin-centralizada (2005:56). La autora seala que mientras las lites policas no fueron capaces de crear el marco legal que plasme las normas consitucionales descentralizadoras, se ha producido un proceso de municipalizacin de hecho.

La situacin insitucional, tanto antes como despus de la reforma consitucional, muestra un panorama de debilidad local, aunque heterogneo (De Barbieri et. Al 2010). Previo a la instauracin de los Municipios en el 2010, de las casi 130 Juntas Locales creadas en el pas, solo tres (San Carlos, Bella Unin, Ro Branco), tenan el doble carcter de autonoma en sus funciones (con cierto respaldo econmico) y elecividad de sus autoridades (representantes de los paridos policos). En la mayora de los casos, las Juntas Locales eran organismos tendientes a la desconcentracin de los servicios, cuya gesin estaba bajo la igura del secretario. Por lo general, los secretarios de Junta eran cargos de conianza del Intendente que cesaban con su gesin, sin embargo en algunos departamentos los Secretarios de Junta eran funcionarios administraivos de carrera. Tambin podan estar integradas por los ediles locales, que tambin son designados por el Intendente. Exisa adems un tercer ipo de Juntas locales, que son las autnomas, no elecivas, que tenan ms funciones (y de acuerdo a su ley de creacin) ms recursos, pero al igual que las comunes podan o no estar integradas. De todas maneras, en trminos

generales su autonoma era restringida tanto en lo que hace a la disposicin de recursos propios como debido a su dependencia de los gobiernos departamentales.

En el ao 2008 el Poder Ejecuivo presenta el proyecto de Ley de Descentralizacin Polica y Paricipacin Ciudadana que ya se haba discuido entre los paridos y en el Congreso de Intendentes. La mayor novedad de esta ley, inalmente aprobada en 2009, es la creacin de un tercer escaln de gobierno, el propiamente municipal, concebido ya no a nivel departamental sino a nivel local. Sin embargo esta nueva ley fue acompaada de tres modiicaciones22, lo que relej el proceso de discusin polica y paut los desaos que trae su implementacin. Esto dio lugar en el ao 2010 a la eleccin de 89 Municipios a nivel nacional, presididos por un Alcalde. Las Juntas Locales anteriormente integradas se consituyeron en Municipios. Se prioriz el criterio de la conformacin de Municipios en las poblaciones de ms de 5.000 habitantes en todo el pas, en un proceso gradual que abarcar a las zonas de ms de 2.000 habitantes.

En Montevideo se crearon 8 Municipios. En las elecciones de abril de 2010 en todos los casos triunf por mayora absoluta o relaiva el Frente Amplio, asumiendo los cargos de alcalde/sa. La conformacin de los Municipios dio lugar a la redeinicin de las zonas y los CCZ en Montevideo, que pasaron a depender de los Municipios. Lo mismo sucedi con los Concejos Vecinales que pasaron a vincularse con el Municipio correspondiente. En el 2010 se proces una nueva modiicacin del Decreto sobre los Concejos Vecinales, vinculado a los cambios generados con la creacin de los Municipios, donde aquellos manienen las funciones anteriores. El Decreto votado en Montevideo previ, entre otros aspectos, la realizacin de Cabildos Abiertos para la elaboracin de las prioridades presupuestales de cada territorio, lo que es un paso previo a la votacin del Presupuesto Departamental y al Presupuesto de cada Municipio en la Junta Departamental de Montevideo. En dichos Cabildos paricipa el Gobierno Municipal, los Concejos Vecinales y los vecinos y organizaciones sociales de cada zona.

22 Ley 18.567 y sus posteriores ajustes en 2010, las leyes 18.644,18.653, 18.659.

28 29

4. Diseo de investigacin

Tal como muestra la extensa bibliograa relevada, el proceso de descentralizacin paricipaiva de Montevideo, por ser la experiencia ms extensa y pionera que iene el pas, ha sido objeto de numerosos estudios que fundamentalmente se han centrado en analizar el diseo insitucional, la evolucin polica y las tensiones entre las disintas insituciones de representacin y paricipacin ciudadana creados.

Es indudable que en los limos aos las policas descentralizadoras llevadas adelante en Uruguay han generado un impacto polico e insitucional con la apertura a nuevos actores y la creacin de insituciones paricipaivas. Sin embargo, mientras se increment la desconcentracin de servicios y se consolidaron los aspectos jurdicos y

policos de la descentralizacin, es todava un desao del presente debair en torno a los logros de la paricipacin ciudadana y sus perspecivas de cara al futuro.

La mayora de los estudios sobre la descentralizacin de Montevideo no ideniican diferencias de gesin entre los disintos distritos del Departamento (Centros Comunales Zonales) o la capacidad que ienen los Concejos Vecinales (CV) para incidir en las policas pblicas locales y para conseguir el aval y reconocimiento de la ciudadana. Esta invesigacin pretende arrojar luz sobre las reas de incidencia pblica y representacin ciudadana de los espacios insituidos de paricipacin vecinal que crea el formato montevideano en el marco de su proceso descentralizador.

A su vez, el estudio referido a Canelones pretende rescatar la mirada de los actores locales y centrales involucrados en el proceso de descentralizacin. Asimismo se indaga en las percepciones al respecto de la presencia de servicios pblicos en el territorio y se ideniican las complejidades que se abren al incorporar la perspeciva metropolitana al anlisis.

El objeivo general de esta invesigacin es: aportar a los procesos de democraizacin del Estado y de la sociedad a parir de la ideniicacin de elementos que permitan mejorar los espacios de ariculacin entre el gobierno y la sociedad civil.

En lo que reiere a los objeivos especicos, el ipo de informacin relevada y las formas de tratamiento, las invesigaciones de Montevideo y Canelones suponen esquemas pariculares, por lo cual fueron concebidas y organizadas como dos fases diferentes aunque complementarias.

4.1. Protocolo de investigacin: Montevideo

Esta fase es la ms extensa de la invesigacin en cuanto a la canidad de dimensiones, variables que agrupa, y actores involucrados, siendo tambin la que insumi mayor canidad de iempo en el desarrollo del trabajo de campo. A su vez, es la etapa que iene un mayor nivel de estructuracin en su esquema de relevamiento y propuesta de anlisis dado que busca responder un conjunto de preguntas y propone un sistema de hiptesis (mientras las otras ienen un carcter exploratorio).

4.1.1 Objetivos

Analizar las condiciones que favorecen que los Concejos Vecinales tengan incidencia en las policas pblicas que afectan a su territorio.

Establecer los factores que contribuyen a que los Concejos Vecinales representen los intereses y demandas de la ciudadana.

4.1.2 Preguntas orientadoras

Bajo qu condiciones los Concejos Vecinales inciden en las policas pblicas con impacto territorial?

Qu elementos permiten que los Concejos Vecinales representen los intereses, necesidades y/o demandas de la ciudadana?

4.1.3 Sistema de hiptesis

Hiptesis 1: Las posibilidades de que los Concejos Vecinales incidan en las policas pblicas que afectan al territorio son mayores en la medida en que:

1. tengan un funcionamiento interno consolidado;2. desarrollen un relacionamiento sinrgico con los actores polico-

administraivos locales y centrales;3. representen en un grado alto los intereses y demandas de la ciudadana.

Posibilidades de incidir en policas pblicas localesMs Menos .

Funcionamiento interno del Concejo vecinal Consolidado Desarrollo intermedio DebilitadoRelacionamiento con actores polico-administraivos locales Sinrgico Parcialmente ariculado DesariculadoRelacionamiento con autoridades centrales Sinrgico Parcialmente ariculado DesariculadoRepresentaividad del Concejo Alta Media Baja

Tabla 2: Incidencia en policas pblicas

30 31

Hiptesis 2: Las posibilidades de que los Concejos Vecinales representen a la ciudadana son mayores en la medida en que se encuentren insertos en el tejido local.

Posibilidades de representaividad de los Concejos VecinalesMs Menos.

Insercin de los CV en el tejido social Alta Media Baja

Tabla 3: Representaividad de los Concejos

Ambas hiptesis se consideran como parte de un sistema. Al suponer que un grado alto de representacin de intereses de la ciudadana otorga mayor respaldo y

poder al Concejo para ser tenido en cuenta por su contraparte en el gobierno, parece perinente establecer una vinculacin entre la incidencia de los Concejos en las policas pblicas y las posibilidades de representacin de la ciudadana.

4.1.4 Variables y dimensiones

Hiptesis 1: Variable Dependiente

a) Incidencia del Concejo Vecinal en las policas pblicas que afectan al territorio.Entendida como el grado y modo en el cual la acividad del Concejo imprime

un diferencial en el contenido y/o ejecucin tanto de la reglamentacin como de los programas gubernamentales que se desarrollan y afectan el territorio local de su

referencia. Esto implica considerar:

a.1 Percepcin del Concejo sobre la existencia y ipo de logros de la gesin.a.2 Evaluacin de los actores polico-administraivos sobre la gesin del Concejo.a.3 Evaluacin de la sociedad civil organizada al respecto de la gesin del Concejo.

Hiptesis 1: Variables Independientes

a) Funcionamiento interno del Concejo VecinalSon aquellos elementos que reieren a la modalidad y estructura de la organizacin

interna del Concejo y a las capacidades o habilidades asociadas tanto a la resolucin de los conlictos que surgen en el desarrollo de sus funciones como a la toma de decisiones.

Variables de referencia:

a.1 Nivel de eiciencia de la organizacina.2 Capacidad de resolucin de conlictos.a.3 Grado de desarrollo de visin global.

a.4 Nivel de autonoma.

b) Relacin con los actores polico administraivos locales y centrales

Es la forma y valoracin de los mecanismos a travs de los cuales el Concejo

interacta con los diferentes actores polico-administraivos en el marco de sus competencias.

Variables de referencia:

b.1 Tipo de relacin con la Junta Local

b.2 Dinmica de la ariculacin entre el Concejo y el rea social del CCZ23b.3 Dinmica de la relacin con el legislaivo departamentalb.4 Valoracin del Concejo sobre la predisposicin del Ejecuivo Departamental para incorporarlo en su gesin

c) Percepcin sobre el grado en el cual el Concejo representa los intereses y demandas de la ciudadana.

Es la evaluacin de la capacidad del Concejo Vecinal para captar los intereses y demandas de los ciudadanos e integrarlos a su gesin.

c.1 Valoracin sobre el grado de representaividad del Concejo

Hiptesis 2: Variable Dependiente

a) Percepcin sobre el grado en el cual el Concejo representa los intereses y demandas de la ciudadana.

Es la evaluacin de la capacidad del Concejo Vecinal para captar los intereses y demandas de los ciudadanos e integrarlos a su gesin.

a.1 Valoracin sobre el grado de representaividad del Concejo

Hiptesis 2: Variable Independiente

a) Insercin del Concejo en el tejido local

Es la forma y frecuencia en la que el Concejo se relacione con vecinos y

organizaciones de la sociedad civil local.

23 En cuanto a la vinculacin del Concejo con el servicio del CCZ se opt por priorizar la ariculacin con el rea social debido a su relacionamiento relaivamente estable con el Concejo y por ser parte de las competencias del rea.

32 33

Variables de referencia:

a.1 Forma de vinculacin Concejo - comunidad local

a.2 Pertenencia de los concejales a colecivos o/y organizaciones sociales a.3 Valoracin de concejales y actores de la sociedad civil sobre su

relacionamiento

4.1.5 Seleccin de los casos de estudio

El estudio se focaliza en los Concejos Vecinales 1, 3, 8, 9, 13 y 17. Estos casos pertenecen a las tres grandes regiones de Montevideo: centro (1 y 3), este (8 y 9) y oeste (13 y 17). Como muestra el mapa 1, los casos relejan zonas urbanas, suburbanas y rurales, as como tambin cntricas y costeras. La tabla 4 muestra la distribucin de la poblacin montevideana, por zona, segn los censos de 1996 y 2004, destacando los casos seleccionados para el estudio.

Mapa 1: Divisin territorial administraiva del departamento de Montevideo (18 CCZ)

Fuente: htp://www.chasque.net/vecinet/vecicomu.htm

1996 2004

Zona Poblacin % Poblacin %1 53145 4% 47003 4%2 97711 7% 95449 7%3 75761 6% 67876 5%4 61239 5% 56281 4%5 130787 10% 129175 10%6 103860 8% 91757 7%7 54195 4% 52146 4%8 55972 4% 53920 4%9 129190 10% 136690 10%

10 57935 4% 67533 5%11 86467 6% 90675 7%12 58429 4% 61216 5%13 86677 6% 83041 6%14 92264 7% 88033 7%15 47189 4% 42589 3%16 39348 3% 34990 3%17 80340 6% 86839 7%18 34330 3% 40215 3%

Total 1344839 100% 1325428 100%

Tabla 4: Distribucin de la poblacin de Montevideo por zona (1996-2004) Fuente: elaborado en base a Censo 2004 Montevideo. Disponible en

htp://www.montevideo.gub.uy/insitucional/estadisicas/biblioteca/censo-2004-montevideo-y-ccz

De acuerdo con datos del Censo 2004 - Fase 1 (ver mapa 2) la variacin porcentual de la poblacin en el perodo inter-censal por zona, agrupa a nuestros casos de estudio en tres situaciones: las zonas 1 y 3 varan en un porcentaje menor de 5%, las 8 y 13 varan entre 5% y 0%, mientras que las zonas 9 y 17 varan por encima del 0%. En estos trminos las zonas 1, 3, 8 y 13 reducen su poblacin (en mayor o menor medida) mientras que la 9 y 17 la aumentan.

34

35

Mapa 2: Variacin porcentual de la poblacin en Montevideo, segn CCZ F

ue

nte

: ww

w.m

on

tevid

eo

.gu

b.u

y

Finalmente, en la tabla N 5 se presenta la evolucin, por zona y por ao, de la adhesin ciudadana a las instancias de votacin para la integracin de los Concejos.

Tabla 5: Paricipacin de la poblacin en elecciones a concejales*Las elecciones de los Concejos se realizan conjuntamente con la votacin del Presupuesto ParicipaivoFuente: elaboracin propia, en base a datos de la Unidad de paricipacin y planiicacin. Intendencia de

Mo

ntevid

eo

TOTAL18

17

16

15

14

13

12

11

10

9

8

7

6

5

4

3

2

1

ZONA

68.558

3.852

8.000

1.820

2.605

5.645

5.465

5.624

5.179

2.785

6.378

2.926

2.506

3.813

3.145

1.548

3.451

2.337

1.479

votos

1993

100%6%

12%3%4%8%8%8%8%4%9%4%4%6%5%2%5%3%2%%

82.496

4.212

6.657

2.076

3.351

6.083

5.988

5.266

5.800

6.544

8.802

2.386

2.263

5.436

5.200

2.643

4.295

3.146

2.348

votos

1995

100%5%8%3%4%7%7%6%7%8%

11%3%3%7%6%3%5%4%3%%

106.909

4.470

7.582

2.682

6.137

6.490

6.717

6.294

7.793

7.024

12.472

4.833

2.997

8.022

5.872

2.884

5.158

3.842

5.640

votos

1998

100%4%7%3%6%6%6%6%7%7%

12%5%3%8%5%3%5%4%5%%

100.552

4.650

8.167

2.682

4.621

6.991

7.209

4.968

7.541

5.835

8.375

4.421

2.920

5.774

7.852

4.078

4.971

4.469

5.028

votos

2001

100%5%8%3%5%7%7%5%7%6%8%4%3%6%8%4%5%4%5%%

76.643

2.938

5.070

2.601

3.099

5.170

5.549

4.151

5.115

3.997

6.970

3.776

3.156

4.924

5.389

2.711

4.270

4.094

3.663

votos

2004

100%4%7%3%4%7%7%5%7%5%9%5%4%6%7%4%6%5%5%%

74.363

2.947

5.355

2.484

2.622

5.604

6.322

3.190

4.772

5.953

4.188

3.538

5.548

4.184

4.940

2.889

3.635

3.551

2.641

votos

2006*

100%4%7%3%4%8%9%4%6%8%6%5%7%6%7%4%5%5%4%%

74.123

2.179

4.897

2375

2.114

5.413

6.405

4.820

5.164

5.436

6.226

4.178

5.501

3.369

2.971

2.551

4.809

3.579

2.136

votos

2008*

100%3%7%3%3%7%9%7%7%7%8%6%7%5%4%3%6%5%3%

%

36 37

La tendencia general, vista a travs de los resultados totales de cada votacin, muestra un crecimiento sostenido en las tres primeras elecciones. La eleccin de 2001

marca un punto de inlexin y las tres instancias posteriores consiguen sistemicamente menos adhesin aunque todava se encuentran por encima del menor resultado, obtenido en la votacin de 1993. Los casos estudiados -en lneas generales- coninan esta tendencia global, aunque algunos se presentan ms estables que otros. El concejo 3 es el que presenta menor variacin en el peso porcentual de su electorado (diferencia de

un solo punto entre el porcentaje ms bajo y el ms elevado), mientras que el concejo 9 es quien iene mayor variacin (seis puntos de diferencia). Para cuatro de los seis casos (1, 3, 8 y 9) la mayor canidad de adhesiones se registra en las votaciones de 1998, mientras que las votaciones mnimas presentan mayor dispersin (1993, 1995, 2006 y 2008)

Resumiendo el panorama de los seis Concejos estudiados a travs de las variables

que los caracterizan, obtenemos como resultado:Concejos vecinales seleccionados

1 3 8 9 13 17

Zona Centro Centro Este Este Oeste OestePoblacin 2004 47.003 67.876 53.920 136.690 83.041 86.839

Porcentaje de poblacin 2004 4% 5% 4% 10% 6% 7%Variacin inter censal 1996 2004 Menos de -5%

Menos de -5%

Entre

-5% y 0%Ms de

0%Entre -5%

y 0%Ms de

0%

Mayor paricipacin en elecciones (votos y ao)

5640 5158 4833 12472 7209 8167

-1998 -1998 -1998 -1998 -2001 -2001

Menor paricipacin en elecciones (votos y ao)

1479 3451 2386 4188 5465 4897

-1993 -1993 -1995 -2006 -1993 -2008

Tabla 6: Variacin de la poblacin y evolucin de la paricipacin electoral en los CV estudiados

4.1.6. Metodologa de relevamiento de la informacin

La aproximacin a estos casos se realiz combinando:

a) Relevamiento de informacin secundaria.

Se consideraron invesigaciones y estudios de caso al respecto de los Concejos Vecinales. A su vez, se revis la legislacin vigente y los proyectos en curso (nacionales y departamentales) vinculados a los rganos locales de la descentralizacin.

b) Entrevistas semi-estructuradas, individuales y grupales

La elaboracin de los cuesionarios de entrevista24 consider para todos los casos las tres dimensiones centrales de la invesigacin: funcionamiento interno del Concejo Vecinal, relacionamiento del Concejo Vecinal con actores polico-administraivos locales y centrales y representaividad de los intereses y demandas de la ciudadana. Adems los Concejos 8 y 9 tambin fueron consultados al respecto de los problemas comunes

en la zona limtrofe entre Montevideo y Canelones. La duracin promedio de las entrevistas fue de 1 hora. Los criterios de seleccin para los entrevistados, consideraron: sexo (hombres y mujeres) experiencia (Concejales para los que era su primer perodo y Concejales con ms de dos perodos de permanencia) procedencia de diversas zonas. El siguiente cuadro da cuenta de la canidad de entrevistas realizadas:

Concejales/as 15Equipo social de los CCZ 6

Juntas locales (secretarios/as y presiedentes/as) 6rea de Descentralizacin de la IMM 1

Comisiones barriales, ONGs, referentes locales 16TOTAL 44

Tabla 7: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Montevideo

c) Cuesionarios individualesComplementando las instancias de entrevista se solicit a los paricipantes que

completaran un cuesionario25 que busc establecer cules, desde su percepcin, son las insituciones ms presigiosas en el territorio, as como las que ienen incidencia en la deinicin de policas pblicas que afectan a la zona y con cules de ellas el Concejo coordin o colabor en el limo ao. La siguiente tabla da cuenta de la informacin relevada, por grupos:

Concejales/as 61Equipo social de los CCZ 11

Juntas locales (secretarios/as y presiedentes/as) 11Comisiones barriales, ONGs, referentes locales 12

TOTAL 95Tabla 8: Detalle de cuesionarios individuales realizados en Montevideo

d) Talleres de anlisis y de devolucin

Se propuso la realizacin de un taller de anlisis con cada Concejo para conocer las opiniones y percepciones de los concejales acerca de las dimensiones de inters. Sin

24 Ver Anexo II25 Ver Anexo III

38 39

embargo esta instancia pudo realizarse en cinco de los seis casos (no pudo concretarse

en el Concejo 1). Finalizado el trabajo de campo se realiz un taller de devolucin de los resultados primarios, con el doble objeivo de validarlos y recoger nuevos insumos a parir de la relexin coleciva.

4.2 Protocolo de investigacin: Canelones

Esta fase iene un peril exploratorio por lo cual plantea objeivos y preguntas orientadoras aunque no desarrolla hiptesis de trabajo.

4.2.1 Objetivos

Sistemaizar la experiencia de Canelones en materia de descentralizacin y paricipacin ciudadana durante el perodo 2005-2010, a parir del estudio del proceso en el rea de la Cuenca del arroyo Carrasco.

Relevar la percepcin de referentes locales (sociales y policos) acerca de variaciones en la adecuacin de un conjunto de servicios pblicos para dar respuestas a las demandas de la dinmica metropolitana en el rea de la Cuenca del arroyo Carrasco.

Recuperar la perspeciva de los actores socio-policos locales al respecto de problemas comunes en las zonas limtrofes entre Montevideo Canelones y las posibilidades para una gesin metropolitana de los mismos.

4.2.2 Preguntas orientadoras

Cules son los aspectos que han deinido el proceso de descentralizacin de Canelones durante el perodo 2005 2010?

Al respecto de los servicios que existen en el territorio, en qu reas ha habido cambios en los limos diez aos, cules son las valoraciones de los cambios, y cules son las reas problemicas que requieren atencin?

Cules son los problemas comunes en las zonas limtrofes entre Montevideo Canelones que se ideniican desde lo local?

Cules son las potencialidades y debilidades para una gesin metropolitana de los asuntos pblicos locales?

4.2.3 Dimensiones y variables

De acuerdo a los objeivos planteados y considerando el carcter exploratorio de este estudio, se aienden dos dimensiones estrechamente vinculadas. En primer trmino, el proceso de descentralizacin en Canelones, enfocando en la evaluacin de los referentes locales acerca de los pasos que se han dado tanto en la desconcentracin de

servicios a travs de las Juntas Locales, como en los avances al respecto de transferencia de poder a los mbitos locales y la apertura hacia la paricipacin ciudadana.

Bajo la segunda dimensin se agrupan los aspectos relacionados con la adecuacin de los servicios pblicos del Estado (nacional y departamental) a las necesidades de las dinmicas metropolitanas, buscando ideniicar los cambios, sus valoraciones, los desaos pendientes y las problemicas comunes que requieren atencin integrada entre la administracin montevideana y la canaria.

a) Proceso de descentralizacin en Canelones

Variables relacionadas:

a.1 Caractersicas del proceso de descentralizacin y paricipacin ciudadana.a.2 Aspectos de descentralizacin del modo de gesin (roles y potestades de las

juntas locales en referencia a la prestacin de servicios).a.3 Descentralizacin del sistema de decisiones (transferencia de responsabilidades

y toma de decisiones desde las autoridades departamentales a las locales).a.4 Paricipacin ciudadana (involucramiento de la ciudadana en el proceso de

proceso de toma de decisiones).

b) Adecuacin de los servicios pblicos del Estado a las necesidades de las dinmicas metropolitanas

Variables relacionadas:

b.1 Cambios en la adecuacin de los servicios nacionales y departamentales

presentes en el territorio en las reas de: transporte, salud, recoleccin de residuos, educacin y cultura.

b.2 Valoracin de los cambios y fundamentacin.b.3 Ideniicacin de reas problemicas que requieren atencin local,

departamental, nacional, metropolitana.

c) Problemas comunes en las zonas limtrofes de Montevideo Canelones

Variables relacionadas:

c.1 Opinin sobre los asuntos pblicos locales en los cuales es necesaria una gesin integrada.

c.2 Potencialidades y debilidades para la gesin metropolitana de los asuntos pblicos locales.

40 41

4.2.4 Seleccin de los casos de estudio

El departamento de Canelones, con 531.77026 habitantes es el segundo ms poblado del pas (luego de Montevideo) y iene cuarenta y seis centros poblados (ciudades, pueblos, villas). El estudio se focaliza en las Juntas Locales (hoy municipios) de: Toledo (4.028 hab.), Barros Blancos (13.553 hab.) y Paso Carrasco (15.028 hab.). Las mismas se han seleccionado considerando los siguientes criterios:

Pertenencia a cada una de las Sub-Cuencas: Alta, Media, Baja. Para el Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco es fundamental la representacin

de las tres microcuencas de Canelones para obtener las visiones y la percepcin que los

vecinos y gobiernos locales ienen de su comunidad. En la Cuenca Alta se encuentran las localidades de Surez y Toledo en Canelones y la zona del Comunal 10 en Montevideo. La Cuenca Media est conformada por Barros Blancos en Canelones y la jurisdiccin del CCZ 9 en Montevideo. Mientras que la Cuenca Baja se estructura en torno a Nicolich y Paso Carrasco en Canelones y a la jurisdiccin de la zona 8 en Montevideo.

Situacin del desarrollo urbano por ejes de movilidad. Otro punto de seleccin de las zonas iene que ver con los ejes estructuradores

de la Cuenca del arroyo Carrasco. Se consideran ejes estructuradores a las rutas y/o calles importantes que delimitan el territorio de la Cuenca y que generan ncleos 26 Esimaciones a 2011 www.ine.gub.uy

de poblacin de mayor o menor tamao. En este senido, es importante contar con observaciones de los principales estructuradores que adems varan entre s, dependiendo de sus principales acividades y de la dimensin demogrica.

Desarrollo de la gesin descentralizada en el limo perodo. Por limo, el desarrollo del proceso de descentralizacin en este perodo vari

en cada localidad dependiendo de los problemas urgentes a solucionar. Es por esto que

se hace necesario tener un panorama concreto de las disintas localidades.

4.2.5. Metodologa de relevamiento de la informacin

La metodologa uilizada se ajusta al peril exploratorio de esta invesigacin y combina dos herramientas para el relevamiento y ajuste de los resultados obtenidos:

a) Relevamiento de informacin secundaria acerca del proceso descentralizador de Canelones a parir de la consulta de informes y documentos.

b) Entrevistas individuales y/o grupales.

La elaboracin del cuesionario de entrevista27 consider las tres dimensiones sobre las que la invesigacin abord la experiencia de Canelones: proceso de descentralizacin en el perodo 2005-2010, adecuacin de los servicios pblicos a las necesidades de la zona en una perspeciva de 10 aos y problemas comunes en la zona limtrofe entre Montevideo y Canelones. La duracin promedio de las entrevistas fue de 1 hora. El siguiente cuadro da cuenta de la canidad de entrevistas realizadas:

Juntas Locales (secretarios/as y presidentes) 3Equipo social de las Juntas Locales 1

rea de Descentralizacin de la Intendencia de Canelones

3

Organizaciones sociales y referentes locales 8

TOTAL 21

Tabla 9: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Canelones

27 Ver Anexo IVMapa 3: Departamento de Canelones, localidades de Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo

42 43

5. Montevideo: presentacin y anlisis de resultados

Este captulo -que recopila los resultados de la invesigacin- comienza por una descripcin de las disinitas etapas vividas por los Concejos, para luego ideniicar cmo se componen y destacar algunas de sus caractersicas. Seguidamente se describe el funcionamiento interno de los Concejos, su relacin con los actores polico-administraivos locales y centrales y el grado de insercin que ienen los Concejos estudiados en el tejido local. Luego se aborda la valoracin sobre el grado de

representaividad del Concejo y la caracterizacin del ipo de incidencia que ste iene en las policas pblicas que afectan a su territorio. Cerrando la etapa de descripcin de resultados se incluye un apartado donde, desde la perspeciva del anlisis de redes, se genera una imagen sobre las insituciones ms presigiosas, las que ienen mayor inluencia en las policas que impactan en la zona y las que se relacionan con el Concejo en el limo ao. La lima parte del captulo se dedica a sinteizar los resultados y analizarlos a la luz de las hiptesis que guan la invesigacin.

La informacin que aqu se presenta se ha construido en base a las percepciones de los disintos actores al respecto de los tpicos abordados en las instancias de consulta y relexin, as como a parir de los datos recabados en los cuesionarios individuales aplicados a los entrevistados28.

5.1 Trayectoria de los Concejos Vecinales

5.1.1 Etapas de los Concejos

En general, existe acuerdo en torno a que los Concejos Vecinales atravesaron dos etapas o momentos desde su instalacin hasta la fecha. Debido a caractersicas que pasamos a detallar, denominamos la primera etapa fundacional y la segunda de implementacin.

Etapa fundacional

Comienza con la diagramacin del proceso de descentralizacin en Montevideo y se exiende durante los primeros perodos que siguen al estreno del mecanismo de eleccin para la integracin de los Concejos.

28 Por detalle de los entrevistados ver captulo metodolgico, fase Montevideo.

Desde la percepcin de los entrevistados, en esta etapa se destaca la presencia de una importante canidad de vecinos interesados en postularse para la integracin de los Concejos, y un igualmente alto nivel en la retencin o permanencia de los concejales en el ejercicio de sus funciones durante el perodo. A su vez, este primer momento tambin se caracteriza por la paricipacin asidua de los concejales en las diferentes instancias del Concejo, destacndose incluso la presencia de miembros suplentes que se integran al trabajo, an sin ser requeridos desde su calidad de tales.

Asimismo, se les atribuye a estos primeros Concejos un importante respaldo de organizaciones sociales de base territorial, que se releja en la postulacin de representantes de diversas organizaciones para integrar el Concejo.

Se interpreta que a travs de este ipo de respaldo los Concejos se nutran de personas cuyo peril favoreca la incorporacin de una visin global que permia abordar las problemicas de la zona de una forma ms integrada, reduciendo el espacio para el surgimiento de conlictos en base a reclamos propios de visiones paricularistas. Este ipo de visiones, por lo general, se adjudican a los concejales que resultan electos a parir de su postulacin con diez irmas de vecinos.

Entre las explicaciones del volumen de interesados, permanencia y respaldo en la integracin de estos primeros Concejos se destaca el alto nivel de expectaivas con respecto a las posibilidades de paricipacin en la decisin de asuntos pblicos locales que genera para los vecinos y organizaciones el proceso de descentralizacin impulsado

por la Intendencia de Montevideo a parir de la dcada de los 90. En virtud de esta suerte de efervescencia inicial es que denominamos a esta etapa fundacional.

Etapa de implementacin

Al momento fundacional lo conina la etapa de implementacin o estabilizacin del funcionamiento de los Concejos, que se caracteriza por un marcado descenso en la canidad de interesados en converirse en concejales as como en el nivel de retencin de los concejales en sus funciones durante el perodo.

Una situacin recurrente que se ideniica como problema, es que muchos de los concejales que son electos no asumen sus cargos, por lo tanto ingresan concejales con bajos niveles de votacin.

Con respecto al origen de los postulantes, existe acuerdo en torno al aumento de la canidad de vecinos promovidos por diez irmas y una consecuente disminucin de los representantes de organizaciones.

44 45

Las explicaciones de las diferencias con respecto a la etapa anterior, ienden a sealar la disminucin de las moivaciones de vecinos y organizaciones para integrar el Concejo, lo cual se asocia a dos cuesiones:

Desgaste de los interesados en paricipar debido a la valoracin de una distancia crica entre el margen esperado de accin desde el Concejo y el margen de accin real: entre lo que se espera poder hacer desde el Concejo y lo que realmente el Concejo puede y hace29.

Consolidacin de una oferta local de respuestas pblicas a temas y problemas de la zona que anteriormente requeran de una importante movilizacin de

actores.

Por otra parte, con el transcurrir de los perodos de gobierno y el consecuente movimiento en los cargos policos (ejecuivos y legislaivos) departamentales y locales, se destaca que los Concejos han sido una puerta de entrada que muchos han uilizado para acceder a la carrera polica y que el propio parido de gobierno ha tomado como semillero de candidatos.

La evaluacin de los impactos que esta situacin ha tenido tanto sobre el funcionamiento del Concejo como sobre la cultura de gobierno (la forma de hacer de la Intendencia) se encuentran divididas. Para algunos el hecho de que los Concejos sean uilizados como plataforma de proyeccin polica ha tenido repercusiones posiivas en la medida que ha contribuido a que el aparato de gobierno incorpore personalidades en cargos de decisin ms propensas a captar y comprender las demandas, necesidades y iempos de los vecinos. Sin embargo, otros sealan que el espacio del Concejo se desvaloriza al considerarse slo como un medio o una instancia de paso, a la vez que contribuye a la paridizacin de las discusiones donde en muchos casos se pierde de vista el bienestar de la zona y los vecinos al predominar intereses polico paridarios en la argumentacin de las resoluciones del Concejo.

En lneas generales todos los Concejos atravesaron estas dos etapas. Sin

embargo, los efectos de desgaste de la segunda etapa muestran situaciones ms dainas o mejor amoriguadas dependiendo del caso.

Estas diferencias se observan en la autoevaluacin sobre el manejo de la

situacin de crisis que supone la baja en el nivel de paricipacin y la distancia entre las expectaivas y las realizaciones. De esta forma ideniicamos Concejos que por los efectos de este desgaste han atravesado importantes crisis, mientras que en otros las consecuencias de esas crisis han sido mejor resueltas. Actualmente los niveles de paricipacin y retencin parecen haber llegado a un punto de equilibrio ya que la mayora de los Concejos consultados ienen una franja de paricipacin permanente en comisiones y/o plenario que oscila entre las 10 y 20 personas.

29 Palabras de un entrevistado

En los casos que se registran efectos del desgaste ms agudos estos nmeros se ubican con valores ms bajos (C; E; F) mientras que los que han tenido menos conlictos de este ipo reieren a valores ms elevados (A; B; D)30.

5.1.2 Hitos que marcan la accin de los Concejos

En el transcurso de las entrevistas se destacan momentos, elementos, decisiones o mbitos que repercuten en el accionar de los Concejos. El siguiente listado detalla los aspectos que han recogido mayores acuerdos.

Candidaturas respaldadas por la irma de diez vecinosEntre los entrevistados parece extendida la idea de que la postulacin de

candidaturas con el respaldo de diez vecinos incide negaivamente en el desempeo del Concejo, ya que en muchos casos se eniende que la mejor integracin es aquella que est respaldada por representantes de organizaciones sociales locales.

Se considera que de esta forma se obienen mejores resultados en la actuacin del Concejo debido a que estos concejales deben rendir cuentas a su organizacin y a

que, por lo general, las organizaciones velan por intereses ms amplios y sostenidos en el iempo. Resulta interesante problemaizar al respecto de los fundamentos que respaldan estos argumentos y por tanto sern retomados al referirnos al funcionamiento interno y los problemas vinculados a la representaividad.

Deinicin de prioridades de gesinUn tema que sobrevuela todas las entrevistas y est asociado a lo que deinimos

como el dilema del rol y iene que ver con la posibilidad real que ienen los Concejos de incidir directamente en la distribucin o tratamiento de los recursos a nivel local, en deiniiva: de incidir en las policas que afectan al territorio. En este senido, los entrevistados enienden que es altamente posiiva la posibilidad de deinir un orden de prioridades, as sea dentro de un margen muy acotado de recursos y temas, ya que de esta forma su trabajo cristaliza en resultados concretos.

Paricipacin de representantes del Concejo en los espacios del Plan Estratgico para el Desarrollo Zonal (PLAEDEZ) y en el Equipo de Planiicacin Zonal (EPZ)

30 La informacin se presenta con letras que reieren a cada uno de los casos estudiados y no con el nmero del Concejo correspondiente. Si bien la informacin de cada caso fue enviada a los Concejos analizados, se opt por esta forma de presentacin de resultados dado que se trata de aportar a la construccin de conocimiento

ms all de los casos pariculares.

46 47

Al igual que en el caso anterior, la paricipacin en estos espacios de coordinacin, ariculacin y trabajo, tambin iene una valoracin posiiva ya que desde all se generan lneas de accin donde se recoge la voz del Concejo, a la vez que supone una oportunidad para que miembros del Concejo, la Junta Local, el equipo social, la direccin del Servicio del CCZ y representantes tcnicos de algunas reas como arquitectura compartan visiones, informacin, necesidades y proyectos.

Voto ciudadano del presupuesto paricipaivoEn Montevideo la primera experiencia de presupuesto paricipaivo tuvo a los

Concejos como protagonistas, ya que fueron ellos quienes decidieron el desino de los recursos que estaban a disposicin en esa oportunidad.

El estreno de la votacin directa de los ciudadanos para la segunda fuente de

recursos, dej a muchos concejales con la impresin de que esta nueva forma no los tena en cuenta como representantes sociales. Sin embargo, en algunos casos este cambio se evala posiivamente al visualizarse como un impulso para desarrollar nuevas estrategias que les permiten canalizar sus propuestas va presupuesto paricipaivo.

Incidencia en la determinacin del recorrido local que realiza el Intendente en forma anual

Nuevamente, la posibilidad de decidir a este respecto es percibida como una jerarquizacin del espacio del Concejo y de su trabajo. Se evala como un logro relevante dado que es una herramienta que los concejales uilizan para trasladar directamente al Intendente sus propuestas y demandas.

Dotacin de boletos para concejalesOtro tema sobre el que existe un importante acuerdo es la valoracin posii