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Conflicto distributivo y dficit fiscal. Notas sobre la experiencia argentina, 1970-1987 Daniel Heymann; Fernando Navajas Desarrollo Econmico, Vol. 29, No. 115. (Oct. - Dec., 1989), pp. 309-329.Stable URL: http://links.jstor.org/sici?sici=0046-001X%28198910%2F12%2929%3A115%3C309%3ACDYDFN%3E2.0.CO%3B2-M Desarrollo Econmico is currently published by Instituto de Desarrollo Econmico y Social.

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http://www.jstor.org Thu Mar 13 09:01:45 2008

Desarrollo Econmrco, v. 29, No 1 15 (octubre-diciembre 1989)

CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL. NOTAS SOBRE LA EXPERIENCIA ARGENTINA, 1970-1987

DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS*

1. Introduccin

El anlisis de los casos de alta inflacin muestra dos posiciones polares. Desde la perspectiva ortodoxa, los precios se determinaran perodo a perodo de acuerdo con el crecimiento de la oferta monetaria; en ltima instancia la inflacin "emanara" simplemente del dficit fiscal. Los argumentos opuestos destacan el papel de las prcticas de fijacin de precios en mercados no competitivos y, en algunas formulaciones, sostienen que la inflacin no depende de las variables fiscales. Tales hiptesis extremas no parecen describir bien el comportamiento de las economas inestables. Por un lado, la dinmica de la inflacin es una cuestin no trivial: en la determinacin de los precios influyen factores distintos que la velocidad de la expansin monetaria y las expectativas que se forman sobre ella. A la inversa, resulta muy peligroso ignorar el efecto del dficit fiscal sobre la inflacin, a travs de mecanismos de transmisin diversos (y tal vez variables en el tiempo). L crisis de las finanzas pblicas aparece como un hecho sistemtico en las economas fuertemente inflacionarias; recprocamente, sera muy difcil pensar en una estabilizacin duradera que no implique un cambio del comportamiento fiscal, de modo que el gobierno pueda financiarse sin recurrir a la emisin monetaria en gran escala. Si se reconoce que existe una conexin bien definida entre dficit pblico e inflacin, y que esta ltima perturba seriamente la actividad econmica, surge naturalmente la pregunta sobre qu hace que se llegue a una "solucin" tan costosa socialmente. Segn una parte de la literatura de las "finanzas pblicas macroeconmicas" (en la terminologa de Persson, 1988), la evolucin de la poltica fiscal podra interpretase como resultado de una optimizacin intertemporal. En ltima instancia, la tasa de impuesto inflacionario sera tal que, en el margen, la distorsin que ste causa se igualara a aquella de los instrumentos alternativos. Es decir, la alta inflacin sera un estado elegido, obviamente a falta de otro mejor "tecnolgi* Oficina de la CEPAL en Buenos Aires. Una versin preliminar de este trabajo fue presentada en el seminario sobre Reformas Estructurale\ y Funcionamiento Macroeconmico; CIEPLAN, Santiago de Chile, 1 2 - 1 4 de abril de 1 9 8 9 . ].as opiniones expresadas en el trabajo son de exclusiva responsabilidad de los autoreb

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camente" factible. Si bien el argumento es til para destacar que el dficit fiscal y su financiamiento monetario no aparecen arbitrariamente, es difcil aceptar sin ms discusin que una fuerte inestabilidad de precios es un ptimo de algn tipo, generado por un proceso sistemtico bien conocido por los agentes que operan en la economa. Para otro grupo de modelos, en cambio, la suboptimalidad de la inflacin resultara a partir de un problema de inconsistencia temporal de las polticas: una ms baja inflacin podra ser alcanzada, pero no lo es (con los costos consiguientes) debido a la naturaleza del "juego" entre los individuos y el gobierno'. El reconocimiento, implcito en estos argumentos, de la importancia de las instituciones econmicas es claramente un avance analtico. Sin embargo, la utilizacin del supuesto del agente representativo que se hace en gran parte de estos modelos ("como si" el sector privado y la autoridad de poltica se comportaran como individuos con objetivos y percepciones definidas unvocamente) y la interpretacin literal de las hiptesis usuales de informacin completa dejan lugar a dudas. Desde otra perspectiva, existe una larga tradicin en asociar la inflacin con situaciones de conflicto distributivo, en los que las demandas de los grupos que pugnan por apropiarse de recursos superan en el agregado a la disponibilidad de esos recursos (vase, por ejemplo, Prebisch, 1982; Hirschman, 1980; Hirsch y Goldthorpe, 1978; Mallon y Sourrouille, 1975). Aunque, en general, esta clase de anlisis destaca la posibilidad de que haya inconsistencias en la formacin de precios y salarios (con el dficit fiscal siendo una respuesta endgena a la misma inflacin, por el efecto de rezago tambin es posible atribuir un papel activo en la generacin trib~tario)~, de presiones inflacionarias a la pugna distributiva que se manifiesta en la poltica fiscal. Esta ltima es la posicin que se adopta en el presente trabajo: no se entra en una discusin de los mecanismos de formacin de precios, sino que el inters se centra en explorar cmo las demandas sobre el sector pblico pueden dar lugar a desequilibrios financieros que promueven la inflacin 3 . Ahora bien, en cualquier economa hay incentivos para que los grupos sociales busquen obtener transferencias a su favor. Si bien estas demandas1 Segn estos argumentos, existiran estados de ms baja inflacin (que seran preferidos t a n t o p o r el gobierno c o m o p o r los agentes privados), pero alcanzarlos requerira q u e la poltica econmica a d o p t e c o m p r o m i s o s q u e , llegado el caso, n o t e n d r a inters e n cumplir. Una parte i m p o r t a n t e d e estos m o d e l o s discute los incentivos para la poltica monetaria en crear sorpresas inflacionarias para e x p l o t a r movimientos a l o largo d e u n a curva de Phillips d e c o r t o plazo (Kydland y Prescott. 1 9 7 7 ; Barro y G o r d o n , 1 9 8 3 a. b; vase la discusin d e estos y o t r o s m o d e l o s ms recientes en Persson, 1 9 8 8 , y Driffill, 1988). Aplicaciones vinculadas a la poltica fiscal se hallan e n Calvo, 1978: Sargent. 1 9 8 6 ; Alessina y Tabellini, 1 9 8 6 ; Lucas y Stokey. 1 9 8 3 ; y Lucas, 1 9 8 6 . Rogers, 1 9 8 6 , analiza la interaccin e n t r e el problema d e inconsistencia temporal y las preferencias distributivas del responsable d e poltica. 2 S o b r e este e f e c t o , vase Olivera ( 1 9 6 7 ) , Tanzi ( 1 9 7 7 ) . Canavese ( 1 9 8 5 ) . 3 Becker ( 1 9 8 3 ) presenta un m o d e l o d e determinacin d e la poltica fiscal a partir d e u n juego entre grupos d e presiii. Tambin resulta relevante la discusin d e Kornai ( 1 9 8 0 , 1 9 8 6 ) sobre la generacin d e restricciones d e presupuesto blandas en organizaciones q u e interactan c o n el gobierno. Uii anlisis formal del juego d e d e m a n d a s distributivas s o b r e el gobierno fue desarrollado e n u11 trabajo a n t e r i o r ( H e y m a n n , Navajas y Warrics. 1 9 8 8 ; vase tambi6ri F'raga y Werlang ( 1 9 8 3 ) , y Simclii .ien (1 988).

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pueden expresarse con mayor o menor intensidad segn el pas, su presencia no parece un fenmeno especfico a los casos de alta inflacin. Una conjetura posible es que los sesgos inflacionarios se originan en la manera en que est organizado el conflicto distributivo. Es comn que en las economas de alta inflacin la poltica fiscal no se base en un presupuesto discutido y decidido de antemano, sino que resulte de las presiones que se ejercen "sobre la marcha"; adems, los sistemas tributarios suelen ser poco efectivos, con una gran variedad de impuestos de base estrecha (por diseo o como efecto de la evasin) y una clara dificultad para incrementar la recaudacin. Estas caractersticas institucionales probablemente contribuyen a incrementar el dficit pblico. Cuando no hay una negociacin "colectiva" del presupuesto, los grupos, de hecho, se encuentran en una relacin bilateral con el gobierno. Figuradamente, es como si hubiera un conjunto de "ventanillas" a las que cada sector recurre para pedir transferencias o concesiones impositivas de diverso tipo. La capacidad de un grupo para lograr recursos en este juego depende de su capacidad de presin (o sea, del costo que podran imponer al gobierno las acciones potenciales que sustentan los reclamos del grupo). Desde el punto de vista de un sector, las cargas que implica el financiamiento de las transferencias que obtiene (incluyendo las "prdidas sociales" de la inflacin adicional que pueda resultar) son poco relevantes4 y, en ausencia de un mecanismo institucional que reduzca los costos de transaccin, resulta difcil que se organicen coaliciones sectoriales que se opongan a las demandas de un grupo dado. En este juego bilateral, aun cuando el gobierno internalice los costos implcitos en un dficit elevado, toda la presin de los grupos se eierce en la misma direccin: cada uno busca maximizar las transferencias a s i favor, tomando como dato lo que los dems hacen. Como consecuencia, es probable que el dficit fiscal alcance un valor excesivamente alto y que para muchos de los grupos (y en el agregado), el resultado del juego implique un perjuicio neto, an cuando cada uno sea capaz de demandar con xito algunas transferencias. Este argumento sugiere que, cuando no existen instituciones presupuestarias en buen funcionamiento y los grupos tienen capacidad de influencia, es especialmente probable que aparezcan altos dficit fiscales. La presin por transferencias de diverso tipo tiene efectos inflacionarios especialmente fuertes cuando el aparato tributario es frgil y poco flexible. Esa caracterstica de los sistemas impositivos puede deberse en parte a razones "tecnolgicas" o de organizacin administrativa. Pero tambin es posible que haya un bloqueo distributivo. En una economa en la que se desarrolla una fuerte pugna por ingresos (o bien no se descarta que en un futuro surja un gobiernoEsto es as en general porque los costos estn diluidos. En el caso de las economas endeudadas, los acreedores externos son, sin duda, uno de los grupos con una sustancial capacidad de presin; es probable que los costos que las transferencias generan en el pas pesen poco en sus preferencias. Esto no es, obviamente, exgeno del todo a la propia inflacin: con inestabilidad de precios resulta ms difcil elaborar y cumplir un presupuesto. Sin embargo. ese efecto n o parece ofrecer una explicacin completa; hay evidencia de que una desinflacin transitoria no es suficiente para establecer por s sola los mecanismos presupuestarios que den consistencia a la poltica fiscal.

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con "preferencias" muy polarizadas hacia ciertos sectores) sera de esperar que algunos grupos importantes asuman una posicin defensiva: permitir la puesta en marcha de un aparato impositivo eficiente implicara asumir el riesgo de una fuerte redistribucin en su contra. De ah resultara un comportamiento algo paradjico: los impuestos "distorsionantes" (incluyendo el impuesto inflacionario) seran ms fcilmente tolerados que un sistema con menos costos, porque habra ms restricciones al incremento de la carga sobre los grupos que detentan el poder de bloqueo. Un corolario sera que, en economas donde la "capacidad de veto" de los sectores frente a la amenaza de una redistribucin desfavorable est ms o menos repartida, una reforma del sistema tributario puede requerir un compromiso a largo plazo (que involucre no slo a la administracin presente, sino tambin a sus potenciales sucesores) sobre el tipo de impuestos y el orden de magnitud de las tasas que se aplicarn. El anlisis anterior es obviamente parcial. Sin embargo, tal vez tenga alguna relevancia para el anlisis de ciertos casos. La experiencia argentina parece interesante como materia para una discusin en ese sentido, dado el carcter agudo de la inflacin y la dificultad para encontrar mecanismos permanentes de financiamiento del sector pblico. En la prxima seccin se efecta una breve lectura, no exhaustiva, de la historia reciente de la poltica fiscal en la Argentina; a continuacin, se ensaya una interpretacin de la experiencia descripta.

2. Dficit fiscal e inestabilidad econmica: la experiencia argentina entre 1970 y 1987

En las ltimas dos dcadas, y ms especialmente desde mediados de los setenta, la Argentina se ha caracterizado por una marcada inestabilidad de precios. Desde el punto de vista fiscal, los problemas de financiamiento han sido crnicos, tanto para los gobiernos civiles como para los militares. Si bien una comparacin internacional - c o n pases estables que han experimentado en algunos perodos dficit ms altos que los que han sido tpicos en la Argentina- relativiza una asociacin simple y mecnica entre el desequilibrio fiscal y la inflacin, existen razones para argumentar que en una economa como la Argentina, con inflacin alta y persistente durante muchos aos, la estabilidad de precios sera consistente con un dficit mas bajo que en pases sin el mismo pasado inflacionario. La Argentina es un pas donde el sistema tributario es dbil, puede presumirse que existen inconsistencias serias en la determinacin del gasto pblico, no existe un mercado de ttulos de tamao ni siquiera moderado y los individuos han desarrollado mecanismos efectivos para reducir sus tenencias de dinero. En tales condiciones, sera de esperar que una estabilizacin sostenida requiera de un esfuerzo particularmente intenso para equilibrar de modo ms o menos permanente las finanzas pblicas. Diferentes estudios recientes formulan hiptesis que, de un modo u otro, relacionan la crisis de la poltica fiscal con desequilibrios acumulados

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en las ltimas tres o cuatro dcadas, que se vinculan con la forma en que el Estado ha participado en la economa6. Al margen de los orgenes y causas precisas del problema fiscal, hay cierto consenso en sealar que a comienzos de la dcada del setenta se reforzaron las presiones estructurales hacia un dficit crnico (vase, por ejemplo, Carciofi, 1988, y Secretara de Hacienda, 1989, parte IV, cap. 2); por ello, el periodo 1970-87 resulta lo suficientemente ilustrativo para los propsitos de esta seccin. En el cuadro 1 se presenta la evolucin de los recursos, gastos y dficit (total y por jurisdiccin) del sector pblico no financiero '. Se observa un fuerte aumento del dficit a inicios de los setenta, con un mximo en 1975. La reduccin del desequilibrio en los aos siguientes fue transitoria; los problemas fiscales tomaron un carcter particularmente agudo en los primeros aos de los ochenta, con la eclosin de la crisis de la deuda. En el perodo reciente, el desequilibrio fiscal se redujo en relacin con esos mximos, pero fue clara la dificultad para definir un esquema permanente de ingresos y gastos consistente con una baja inflacin. Un hecho destacable es que las variaciones en el dficit fueron, a lo largo del perodo, explicadas por movimientos dismiles en ingresos y gastos, en la estructura de estos ltimos, y en el desequilibrio de los distintos niveles de gobierno. Esto puede apreciarse mejor en el cuadro 2, en donde se discriminan las contribuciones de los distintos tems del cuadro 1a las variaciones en la necesidad de financiamiento, tomando como base el ao 1970. El aumento del desequilibrio de las finanzas pblicas en la primera mitad de los setenta ocurri tanto en la etapa final de un rgimen de facto como en el gobierno constitucional que lo sucedi. A partir de 1973, en particular, la expansin del empleo y las remuneraciones del sector pblico impulsaron la suba de los gastos corrientes tanto en la administracin nacional como en las empresas pblicas y las provincias8. En estas ltimas, los gastos crecieron en forma considerable y las relaciones financieras con la Nacin (que tienen su expresin en el rgimen de coparticipacin federal de impuestos) se hicieron menos transparentes '. Esto ocurri especialmente en 1975 cuando, adems, la recaudacin tributaria cay abruptamente, en medio de una fuerte aceleracin inflacionaria: la reduccin en los recursos corrientes da cuenta de la mayor parte del crecimiento del dficit (vase6 Las polticas fiscales en la Argentina han sido analizadas, con diferentes perspectivas. en Carciofi ( 1 989), FIEL ( 1 987), Gerchunoff y Vicens (1 989), y Porto (1989 a). Una inclusin de los desequilibrios originados eii las operaciones del Banco Central (el denominado dficit cuasi-fiscal) aumentara los valores del dficit, especialmente en los aos ochenta. A los efectos de este trabajo, un anlisis del sector pblico no financiero resulta ilustrativo. Sin embargo, conviene mencionar que las transferencias arbitradas desde el Banco Central han tenido gran iniportancia en ciertos perodos y que, en ocasiones, demandas que n o fueron atendidas por la poltica fiscal propiamente dicha se "trasladaron", tomando la forma de pedidos de asistencia financiera. Esto estuvo facilitado por una poltica salarial de equiparacin de remuneraciones entre los distintos niveles de gobierno que ya vena promovindose desde el ao 1971 a travs de reglamentaciones dentro del propio sector pblico. Como se seala ms adelante, se pas a un rgimen basado casi exclusivamente en aportes del Tesoro nacional obtenidos de negociaciones bilaterales. lo que "en muchos casos, constituy una clusula de 'reconocimiento de gastos' con independencia de la gestin del gobierno provincial" (Secretaria de Haciriida, 1989, p. 244).

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CUADRO 1

Recursos, erogaciones y necesidad de financiamiento del sector pblico no financiero: perodo 1970-1987 (Unidades: porcentajes del PBI)

Recursoscorrientes,GobiernoGeneral 22,9 20.3 18,3 19,O 21.9 15,6 18,l 22,6 25,2 Erogaciones corrientes, Gobierno General 17,8 17,4 16,2 19,5 21,8 21,5 17,2 16,5 21,3 Ahorro corriente de las Empresas Pblicas 1,2 0,4 0,6 0,2 - 0,9 0,4 1,8 1,6 0,3 Erogaciones de capital, Sector Pblico 8,9 13,O 13,O 12,2 8,l 7,9 7,4 8,3 8,3Necesidad de financiamiento, Sector Publico Administracin Nacional Provincias, MCBA y TNTF Sistema Nacional de Segur. Social Empresas Pblicas Uso neto del crdito interno Uso neto del crdito externo Financiamiento del Banco Central Variacin neta de activos y pasivos financieros

1,8 12 0,8 - 0,l 2,4-

-

4,6 01 1,5 - 0,l 3,3 0,7 1,2 2,4 0,3

5,6 0,2 2,2 - 0,O 3,2 0,9 1,0 1,8 1,8

7,5 2,5 2,7 - 0,s 2,9 0,9 0,l 4,4 2,2

8,O 15,4 11,7 1,8 4,3 3,4 3.2 6,7 3,2 - 0,3 - 0,3 0,O 3,2 4,7 5,l 1,0 0,9 5,6 0,5 1,7 O,] 9,8 3,8 3,l 1,l 3,6 3,9

S,1 1,0 1,3 0,O 2,8 1,6 1,3 1,s 0,8

6,8 1,6 1,9 0,O 3,3 3.7 2,O 0,O 1,2

0,l 0,8 0,9 0,O

Recursos corrientes, Gobierno General Erogaciones corrientes, Gobierno General Ahorro corriente de las Empresas Pblicas Erogacionesdecapital,SectorPblico Necesidad de financiamiento, Sector Pblico Administracin Nacional Provincias. MCBA y TNTF Sistema Nacional de Segur. Social Empresas Pblicas Uso neto del crdito interno Uso neto del crdito externo Financiamiento del Banco Centra1 Variacin neta de activos y pasivos financieros

26,O 27,s 25,3 22,7 21,7 21,3 24,s 27,2 25,9 26,4 - 0,7 - 1,2 - 1,9 - 3,8 - 2,4 10,2 9,2 9,s 7,9 8,6

22,2 27,O 25,4 25,8 25,4 23,7 - 1,4 - 1,5 0,s 7,6 6,6 7,O

6,2 7,s 13,3 15,O 15,6 12,6 6,O 3,8 1.7 0,3 1,0 4 , l 2,l 5,2 5,4 1,4 1,9 3,9 0,8 0,7 0,O -0,O -0,O -0,O 5,9 4,8 4,5 4,6 5,3 6,9 3,8 1,8 0,O 0,6 1,9 1,s 3,s 0,6-

-

5,9 5,6 6.3 1,2 4,O

-

4,3 5,4 6,2 1,3 2,2

4,O 4,3 5,l 0,l

S,O-1,6-0,6-0,3-0,l 1,3 0 , 2 - 0 , 4 0,9 4,O 4,7 15,4 5,7 2,3 0,O 3,9 1,6 7,9 2,9 0,s

Fuente: Oficina d e la CEPAL en Buenos Aires sobre la base d e d a t o s d e la Secretara d e Hacienda.

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CUADRO 2

Contribuciones a la variacin de la necesidad de financiamiento del sector pblico entre 1970 y aos seleccionados (a) (Unidades: porcentajes)

Recurhos corrientes Gobierno Nacional ( b ) Erogaciones corrientes Gobierno Nacional Ahorro corriente de las Empresas Pblicas ( b ) F,rogaciones d e capital Sector Pblico Necesidad de financiamiento Sector Pblico Adininistracin Nacional Provincias, MCBA y TNTF Sistema Nacional de Seguridad Social Empresas Pblicas

53,3 26,6 15.5 16 100.0 40,8 43.4 - 1,3 17,l

-

7,O 39,2 -- 18,5 150,8 100,O 67,2 17,6 3,6 11,5

-

81.7 117.7 43,3 20,7 100,O 38,9 20,7 1,4 38,9

8,2 61,6 26,2 4,O 100,O 36,l 32,O 6,8 25,2

24,5(c) 108,5 28,4 - 14,5-

-

100,O 36,l 97,l 15,9 23,l

(a) Las variablths reprrit.iitadas en el cuadro estn definidas c o m o 100* (xt - x7O)/(dt - d70), donde xt es el valor de un trm (o de la necesidad d r financiamiento de una jurisdiccin, segn corresponda) en el aiio t y dt es la iiecesidad d r finaiiciamieiito del sector pblico iio financiero consolidado. ( b ) t:sta variable est considerada con el signo inverso. Por ejemplo: la contribucin es positiva en un periodo de aumento del deficit si, en ese disminuyen los recursos (o el ahorro de la empresa$, segn el caso). (c) Incluye los recurhos del ahorro obligaiorio, por un m o n t o dt* 0.2 % del PBI. Fuente: Cuadro l .

el cuadro 2); la necesidad de financiamiento alcanz a un 1 5 010 del PBI y fue cubierta predominantemente con emisin monetaria l o . El ajuste que sobrevino con el ribgimen militar que se instal en 1976, se apoy especialmente en una reversin brusca de la expansin anterior de los gastos en personal: de un mximo de casi 1 2 Oto del PBI en 1975, stos cayeron en 1977 a un mnimo inferior al 7 010 del PBI. La reduccin en el empleo y en el salario real abarc a todas las reas del sector pblico y fue especialmente fuerte en algunas empresas. Esto origin una cada en los gastos corrientes (vase el cuadro 2), que ms que compens la suba de los gastos en bienes y servicios. Sin embargo, hubo una fuerte expansin de los gastos militares y de las erogaciones de capital; estas ltimas alcanzaron un 1 2 OIO del PBI en 19'37 ". La poltica de gasto pblico de este perodo parece haber implicado un importante flujo de recursos a l sector privado contratista asociado a la obra pblica; la poca rentabilidad y la fragilidad financiera de diversos proyectos implico una inercia deficitaria no despreciable en futuros ejercicios. Desde el punto de vista tributario, se observlo La "variaci6n neta de activos y pasivos financieros" que aparece en el cuadro 1 refleja el movimiento de cuentas que el sector pblico n o financiero tiene en bancos oficiales; en la medida en que ello implica la movilizacin de recursos monetarios. es equivalerite al financiamiento a travs de emisin. l 1 As, los gastos de capital explicaron una vez y media el aumento del dficit entre 1970 y 1977; vase el cuadro 2.

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una mejora en la recaudacin, tanto nacional como provincial; en las provincias hubo un ajuste financiero muy fuerte, que permiti restablecer transitoriamente las transferencias de la Nacin a niveles ms cercanos a los histricos. Al mismo tiempo, si bien nunca se consigui llevar el dficit a valores no inflacionarios, se cont con mejores perspectivas de colocacin de deuda interna de corto plazo, as como con un creciente financiamiento externo. Entre 1980 y 1981 se produjo un fuerte desequilibrio de las finanzas pblicas, como preludio de una crisis fiscal sin precedentes. An cuando en 1980 se registr un mximo en la recaudacin tributaria, hubo una suba importante de los gastos, al tiempo que se acumulaban presiones que haran eclosin en perodos siguientes. Por un lado, aumentaron los salarios en el sector pblico, probablemente como reflejo del atraso cambiario que caracteriz al perodo. Por otro lado, se modific el rgimen impositivo, de una forma que implic una cada en la recaudacin total y un "ablandamiento" de las restricciones de presupuesto; en particular, se desequilibraron las finanzas provinciales, que volvieron a hacerse dependientes de las transferencias del Tesoroi2. La poltica de estabilizacin del perodo 1978-1981 - q u e se bas en un manejo pautado de tipo de cambio y tarifas pblicasorigin una crisis financiera severa y un gran endeudamiento externo, lo que repercuti fuertemente en las finanzas pblicas en los aos sucesivos. El control financiero de las empresas pblicas, que haba sido relativamente exitoso en los primeros aos del rgimen, tambin se deterior: el retraso tarifario erosion los ingresos por ventas al tiempo que se manifestaban presiones sobre los gastos corrientes tanto en personal como en bienes y servicios (que venan creciendo con una tendencia bien definida); la respuesta transitoria a estos desequilibrios fue inducir a las empresas a recurrir al endeudamiento interno y, especialmente, externo 1 3 . La inversin pblica, si bien reducida respecto de los valores mximos de la segunda mitad de los setenta, todava se mantuvo elevada (en 1980 fue, como porcentaje del PBI, un 1 5 OJO superior al promedio 1970-75). En 1981, el dficit del sector pblico no financiero super el 1 3 del PBI (una cifra slo superada antes en 1975), y se financi en proporciones no muy distintas a travs de la emisin, el endeudamiento interno y el externo.l 2 A fines de 1980 se eliminaron los aportes patronales al sistema de seguridad social y al Fondo Nacional de la Vivienda lo que, se esperaba. seria compensado por una generalizacin del impuesto al valor agregado. Ebte cambio, si bien representaba una disminucin en los impuestos al trabajo, y ampliaba la base de un impuesto con un potencial de recaudacin importante. se implement de un modo que dio lugar a desequilibrios notorios. Por un lado, se permiti al sistema nacional de seguridad social (que perda una fuente directa de fondos) girar con cargo a la totalidad de la masa de impuestos coparticipables con las provincias (entre los que se halla el IVA); esto significaba una mayor facilidad por parte del sistema para acceder a recursos y n o limitar sus erogaciones, al tiempo q u e implicaba una detraccin severa d e foridos que en principio correspondan a las provincias. Esta erosin de los ingresos tributarios de las provincias junto con un aumento de sus gastos -que en gran parte resultaron de una descentralizacin de gastos en educacin, salud y algunos servicios antes cubiertos por la Nacin- desarticul las relaciones financieras entre el gobierno central y las provincias y abri el camino para que estas ltimas presionarari individualmente por transferencias directas de la Tesorera. El endeudamiento externo de las empresas pblicas n o solo se utiliz para financiar a esos entes. sino que tambin se emple c o m o medio para sostener traiisitoriamente las reservas, ante la gran demanda de divisas por parte del sector privado.

CONFLICTO D I S T R I B U T I V O Y DEFlClT F I S C A L

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Entre 1981 y 1983 se observa una verdadera eclosin del desequilibrio fiscal. Hubo una fuerte cada de la recaudacin tributaria, debida en parte a la aceleracin inflacionaria y tambin a un incremento en la evasin impositiva. Adems, se asisti a una proliferacin de desgravaciones impositivas asociadas a regmenes de promocin industrial; se otorgaron mecanismos de diferimiento tributario sin ajuste por precios y otros subsidios que operaron a travs de avales crediticios y tarifas pblicas reducidas a los sectores promocionados. En materia de gastos corrientes, la carga de los intereses externos tuvo un fuerte aumento, mientras crecan las demandas salariales, especialmente en 1983. Asimismo, la crisis de endeudamiento del sector privado gener grandes transferencias de ingresos: el traspaso al gobierno de una porcin importante de esa deuda se oper a travs de mecanismos de subsidios relativamente ocultos como los seguros de cambio, los swaps adems, se presion por una y los avales otorgados por el sector p b l i ~ o ' ~ ; licuacin de pasivos en moneda local que, acompaada por la monetizacin de la deuda pblica interna, provoc un importante efecto inflacionario. En resumen, la imagen que surge de este perodo es la de una poltica fiscal dislocada, que no poda sostenerse ni sobre la coaccin ni sobre el consenso, y que se acomod de un modo poco sistemtico a la variedad de presiones que enfrentaba; esto result en un gran aumento del dficit (pese a la cada de los gastos de capital), mientras que al mismo tiempo se vea limitada la capacidad de acceso al crdito. El gobierno constitucional que se inici en 1983 mostr inters en moderar el desequilibrio fiscal. En 1985 y 1986 hubo un aumento importante en la recaudacin tributaria y en los ingresos fiscales en general; sin embargo, este efecto se bas en parte en instrumentos de poca solidez, como la aplicacin de elevados derechos de exportacin (que posteriormente se fueron reduciendo), el adelanto de las tarifas pblicas con respecto a los salarios de las empresas y la aplicacin de impuestos extraordinarios. Al margen de los efectos transitorios derivados de las variaciones de precios relativos, result difcil comprimir el volumen del gasto corriente. Es decir que el esfuerzo por reducir los dficit perodo a periodo no estuvo apoyado en un cambio sostenible del rgimen fiscal; en forma recurrente aparecieron problemas financieros en diversas reas del gobierno. De cualquier modo, se ensayaron polticas orientadas a dar mayor transparencia a las relaciones financieras dentro del sector pblico, para reducir la dependencia de las finanzas de algunos entes (provincias, seguridad social y empresas pblicas, en especial) de los aportes de la Tesorera. Sin embargo, los resultados fueron parciales y, en algunos casos, se basaron en aumentar ciertos impuestos de fcil recaudacin (combustibles y cigarrillos, por ejemplo) pero con los costos resultantes de aplicar tasas muy altas sobre una base estrecha1'.l4 Carciofi (1988) estima el monto de las transferencias originadas en los dos primeros meca! nismos en 7 . 0 0 0 millones de dlares, lo que agreg un flujo anual de obligaciones del orden del 1 .o del PBI. Asimismo, entre 1976 y 1988 el Estado argentino otorg avales respaldando operaciones crediticias por un monto de 6 . 8 0 0 millones de dblares; de ellos alrededor de 3.000 millones corresponden al sector privado nacional; el 6 0 vo de esta ltima cifra se otorg en el perodo 1979-83. 15 Si bien los niveles de recaudaciii del periodo 1984-1987 son comparables a los de principios de los setenta, es de presumir que aument el grado de distorsin (dada la existencia de un nu-

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DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS

En sntesis, el manejo de la poltica fiscal en este perodo se vio limitado por la ausencia de un esquema ms o menos permanente de ingresos y gastos, lo que gener inestabilidad en el uso de los instrumentos; la administracin de las finanzas pblicas sigui condicionada por fuertes presiones desde diversos sectores, y por la acentuacin de cambios estructurales que venan operando desde aos atrslb, que hicieron ms difcil una estabilizacin fiscal sostenida. La breve descripcin hecha hasta aqu sugiere que, en las ltimas dcadas, la poltica fiscal evolucion de un modo inestable, y no logr resolver el crnico desequilibrio financiero del gobierno, ni administrar de modo consistente las demandas que se ejercan sobre ella. En lo que resta de esta seccin se consideran muy brevemente los casos de algunos sectores e instituciones particulares, como forma de ilustrar algunos problemas tpicos de la administracin fiscal.

Relaciones financieras Nacin-provinciasLas relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales han sido determinadas en gran medida por el rgimen de coparticipacin federal de impuestos, segn el cual se unifica la recaudacin de algunos impuestos (aquellos que constitucionalmente deben repartirse territorialmente) "en cabeza" de la Nacin, la que tambin est facultada a legislar sobre los mismos. Una vez efectuada la recaudacin, el producido se distribuye, primero entre la Nacin y el conjunto de provincias (la denominada "distribucin primaria")17 y luego entre estas ltimas (proceso denominado "distribucin secundaria"). De esta manera, las provincias cuentan legalmente con recursos preestablecidos, adicionales a los impuestos de su exclusiva jurisdiccin (tpicamente, impuestos a la propiedad); en la lgica de ese sistema, los aportes del Tesoro Nacional (ATN) quedaran reservados para situaciones de emergencia econmica. En los hechos, sin embargo, en los ltimos quince aos se produjeron sucesivas modificaciones del rgimen,mero elevado de tributos con tasas legales elevadas pero una baja recaudacin efectiva, junto con unos pocos impuestos fciles de cobrar, con tasas muy altas). Un ejemplo seria el caso del financiamiento del sistema de seguridad social, cubierto en un 40 a por slo dos tributos afectados a ese fin (combustibles lquidos y telfonos) y el del impuesto a los cigarrillos, cuya recaudacin, luego de un aumento destinado a financiar desequilibrios excepcionales en las provincias. super ampliamente en 1988 a los ingresos provenientes del comercio exterior. 16 Un ejemplo notable de estos cambios es la gran demanda de recursos por el sistema de seguridad social (vase el cuadro 2): sobre este punto se vuelve ms adelante. Otro importante efecto exgeiio fue la menor capacidad de recaudacin de los impuestos a las exportaciones agropecuarias, debido a la baja de precios internacionales. Por ltimo, n o es desdeable el impacto del deterioro en la capacidad administrativa del Estado. que hizo ms difcil una asignacin mas o menos eficiente de recursos muy escasos. l7 La ley dictada originalmente en 1935 fijaba una fraccin de distribucin primaria para las provincias del 29,l si. Sin embargo, la participacin efectiva de las provincias fue variable, con un mnimo del 18