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Con el apoyo de

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Sumario

Prólogo .................................................................................................................................................... 5

Introducción .............................................................................................................................................. 6

Siglas ....................................................................................................................................................... 7

1. Perspectivas en torno a los derechos de niños, niñas y adolescentes ........................................................... 8

2. Marco normativo de derechos de niños, niñas y adolescentes .................................................................. 10

3. Condiciones de bienestar de niños, niñas y adolescentes ........................................................................ 16

4. Protección social y cuidado .................................................................................................................. 24

5. Derecho a la educación ...................................................................................................................... 34

6. Derecho a la salud .............................................................................................................................. 44

7. Derecho a la protección integral .......................................................................................................... 54

Bibliografía ............................................................................................................................................. 66

Derechos, infancia y adolescencia 5

La sanción de la ley provincial 13.298 permitió iniciar un proceso de transforma-ción político e institucional que posicionó a niñas, niños y adolescentes como sujetos de derecho. Hemos recorrido un largo camino en el que se sentaron las

bases del Sistema de Promoción y Protección de Derechos de Niñas, Niños y Adoles-centes, conformado por distintos actores y organismos estatales provinciales, muni-cipales y organizaciones sociales y comunitarias en toda nuestra Provincia.

El camino recorrido no ha estado exento de tensiones, y somos conscientes de que aún persiste una distancia significativa entre los derechos que se enuncian y los logros conquistados en las condiciones de bienestar, en particular de aquellos chi-cos y chicas que viven en hogares de mayor vulnerabilidad.

Nos hemos planteado desde la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Ai-res, cumplir un rol fundamental para visibilizar y contribuir a garantizar los dere-chos de nuestros niños, niñas y adolescentes.

Esta es una tarea real y concreta que llevamos adelante cotidianamente con nues-tros equipos profesionales, acompañando situaciones de vulneración de derechos y llevando adelante el seguimiento de las políticas públicas de niñez y adolescen-cia a nivel provincial, observando su cumplimiento, y efectuando recomendaciones a los distintos organismos del Poder Ejecutivo.

El presente documento, Monitoreo del cumplimiento de derechos de Niños, Niñas y Adolescentes en la Provincia de Buenos Aires, ha sido pensado como un insumo que aporta evidencia para la toma de decisiones, presenta un estado de situación sobre las condiciones de bienestar, acceso a la salud, educación, cuidado y aten-ción frente a situaciones de vulneración, y visibiliza brechas y retos pendientes en las políticas públicas.

Agradecemos el apoyo brindado por UNICEF Argentina para la realización de este informe. Por último, aspiramos a seguir construyendo los consensos necesarios que permitan garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de nuestros ni-ños, niñas y adolescentes en todo el territorio provincial.

Dr. Guido LorenzinoDefensor del Pueblo

Prólogo

6

La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) marcó un punto de inflexión en la forma en que

la sociedad y los Estados se relacionan con las ni-ñas, niños y adolescentes (NNyA), considerándolos sujetos de derecho, es decir, ciudadanos con dere-chos iguales a los adultos y con más derechos, dado que se encuentran en una etapa central de la vida.

Esta perspectiva ha ido incorporándose de modo paulatino en la legislación, en las instituciones, en las familias y en las prácticas de los adultos que co-tidianamente intervienen en la vida de NNyA.

Si bien se ha recorrido un largo camino en la trans-formación de las formas de abordar la promoción de los derechos, así como de los mecanismos para garantizarlos y/o restituirlos cuando son vulnera-dos, aún persiste una distancia significativa entre estos derechos que se enuncian y los resultados en las condiciones de bienestar de NNyA.

La Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires cumple un rol fundamental para el cumpli-miento de los derechos de NNyA, tanto en su ta-rea de acompañamiento de situaciones puntuales como en el monitoreo de las políticas públicas de niñez y adolescencia a nivel provincial.

El presente estudio tiene por finalidad dar cuenta de la situación de las niñas, niños y adolescentes en clave de derechos, a partir del análisis de la ins-titucionalidad y del desempeño de las principales políticas públicas implementadas, presentando los avances, las restricciones y los desafíos que en la actualidad persisten en el Sistema de Promoción y Protección de Derechos (SPPD) de NNyA. Está des-tinado a decisores, funcionarios, legisladores, el Poder Judicial, los equipos técnicos profesionales, actores sociales, gobiernos municipales, y a todas aquellas personas interesadas en el bienestar de los niños, las niñas y los adolscentes en la Provincia.

El informe aporta al monitoreo y la evaluación del mencionado SPPD a partir de la sistematización de la información estadística disponible, los registros ad-ministrativos existentes a nivel provincial, así como

Introducción

de los relevamientos que periódicamente realizan los equipos de la Defensoría en el territorio provincial.

El equipo de investigadores agradece a los grupos técnicos de las áreas de Niñez y Adolescencia y de Educación de la Defensoría del Pueblo por el com-promiso y el apoyo brindado para la realización de este informe, así como la información suministrada por el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires.

El documento se organiza del siguiente modo:

• Capítulo 1: presenta brevemente la perspectivaconceptual a partir de la cual se realizó el estudio.

• Capítulo2:describe lanormativa internacional,nacional y provincial que organiza el Sistema de Promoción y Protección de Derechos (SPPD) de NNyA, su arquitectura institucional y los princi-pales actores que lo integran.

• Capítulo3:analizaelbienestarylapobrezaquecaracterizan las condiciones sociodemográficas de la población de NNyA en la Provincia.

• Capítulos 4, 5 y 6: examinan los derechos a laprotección social, a la educación y a la salud, a partir de las fuentes de información existentes a nivel provincial y con desagregados a nivel local.

• Capítulo7:dacuentade lasprincipalesproble-máticas de vulneración de derechos y de las acciones en relación con la protección integral.

En cada uno de los capítulos se incluye una síntesis sobre los principales puntos de la temática abordada.


Siglas

AHS: Agua, Higiene y Saneamiento.

ASI: Abuso Sexual Infantil.

AUH: Asignación Universal por Hijo.

CAPS: Centros de Atención Primaria de la Salud.

CASACIDN: Comité Argentino de Seguimiento y Aplicación de la Convención Internacional de los Derechos del Niño.

CDN: Convención sobre los Derechos del Niño.

COFESA: Consejo Federal de Salud.

CPNyA: Consejo Provincial de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires.

DEIS: Dirección de Estadísticas e Información de la Salud del Ministerio de Salud de la Nación.

EANNA: Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes.

EMOC: Enfermedad Motora de Origen Cerebral.

GPSdN: Gasto Público Social dirigido a la Niñez.

LGTB: Lesbianas, Gays, Transexuales, Bisexuales.

MDS: Ministerio de Desarrollo Social.

NBI: Necesidad Básica Insatisfecha.

NNyA: Niños, Niñas y Adolescentes.

OAD: Observatorio Argentino de Drogas.

ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio.

ODS: Objetivos de Desarrollo Sostenible.

OMS: Organización Mundial de la Salud.

ONE: Operativo Nacional de Evaluación.

PIB: Producto Interno Bruto.

PMV: Plan Más Vida.

PUDI: Programa de Unidades de Desarrollo Infantil.

REUNA: Registro Unificado de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires.

SAE: Servicio Alimentario Escolar.

SAP: Sociedad Argentina de Pediatría.

SENNAF: Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia.

SIP: Sistema Informático Perinatal.

SLPPD: Servicios Locales de Promoción y Protección de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.

SNyA: Secretaría de Niñez y Adolescencia.

SPB: Servicio Penitenciario Bonaerense.

SPPD: Sistema de Promoción y Protección de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.

SPPDN: Sistema de Promoción y Protección de Derechos del Niño.

SZPPD: Servicios Zonales de Promoción y Protección de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.

TMI: Tasa de Mortalidad Infantil.

UDIS: Unidades de Desarrollo Infantil.

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1Perspectivas en torno a los derechos de niños, niñas y adolescentes

Derechos, infancia y adolescencia 9Derechos, infancia y adolescencia 9

D urante los últimos veinte años se produje-ron avances en la planificación del desa-rrollo sostenible. Se adoptaron iniciativas globales que articulan las diversas dimen-

siones del bienestar, poniendo énfasis en la visibi-lidad de los derechos de las poblaciones histórica-mente desprotegidas.

La Agenda 20301 —y anteriormente la iniciativa de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)— han servido para dar cuenta de las profundas inequida-des que persisten entre los sectores de la población a nivel mundial, regional y dentro de los países.

El enfoque de Derechos Humanos ofrece un marco coherente de reglas y principios, que precisan las obligaciones de los Estados frente a los principales derechos humanos, tanto económicos, sociales y culturales como civiles y políticos.

Dicho enfoque pone el acento en aquellos grupos tales como las mujeres, los niños, las niñas y los adolescentes, la población migrante, la población LGTB, cuyos derechos históricamente han sido vulnerados como consecuencia de las desigual-dades de género, clase y territorio, que producen asimetrías de poder y prácticas discriminatorias (IIN-OEA, 2012).

La Convención sobre los Derechos del Niño (en ade-lante, “la Convención” o “CDN”) inició una profunda transformación en la perspectiva que la sociedad, el Estado y las organizaciones sociales asumen sobre la niñez y la adolescencia. Este instrumento del de-recho internacional constituye un marco mínimo de reconocimiento y respeto de los derechos de niñas y niños que combina en un solo tratado los derechos civiles y políticos, y los económicos, sociales y cul-turales, considerándolos como interdependientes y complementarios para asegurar la protección inte-gral de NNyA (Morlachetti, 2013: p. 9).

Es importante reconocer que no es posible abordar una infancia y una adolescencia en singular, sino que ellas son múltiples y diversas, en tanto sus trayectorias de vida se encuentran estrechamente asociadas a las condiciones de bienestar de las fa-milias, las comunidades y las regiones en las que las niñas, los niños y adolescentes habitan.

Por su parte, las teorías sobre el capital humano y social sirvieron también para que se prestara mayor atención sobre la importancia de atender al bienestar de NNyA para el desarrollo mundial de forma sostenible.

En Argentina, las niñas y los niños aún experimen-tan fuertes desigualdades tanto en el reconoci-miento formal de sus derechos como en sus posibi-lidades de ejercicio efectivo, según el lugar en el que nacen y crecen, y las características y trayectorias de sus hogares. Esta situación es particularmente compleja en la Provincia de Buenos Aires, debido a su extensión territorial, a su magnitud poblacional (40%delapoblacióndelpaís),alacantidaddemu-nicipios, y a su complejidad social y política.

El cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y el respeto de los Derechos Humanos están interconectados. La Agenda 2030 tiene un principio operativo de "no dejar a nadie atrás".

1Fuente:http://www.onu.org.ar/agenda-post-2015/.

10

Marco normativo de derechos de niños, niñas y adolescentes

2


A partir del rango constitucional otorgado a la CDN en la reforma de la Constitución Argentinadel año19942, se reconoció la autonomía del derecho de NNyA como

nuevo modelo jurídico e institucional.

La adhesión a la CDN implicó el comienzo de un proceso de cambio de paradigma en el abordaje de NNyA: del modelo tutelar al paradigma de la protec-ción integral.

Este paradigma de la protección integral (UNICEF, 2012) implica:

• Consideracióndelacategoríaniñezyadolescen-cia como conjunto, sin discriminación, de acuerdo con la situación socioeconómica.

• Jerarquizacióndelainstanciajudicial,previendola presencia obligatoria de un abogado y otorgán-dole facultades al Ministerio Público.

• Desvinculacióndelasituacióndemayorriesgodeaquellas patologías de carácter individual.

• Principiobásicodeigualdadantelaley,aseguradojurídicamente.

• Eliminacióndelasinternacionesnovinculadasalacomisión de delitos debidamente comprobados.

• Consideración de NNyA como sujetos plenos de derechos.

La consideración de NNyA como sujeto de derecho, y no como objeto de protección, constituye la colum-na vertebral del enfoque de protección integral, en la medida en que reconoce la capacidad de tener y ejer-cer derechos, superando conceptualmente la noción de niña/o definido por su incapacidad jurídica.

Lasancióndelaleynacional26.061ydelaleypro-vincial 13.298 en la Provincia de Buenos Aires, en elaño2005, incorporó losestándaresde laCDNyconceptos centrales de este enfoque.

2Art.75,inc.22,delaConstituciónNacional.

LA UNIFICACIÓN DEL CÓDIGO CIVIL Y COMERCIAL: UN AVANCE SUSTANTIVO

El nuevo Código entró en vigencia el 1 de agosto del 2015 e implicó importantes cam-bios en materia de derecho de familia, en instituciones tales como adopción, filiación, relación entre padres e hijos: responsabili-dad parental (antes llamada patria potes-tad), divorcio, etcétera. En relación con el derecho de familia, cambia el enfoque de la protección de un orden familiar tradicional a la regulación de diversas formas de organización familiar y plantea hacia adentro de éstas la demo-cratización de las relaciones familiares, especialmente respecto de la autonomía creciente de las y los adolescentes (por ejemplo, sobre su propio cuerpo). En materia de niñez y adolescencia, invierte el principio de capacidad del Código Civil derogado. A partir de la sanción del nuevo Código, la capacidad es el principio y la incapacidad la excepción.

Sistema de Promoción y Protección de Derechos de NNyA

La leynacional26.061deProtección Integralde losDerechos de las Niñas, Niños y Adolescentes estable-ce el sistema jurídico para la implementación de polí-ticas públicas con perspectiva de Derechos Humanos: universalidad, indivisibilidad, no discriminación, pro homine, irrenunciabilidad e interdependencia.

12

Con la sanción de dicha ley, se abre un proceso de adecuación de las políticas públicas, los procedi-mientos y prácticas del Estado y la sociedad sobre la base del enfoque de la protección integral de la CDN.

Porsuparte,laleyprovincial13.634,de2006,esta-blece el proceso de Responsabilidad Penal Juvenil, su puesta en vigencia y la obligación de los órganos intervinientes de adecuar sus procesos a la norma-tiva y a los principios por ella establecidos.

La normativa provincial se encuentra limitada y condicionada por el plexo normativo vigente a nivel nacional. Junto a las leyes federales de protección integral coexisten otras de carácter contrario, como por ejemplo algunas disposiciones del Código Penal y,especialmente,eldecretoleynacional22.278deResponsabilidad Penal de Menores.

En efecto, la normativa provincial en Buenos Aires estableció una institucionalidad específica, que se denomina Sistema de Promoción y Protección de Derechos de NNyA (SPPD), que contempla tanto las políticas públicas (privilegiando las nociones de prevención, promoción y protección) como los orga-nismos de aplicación a nivel territorial (provincial y local) e instancias de participación y articulación con organizaciones sociales.

El SPPD —según el art. 14 de la ley provincial— involucra al conjunto de organismos, entidades y servicios que formulan, coordinan, orientan, super-visan, ejecutan y controlan las políticas, programas y acciones, en el ámbito provincial y municipal, destinados a promover, prevenir, asistir, proteger, resguardar y restablecer los derechos de los niños, así como proveer los medios a través de los cuales se asegure el efectivo goce de los derechos y las garantías reconocidos en la Constitución Nacional, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, la CDN y demás tratados de Derechos Humanos ratificados por el Estado Argentino.

Según el CASACIDN (2008), la estructura del SPPD reconoce tres instancias integradas y diferenciadas entre sí, que se espera articulen sus prestaciones e intervenciones destinadas a NNyA en su conjunto y a sus familias. En este sentido, el Sistema como tal constituye una arquitectura institucional para la planificación e implementación de políticas públi-cas destinadas a la niñez y a la adolescencia.

• PolíticasPúblicasBásicasyUniversales: defini-das como necesarias para el pleno desarrollo del NNyA: educación, salud, desarrollo social, cultu-ra, recreación, participación.

• MedidasdeProteccióndeDerechos: interven-ciones dirigidas a restituir los derechos vulne-rados y la reparación de sus consecuencias por acción u omisión del Estado, la sociedad o la fa-milia, o bien por la propia conducta del niño. Es decir, abarca aquellas prestaciones o interven-ciones dirigidas al niño o al grupo familiar ta-les como el otorgamiento de una ayuda econó-mica, la inclusión en una institución educativa, el cumplimiento de un tratamiento médico o la permanencia en un programa de fortalecimien-to familiar.

• MedidasEspecialesyExcepcionales:que deben adoptarse cuando están agotadas todas las po-sibilidades de implementar medidas de protec-ción integral, y por razones vinculadas al interés superior del niño, éste debe separarse temporal o permanentemente de su grupo familiar prima-rio o de convivencia.

A partir de dicha legislación, cuando los derechos de NNyA se ven amenazados o vulnerados, se de-ben involucrar todos los organismos bajo el prin-cipio de corresponsabilidad institucional. Este principio rector del Sistema, que ha significado la redefinición de arreglos institucionales, formas de articulación más o menos formalizadas, en la ac-tualidad, sigue siendo uno de los desafíos centra-les para la efectiva consolidación del Sistema, en parte como expresión de la histórica fragmenta-ción de los organismos estatales, en particular en el campo de la protección social.

ActoresdelSistemaenla ProvinciadeBuenosAires

A continuación se caracterizan los principales or-ganismos y actores que se crean como parte del SPPD, además de los organismos sectoriales espe-cíficos en materia de protección social que forman parte también del SPPD, en lo que se refiere a las políticas públicas de corte universal.

• AutoridaddeAplicacióndelaLey (organismoespecializado)Es la autoridad de aplicación y, como tal, es el organismo responsable del diseño, instrumenta-ción, ejecución y control de la política general de la niñez y la adolescencia, y de la promoción y la protección de sus derechos. En la actualidad, se denomina Organismo Provincial de Niñez y Ado-lescencia, y se encuentra bajo la órbita del Mi-nisterio de Desarrollo Social provincial3.


• ServiciosLocalesdePromocióny Protección de Derechos

Los Servicios Locales de Promoción y Protección de Derechos (SLPPD) son unidades técnicoope-rativas constituidas con profesionales depen-dientes del gobierno municipal que intervienen en forma directa en la atención, la protección y la restitución de derechos.

Los municipios de la Provincia, a través de conve-nios, adhirieron a la mencionada normativa, rati-ficaron dicha adhesión por medio de ordenanzas municipales y conformaron dichos servicios en formapaulatinadesdeelaño2007hastalafecha.

En la actualidad, 130 municipios adhirieron a laleyprovincial13.298.Esdecirqueel96%delos municipios bonaerenses se han incorporado desde el punto de vista legal al SPPD.

• ServiciosZonalesdePromoción y Protección de Derechos

En un nivel intermedio de la estructura del Sis-tema se ubican los Servicios Zonales de Promo-ción y Protección de Derechos (SZPPD) de NNyA (usualmente denominados Servicios Zonales) como una dependencia desconcentrada de la autoridad de aplicación, asumiendo su represen-tatividad territorial.

Los Servicios Zonales actúan como instancia su-peradora de casos de vulneración de derechos, o bien cuando una situación no es resuelta en el ni-vel local. También se encargan de la adopción de medidas de abrigo (excepción) y del monitoreo y articulación con las instituciones de cuidado per-manente (hogares convivenciales tanto oficiales como conveniados con ONG).

Actualmente, existen en la provincia 23 Servicios Zonales constituidos en 18 Departamentos Judi-ciales4. Los Departamentos Judiciales con gran cantidad de habitantes han sido desdoblados en más de un Servicio Zonal, como es el caso de La Matanza y de Tandil.

• ComisiónInterministerial Esta Comisión es un espacio de coordinación de

objetivos de políticas y de acciones de los distin-tos organismos involucrados en la arquitectura del mencionado Sistema. Tiene como objetivo articular las acciones entre los distintos organismos y opti-mizar los recursos del Estado provincial destina-dos a la atención de los niños y las familias.

• ObservatorioSocial El Observatorio Social para el monitoreo y la eva-

luación de los programas y acciones destinados a garantizar el pleno ejercicio de los derechos de la infancia y adolescencia se encuentra estable-cido en la normativa provincial, y si bien se creó en el año 2010, prácticamente no ha funcionado como tal y aún no se ha consolidado como actor con incidencia dentro del Sistema.

• RegistroUnificadodeNiñez yAdolescencia(REUNA)

El Registro Unificado de Niñez y Adolescencia (REUNA) es una herramienta innovadora de sis-tematización del legajo único de niños/as en el marco del Sistema: constituye una plataforma de trabajo de los SZPPD y SLPPD y permite contar con un registro unificado de todos los niños/as destinatarios de intervenciones del Estado pro-vincial, de los municipios y de las organizaciones no gubernamentales en el territorio provincial.

Esta herramienta —que ya lleva más de siete años de aplicación en la Provincia— da cuenta de lodispuestoenelart.16, inc.5º,deldec. regla-mentario 300/2005 sobre la implementacióndelregistro nominal de todos los ciudadanos que in-gresan al Sistema y del Registro Único de Entida-des No Gubernamentales dedicadas a la preven-ción, asistencia, protección y restablecimiento de los derechos de los niños, anunciado también en la ley provincial 13.298.

• ConsejosLocalesdePromoción y Protección de Derechos

Tienen como misión la elaboración del Plan de Acción a nivel territorial. El Consejo Local podrá constituirse con instituciones sociales de la comu-nidad, o bien con la presencia del Servicio Local.

Dichos Consejos Locales están concebidos como un espacio de participación y concertación de acciones que promuevan la protección de dere-chos y ayuden a los distintos organismos encar-gados de implementar políticas tendientes a la restitución de derechos.

No obstante, un estudio del Observatorio Social Legislativodelaño2014identificótansoloalre-dedorde34ConsejosLocalesconformadosy21mesas de articulación que constituyen espacios multiactorales con similares características y funciones.

3Eldec.300del7demarzodel2005reglamentalanormaydeterminaqueseaelMinisteriodeDesarrolloHumanolaautoridaddeaplicación

delSPPDN (art.1º,1.1).Posteriormente, la leyprovincial13.757modifica ladenominaciónaMinisteriodeDesarrolloSocialde laProvinciade

Buenos Aires. En el año 2011, por un decreto del PE, se crea la Secretaría de Niñez y Adolescencia, que depende directamente del Gobernador

(dec. 111/2011). En la actualidad, dicho organismo pasó a denominarse Organismo de Niñez y Adolescencia y volvió a la dependencia del Ministerio

de Desarrollo Social provincial.4 Fuente: http://www.snya.gba.gob.ar/index.php/recursos/servicios-zonales.

14

• ConsejoProvincialdeNiñez yAdolescencia(CPNyA)

El Consejo Provincial de Niñez y Adolescencia (CPNyA), si bien no es un organismo previsto en la legislación provincial, fue creado por el dec. 562/2015 con el objetivo principal deconstituir un cuerpo de carácter consultivo y de asesoramiento en materia de Promoción y Protección de Derechos de NNyA, en el que se convoca a participar a los municipios que integran el Sistema de Promoción y Protección de Derechos del Niño (SPPDN).

Se trata de un espacio de coordinación inter-jurisdiccional sectorial, donde los municipios y el nivel provincial mantienen una instancia de trabajo y puesta en común para generar mayor capacidad de gestión de las decisiones y los re-cursos involucrados, con el objeto de coordinar, articular y monitorear las políticas de promo-ción y protección de derechos de niños, niñas y adolescentes.

ElDefensordelPuebloyelDefensordelNiño

El instituto del Defensor del Niño se encuentra es-tablecido tanto en la legislación nacional (en el ca-pítuloIII)comoenlaprovincial(enelart.16,inc.1º),aunque dicha figura no ha sido implementada a la fecha en la jurisdicción.

Ante la ausencia de este instituto, fundamental en el marco del SPPD, el Defensor del Pueblo ha to-mado en especial la cuestión de la niñez, creando desde hace ya unos años una unidad temática de-dicada a la atención y al seguimiento de los casos de vulneración de los derechos de niñas, niños y adolescentes.

Dicho órgano cuenta con un área específica y un equipo especializado que realiza el seguimiento de situaciones de vulneración de derechos en toda la Provincia y que, a la vez, articula con distintos orga-nismos del SPPD.

El Defensor del Pueblo es un órgano de garantía, unipersonal, autónomo e independiente, que pro-

mueve los derechos individuales y colectivos de los habitantes de la Provincia de Buenos Aires y de quienes se encuentren en tránsito por ella5. El Defensor del Pueblo resulta un organismo basa-do en el paradigma de los Derechos Humanos, en tanto protege, garantiza y promociona los dere-chos de todas las personas que habitan el terri-torio provincial, independientemente de las dife-rencias nacionales, étnicas, culturales, religiosas, sociales o políticas.

La figura del Defensor del Pueblo se incorpora en la Constitución en la Reforma de 1994 en su art. 866 y en el art. 55 de la Constitución Provincial: "El Defensor del Pueblo tiene a su cargo la defensa de los derechos individuales y colectivos de los habitantes. Ejerce su misión frente a los hechos u omisiones de la administración pública, fuerzas de seguridad, entes descentralizados o empresas del Estado que impliquen el ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario o negligente de sus funciones."

La Defensoría del Pueblo se planteó en la actuali-dad una estrategia de fortalecimiento territorial a través de la creación de delegaciones en todo el te-rritorio provincial con el objetivo de brindar orienta-ción y asesoramiento, y recibir quejas y denuncias puntuales.

A fin de fortalecer su rol de monitoreo de las políti-cas públicas destinadas a la niñez y a la adolescen-cia, como también de garantizar el cumplimiento de sus derechos, se prevé la puesta en marcha de un panel de seguimiento de indicadores estratégicos en forma periódica.

En este sentido, sería deseable que tanto a nivel na-cional como provincial se avance en la designación del Defensor del Niño, en la medida en que ello for-talecerá el cumplimiento de los derechos de NNyA, a la vez que garantizará un mecanismo específico para el monitoreo de dichos derechos.

5 La elección del Defensor del Pueblo corresponde al Poder Legislativo, es decir, es nombrado por los miembros de ambas Cámaras Provinciales y

permanece en el cargo por un período de cinco años, pudiendo ser reelegido para un segundo mandato.6Art.86delaConstituciónNacional:“ElDefensordelPuebloesunórganoindependienteinstituidoenelámbitodelCongresodelaNación,que

actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos hu-

manos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y

el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas”.


Temas clave

En la última década, la Provincia de Buenos Aires ha avanzado de modo sostenido en la implementación de una institucionalidad sectorial específica en materia de niñez y adolescencia a partir de los principios que establece la CDN, y que fueron incorporados a la ley nacional y a la ley provincial.

Un avance significativo refiere a la conformación de una estructura organizativa especializada y un organismo sectorial rector (Organismo Provincial de Niñez y Adolescencia) con dispositivos de atención desconcentrados a nivel regional —Servicio Zonal de Promoción y Protección de Derechos (SZPPD)— y la conformación paulatina de áreas de niñez en casi la totalidad de los municipios, aunque con diverso grado de capacidad institucional.

La implementación de un registro unificado nominal de NNyA abordado por el Sistema de Protección es también destacable, en tanto contribuye a la definición y a la planificación de políticas provinciales basadas en evidencia, así como al monitoreo de la situación en su conjunto.

Si bien esto es así, es necesario fortalecer a los actores institucionales y promover cambios en las prácticas que garanticen el marco de la corresponsabilidad a partir de una efectiva perspectiva de integralidad en las orientaciones y en los modos de actuación de los diversos organismos y actores involucrados.

La Defensoría considera de fundamental relevancia el apoyo que desde el nivel provincial se les pueda otorgar a las áreas locales de niñez para su fortalecimiento en las capacidades de gestión, monitoreo y evaluación de sus intervenciones, reconociendo que los Gobiernos Locales constituyen el nivel de atención más próximo a los ciudadanos, por su cercanía territorial, y a las necesidades y problemáticas cotidianas.

El fortalecimiento de los Consejos Locales, como espacios de articulación y coordinación de acciones a nivel territorial, resulta un aspecto no abordado suficientemente a la fecha por el nivel provincial, y que contribuye a promover la participación social y una mayor visibilidad de la mirada de derechos.

De igual modo, el fortalecimiento institucional de las organizaciones sociales y comunitarias, que constituyen un actor central en la atención cotidiana y en el cuidado y prevención de situaciones de vulneración de las niñas y los niños, se presenta también como una deuda pendiente.

Por último, la implementación y sanción de la figura del Defensor del Niño a nivel nacional y provincial es un tema de suma relevancia que debe formar parte de la agenda del sistema político para que pueda ser efectivamente implementado.

3Condiciones de bienestar de niños, niñas y adolescentes


L a noción de bienestar resulta una construc-ción multidimensional en tanto incorpora di-versos aspectos tales como las condiciones materiales e ingresos de los hogares, el acce-

so a servicios de salud y educación por parte de la población; y otros aspectos intangibles como la participación en espacios sociales y comunitarios, una vida sin violencia ni maltrato, el juego y la re-creación, entre otros.

En tanto se trata de una condición a alcanzar, di-cho bienestar se produce en la medida en que una sociedad logra superar los problemas sociales y económicos de los hogares, se satisfacen las nece-sidades y se proveen oportunidades para mejorar la calidad de vida de las personas. Dicho bienestar es provisto no solo a través del Estado (políticas, pres-taciones y servicios de distinta índole), sino tam-bién por las propias familias (que tienen en toda la región una responsabilidad muy significativa en su provisión), por las organizaciones sociales y comu-nitarias, y por el sector privado.

Estas condiciones están ligadas intrínsecamente a la situación de los hogares y de las comunidades en que las niñas, los niños y los adolescentes habitan. Es por ello que el informe presta especial atención a la caracterización de los entornos familiares, am-bientales y comunitarios del que los NNyA son parte.

Dada la información disponible, el informe busca estilizar aquellas variables más acuciantes y, ade-más, distinguir dónde están localizados los hogares y los NNyA que sufren la mayor cantidad de situa-ciones adversas.

Poblacióninfantilyadolescente enlaProvinciadeBuenosAires

En Buenos Aires viven 17 millones de personas(17.020.012),segúnlaestimacióndepoblaciónreali-zadaporelINDECparaelaño2017,delascualescasi5,2millonessonniños/asyadolescentesdehasta18años.Ellosrepresentanel32,2%delapoblaciónto-taldelajurisdicciónyel38,8%deltotaldeniños/asyadolescentesdelpaís.Esdecir,que4decada10NNyA viven en la Provincia de Buenos Aires.

Respecto de los tramos de edad —como se expresa en el gráfico 1, en la siguiente página— y atendien-do a las especificidades de cada una de las etapas del ciclo de vida, el grupo de primera infancia repre-sentael11,4%de lapoblacióntotalprovincial,elgrupode7a14el13,0%,ylosadolescentesde15enadelantesonel6,1%.

Desde el punto de vista territorial, se observa una importante concentración en los municipios del Conurbano de la Provincia, donde habita más del 64% de los niños y adolescentes de la jurisdic-ción, en particular en el partido de La Matanza (el 12,3%de losniñosyniñasviveenesedistrito)7. Respecto del índice de masculinidad, este es de 1,05niñosporcadaniña.

Pobrezamultidimensional infantilymediciónporingresos

Los NNyA son más vulnerables a los efectos de la pobreza. Esto se asocia a varios factores (Espíndo-la,2017):losmáspequeñossonaltamentedepen-dientes del cuidado de los adultos y, por lo tanto, más permeables a todo lo que ocurre a su alrededor, especialmente en su familia y entorno más cercano.

7 Estos datos corresponden al Censo Naciona de Población y Vivien-

da, año 2010.

18

8 Para estudiar la pobreza de ingresos se analizaron

los datos de la Encuesta Permanente de Hogares

correspondientealsegundosemestrede2016

(disponibles al momento de la preparación del informe).

También para los NNyA la pobreza adquiere un carác-ter acumulativo a la vez que en esta etapa de la vida puede tener efectos irreversibles, por ejemplo en el desarrollo de las capacidades cognitivas necesarias para la etapa escolar, o bien para la detección de en-fermedades crónicas o algún tipo de discapacidad.

En los últimos años se han cuestionado las formas de medición de la pobreza, al considerar que la pobreza tiene un carácter multidimensional y que, por lo tanto, se hace necesario enfocar no solo los aspectos monetarios y de ingresos de las familias, sino también otros factores como el acceso a la educación y a los espacios de recreación y partici-pación, el vivir una vida sin violencia y en entornos saludables, etcétera.

En este sentido, UNICEF ha avanzado en una se-rie de estudios exploratorios para la medición de la pobreza infantil desde una perspectiva multidi-mensional. En efecto, se entiende que la pobreza resulta un fenómeno multicausal que afecta el de-sarrollo pleno de los individuos y de las familias e imprime un determinado perfil a la sociedad en su conjunto. Algunas de sus dimensiones más signifi-cativas se relacionan con el acceso a la educación y su calidad; al cuidado; a una vivienda y ambiente adecuados; al nivel educativo de la propia familia; las posibilidades de acceso al mercado de trabajo; la calidad de la alimentación, la salud y el capital social y cultural de las personas, así como a las po-sibilidades de participación social y comunitaria.

Enunestudioreciente,UNICEF(2016)haestima-do la magnitud de la pobreza multidimensional in-fantilenArgentinayobservaqueel30,7%delosNNyA son pobres multidimensionalmente y que en el interior de la provincia este porcentaje alcanza un27,1%.Además,observaqueentreun19%yun22%delosNNyAquenosonpobresporingresos,sí lo son por las dimensiones no monetarias con-sideradas en el estudio (como el acceso a activi-dades de ocio, ambiente, educación, salud, protec-cióncontralaviolencia,etc.),yun34%delosqueno son pobres por multidimensionalidad sí lo son por el criterio de pobreza monetaria.

Este trabajo de corte exploratorio pretende reflejar que la dimensión ingreso utilizada históricamente para estimar la pobreza dejaría fuera a uno de cada cinco niños que efectivamente son pobres en términos de acceso a las restantes dimensiones del bienestar.

Tal como sucede en el país en su conjunto, en la Provincia de Buenos Aires se observa un proceso de infantilización de la pobreza, es decir, la pobre-za afecta más a los niños y a las niñas que a la población adulta8.

Fuente: estimación propia según proyeccióndepoblación2017.INDEC.

Gráfico 1.

Estructuradepoblaciónsegúntramosdeedad. ProvinciadeBuenosAires.

69,4 %Restodelapoblación

11,4 %0-6años

13 %7-14años

6,1 %15-18años

Los niños y las niñas que viven en la pobreza sufren la privación de los recursos materiales, espirituales y emocionales necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prosperar, lo que les impide disfrutar sus derechos, alcanzar su pleno potencial o participar como miembros plenos y en pie de igualdad de la sociedad (UNICEF, 2005).


9Fuente:INDEC,EPH,cuartotrimestre2016.

Respecto de la medición de la pobreza por ingresos, según la información disponible, el conjunto de los partidos del Conurbano presenta las condiciones más críticas. Alrededor de 379.355 niñas y niñossonindigentes(11,3%)ycasilamitadsonpobres—según la información de EPH 2016, IV Trimes-tre—, cifra que resulta superior en casi dos puntos porcentuales al total país en el caso de la indigen-ciayquecasiladuplica(3,8%)encuantoaniñasyniños pobres.

EntantoenelConurbano,enel39%deloshogares,la mujer es jefa de hogar. Aquellos que son mono-parentales (en su mayoría mujeres) presentan una desventaja económica, en la medida en que es la cabeza de familia la única perceptora de ingresos. Además, recae en ellas una doble responsabilidad: ser las únicas proveedoras y las responsables del trabajo reproductivo intradoméstico y de cuidados de niños, adultos mayores o personas enfermas9.

Es importante señalar que las mujeres ocupadas tienen una carga mayor de tareas de cuidados y del trabajo doméstico que los hombres desocupados, según una encuesta de INDEC (2013). Esto pone en evidencia las persistentes desigualdades de res-ponsabilidades al interior de los hogares entre va-rones y mujeres.

Por otro lado, de los hogares con jefas mujeres, el 7,5%sonindigentes,esdecirquenocubrennecesi-dades básicas de alimentación y representan alre-dedorde105.000hogares,segúnlaEPHde2016,si-tuación acuciante por su complejidad y dimensión.

La infantilización de la pobreza es la característica más preocupante de las condiciones de vida de la población en la Provincia. La concentración de si-tuaciones desfavorables en la población más joven,

Condicióndepobreza Población %población menorde18 menorde18años

CONURBANOBajoLíneadePobreza 1.662.055 49,6%BajoLíneadeIndigencia 379.355 11,3%Total 3.350.434

TOTAL PAÍSBajoLíneadePobreza 3.396.770 45,8%BajoLíneadeIndigencia 725.221 9,8%Total 7.408.818

Fuente:INDEC.EPH2016,IV Trimestre.

Tabla 1.

Personas y hogares segúnsituacióndepobrezaeindigencia.

La infantilización de la pobreza se explica en parte porque los ingresos son menores para aquellas familias con hijos. El dato más relevante es la concentración de NNyA en los deciles más bajos de ingreso.

El 60 % de las niñas y niños de 0 a 6 años, el 59 % de las niñas y niños de 7 a 14, y el 55 % de las/os adolescentes de 15 a 18 años forman parte del 30 % de los hogares con menores ingresos per cápita familiar.

20

si bien obedece a múltiples causas, se encuentra inserta dentro de un contexto familiar. Esta es una situación que se desprende de las características desfavorables que transitan los adultos que inte-gran el núcleo familiar.

Condicionesdevidaycontextos devulnerabilidadsocial

Además de los ingresos de las familias, el acceso a servicios básicos y las condiciones del hábitat son también aspectos clave en la comprensión del bienestar de los NNyA en la Provincia de Buenos Ai-res.El19,4%delasniñasylosniñosdelaProvinciapertenecen a hogares que sufren algún tipo de pri-vación, algún tipo de necesidad básica insatisfecha (NBI), según el último censo de 2010.

La pobreza afecta más a los niños y a las niñas del Conurbano que a los que viven en el interior de la Provincia (casi tres puntos porcentuales de diferen-cia). Sin embargo, la brecha entre pobreza infantil y el resto de la población es alta en ambos casos. Es decir que son las niñas y los niños los más pobres entre la población en hogares pobres.

El14%delapoblaciónconNBIdelaProvinciaestáconcentrado en La Matanza. Continúan en orden de importancia los siguientes nueve municipios: Flo-rencio Varela, Lomas de Zamora, Almirante Brown, Merlo, Moreno, Quilmes, Lanús, La Plata y Pilar. Es-tos9últimosmunicipiosconcentranel50%delapoblación con necesidades no cubiertas de la Pro-vincia en su conjunto. Uno de cada dos niños/as po-bres vive en estos partidos.

En relación con la incidencia de la pobreza según tramos de edad, se observa que ésta afecta en ma-yor proporción a niños/as pequeños (primera infan-cia):el21,4%delosniños/asdemenosde6añosde la Provincia vive en hogares con alguna necesi-dadinsatisfechayel23%delosquehabitanenelConurbano.

Luego, esta incidencia desciende gradualmente en los tramos posteriores de edad. Ello constituye un grave problema de política pública, en la medida en que se afectan las condiciones de partida de los ni-ños/as, los más importantes para el desarrollo de una persona.

Condicionesdelavivienda yaccesoaserviciosbásicos

Las condiciones de los hogares que habitan vivien-das con infraestructuras inadecuadas impactan negativamente en la salud, la alimentación, la pro-tección y la educación de las niñas y los niños. Un indicador relevante de estas condiciones es el ha-cinamiento, es decir, la relación entre la cantidad de personas en una vivienda y el espacio o número de cuartos disponibles.

Es un indicador relevante en el análisis de las con-diciones de vida de niños/as ya que pasan una parte importante del tiempo en el hogar, en especial los más pequeños (primera infancia), que resultan los más afectados. Reemplaza un indicador de proximi-dad forzada y vulnerabilidad, y es una medida de las carencias materiales de la población.

El16,1%delosniños/asdelaprimerainfancia(0a6años)quevivenenelconurbanoseencuentranen situación de hacinamiento; esta cifra duplica a la del total de la población. Esta situación, que afecta gravemente el derecho al bienestar de los niños/as, tiene mayor incidencia en los partidos del Conur-bano(el70%delosniñosyniñasencondicióndehacinamiento están en esta región). Por ejemplo, en LaMatanzaseconcentrael15%delosniños/asdela Provincia que sufren hacinamiento.

De la misma forma, los NNyA se ven afectados por vivir en hogares con condiciones de infraestructura deficientes (medido en términos de cubierta de te-cho y pisos de calidad insuficiente), (Tabla 3).

24Partidos Interior Total Conurbano Provincia Provincia

0-6años 23,0% 18,5% 21,4%7-14años 18,8% 15,2% 17,5%15-18años 14,5% 11,4% 13,4%Restopoblación 9,2% 6,7% 8,3%Totalpoblación 12,5% 9,5% 11,4%

Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda. Año 2010.

Tabla 2.

PoblacióninfantilenhogaresconalmenosunaNBI.ConurbanoeinteriordelaProvinciadeBuenosAires.Año2010.


Región Conmás Conacceso Concubierta Conpisos Conagua Sin detres agas detecho decalidad dered acceso personas dered deficiente insuficiente corriente aredde porcuarto cloacas

24 PARTIDOS CONURBANO

0-6años 16,1% 48,6% 23,8% 1,9% 67,9% 32,3%7-14años 12,8% 51,4% 22,5% 1,6% 67,6% 32,1%15-18años 9,0% 53,8% 21,3% 1,5% 68,0% 31,8%Másde18años 4,8% 66,8% 14,4% 0,9% 72,2% 41,0%Totalpoblación 7,5% 61,7% 17,1% 1,2% 70,8% 38,2%

INTERIOR PROVINCIA


TOTAL PROVINCIA


10 Para los indicadores de condiciones de vida y vivienda se utiliza el Censo Nacional de Población y Vivienda del año 2010 porque ofrece informa-

ción desagregada a nivel de municipio del total de la provincia y no sólo de los partidos del GBA y del área urbana.

Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda. Año 2010 10.

Tabla 3.

Condicionesdevidasegúntramosdeedad. InterioryConurbanodelaProvinciadeBuenosAires.

22

El15,1%de loshogaresdel totalde lapoblaciónprovincial, tienen cubierta de techo deficiente, pero esta cifra alcanza, en promedio, alrededor de un 20%enhogaresconniños/as(independientemen-te de su edad), en tanto que la cifra más alta es para loshogaresconniños/aspequeños(21,5%).

Casiun30%delosniños/asenpromedio,notienenacceso a cloacas ni a agua potable, aunque en el in-teriorprovincialcasiel45%delosniños/aspeque-ños no tienen acceso a red cloacal, con implican-cias en las condiciones de salud y en el bienestar.

En relación con el aspecto del bienestar, está am-pliamente demostrado en la literatura la importan-cia de garantizar el acceso adecuado y la cobertura universal de agua, higiene y saneamiento (AHS), en tanto reduce los costos de los servicios de salud, mejora la asistencia escolar, incrementa el tiempo li-bre para actividades productivas y contribuye a ase-gurar la igualdad de género, lo que a su vez repercute en beneficios para el conjunto de la economía.

El impacto es más fuerte en la primera infancia, ya que, como se señaló, este subgrupo resulta aún

más vulnerable en cuanto a las necesidades de ali-mentación y sus cuidados, atención de la salud, hi-giene, etcétera.

El74%delaspersonasvivenenhogaresquecuen-tan con acceso al agua potable por red pública. El 28%delosniños/asvivenenhogaresquesoloac-ceden a fuentes insatisfactorias de abastecimiento de agua potable (perforación con bomba manual, pozo, transporte por cisterna y agua de lluvia, río, canal, arroyo o acequia). Esta cifra representa casi 1,3 millones de niños/as. La situación más crítica se registra en los partidos de Ezeiza, Ituzaingó e Islas Malvinas, del Conurbano, donde este porcentaje no superael15%.

Por último, en este mismo sentido, la información muestra que alrededor del 44% de los hogaresde la Provincia carecen de acceso a la red pública de cloacas. La falta de este servicio es más alta en la mayor parte de los partidos del segundo cordón del GBA, en donde el déficit de cobertura supera el 80%envariaslocalidades.

Niñosyniñasmigrantes

El6%delapoblacióndelaProvincianacióenotropaís,yesaproporciónalcanzaal2,3%paraelcasode las niñas, niños y adolescentes según el Censo Nacional del año 2010. El colectivo migratorio de mayor peso es el de los paraguayos, seguidos por el de los bolivianos. Sin embargo, cabe destacar la importancia de los niños/as peruanos, de gran dina-mismo durante los últimos años.

Si se consideran los NNyA inmigrantes, según con-dición de asistencia escolar, la tasa de asistencia es más baja comparada con la de los nacidos en nues-tro país (89,6% y 81,6%, respectivamente). Ade-más, de los datos se desprende que esta situación es aún más preocupante en el nivel medio (tanto la no asistencia como el abandono de la escuela es más alta para NNyA inmigrantes que para los nati-vos),comosereflejaenlatabla4.

3a18años 14a18añosCondición de Nacido en Nacido en Nacido en Nacido enasistencia Argentina otropaís Argentina otropaísalaescuela

Asiste 89,3% 81,6% 82,3% 67,3%Asistió 6,2% 13,9% 17,6% 31,8%Nuncaasistió 4,5% 4,6% 0,2% 0,9%


Tabla 4.

Niñosyniñas segúncondicióndeasistenciaescolar.

Los niños y las niñas que viven en la pobreza sufren la privación de los recursos materiales, espirituales y emocionales necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prosperar, lo que les impide disfrutar sus derechos, alcanzar su pleno potencial o participar como miembros plenos y en pie de igualdad de la sociedad (UNICEF, 2005).


Temas clave

En la Provincia de Buenos Aires viven casi 5,2millonesdeniñas,niñosyadolescentesde hasta 18 años, más de un tercio de la población total de la Provincia.

La infantilización de la pobreza es la característica más preocupante de las condiciones de vida de esta población. La concentración de situaciones desfavorables en la población más joven, si bien obedece a múltiples causas, se encuentra inserta dentro de un contexto familiar, situación que se desprende de las características desfavorables que transitan los adultos, en especial en relación con la vulnerabilidad de ingresos (precariedad, informalidad) y con un acceso deficiente a la salud y a la educación.

El60%delosniñosyniñasde0a6años,el59%delosniñosyniñasde7a14yel55%delosadolescentesde15a18añosformanpartedel30%deloshogaresconmenoresingresos per cápita familiar.

En relación con la incidencia de la pobreza según tramos de edad, se observa que ésta afecta en mayor proporción a niños/as pequeños(primerainfancia):el21,4%delosniños/asdemenosde6añosdelaProvinciayel23%delosquehabitanenelConurbanoviven en hogares con alguna necesidad insatisfecha. Luego, esta incidencia desciende gradualmente en los tramos posteriores de edad.

En tanto en el Conurbano, una proporción muy importante de hogares están a cargo de mujeres, situación que los hace aún más vulnerables, en la medida en que en

ellas recae una doble responsabilidad: ser las únicas proveedoras de ingresos de la familia, y las responsables del trabajo reproductivo intradoméstico y de cuidados de niñas, niños, adultos mayores o personas enfermas. De estos hogares con jefas mujeres,el7,5%sonindigentes,esdecirque no cubren necesidades básicas de alimentación y representan alrededor de 105.000hogares,segúnlaEPHde2016.

Un tercio de los niños y niñas no tienen acceso a cloacas ni a agua potable, aunque en el interior provincial casi el 45%delasniñasylosniñospequeños(primera infancia) no tienen acceso a red cloacal, lo que tiene implicancias en las condiciones de salud y en el bienestar. Casi 1,3 millones de niños viven en hogares que solo acceden a fuentes insatisfactorias de abastecimiento de agua potable.

Todo ello pone en evidencia que los derechos establecidos en la normativa internacional, nacional y provincial no pueden ser debidamente ejercidos por los niños/as, ya que estos se encuentran en situaciones de pobreza crítica y en ocasiones persistente, que afectan a sus hogares y a sus comunidades. Esta segregación territorial es particularmente alarmante en el Conurbano de la Provincia de Buenos Aires.

Por último, las políticas públicas de hábitat e infraestructura social, así como las condiciones macrosociales y económicas que afectan a la sociedad en su conjunto, son dimensiones fundamentales para garantizar el cumplimiento de estos derechos.

4Protección social y cuidado


E n los últimos años se incorporó en la agenda social —a nivel regional y nacional— la dis-cusión sobre la necesidad de esquemas inte-grados de protección social, reconociendo la

perspectiva multidimensional en la producción del bienestar de las familias en las distintas etapas de la vida (incluyendo aspectos tales como salud, edu-cación, bienestar, trabajo, desempleo, cuidados, atención de situaciones de violencia y vulneración de derechos).

Sin duda, en la actualidad, es indispensable avanzar en reformas institucionales y en la oferta de la pro-tección social, no solo a nivel nacional, sino también en los niveles subnacionales (provinciales y munici-pales). Ello va en consonancia con la necesidad de contar con un marco sólido de políticas sociales uni-versales que prioricen a las familias en situación de vulnerabilidad social, y en especial a NNyA.

En la Provincia de Buenos Aires, una buena parte de la población y de niños, niñas y adolescentes vi-ven en condiciones de pobreza crítica y padecen el acceso desigual a prestaciones básicas (de salud y educación). Además de habitar en contextos urba-nos precarios y crecientemente inseguros, princi-palmente en el denominado Conurbano provincial.

Siguiendo los patrones nacionales, también en esta Provincia la incidencia de la pobreza es mucho ma-yor en la primera infancia, lo cual está asociado a la falta de acceso a los servicios educativos y de cui-dado de calidad.

En este contexto social complejo, la jurisdicción —tal como se mencionó en el capítulo anterior del informe— sentó las bases de una nueva institucio-nalidad de protección integral en materia de niñez. Esta se viene implementando desde hace más de una década, realizando un esfuerzo sostenido para adecuar procedimientos, orientaciones conceptua-les y una oferta de programas y prestaciones socia-les en clave de derechos.

Este sistema se nutre y articula —en lo que refiere a las políticas públicas universales— a partir de los programas sociales de asistencia, las transferencias de ingresos a las familias y las prestaciones de salud, educación, cuidado, hábitat y vivienda, entre otras. Por ello, la oferta de programas y prestaciones socia-les resultan un pilar fundamental para el cumplimien-to de los derechos de niñas, niños y adolescentes.

Si bien desde 2003 Argentina avanzó hacia una ex-pansión significativa de la oferta de protección social destinada a NNyA, no se modificaron las situaciones de fondo vinculadas al acceso a servicios básicos, calidad de la vivienda y el hábitat, ni los índices de vulnerabilidad de ingresos de las familias de los sec-tores populares urbanos, principalmente.

Sí se produjeron mejoras sustantivas en el acceso y en la cobertura masiva de las prestaciones otorga-das por el Estado nacional, lo que constituyó una no-vedad en el comienzo de la década pasada (luego de la década del 90, que se caracterizó por una oferta de programas sociales focalizados y de baja cobertura).

Además se destacó la ampliación de la oferta de sa-lud, educación y la seguridad social, tanto contributi-va como no contributiva, y a partir de 2009 la puesta en marcha de la AUH (Asignación Universal por Hijo), que marcó un hito en la oferta de transferencia de in-gresos a las familias más pobres y en situación de in-formalidad laboral. También se desarrollaron políticas sociales de inserción laboral orientadas a la economía social, como el microcrédito y la capacitación laboral, aunque sin alcanzar la escala masiva de la AUH.

Desde el enfoque de Derechos Humanos, la protección social se erige en el marco de de-rechos exigibles cuyos beneficiarios deben ser vistos como ciudadanos que exigen sus legítimos derechos reclamando la asignación de recursos y la disponibilidad de servicios. Esto incluye el derecho a la provisión de servicios sociales universales e igual acceso a los bienes y servicios pertinentes (CEPAL, 2006: 19).

26

Entre los programas destinados a niñas y niños se destaca el Programa Nacional de Desarrollo Infan-til Primeros Años, que desde 2005 se implemen-ta desde el Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNCPS),orientadoaniñasyniñosde4añosomenos.Un avance importante fue también la sanción de la ley nacional26.233decentrosdedesarrolloinfantil,quepromueve el fortalecimiento de estos dispositivos, así como el monitoreo de la calidad de sus prestaciones.

Más recientemente, en el año 2016, se aprobó elPlan Nacional de Primera Infancia, que promovió la inclusión en la agenda pública nacional —aunque de modo incipiente— la provisión de los cuidados de niñas y niños, principalmente con la propuesta de creación de servicios de cuidado de la primera infancia, así como un conjunto de mejoras en las condiciones para el acceso a la AUH.

AsignaciónUniversalpor HijoenBuenosAires

La AUH persigue múltiples objetivos relativos al de-sarrollo infantil y a la mitigación de los efectos de la pobreza y la indigencia, con el fin de mejorar la situación de la población más vulnerable de la so-ciedad(NovacovskyyKliksberg,2016).

Asimismo, al incorporar el objetivo a más largo pla-zo de incrementar el capital social y cultural me-diante el acceso a la educación, a los cuidados de salud preventivos y a una nutrición adecuada, con-tribuye a mitigar las dinámicas intergeneracionales de reproducción de la pobreza.

La cobertura de la AUH, en julio de 2017, alcanzó a un total de 3.907.108 niños y niñas. De ellos, el 38 % corresponde a la Provincia de Buenos Aires. En cuanto a la Asignación por Embarazo, de 81.530 beneficiarias cubiertas, el 36 % corresponde a la Provincia de Buenos Aires (ANSES, 2017).

No obstante, todavía un gran número de niñas, niños y adolescentes carecen de algún tipo de cobertura (al-rededordel12%enelConurbano,segúnlaencuestaENAPROSS realizada por el MTEySS), lo que constitu-ye un indicador de vulnerabilidad y expone las restric-ciones de la población en situación de pobreza crítica para acceder a las prestaciones básicas.

Endiversosestudiosrecientes(GrupoPharos,2016;Clemente,2016;MSAL-UNICEF,2017),sehaidenti-ficado entre las principales restricciones para el acceso a la AUH la falta de documento de identidad de los niños/as, debido a que uno o ambos padres no residen en el hogar, o no cuentan con la partida de nacimiento (esto es particularmente así en ma-dres jóvenes con nivel primario incompleto), o bien por alguna dificultad en el cumplimiento de las con-dicionalidades exigidas11.

En efecto, una restricción para el cumplimiento de la condicionalidad educativa por parte de las fa-milias, en el caso de la Provincia de Buenos Aires, refiere a que la provisión de servicios educativos y de cuidado de niños y niñas en la primera infancia se realiza en el ámbito de instituciones comunita-rias barriales que no se encuentran habilitadas por el sistema educativo para acreditar la concurrencia de estos niños y niñas a la institución.

Dicha restricción —vinculada al déficit de oferta de servicios de cuidado y educativos de la primera in-fancia— es resuelta por las organizaciones barriales, que en general no cuentan con los recursos financie-ros, humanos, equipamiento y espacio adecuados y suficientes para llevar adelante estas prestaciones y atender la demanda existente en los barrios.

En relación con las transferencias de ingresos a las familias, también se ha señalado la recarga adicio-nal —a la responsabilización que de por sí se hace de las mujeres madres respecto del cuidado de los hijos, el trabajo doméstico, etc.— que podría signi-ficar sumar la realización de extensos y complejos trámites vinculados al acceso a la prestación y al cumplimiento de las prestaciones.

Sin duda, la AUH constituye un hito de la protección so-cial destinada a las niñas y los niños más vulnerables. El diseño del esquema de condicionalidades contribu-ye a que esta prestación monetaria pueda articularse con el acceso a controles de salud periódicos y el inicio de la escolarización a una edad temprana. No obstan-te, las principales restricciones para que esto ocurra se relacionan con los problemas de oferta para asegurar la disponibilidad y calidad de las mismas.

Programasprovinciales:entrelaasistenciaylapromocióndederechos

La Provincia de Buenos Aires es una de las jurisdic-ciones que, históricamente, tiene mayor capacidad financiera y técnica para el desarrollo de programas

11Fuente:MTEySS–SSPEyEL,ENAPROSS,2015.


sociales masivos con autonomía del nivel nacional. Ha implementado programas de envergadura tales como el Plan Más Vida (PMV), los comedores esco-lares y el programa UDIS (Unidades de Desarrollo Infantil), entre los principales —tanto en cobertura como en financiamiento— y de más larga data.

Dichos programas sociales provinciales están desti-nados a brindar asistencia alimentaria. Estos consti-tuyen la principal oferta en alcance territorial y cober-tura a familias en situación de vulnerabilidad social.

Se destacan los esfuerzos institucionales por me-jorar la calidad de las prestaciones y la modalidad de acceso: por ejemplo, la incorporación de la tar-jeta de compra de alimentos (en el año 2008) para las familias del PMV, que les permitió acceder a una mejor calidad de alimentos y, más recientemente, al programa Un Vaso de Leche por Día.

La creación del programa ENVION en el año 2010, destinado a niñas, niños, adolescentes y jóvenes de entre 12 y 21 años que se encuentran en situación de vulnerabilidad social, con el objetivo de acompa-ñar a aquellos adolescentes que han abandonado el sistema educativo o se encuentran en una situación de vulnerabilidad social, resulta un avance impor-tante que pretendió dar respuesta a una demanda no resuelta hasta ese momento.

>PlanMásVida(PMV)Es el principal programa alimentario de la Provin-cia de Buenos Aires: en la actualidad, alrededor de 196.589responsablesadultosy257.672destinata-rios entre niños, niñas y mujeres embarazadas12 se encuentran cubiertos por tarjetas de alimentos13. Eliniciodeesteprogramadatadelaño1994.Suob-jetivo es mejorar las condiciones de nutrición, cre-cimiento y desarrollo de la población materno-in-fantil, fortaleciendo las capacidades de las familias y consolidando redes sociales. La implementación del Plan involucra diversos organismos y niveles del Estado y actores del ámbito local que articulan sus acciones para la atención de la población destina-taria y el logro de los objetivos. Según los datos proporcionados por el Ministerio de DesarrolloSocial (MDS), en 2016 se realizóun re-empadronamiento —entre febrero y agosto—, que diodebajaa51.733titularesquenocumplíanconla focalización prevista en el PMV. Entre diciembre de 2016 y agosto 2017 se regis-

tra una disminución por los criterios de salida del PMV, tanto en los responsables adultos como en losdestinatarios,delordendel5%ydecasiel1%,respectivamente. Esto obedece en parte a que, en forma anual, los niños y niñas que ingresan al siste-maescolar,alcumplirlos6años,abandonanelPlanMás Vida para ingresar al Programa SAE. Si bien esto es así, es deseable que el Programa, en tanto representa una transferencia de ingresos a fa-milias vulnerables, mantenga abierta la posibilidad de incorporar nuevos niños y niñas como destinatarios.

>UnVasodeLecheporDíaEl programa Un Vaso de Leche por Día comenzó a gestionarseapartirde2016yalcanzaa360.000ni-ñas, niños y embarazadas. Esta iniciativa apunta a complementar la alimentación de la población vul-nerable,asegurandoel50%de la recomendacióndiariadecalcioaniñosyniñasdehasta6años.

> ServicioAlimentarioEscolar(SAE)El programa de comedores escolares llega a más de1.573.971niñosyniñasenescuelaspúblicasdetoda la Provincia a través de distintas modalidades de prestaciones (desayuno, almuerzo y merienda). Su objetivo es garantizar una cobertura nutricional uniforme a la población escolar con el fin de mejorar las aptitudes para el aprendizaje y las condiciones de salud de la población infantil y adolescente14. En este sentido, en el Conurbano, donde habita el 64%delosniñosyniñasdelaProvinciasedesplie-ga proporcionalmente una insuficiente oferta de apoyoalimentarioenlasescuelaspúblicas(47%deloscomedoresrecibenalrededorde235estudian-tesenpromedioporcomedor,muysuperioralos71niños y niñas de los comedores del interior provin-cial). Es fundamental el monitoreo de la demanda de asistencia alimentaria escolar para resolver esta fuerte disparidad territorial. Según mostró un relevamiento realizado por la De-fensoríadelPuebloduranteelaño2017lagranma-yoría de los establecimientos educativos valoran como inadecuada la cobertura de los cupos oficia-lesaprobadospara2017.Sibienloscuposaumen-taron en comparación con el año 2016, existe undéficit de cobertura no resuelto. Otros aspectos relevantes que deben ser adecua-damente abordados refieren a la calidad de la ali-mentación, el agua potable, la infraestructura de los comedores y la capacitación del personal a cargo del mismo.

12Almesdeagostode2017,segúnlainformaciónprovistaporelMinisteriodeDesarrolloSocialdelaProvincia.13 La prestación del Plan se efectiviza con una transferencia monetaria a través de una tarjeta de débito emitida por el Banco de la Provincia de

Buenos Aires, para garantizar la provisión de alimentos, como nutriente fundamental en los primeros años de vida. 14 El Ministerio de Desarrollo Social transfiere mensualmente las partidas presupuestarias a 123 Consejos Escolares y a 12 Municipios de la

Provincia, encargados de ejecutar el programa territorialmente.

28

Provisióndecuidadosparaniñasyniños

La visibilidad de los cuidados a niños y niñas como parte de la agenda social es un tema reciente, si bien históricamente los programas sociales han financiado prestaciones destinadas al cuidado y atención de niñas y niños en sectores vulnerables.

El cuidado refiere a aquellas tareas vinculadas a la atención diaria física, psíquica y emocional de las personas dependientes: niñas y niños, adultos ma-yores y personas adultas que por diversas razones no pudieran proporcionarse su propio bienestar. El cuidado asume tanto formas voluntarias como pro-fesionales, remuneradas o no remuneradas, y pue-de darse tanto en el hogar como fuera de él.

La capacidad de cuidar a las niñas y niños re-quiere, principalmente, de tiempo, dinero y servi-cios. El desarrollo de esas capacidades depende de la composición, los ingresos, la protección legal y el acceso a los servicios públicos de los que disfruten los hogares (SITAN; UNICEF, p. 33).

Las políticas orientadas al cuidado identifican tres ele-mentos que se requieren para cubrir dichas necesida-des. Estos son: tiempo, dinero y servicios de cuidado.

La oferta de las políticas sociales destinadas al cui-dado de NNyA en la Provincia de Buenos Aires se im-plementa a través de la gestión asociada con muni-cipios y organizaciones comunitarias, donde son las mujeres voluntarias las principales cuidadoras. Una característica de esta oferta es que se encuentra fragmentada en distintos programas dentro del pro-pio organismo social provincial, siendo el principal de

Tabla 5.

ServicioAlimentarioEscolar.Año2017.

Comedores Comedores Destinatarios %Comedores %niños Promedioescolares yniñas alumnos/ atendidos comedor

PrimerCordón 1.757 378.927 16% 24% 215,7SegundoCordón 2.440 634.515 23% 40% 260,0TercerCordón 771 154.237 7% 10% 200,0Total Conurbano 4.968 1.167.679 47% 74% 235,0

RestodelaProvincia 5.693 406.292 53% 26% 71,4Total 10.661 1.573.971 100% 100% 147,6

Fuente:elaboraciónpropiasegúnMDS,ProvinciadeBuenosAires,2017.

ellos, por su historia y cobertura de destinatarios, el Programa de Unidades de Desarrollo Infantil (UDI).

>ProgramaUnidadesdeDesarrolloInfantil(UDI)

El Programa Unidades de Desarrollo Infantil (UDI) es el más relevante. Está destinado a apoyar el cui-dado complementario (diurno de media jornada o jornadacompleta)paraNNyAde45díasa18añosconsiderados vulnerables o pobres, con distintas modalidades según edades y prestaciones.

En sus distintas modalidades, se procura fortalecer el desarrollo integral de los niños, niñas y adoles-centes desde la perspectiva de derechos, acompa-ñando y fortaleciendo a las familias en el proceso.

Está presente en 130 municipios de la Provincia de BuenosAires,alcanzandoa1.600unidadesatravésde convenios de cooperación celebrados con muni-cipios y organizaciones de la sociedad civil.

También en la Provincia de Buenos Aires se ha avan-zado respecto de la discusión en cuanto a la amplia-ción de licencias de responsabilidades familiares, al entender que se trata de otro de los aspectos clave en relación con la redistribución de roles y tareas de cuidado entre las familias y los actores estatales.

SegúnunestudiorecientedeELAyUNICEF(2017:54),“existe una gran cantidad de proyectos de ley con estado parlamentario, lo que indicaría que existe un significativo consenso entre el conjunto de los parti-dos políticos respecto de la necesidad de extender licencias vigentes y crear nuevas”.

Este es un aspecto sobre el que la Defensoría bus-cará generar consensos a nivel legislativo con el fin de promover una mayor cobertura de las licencias por maternidad, paternidad y familiares.


E l análisis y seguimiento del Gasto Público dirigido a la niñez y a la adolescencia, resulta una herramienta de utilidad para el monitoreo de las políticas públicas en la medida que permi-te identificar las prioridades de dichas políticas, su desempeño de mediano plazo y el com-promiso institucional de los organismos con la agenda de Derechos Humanos e Infancia.

La CDN, en su art. 4º, establece que los Estados adoptarán todas las medidas administra-tivas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la Convención. En lo concerniente a los derechos económicos, sociales y culturales, adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional.

Por su parte, la Observación 19 del Comité de Seguimiento formula recomendaciones sobre cómo hacer efectivos todos los derechos consagrados en la CDN a partir de criterios de eficacia, eficiencia, equidad, transparencia y sostenibilidad en la toma de decisiones relacionadas con la programación financiera y la inversión pública.

Argentina cuenta con larga experiencia en el seguimiento de la inversión pública dirigida a la niñez —desde la década del 90— y ha desarrollado, con el apoyo de UNICEF, una metodología que permite un análisis pormenorizado de las distintas dimensiones del bienestar de NNyA. En este apartado se presenta la información disponible que permite dimensionar la magnitud y el desempeño reciente del Gasto Público en este campo de políticas.

GastoSocialNacionaldirigidoalaniñez

A continuación se presentan los principales resultados del Gasto Público Social dirigido a la Ni-ñez(GPSdN)delGobiernoNacionalparaelperíodo1995-2016,poniendoénfasisenlaevoluciónrecientede2010a2016.Estaseriededatoshasidoconstruidaapartirdelaestimaciónrealiza-da por la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales (DAGPyPS/MECON)-UNI-CEFparaelperíodo1995-2009yporlaDirecciónNacionaldePolíticaFiscalydeIngresos(DNP-FI/MECON)-UNICEFparaelperíodo2010-201615.

Aportes del análisis de Gasto Público Social dirigido a la niñez y la adolescencia

15Disponibleen:https://www.unicef.org.ar/seminario2017/img/dia-1/panel-1/medicion-del-gasto-nacional-en-ninez-2017.pdf

30

ElGPSdNdelGobiernoNacionalentérminosdelPBIseubicóen2,6%en2016(últimoañodis-ponible),esdecirqueprácticamenteigualóelvalorregistradoen2013y2014.Sinembargo,éstedisminuyó0,2p.p.delPBIrespectodelvalorde2,8%registradoen201516.

En términos de su participación en el Gasto Público Social y Gasto Público Total del Gobierno Nacional(GPSNyGPTN),elGastoPúblicoSocialdirigidoalaNiñez(GPSdN)seubicóen14,9%y8,8%en2016,respectivamente,cayendoenrelaciónconlospromediosalcanzadosentre2010y2015(16,3%y9,9%,respectivamente)17.

16ElGPSdN,entérminoshistóricos,promedió1,3%delPBIentre1995y2001,1,8%delPBIentre2002-2008y2,3%delPBIentre2009-2012.17Lalevecaídadeestosguarismosen2016obedecealmayorcrecimientoporcentualregistradoenelgastoenprestacionesprevi-

sionales (jubilaciones y pensiones) y en transferencias corrientes a provincias.18 Gasto específico (GE): gasto en programas e iniciativas dirigidos específicamente a niños y niñas de hasta 18 años. Gasto indi-

recto (GI): gasto que beneficia a menores de 18 años, a partir de programas e iniciativas dirigidos a la familia u otros agentes con

clara repercusión sobre el bienestar de la población objetivo. Gasto ampliado (GA): gasto dirigido a niños a través de programas e

iniciativas que benefician a un grupo poblacional más amplio. Gasto en bienes públicos (GBP): gasto destinado a la niñez a través

de bienes públicos y no contemplado en las restantes clases.

En el análisis de la evolución por grupos, se observa una evolución dispar, ya que en el período 2010-2016,elGrupoI—queincluyegastoespecíficoeindirectoenniñez—pasódel42,7%al46,9%delGPSdN,porelmayordinamismodelgastoindirecto.Mientrasque,porsuparte,elGrupo II —que incluye gasto ampliado y en bienes públicos—, que se destina a niñas y niños, pasódel57,3%al53,1%delGPSdN,porlamayorcontraccióndelgastoampliado18.

Gráfico 2.

GPSdNdelGobiernoNacional,1995-2016,en%delPBI,GastoSocialyTotal.

Fuente:DireccióndeAnálisisdeGastoPúblicoyProgramasSociales(DAGPyPS/MECON)-UNICEF(1995-2009)yDirecciónNacionaldePolíticaFiscalydeIngresos(DNPFI/MECON)-UNICEF(2010-2016).

20

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

En%delGPNT

En%delGPNS

En%delPIB(Ejederecho)


GastoSocialdirigidoalaNiñezdelaProvinciadeBuenosAires19

ComopuedeobservarseenelGráfico3,entre2001y2014laparticipacióndelGastoPúblicoSocialdirigidoalaNiñezenelGastoSocialyTotaldelaProvinciadeBuenosAiresdisminuyódel69%y40%al61%y33%,respectivamente.Porsuparte,elgastoenprogramaseiniciativasdirigidosespecíficamente a niños y niñas de hasta 18 años (GE)20,representóel86%delGastoPúblicoenNiñezde2014,mientrasqueelgastodirigidoaniñosyniñasatravésdeprogramaseiniciativasque benefician a un grupo poblacional más amplio (GA)21alcanzóel13%delGastoenNiñez.

19 El análisis de esta sección se basa en datos publicados en http://inversionsocialninez.unicef.org.ar. Informe para las provincias

de Buenos Aires, Chaco, La Rioja, Salta, San Juan, Santa Fe y Tucumán.20 Por ejemplo, comedores escolares, enseñanza básica, becas estudiantiles, etcétera. 21 Por ejemplo, programas de atención a grupos vulnerables, acciones para el mejoramiento de las condiciones de vida de la

población, etcétera.

En función de la clasificación por categorías, los gastos destinados a ayuda directa representa-ron,entre2010y2016,enpromedio,el34,6%delGPSAPNdN,principalmenteporelpesodelasasignaciones familiares contributivas y no contributivas. Luego, se destaca la categoría Obras Sociales,conunarelevanciapromediode26,7%eneltotaldegastoenniñezdelperíodo2010-2016,yEducaciónconunaincidenciapromediode16,5%.Siaestastrescategoríasselesadi-cionaelgastodestinadoamejorarlascondicionesdevida,sealcanzael85%delGPSdNtotalpromediode2010-2016.

Gráfico 3.

GPSdNporgrupo,1995-2016,en%deltotal.

Fuente: PHAROS según Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales (DAGPyPS/MECON)-UNICEF (1995-2009)yDirecciónNacionaldePolíticaFiscalydeIngresos(DNPFI/MECON)-UNICEF)(2010-2016).

100 %

90 %

80 %

70 %

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

0 %

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

GastoEspecífico(GE)

GastoAmpliado(GA)

Gasto en Bienes Públicos(GBP)

GastoIndirecto(GI)

32

Al analizar el Gasto Público Social dirigido a la Niñez por categoría, se observa que Educación representael80%deltotal,seguidomuypordebajoporSaludyObrasSocialesconel5,7%y5,6%,respectivamente.NutriciónyAlimentaciónsellevael3,2%delGastoenNiñez,mientrasqueCondicionesdeVidayProteccióndelNiño,el1,8%cadauna.

Gráfico 6.

GastoPúblicoSocialdirigidoalaNiñezsegúncategoríadegasto.Año2014.

Fuente: PHAROS según UNICEF (http://inversionsocialninez.unicef.org.ar).

Gráfico 4.GastoPúblicoSocialdirigidoalaNiñezenlaPBA.En%delGastoPúblicoTotalySocial.

Gráfico 5.GastoPúblicoSocialdirigidoa laNiñezsegúnclasedegasto. Estructuraporcentual.Año2014.

Fuente: PHAROS, según UNICEF (http://inversionsocialninez.unicef.org.ar ).

En%delGPTPBA En%delGPSPBA

Educación

Salud

ObrasSociales

Nutriciónyalimentación

Condicionesdevida

Portecciónalniño

Ayuda directa

Deporte,recreaciónycultura

Desarrolloeintegración

Ciencia y técnica

Serviciosurbanos

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 %

80%

5,7 %

5,6 %

3,2 %

1,8 %

1,8 %

1,3 %

0,3 %

0,2 %

0,1 %

0 %

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%2001 2007 2014

1 %Gasto indirecto

13 %Gasto ampliado

86 %Gasto específico

0 %Gastoenbienespúblicos


Temas clave

En la Provincia de Buenos Aires, una gran parte de los niños, las niñas y los adolescentes sufren condiciones de pobreza crítica, padecen el acceso desigual a prestaciones básicas (de salud y educación) y programas sociales, y habitan en contextos urbanos precarios y crecientemente inseguros, principalmente en el denominado Conurbano de la Provincia.

El art. 18 de la CDN insta a que los Estados asistan a las familias en la crianza de los niños/as y brinden instalaciones y servicios adecuados para su cuidado en tanto garante último del ejercicio de derechos. Por ello, el acceso a los programas sociales y a la protección social de calidad constituye un aspecto clave para mitigar la grave vulneración de sus derechos en estos contextos.

Si bien las prestaciones sociales como la AUH tienen una cobertura importante, es necesario avanzar en la incorporación de la población que, aunque es potencial destinataria de esta prestación, no puede acceder por restricciones vinculadas a la documentación necesaria, a la certificación del cumplimiento de condicionalidades, a barreras de acceso a los servicios, o bien porque las familias en situación de pobreza crítica se encuentran fuera de las redes comunitarias y estatales que facilitan este acceso.

También, el fortalecimiento de la oferta de salud y educación es un factor fundamental

para que las familias puedan dar cumplimiento a las condicionalidades previstas, sobre todo en lo que se refiere a la oferta de cuidados para niñas y niños pequeños gestionada por las organizaciones comunitarias y municipios.

Los principales programas sociales provinciales (es decir, los de mayor peso presupuestario y cobertura), están mayormente orientados a la asistencia alimentaria. Se observa una inequitativa distribución territorial de las prestaciones (municipios con escasa incidencia de población destinataria cuentan, en proporción, con mayor cantidad de prestaciones). Ello se evidencia particularmente en los comedores escolares y también en las UDIS, afectando a los municipios del Conurbano de la Provincia, en los que habitaalrededordel60%delosNNyA.

En este sentido, dado que son los municipios y las organizaciones sociales los principales ejecutores de los programas provinciales, una recomendación refiere al fortalecimiento de las organizaciones sociales prestadoras de servicios de cuidado, quienes tienen un lugar relevante en la atención de niñas, niños y adolescentes. Estas instituciones requieren de capacitación, así como de mejoras en sus condiciones de infraestructura y apoyo para su sostenimiento.

5Derecho a la educación


E xiste pleno consenso sobre la importancia de incrementar el nivel y la calidad de la educa-ción en nuestro país y, por su dimensión, la Provincia de Buenos Aires es una jurisdicción

que presenta múltiples desafíos en este campo, lo que resulta sin duda fundamental para la equidad.

La educación no solo es una variable relevante para lograr mayores niveles de crecimiento, sino que también ayuda a garantizar que éste sea inclusi-vo. La evidencia demuestra que mayores niveles de educación traen aparejados menores niveles de pobreza, generan mejores ingresos, impactan en la salud de los niños/as, en las tasas de fertilidad, permiten la participación activa de las personas en la sociedad y colaboran en el acceso a los bienes públicos, entre otras dimensiones que inciden po-sitivamente en el bienestar de las personas.

La educación es un derecho fundamental e inalie-nable que tienen todas las personas. Además de ser un derecho de por sí, el acceso a la educación con-duce a la realización de otros derechos.

Organización del sistema educativo

El sistema educativo argentino está regulado por la Ley de Educación Nacional (ley 26.206), sancionada en el año 2006. En esta ley se asigna al Estado la res-ponsabilidad de garantizar la igualdad y la gratuidad de la enseñanza. Asimismo, incluye la obligatoriedad del Nivel Secundario.

Dicha ley establece que toda la población puede acceder a una educación de calidad, que garantice la igualdad de oportunidades y la equivalencia de los resultados, más allá de las diferencias de ori-gen. Al mismo tiempo, reconoce que la educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizados por el Estado.

En su art. 4º determina que el Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tie-nen la responsabilidad principal e indelegable de pro-veer una educación integral, permanente y de calidad para todas las personas habitantes de la Nación; ga-rantizando la igualdad, la gratuidad y la equidad en el ejercicio de este derecho, con la participación de las organizaciones sociales y de las familias.

La educación es un proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad. Por ello, la edu-cación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades funda-mentales, brindando herramientas a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre y democrática.

22 La ley 27.045 fue promulgada en el año 2015 y modifica el art. 16 de la ley

26.206. 23 Art. 16, Ley de Educación Nacional.24 http://servicios.abc.gov.ar/lainstitucion/sistemaeducativo/consulta2007/. 25 Ley de Educación Provincial 13.688.

En el año 2015 se promulga la ley 27.04522, que declara obligatoria la Educación Inicial para niñas y niños de 4 años, modificando el art. 16 de la Ley de Educación Nacional23, que establecía la obligatoriedad escolar a partir de los 5 años. Por tanto, la obligatoriedad escolar en todo el país se extiende desde la edad de 4 años hasta la finalización del Nivel Secundario. A partir de esta ley, Argentina junto con Brasil se ubican entre los países de la región con el período más extenso de obligatoriedad escolar (UNICEF, 2017).

En la Provincia de Buenos Aires24, la estructura del sistema educativo25 comprende cuatro niveles y ocho modalidades (Tabla 6).

36

Tipo

NIVELES

MODALIDADES

Niveles y modalidades

Educación Inicial

Educación Primaria

Educación Secundaria

Educación Superior

Educación Artística

Educación Especial

Educación Permanente de Jóvenes y Adultos

Educación Intercultural Bilingüe

Educación en Contextos de Encierro

Educación Rural

Educación Domiciliaria y Hospitalaria

Características

Jardín maternal: niños/as desde los cuarenta y cinco días hasta los dos años de edad.Jardín de infantes: niños/as desde los tres hasta los cinco años de edad inclusive, siendo obligatorios los dos últimos años.

Comprende seis años de estudio, desde los seis hasta los once años de edad.

Ciclo Básico, de carácter común a todas las orientaciones. Ciclo Orientado, de carácter diversificado según distintas áreas del conocimiento, del mundo social y del trabajo.

Universitaria. No Universitaria (Terciaria, Formación Docente).

Comprende la formación en distintos lenguajes artísticos para niños/as y adolescentes, en todos los niveles y modalidades.

Es la modalidad del sistema educativo destinada a asegurar el derecho a la educación de las personas con discapacidad, temporal o permanente, en todos los niveles y modalidades.

Es la modalidad educativa destinada a garantizar la alfabetización y el cumplimiento de la obligatoriedad escolar prevista por la ley (a quienes no la hayan completado en la edad reglamentaria establecida) y a brin-dar posibilidades de educación a lo largo de toda la vida.

Es la modalidad del sistema educativo que garantiza el derecho constitucional de los pueblos indígenas, conforme al art. 75, inc. 17, de la Constitución Nacional, a recibir una educación que contribuya a preservar y a fortalecer sus pautas culturales, su lengua, su cosmovisión e identidad étnica.

Está destinada a garantizar el derecho a la educación de todas las personas privadas de libertad, para promover su formación integral y desarrollo pleno. El ejercicio de este derecho no admite limitación ni discriminación alguna vinculada a la situación de encierro.

Es la modalidad del sistema educativo de los niveles de Educación Ini-cial, Primaria y Secundaria destinada a garantizar el cumplimiento de la escolaridad obligatoria a través de formas adecuadas a las necesi-dades y particularidades de la población que habita en zonas rurales.

Es la modalidad del sistema educativo destinada a garantizar el derecho a la educación de los/as alumnos/as que, por razones de salud, se ven imposibilitados/as de asistir con regularidad a una institución educativa en los niveles de la educación obligatoria por períodos de 30 días corridos o más.

Tabla 6.

Estructura del sistema educativo.

Fuente: Elaboración propia según https://www.argentina.gob.ar/tema/estudiar/modalidades.


Fuente: http://servicios.abc.gov.ar/lainstitucion/organismos/informacionyestadistica/default.cfm.

Total Estatal PrivadoNiveles Unidades Unidades Unidades /Modalidades Educativas Alumnos Secciones Educativas Alumnos Secciones Educativas Alumnos Secciones

Niveles 15.905 4.016.835 157.642 10.365 2.537.991 104.824 5.540 1.478.844 52.818Inicial 5.459 731.937 30.292 3.418 438.901 18.270 2.041 293.036 12.022Primario 5.911 1.711.090 66.926 4.263 1.079.646 45.625 1.648 631.444 21.301Secundario 3.945 1.321.843 51.677 2.376 830.406 34.762 1.569 491.437 16.915Superior 590 251.965 8.747 308 189.038 6.167 282 62.927 2.580Modalidades 5.198 956.556 29.331 4.488 887.828 28.147 710 68.728 1.184Educación de Jóvenes y Adultos 2.309 425.642 11.121 2.189 400.127 10.941 120 25.515 180Educación Especial 1.866 90.957 - 1.364 74.410 - 502 16.547 -Educación Artística 211 58.892 2.481 207 58.715 2.467 4 177 14Ed. Física (C.E.F.) 183 154.311 6.029 182 153.986 6.012 1 325 17Total 21.103 4.973.391 186.973 14.853 3.425.819 132.971 6.250 1.547.572 54.002

Tabla 7.

Unidades educativas, alumnos y secciones. Total Provincia de Buenos Aires. Año 2016.

En cuanto al financiamiento de la educación, la Ley de Financiamiento Educativo (Ley Nacional 26.075), san-cionada en 2005, establece que el presupuesto conso-lidado del Gobierno nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires destinado a la educación, la ciencia y la tecnología se incrementará progresiva-mente hasta alcanzar, en el año 2010, una participa-ción del 6 % en el Producto Interno Bruto (PIB).

Un aspecto relevante es que el financiamiento pú-blico y la administración de la educación están des-centralizados en las provincias y son éstas las que realizan el 75 % de la inversión consolidada en edu-cación (Vera, 2015, en UNICEF SITAN).

Dimensión del sistema educativo

Una primera aproximación de la dimensión del siste-ma educativo formal de la Provincia se releva a partir de la información referida al número de alumnos que asisten a los distintos niveles de enseñanza.

En 2016, el total de alumnos matriculados en la Pro-vincia ascendía a 4.973.391. De éstos, el 14,4 % co-rrespondía a alumnos del Nivel Inicial, el 34,4 % al Nivel Primario, el 26,6 % al Nivel Medio, el 5 % al Su-

38

perior, mientras que el 19,2 % restante a alumnos que asisten a otras modalidades de educación. Es relevante la participación que tiene la modalidad Educación de Jóvenes y Adultos en el total de la matrícula (8 %).

La distribución del total de alumnos, de acuerdo con la naturaleza pública o privada de las instituciones educativas encargadas de prestar el servicio, ex-presa la importancia del sector público estatal, ya que atiende a 3.425.819 alumnos (70 % del total de la matrícula).

Si se observa la participación de las unidades de gestión estatal en el Nivel Inicial, la cobertura des-ciende al 60 % del total de la matrícula. Este punto resulta significativo en el marco de la inclusión de la obligatoriedad escolar del Nivel Inicial y de las necesidades de cuidado de niñas y niños pequeños, que es resuelta por las organizaciones comunita-rias a nivel territorial debido a este déficit en la co-bertura del sistema educativo.

Respecto de la distribución regional de la matrícu-la, el 58 % de los alumnos asiste a escuelas ubica-das en los partidos del Conurbano bonaerense.

Insumos

El proceso educativo está constituido por distin-tos insumos que son necesarios para su funciona-miento, tales como la infraestructura edilicia de los establecimientos educativos, su equipamiento, su tecnología, el tiempo de enseñanza y estudio, re-cursos y docentes.

Con respecto a la infraestructura, si bien no hay relevamientos específicos de la Provincia de Bue-nos Aires, de acuerdo con UNICEF, durante la última década se construyeron más de mil escuelas en el

país (SITAN UNICEF, 2016: p. 77). Sin embargo, aún no resultan suficientes para alcanzar el nivel de oferta necesaria las 2.172 escuelas nuevas en el ni-vel inicial y 1.947 en el nivel secundario.

Además, UNICEF (2016) advierte sobre la necesi-dad de incrementar en 2.976 el número de esta-blecimientos para extender la jornada escolar, y cita que Buenos Aires se encuentra entre las pro-vincias con mayores necesidades de construcción de nuevos edificios.

Respecto de la dotación docente, de acuerdo con los datos publicados por el Ministerio de Educa-ción de la Nación, en el año 2015 la Provincia de Buenos Aires concentraba el 30 % del total de la planta funcional del país. Esto representaba, para el Nivel Primario, 17,8 cargos docentes por alumno, cinco cargos más que a nivel nacional y casi el do-ble que en la Ciudad de Buenos Aires (9,6 alumnos por docente).

El número de alumnos por docente frente al aula es de 17,8 promedio para la Provincia. Cabe men-cionar que el promedio en los países de la OCDE es de 15 estudiantes por cada maestro en las escue-las primarias. Este índice aumenta sensiblemente cuando se lo calcula específicamente con los car-gos docentes totales, lo que estaría indicando la relevancia de otros docentes como los de apoyo y directivos.

En referencia al tiempo de educación, se establece mediante ley que los niños y niñas asisten cuatro horas diarias, considerando el calendario escolar de 180 días, que representa 720 horas de estudio. Este tiempo se encuentra debajo de las recomen-daciones realizadas por la literatura internacional, que sugiere entre 850 y 1.000 horas anuales (Lock-heed & Verspoor, 1991, The EFA Global Monitoring Report Team, 2008, UNICEF, 2015).

Gestión Región Alumno Alumno por docente por docente frente al aula

Estatal Total país 11,6 15,1 Buenos Aires 15,9 24,0Privada Total país 16,2 21,9 Buenos Aires 22,0 30,7Total Total país 12,6 16,5 Buenos Aires 17,8 26,1

Fuente: Dirección Nacional de Información y Estadística Educativa.

Tabla 8.

Nivel primario. Cantidad de docentes por alumno, por sector en la Provincia de Buenos Aires. Año 2015.


Fuente: Dirección Nacional de Información y Estadística Educativa, MEN.

Gráfico 7.

Población por edad y condición de asistencia escolar.

Respecto del tamaño promedio de los estable-cimientos, en la Provincia varía de acuerdo con la cantidad de NNyA del municipio. En este sentido, por ejemplo, la cantidad promedio de alumnos en los establecimientos de nivel primario del sector estatal varían desde más de 620 alumnos en Ezeiza o José C. Paz, o 698 en Presidente Perón, a 50 como es el caso de Carlos Tejedor. Tal es el reflejo de la distribución poblacional.

Esto también se manifiesta en el tamaño promedio de las secciones. En este sentido, mientras que en Ezei-za, Pilar, Presidente Perón, General Rodríguez y San Vicente superan los 30 alumnos por sección, Lezama y Tordillo tienen menos de 13 alumnos por sección.

Cobertura

La Provincia de Buenos Aires alcanzó niveles de co-bertura importantes en el nivel primario. Sin embar-go, se requieren esfuerzos para lograr este objetivo en los niveles inicial y medio. Si bien se establece la educación obligatoria hasta la finalización del nivel medio, los datos censales advierten que a partir de los 15 años se produce un proceso de abandono de la escuela por parte de los adolescentes. Respec-to del nivel inicial, según datos del censo 2010, los porcentajes de niños y niñas de 3, 4 y 5 años que no asisten a la escuela son 46 %, 18 % y 5 %, respec-tivamente, lo que evidencia también la insuficiente oferta para niñas y niños pequeños y que, como se mencionara en el apartado anterior, es cubierta por las organizaciones sociales, en parte a través de los jardines y las guarderías comunitarias.

Si bien los índices de escolarización aumentaron intercensalmente, aún muchos niños y niñas de 3 y 4 años no asisten a la escuela y son aquellos que pertenecen a familias con niveles de ingresos me-nores. Los niños y las niñas cuyas madres tienen menores niveles de instrucción formal tienen menor

probabilidad de acceder al Nivel Inicial. Por ejemplo, en el caso de los niños y las niñas menores de 3 años, la probabilidad de asistir a un centro educativo es cinco veces mayor si la madre o adulto mujer respon-sable tienen estudios terciarios o universitarios, en comparación con las que no lograron terminar la es-cuela secundaria (SITAN-UNICEF, 2015; Salvia, 2015).

Desde la perspectiva de las trayectorias educativas de los niños y las niñas, un indicador relevante es el índice de sobreedad.

El 14 % de los niños y las niñas que asisten al nivel primario tienen entre 13 y 18 años de edad, es decir, están cursando años inferiores a los que teóricamen-te correspondería en función de su edad, según los datos censales. Es más, si se considera este indicador según la edad de los NNyA, se observa que más de la mitad están desfasados más de dos años.

Edad

% A

sist

enci

a es

cola

r

20 %

2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

60 %

100 %

40 %

80 %

120 %

40

Indicadores de rendimiento

La repitencia es el porcentaje de alumnos que se matriculan en calidad de repitentes en el año lec-tivo siguiente. Es un indicador relevante a la hora de analizar la trayectoria educativa de los niños y las niñas.

En el nivel primario, el año más crítico en términos de tasa de repitencia es el segundo grado, donde este porcentaje alcanza el 4,02 %. A partir de este grado, disminuye cada año hasta llegar al 0,9 % en sexto grado. La tasa de repitencia en escuelas de gestión estatal es superior a la de las escuelas privadas.

En el nivel secundario, el problema de la repitencia es mayor que en la escuela primaria, especialmente en las escuelas del sector público. En el ciclo bási-co, en el año 2015, la tasa de repitencia del primer ciclo era del 11,46 %, mientras que la del segundo era de 6,35 %. Los índices más altos se registran en el segundo y tercer año del primer ciclo de este nivel, coincidentemente con los índices de deser-ción. La finalización del primer ciclo de la escuela secundaria resulta muy relevante para orientar las políticas públicas del sector.

Cabe destacar que los bajos índices de repitencia del 12º año se explican por el hecho de que el últi-mo año de la secundaria no se repite.

La región del conurbano que presenta las tasas más altas de repitencia en el nivel primario es la 9, inte-grada por los municipios de José C. Paz, Malvinas Argentinas, Moreno y San Miguel. Respecto del ni-vel secundario, este índice varía sustancialmente

entre las regiones de la Provincia. Hay nueve regio-nes que presentan índices mayores al 10 %.

Tal como se advirtió en el análisis de los datos censales, los valores alcanzados por el índice de sobreedad son llamativos. En el nivel primario, el 8,33 % de los niños tienen una edad mayor a la correspondiente al año de estudio, aumentando a medida que avanzamos hacia los años superiores de enseñanza de este nivel. En la secundaria, este porcentaje se incrementa notablemente hasta al-canzar al 32,36 % de los alumnos.

El abandono de la escuela es un fenómeno que se agrava a medida que se avanza en los años de escolaridad y sobre todo afecta el inicio del ciclo orientado del secundario. Los adolescentes que comienzan pero abandonan los estudios antes de finalizar la educación obligatoria representan un problema que debe ser atendido de forma priorita-ria por políticas públicas.

Se observa que en el secundario hay diferencias en el índice de abandono entre escuelas de gestión públi-ca y privada: el abandono en las escuelas estatales duplica al de las privadas. Asimismo, el abandono en el ciclo orientado duplica al abandono registrado en el primer ciclo de este nivel. Los índices de abandono escolar más altos pertenecen al 5º año de la escuela secundaria. Cabe destacar que el abandono en el ci-clo orientado también muestra índices bastante altos en las escuelas de gestión privada.

El abandono escolar está fuertemente relaciona-do con el embarazo adolescente y con la inserción temprana en el mercado de trabajo, así como con otros riesgos que pueden conllevar situaciones de

Total Público Privado

Primaria % alumnos que no asistieron a sala de 5 años 4,27 6,75 0,32 Tasa de repitencia 1,71 2,38 0,55 Tasa de sobreedad 8,33 12,17 1,79Nivel Medio Tasa de repitencia 9,21 12,07 3,54 Tasa de promoción del último año 97,77 96,79 99,13 Tasa de abandono interanual 6,40 7,94 3,36 Tasa de sobreedad 32,36 42,19 13,15

Fuente: Dirección Nacional de Información y Estadística Educativa.

Tabla 9.

Indicadores de repitencia, abandono y sobreedad. Total Provincia de Buenos Aires. Año 2016.


exclusión social. El abandono escolar tiene graves consecuencias en la historia de vida de cada ado-lescente y compromete también el capital social del país (UNICEF, 2016).

Un fenómeno que acompaña el crecimiento del abandono es la importancia relativa de la matrí-cula de educación de adultos, indicando que los alumnos que desertan de la educación formal obli-gatoria, luego la reinician en etapas de juventud o adultez. Este tema debe ser considerado a la hora de analizar el costo/efectividad del sistema y de su financiamiento.

> Desempeño educativo

La Provincia cuenta con resultados del operativo de evaluación de los aprendizajes que se aplican en todo el territorio, realizado por la Dirección Nacio-nal de Información y Evaluación de la Calidad Edu-cativa del Ministerio de Educación de la Nación.

Una primera observación a partir del análisis de los resultados de estas evaluaciones es que si bien la cobertura del nivel primario es casi total, existe un grado de efectividad y calidad que debe ser mejorado sustancialmente. Se debe velar por los principios de universalidad y equidad, tanto en el acceso y permanencia como en los resultados de los aprendizajes.

Del relevamiento del año 2016, se observan algunas características que merecen ser destacadas:

Nivel de desempeño en Matemática Por debajo Básico Satisfactorio Avanzado TotalÍndice socioeconómico de Básico

Bajo 57,52 % 28,91 % 12,38 % 1,19 % 100 %Medio 40,27 % 30,75 % 25,07 % 3,91 % 100 %Alto 20,10 % 23,69 % 39,34 % 16,88 % 100 %Total 38,99 % 29,25 % 25,91 % 5,85 % 100 %

Fuente: http://aprenderdatos.educacion.gob.ar/binarg/RpWebEngine.exe/Portal?BASE=NOVENO&lang=esp.

Tabla 10.

Nivel de desempeño según nivel socioeconómico. Nivel primario. Provincia de Buenos Aires. En % de alumnos.

• Lasalumnasylosalumnosdeescuelasprivadaslogran mejores niveles de aprendizaje que los que asisten a la escuela pública. Esto se observa en todos los niveles y áreas de evaluación.

• Unaltoporcentajedeniñosyniñasdenivelpri-mario y medio no alcanzan los niveles mínimos de aprendizaje y esta situación empeora a me-dida que se avanza en los años de escolaridad. A modo de ejemplo, si uno analiza cómo varía el porcentaje de niños/as con desempeño en Ma-temática por debajo del Básico o Básico en las escuelas públicas, se observa que mientras que el 51,6 % de los niños/as finalizan la escuela pri-maria con este nivel de aprendizaje, el porcenta-je de niños/as aumenta a 80 % en el último año del nivel medio.

• Los resultados de las pruebas están relaciona-dos con el nivel socioeconómico de los niños, ni-ñas y adolescentes. En este sentido, los alumnos de nivel socioeconómico bajo logran niveles de desempeño Satisfactorio y Avanzado en menor proporción que los de nivel socioeconómico alto. La escuela parecería no tener la capacidad su-ficiente para promover a los niños y a las niñas pertenecientes a hogares con menores ingresos. En general, los niños de menores ingresos asis-ten a escuelas del sector público.

• Asuvez,entodaslasáreasyniveleseducativos,se observa que los alumnos que han asistido al nivel inicial muestran en promedio un mejor nivel de desempeño Satisfactorio y Avanzado; comple-mentariamente, muestran una menor proporción de alumnos por debajo del Nivel Básico.

42

Nivel de desempeño en Lengua Por debajo Básico Satisfactorio Avanzado Total de Básico

Asistió al jardín antes de los 4 años 13,26 % 20,67 % 21,40 % 44,67 % 100%Asistió al jardín desde sala de 4 años 14,29 % 20,41 % 22,36 % 42,94 % 100%Asistió al jardín desde sala de 5 años 18,73 % 30,46 % 19,48 % 31,33 % 100%No asistió al jardín 22,65 % 29,37 % 17,45 % 30,53 % 100%Total 14,85 % 22,75 % 21,01 % 41,38 % 100%

Fuente: http://aprenderdatos.educacion.gob.ar/binarg/RpWebEngine.exe/Portal?BASE=NOVENO&lang=esp.

Tabla 11.Nivel de desempeño según Asistencia al Jardín de infantes. Provincia de Buenos Aires. En % de alumnos.

Temas clave

En el año 2016 el total de alumnos matricu-lados en la Provincia ascendía a 4.973.391. De estos, el 14,4 % correspondía a alumnos del nivel inicial, el 34,4 % al nivel primario, el 26,6 % al nivel medio, el 5 % al superior, mien-tras que el 19,2 % restante, a alumnos que asisten a otras modalidades de educación, siendo relevante la participación que tiene la modalidad educación de jóvenes y adultos en el total de la matrícula (8 %).

Respecto del nivel inicial, según datos de 2010, los porcentajes de niños y niñas de 3, 4 y 5 años que asisten a la escuela son 5 %, 18 % y 46 %, respectivamente, reflejando, entre otras cues-tiones vinculadas a las prácticas y creencias en relación con el cuidado familiar, la insuficiente oferta para niñas y niños pequeños, que es cu-bierta por las organizaciones sociales, a través de los jardines y las guarderías comunitarios.

En el nivel inicial se requiere continuar realizando esfuerzos de inversión. Es importante garantizar el acceso de todos los niños y las niñas a este nivel, al mismo tiempo que fortalecer las condiciones de infraestructura para facilitar el ingreso. La inversión en infraestructura y equipamiento escolar no debe dejarse de lado. Es fundamental el apoyo que el Estado Nacional realiza a las jurisdicciones en materia de financiamiento de equipamiento tecnológico (destacándose la experiencia del Programa Conectar Igualdad), de libros de lectura y de otros insumos que contribuyen a mejorar el proceso de enseñanza y de aprendizaje.

Si bien la capacidad de incorporar estudian-tes al sistema educativo se ha ampliado de manera sustancial, no se puede decir lo mis-mo de su capacidad para retenerlos y desa-rrollar en ellos habilidades y competencias que los ayuden a insertarse exitosamente en el mercado laboral.


Temas clave La repetición y la deserción escolar revelan fuertes patrones de inequidad y exclusión social entre los jóvenes. Desde la perspectiva de la equidad, la exclusión de estos niños/as del sistema educativo los impacta no solo directamente en sus trayectorias laborales futuras, sino también en su inserción en la comunidad y en la sociedad.

Respecto de los recursos, la ampliación de las horas de asistencia a los establecimientos impactaría en una mejora de los resultados educativos. Es necesario priorizar las políticas para que aquellos niños y niñas que presentan desventajas relativas puedan tener garantizado el acceso, sobre todo, al nivel inicial.

En cuanto a los indicadores de desempeño, la región del Conurbano que presenta las tasas más altas de repitencia en el nivel primario es la 9, integrada por los municipios de José C. Paz, Malvinas Argentinas, Moreno y San Miguel. Respecto del nivel secundario, este índice varía sustancialmente entre las regio-nes de la Provincia. Hay nueve regiones que presentan índices mayores al 10 %.

El tamaño promedio de los establecimientos educativos es sumamente dispar como con-secuencia de la distribución poblacional: la cantidad de alumnos en los establecimientos estatales de nivel primario varía desde más de 620 alumnos en Ezeiza o José C. Paz, o 698 en Presidente Perón, a 50, como es el caso del Municipio de Carlos Tejedor.

Por último, los niños y niñas pobres presen-tan los menores índices de asistencia y de resultados, tal como se desprende de las evaluaciones realizadas. En este sentido, la distribución inequitativa de calidad educativa está directamente relacionada con la dis-tribución del ingreso, aspecto que debe ser considerado en las decisiones de financia-miento del sistema educativo a nivel provin-cial y con el compromiso del nivel nacional.

En el nivel secundario, es fundamental pen-sar en una reforma educativa profunda que contemple las tendencias que imponen tan-to el mercado de trabajo como las nuevas pautas culturales para que las escuelas den respuestas concretas a los jóvenes y enseñen contenidos relevantes con prácticas pedagó-gicas pertinentes. Esto, por supuesto, requiere de docentes que puedan estar al frente del cambio y sean también protagonistas de los nuevos desafíos que se imponen. Repensar el sistema de formación docente y jerarquizarlo es una tarea que afrontar, para lo cual es fun-damental establecer mecanismos de diálogo y consulta efectivos que garanticen la inclusión de todos los sectores con miras a discutir las necesidades que el nivel secundario requiere.

En cuanto a la formación para el trabajo, un tema crucial de la Provincia es poder forta-lecer las escuelas técnicas y promover una mayor relación entre el sector productivo, el sector privado y el sistema educativo.

Respecto de la problemática del abandono de la escuela, se observa que en el secundario hay diferencias entre las escuelas de gestión públi-ca y las de gestión privada: el índice de abando-no en las estatales, duplica al de las privadas. El abandono es un fenómeno que se agrava a medida que se avanza en los años de escolari-dad y que afecta, sobre todo, el inicio del ciclo orientado del secundario. Los adolescentes que comienzan, pero abandonan los estudios antes de finalizar la educación obligatoria, represen-tan un problema que debe ser atendido de for-ma prioritaria por las políticas públicas.

El abandono escolar está fuertemente rela-cionado con el embarazo adolescente y con la inserción temprana en el mercado de tra-bajo, así como con otros factores de riesgo que pueden conllevar a situaciones de exclu-sión social. El abandono escolar tiene graves consecuencias en la historia de vida de cada adolescente y compromete también el capital social del país (UNICEF, 2016).

6Derecho a la salud


E l derecho a la salud en NNyA es uno de los derechos fundamentales a los que deberían acceder todos los niños y las niñas por estar vinculado directamente con el derecho a la

vida, la alimentación, la vivienda, el trabajo, la edu-cación, la dignidad humana y la igualdad.

El derecho a la salud puede ser definido como aquel derecho por el cual la persona humana y los grupos sociales pueden exigir al Estado y a los grupos eco-nómicos y profesionales el establecimiento de las condiciones adecuadas para que aquéllos puedan alcanzar un estado óptimo de bienestar físico, men-tal y social, y además se garantice el mantenimien-to de esas condiciones (UNICEF, 2011).

La salud resulta de una combinación entre el bienestar físico, mental y social, sobre todo en los niños y niñas, ya que son más vulnerables a las en-fermedades. Ellos tienen derecho a disfrutar del más alto nivel posible de salud y acceso a los servi-cios médicos, gozar de los beneficios de la seguri-dad social, y tener derecho a crecer y a desarrollar-se integralmente.

Para garantizar estas condiciones, el Estado, la so-ciedad en general y la familia en particular confor-man una trilogía responsable. Los Estados puntual-

mente deben adoptar un conjunto de medidas que proporcionen, tanto a los niños y niñas como a sus madres y padres, cuidados especiales, que incluyen atención sanitaria prenatal y posnatal.

Si bien esto es así, las condiciones de acceso a la salud y la pobreza tienen una relación estrecha, un vínculo de retroalimentación con un papel central en el círculo de reproducción de la pobreza.

El derecho a la salud de NNyA ha sido reconocido y consignado en el derecho internacional desde 1949 con la Convención de Ginebra, y se ha ampliado y precisado a través de la Declaración Universal de los Derechos del Niño (1959), el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), y la Convención sobre los Derechos del Niño (1989), en la cual varios artículos hacen referencia al derecho a la salud, a la nutrición y al desarrollo integral temprano.

Por el carácter federal de la Argentina, al Mi-nisterio de Salud de la Nación le corresponde la conducción del sector en su conjunto, a través del dictado de normas y del diseño y ejecución de programas. En tanto que los gobiernos provinciales cuentan con total autonomía para la determinación de sus políticas de salud, así como en la articulación y coordinación con los muni-cipios. El ámbito de coordinación interprovincial de las políticas del sector es el Consejo Federal de Salud (COFESA). (UNICEF, 2016).

Recursos del sistema

El sistema de salud de la Provincia de Buenos Aires, al igual que en el país en su conjunto, está confor-mado por tres subsistemas que brindan atención a diferentes segmentos de la población:

• Subsistema público: a cargo de los gobiernos nacional, provincial y municipal, se rige por los principios de universalidad y equidad de la atención.

• Subsistema de seguros sociales: integrado por las obras sociales, que son el sistema de protección de la salud obligatoria para los trabajadores en relación de dependencia.

• Subsistemaprivado: en el que las prestaciones se financian a través de la contratación que realizan las obras sociales de sus servicios, y también directamente, a través de sus propios sistemas prepagos y planes médicos.

46

Argentina tiene una cobertura de salud implícita universal, brindada por el subsistema público de salud. Además, a este subsistema pueden acceder también aquellas personas que cuentan con algún seguro social o privado. En la Provincia de Buenos Aires, el subsistema público comprende una red de veintiún establecimientos prestadores de servicios.

26 Estas regiones son coordinadas desde el ámbito ministerial a través de la Dirección de Coordinación de Regiones Sanitarias creada a tales

efectos. Cada región articula su funcionamiento y prestación de servicios de salud y tiene una sede en cabeza de un Municipio. 27 La composición de las regiones sanitarias se puede ver en detalle en http://www.ms.gba.gov.ar/regiones-sanitarias/.

Tabla 12.

SistemaPúblicodeSaluddelaProvinciadeBuenosAires.

Fuente: elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Sa-lud de la Provincia de Buenos Aires y del Sistema Integrado de Información Sanitaria del Ministerio de Salud de la Nación26.

CaracterísticasOrganizaciónInstitucional

NivelcentralMinisteriodeSaludProvincial

Segundoniveldeatención

Primerniveldeatención

12 regiones sanitarias135 municipios

289 Hospitales Públicos Municipales77 Hospitales Públicos Provinciales

19 Unidades de Pronta Atención (UPA)1.923 Centros de Atención Primaria (CAPS)

Tabla 13.

Cantidaddeestablecimientosycamas.Año2015.

Totales oficiales

365Establecimientosconinternación

2.215Establecimientossininternación

27.601Camas

Fuente: Departamento de Estadísticas de Servicios de Salud. Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires.

Asimismo, la Provincia cuenta con establecimientos con y sin internación, y camas disponibles (Tabla 13).

Provinciales Municipales Nacionales

Establecimientos 72 289 4coninternación

Establecimientos 181 2.033 1sininternación

Camas 11.720 14.254 1.627

En el año 2014, la proporción de camas por 1.000 habitantes era de 1,69 camas. Del total de camas, el 66 % eran camas para enfermos agudos y el 44% restante para enfermos crónicos. Existen 1.729 ca-mas denominadas críticas, de las cuales el 57 % son en efectores provinciales, el 36 % son munici-pales, y el 6 % restante nacionales.

La mayor parte de las camas se encuentran dispo-nibles en las regiones V, VI, VII y XI27, coincidente con los municipios de mayor concentración de población.


El número de camas hospitalarias necesarias para la atención eficiente de la población depende de la ges-tión hospitalaria, del avance de otras modalidades de atención y de la incorporación de tecnología. No obs-tante ello, se observa una gran disparidad a nivel re-gional, lo que se entiende dificulta el acceso a la po-blación de zonas más lejanas a los centros urbanos.

El Observatorio del Conurbano Bonaerense de la Universidad de General Sarmiento analiza la canti-dad de habitantes por establecimiento sin interna-ción del subsector oficial para dar cuenta de la dis-ponibilidad de servicios del primer nivel de atención en cada municipio por habitante. Cabe mencionar que el primer nivel de atención es el más cercano a la población y permite resolver las necesidades de atención básicas y más frecuentes, con énfasis en la promoción de la salud y la prevención. Este nivel de atención ha sido delegado a los municipios. Al igual que en las camas por habitante, se observa la gran disparidad territorial en relación con la población.

CoberturayaccesodeNNyA al sistema de salud

Si bien el subsistema público de salud brinda una cobertura de salud implícita universal, es decir que cualquier persona puede ser atendida gratuitamen-te en un hospital público, centro de atención sani-

taria u otros efectores distribuidos en el país, las posibilidades de acceso a servicios de calidad de prevención y atención de la salud públicos difieren considerablemente dentro de la jurisdicción.

La accesibilidad está dada por determinantes socia-les, tales como las condiciones socioeconómicas de la población, su educación y los patrones de género im-perantes en cada momento. Ello cobra importancia en la población adolescente y joven en la prevención del embarazo a edades tempranas, así como en la previ-sión de casos de violencia y de abuso sexual infantil.

Es fundamental el reconocimiento de la envergadu-ra que los patrones de género imperantes tienen en las regulaciones, prácticas institucionales y discur-sos médicos, de los efectores y de los equipos de salud, que estructuran (y pueden facilitar u obturar) la relación entre las y los destinatarios, agentes y efectores de salud.

Los NNyA sin cobertura médica resultan un indica-dor aproximado de la demanda potencial del sub-sistema público de salud. En este sentido, en el año 2010, el 43 % no tenía cobertura médica, depen-diendo exclusivamente para el cuidado y atención de la salud del servicio ofrecido por el sector pú-blico, esto es, en términos nominales, alrededor de 2.116.803 NNyA sin cobertura de salud, de los cua-les el 68 % vive en el Conurbano.

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

San

Fern

ando

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Fuente: UNGS, 2010.

Gráfico 8.Habitantesporestablecimiento sininternacióndelsubsectoroficial.

Tabla 14.

NNyAsincoberturadesalud.

Conurbano Partidos Total delInterior Provincia

CantidaddeNNyA 1.454.871 661.932 2.116.803quenotienencoberturade saludPorcentajesobre 46,0 37,6 43,0poblaciónNNyA


48

Como es de esperar, la cobertura de seguros de sa-lud también varía de acuerdo con los ingresos de la población. La Encuesta Nacional de Protección y Seguridad Social (ENAPROSS, 2011) muestra que en el primer quintil de ingresos la cobertura de los seguros alcanza al 39 % de la población, mientras que en el quinto quintil, el más alto, llega al 93 %. La dependencia de los servicios ofrecidos por el sector público aumenta a medida que disminuye el nivel de ingreso de las familias. Las discrepancias en la co-bertura asociadas con los ingresos son más marca-das entre los NNyA que en la población en general.

Natalidadycaracterísticas delosreciénnacidos

En la Provincia de Buenos Aires, en el año 2015 na-cieron 252.408 niños/as. Uno de cada tres niños/as que nacen en Argentina son de la Provincia de Bue-nos Aires (0,37 % de los nacimientos se producen en esta jurisdicción)28. Los municipios que concen-tran los porcentajes más altos de nacimientos29 son los siguientes: La Matanza (9,9 %), La Plata (4,6 %), General Rodríguez (4,4 %), Quilmes (3,9 %), Moreno (3,8 %) Almirante Brown (3,7 %), Merlo (3,7 %) y Flo-rencio Varela (3,3 %).

Según la Sociedad Argentina de Pediatría (SAP), el porcentaje de recién nacidos con peso menor a 2.500 gramos se ha mantenido estable durante los quince últimos años. En el año 2015, el 7,1 % de los niños/as nacieron con un peso menor a 2.500 gra-mos.

De los NyN con peso al nacer menor a 2.500 gramos, un 36,3 % correspondió a nacidos luego de las 37 semanas de gestación30. Esto podría estar relacio-nado con patologías maternas (hipertensión, infec-ciones intrauterinas, adicciones, etc.) o fetales.

Respecto de NyN que nacen con menos de 1.500 gramos, cabe mencionar que la Provincia presenta índices similares a otras jurisdicciones y son coin-cidentes con los registrados a nivel internacional. Según la SAP, la posibilidad de sobrevida de estos niños y niñas está en relación directa con la calidad de atención perinatal que se les otorgue.

Maternidadaedadtemprana

En 2015, las madres adolescentes representaron el

11,65 % del total y el 23,8 % fueron madres con bajo nivel de instrucción (analfabetas y hasta primaria incompleta).

En total, en la Provincia nacieron 33.940 NyN de madres de hasta 19 años, en tanto se registraron 440 nacimientos de madres menores de 15 años.

Según el SIP del Ministerio de Salud de la Nación, el 67,5 % de las madres adolescentes no planificó el embarazo, número que cae a 57 % en el total de madres. El embarazo adolescente es aquel que se produce en mujeres menores de 19 años. Se distinguen las situaciones de quienes tienen me-nos de 15 años, dado que antes de esa edad los embarazos son, en la mayoría de los casos, pro-ducto de violencia sexual, coerción y/o abuso, ge-neralmente en el interior de las familias. Desde el punto de vista de la salud (OMS, 2009) se han señalado una serie de riesgos de las adolescen-tes, quienes tienen probabilidades de defunción materna cuatro veces más alto que las mujeres de 20 a 30 años, mientras que la tasa de morta-lidad de sus neonatos es aproximadamente un 50 % superior.

Entre los factores o los determinantes que inciden en el embarazo y en la maternidad a edad temprana se pueden mencionar las pautas culturales, la es-tructura socioeconómica o la estratificación social, estratificación por género y por etnia, las políticas públicas dirigidas a la salud reproductiva adoles-cente, el lugar de residencia (“estilo de vida”), la estructura familiar, etc. No obstante, los dos princi-pales son el género y la pobreza.

Asimismo, esta situación refleja dificultades en el acceso al sistema educativo y a los Programas de Salud Sexual y Reproductiva que se vienen imple-mentando a nivel nacional y provincial.

Mortalidadmaterna

El índice de mortalidad materna expresa las desigualdades sociales entre geografías diferen-tes. Las inequidades no sólo están vinculadas a la calidad del sistema de salud sino, más amplia-mente, al nivel de las condiciones de vida de cada región. El poder adquisitivo, el nivel educativo, la edad de las mujeres y el acceso a la informa-ción son factores determinantes para la salud de las madres.

28 DEIS, Boletín, nro. 154.29 DEIS, Boletín, nro. 154, p. 20.30 DEIS, Estadísticas Vitales, nro. 59.


En el marco de los ODM, se asumió el compromiso de reducir para 2015 la tasa de mortalidad de las mujeres durante el embarazo, parto y puerperio en dos tercios (1,4 por 10.000 nacidos vivos) y la des-igualdad entre las provincias en un 20 %. Ésta fue una de las metas que no fue alcanzada a nivel país.

Este indicador es fundamental para conocer el es-tado de la salud sexual de las mujeres y da cuenta de su derecho a acceder a servicios de salud se-xual y reproductiva de calidad. Asimismo, expresa las discriminaciones y los desequilibrios de poder entre géneros, etnias, clases sociales y grupos de edad, tanto dentro de los hogares como en la comu-nidad y sociedad en su conjunto.

En el año 2015, en la Provincia de Buenos Aires, se presentan el 37 % de las muertes maternas y la ra-zón de mortalidad materna es similar a la del total país. Cabe mencionar que este indicador en general está subregistrado.

Considerando los datos de la década actual, si bien el dato del año 2015 es menor al registrado en 2010, en los últimos dos años se verificó un incremento de la tasa, pasando de 3 a 3,9 muertes maternas por cada 10.000 nacidos vivos. Respecto de la edad de la madre, el 54 % son de mujeres de 20 a 34 años, el 40 % de mujeres de 35 y más años, y el 10 % restan-te son de aquellas con menos de 20 años.

Si tomamos en cuenta las causas de la mortali-dad materna, se observa que las obstétricas di-rectas son responsables del 54,1 %; el 27,9 % obe-decen a causas indirectas, y el 18 % son producto de abortos.

Tal como se explicita en el Informe sobre salud materno-infanto-juvenil elaborado por UNICEF y la Sociedad Argentina de Pediatría (2013): "La mayor preocupación es que muchas de estas muertes pueden ser evitadas por prevención o tratamiento oportuno. Es imprescindible tomar conciencia de la importancia de la educación previa y durante el embarazo, y la adecuada intervención del equipo de salud para que toda mujer embarazada tenga la atención necesaria, sea en los controles prenatales, cursando una emergencia obstétrica, o en la atención de la EMOC".

Fuente: DEIS. Informe 153.

Tabla 15.

Muertes maternas segúntipo decausa.

Muertesmaternas Razónde Grupodecausas mortalidadJurisdicción Subtotal Aborto Directas Indirectas materna

TotalPaís 298 55 160 83 3,9 BuenosAires 111 20 60 31 3,9 PartidosGBA 80 15 48 17 3,9

50

Mortalidadinfantil

El riesgo de muerte durante el primer año está determinado especialmente por las condiciones de vida y el acceso a los servicios sanitarios31. El niño/a al nacer está expuesto a factores del me-dio que inciden en su salud: la situación socioha-bitacional, el ambiente sanitario, la nutrición de la madre y del niño/a, los programas de inmuniza-ción y control de enfermedades, además del pro-pio estado de salud que el recién nacido presenta, que también es resultado de la interrelación entre factores sociosanitarios, como los antes mencio-nados, y factores biológicos.

En los últimos años, la reducción sostenida de la mortalidad posneonatal, fuertemente influida por factores exógenos, permite sostener que ciertos sectores de la población mejoraron su condición de vida a pesar de las crisis económicas y que el de-sarrollo de políticas estatales nacionales, provin-ciales y municipales tuvo éxito en la lucha contra la mortalidad.

Según la Dirección de Estadísticas e Información de Salud del Ministerio de Salud (DEIS) (2007), se pueden identificar diversos factores que influyen y determinan el índice de mortalidad: biológicos, de-mográficos, socioeconómicos, culturales, ambien-tales, de atención de la salud y geográficos. En la mortalidad neonatal prevalecen aquellos factores vinculados con las condiciones congénitas y con la atención de la salud (salud de la madre, control del embarazo, atención del parto y del niño/a du-rante los primeros días de vida). En la mortalidad posneonatal tienen mayor impacto las condiciones ambientales y socioeconómicas.

En la Provincia de Buenos Aires, de acuerdo con los datos de la Dirección de Estadísticas e Información de Salud del Ministerio de Salud, en el año 2015, en la Provincia, fallecieron 3.276 niños/as, lo que re-presenta el 38 % del total de niños/as del país, de los cuales 2.837 eran menores a un año y 439 tenían entre 1 y 4 años.

De acuerdo con los ODM, al 31 de diciembre de 2015 Argentina debería haber alcanzado una tasa de mortalidad infantil (TMI) de menos de 8,5 de-funciones por cada 1.000 nacidos vivos, y de 9,9 defunciones por cada 1.000 nacidos vivos en me-nores de 5 años.

En la Provincia de Buenos Aires, al igual que en el país en su conjunto, la tasa de mortalidad infantil se redujo un 30,6 % (4,6 puntos porcentuales en to-tal en ese período) entre los años 2000-2014. Si bien la tendencia de la tasa de mortalidad infantil ha ido en descenso en el período analizado, aún resta rea-lizar un esfuerzo para cumplir con las metas que se habían planteado.

La tasa de mortalidad infantil (niños/as menores de un año) en el año 2015 era de 9,9 por cada 1.000 na-cidos vivos, compuesta por una tasa de mortalidad neonatal (en los primeros 27 días de vida) de 6,6 y posneonatal (entre los 28 días y el año) de 3,4.

En cuanto a la tasa de mortalidad de niños/as de 1 a 4 años, en el año 2015 fue de 0,4 por cada 1.000 nacidos vivos. Cabe mencionar que ha disminuido durante los últimos cinco años, ya que en el año 2010 era de 0,49, según la información existente (DEIS, 2015).

31 La mortalidad infantil comprende el deceso de niños menores de un año. Se llama mortalidad neonatal a la que se da en el transcurso de los primeros

27 días de vida, mientras que la expresión mortalidad posneonatal designa la ocurrida desde el fin del período neonatal hasta la edad de un año.

Fuente: DEIS, Boletín, nro. 156, 2015.

Tabla 16.

Defuncionesdemenoresde5añossegúnedaddetallada. Año2015.

Menoresde1año(endías) 1a4años Total Subtotal 0a6 7a27 28a365 Subtotal 1 2 3 4

Argentina 8.701 7.445 3.686 1.373 2.386 1.256 462 375 230 189BuenosAires 3.276 2.837 1.347 519 971 439 119 160 82 78


>Causasdemortalidadinfantil

Respecto de la estructura de casusas de la mortalidad infantil, las muertes de niños/as menores a un año en la Jurisdicción están concentradas básicamente en “ciertas afecciones originadas en el período perina-tal” (45,9 %), tales como malformaciones congénitas, deformidades y anomalías cromosómicas (28,1 %).

Según la Sociedad Argentina de Pediatría y UNICEF (SAP-UNICEF, 2015), si se toman en cuenta específi-camente las causas de muerte en el período neonatal, las principales obedecen a trastornos respiratorios y cardiovasculares (29,4 %), a trastornos relacionados con gestación corta y bajo peso al nacer (21,1 %), y el resto a ciertas afecciones originadas en el período perinatal (19,3 %), y explicitan que el 40 % de las cau-sas de muerte en ese período están relacionadas con el sistema de salud, con los controles de salud y con el inadecuado manejo hospitalario de estas patologías.

Además, más de la mitad de las muertes neonatales son reducibles, y la mitad de ellas principalmente por tratamientos clínicos, quirúrgicos o clínicoquirúrgicos en el recién nacido. Es prioritario trabajar en la cap-tación temprana de la embarazada, optimizando los controles durante el embarazo y fortaleciendo el rol del equipo de salud en la estrategia del alta conjunta.

Pese a que la mayoría de las muertes posneonata-les se relacionan con los cuidados del niño/a y el ambiente, el 25 % de estos decesos se explican por malformaciones congénitas. El 65 % de las causas de muertes posneonatales se pueden reducir mediante la prevención y el tratamiento (SAP-UNICEF, 2015).

Las defunciones de niños y niñas de 1 a 4 años es-tán relacionadas con causas externas de mortalidad (26,9 %), malformaciones congénitas, deformaciones y anomalías cromosómicas (13,7 %), enfermedades del sistema respiratorio (12,9 %) y ciertas enferme-dades infecciosas y parasitarias (10 %).

Suicidioenadolescentes

Entre la población adolescente, el suicido es una de las principales causas de muerte en Argentina32. La mortali-dad entre varones es mayor que entre las mujeres. Según el SITAN, en las últimas décadas la tasa de suicidio ado-lescente se incrementó en un 100 %, lo cual indica que se han producido cambios en los contextos sociales y familia-res que reforzaron la incidencia de los factores de riesgo.

La información disponible del Ministerio de Salud de la Nación indica que el porcentaje de suicidios en la Provincia de Buenos Aires cada 100.000 adolescen-tes fue de 5,7 % en 2013; 5,2 % en 2014, y 3,9 % en 2015. En los informes no hay precisiones respecto de las causas de la caída en 2015, ya que el promedio general de la última década tuvo alrededor de cinco suicidios cada 100.000 adolescentes.

Cabe destacar que considerando el trienio 1990-1992, la tasa era de 2,2 %, y en el trienio 2011-2013 fue de 5,7 %.

En el año 2013, el porcentaje de suicidios represen-taba el 9,85 % del total de las defunciones; en el año 2014 dicho porcentaje desciende levemente a 9,7 %, mientras que en 2014 el porcentaje de suicidios re-presentó el 8,7 % del total de las defunciones (1.148).

32 UNICEF – Ministerio de Salud de la Nación, Situación de salud de las y los adolescentes en Argentina SITAN, 2016.

Fuente: DEIS, 2016.

Gráfico 9.

Defuncionesdemenoresde5añossegúnedad,porgruposdecausasdemuerte.BuenosAires.Año2015.

5 10 15 20 25 30 4035 5045

Causasexternasdemortalidad

Todaslasdemásenfermedades

Síntomas,signosyhallazgosanormales

Malfor.Congen.,def.yanomalíascromosómicas

Ciertasafeccionesorig.enelperíodoperinatal

Enfermedadesdelsistemagenitourinario

Enfermedadesdelsistemadigestivo

Enfermedadesdelsistemarespiratorio

Enfermedadesdelsistemacirculatorio

Enfermedadesdelsistemanervioso

Enf.endócrinas,nutricionalesymetabólicas

Enf.delasangreydelosórganosHematopoyéticos

Tumores(neoplasias)

Ciertasenfermedadesinfeccionesyparasitarias

0

Hasta1año

De1a4años

52

Es evidente la mayor cantidad de varones que se sui-cidan en comparación con las mujeres, así como el aumento del número de casos a medida que se in-crementa la edad. En los últimos tres años, el núme-ro de suicidios en la Provincia se mantuvo estable.

Esta causa de muerte, junto con aquellas relaciona-das con accidentes de tránsito, deberán ser investi-gadas con mayor detalle para implementar estrate-gias de prevención.

Consumodesustanciasyadicciones

Según el Observatorio Argentino de Drogas (OAD)33, el al-cohol es la sustancia psicoactiva de mayor consumo en jóvenes y adultos, y si bien es una sustancia legal incor-porada en el patrón alimentario, su uso en exceso y es-pecialmente en personas muy jóvenes puede provocar trastornos asociados y conductas de riesgo. Luego si-guen las bebidas energizantes, el tabaco y la marihuana.

A nivel nacional, los varones son mayores consumido-res que las mujeres, sobre todo en el caso de sustancias ilícitas, mientras que en el consumo de alcohol y taba-co hay similitudes entre ambos sexos. Es interesante el avance señalado en el informe sobre la reducción

de consumo de tabaco entre 2009 y 2014, gracias a las múltiples campañas que se han hecho con ese objeti-vo. Por otra parte, se observa un marcado aumento en el consumo de marihuana entre 2009 y 2014, mientras que las demás sustancias se mantienen estables34.

Para medir el consumo de sustancias, se utiliza el concepto de prevalencia. Esto quiere decir “consu-mo al menos una vez”, y es utilizado para generar tres indicadores: prevalencia de vida, de año y de mes (al menos una vez en el mes previo a la realiza-ción de la encuesta).

En 2017, el SEDRONAR realizó un nuevo estudio35, y esta vez en la población de 12 a 17 años se inclu-yeron a todos los NNyA, más allá de su asistencia a un establecimiento educativo. En la Provincia, el grupo etario de mayor consumo se sitúa entre los 18 y los 24 años. Por su parte, el de NNyA (12 a 17) es el que presenta los valores más bajos. La edad de inicio promedio en el consumo de tabaco se ubi-ca pasando los 16 años, siendo la sustancia que se consume a más temprana edad. En el caso del con-sumo de alcohol, el inicio se observa pasados los 17 años. Los valores para las edades de inicio de estas sustancias son similares en el plano nacional.

El consumo de tabaco comienza a una edad similar, tanto en varones como en mujeres, habiendo simili-tudes también en cuanto a la ingesta de alcohol. Res-pecto del consumo de marihuana y cocaína, la edad de inicio promedio se ubica entre los 18 y los 20 años. Los varones se inician en la marihuana más tempra-namente que las mujeres. Por su parte, en el consumo de cocaína las mujeres registraron una edad de inicio más baja. El alcohol es la sustancia más consumida, seguida por el tabaco y la marihuana.

Respecto de los datos de 2014, se observa una dis-minución en todos los indicadores36.

Las causas referidas a las adicciones son múltiples, abarcando varias problemáticas, por lo que se requiere de un estudio amplio y específico. Muchos adolescen-tes caen en las adicciones (alcohol, tabaco o estupe-facientes) debido a que se encuentran en situación de calle, por curiosidad, por imitación de pares y adultos, o por presión social. Contar con análisis y evidencias se torna imprescindible para establecer una estrategia de amplio alcance con campañas sostenidas de informa-ción y prevención. Los datos son preocupantes y es ne-cesario abordar el problema de manera seria y urgente, sobre todo en lo concerniente al alcoholismo.

33 Observatorio Argentino de Drogas, Sexto estudio nacional sobre consumo de sustancias psicoactivas en estudiantes de enseñanza media, 2014.34 En los informes de SEDRONAR anteriores a 2014, las bebidas energizantes se consideraban una sustancia lícita de consumo, pero este indicador fue

retirado de informes posteriores.35 SEDRONAR, Estudio nacional en población de 12 a 65 años sobre consumo de sustancias psicoactivas, Provincia de Buenos Aires, 2017.36 Sin embargo, es importante recordar que no se trata de la misma población, ya que en 2014 sólo se realizó el estudio en escuelas medias de todo el país,

mientras que en 2017 fue de todos los NNyA de localidades urbanas mayores a 80.000 habitantes.

Gráfico 10.

Tasatrienaldemortalidaddeadolescentesporsuicidios (cada100.000habitantes).

Fuente: UNICEF–Ministerio de Salud de la Nación, 2016

Cad

a10

0.00

0ha

bita

ntes

7

6

5

4

3

2

1

0

1990

-199

2

2,2

1993

-199

5

2,7

1996

-199

8

2,4

1999

-200

1

3,3

2002

-200

4

5,8

2005

-200

7

5,8

2008

-201

0

4,1

2011

-201

3

5,7


Temas clave

Actualmente, los ODS marcan la agenda de los países sobre las metas comprometidas para 2030, incorporando objetivos relacionados con reducir la mortalidad infantil, mejorar la atención médica de la madre y el recién nacido, proveer servicios de salud y de planificación familiar oportunos y de calidad, promover la salud de los y las adolescentes, y favorecer la nutrición y la lactancia materna en la primera infancia, entre otros. Todos estos aspectos resultan ejes centrales para el monitoreo del cumplimiento del derecho a la salud de las niñas, niños y adolescentes a nivel provincial.

Las provincias son las responsables de la planificación, gestión y regulación de sus respectivos sistemas de salud, verificándose una situación de fragmentación en los servicios que en la Provincia de Buenos Aires, por su dimensión territorial y poblacional, adquieren una complejidad mayor que en otras jurisdicciones.

Coexisten efectores y trabajadores de la salud con dependencia nacional, provincial y municipal, aspecto que pone en el centro de la agenda las cuestiones de coordinación entre los niveles de atención. Los Centros de Atención Primaria (CAPS) tienen dependencia municipal, originando una presencia importante de los gobiernos locales en la prestación de servicios, aunque en muchos casos con capacidades de atención y disponibilidad de insumos heterogénea.

La salud materna infantil está atendida en su mayor parte por la provisión pública, a la que tienen derecho todos los NNyA (aun cuando tengan también alguna cobertura privada u obra social).

Respecto de la mortalidad infantil, en la Provincia de Buenos Aires, al igual que en el país en su conjunto, la tasa de mortalidad infantil se redujo pero aún resta realizar un esfuerzo para cumplir con las metas planteadas y los estándares internacionales. Sus principales causas se han mantenido relativamente estables: trastornos relacionados con la duración de los embarazos, dificultades respiratorias en los recién nacidos, malformaciones congénitas del corazón, desnutrición y diarrea.

En cuanto a la tasa de mortalidad materna, sus causas constituyen un tema a profundizar dado que están relacionadas con diversos factores tales como la asistencia sanitaria, condiciones socioeconómicas y la persistencia de estereotipos de género que impactan negativamente en los modelos de atención de la salud, en especial entre las mujeres jóvenes de sectores pobres.

Es central prevenir el embarazo no intencional en la adolescencia y fortalecer el diseño de políticas públicas para reducirlo (educación sexual integral, salud sexual y reproductiva, y salud integral adolescente) y facilitar el acceso a la salud desde la escuela.

Un tema clave es generar acciones para brindar respuestas adecuadas sobre los factores determinantes que conducen a embarazos no intencionales a edades tempranas, incluyendo su vínculo con el abuso sexual y la violencia de género, que muchas veces se encuentra invisibilizado, también a nivel de los efectores de salud, que deben realizar una detección temprana. (UNICEF, Informe Adolescencia, 2017).

7Derecho a la protección integral


T al como se mencionó en los capítulos ante-riores, la sanción de la legislación nacional y provincial inició la puesta en marcha de una institucionalidad sectorial especializada en

infancia y adolescencia que, en la Provincia de Bue-nos Aires, avanzó en reformas vinculadas a la ade-cuación de procedimientos, reglas y prácticas de los equipos desde la perspectiva de derechos.

La implementación de los Servicios Locales (en al-gunos municipios de mayor población, inclusive, se han desconcentrado a nivel de localidades princi-pales) ha significado un incremento de la atención de situaciones de vulneración de derechos a lo lar-go de los últimos años.

Es importante señalar que estos dispositivos del SPPD a nivel local se financian con los recursos municipales propios y cuentan con un aporte pro-vincial que se realiza a través del Fondo de Fortale-cimiento de Programas Sociales.

La información disponible a nivel provincial respec-to de las intervenciones que se realizan en el mar-co del SPPD surge del REUNA, una herramienta de suma utilidad para la gestión y planificación a nivel provincial y local. A partir del REUNA, al registrar las intervenciones de los niños, niñas y adolescentes que son abordados por el sistema de protección, se puede dar seguimiento al trabajo de los equipos y obtener datos estadísticos de las problemáticas que los chicos y las chicas atraviesan37.

No obstante estas restricciones, el REUNA otorga una perspectiva estimativa de la compleja realidad de los organismos de protección.

En este marco, la incidencia de la violencia contra NNyA en sus distintas manifestaciones (maltrato físico, psicológico, negligencia en el cuidado, abu-so sexual infantil) es la principal causa de atención de NNyA.

NNyA que sufren violencia

La violencia —a través de cualquiera de sus moda-lidades— representa un atentado a los derechos de NNyA, quienes tienen derecho a su integridad física y psicológica. Siempre, cualquier violencia contra NNyA debe ser prevenida si bien se trata de una vulneración que se encuentra oculta e invisibilizada (UNICEF, 2006).

"La violencia en cualquiera de sus formas es una vulneración de derechos que implica múltiples consecuencias negativas en el bienestar presente y futuro de los NNyA, perjudicando su salud física y emocional, su desarrollo cognitivo, su autoestima y sus relaciones interpersonales." (UNICEF, 2016: p. 10).

37 Al ser cargado en el territorio, REUNA tiene un nivel de subregistro

asociado a ciertos lugares donde esta práctica no se ha consolidado

en los operadores por diversos motivos (recursos, equipamiento, co-

nectividad, informalidad de las prácticas, etcétera).

56

Niños que han soportado abusos graves o violencia de distinto tipo tienen dificultades en el desempeño escolar, como consecuencia de bajos niveles de auto-estima, pueden sufrir depresión, o bien tener conduc-tas de riesgo orientadas a comportamientos autodes-tructivos (UNICEF, 2015).

A nivel provincial, la violencia contra NNyA constitu-ye uno de los principales problemas en relación con la vulneración de sus derechos, y un desafío para el abordaje del SPPD y para los distintos organismos que lo conforman.

Las formas de violencia a lo largo del ciclo vital de niños, niñas y adolescentes varían y los afectan de manera diferenciada. Los estudios señalan que los niños y las niñas más pequeños sufren mayor riesgo de violencia física, mientras que el riesgo de violencia sexual aumenta con la edad.

La violencia física es más habitual entre los varones que entre las mujeres. Del mismo modo, los niños y las niñas de temprana edad son más vulnerables a sufrir abandono y trato negligente. La discapacidad apare-ce también como un factor de exposición a distintos

38 Este dato surge del Informe del Consejo Provincial de Niñez y Adolescencia de octubre de 2015.

tipos de violencia (física, sexual, emocional y trato ne-gligente), especialmente en el ámbito del hogar.

A nivel nacional, un estudio de UNICEF y SENNAF del año 2012 ha dimensionado la problemática de la violencia contra NNyA, mos-trando además sus diversas facetas y su estrecha vinculación con modelos de crianza asociados al castigo físico y verbal. Asimismo, mostró una relación inversamente proporcional entre el nivel educativo de los adultos responsables y la utiliza-ción de métodos violentos. También que, con el aumento de edad de NNyA, suelen aumentar la violencia verbal y los castigos físicos severos, y a disminuir levemente los castigos físicos.

Es importante mencionar que la violencia se encuen-tra estrechamente arraigada en los patrones cultura-les y de crianza de las familias y de los adultos cuida-dores. En la Provincia de Buenos Aires, el porcentaje de personas que están a favor de la utilización de castigos físicos es inferior a la media nacional.

Más de un tercio de la población cree que los NNyA no deben sufrir castigos como método educativo, creencia que aumenta a medida que crece el nivel educativo alcanzado tanto de NNyA como de los pa-dres. Según una estimación elaborada por el REUNA, en 2015 se habían registrado alrededor de 18.698 NNyA38 víctimas de algún tipo de vulneración de sus derechos, de los cuales más del 54 % se debían a si-tuaciones de violencia y/o maltrato.

Según la información suministrada por el Organismo Provincial de Niñez y Adolescencia, en 2016, las in-tervenciones de los efectores de niñez por situacio-nes de vulneración de derechos habían alcanzado a 20.974 NNyA, y solo en el primer semestre del año 2017 esta cifra ascendía a 15.149 NNyA víctimas de violencia en la Provincia, lo que implica un incremen-to significativo en las situaciones atendidas por el organismo entre 2015 y 2016.

Si se estudia un período más extenso (2012-2017), se mantiene una tendencia en aumento como conse-cuencia de una mayor visibilidad de la problemática como y del registro de las intervenciones por parte de los efectores, incrementándose la incidencia de las situaciones de violencia y maltrato como motivo de la atención de niños/as.


Para 2016, los niños/as que sufrían algún tipo de vio-lencia representaban alrededor del 0,38 % del total de NNyA que habitan en la Provincia. Si bien es una proporción acotada del universo de niños/as, se trata de una población cuyos derechos se ven gravemen-te vulnerados al estar sometidos a distintos tipos de agresión, violencia y abuso.

En cuanto a la distribución territorial, de los diez servicios zonales con más situaciones atendidas, el 50 % pertenecen al Gran Buenos Aires y cinco al In-terior de la Provincia. En el año 2015, la dependencia zonal donde se adoptaron más medidas de abrigo había sido el Servicio Zonal de General Pueyrredón, seguido por el Servicio Zonal de San Isidro y San Martín, dentro del Gran Buenos Aires, manteniéndo-se este comportamiento también en 2017, aunque es en San Isidro donde más casos se atendieron, segui-do en segundo lugar por General Pueyrredón.

Como se dijo, más de la mitad de las situaciones corresponden a violencia física, psíquica y abuso

sexual, seguido por la negligencia en el cuidado y/o de ausencia o dificultades del adulto responsable que debe cuidar al NNyA. Este tipo de situaciones representa casi un tercio de la atención de niños/as que llega a los efectores.

Por último, están los casos de cuidados deficientes frente a enfermedades crónicas o problemas de sa-lud (en ocasiones, como resultado del desconoci-miento o de una situación de vulnerabilidad de las familias) y la situación de calle que afecta también a las familias de estos niños/as.

Si se analizan las intervenciones por tipo de maltra-to, éstas representan, en los dos últimos años, al-rededor del 68 % del total. De modo comparado, en la serie de 2013 en adelante —sobre la base de la información del REUNA— se observa que, en todos los años analizados, la principal causa es el maltra-to físico, seguido por la negligencia en el cuidado y el abuso sexual, siendo el abuso sexual la forma menos predominante, en parte por el subregistro y por la invisibilidad que asume este delito.

El abuso sexual ocurre cuando un niño es utilizado para la estimulación sexual de su agresor (un adulto conocido o desconocido, un pariente u otro NNyA) o la gratificación de un observador. Implica toda inte-racción sexual en la que el consentimiento no existe o no puede ser dado, independientemente de si el niño entiende la naturaleza sexual de la actividad e incluso cuando no muestre signos de rechazo. El contacto sexual entre un adolescente y un niño o una niña más pequeños también puede ser abusivo si hay una significativa disparidad en la edad, el de-sarrollo, el tamaño o si existe un aprovechamiento intencionado de esas diferencias (UNICEF, 2016).

La relación de asimetría entre la persona agresora y NNyA es un elemento característico del abuso se-xual en la infancia y está dado por factores como la edad, la relación de autoridad del agresor (por ejemplo, si es un adulto cuidador/a) y el género.

En los dos últimos años desciende la proporción de casos de maltrato físico, incrementándose la violencia emocional y/o psicológica, probablemen-te como consecuencia de una mejor detección de estos casos por parte de los equipos y por los efec-tores locales.

Respecto de los tipos de maltrato por rango etario de niños y niñas, el grupo más cercano a la puber-tad y adolescencia (de 12 a 17 años) suele ser el que registra mayores casos de maltrato, siendo también elevado el porcentaje de casos en los niños/as de 6 a 11 años y, en menor medida, en los y las infantes de 0 a 5 años.

Gráfico 11.

Situaciones de violencia atendidas según tipo de vulneración, en %. Primer Semestre de 2017.

Fuente: REUNA.

* Agrupa aquellos motivos que tienen una baja frecuencia y, por lo tanto, escaso impacto estadístico. Ejemplos de ellos son: ave-riguación de paradero, consultas jurídicas, explotación laboral, explotación sexual, derecho a la identidad vulnerado, entre otras.

38,8 %Maltrato físico y psíquico

18,9 %Negligencia

12,7 %Otros*

0,7 %Dato no consignado en el REUNA

8,8 %Ausencia/ dificultades del adulto responsable

11,4 %Abusosexual

2,3 %Situación de calle

6,6 %Atención deficiente de la salud

58

Niñas y niños sin cuidados parentales

El universo de NNyA sin cuidados parentales refie-re a aquellos que han sido separados de su familia de origen, nuclear y/o extensa o de sus referentes afectivos y/o comunitarios por haber sido dictada una medida de protección excepcional de dere-chos (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación; UNICEF).

En la Provincia de Buenos Aires, la forma de inter-vención respecto de estos niños y niñas se da prin-cipalmente a través de lo que se denomina cuida-do institucionalizado o acogimiento institucional, es decir, instituciones convivenciales conocidas como Hogares. Recientemente se comenzó a for-talecer la modalidad de cuidado familiar a través de las familias solidarias y familias solidarias es-pecializadas.

La Provincia de Buenos Aires cuenta en 2017 con una oferta de 4.585 plazas, lo que indica un aumen-to de la oferta respecto de 2014 (3.295 plazas) del 39 % (más de 1.290 plazas nuevas en instituciones de cuidado y familias), según un informe de la SNyA y UNICEF de 2015.

Estas prestaciones de cuidado institucionalizado se gestionan a través de más de 500 organizacio-nes comunitarias que cumplen un rol fundamental, además de los hogares públicos provinciales de lar-ga data en la jurisdicción y nueve casas de abrigo.

En el Gráfico 13 se muestra la composición de la oferta para aquellos NNyA sin cuidados parentales. La prin-cipal modalidad de acogimiento son las instituciones convivenciales, gestionadas por organizaciones socia-les de distinta índole y trayectoria institucional.

Gráfico 13.

NNyA en instituciones de cuidado según tipo de institución, % sobre total. Primer semestre de 2017.

Fuente: Elaboración propia sobre datos del REUNA.

Fuente: Elaboración propia según datos suministrados por el REUNA.

A septiembre de 2017 se registraban —según el Or-ganismo de Niñez y Adolescencia provincial— alrede-dor de 4.051 NNyA bajo cuidado institucional, entre los que predominan adolescentes, varones y mujeres, de entre los 12 y 17 años (36,3 % del total), en general, con estancias prolongadas en las instituciones.

2016 Primer Semestre 2017

Gráfico 12.

NNyA atendidos por situaciones de maltrato según edad, en %. Años 2016 y 2017.

40

35

30

25

20

15

10

5

0De 0 a 5 años

De 6 a 11 años

De 12 a 17 años

De 18 años o más

Dato no consigando en REUNA

65,3 %Hogar convivencial

7,6 %Hogar para discapacitados

4,9 %Comunidad terapéutica

0,8 %Clínica psiquiátrica

2.4%Hogar convivencial de atención especializada

1,9 %Familia solidaria especializada

6,2 %Casa de abrigo

6,8 %Familia solidaria

3,8 %Hogar oficial


En 2016, 4.367 NNyA se encontraban bajo cuidado institucional, cifra mayor que en 2014, donde se infor-maron 3.430 NNyA alojados en instituciones para el cuidado y la protección, víctimas de la vulneración de alguno de sus derechos en el seno de su hogar y que no pudieron ser contenidos por miembros de su familia extensa, según un informe de UNICEF y la Secretaría Nacional de NIñez, Adolescencia y Familia de ese año. Es decir que, entre 2014 y 2017 (primer semestre), se incrementó la necesidad de cuidado y protección en casi un 18%.

Durante 2017, en el primer semestre solamente, se to-maron alrededor de 2.188 medidas de excepción, mien-tras que en 2016 se habían tomado alrededor de 3.900 medidas de ese tipo (abrigo), lo que alertaría sobre una mayor demanda de protección y situaciones graves de vulneración de derechos.

Frente a esta situación, el posicionamiento en la agen-da del acompañamiento de estos NNyA en su autono-mía y salida de la protección especializada es un avan-ce muy significativo, dado que casi un cuarto de estos adolescentes egresan al alcanzar la mayoría de edad y es fundamental ofrecerles acompañamiento especiali-zado en ese proceso.

Una proporción de niños y niñas (alrededor del 25,6 % del total, según un informe del año 2014 del Consejo Provincial), se encuentran en condición de ser adoptados por nuevas familias, es decir, aque-llos donde se agota la posibilidad de ser revincula-dos con su familia de origen o ampliada y son de-clarados por un juez competente en situación de adoptabilidad. La Provincia de Buenos Aires viene realizando esfuerzos de mayor coordinación entre los efectores del Poder Ejecutivo y el Poder Judicial.

En este sentido, el Código Civil y Comercial vi-gente desde 2015 establece nuevos plazos para que los jueces decidan en materia de adopción, permitiendo abreviar los prolongados tiempos y garantizando el derecho de todo NNyA a vivir y a crecer en un entorno familiar (UNICEF, 2016).

39 La ley en su art. 189 bis, referido a la empresa de familia, establece que los mayores de 14 y menores de 16 años podrán ser ocupados

en empresas cuyo titular sea su padre, madre o tutor: pero por no más de 3 horas diarias y 15 semanales, siempre que no se trate de tareas

penosas, peligrosas o insalubres y cumpla con la asistencia escolar.40 Dicha ley modifica el Régimen de Contrato de Trabajo (ley 20.744) y establece en su art. 2º elevar la edad mínima de admisión al empleo a 16 años.41 Dicho límite es de 3 horas diarias y 15 horas semanales, y no deben ser tareas penosas, insalubres o peligrosas, y establece la condición de

cumplir con la asistencia escolar.42 Además, en su decreto reglamentario 415/2006 se establece que la ley debe ser interpretada como complementaria a los preceptos de los

Convenios 138 y 182 de la OIT.

Por último, otro aspecto de suma relevancia para aquellos adolescentes y jóvenes que se encuen-tran en el sistema de protección es el proceso de transición hacia la autonomía y la vida adulta en tanto se encuentran en una situación de ma-yor vulnerabilidad, dado que no cuentan con el acompañamiento familiar necesario. En este sen-tido, la ley nacional de egreso asistido (ley 27.364) sancionada recientemente en el año 2017 y que se encuentra en proceso de reglamentación, pone en marcha un conjunto de dispositivos para el acompañamiento de estos jóvenes de forma ar-ticulada entre el Estado nacional y los Gobiernos provinciales.

Trabajo infantil y adolescente

En Argentina, la ley 26.390 de Prohibición del Tra-bajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente establece que la edad mínima de admisión al em-pleo es 16 años39. Por lo tanto, la legislación es-tablece que el trabajo infantil está prohibido, y el trabajo adolescente se encuentra regulado40.

En función de dicha ley, queda prohibido a los em-pleadores ocupar a personas menores de 16 años, ya sea contractual o extra contractualmente, en cualquier tipo de actividad, con o sin remunera-ción. La única excepción que contempla la norma es la empresa familiar, ya que se reconoce que los/as adolescentes de entre 14 y 16 años podrán tra-bajar en las empresas de su padre, madre o tutor con un límite de horario y tipo de actividad41, y con-siderando que dichas actividades no interfieran en su escolaridad.

A la vez, la ley 26.061 de Protección Integral reco-noce en su art. 25 el derecho al trabajo de los/as adolescentes, pero establece que podrá limitarse en los casos en que la actividad implique un riesgo, peligro para el desarrollo físico, mental y emocio-nal de los adolescentes42.

60

La principal fuente de información sobre la incidencia del trabajo infantil es la Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes (EANNA) realizada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y el INDEC43. Si bien la última vez que se elaboró fue en el año 2017, solo se disponen datos a nivel nacional, razón por la cual los datos que se presentan para el GBA corresponden a 2004.

La EAANA 2017 define el trabajo infantil como toda actividad económica o estrategia de supervivencia, remunerada o no, realizada por niños y niñas que no tienen la edad mínima de admisión al empleo o tra-bajo, o que no cumplieron los 18 años, si se trata de un trabajo peligroso.

• Actividad económica para el mercado: actividad laboral que produce bienes y servicios que genera valor económico en el mercado.

• Actividad para el autoconsumo: producción de bienes primarios para el hogar (ayuda en la construcción o arreglos en el propio hogar, cuidado de la huerta o animales, entre otros).

• Actividad doméstica intensa: realización de activi-dades de limpieza, cocina y/o arreglos de la propia casa, así como el cuidado de hermanos o alguna persona que vive en la propia casa, entre otras ta-reas denominadas comúnmente como domésticas.

Según los últimos datos disponibles, el trabajo infantil alcanza al 9,4 % de las niñas y los niños entre 5 y 15 años; el 3,7 % realizó actividades económicas para el mercado, el 2,8 % produjo para el autoconsumo y el 4,3 % realizó tareas domésticas intensas.

Si se considera el tipo de actividad según género, se observa que son realizadas en mayor medida por varo-nes. Solo en el caso de las tareas domésticas, el por-centaje de mujeres es superior al de los varones, tanto en el ámbito rural como en el urbano, mientras que en los demás casos el porcentaje de varones es superior.

En el GBA, el trabajo infantil afecta a 188.612 ni-ños y niñas de entre 5 y 15 años, lo que representa el 8,4 % de la población total de NNyA según los datos actuales.

Si se considera la cantidad de horas trabajadas a la semana, los niños y las niñas del ámbito urbano tra-bajan más horas que los niños y las niñas de ámbitos rurales, siendo el promedio de horas trabajadas a la semana 10,91 horas en el ámbito urbano y 8,44 horas en el rural. Por su parte, la edad promedio de inicio en el mercado laboral es a los 11,13 años en al ámbito urbano y a los 10,97 años en el rural (EANNA, 2017).

La encuesta de 2004 había mostrado en ese momen-to que en la Provincia de Buenos Aires, en el grupo etario de 5 a 13 años que trabajaba, el 56,3 % lo ha-cía en el marco de una actividad de ayuda a los pa-dres, el 37,8 % por su cuenta, el 4,2 % para un pa-trón y el 1,7 % bajo otra modalidad. En relación con la cantidad de horas trabajadas, más de la mitad (56,4 % ) trabajaba entre 4 y 10 horas, el 32 % entre 1 y 3 horas, y el 11,6 % entre 11 y 36 horas a la semana.

Como tendencia general, es posible afirmar que el tra-bajo infantil crece a medida que se avanza en la edad, tanto para el mercado de trabajo como para activida-des domésticas. A su vez, los varones suelen trabajar más para el mercado de trabajo que las mujeres, quie-nes están más ocupadas en tareas domésticas.

Según UNICEF (2016), en la última década el traba-jo infantil y adolescente en el país ha disminuido, debido a la mayor aplicación de las leyes de protec-ción infantil y a las políticas asistenciales más pro-fundas. Sin embargo, aún se plantean como desa-fíos la reducción del trabajo adolescente, prolongar la permanencia en la escuela y reducir la cantidad de NNyA que realizan tareas domésticas.

Mujeres detenidas con niñas/os en el sistema penitenciario

La protección de los derechos de las madres con niños/as bajo la esfera de custodia del servicio penitencia-rio se encuentra sujeta a las normas internacionales, regionales y nacionales. El encierro tiene un efecto di-ferencial en el caso de las mujeres, debido al impacto que produce la detención de una mujer sobre sus redes familiares, en particular en la situación de sus hijos.

43 Dicha encuesta se realizó en el Área Metropolitana de Buenos Aires (GBA), Mendoza, Jujuy, Salta, Tucumán, Formosa y Chaco. En las provincias se

encuestó tanto a la población urbana como a la rural y el conjunto de jóvenes entrevistados representa aproximadamente a la mitad de los niños, niñas

y adolescentes de 5 a 17 años del país. La encuesta de 2004 divide a los menores de 14 años y a quienes tienen entre 14 y 17 años. Esto se debe a que

previamente a la ley 26.390 de 2008, la edad mínima de admisión al empleo era de 14 años en vez de 16. En la presentación de los datos se respeta esta

división original por edades.


La situación penal de las madres repercute en sus hijos de dos maneras. Por un lado, según el art. 195 de la ley 24.660 de Ejecución Privativa de la Liber-tad, los hijos/as de hasta 4 años pueden ser reteni-dos por la madre para su crianza dentro del penal y, cuando se encuentre justificado, se podrá cons-truir un jardín maternal dentro de la prisión. Esto es complementado por el art. 18 de la ley 12.256 de Ejecución Penal Bonaerense, sobre la conformación de los jardines. A su vez, el art. 19 señala la posibi-lidad de solicitar prisión domiciliaria para las muje-res embarazadas o con niños/as menores a 5 años.

Por otra parte, la separación de la madre de sus hi-jos afecta procesos de crianza elementales que se dan durante toda la niñez. Muchas veces las mu-jeres encarceladas son jefas de familia, siendo el principal sostén económico del lugar.

El encierro de la madre puede provocar el desmem-bramiento del grupo familiar al producirse la separa-ción de hermanos, la desvinculación de los niños/as con el padre —ya que solo en pocos casos el padre se termina haciendo cargo de la crianza— y, en el peor de los casos, el resultado final es la institucionaliza-ción de niños que no tienen quién quiera o pueda ha-cerse cargo de su cuidado (CELS, 2011).

Según un informe de la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires, la Provincia registra (a ju-lio de 2017) un total aproximado de 40.000 personas alojadas en dependencias del Servicio Penitenciario Provincial. En tanto, un total de 1.293 mujeres se en-cuentran detenidas en dependencias del SPB, de las cuales 725 son mujeres procesadas y 568 penadas.

Es llamativo el hecho de que la mayoría de ellas no se encuentren con sentencia firme, siendo el 66,7 % en 2015 y el 56,1 % en 2017, aunque se evi-dencia una disminución de las mujeres procesadas

sin condena firme. Este dato muestra la demora en los juicios de mujeres que ya están cumpliendo pe-nas dentro de un penal, con todas las consecuen-cias familiares y de vulneración de derechos de sus hijos que ello acarrea.

Las madres con niños/as alojadas en dependencias del Servicio Penitenciario de la Provincia de Buenos Aires ascienden a un total de 60, teniendo a su car-go a 67 niños/as que son menores de un año princi-palmente. Una proporción similar son niños/as de hasta 3 años (36 meses), en tanto que solo un 8 % de esta población infantil tiene entre 3 y 5 años.

Respecto del caso de las gestantes, es una deuda pendiente del Estado provincial garantizar la asis-tencia obstétrica en todas sus formas. La Defensoría del Pueblo, en su informe sobre Violencia Obstétrica en Cárceles de la Provincia, ha denunciado la vio-lencia física y psicológica que sufren las mujeres en estado de gravidez que están en prisión, como mal-tratos, aplicación de castigos, malas condiciones de hábitat y alimentación, falta de políticas y protocolos específicos para su atención, pujas entre el Servicio Penitenciario Bonaerense y la Dirección de Salud Pe-nitenciaria sobre el cuidado y el traslado a centros médicos, prohibición de la presencia de familiares en el parto, separación de las madres de los recién nacidos durante los primeros días, entre otros.

La presencia de niños y niñas en centros de pri-vación de libertad lleva a la discusión en torno al conflicto de intereses entre los derechos de los niños y las niñas de estar con su madre y el per-juicio que podría causarles el hecho de vivir en un contexto carcelario.

En los hechos, se desconocen principios básicos como el interés superior del niño/a y el derecho a la participación en las decisiones que los afectan.

44 Elaborado según las siguientes fuentes: Informe anual 2015 del Comité Provincial por la Memoria; investigación Ejercicio de la maternidad de mujeres

detenidas en unidades carcelarias de la Provincia de Buenos Aires, de 2012-2013. Los datos del 2017 corresponden al monitoreo que realiza el Defensor

del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires.

Fuente: Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires, 2017.

Tabla 17.

Mujeres presas con hijos 201744.

Mujeres privadas de la libertad Niños/as privados de Año Procesadas Condenadas Total % Condenadas la libertad

2011 - - 1.113 - 852015 874 437 1.311 33,3 % 702017 725 568 1.293 43,9 % 56

62

En este sentido, desde la Defensoría se está traba-jando en un programa de seguimiento y acompaña-miento jurídico de las causas de estas situaciones específicas.

Adolescentes en dispositivos penales

La CDN recomienda la organización de una justicia especializada, flexible y diversa, para juzgar a las personas menores de 18 años que hayan cometido algún tipo de delito, dado que se encuentran en una etapa del ciclo de vida donde sus capacidades inte-lectuales, emocionales y morales se encuentran en plena evolución.

Su formación para la vida adulta está en proceso y, por lo tanto, es posible que no se hayan incorporado las normas de comportamiento y de relación reque-ridas en la convivencia social, lo que posibilita un mayor margen de acción para la recuperación e in-serción social del adolescente.

Los adolescentes en dispositivos penales juveni-les refieren a la población en los distintos estable-cimientos de privación o restricción de libertad, o incluidos en los programas de supervisión, en cum-plimiento de una medida judicial de carácter penal.

La Provincia de Buenos Aires es uno de los distritos que ha avanzando en la sanción de una normativa especial, a saber, la ley provincial 13.634, que creó el Sistema Penal Juvenil de la Provincia de Buenos Aires, estableciendo un sistema de administración de justicia especializado con el objeto de extender los derechos y las garantías del debido proceso a los adolescentes acusados de haber participado en la comisión de una infracción a la ley penal. No obs-tante, aún es necesario fortalecer y profundizar las estrategias y los dispositivos para el cumplimiento de medidas alternativas a la privación de la libertad y de justicia restaurativas, así como las condicio-nes generales en las que estos adolescentes viven en los dispositivos penales.

La jurisdicción de Buenos Aires, al igual que en otras cuestiones antes abordadas, y debido a su ta-

maño, es también la que ostenta mayor proporción de adolescentes internados en dispositivos pena-les, siendo el 40,8 % del total del país para 2015, según un informe de UNICEF.

Según el Relevamiento realizado en el 2015 por UNICEF y SENNAF, la Provincia de Buenos Aires contaba con un programa de supervisión de terri-torio desconcentrado en 21 delegaciones, 10 esta-blecimientos de restricción de libertad y 19 de pri-vación de libertad.

El 78,5 % de los adolescentes que están alcanzados por el régimen penal juvenil en razón de la comisión de un delito se encuentran dentro de los programas de supervisión en territorio, con lo cual no sufren restricciones a su libertad. Por su parte, el 2,8 % se hallan incursos en los dispositivos de restricción, mientras que el 18,64 % restante están privados de su libertad, porcentajes que se corresponden con el promedio nacional45.

Los Centros de Referencia46 son establecimientos que se ubican en cada departamento judicial, de atención ambulatoria, para el cumplimiento de medidas cautelares o sancionatorias alternativas a la restricción o privación de la libertad ambu-latoria, ordenadas por los juzgados o tribunales competentes en el marco de un proceso penal se-guido a personas menores de edad.

Por su parte, los Centros de Recepción son esta-blecimientos de régimen cerrado para el cumpli-miento de la detención y de medidas preventivas de privación de libertad ordenadas por los Tribunales en el marco de un proceso penal. Alojan en primera instancia a los jóvenes aprehendidos (imputables o inimputables) por disposición judicial comunicada por oficio47.

En tanto, los Centros Cerrados son dispositivos que tienen por función el cumplimiento de medi-das privativas de la libertad ordenadas por la Jus-ticia en el marco de un proceso penal seguido a jóvenes menores de 18 años. Fueron creados para el efectivo cumplimiento de medidas privativas de la libertad ordenadas por la Justicia en el marco de

45 Los datos provienen del Relevamiento nacional sobre adolescentes en conflicto con la ley penal. Año 2015, realizado por la Secretaría Nacional

de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNAF) junto a UNICEF. El objetivo principal del relevamiento cuantitativo 2015 ha sido identificar y describir

el universo de dispositivos penales juveniles de todas las jurisdicciones del territorio nacional y conocer las principales características de los

adolescentes alojados o incluidos en dichos dispositivos. El estudio es de carácter censal, ya que no buscó tomar muestras, sino contabilizar el total de

adolescentes en situación penal.46 Sus funciones son de evaluación, atención y/o derivación de los jóvenes a programas desconcentrados en municipios u organizaciones de la

comunidad. Recientemente se ha modificado el nombre por Centros Socio comunitarios de Responsabilidad Penal Juvenil.47 Su función es la evaluación de los jóvenes a quienes se haya impuesto una medida judicial cautelar y/o sancionatoria, restrictiva o privativa de la

libertad ambulatoria o de seguridad.


un proceso penal. En la actualidad existen 19 Cen-tros en el territorio de la provincia de Buenos Aires.

Según un relevamiento realizado por la Defensoría del Pueblo de la provincia de Buenos Aires en 2017, en los 19 Centros de Referencia de la Provincia, se atienden a 2.069 jóvenes en total, siendo el to-tal de personal de contacto con los jóvenes, 220 personas. Si bien en promedio resulta alrededor de 1 referente cada 9 jóvenes, en algunos centros se ha observado la insuficiente cantidad de recursos humanos especializados en el abordaje de jóvenes en conflicto con la ley penal. Por su parte, se rele-varon en los Centros de Recepción (4 en total) 166 jóvenes.

Asimismo, se evidencia heterogeneidad en los terri-torios: por ejemplo, en el caso de Mar del Plata, 10 personas atienden a 250 jóvenes, mientras que en Tres Arroyos, 9 personas atienden a 40.

Una deuda pendiente es la articulación de los espa-cios cerrados con programas y dispositivos educa-tivos y de capacitación en oficios, así como con los Servicios Zonales y Locales.

Otro problema recurrente son las malas condiciones edilicias y de equipamiento, tanto en cantidad como en calidad, así como la escasez de espacios adecua-dos para recibir visitas, dado que en general se en-cuentran lejos del lugar de residencia de las familias.

La ausencia de articulación con los efectores de sa-lud (considerando los problemas de adicciones que tienen muchos de los y las adolescentes abordados) resulta otro aspecto que debiera ser considerado en el marco de las estrategias de protección de las y los jóvenes.

Otra de las problemáticas identificadas en estos centros es la permanencia de jóvenes mayores de 18 años —algunos no poseen DNI— y la falta de talle-res de formación, temas que afectan profundamen-te las perspectivas de egreso.

En este sentido, algunos de los aspectos a fortalecer están relacionados con las cuestiones elementales de bienestar tales como equipamiento adecuado, alimentación, buen trato (que no resulte revictimi-zante), así como la prevención en los distintos espa-cios de la vida familiar y comunitaria.

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Temas clave

Una de las principales problemáticas que afecta a NNyA, además de la vulnerabilidad en las condiciones de vida que se han señalado anteriormente, es la violencia en sus distintas modalidades; por tanto, las políticas y recursos destinados a su abordaje y prevención constituyen un desafío central para el SPPD y para los distintos organismos que lo conforman.

Más de la mitad de las situaciones de vulneración que reciben los efectores corresponden a violencia física y psíqui-ca, abuso sexual y negligencia en el cui-dado y/o de ausencia o dificultades del adulto responsable que debe cuidar al NNyA, según la estadística disponible.

El abordaje de la violencia requiere de una política pública integral que fortalezca a los actores locales territoriales (municipios, organizaciones, escuelas, sistema de salud) con capacitación y con los recursos necesarios para una adecuada atención y prevención.

Ello requiere redoblar los esfuerzos en la difusión masiva destinada a los adultos padres y cuidadores respecto de pautas de crianza libres de maltrato y que promuevan entornos de protección y no de violencia y maltrato. En este sentido, un abordaje integral también requiere de la necesaria coordinación con los organismos de salud y educación provinciales.

Un tercer eje para un abordaje integral es el fortalecimiento del monitoreo y la evaluación de las políticas de infancia y de las intervenciones. La información suministrada por el REUNA —la principal herramienta con que cuenta la Provincia para el monitoreo de la violencia contra NNyA— presenta un alto grado de subregistro debido a que la carga de las intervenciones es incompleta. Ello constituye un aspecto a trabajar a nivel de los Servicios Locales, a fin de proporcionarles los recursos para mejorar el registro a nivel local. Asimismo, sería deseable la conformación de un área específica de monitoreo y evaluación que permita un seguimiento de las políticas, recursos y actores, así como de sus resultados e impactos.

En lo que se refiere a los niños y niñas sin cuidados parentales, se aprecia el aumento de la demanda a partir de la detección de situaciones de vulneración de derechos en los últimos años. También se ha efectuado una reorganización de la oferta: ampliando la cantidad de plazas de los dispositivos convivenciales e incorporando la modalidad de acogimiento familiar, lo que constituye un avance para la jurisdicción. No obstante, desde la perspectiva de los actores locales, esta oferta resulta aún insuficiente respecto de las necesidades de acogimiento de aquellos chicos que, pese al trabajo de los equipos locales y provinciales con las familias, no pueden permanecer en sus hogares o en el seno de la familia ampliada.


En cuanto a los niños y niñas pequeños que se encuentran con sus madres privadas de libertad, si bien se trata de un subuniverso acotado, sufren múltiples vulneraciones a sus derechos (tanto aquellos que conviven en el sistema penitenciario como quienes se encuentran fuera). La ausencia de información y de un monitoreo de estas situaciones, así como de una instancia de coordinación que permita resolver aspectos acuciantes de las condiciones de bienestar de los niños/as en estado de encierro, son ejes que debieran ser atendidos por los organismos provinciales competentes.

Con respecto al trabajo infantil, problemática que afecta el bienestar cotidiano y el desarrollo del futuro de muchos niños y niñas, es necesario recurrir a la información y a estrategias integrales de protección social para las familias, así como de sensibilización de algunas prácticas de crianza que asocian el trabajo a la formación del carácter y la educación.

Por último, en relación con el sistema penal juvenil, se deben señalar como desafíos pendientes la mejora de las condiciones básicas de los dispositivos, así como la necesidad de desarrollar estrategias de educación, capacitación en oficios y recreación para los adolescentes que viven en estos espacios a partir de una lógica de reparación de sus derechos.

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• Organismo Provincial de la Niñez y la Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires.

En: http://www.snya.gba.gov.ar.

• Organización Mundial de la Salud – Argentina. En: http://www.who.int/countries/arg/es/.

• Registro Estadístico Unificado de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires (REUNA). En: https://reuna.snya.gba.gob.ar/.

• Servicio Penitenciario Bonaerense – Ministerio de Justicia de la Provincia de Buenos Aires. En: http://www.spb.gba.gov.ar/site/index.php/.

Esta publicación se imprimió en Avi Gráfica S.R.L.

© Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires, mayo de 2018; 68 págs.; 21 cm x 24 cm. Impreso en Argentina. Primera edición.

Esta publicación ha sido realizada por Grupo Pharos, Centro Interdisciplinario para el Desarrollo, en el marco de la Cooperación Técnica con UNICEF en Argentina.

Mediación Comunicacional, diseño de portada e interiores: Lado B comunicació[email protected]

Se autoriza la reproducción total o parcial de los textos aquí publicados siempre y cuando no sean alterados, se asignen los créditos correspondientesy no sean utilizados con fines comerciales.

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