PUERTOS Y POLITICA PÚBLICA: LA CUESTION AMBIENTAL EN AGENDAGrupo Temático 4: Gestión territorial, catastro, políticas públicas y desarrollo sustentable

Ana María Costa, Susana Brieva y Liliana Iriarte1

Palabras clave: Argentina-Puertos-Políticas Públicas-AmbienteFrente a la intensificación y expansión de las actividades portuarias y las crecientes demandas de la sociedad frente a los impactos en el medio ambiente y la calidad de vida de los ciudadanos la dimensión ambiental es central en las estrategias de desarrollo portuario.Desde el año 2010 los procesos de modernización, mejoramiento y ampliación de la capacidad instalada en el Puerto Quequén, han generado e intensificado los conflictos y tensiones entre la sociedad civil y los operadores del consorcio de gestión del puerto, respecto a las consecuencias y riesgos sociales y ambientales que acompañan los cambios e inversiones orientados a lograr mayor competitividad y eficiencia portuaria. En el municipio de Necochea, estos reclamos y preocupaciones en torno a la cuestión ambiental ocupan un lugar destacado en la agenda de política pública municipal. Desde una perspectiva constructivista y socio técnica el objetivo de esta ponencia es explorar y analizar, desde una perspectiva constructivista y socio – técnica, los procesos de construcción social de normativas y prácticas orientadas a reducir y mitigar los efectos de contaminación ambiental del puerto Quequén en el quinquenio 2010-2015.A partir del análisis en términos de trayectoria socio-técnica (Thomas, 1999), relaciones problema solución (Bjker, 1995), alianzas socio-técnicas (Thomas, 2009) y política (Parsons, 2007, Serafim y Díaz, 2010), se construyó una primera aproximación a las interrelaciones existentes en el proceso, y se identificaron los problemas y el alcance de las soluciones propuestas por los diferentes actores de sistema portuario.Del análisis se desprende que hasta ahora en el diseño de políticas ambientales portuarias no se han problematizado las relaciones problema-solución que plantean los diferentes grupos sociales relevantes involucrados en esta actividad. Para superar visiones deterministas y lineales es necesario que desde los distintos niveles de gestión se promueva la discusión y el intercambio a fin de fortalecer los mecanismos de participación de los distintos grupos sociales relevantes involucrados en el sistema portuario: esto es hacedores de política, Municipio, vecinos, ambientalistas, academia (Universidades), consorcio de gestión del puerto Quequen.Por otra parte, se destaca la escasa capacidad del municipio en arbitrar las controversias, generar soluciones y desarrollar capacidades para mediar en los conflictos, siendo las regulaciones hasta el momento, débiles y fragmentarias, acompañadas de controles escasos contingentes y lábiles. Los niveles de conflictividad hacen a los acuerdos precarios, que las discusiones se mantengan en el tiempo y viables sólo soluciones parciales, pasibles de continuas revisiones y graduales al problema, que además no logran superar la tensión entre una lógica económica que busca rentabilidad y competitividad y una lógica social que focaliza en la salud y el ambiente.

1 Docentes Investigadores Departamento de Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina. C.C. 276 – (7620) Balcarce, Prov. de Buenos Aires – Argentina. Tel. 54 9 2266 439105.Correo electrónico amcosta@copetel.com.ar; susanabrieva@yahoo.com.ar ; iriarteliliana@yahoo.com.ar

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Desde el plano económico, las acciones hasta el momento han tendido a incrementar la capacidad instalada y la búsqueda de competitividad, resignando los efectos ambientales de la operatoria portuaria.Por último, cabe señalar la necesidad de profundizar los esfuerzos para generar en el municipio procesos de planificación que permitan desarrollar acciones que garanticen la protección de la salud y el ambiente a la vez que ofrezca incentivos al sector productivo.1. IntroducciónEn la década de 1990 se produjeron profundos cambios en los sistemas de gestión y operatoria portuaria para hacer frente a las nuevas formas y requerimientos de producción, comercio y consumo a escala global. Frente al incremento del comercio y la expansión de las actividades ligadas a la exportación, los puertos se constituyen en nodos logísticos críticos que plantean grandes desafíos en el diseño e implementación de políticas públicas en materia ambiental.En los últimos años, los procesos de modernización, mejoramiento y ampliación de la capacidad instalada en el Puerto Quequén, han generado e intensificado los conflictos y tensiones entre la sociedad civil y los operadores del consorcio de gestión del puerto, respecto a las consecuencias y riesgos sociales y ambientales que acompañan los cambios e inversiones orientados a lograr mayor competitividad y eficiencia portuaria. En el municipio de Necochea, estos reclamos y preocupaciones en torno a la cuestión ambiental ocupan un lugar destacado en la agenda de política pública municipal.Distintos autores, desde diferentes disciplinas y visiones, ya sea espacial, legal, ambiental, institucional, política, o económica, entre otras, se han referido tanto a los problemas de contaminación en los puertos como a las posibles soluciones. La mayoría de las investigaciones sobre el tema analizan e impulsan la definición de marcos regulatorios y sistemas de gestión ambiental, a la vez que advierten sobre los desafíos que la implementación de los mismos conlleva, al intentar conciliar las acciones de actores sociales con intereses, valores y objetivos tan disímiles. Frente a la intensificación y expansión de las actividades portuarias y las crecientes demandas de la sociedad frente a los impactos en el medio ambiente y la calidad de vida de los ciudadanos, se destaca el estudio de Cunha (2002; 2006), quien señala que diferentes actores tanto del sector público como privado se ven obligados a integrar la dimensión ambiental en las estrategias de desarrollo portuario. Para ello, antepone a las soluciones tecnocráticas, la movilización de las sociedades locales, como un elemento estratégico en la construcción de plataformas de negociación abiertas y dinámicas. Promueve el dialogo entre los agentes que actúan en el puerto y su área de influencia, siendo, en su opinión, la definición de una agenda ambiental el medio para viabilizar el dialogo y llegar a soluciones sustentables. Respecto a la implementación de Sistemas de Gestión Ambiental (SGA), Vernes Almeida (2010), a través de un estudio comparado de los sistemas de gestión en cuatro terminales del puerto de Santos, Brasil, destaca que los mejores resultados ambientales serán alcanzados con la participación conjunta de todos los actores involucrados: el gobierno, la sociedad, los gestores y trabajadores de las terminales, los armadores y otros prestadores de servicios portuarios, en la búsqueda de soluciones innovadoras en el desarrollo de las actividades portuarias a fin de reducir y eliminar los impactos ambientales adversos.

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Por su parte, Lopes (2011) a partir del análisis del Puerto de Sao Sebastiao en Brasil, plantea que la implementación de un sistema de gestión integrado es un elemento que genera valor agregado y aumento de la competitividad del puerto, y constituye una herramienta de competitividad sustentable, al atender a dimensiones sociales, económicas, ambientales, ecológicas, culturales, territoriales y políticas.A partir de la revisión de las políticas portuarias en América Latina y en Europa, particularmente en España, Doerr (2011), plantea que las medidas que apuntan sólo a la expansión de la capacidad instalada resultan insuficientes, y recomienda la formulación, implementación y ejecución de políticas portuarias integrales y sostenibles. Identifica elementos comunes en los puertos latinoamericanos que las políticas deben tener en cuenta: institucionalidad, logística, régimen laboral, comunidad portuaria, desarrollo sostenible, expansión, competencia y regulación económica. Según el autor la definición de medidas integrales y sostenibles resulta desde el inicio un proceso complejo que requiere de un amplio diagnóstico y consenso, donde participe el gobierno y el sector privado, operadores y usuarios, incluyendo a grupos de interés involucrados de la comunidad portuaria y logística. En tal sentido, en relación a la participación de los actores sociales, González y Calvo (2012) en el estudio de las relaciones puerto-ciudad, plantean que en los conflictos ambientales, los sujetos sociales participan portando sus particulares intereses y racionalidades, las que, a su vez, obedecen a sus propias lógicas de conducta.En cuanto a análisis de los marcos regulatorios, Hall, O'Brien, Woudsma (2013)2, sostienen que a diferencia de los países centrales, que poseen marcos regulatorios más rigurosos que obligan a los operadores portuarios y redes logísticas a incorporar tecnologías y modelos de gestión ambiental para disminuir los daños ambientales e impulsar soluciones consideradas más sustentables, en los países emergentes cada vez más insertos en el espacio global de los flujos de comercio, la problemática ambiental se ha profundizado desde principios de los años 2000, debido a que reciben grandes inversiones dirigidas a ampliar la capacidad de sus sistemas portuarios.En el caso particular del puerto Quequén, Andersen y Zulaica (2013) en base a un análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) realizan un diagnóstico donde identifican distintas problemáticas ambientales entre las que se destacan la contaminación atmosférica por material particulado, generado en la operatoria de carga y descarga de buques, la contaminación de agua y suelo por derrames de líquidos, el vertido de residuos sólidos y operatorias de dragado, así como el incumplimiento de los estándares normativos de calidad de agua para consumo humano. Para garantizar el cumplimiento de objetivos ambientales, acordes con los principios de sustentabilidad aplicados a la gestión de áreas portuarias, las autoras proponen la implementación de un SGA para el Puerto, que permita planificar, revisar y mejorar los procedimientos y acciones.Por su parte, Nuñez Sánchez (2013) estudia al sistema urbano portuario Necochea-Quequén (Sur de la provincia de Buenos Aires), señalando que en las ciudades costeras, que además basan su economía en la actividad portuaria, las funciones urbanas y portuarias están en permanente tensión, por los usos del suelo y la competencia que se genera por el uso de la franja costera, el nivel de polaridad y centralidad que adquiere la ciudad y los conflictos ambientales y sociales generados por el Puerto.

2 Citado por Monié, Frédéric (2016)

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Desde otra perspectiva, en referencia a las instituciones y políticas públicas en el sistema de transporte, Barbero y Bertranou (2015) señalan que no obstante la relevancia del sector y la complejidad del entramado de normas, entidades y actores que brindan soporte a su funcionamiento, son muy escasos los trabajos que analizan en forma integral el mismo contemplando las reglas de juego existentes y su efecto en la dinámica de los actores y en los resultados de política pública. Respecto a los desafíos y oportunidades que enfrenta América Latina y el Caribe para el desarrollo sostenible del transporte marítimo y puertos, Sánchez, R., Jaimurzina, A., Wilmsmeier, G., Pérez Salas, G., Doerr, O., y Pinto, F. (2015), evalúan los retos para los puertos de América Latina, enfocándose en el desafío de la sostenibilidad en su sentido más amplio, planteando la necesidad de cambios profundos de las políticas portuarias, que en su opinión requieren una nueva gobernanza portuaria en la región. Según los autores, este planteamiento implica tres cambios fundamentales para las políticas sectoriales: primero, ubicarlas en el marco más estratégico de una política nacional de logística y movilidad; segundo, efectivamente aplicar la sostenibilidad e integralidad en el ámbito portuario; y, tercero, asegurar que los lineamientos de las políticas portuarias y de transporte marítimo estén alineados con los principios y sean complementarios con los objetivos de las otras políticas sectoriales. En el marco de los Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología (ESCyT), e l objetivo de esta ponencia es explorar y analizar los procesos de construcción social de normativas y prácticas orientadas a reducir y mitigar los efectos de contaminación ambiental del puerto Quequén en el quinquenio 2010-2015, desde una perspectiva constructivista y socio – técnica.A partir del análisis en términos de trayectoria socio-técnica (Thomas, 1999), relaciones problema solución (Bjker, 1995), alianzas socio-técnicas (Thomas, 2009) y política (Parsons, 2007, Serafim y Díaz, 2010), en esta ponencia se construyó una primera aproximación a las interrelaciones existentes en el proceso, y se identificaron los problemas y el alcance de las soluciones propuestas por los diferentes actores de sistema portuario.A través de una estrategia metodológica de tipo cuanti –cualitativo de carácter diacrónico, en la investigación se integra la búsqueda, análisis y sistematización de la información secundaria disponible en instituciones públicas y privadas, tales como el consejo Portuario Argentino, Cámara de Puertos privados comerciales, Bolsa de Comercio de Rosario, Municipalidad de Necochea, entre otras, consulta en la web institucional del Consorcio de Gestión del Puerto Quequen (CGPQQ), de las empresas concesionarias de terminales que operan en dicho puerto, el seguimiento de la problemática ambiental en los medios masivos de comunicación, particularmente en el municipio de Necochea, y la realización de entrevistas exploratorias a distintos actores ligados a la actividad. A partir de la revisión de la literatura, referida a la cuestión ambiental en los puertos, el análisis se organiza de la siguiente manera: se describen estilizadamente las características socio productivas en términos de organización de las actividades, la especialización productiva y regulaciones del puerto Quequén. Posteriormente, se resumen los problemas significados por los Grupos Sociales Relevantes (GSR) en la actividad portuaria en Necochea y las soluciones por ellos visualizadas, enfatizando en las condiciones de funcionamiento/no funcionamiento en términos de alianzas socio-técnicas. Por último, se realizan una serie de reflexiones finales a las que arriba el análisis.

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2. Características socio-productivas del Puerto QuequénLa operatoria del Puerto Quequén data de 1922, año en el que se registran 16.848 tn embarcadas en 85 buques. Estos embarques fueron posibles gracias a que en 1892 este puerto es unido por el ferrocarril a la red troncal del país y recién en 1929 se logra el primer envío de cereales con destino a Europa. Puerto Quequén se encuentra localizado al sur de la provincia de Buenos Aires en el centro de la región más fértil de la llanura templada argentina, en la desembocadura del río homónimo, con un área de influencia de 300 Km. de radio, conectado con los centros de producción y consumo, principalmente del sudeste de la provincia, y con las principales rutas del Mercado común del Sur (MERCOSUR) (Mapa 1).Mapa 1: Localización del Puerto Quequén

Fuente: Extraído de Andersen y Zulaica (2012)

Este puerto posee un importante hinterland que abarca unos 11 partidos del sudeste bonaerense con aproximadamente 4,6 millones de hectáreas de excelente calidad para la producción agropecuaria, que en los últimos años muestra una tendencia creciente en la producción de trigo, soja y cebada. Los límites del hinterland se definen por la influencia del resto de los puertos marítimos como es el caso de Bahía Blanca que, según datos de la Cámara de Puertos Privados Comerciales, detenta el primer lugar en el movimiento total de mercaderías de los puertos de la provincia de Buenos Aires. Entre 2000 y 2016 los procesos de modernización y ampliación de la capacidad instalada en el puerto Quequén han provocado un conjunto de cambios, tanto en la organización espacial de las actividades como en las condiciones y regulaciones en que las mismas se desarrollan, que han reconfigurado la dinámica y competitividad de este puerto (Tabla 1).

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Tabla 1. Características socio productivas del Puerto Quequén 2000 2015

Estructura de GestiónLey de Actividades Portuarias 24.093, decreto reglamentario 817/92, se forman los Consorcios de Gestión Portuaria (CGP), en 1994 se crea el Consorcio de Gestión de Puerto Quequén

Organización Espacial: Terminales Sitios operativos Capacidad de almacenaje

212

296.000 tn

313

527.000 tnExportaciones (vol) 4.169.760 tn 4.571.803 tnEspecialización Productiva:

Granos Subproductos Aceites

83%9%8%

99,7%0,3%0%

Normativas

Ordenanza 2015/90; Ley 12.605/01;Ley 25.675/02;

Ley 11.723

Plan Estratégico; Plan de Gestión;

Certificado ECOPORT; Plan Ordenamiento Territorial

Fuente: Elaboración propia

Estructura de gestión del puerto QuequénA partir de la década del 90, en Argentina se producen cambios significativos en la esfera institucional a través de la desregulación y privatización de los puertos. En el sistema portuario se materializaron mediante un conjunto de decretos sancionados en el marco de la Reforma del Estado (Ley núm. 23.696/ 89) entre los años 1989 y 1993 que apuntaron a la desregulación de los servicios y a la eliminación de algunos entes públicos como paso previo a la sanción de la Ley 24.093 de Actividades Portuarias y su decreto reglamentario 817/92. A través de la Ley se introducen reformas en este sector, se crea un marco jurídico para la ya existente actividad de puertos privados3, se incluye la adecuación de la administración de los puertos y la regulación de la actividad, redefiniendo el papel del Estado, la descentralización de la administración portuaria, a la vez que prevé la racionalización de la dotación de personal y la participación del sector privado (Doerr, 2011). Señala, además, que el proceso de cambios quedó limitado sólo a transferir las terminales al sector privado, destacando que desde 1995 no se producen cambios sustantivos en la modernización del sector, particularmente en aspectos institucionales. Mediante el decreto que reglamenta esta Ley, se instituyen las administraciones de los puertos de Rosario, Buenos Aires, Quequén, Bahía Blanca, Santa Fe y Ushuaia, como una forma de contribuir a la transferencia o privatización de los servicios portuarios y de las terminales ubicadas en cada uno de los puertos (Tabla 1).Las nuevas formas de administración y gestión asumen la figura jurídica de Consorcios de Gestión Portuaria. En esencia, esta reforma tiende a una creciente participación privada y a un predominio de los mecanismos de mercado en un espacio anteriormente considerado de dominio público. En este sentido, Romero Carranza (1993) señala que en la nueva legislación

3 El autor se refiere a los puertos privados de la rivera del Paraná, que se localizan en su mayoría en el tramo inferior de este río (Costa, A. M. 2003).

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desaparece el término “servicio público”, arraigado en la vieja concepción de la actividad portuaria, para concebirse como un servicio comercial. El término “público” se refiere al uso que puede darse a las instalaciones y no a la naturaleza del dominio de los servicios que ahí se prestan. En la ley se consagra otro principio fundamental, la libre competencia entre los puertos, en materia tanto de precios de los servicios como de la admisión de usuarios; se deja de lado el concepto de “tarifa” que le era propio al servicio público. En este marco, desde 1994, se establece la conformación de un Consorcio de Gestión del Puerto de Quequén (CGPQQ) como ente organizativo, para administrar y gestionar las actividades del puerto asegurando en su conformación la participación de todos los sectores interesados en el quehacer portuario. Este Consorcio está dirigido y administrado por un directorio integrado por nueve miembros que duran tres años en sus funciones; pueden ser nuevamente designados sin límite de periodos, a la vez que pueden ser removidos antes del vencimiento de su cargo a pedido de las entidades que los propusieron (artículo 15º, capítulo VI, anexo II, Ley Provincial 11.414). De acuerdo con la Ley Nacional de Actividades Portuarias, el directorio del Consorcio está conformado por el presidente –que es designado por el gobierno de la provincia de Buenos Aires–, un miembro que representa al municipio de Necochea, cinco miembros que corresponden al sector privado y dos miembros que pertenecen a las asociaciones gremiales y sindicales que representan a los trabajadores.

Organización espacial de las actividadesEl espacio portuario, está compuesto por un conjunto de instalaciones situadas sobre ambas márgenes de la desembocadura del río Quequén, en el que se pueden distinguir dos áreas netamente diferenciadas en función del tipo de mercaderías con el que operan. Sobre la margen de la ciudad de Quequén se desarrolla el movimiento de mayor envergadura representado por los embarques de granos, aceites y subproductos, donde se han emplazado las principales terminales; y del lado de Necochea se desarrollan actividades de carga general, tales como la industria pesquera, exportación de maderas y astillas (chips), cemento e importación de fertilizantes.Ante el constante crecimiento del comercio exterior y las exigencias de competitividad en los mercados globales, la tendencia en las políticas portuarias ha sido continuar con la modernización de las terminales mediante la expansión de la infraestructura a través de la inversión del sector privado (Doerr, 2011) y Quequen no ha sido ajeno a este proceso. El aumento de las exportaciones de granos por este puerto atrajo a un grupo de empresas a invertir en la construcción de una nueva terminal, que incrementa notablemente la operatoria portuaria.Según Barbero y Bertranou (2015), en las últimas décadas diferentes actores del sector privado (empresas vinculadas a la producción, acopio y exportación de productos agroalimentarios) y del sector público realizan inversiones para potenciar el desarrollo y las exportaciones en puertos patagónicos y particularmente en Quequén, a fin de mejorar la performance y competitividad de este puerto.El espacio portuario cuenta con 13 sitios operativos donde se desarrollan embarques de granos (principalmente trigo, soja, maíz y en los últimos años cebada), subproductos, aceites y cargas generales sobre todo las ligadas a fertilizantes con destino a importación (Tabla 2).Tabla 2. Características de la infraestructura y distribución espacial de las actividades

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Muelles Año Terminal Capacidad de Almacenaje

Especialización

AntepuertoSitio 0 2016 Sitio 0 Quequen

S.A.231.800 ton., 2400

ton/h Cargas generales

Sitio 1 No Tanques 32.000 ton

Subproductos. Cargas generales.

Aceites comestibles

Sitio 2 1986 A.C.A. Tanques 53.700m³ Aceite

Sitio 3 A.C.A. Silos 180.000 ton Cereal

Sitio 4/5 1992 Terminal Quequén S.A. Silos 116.000 ton

Cereal

Sitio 6 Terminal Quequén S.A. Cereal

Sitio 7 - No Pescado

Sitio 8/9/10 Si 500 ton/h celda 50.000 M3

Carga general-troncos-pesca-

fertilizantes

Sitio 11 No Galpón 9000 m³ Pesca y otras cargas

Sitio 12 No Galpón 9000 m³ Combustibles – Espera

Fuente: Elaboración propia con datos del Consorcio de Puerto Quequén

Sobre la margen de Necochea, con un calado de 32 pies, se encuentran los sitios 7 y 8 para buques pesqueros y productos embolsados, los sitios 9 y 10 que son utilizados para la importación de fertilizantes y el sitio 12 para combustibles. En la margen del río Quequén, de mayor calado (40 pies), se encuentran el sitio 1, de 250 metros de frente que es utilizado para la carga de aceites vegetales a un ritmo de carga de 300 ton / hora, y el sitio 2 de embarque directo (4) de cereales y subproductos de la industria aceitera, con un rendimiento máximo de 500 ton / hora y una capacidad de almacenaje en las zonas adyacentes de 30.000 ton y 40.000 ton respectivamente. Buena parte de la infraestructura que posee este puerto se construye a partir de 1945, la que estuvo a cargo de la Junta Nacional de Granos hasta su privatización en 1992. No obstante, el primer antecedente de traspaso de activos públicos hacia manos privadas data de 1985 cuando se habilita el servicio de la terminal perteneciente a la Asociación de Cooperativas Argentinas (A.C.A.) y la Federación Argentina de Cooperativas Agrícolas (F.A.C.A.). Hasta 2015, este puerto poseía dos Terminales de carga: Terminal A.C.A. Quequén, y Terminal Quequén S.A., que admitían una recepción de 1300 camiones por día, ubicadas en los sitios 3, 4 y 5. La primera de estas terminales se encuentra en el sitio 3, en tanto en los

4() Es el muelle por donde puede embarcar cualquier terminal.

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sitios 4 y 5 se encuentra la Terminal Quequén S.A. que corresponde a la infraestructura de silos de la ex Junta Nacional de Granos y que fuera concesionada en el año 19925 a un grupo de empresas privadas de origen nacional e internacional tales como Genaro García, Nidera, Oleaginosa Moreno, Tradigrain, La Plata Cereal, Productos Sudamericanos, Bunge y Born Comercial, A.C.A., Sociedad Rural, Centro de Corredores, Bolsa de Cereales de Buenos Aires y Centro de Acopiadores. Entre 2005/2015 por Terminal A.C.A. se realizan el 44% de los embarques, en tanto por Terminal Quequén el 39%, y un 18% se realiza por Embarque Directo. En la segunda mitad del período analizado la participación de la Terminal ACA y Quequén es similiar, captando el 46 y 47% respectivamente.En el año 2012, en un contexto favorable, dado el record de exportaciones por puerto Quequén (6.687.583 toneladas), varias empresas vinculadas al sector, nacionales –exportadoras, corredores de cereales- como A&J Nari S.A., Alea y Cia., E-Grain, Laririgoyen y Cia S.A. y multinacionales –exportadoras de granos, fertilizantes, insumos- CHS y COFCO AGRI, impulsaron la construcción de una nueva Terminal de granos, bajo el régimen de concesión de Obra Pública de Uso Público.En 2014 se inician las obras de construcción de esta Terminal denominada Sitio 0 de Quequén S.A., con una inversión total de 105 millones de dólares, ubicada junto al acceso –antepuerto-, en un espacio que permite el ingreso y egreso de buques de gran porte con mayor agilidad. Así, a principios de 2016 se realiza, por esta nueva Terminal, el primer embarque de 63.000 toneladas de trigo con destino al sudeste asiático.

Capacidad de almacenajeRespecto a la capacidad de almacenaje, la Terminal A.C.A. Quequén, especializada principalmente en la carga de granos y aceites, posee una capacidad de almacenaje de 180.000 ton para granos y un ritmo de carga de 1600 ton / hora. Por este sitio de embarque, además, se realizan las operaciones de cargas de oleaginosas y aceites desde los tanques de acopio de las empresas Oleaginosas Moreno y Cargill, a un ritmo de carga de 800 ton / hora con una capacidad de almacenaje de 10.800 ton. En tanto, Terminal Quequén S.A., posee una capacidad de almacenaje de 116.000 ton de granos, con un ritmo de carga de 1700 ton / hora, y al contar con dos sitios de embarque permite la carga de dos buques de mediano porte en forma simultánea. Con la nueva Terminal Sitio 0, la capacidad de almacenaje del puerto Quequén se incrementó en un 78%, pasando de 296.000 a 527.800 Tn en 2016, la misma posee una capacidad final de almacenaje de 231.800 toneladas, y dos muelles de embarque que permiten una capacidad de embarque de 1.200 ton/hora cada uno.

Dinámica de las exportaciones y especialización del puerto QuequénDurante el período 2000/2015 por los puertos fluviales se canaliza el mayor volumen exportado (82%), mientras que por los puertos marítimos se exporta el 17% restante. Dentro de estos últimos, Quequén detenta el 45% del total del volumen embarcado,

5() El plazo de la concesión se estableció en 30 años (hasta 2022) con el pago de un canon consignado en valor dólar estadounidense, con un abono por adelantado de siete años, cubriendo la obligación de la concesionaria hasta 1999.

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correspondiendo el 88% de las exportaciones a granos, durante el período analizado (Gráfico 1).Gráfico 1. Evolución de las Exportaciones de granos, subproductos y aceites por el puerto Quequén (período 2000-2015, en volumen)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 20150

1,000,000

2,000,000

3,000,000

4,000,000

5,000,000

6,000,000

7,000,000

Granos Subproductos Aceites

volu

men

T/a

ño

Fuente: Elaboración propia con datos del CGPQQ y la Cámara de Puertos Privados

Comerciales

Entre 2000 y 2015 las exportaciones de granos, subrpoductos y aceites, se incrementaron en alrededor del 10%. En el mismo período, las exportaciones de granos pasaron del 83 a casi el 100%, profundizándose la especialización y competencia del puerto Quequén. Los mayores volúmenes embarcados están asociados a un aumento en la producción agropecuaria de la región, más que a la expansión del radio de acción del consorcio. A mediados del 2000 el 64 % de los embarques correspondían a trigo, el 20 % a soja y un 15 % a maíz. Desde 2010 la matriz exportadora de Quequen comienza a cambiar. Según datos de la Bolsa de Comercio de Rosario, en 2010 el 54 % de los embarques por este puerto pertenecen a soja, el 31 % a trigo y un 7 y 8 % a maíz y cebada respectivamente (Gráfico 2).En el año 2015 se produce un incremento en los volúmenes exportados de cebada (27%) y se mantiene aunque leve la tendencia creciente de las exportaciones de soja (58%) que representan un 4% más que en el año 2010.

Gráfico 2. Exportaciones de trigo-maíz-soja y cebada por Puerto Quequén, durante los años 2000, 2010 y 2015 en porcentaje.

10

64%15%

21%

2000

Trigo Maíz Soja

31%

7%54%

8%

2010

Trigo Maíz Soja Cebada

8%7%

58%

27%

2015

Trigo Maíz Soja Cebada

Fuente: Elaboración propia con datos de la Bolsa de Comercio de Rosario

En síntesis, en el período 2000 -2015, Quequén mantiene la especialización en la exportación de granos, la baja participación de las exportaciones, particularmente trigo, es cubierta por el crecimiento de la participación relativa de cebada6 y soja7.

Regulación ambiental

En los últimos años, la cuestión ambiental ha ingresado fuertemente en la agenda de políticas públicas, ya sea a nivel internacional como nacional y provincial, obligando a incorporar los puntos de vista medioambientales en todas las actividades, no obstante la implementación de políticas ambientales en los puertos latinoamericanos, en particular argentinos, es incipiente. A nivel nacional, las actividades portuarias se enmarcan en la Ley 25.675/02 denominada “Política Ambiental Nacional que establece los presupuestos mínimos para el logro de na gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable. Mientras, a nivel provincial, se rige por la Ley 11.723 “Ley Integral del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, que en su capítulo II, de la Política Ambiental, exhorta a que el estado provincial y los municipios tienen la obligación de fiscalizar las acciones antrópicas que puedan producir un menoscabo al ambiente, siendo responsable de las acciones y de las omisiones en que incurran (Art. 6).Por otra parte, a través del Organismo Provincial de Desarrollo Sostenible, Ley 12.605/01, es posible relevar a las empresas dedicadas a la elevación, transporte, acopio y carga de cereales en las terminales portuarias, controlar el cumplimiento de los requisitos ambientales e intervenir con el objeto de mantener las actividades portuarias en una mejora ambiental continua. Asimismo, en cumplimiento de esta Ley, para la aprobación, habilitación

6 La provincia de Buenos Aires comprende el 95% de la producción de cebada, de la cual actualmente el sudeste bonaerense se lleva la mayor parte. La expansión de este cultivo obedece al incremento en la demanda de granos para forraje y malta para industria y exportación, mayor rentabilidad del sistema cebada-soja de segunda (liberación temprana del lote), cultivares nuevos con mayor potencial de rendimiento, cultivo alternativo al trigo con mayor o igual rendimiento, y en los últimos años los inconvenientes en la comercialización del cultivo de trigo, entre otros (Conti, V., et al, 2014).7 La expansión de la soja en el sudeste bonaerense, al igual que sucedió en el resto del país, se debe principalmente a la suba de los precios de este cultivo y una mayor rentabilidad, a la vez que permite aprovechar, como cultivo de 2da, la superficie entre la campaña de fina (cebada-trigo) y la campaña de gruesa (maíz).

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y funcionamiento de nuevas plantas, es necesario acompañar el proyecto con un estudio de impacto ambiental.Según Doerr (2011) la mayor parte de las políticas portuarias enfatizan en la formulación y desarrollo de planes de infraestructura y nuevas terminales, con escasa mención a incorporar un enfoque de sostenibilidad en la política portuaria. En cuanto a las normativas y regulaciones en materia ambiental, Andersen y Zulaica (2012), en el estudio de los problemas ambientales en este puerto, sostienen la falta de controles en esta materia. Si bien, desde 1990 rige la ordenanza 2015/90 que en su art. 1 establece la preservación, mantenimiento, mejoramiento y recuperación de los recursos naturales y el ambiente humano, a raíz de los problemas ambientales derivados del establecimiento del Sitio 0, a nivel municipal los vecinos de Necochea reclamaron el cumplimiento de la normativa.Desde el CGPQQ manifiestan que se encuentran trabajando en alcanzar las condiciones necesarias para firmar a través de la Asociación Americana de Autoridades Portuarias (AAAP)8

el certificado de ECOPORT, consistente en una normativa ambiental europea de alta exigencia que permitirá a Quequén transformarse en un puerto sustentable.Al respecto, un estudio de la cuestión ambiental en el puerto Quequen, sostiene que existe una ausencia de políticas concretas para el desarrollo de estrategias de protección y restauración ambiental, mientras la legislación ambiental no se encuentra ajustada a las operatorias portuarias y los controles del cumplimiento de la legislación vigente son débiles. A la vez, son escasa las articulaciones y acuerdos institucionales entre el gobierno local y la sociedad civil (Andersen, Zulaica 2013).Asimismo, esta autora propone la implementación de un sistema de gestión ambiental, manifestando que aun cuando no existen normativas de certificación para la implementación de sistemas de gestión ambiental para puertos, pueden aplicarse parámetros internacionales, como las ISO 14000:2004 y 9000. Por otra parte, existen también acuerdos internacionales sobre la materia (Convención MARPOL, Código Internacional de Gestión de la Seguridad – IGS), que agregan una presión extra para que los puertos incorporen el factor ambiental a sus actividades de gestión más tradicionalesSi bien aún, para el sector productivo la dimensión ambiental no resulta un asunto prioritario, varias empresas y operadores del sector portuario, en función de sus objetivos comerciales, han comenzado a incorporar los principios de sostenibilidad en los puertos. En este sentido, cabe destacar que todas las terminales de Puerto Quequén cuentan con un Plan de Gestión Ambiental.En cuanto a las regulaciones es posible que, la suma de jurisdicciones y niveles de toma de decisiones a nivel del sector público, y la fragmentación y dispersión de normas atenten en la aplicación de las políticas ambientales. 3. Controversias y conflictos en torno a los problemas ambientales en el Puerto QuequénEl proceso de intensificación de la agricultura, particularmente la producción de soja y cebada ha incrementado la operatoria portuaria de las terminales y con esto aumentaron paralelamente los reclamos de los vecinos y ambientalistas que demandan al municipio el 8 Asociación comercial que representa a más de 160 puertos públicos y privados en Estados Unidos, Canadá, el Caribe y América Latina, dedicada a servir a los puertos a través de capacitación profesional de personal portuario, la comunicación e investigación de tendencias claves, y la defensa de intereses del sector.

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cumplimiento de medidas para mitigar la cuestión ambiental. Al respecto aducen la falta de cumplimiento del Plan de Gestión Ambiental presentado por el CGPQQ en 2008. Estos reclamos son acompañados por las organizaciones ambientalistas quienes denuncian contaminación por material particulado, residuos cloacales, desagües pluviales, y el aumento de los problemas con el funcionamiento del Sitio 0, y plantean jornadas de limpieza y concientización y control en los sistemas de by pass que permiten mantener libres de arena las vías de acceso navegables en la boca de los puertos trasladando la arena de un lado al otro lado. A continuación se resumen en forma estilizada los problemas significados por los grupos sociales relevantes (GSR) en la actividad portuaria en Necochea y las soluciones por ellos visualizadas.

Grupos sociales relevantes Problema Respuestas/propuesta /Solución

Hacedores de política-

Municipio

Contaminación. Regulación del espacio portuario. Falta de implementación del plan estratégico. Funcionamiento Sitio 0

Proyectos de reordenamiento territorial. Audiencias públicas. Articulación con otros municipios de la costa y la prov.de Bs As.

Vecinos

Transporte de cargas pesadas, sustancias toxicas, estacionamiento de camiones en zona portuaria. Falta de responsabilidad ambiental. Tiempo descarga de los barcosFalta de agua, por abastecimiento de agua potable a barcos.

Cumplimiento de la legislaciónPetición aplicación de la ley Proyecto de ordenanza playas de estacionamiento y controles. Denuncias en la justicia por violación de la ley de ordenamiento territorial

Ambientalistas

Contaminación por material particulado. Residuos cloacales-desagües pluviales. Funcionamiento Sitio 0

Jornadas de limpieza y concientización. Gestión y control, cumplimiento sistema Sand By Passing controlado.

Academia (Universidades

)

Congestión del tránsito y del transporte de cargas en Puerto Quequén

Convenio CGPQ-UNCPBA. Plan estratégico ordenamiento territorial

Consorcio

Erosión ambiental zona norte del puerto

Solicitud al Municipio, convocatoria a la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas, (obras de mediano y largo plazo de prácticas ambientales). CGPQ formuló en 2008 lineamientos generales tendientes a la gestión ambiental del puerto. Gestion del certificado de Ecoport ante la AAPA.

Fuente: Elaboración propia en base a fuentes secundarias y entrevistas

En una aproximación a la problemática, del análisis se desprende que existen controversias en cuanto a los problemas identificados por los GSR, quienes identifican y enfatizan en distintos problemas ambientales, que requieren soluciones, inversiones y capacidades específicas, cuestión que dificulta los acuerdos.

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Mientras existe cierto acuerdo respecto a la contaminación, congestión del tránsito, transporte de cargas y la erosión ambiental, significan de manera distinta las soluciones. Por una parte los funcionarios del municipio y el consorcio plantean la existencia de proyectos de ordenamiento territorial, lineamientos generales de procesos de gestión ambiental y certificado de Ecoport, los vecinos y ambientalistas denuncian la falta de cumplimiento de la legislación ambiental y reclaman la revisión de dicha legislación. Por su parte, los ambientalistas a estos reclamos suman la incorporación de sistemas de movimiento de arena controlados. En tanto desde la academia, en vistas de articular a los distintos actores, proponen el desarrollo de un plan estratégico de ordenamiento territorial, así como la implementación de un sistema de gestión ambiental en línea con las recomendaciones internacionales.Si bien toda negociación o acuerdo es siempre contingente, en este caso los actores no logran conformar alianzas socio-técnica estable para imponer su posición e inducir a cambios más profundos en la organización del sistema. Entonces los acuerdos son precarios, las discusiones se mantienen en el tiempo y sólo son viables soluciones parciales, pasibles de continuas revisiones y graduales al problema. En este sentido la construcción de una nueva terminal de embarque (Sitio 0) reavivó los conflictos ambientales y las relaciones puerto – ciudad.En síntesis, mientras en el 2005 el consorcio lograba aliar y coordinar los intereses del conjunto de los GSR ligados a la actividad portuaria, garantizando la operatoria del puerto, en 2015, esta configuración se desestabiliza. Las nuevas inversiones para aumentar la capacidad instalada y la competitividad del puerto incorporan nuevos elementos heterogéneos (humanos y no humanos) que aumentan la flexibilidad interpretativa de los actores. En la dinámica problema solución adquieren relevancia los desacuerdos respecto a la cuestión ambiental. En la nueva configuración logran un espacio los vecinos y las organizaciones ambientalistas, no obstante aun, cuando convergieron en la preocupación respecto al daño o perjuicio del material particulado sobre la salud y el ambiente, no han logrado aliar y coordinar al resto de los GSR en pos de sus objetivos. Si bien, todos los grupos sociales relevantes plantean como solución la aplicación de la legislación, las regulaciones hasta el momento han sido débiles y fragmentarias, acompañadas de controles escasos, contingentes y lábiles, que además no logran superar la tensión entre una lógica económica que busca rentabilidad y competitividad y una lógica social que se focaliza en la salud y el ambiente (Figura 1).La escasa aplicación de la legislación vigente define una alianza altamente inestable construyendo procesos de no funcionamiento y deslegitimación de las regulaciones tendientes proteger la salud y el ambiente. En este proceso se profundiza la tensión entre los intereses económicos y los intereses sociales.

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Figura 1. Conformación de Alianzas sociotecnicas 2005 -2015 en el Puerto Quequén

4. Reflexiones finalesA modo de conclusión, se presentan a continuación un conjunto de reflexiones e interrogantes tanto en el plano cognitivo, político – institucional y económico.En primer lugar, en cuanto al plano cognitivo, se considera que hasta ahora en el diseño de políticas ambientales portuarias no se han problematizado las relaciones problema-solución que plantean los diferentes grupos sociales relevantes involucrados en esta actividad. Para superar visiones deterministas y lineales es necesario que desde los distintos niveles de gestión se promueva la discusión y el intercambio a fin de fortalecer los mecanismos de

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participación de los distintos grupos sociales relevantes involucrados en el sistema portuario: esto es hacedores de política, Municipio, vecinos, ambientalistas, academia (Universidades), consorcio de gestión del puerto Quequen.Por otra parte, cabe reflexionar sobre la necesidad de estudios e investigaciones referidas a la problemática ambiental de forma de convertir los problemas ambientales en problemas de investigación científico-académicos que contribuyan a la resolución de los diferendos.En el plano político-institucional, del análisis se desprende, la escasa capacidad del municipio en arbitrar las controversias, generar soluciones y desarrollar capacidades para mediar en los conflictos. Una mirada lineal de estas controversias podría concluir que el funcionamiento de las normativas es consecuencia de la preponderancia del poder económico sobre los intereses de salud y ambiente. En este sentido, se asume que el conflicto es un proceso interactivo, una construcción socio-técnica, es necesario considerar canales para la participación de la sociedad civil en el diseño e implementación de las regulaciones mediante el diálogo y la negociación de saberes. Asimismo, sería interesante profundizar los esfuerzos para generar en el municipio procesos de planificación que permitan desarrollar acciones que garanticen la protección de la salud y el ambiente a la vez que ofrezca incentivos al sector productivo.Desde el plano económico, las acciones hasta el momento han tendido a incrementar la capacidad instalada y la búsqueda de competitividad, resignando los efectos ambientales que esto produce.Por último, cabe preguntarse, si los grupos sociales involucrados encuentran formas de superar la actual tensión entre la lógica económica que busca rentabilidad y competitividad y una lógica social que se focaliza en la salud y el ambiente.5. BibliografíaANDERSEN, A. y ZULAICA, L. 2012. Identificación y evaluación de los principales problemas ambientales de Puerto Quequén (Partido de Necochea, Provincia de Buenos Aires). En VII Congreso de Medio Ambiente. Asociación de Universidades del Grupo Montevideo, La Plata.____ 2013. Sistema de Gestión Ambiental en Puerto Quequén: perspectivas para su implementación. Revista Estudios Ambientales. Centro de Investigaciones y Estudios Ambientales, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Tandil, Buenos Aires; vol. 1 BARBERO, J. y BERTRANOU, J. 2015. Una asignatura pendiente. Estado, Instituciones y Política en el Sistema de Transporte. Documentos de Trabajo del Instituto del Transporte. Documento Nº1, Serie Estudios del Transporte. Universidad Nacional de San Martín (UNSAM).BIJKER, W. 1995. Of Bicycles, Bakelites, and Bulbs. Toward a Theory of Sociotechnical Change. Cambridge: MIT.____ 2005. “¿Cómo y por qué es importante la tecnología?” Redes 11 (21): 19-53.BOLSA DE COMERCIO DE ROSARIO (BCR). Publicaciones, Anuario Estadístico, 2010-2015. http://www.bcr.com.ar/Pages/Publicaciones/anuario.aspx CAMARA DE PUERTOS PRIVADOS COMERCIALES (CPPC).http://www.camarapuertos.com.ar/estadisticas CONSORCIO DE GESTION DEL PUERTO QUEQUÉN http://www.puertoquequen.com/ CONTI, V. et al. 2014. Cebada: resultados de ensayos y panorama varietal. Memoria Técnica de la Chacra Experimental Miramar. Cultivos de Invierno 2013/14. Grupo de Mejoramiento y Calidad Vegetal - INTA, EEA Bordenave.

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