COMPETENCIAS Y EMPLEO DE LOS JÓVENES GRADUADOSUNIVERSITARIOS

JOSE-GINES MORA (*)

RESUMEN. Este artículo presenta resultados de una reciente encuesta a jóvenestitulados superiores en Europa en la que se indagaba sobre su situación laboral, susopiniones acerca de sus estudios y sus competencias profesionales. Los resultadosmuestran que los graduados españoles son muy críticos con la universidad, pero seconsideran a st mismos aceptablemente preparados y muestran un nivel global desatisfacción razonable con sus estudios y con su trabajo. En general, muestran undéficit en competencias profesionales, especialmente en las de caräcter social y par-ticipativo.

ABSTFtACT. This article shows results from a recent survey to university graduateyouths in Europe. The survey is a research about their work situation, their opinionsabout their studies, and their professional competences. The results show that Span-ish university graduates are very critical regarding university, but they considerthemselves acceptably trained and show a reasonable global level of satisfaction withtheir studies and work. In general, they show a deficit in professional competences,particularly in those with social and participative nature.

INTRODUCCIÓN

Desde principios de los arios setenta, elmás grave problema de la economía espa-ñola -ha sido la escasez de empleo. La bajatasa de actividad, junto con la alta tasa dedesempleo, convierten a España en el pafsmás problemático desde el punto de vistadel empleo entre los países industrializa-dos. Aunque el empleo no declarado y uncierto sesgo en las estadísticas oficiales

pueden atemperar algo esta situación, enningún otro país desarrollado el problemadel empleo es tan preocupante. La muyreciente evolución positiva del empleoestá mitigando la gravedad del problema,pero no lo elimina.

Al analizar el problema del desem-pleo, aparece siempre la educación comouna pieza clave en el análisis. Durante losúltimos cuarenta arios, tanto la Teoría delCapital Humano como aquellos que la

(*) Universidad de Valencia.

Revista de Educación, núm. 330 (2003), pp. 157-170

157Fecha de entrada: 01-10-2002

Fecha de aceptación: 07-01-2003

han matizado o contestado abiertamente,han desarrollado una importante baseteórica y empírica que sustenta el princi-pio del valor de la educación en la organi-zación del entramado económico y, con-secuentemente, en el empleo. El interéspor la relación de la educación con el em-pleo se ha incrementado recientementecomo consecuencia de las necesidades deFormación de mano de obra altamente ca-pacitada para el uso de nuevas tecnologíasy para la adopción de nuevas formas deproducción. Los informes de los organis-mos internacionales (UE, OCDE yUNESCO) sobre formación profesional,enseñanza superior y formación a lo largode la vida publicados durante los arios no-venta, son una muestra de la preocupa-ción existente por la formación de los re-cursos humanos como estrategiasimprescindibles para el desarrollo sosteni-do y el empleo.

La observación de las tasas de activi-dad y desempleo de los individuos con di-ferentes niveles educativos permite con-cluir que cuanto mayor es el niveleducativo mayor es la tasa de actividad ymenor la de desempleo (OCDE, 2000).Sin embargo, a pesar de la indiscutida im-portancia de la educación como uno delos factores importantes a considerar en labúsqueda de soluciones al problema delempleo, existe acuerdo en que las solucio-nes han de ser básicamente económicas.Desde el sistema educativo solo se puedenadoptar medidas complementarias. Lasrelaciones entre educación y empleo sonestrechas, aunque asimétricas: no hay queesperar que la mejora del sistema educati-vo o el Incremento del nivel educativo dela población generen empleo, pero no secrearán puestos de trabaj o estables si losrecursos humanos disponibles carecen delas cualificaciones necesarias. Por tanto,analizar las relaciones entre educación yempleo, entre las cualificaciones obteni-das en el sistema formativo y las demandasdel mercado laboral es importante para la

búsqueda de soluciones desde el sistemaeducativo al problema del empleo.

El análisis de la relación educa-ción-empleo es especialmente impor-tante para los niveles educativos posto-bliptorios y, dentro de éstos, para losuniversitarios. En primer lugar, porqueestos niveles son objeto tanto de políti-cas públicas como de decisiones de losindividuos que eligen las distintas ofer-tas educativas. El que estas decisiones,públicas o privadas, en materia de edu-cación sean correctas transcenderá en elfuturo de la economía, pero, como con-secuencia de la lentitud de los procesoseducativos, lo hará cuando los posibleserrores que se hayan cometido no ten-gan ya un remedio sencillo. En segundolugar, porque el número de individuoscon estos niveles educativos que se hanincorporado al mercado laboral ha cre-cido considerablemente. La rapidez delcrecimiento del número de universita-rios incorporándose al mercado laboralha provocado cambios en su capa-citación y en el tipo de empleo delos universitarios (Mora et al., 2000;Vila, 2000).

Los rápidos cambios han originadodiversas tensiones en las relaciones educa-ción-empleo. Algunos opinan que estecrecimiento es poco ajustado a las necesi-dades del mercado laboral y que provocaimportantes desajustes sociales y labora-les. Otra opinión generalizada es que lapoblación española puede estar so-bre-educada, con un exceso de universita-rios como consecuencia de la inexistenciade un atractivo sistema de formación pro-fesional. Sin embargo, el porcentaje deuniversitarios en la población activa espa-ñola es relativamente bajo cuando se com-para con el de otros paises desarrollados(Paul et al., 2000). Además, a pesar de unagrave situación de desempleo, especial-mente para jóvenes y mujeres, los univer-sitarios están en una posición considera-blemente mejor que la de cualquier otro

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grupo educativo: tienen mayores tasas deactividad, menores tasas de desempleo ysalarios mucho mejores que el resto de lapoblación. Todo indica que el actual pro-blema del empleo de los universitarios esfundamentalmente un problema de inser-ción en el mundo laboral de los jóvenesque salen de la universidad, motivado poruna situación económica de debilidad encuanto a la creación de puestos de trabajojunto con la llegada al mercado de trabajode cohortes de jóvenes muy numerosas enlas que la proporción de universitarios escreciente.

Por otro lado, los empleadores tam-bién suelen quejarse de la falta de prepara-ción de los universitarios. La crítica másextendida suele ser la falta de conocimien-tos prácticos y especializados de los gra-duados universitarios. Aunque no les faltaparte de razón, da la impresión en muchoscasos de que están intentando traspasar alsistema educativo sus propias responsabi-lidades de formación específica, al contra-rio que, por ejemplo, los empresarios ja-poneses que prefieren los recursoshumanos en «crudo» para poderlos for-mar para las necesidades específicas de susempresas (Teichler y Kehm, 1995). Lascausas de las dificultades de los universita-rios para incorporarse al mercado laboralson de índole esencialmente económica.Sin embargo, es posible que la formaciónque suministra la universidad no sea lamás adecuada para promover la empleabi-lidad de los universitarios. Analizar cuálesson las actuales necesidades de cualifica-ción del mercado laboral, las deficienciasen la formación para estas cualificacionesen nuestra universidad y plantear algunassoluciones posibles son algunos de lasideas que se plantean a continuación.Analizar en qué medida la educación de lapoblación universitaria española se adaptaa las necesidades del mercado laboral, cuáles el tipo predominante de formación quelos graduados reciben en el sistema educa-tivo es el objetivo de este artículo.

Para el siguiente análisis se ha utilizadouna base de datos europea sobre el empleode los titulados superiores. La poblaciónobjetivo son los titulados superiores que fi-nalizaron sus estudios durante el curso1994-95. El trabajo de campo tuvo lugardurante el curso 1998-99, es decir, se tratade graduados universitarios encuestadoscuatro años después de acabar sus estudios(Teichler et al., 2001). El procedimientoutilizado fue el envío de encuestas con unoo dos recordatorios en caso de no recibircontestación. El número de encuestas reci-bidas supera las 40.000. La muestra espa-ñola incluida en el fichero europeo es supe-rior a 3.000 aunque, de hecho, se disponede más de 7.000 encuestas de titulados su-periores españoles ya que tras el cierre delproyecto europeo se obtuvieron más cues-tionarios para conseguir que los resultadosfueran significativos para desagregacionesmenores.

LOS RESULTADOS

EL ENFOQUE DE LA ENSEÑANZA

La encuesta pregunta a los graduadossobre sus opiniones acerca de los aspec-tos que fueron más enfatizados durantesus estudios. La tabla 1 presenta los re-sultados para Europa y España (desagre-gada además por diversos campos de es-tudio y ciclos): Ciencias de la Salud yTécnicas se han dividido en Ciclo Cortoy Ciclo Largo. Los estudios de CienciasSociales se han desagregado en variosgrupos, por un lado, Educación se hasubdividido por ciclos. Por otro lado, sehan considerado independientementeEmpresariales, ADE junto con Econó-micas y Derecho. El resto de CienciasSociales se han subdividido en Ciclocorto y Ciclo largo. En Ciencias Experi-mentales se ha separado Biología por suspeculiaridades específicas.

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Se puede observar que en el caso espa-ñol, tres aspectos están valorados por enci-ma del 5, los graduados españoles consi-deran que nuestro sistema universitarioesta centrado en la enseñanza de teorías yconceptos, que son enseriados fundamen-talmente por el profesor y que la asistenciaa clase es importante. Estos aspectos sonmás valorados en España que en Europa.El resto de aspectos no supera en Españael 5, estando en casi todos ellos la valora-ción media por debajo de la media euro-pea (excepto en la oportunidad de las rela-ciones con los profesores fuera de clase).Los resultados muestran un hecho de so-bra conocido: la prominencia de un siste-ma de enseñanza basado en la clase (fun-damentalmente teórica) e impartida porel profesor como fuente central de infbr-mación. Aunque el resultado no es sor-prendente, sí es importante observar queeste modelo es muy característico deEspaña. La formación práctica, los cono-cimientos instrumentales o la formaciónde habilidades orales o escritas están másdesarrolladas en otros países, aunque connotables diferencias entre ellos. Estos re-sultados muestran deficiencias comparati-vas en el enfoque de las enseñanzas uni-versitarias españolas. Su superaciónexigiría un mayor énfasis en la práctica, enla independencia del aprendizaje delalumno y en el desarrollo de habilidadesde comunicación que parecen bastante re-legadas en nuestro sistema universitario.

No se aprecian grandes diferencias enlas opiniones de los graduados por áreasde estudio, salvo quizá la muy baja valora-ción de los aspectos prácticos y de apren-dizaje de habilidades en los estudios deDerecho.

LA VALORACIÓN SOBRE LA CALIDADDE LA ENSEÑANZA RECIBIDA

A los graduados se les pedía también quedieran su opinión sobre la calidad de la

enseñanza recibida en distintos aspectosque se enumeran en la tabla II. Los resul-tados muestran que tanto en Españacomo en Europa el factor que más se valo-ra del paso por la universidad son las rela-ciones establecidas con los compañeros.Los contactos con los profesores son con-siderablemente menos valorados, aunqueen España esta relación es mejor valoradaque en otros países, hasta tal punto queéste es el único aspecto en que España su-pera la media europea. Para el resto de fac-tores, la valoración que hacen los gradua-dos de las universidades españolas essiempre peor que la que hacen los gradua-dos de otros países con la excepción de lositalianos que, en general, valoran la ense-ñanza recibida incluso peor. Una ense-ñanza poco atenta a los estudiantes explicaestas valoraciones negativas, aunquecomo ya se ha mencionado antes, no hayque descartar tampoco un mayor espíritucrítico en estos países.

Es de destacar que en España no sonmal valoradas las bibliotecas, ni los con-tenidos de las asignaturas ni la oferta deoptatividad. Los graduados son bastantemás críticos con la calidad de la docen-cia, mucho más sobre el diseño del plande estudios y con los sistemas de evalua-ción. También son críticos con la caren-cia de oportunidades para realizar prác-ticas, participar en proyectos o influir enlas políticas educativas (hecho que a pri-mera vista sorprende dado el alto por-centaje de participación formal que tie-nen los estudiantes en las institucionesespañolas). Estos resultados muestranclaramente un descontento de los gra-duados con la organización docente quehan sufrido y con las oportunidades derealizar actividades colaterales a los es-trictos contenidos de los programas deestudio, sobre los que si tienen una opi-nión más positiva. En resumen, parececomo si los graduados aprobaran la for-mación recibida pero no el modo en quela han recibido. Un resultado que no

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resulta sorprendente conociendo la rea-lidad de nuestras universidades. Comoen la cuestión anterior, las mujeres valo-ran mejor que los varones todos los as-pectos de sus estudios, un hecho signifi-cativo que muestra claramente unaactitud personal diferente.

Es de destacar que son los graduadosde Derecho y Ciencias Sociales (exceptoEducación) los que se quejan más de la for-mación recibida en todos los aspectos. Porel contrario, Educación, Ciencias Experi-mentales, Técnicas y Humanidades valo-ran mejor los estudios, aunque en ningúncaso la valoración es alta. El comporta-miento es algo divergente en el caso deCiencias de la Salud: mientras que los deCiclo corto valoran muy bien los estudios,la valoración de los de Ciclo largo es peor.

LAS COMPETENCIAS PROFESIONALES

Los graduados opinan en la encuesta so-bre las competencias profesionales que te-nían en el momento de acabar sus estu-dios y sobre el nivel de competencias queexige su actual puesto de trabajo. Estos re-sultados nos permiten extraer tres tipos deconclusiones: la importancia de las dife-rentes competencias recibidas, la de lascompetencias requeridas y los déficit (osuperávit) formativos que los graduadostienen. La tabla III presenta los resultadospara España y el total de países europeos(hemos excluido en este caso Japón porsus diferencias culturales). Las competen-cias han sido clasificadas en cuatro catego-rías (Bunk, 1994), y para cada una de ellasse ha obtenido una media simple. En lasúltimas dos columnas aparece la diferen-cia entre lo que se ha aprendido en la Uni-versidad y lo que se requiere en el puestode trabajo. Por tanto, un signo negativoindica que las habilidades y los conoci-mientos requeridos por el puesto de traba-jo son mayores que los adquiridos en lacarrera.

La valoración .que los graduados espa-ñoles hacen de la formación que tienen alacabar sus estudios no es significativa-mente diferente de las de sus colegas euro-peos. Es aleo inferior en las competenciasmetodológicas y especializadas, pero se-mejante en las sociales y participativas.Sin embargo, en algún aspecto concreto,como conocimientos informáticos o deidiomas extranjeros, atención al detalle ocapacidad de trabajo bajo presión, los jó-venes graduados españoles perciben queestán claramente en un nivel inferior a sushomólogos europeos. Teniendo en cuentaque la valoración que los graduados hacende las universidades españolas es conside-rablemente más baja que la del resto deeuropeos, habría que concluir que nues-tros graduados o tienen una autoestimasuperior o son excesivamente críticos conla formación recibida. Posiblemente am-bos factores afecten a estos resultados.

Es también destacable que las opinio-nes de los graduados sobre las competen-cias en el puesto de trabajo son semejantesentre españoles y resto de europeos. Hayque destacar una mayor valoración de lascompetencias especializadas y metodoló-gicas en el conjunto europeo, lo que pue-de indicar el mayor nivel medio de lospuestos de trabajo en la muestra europeaque en la española, algo que coincidiríacon los resultados presentados anterior-mente sobre el mercado laboral. En resu-men, parece que tanto el nivel de compe-tencias especializadas y metodológicas delos graduados españoles como las necesa-rias para los puestos de trabajo están lige-ramente por debajo de las europeas, lo quehace que los déficits formativos sean se-mejantes.

En conjunto, las competencias socia-les son las mas valoradas tanto en la for-mación recibida como demandada por elpuesto de trabajo en España y en Europa.No sólo son las competencias sociales lasconsideradas más relevantes, sino que enellas tanto los españoles como el resto de

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europeos se consideran suficientementecapacitados frente a las necesidades delpuesto de trabajo. Las competencias parti-cipativas y metodológicas son las valora-das en segundo lugar. Sin embargo, mien-tras que los graduados se consideransuficientemente formados en las compe-tencias metodológicas, unos y otros opi-nan que su mayor déficit formativo estáen las competencias participativas: la ca-pacidad para liderar, tomar decisiones,asumir responsabilidades, etc., es requeri-da por el puesto de trabajo en bastantemayor medida que los graduados se sien-ten preparados. Finalmente, las compe-tencias especializadas (fundamentalmen-te, los conocimientos) es el conjunto decompetencias menos valorado tanto per-sonalmente como en el puesto de trabajo,apareciendo un ligero déficit fundamen-talmente debido a la escasez de conoci-mientos de informática.

Pero hay otro aspecto importante quetampoco forma parte del programa for-mativo de la Universidad española: la for-mación de las actitudes necesarias para eltrabajo. Las llamadas competencias meto-dológicas, sociales y participativas. La for-mación que suministra la universidad, yen general el sistema educativo español,no estimula el espíritu cooperativo y eltrabajo en equipo, la confianza en si mis-mo, la capacidad para la critica abierta, larigurosidad en el trabajo o, simplemente,la actitud positiva hacia el trabajo. No sepuede afirmar que este tipo de actitudesno existan entre los universitarios, pero síparece claro que su estímulo y desarrollono forma parte, en general, del programapedagógico de las instituciones ni de losprofesores.

En la tabla IV presentamos los resulta-dos por áreas de estudio con el objeto deanalizar posibles diferencias. En este cuadrose han ordenado las competencias de arribaa abajo por importancia del déficit, de talmodo que «conocimiento de informática»aparece como la más grave deficiencia

formativa de los titulados en general. Asi-mismo, se ha ordenado de izquierda aderecha con el mismo criterio, de talmodo que son los titulados de humanida-des los que muestran menor déficit for-mativo. En primer lugar se aprecia cómolos graduados de estudios Técnicos y deSalud muestran unas deficiencias formati-vas más importantes. Esto se debe a dosmotivos diferentes. Por un lado, se tratade estudios más profesionales y, en algunamedida mas especializados, en los que lasdeficiencias son mas notorias. Por otrolado, los titulados de estas ramas tienenniveles de subempleo menor, lo que re-dunda en su percepción de carencias for-mativas.

EL NIVEL DE SATISFACCIÓNCON LOS ESTUDIOS Y EL TRABAJO

Para finalizar se presentan en este aparta-do las opiniones que los graduados mani-fiestan sobre el nivel de satisfacción de losestudios que realizaron y sobre su situa-ción laboral (tabla V). La valoración quelos graduados hacen sobre sus perspecti-vas laborales futuras es razonablementealta (6,6 tanto en España como en Euro-pa), aunque a corto plazo (si les han sidoútiles para encontrar trabajo) las opinio-nes son lógicamente menos positivas enEspaña (5,5) que en Europa (6,8). La va-loración de los estudios desde el punto devista de su efecto sobre la personalidad esalta (se sitúa en torno al 7). En general lasexpectativas laborales que los actuales gra-duados tenían cuando iniciaron sus estu-dios eran sensiblemente más altas que lasque se corresponden con su situación ac-tual. Esto es quizá explicable en el caso es-pañol, con un mercado laboral dificil,pero lo es menos en otros países europeosen los que, como se ha visto anteriormen-te, los graduados gozan aparentemente debuenas condiciones laborales. Es posibleque los estudiantes universitarios en todas

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L.52.0'.2-10didUdcldir.4..0Cdx(px2i2--C.

166

TABLA V

Valoración de estudios y trabajo

Indicador que toma valores entre O y 10

EUROPAESPAÑA

Total Hum. Soc. Eco. Der. Exp. Tic. Sal.

¿Flan sido útiles tus estudios para tu futuroprofesional? 6,6 6,6 6,2 6,4 6,7 6,6 6,6 7,1 6,4»an sido útiles tus estudios para tu perso-nalidad? 7,1 6,9 7,5 6,9 6,8 7,0 6,8 6,5 6,8Han sido útiles tus estudios para encontrar

trabajo? 6,8 5,5 4,8 5,3 5,1 4,3 5,8 6,6 5,9Tu situación laboral actual, ¿era la que espe-rabas al empezar a estudiar? 5,5 4,8 4,7 4,8 5,0 5,1 4,7 4,5 4,8Tu trabajo actual, ,:es satisfactorio? 6,9 6,6 6,9 6,5 6,2 6,1 6,8 6,7 6,7

H um. Humanidades Soc. Ciencias SocialesSal. Ciencias de la Salud Eco. EconómicasTec. Técnicas Der. DerechoExp. Experimentales

partes no estén suficientemente adaptadosa una nueva situación en la que los viejosprivilegios de los graduados superiores es-tán desapareciendo rápidamente. Por últi-mo, es llamativo, y en cierta medida con-tradictorio con el resultado anterior, quela opinión que los graduados tienen sobresu actual trabajo es elevada, incluyendo elcaso español (6,6 de valoración). En con-tra de lo que cabría esperar a primera vista,no aparecen grandes diferencias en lasopiniones de íos graduados españoles delas distintas ramas. Es incluso sorprenden-te que los graduados de humanidades seanlos que muestran una mayor satisfaccióncon el trabajo actual.

Para tratar de valorar en conjunto la ex-periencia universitaria se pregunta a los gra-duados qué harían si pudieran volver atrás yempezar de nuevo con entera libertad. EnEuropa, sólo un 3,6% no está satisfecho conlos estudios superiores y piensa que seríaprobable que no empezara de nuevo. Esteporcentaje alcanza el máximo (9%) en elcaso español, en donde las condicionesadversas del mercado laboral deben influiren este resultado. Sorprendentemente, este

porcentaje es más elevado entre los gradua-dos de Técnicas y Económicas. Lasatisfacción con la universidad en donde seestudió es relativamente alta. El 17% de loseuropeos y el 14% de los españoles cambia-rían de institución, entre éstos el 26% de losque estudiaron Derecho. Lógicamente la sa-tisfacción con la carrera elegida (en el casode que fuera una elección libre) es menorsobre todo en España y especialmente en es-tudios de Derecho y Ciencias Naturales.

CONCLUSIONES

Los anteriores resultados presentan unavisión general sobre la formación y lascompetencias de los jóvenes titulados su-periores en Europa y España. A pesar delcarácter descriptivo de la informaciónpresentada, los resultados son suficiente-mente sólidos como para obtener conclu-siones generales. Algunas pueden parecerobvias porque intuíamos que podían serasí, pero ésta es la primera vez que dispo-nemos de datos para poder convertir enafirmaciones algunas suposiciones.

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En síntesis, se aprecia que los gradua-dos españoles son muy críticos con el sis-tema universitario. Las quejas se dirigenprincipalmente a la organización docente,los sistemas de evaluación y la escasez devisión práctica de los estudios. Sin embar-go, tienen una visión global positiva de suexperiencia universitaria y sólo el 9% laconsidera insatisfactoria. Los graduadosde Ciencias Sociales son los más negativoscon el sistema universitario, mientras quelos de Ciencias Experimentales y educa-ción tienen una visión más positiva. To-dos ellos se quejan fundamentalmente dela falta de formación práctica, la escasez deexperiencias laborales, y la poca forma-ción en habilidades comunicativas.

A pesar de su visión más critica sobrelos estudios, los graduados españoles valo-ran sus competencias profesionales a un ni-vel semejante al de sus colegas europeos.En general no encuentran grandes diferen-cias entre los requerimientos de los puestosde trabajo y su propia formación, con lasexcepción de algunas competencias especí-ficas como conocimiento de informática ycompetencias de tipo participativo como lacapacidad de planificación, coordinación,organización, negociación, de razonar entérminos económicos, de resolver proble-mas, de asumir responsabilidades, de to-mar decisiones, etc. Los graduados de ca-rreras técnicas y de salud son los quemanifiestan tener mayores deficiencias for-mativas.

LAS POSIBLES RESPUESTAS

LA RESPUESTA DEL SISTEMA EDUCATIVO

Desde el punto de vista económico el ob-jetivo esencial de la Universidad es la ca-pacitación de los individuos para ocuparun puesto en el mercado laboral. Para ello,la Universidad debe transmitir y desarro-llar en el individuo las necesarias cualifica-ciones que le permitan desarrollar todas

las dimensiones que actualmente son ne-cesarias. Al menos tres rasgos marcan ladefinición actual de estas cualificaciones:

• La rapidez con que los cambios tec-nológicos actúan sobre los procesosproductivos ha mostrado que lascualificaciones de los trabajadoresquedan rápidamente obsoletas.Esto obliga a que la formación quesuministra el sistema educativodeba centrar su atención en cono-cimientos generales e interdiscipli-narios y en habilidades de caráctergeneral, como capacidad de pensa-miento independiente, flexibilidady adaptabilidad a situaciones varia-bles.

• Las nuevas tendencias en las ocu-paciones generan la necesidad deincluir una nueva dimensión en lacualificación de los trabajadores:un adecuado comportamiento per-sonal y social. En este sentido, lavaloración de la capacidad para eltrabajo en equipo y para la coope-ración se ha incrementado notable-mente.

• Los últimos cambios en los mode-los de organización del trabajo, quetratan de incorporar a los indivi-duos en la toma de decisiones delos procesos productivos, están ge-nerando nuevas necesidades decualificación. Enseriar a decidir, aplanificar y a responsabilizarse delproceso productivo en el que el in-dividuo participa son nuevas metaspara la formación que deberíatransmitir el sistema educativo.

Los resultados muestran que una defi-ciencia grave del sistema educativo espa-ñol es la importancia excluyente que se leha dado tradicionalmente a un solo aspec-to de las competencias: el conocimiento,especialmente de carácter teórico. La Uni-versidad española ha centrado la forma-ción en la transmisión de conocimientos y

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muy poco en los otros dos aspectos esen-ciales: enseriar a hacer y formar en las acti-tudes positivas hacia el trabajo. Las razo-nes de este fenómeno son complejas, perouna determinada tradición cultural tal vezpredispone a ese enfoque. Sin embargo, lacarencia de medios con que la Universi-dad española afrontó tanto la revolucióncientífica de este siglo como el enormecrecimiento de las últimas décadas haobligado a centrarse en una enseñanzafundamentalmente teórica, sin duda lamenos costosa. Sean cuales sean las razo-nes, el resultado es que la Universidad es-pañola ha proporcionado una educaciónde carácter fundamentalmente academi-cista, quizá con un nivel comparativa-mente alto, pero que da muy poca impor-tancia a la enseñanza de las destrezas yhabilidades que faciliten el paso del cono-cimiento a la acción.

A la luz de las opiniones de los gra-duados, se perfilan algunas tendencias quesería aconsej able introducir entre los obje-tivos de los programas de enseñanza,como por ejemplo:

• Transmitir una formación básica-mente generalista, más empírica yparticipativa.

• Enseñar a resolver problemas reales.• Formar la personalidad de los estu-

diantes de modo que:

—estén más motivados para resol-ver problemas

—sean más emprendedores—estén mejor preparados para la

cooperación

• Trasmitir valores generales relacio-nados con la cultura y los valores deltrabajo: mayor atención al entornodel trabajo, mayor énfasis en losnuevos estilos de gestión, mayor én-fasis en los aspectos culturales y hu-manos del proceso productivo.

La cuestión es cómo modificar los mé-todos de enseñanza para poder transmitir

esos objetivos. Los métodos de enseñanzapueden clasificarse en dos tipos: reactivos yproactivos. En los primeros el profesor ac-túa y el alumno responde, en los segundoses el alumno el que actúa, mientras que elprofesor es fundamentalmente un guía.Los primeros (clases teóricas y prácticas,incluso laboratorios con prácticas dirigi-das) permiten enseñar conocimientos e in-cluso destrezas, pero no competencias me-todológicas, sociales o participativas. Paraformar en los segundos, se necesitan meca-nismos educativos distintos: seminarios,aprendizaje interactivo, técnicas de discu-sión, técnicas de presentaciones, técnicasde tomas de decisiones, periodos de prácti-cas en empresas, etc. Los métodos reactivoshan sido prácticamente los únicos que hautilizado el sistema educativo español. Esnecesario introducir métodos proactivosque transmitan las competencias que van anecesitar los futuros trabajadores. Aunquela Universidad está hoy inmersa en un pro-fundo intento por cambiar los métodos deenseñanza en la línea que aquí se señala, lafalta de recursos para implementar el nue-vo modelo y la escasa voluntad de parte delprofesorado hacen temer que el cambiopueda no ser lo profundo que se requeriría.

LA RESPUESTA DEL SISTEMA PRODUCTIVO

Frente a visiones pesimistas sobre la so-bre-educación y los problemas del exce-so de universitarios en el mercado laboral,la mayoría de los analistas (Teichler yKehm, 1995) están de acuerdo en que seva a dar una sustitución paulatina de lospuestos de trabajo, ocupados actualmentepor individuos con baja cualificación, porotros de cualificación superior, mientrasque, al mismo tiempo, se van a ir generan-do nuevos puestos de trabajo para indivi-duos de elevada cualificación en nuevasáreas. Este enfoque prevé que el mercadolaboral va a desarrollarse y a cambiar elcontenido de las ocupaciones gracias a los

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cambios tecnológicos, la globalización delmercado, las nuevas formas de produc-ción, los nuevos estilos de gestión y losnuevos sistemas de organización del tra-bajo. Estos cambios deben conducir a ta-reas más complejas que generarán la nece-sidad de nuevos puestos de trabajo deelevada cualificación y a la mejor utiliza-ción de los recursos humanos disponibles.Sin embargo, los cambios tecnológicos yel desarrollo económico no son por si so-los suficientes para generar estos cambios(Levin y Kelley, 1994). Es necesario, ade-más, que se produzcan cambios profun-dos en las relaciones laborales y en los mo-dos de producción, de modo que éstossean más abiertos y participativos para po-der aprovechar íntegramente el potencialde los recursos humanos formados.

El que este enfoque consiga imponer-se depende de varios factores que están re-lacionados. El primero, y esencial, es quela economía española tenga una evoluciónpositiva y que mejore su posición dentrodel contexto mundial. Si la economía es-pañola no entra en la corriente principalde los paises desarrollados y mantiene suposición actual, comparativamente débil,especialmente en los aspectos de mayoravance tecnológico, los cambios que trans-formarían el mercado laboral son menosverosímiles. El segundo factor es el gradode aplicación de las transformaciones en elmercado laboral que supongan una mejorutilización de los recursos humanos for-mados. Las empresas deben dar pasos parala mejora de la organización del trabajo yde los modos de producción en ese senti-do. En ello deberían poner tanto o másempeño del que ponen en la utilización denuevas tecnologías. En tercer lugar, laeducación puede ejercer una influen-cia notable sobre el sistema económico através de la importancia económica de laspropias instituciones educativas y a tra-vés de las posibles transformaciones enlas estructuras organizativas de las em-presas mediante la transmisión al sistema

productivo de valores que son típicosdel sistema educativo (colaboración, or-ganización horizontal, relaciones poco je-rarquizadas, etc.). En este sentido, no sepuede minusvalorar la capacidad de ge-nerar transformaciones sobre el puestode trabajo y sobre las relaciones dentro deuna empresa que pueden tener las perso-nas más educadas si han sido formadasadecuadamente.

BIBLIOGRAFÍA

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170

eFINANCIACIÓN DE LA FORMACIÓN:

INICIAL, OCUPACIONAL Y CONTINUA

ESTEVE ORO VAL PLANAS (*)TERESA TORRES SOLÉ (**)

RESUMEN. La formación, en su vertiente inicial, ocupacional y continua se consi-dera un eje fundamental para el correcto funcionamiento del mercado de trabajo,para la promoción personal y profesional de los trabajadores y como factor esencialpara la competitividad de las empresas y la calidad de los servicios y los productos. Laimportancia del argumento anterior nos obliga a analizar las principales característi-cas de organización y financiación del sistema español de formación, sin olvidar lafunción de apoyo y complemento de las políticas comunitarias en este ámbito.

ABSTRACT. Inicial, employment, and continuous training is considered to be thecore for the smooth running of the labor market and for workers' personal and pro-fessional promotion. It is also an esential factor in companies' competitiveness andin the quality of services and products. In this article we analyze the main organiza-tion and financing characteristics of the Spanish training system, not forgettingCommunity policies' supporting and complementary role in chis field.

INTRODUCCIÓN

En el acuerdo de Bases para la Política deFormación se indica que la formaciónconstituye un eje fundamental tanto parael buen funcionamiento del mercado detrabajo como para la creación de empleo,la promoción personal y profesional de lostrabajadores y el desarrollo efectivo de la

igualdad de oportunidades. Es un factoresencial, también, para la competitividadde las empresas y la calidad de los serviciosy de los productos.

La formación, tanto en su aspecto re-glado como no reglado, tiene un papel bási-co en el progreso económico y social de lospaíses. Desde esta perspectiva, actualmentela formación es una de las políticas activas'

(*) Universidad de Barcelona.

(**) Universidad de Lleida.(1) Las políticas activas de empleo están destinadas a incrementar las oportunidades de conseguir un

empleo de los trabajadores desempleados y mantener el trabajo de los ocupados. Comprenden un amplio con-junto de acciones, entre las más habituales destacan: servicios públicos de ocupación y orientación, formación

Revista de Educación, núm. 330 (2003), pp. 171-185

171Fecha de entrada: 01-10-2002

Fecha de aceptación: 07-01-2003

que se considera más importante dentro delas políticas de empleo 2 para la promociónde la ocupación y el acceso al mercado detrabajo, tanto en el ámbito español comoeuropeo. Al mismo tiempo, la formación esun instrumento fundamental para mejorarla competitividad. Si se pretende alcanzarun crecimiento económico sostenido y unamayor competitividad empresarial, es nece-sario disponer, entre otros factores, de unamano de obra bien formada y perfectamen-te adaptada a los avances tecnológicos.

Ello explica el que durante los últimosaños y desde diferentes ámbitos se hayancreado diversos organismos de promociónde la formación. Sin embargo, a veces exis-te cierta confusión con relación a este con-cepto, dado que frecuentemente se hablade formación y educación de manera indis-tinta, a pesar de que se trata de procesos di-ferentes. Según Solé Parellada (1995), laformación se define como una metodolo-gía sistemática y planificada, destinada amejorar las competencias técnicas y profe-sionales de las personas, a enriquecer losconocimientos, a desarrollar las aptitudes ya mejorar las capacidades. En cambio, laeducación es un proceso integral que estáorientado a capacitar a las personas paraque asimilen y 'desarrollen conocimientos,técnicas y valores, y para que tengan un ni-vel de comprensión general.

El objetivo de este artículo es analizarlas políticas de formación que se realizanen España desde el punto de vista de losagentes que en ellas participan y de los flu-jos económicos que se originan entre és-tos, y que tienen por finalidad financiardichas políticas. En este sentido, a lo largodel capítulo se analizan las diferentes

fuentes de financiación de la formacióninicial, ocupacional y continua.

La existencia de ciertas característicaspropias y diferenciales del Estado españolgenera relaciones, hasta cierto punto com-plejas, entre los diferentes agentes que par-ticipan en las políticas de formación ycompone un mapa donde los flujos econó-micos presentan una estructura que puedeparecer confusa. En concreto, la existenciade diferentes sistemas de formación, juntoa la diversidad de fuentes de financiación,la coexistencia de diferentes administracio-nes y entes competentes, y la legislación deámbito nacional, autonómico y comunita-rio que regula la política de formación son,entre otras, las principales dificultades queofrece este ámbito de estudio.

En relación con el primer aspecto, lapolítica de formación está diversificada entres grandes subsistemas: la formacióninicial, la formación ocupacional y la for-mación continua. Como se indica en elsegundo apartado, los tres tipos de forma-ción tienen unos objetivos diferentes ycada uno de ellos se centra en unos colec-tivos concretos.

En segundo lugar, las fuentes de finan-ciación de las políticas de formación tam-bién son múltiples, los flujos económicosdestinados a los diferentes subsistemas deformación tienen un origen diverso, desderecursos procedentes de la Administracióndel Estado, de las diferentes ComunidadesAutónomas, locales y de la Administracióncomunitaria, a recursos procedentes delsector privado, bien sean familias, empre-sas u otras entidades. Estos aspectos sontratados en el tercer apartado.

para personas ocupadas y paradas, medidas a favor de los colectivos más desfavorecidos, subvenciones a la con-tratación y creación directa de empleo.

(2) Las políticas de empleo están formadas por una combinación de actuaciones públicas que abarcan lanormativa laboral y fiscal, la protección social y las acciones para mejorar las oportunidades laborales del merca-do de trabajo. Estas políticas se clasifican en políticas activas y políticas pasivas (destinadas a mantener los ingre-sos de las personas desocupadas).

172

Por último, el cuarto apartado del ar-tículo analiza los mecanismos que se esta-blecen entre los diferentes agentes queparticipan en las políticas de formación, através de los cuales circulan los flujos eco-nómicos que financian los diferentes sub-sistemas de formación.

LOS SISTEMAS DE FORMACIÓN:INICIAL, OCUPACIONAL Y CONTINUA

Como se ha indicado anteriormente, laformación se concreta en tres sistemas dife-rentes: la formación inicial, la formaciónocupacional y la formación continua. Des-de este punto de vista, a continuación seindican las características de cada uno delos tres sistemas.

LA FORMACIÓN INICIAL

Es la que se realiza tras finalizar la escolari-zación obligatoria, de dedicación completay que tiene por objetivo la cualificación ytitulación de jóvenes y adultos para procu-rar su inserción en el mercado de trabajo.En este sentido, el actual sistema educativotiene previsto que después de la EducaciónSecundaria Obligatoria (ESO), que finali-za a los 16 años, el alumno pueda cursar losciclos formativos de la Formación Profe-sional de Grado Medio y de Grado Supe-rior. La normativa reconoce la existenciade una red integrada de centros públicos ycentros privados, concertados con los po-deres públicos, que aseguran la coberturadel derecho a la educación.

Junto a estos niveles educativos, la leytambién tiene previsto la realización deProgramas de Garantía Social (PGS) paraaquellos alumnos que no han superado laESO. Éstos son programas de formaciónpara jóvenes sin cualificación profesional,destinados a mejorar su formación generaly a capacitarles para realizar determinadosoficios, trabajos y perfiles profesionales.

Los jóvenes participan en estos programasgratuitamente y tienen derecho a recibiruna ayuda económica.

Los Programas de Garantía Social seimparten en centros educativos depen-dientes del Ministerio de Educación, Cul-tura y Deporte (MECD) o ComunidadesAutónomas, tanto públicos como priva-dos concertados, en entidades locales(Ayuntamientos, Diputaciones provincia-les...) en entidades privadas sin ánimo delucro y Organizaciones No Gubernamen-tales, así como en otros centros públicosautorizados por el Ministerio de Educa-ción, Cultura y Deporte o las Comunida-des Autónomas.

En el curso 1997-98 el alumnado ma-triculado en los PGS fue de 30.131 jóve-nes. Durante el mismo curso, los alumnosmatriculados en los ciclos formativos de laFormación Profesional fueron 635.360, se-gún datos del Ministerio de Educación,Cultura y Deporte. Durante el año 2000,el Plan de Empleo del Ministerio de Traba-jo y Asuntos Sociales tiene previsto que elnúmero de participantes en los ciclos for-mativos y los PGS se reduzca hasta alcanzarla cifra de 483.317 alumnos, debido a quela reducción de la natalidad provoca que lascohortes de jóvenes que se incorporan alsistema educativo durante un ario sean in-feriores a las del curso anterior.

La formación inicial está regulada porla Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, deOrdenación General del Sistema Educativo(LOGSE), que dedica los artículos 30 a35 del capítulo cuarto a la Formación Pro-fesional inicial. El artículo 23.2 de estaLey también tiene previsto la realizaciónde Programas de Garantía Social (PGS).La LOGSE substituye la Ley 14/1970 Ge-neral de Educación y Financiamiento de laReforma Educativa de 6 de agosto de 1970,que organizaba la enseñanza de carácterprofesional en dos grados: FormaciónProfesional de primer grado y Forma-ción Profesional de segundo grado.

173

Inicialmente la gestión de la forma-ción inicial dependía del Ministerio deEducación, Cultura y Deporte del gobier-no central. Sin embargo, progresivamen-te, las competencias en materia educativashan sido asumidas plenamente por lasComunidades Autónomas en diferentesaños: País Vasco (desde el ario 1980), Ca-taluña (1980), Galicia (1982), Andalucía(1982), Canarias (1983), Comunidad Va-lenciana (1983), Navarra (1990), Baleares(1997), Aragón (1998), La Rioja (1998),Cantabria (1 998), Murcia (1999), Ma-drid (1999), Asturias (1999), Castilla-LaMancha (1999), Castilla y León (1999) yExtremadura (1999).

LA FORMACIÓN OCUPACIONAL3

Se dirige a los trabajadores desempleadospara su reinserción en el mercado de tra-bajo, mediante unos conocimientos pro-fesionales adecuados para desarrollar undeterminado puesto de trabajo, en fun-ción de las necesidades del mercado labo-ral y de las ofertas empresariales. Es gra-tuita para los trabajadores que participanen ella y en ciertos casos existen becas yayudas económicas.

La formación ocupacional está regu-lada por el Plan Nacional de Formación eInserción Profesional (Plan FIP) y el Pro-grama Público de Empleo-Formación deEscuelas Taller y Casas de Oficios (ETCO).El Plan FIP está previsto para aquellaspersonas desempleadas que necesiten unaformación de reciclaje, reconversión operfeccionamiento. Por su parte, las Escue-las Taller y Casas de Oficios son centros detrabajo y formación en los que los jóvenesdesempleados reciben formación ocupa-cional en alternancia con la práctica pro-fesional (trabajo en obra), con el objetivo

de que cuando finalicen la formación es-tén capacitados para el desempeño deloficio aprendido y sea más fácil su accesoal mundo laboral. El Plan FIP y el progra-ma de Escuelas Taller y Casas de Ofi-cios se crearon en el ario 1985 y se vie-nen desarrollando desde entonces hasta laactualidad.

La gestión del Plan FIP corresponde alMinisterio de Trabajo y Seguridad Social,mediante el INEM, o a la administraciónautonómica, en función de las transferen-cias realizadas a las siguientes Comunida-des: País Vasco (1980), Cataluña (1991),Valencia (1992), Galicia (1993), Andalu-cía (1993), Canarias (1994), Extremadura(1998), Aragón (1998), Baleares (1998),Navarra (1998), Castilla-La Mancha(1998), Madrid (1999) y Cantabria(1999), La Rioja (1999), Castilla y León(1999), Murcia (1999) y Asturias (2000).

Anualmente, el INEM o, en su casolas Comunidades Autónomas con estacompetencia, elaboran la programaciónde los cursos incluidos en el Plan FIP deacuerdo con las necesidades de formaciónen las diferentes regiones y sectores pro-ductivos detectados por el observatorioocupacional del INEM y a través de lastendencias de contratación de los últimostres arios, así como de la inserción de lostrabajadores formados con anterioridad.

Los cursos se imparten en los Centrosde formación ocupacional de las propiasentidades gestoras del Plan FIP y en losCentros colaboradores. Un Centro cola-borador es un centro de formación concapacidad para impartir formación ocu-pacional reconocida por el INEM o porlas Comunidades Autónomas, con indica-ción de las especialidades formativas ho-mologadas y que recibe una subvenciónpara compensar los costes de desarrollo delos cursos. Durante el ario 1998, en el

(3) La formación ocupacional y la formación continua están incluidas dentro de la formación no regla-da, mientras que la formación inicial se considera formación reglada.

174

conjunto del Estado se impartieron16.947 acciones de formación ocupacio-nal, en las que participaron 210.148 per-sonas, según datos del Ministerio de Tra-bajo y Asuntos Sociales.

En relación con las Escuelas Taller yCasas de Oficios, el Ministerio de Trabajoy Asuntos Sociales a través del INEM tienecompetencias en la regulación y gestión deestas acciones en todo el Estado español,excepto en las Comunidades Autónomasde Cataluña (1997), Galicia (1997), Co-munidad Valenciana (1998), Canarias(1999), Navarra (1999) y Madrid (2000).

Las Escuelas Taller y Casas de Oficiosse crean a través de las entidades promoto-ras (instituciones públicas o privadas sinanimo de lucro) que colaboran con elINEM o Comunidades Autónomas eneste programa. Durante el año 1998, lasEscuelas Taller y Casas de Oficios forma-ron a 15.536 jóvenes, según las estadísti-cas publicadas por el Ministerio de Traba-jo y Asuntos Sociales.

Para el año 2000, el Plan de Empleotenía previsto que participasen en la for-mación ocupacional (Plan FIP y ETCO)482.056 personas. A pesar de que la favo-rable evolución del mercado de trabajo fa-cilita la creación de nuevos puestos de tra-bajo, las entradas al desempleo no se hanreducido; esto se debe a que siguen incor-porándose personas al mercado de trabajoen busca de una ocupación, siendo éstoslos principales destinatarios de las accio-nes de formación ocupacional.

LA FORMACIÓN CONTINUA

Se refiere al conjunto de acciones forma-tivas que se desarrollan por parte de lasempresas, los trabajadores o sus respecti-vas organizaciones. Su objetivo es el de

mejorar las competencias, las cualificacio-nes y la recualificación de los trabajadoresocupados.

La formación continua esta reguladapor el Acuerdo Nacional de FormaciónContinua (ANFC), firmado en el ario 1996por representantes de la Administracióncentral y diferentes organizaciones sindica-les y patronales. Su gestión, en todo el Esta-do español, corresponde a la Fundaciónpara la Formación Continua (FORCEM)4creada en el ario 1993. El FORCEM publi-ca cada año en el Boletín Oficial del Estadouna convocatoria de ayudas económicaspara acciones de formación continua, en elámbito de todo el país. Posteriormente reci-be y tramita las solicitudes de ayuda, las va-lora y realiza la gestión documental, conta-ble y financiera correspondiente. Durante elaño 1997, el número de trabajadores queparticiparon en las acciones formativas 'delFORCEM fue de 1.385.360, según datosdel FORCEM. El Plan de Empleo teníaprevisto para el ario 2000 un incremento dehasta 2.748.217. Los colectivos desfavoreci-dos (mujeres, mayores y trabajadores nocualificados) tienen preferencia para partici-par en las acciones de formación en las em-presas.

Junto a los anteriores subsistemas deformación, también existen las Iniciativascomunitarias. Estas iniciativas son instru-mentos específicos de la política estructuralque la Comisión Europea propone a losEstados miembros por iniciativa propia,para apoyar actuaciones que contribuyan aresolver problemas que afectan al desarro-llo regional y que revisten una dimensiónno estrictamente nacional, sino europea.Tras la adopción de la Agenda 2000, elabo-rada por la Comisión Europea, se aprobóuna reducción del numero cíe las iniciativascomunitarias, pasando de trece a cuatro.De estas cuatro iniciativas, sólo una está

(4) El gobierno central y las organizaciones sindicales y patronales firmantes del ANFC constituyeron elFORCEM como un ente de ámbito nacional que gestiona todos los aspectos relativos a la formación continua.

175

destinada a la formación y empleo; se tratade la iniciativa EQUAL, que tiene por ob-jetivo fomentar nuevas prácticas de luchacontra la discriminación y las desigualda-des de todo tipo en relación con el acceso almercado de trabajo.

Por último, existe el programa comu-nitario Leonardo Da Vinci que contribu-ye al establecimiento de una política deFormación Profesional a nivel comunita-rio, que apoya y complementa las accio-nes realizadas por los Estados miembros.

LA FINANCIACIÓN DE LOSSUBSISTEMAS DE FORMACIÓN

La coexistencia de diferentes administra-ciones y entes competentes en los subsis-temas de formación es consecuencia delcontexto político que existe en España. ElEstado de las Autonomías que surge a par-tir de la Constitución, permite clasificarlas mismas en dos tipos, las ComunidadesForales (País Vasco y Navarra) junto conlas Comunidades del artículo 151 de laConstitución, que tienen competenciasen educación y sanidad, y las Comunida-des del articulo 143 de la Constitución,que en principio no tenían competenciasen educación y sanidad, aunque la mayo-ría han recibido dichas competencias du-rante los últimos años. En definitiva, exis-ten diferentes niveles de competenciasentre las Comunidades Autónomas y estacaracterística también condiciona los flu-jos de financiación de las políticas de for-mación.

Por otra parte, la entrada de España ala, entonces, Comunidad EconómicaEuropea, provocó la necesidad de adap-tar la normativa nacional a las directricescomunitarias para poder acceder a los re-cursos que of-recen los fondos estructu-rales en el ámbito de la formación. Enconcreto, los aspectos relacionados con laformación están financiados por dos

fondos estructurales: el Fondo Social Eu-ropeo (FSE) y el Fondo Europeo deDesarrollo Regional (FEDER).

Los fondos estructurales aportan alas regiones menos favorecidas ayudas noretornables que se suman a las aportacio-nes nacionales. Estas ayudas se destinan alas zonas o regiones que han sido declara-das como subvencionables, de acuerdocon los objetivos que tienen fijados losfondos estructurales. En el período2000-06 los objetivos asignados a losfondos estructurales son tres: primer ob-jetivo, fomentar el desarrollo de las regio-nes menos desarrolladas, aquellas cuyoPIB per cápita sea inferior al 75% de lamedia comunitaria; segundo objetivo,fomentar las regiones en proceso de re-conversión económico y social; tercerobjetivo, se dirige a la adaptación y mo-dernización en todo el territorio de laspolíticas y sistemas de educación, forma-ción y empleo. Con anterioridad, duran-te los arios 1993-99, estos objetivos seampliaban a cinco.

El importe total de los fondos es-tructurales previsto para España en elperíodo 2000-06 para las acciones dedesarrollo de los recursos humanos as-ciende a 8,5 billones de pesetas, de loscuales un 57,3% se destinará a las accio-nes realizadas por la Administración Ge-neral del Estado, mientras que el 42,7%restante corresponde a las acciones delas Comunidades Autónomas. En con-secuencia, debe señalarse la importanciaque tienen las aportaciones de los fon-dos estructurales a las políticas de for-mación impartidas en España, sin cuyafinanciación difícilmente podría mante-nerse el nivel de recursos existente en laactualidad.

El FSE fue creado en el año 1957 porel Tratado de Roma, para mejorar las po-sibilidades de empleo de la Comunidad,apoyando las políticas de formación, lareconversión de los trabajadores y el fo-mento del empleo. Las ayudas del FSE

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son acciones de acompañamiento de laspolíticas nacionales destinadas a com-pensar la peor situación relativa de algu-nos Estados miembros, en materia deformación, respecto al nivel medio de laUE. La gestión del FSE en el Estado es-pañol corresponde a la Unidad Adminis-tradora del FSE, creada dentro del Mi-nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales.

El FEDER fue creado en el ario1975 para reducir los desequilibrios re-gionales por medio de ayudas a las inver-siones en infraestructuras. El FEDERparticipa, entre otros, en la financiaciónde inversiones en el ámbito de la educa-ción. En España la gestión del FEDERcorresponde al Ministerio de Economíaa través de la Dirección General de Aná-lisis y Programación Presupuestaria, dela que depende específicamente la Sub-dirección General de Administracióndel FEDER.

Durante el bienio 1998-99 la inver-sión del Fondo Social Europeo en Españadestinada a las políticas de formación fuede 379.042 millones de pesetas. De éstas,algo más de un 38% se dirigió a la forma-ción inicial, un 42% se destinó a accionesde formación ocupacional y programascombinados de formación y empleo comolas Escuelas Taller y Casas de Oficios, elresto, un 19%, son acciones de formacióncontinua (tabla I):

A las anteriores cifras es necesario aña-dir la financiación del Fondo Social Euro-peo destinada a las iniciativas comunita-rias de formación y empleo que, duranteel año 1998, alcanzó la cifra de 24.646millones de pesetas.

Con relación a la financiación de laformación inicial, ésta se realiza a través defondos públicos y privados. Los primerosproceden de los presupuestos del Ministe-rio de Educación, Cultura y Deporte, lasadministraciones autonómicas y fas corpo-raciones locales. A la aportación de origennacional, hay que adicionar los recursosprocedentes de los fondos estructurales ci-tados, el FSE y el FEDER; los fondos pú-blicos financian los centros de educaciónsecundaria públicos y parcialmente a loscentros privados (mediante conciertoseducativos), junto a los Programas de Ga-rantía Social. Por su parte, los fondos pri-vados proceden de instituciones privadas,de las empresas y las familias, que se desti-nan a la financiación de los centros priva-dos que imparten formación inicial.

Los datos de la tabla II muestran queen conjunto, la Administración (central,autonómica y local) aporta un 73% de lafinanciación total correspondiente a laformación inicial, la Administración eu-ropea el 22% y los recursos conjuntos delas familias, empresas y otros organismosprivados un 5%.

TABLA!Recursos de/ESE, 1998-99 (millones pesetas) (%)

Tipo de formación Importe %

Formación inicial 146.625,7 38,7Formación ocupacional 160.321,1 42,3Formación continua 72.093,3 19

Total 379.042 100Fuente, Plan de Empleo 2000 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

177

TABLA II

Total recursos destinados a 14 formación inicial, 1999(millones pesetas) (%)

Entidad financiadora Importe %

MECD, CCAA y Administración local 256.000 73Fondo Social Europeo 77.177 22Recursos privados 18.236 5

Total 351.413 100

Fuente: Elaboración propia a partir del Plan de Empleo 2000 del MTAS y Oroya! y Torres 1999. La tabla incluye los recursos destinados alas PGS.

Respecto a la formación ocupacional,la financiación del Plan FIP tiene su ori-gen en dos fuentes principales, en la cuotade Formación Profesional (cuota FP) y elFondo Social Europeo. La cuota de FPesta formada por un 0,7% de la masa sala-rial (de trabajadores y empresas) s , de esteporcentaje se destina un 0,35% a la for-mación de los desempleados y un 0,35% ala financiación de la formación continua.Esta cuota se recauda mediante la Tesore-ría General de la Seguridad Social, juntocon las cotizaciones de la Seguridad Socialy se integra en el Tesoro Público, consoli-dando los ingresos del Estado que poste-riormente se destinan, via PresupuestosGenerales del Estado, al Ministerio de

Trabajo y Asuntos Sociales y de éste, juntoa la financiación de los fondos estructura-les, al INEM. Éste transfiere el importecorrespondiente a las Comunidades Au-tónomas que han recibido competenciasen el Plan FIP y las ETCO y asigna alFORCEM la parte correspondiente a laformación continua.

De este modo, la financiación de losprogramas de Escuelas Taller y Casas deOficios tiene su origen en la aportación dela cuota de FP, el FSE y la entidad promo-tora de la Escuela Taller o Casa de Oficios,según se muestra en la tabla III, que ofrececonjuntamente los recursos destinados a laformación ocupacional, esto es, al Plan FIPy las Escuelas Taller y Casas de Oficios.

TABLA III

Total recursos destinados a la formación ocupacional, 1999 (millones pesetas) (%)

Entidad financiadora Plan FIP ETCO

Administración central 88.356 58.419Comunidades Autónomas 27.641 4.737Fondo Social Europeo 68.926 9.613

Total 184.923 72.769

Fuente: Elaboración propia a partir del Plan de Empleo 2000 del MTAS.

(5) Del 0,7% de la masa salarial, el 0,6% es a cargo de la empresa y el 0,1% a cargo del trabajador.

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Administraciónnacional

71%

Los datos del ario 1999 muestran queen total se destina a la formación ocupa-cional de los desempleados 257.692 mi-llones de pesetas, de los que un 57% pro-ceden de la Administración central, un12,5% de las Administraciones autóno-mas y el 30,5% del Fondo Social Europeo.

La financiación de la formación con-tinua se realiza mediante una parte(0,35%) de la cuota de FP que pagan em-presas y trabajadores. El INEM es el en-cargado de transferir cada ario la parte dela cuota de FP que corresponde alFORCEM. Otra de las fuentes de finan-ciación importante es el Fondo Social Eu-ropeo y, en menor cuantía, la financiaciónprivada de las empresas.

Los datos de la tabla IV indican que lafinanciación de la Administración central(procedente de la cuota de la FormaciónProfesional) alcanza el 71,5% de los recur-sos destinados a la formación continua.Las transferencias del Fondo Social Euro-peo suponen un 27% y la financiaciónprivada de las empresas el 1,5% restante.

De los datos anteriores se observa queen conjunto, la Administración nacionalaporta a la formación (inicial, ocupacionaly continua) 540.962 millones de pesetas,frente a los 195.573 procedentes del FondoSocial Europeo y los 20.515 procedentesde la financiación privada, cifras que supo-nen el 71,4%, el 26% y el 2,6% respectiva-mente, según muestra el gráfico I.

GRÁFICO IFinanciación de bt Formación en España

TABLA IVTotal recursos destinados a la formación continua, 1999 (millones pesetas) (%)

Entidad financiadora Importe %

Administración central 105.809 71,5Fondo Social Europeo 39.857 27Recursos privados 2.279 (*) 1,5Total 147.945 100

Fuente: Elaboración propia a partir del Plan de Empleo 2000 del MTAS y FORCEM (1999).() datos correspondientes al año 1996.

179

LOS AGENTES DE LA FORMACIÓNY LOS FLUJOS ECONÓMICOS

Después de señalar, en los apartados ante-riores, cuáles son los agentes que partici-pan en los diferentes sistemas de forma-ción y el volumen de recursos destinado aesta política, el paso siguiente consiste endeterminar la corriente de flujos econó-micos que se establece entre dichos agen-tes. Con esta finalidad, y dada la compleji-dad que ello supone, nos ha parecidooportuna la presentación de un esquema(ver gráfico II) en el que se exponen todoslos agentes implicados y el proceso querealiza el flujo económico entre los diver-sos agentes.

En este sentido, debe tenerse en cuen-ta que la lectura del gráfico se inicia a par-tir de la primera columna, en la que se in-dica quién es el agente que paga, es decir,el agente financiador de los diferentes ti-pos de formación. Posteriormente, debenseguirse las flechas numeradas, desde elnúmero 1 y continuar hacia la segundacolumna en la que se indica cuáles son losagentes que distribuyen los flujos que seorenan en la columna anterior, y así su-cesivamente hasta llegar a la tercera co-lumna donde se especifica cuáles son losagentes que reciben los flujos destinados alas diferentes políticas formativas. De estamanera, el gráfico muestra esquemática-mente las Fuentes de financiación de laformación inicial, ocupacional y conti-nua, el traspaso de estos recursos a losagentes implicados y la manera en que es-tos agentes destinan las dotaciones econó-micas correspondientes al sistema de for-mación. Para ello, en los textos siguientesse explica detalladamente la informacióncorrespondiente a la numeración indicadaen cada una de las casillas(' del gráfico II.

DEFINICIÓN DE LOS FLUJOS

1. Dentro de los ingresos estatales seincluye la Cuota de FormaciónProfesional que pagan las empresasy trabajadores, esta cuota se recau-da junto con las cotizaciones de laSeguridad Social. Su importe totales un 0,7% de la masa salarial, delque 0,6% es a cargo de la empresa yel 0,1% a cargo del trabajador. Deeste 0,7% un 0,35% se destina a laformación ocupacional y un0,35% a la formación continua.

2. Una parte de los Presupuestos Ge-nerales del Estado se destina al Mi-nisterio de Educación, Cultura yDeporte y al Ministerio de Trabajoy Asuntos Sociales para financiarsimultáneamente la formacióninicial y la formación ocupacional.

3. La normativa reguladora de lasEscuelas Taller y Casas de Oficiosexige que las entidades promoto-ras de estos programas aportenparte de la financiación necesariapara su funcionamiento.

4. Financiación de carácter privadodestinada a la formación inicial;ésta procede en su mayor parte delas familias y, en menor cuantía, delas instituciones de carácter priva-do o empresas.

5. En algunos casos las acciones quepretenden acogerse a las iniciati-vas comunitarias deben contarcon una parte de financiación pri-vada. Es 'decir, la entidad que soli-cita la ayuda debe cofinanciar unporcentaje del importe total.

6. Financiación privada de las em-presas destinada a la formacióncontinua de sus trabajadores.

(sigue en pág. 182).

(6) El gráfico 11 no incluye las Comunidades Forales, dado que éstas gozan de una diferente relación fis-cal con el Estado.

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7. En España la gestión del FondoSocial Europeo corresponde alMinisterio de Trabajo y AsuntosSociales, mediante la UnidadAdministradora del FSE(UAFSE), que es el órgano en-cargado de tramitar las ayudas deeste Fondo estructural.

8. El FEDER es el fondo estructu-ral que participa en la financia-ción de inversiones en el sectorde la educación y la formación.Su gestión corresponde a la Sub-dirección General del FEDER.

9. La Unidad Administradora delFSE transfiere al Ministerio deEducación, Cultura y Deporte lafinanciación procedente del FSEque está destinada a la formacióninicial.

10. El Ministerio de Trabajo y Asun-tos Sociales recibe los recursosprocedentes del FSE destinados ala formación ocupacional. El cri-terio que aplica este Ministeriopara distribuir los fondos de laformación ocupacional, proce-dentes del FSE y de la cuota deFP, destinados a las Comunida-des Autónomas, tiene en cuentala participación porcentual dedesempleados de cada Comuni-dad Autónoma respecto al nú-mero total nacional de parados.

11. La Subdirección General deAdministración del FEDERtransfiere la financiación que re-cibe del FEDER y que está desti-nada a la formación inicial delEstado español.

12. La gestión del FEDER en Españaes competencia del Ministerio deEconomía mediante la Subdirec-ción General de Administración yGestión del FEDER.

13. El FORCEM recibe del INEMlas cantidades correspondientesa la cuota de FP destinada a la

formación continua (0,35%),junto con los recursos de los fon-dos estructurales destinados a laformación de los trabajadores.

14. El MTAS transfiere la financia-ción procedente del FSE y de losPresupuestos Generales del Esta-do destinada a los programas deformación ocupacional y a lasEscuelas Taller y Casas de Oficiosde aquellas Comunidades con lagestión traspasada.

15. El Ministerio de Educación, Cul-tura y Deporte transfiere a lasComunidades Autónomas los re-cursos destinados a la formacióninicial. Esta financiación procedede los Presupuestos Generales delEstado junto con las aportacio-nes del FSE y del FEDER. Comose ha indicado, la formación ini-cial incluye los Programas de Ga-rantía Social y los ciclos formati-vos de la Formación Profesional.

16. Financiación de la formación ini-cial. Ésta procede de las transfe-rencias del Estado, de los fondosestructurales y del presupuesto dela propia Comunidad.

17. La financiación de la formaciónocupacional y de las Escuelas Ta-ller y Casas de Oficios procede dela cuota de Formación Profesionaly de la aportación del FSE.

18. El Ministerio de Trabajo y Segu-ridad Social transfiere al INEMlas dotaciones presupuestariasdestinadas a las entidades pro-motoras de las Escuelas Taller yCasas de Oficios, de las Comuni-dades Autónomas que no tienentraspasada esta gestión, que tie-nen su origen en la cuota de For-mación Profesional que paganempresas y trabajadores, juntocon la concesión de las ayudasprocedentes del FSE.

182

19 y 20. Financiación de los fondosestructurales destinada a las ini-ciativas comunitarias.

21. El FORCEM destina sus recur-sos a la formación continua delos trabajadores ocupados, en elámbito del Estado español.

REFLEXIONES FINALES

Actualmente existe cierto acuerdo, entrelos agentes sociales y políticos, sobre el in-terés estratégico de la formación comoinstrumento básico, dentro de las políti-cas activas, para hacer frente a los proble-mas de desempleo y la necesidad de favo-recer la estabilidad de la ocupación. Es porello que existe una diversidad de accionesde formación y de agentes que participanen el diseño de estas acciones, procedentestanto del ámbito local, autonómico, na-cional y comunitario, como desde el ám-bito público y privado. Este factor explicael que los flujos económicos que se origi-nan entre estos agentes ofrezca un entra-mado, hasta cierto punto complejo, a pe-sar de que se ha intentado presentar deuna manera esquemática y didáctica.

En este sentido, debería hacerse un es-fuerzo por reducir esta complejidad, he-cho que sería posible en la medida en quelos tres sistemas de formación estén máscoordinados entre sf. Esta mejor coordi-nación de agentes y procesos evitaría partede las actuales duplicidades y generaríauna economía de escala gracias a la reduc-ción de parte de los costes de gestión.

Paralelamente, sería posible incremen-tar la coordinación entre los diferentes sub-sistemas de formación, mediante una ma-yor dotación de competencias formativas ala Administración local. Desde esta pers-pectiva, el ámbito local es el idóneo para

facilitar el acceso a la información de los di-ferentes agentes, para mejorar lacoherencia de la oferta formativa; al mismotiempo, ello permitiría un mayor desarro-llo local.

A lo largo del artículo se ha puesto demanifiesto el paulatino traspaso de la ges-tión en materia de formación hacía lasComunidades Autónomas. En este senti-do, pues, son diversas las Comunidadesque asumen dentro de su ámbito territo-rial dicha competencia, y su número seampliará en el futuro, provocando altera-ciones en el esquema de flujos presentado,en la medida que la Administración cen-tral traspase las competencias de forma-ción hacia aquellas Comunidades.

Otro aspecto que hay que destacar esque, con el ingreso de España a la Comu-nidad Económica Europea, el volumen derecursos destinados a la formación ha evo-lucionado de manera importante, en par-te gracias a las aportaciones de los fondosestructurales. En este sentido debe tenerseen cuenta que la normativa que regula losfondos estructurales exige una cofinancia-ción. En consecuencia, si un país desea re-cibir un mayor volumen de recursos es-tructurales, también debe realizar unmayor esfuerzo económico en sus recursosnacionales.

Desde la UE se abren nuevas perspec-tivas que pueden afectar a los flujos desti-nados a la formación, mediante la tercerareforma de los reglamentos de los fondosestructurales - , que van a regular la actua-ción de estos fondos durante el período2000-06. En ellos se proponen cambiosque afectan a la política estructural con elobjetivo de simplificar las medidas estruc-turales y aumentar su concentración y efi-cacia. Entre otras, se produce una reduc-ción de los objetivos asignados a los fondosestructurales. Esto provoca cambios de

(7) Publicados en el Diario Oficial de la Comunidad Europea del 26 de junio de 1999.

183

cierta magnitud en el territorio español,dado que determinadas zonas dejan de serelegibles en los nuevos objetivos.

Debemos destacar también que el sis-tema aplicado en España para financiar laformación ocupacional muestra una ele-vada dosis de solidaridad por parte de lostrabajadores y empresas, ya que son éstoslos que mediante la Cuota de FormaciónProfesional contribuyen a financiar partede la formación de los desempleados.

Los datos analizados en los apartadosanteriores muestran el esfuerzo económi-co de la administración nacional y comu-nitaria destinado a la formación, con unvolumen de recursos económicos de540.962 y 195.573 millones de pesetasrespectivamente para el ario 1999. Sinembargo, es difícil indicar si la financia-ción de estas acciones es suficiente paraconseguir los objetivos que tienen asigna-dos. En este sentido, aunque se incremen-te el presupuesto de dichos programas,siempre habrá colectivos a los que se pue-de destinar más y mejor formación. Enconsecuencia, se trata de una necesidaddifícil de satisfacer plenamente.

Tampoco puede olvidarse la necesi-dad de revisar los procesos de articulaciónentre los tres subsistemas de formación,que deben llevarse a cabo desde la lógicade la eficacia de las intervenciones en elmercado de trabajo y en la promoción so-cial de los trabajadores y no desde lógicaselectorales.

Finalmente, en el modelo de organi-zación de la formación en España debeevitarse una excesiva burocratización,porque ello significa que los agentes seadaptan a las normas que emanan de losorganismos, sin tener en cuenta las necesi-dades de los trabajadores, de los desem-pleados y las previsiones del sistema pro-ductivo y de los distintos sectores de laactividad económica, criterios que de-berían primar en la planificación de las fu-turas acciones de formación que han derealizarse.

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