COMISIÓN DE ANÁLISIS Y GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO PARA EL DESARROLLO SOCIAL

Fabián Repetto

Presentación del informe borrador ante funcionarios del MIDES y expertos académicos

Ciudad de Guatemala, 24 de febrero de 2014

Esquema de la presentación

I. Una introducción general.

II. El marco institucional y su vínculo con la gestión del conocimiento: una mirada al caso guatemalteco.

III. Lecciones aprendidas de algunas experiencias internacionales.

IV. El MIDES y el desarrollo social de Guatemala: ¿desde donde fortalecer sus capacidades analíticas?

V. La propuesta: Comisión de análisis y gestión del conocimiento para el desarrollo social.

I. Una introducción generalI. Una introducción general

Objetivos de este trabajo

• Apoyar la consolidación de las capacidades

institucionales del MIDES mediante la creación de una

Unidad de Análisis para la Gestión del Conocimiento

que retroalimente la gestión social en Guatemala.

Actividades previstas

Con vista a cumplir el objetivo general, se previó:

• Recopilación de los insumos proporcionados por el MIDES referidos a la institucionalidad social de Guatemala.

• Sistematización de la información relevada que puedan servir de sustento y antecedente.

• Presentación de una Propuesta preliminar de creación de la Unidad de Análisis.

• Misión a Guatemala a efectos de realizar reuniones con las autoridades del MIDES, funcionarios de distintas áreas y/o actores claves para validar el documento a presentar y definir alcance y contenidos del Documento Final, en conjunto con CIPPEC y las autoridades de Guatemala.

• Presentación de Documento de diseño de la Unidad de Análisis para la Gestión del Conocimiento del MIDES.

Un primer encuadre:El desarrollo social en América Latina

• El desarrollo social NO ES TODA LA POLÍTICA SOCIAL. Se trata de un concepto que no reconoce una definición clara y precisa en América Latina, aún cuando se la asocia con los Ministerios de Desarrollo Social (MDS) creados a partir de mediados de los años `90.

• Los MDS latinoamericanos se han concentrado hasta el presente en la lucha frente a la pobreza, implementando programas focalizados, de escala creciente con el paso de los años.

• Los nuevos MDS, en la presente década, se han propuesto fortalecer sus capacidades para dos funciones críticas: implementar programas focalizados, y coordinar políticas con otros Ministerios de las áreas sociales.

El desarrollo social en Guatemala

• Un hito central está constituido por los Acuerdos de Paz.

• La Política de Desarrollo Social y Población aprobada en el año

2002 constituyó un avance importante. Hoy se reconoce la

necesidad de actualizarla, incorporando por ejemplo todo lo

referido a los programas de transferencias monetarias.

• La creación del MIDES en 2012 resultó un hecho muy valorable,

representando una clara señal de apoyo político del nuevo

gobierno al desarrollo social.

• Durante el año 2013 cobró empuje la Política Nacional de

Desarrollo Rural Integral, que le da al MIDES un fuerte

protagonismo en el “camino de la inclusión social”.

II. El marco institucional y su vínculo con la gestión del conocimiento:una mirada al caso guatemalteco

II. El marco institucional y su vínculo con la gestión del conocimiento:una mirada al caso guatemalteco

Sobre la gestión del conocimiento…

• Consiste en aprovechar del modo más eficiente y estratégico

posible todo aquel conocimiento que sea de utilidad para un área

específica (por ejemplo, el desarrollo social).

• “Conocimiento” no es acumulación de datos, sino también

construcción de ideas, argumentos y recomendaciones que se

generan a veces a partir de aquellos.

• Como aporte a la gestión pública, el conocimiento puede resultar

más productivo y democrático cuando se trata de una confluencia

de distancias “versiones-dimensiones de saberes”.

• Los saberes no sólo están en los expertos académicos; los Estados

acumulan muchos saberes en su personal técnico-político.

Gestión del conocimiento einstitucionalidad pública

• El modo en que se genera y circula el conocimiento pertinente para la gestión pública está fuertemente relacionado a las características fundamentales de la institucionalidad pública del país en cuestión.

• Estados más abiertos al conocimiento estratégico (a producirlo y/o utilizarlo) son Estados con mayores capacidades institucionales.

• Democracias más plurales en la generación de conocimiento con potencial de incidencia, constituyen democracias más consolidadas.

Las instituciones importan

• Hasta hace menos de dos décadas, había un consenso en los estudios de desarrollo acerca de que el crecimiento económico era un pre-requisito para el desarrollo de las capacidades institucionales.

• Hoy, está demostrado que las instituciones no son una agenda de “segunda generación” o de “efecto derrame”, sino que son centrales para el desarrollo de un país.

• Hay, además, una diferencia importante entre el desarrollo institucional y el desarrollo económico: las reglas que rigen las instituciones políticas son más difíciles de cambiar y su transformación lleva más tiempo. Se requieren procesos sostenidos de reformas. Y clara direccionalidad política.

El renovado asunto de las capacidades estatales

• Implica la posibilidad que tienen las instancias gubernamentales de problematizar las cuestiones públicas fundamentales, así como priorizar, decidir, planificar, implementar y evaluar las políticas públicas estratégicas.

• Para ello, se requiere aunar dos subtipos de capacidades: las administrativas y las políticas. Esto implica tomar en consideración que el Estado es más que el ente burocrático, representando también la arena política en que se procesan intereses e ideologías internas y externas al entramado organizacional estatal.

• Un indicador importante de la confluencia entre ambos tipos de capacidades se vincula al papel que las autoridades estatales le asignan al conocimiento capaz de generar evidencia que informen sus decisiones.

¿Qué servicio civil requiere un Estado capaz?

• Las capacidades estatales requieren, en su dimension administrativa, un servicio civil profesional.

• Las prioridades de desarrollo social que debe afrontar Guatemala son muy complejas, y necesitan para su implementación la profesionalización y estabilidad del servicio civil. Sin embargo, es un tema invisible para la opinión pública y su eventual reforma no encuentra una clara coalición de apoyo.

• Desde 2004 que se hizo la primer medición del índice de desarrollo burocrático en América Latina (BID), el índice se encuentra en el mismo lugar –con 24 de los 100 puntos (mientras otros países de América central crecieron).

La cuestión crítica de la gobernabilidad democrática

• Hay diferentes acepciones del concepto de gobernabilidad; poniendo énfasis en la legitimidad (en qué medida el ejercicio del poder es aceptado por los gobernados), la eficacia (en qué medida y cómo da respuesta a estas demandas) y la estabilidad (en qué medida el régimen tiene capacidad de adaptación y perduración en el tiempo).

• La gobernabilidad democrática requiere de la confluencia de estas tres dimensiones.

El acceso al poder en Guatemala: ¿quiénes están representados?

• En todas las democracias, la igualdad de todos los ciudadanos para acceder al poder es un principio que no se demuestra en la práctica. Existen barreras de distintos tipos para democratizar quiénes pueden tener acceso a ejercer el poder.

• En Guatemala, un país multiétnico, pluricultural y multilingüe, la pregunta sobre el acceso al poder es aún más fundamental para la convivencia ciudadana.

• La representación de la población indígena y del género femenino en los puestos de más relevancia para trazar las líneas estratégicas del país e implementarlas, constituye una de las deudas más importantes del período inaugurado en 1985.

El vehículo del acceso al poder: ¿qué acontece con los partidos políticos?

• La gobernabilidad democrática requiere de partidos políticos sólidos (con algún nivel de institucionalización, democracia interna y cierta estabilidad en su identidad a lo largo del tiempo), que se interrelacionen en un sistema de partidos (entendiendo por esto a un conjunto de organizaciones políticas con un patrón identificable y organizado de interacciones).

• En las casi dos décadas de vigencia de los Acuerdos de Paz, Guatemala no ha podido conformar un sistema de partidos sostenible: nunca, un partido logró ser reelecto y los partidos de gobierno no han podido perdurar en el tiempo al finalizar sus mandatos.

• La alta volatilidad electoral y la fragmentación partidaria son las características más sobresalientes del sistema de partidos políticos guatemalteco.

En síntesis…

• El entorno institucional de Guatemala, en lo referido a las capacidades estatales y la gobernabilidad democrática, tiene aún importantes asignaturas pendientes que atender.

• Las debilidades institucionales señaladas afectan la posibilidad de que el conocimiento estratégico (su análisis y gestión) encuentre un cauce apropiado para su desarrollo. Esto es aún más evidente en materia de desarrollo social, dada la “juventud” de la temática.

• Aunque se tratase de un aporte modesto ante problemas tan estructurales, invertir en gestión de conocimiento estratégico podría resultar un camino apto para mejorar (en el margen) la eficacia y calidad de las políticas públicas, por ejemplos las de desarrollo social.

III. Lecciones aprendidas de algunas experiencias internacionales

III. Lecciones aprendidas de algunas experiencias internacionales

¿Cuáles fueron las experiencias internacionales analizadas?

• División Social, Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) (Chile)

• Sistema de Evaluación y Control de Gestión, Dirección de Presupuestos (DIPRES)

(Chile)

• Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación, Secretaría de Desarrollo

Social (SEDESOL) (México)

• Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)

(México)

• Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA) (Brasil)

• Departamento Nacional de Planeación (DNP) (Colombia)

• Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (CPB) (Países Bajos)

• Ministerio de Trabajo e Inmigración (España)

• Comisión de Planeamiento (Planning Commission) (India )

• Instituto Japonés de Políticas Laborales y Capacitación (JILPT) (Japón)

Lecciones aprendidas: aspectos comunes (I)

• Trayectoria significativa como parte de la

institucionalidad social de su país (antigüedad y

relevancia de su misión).

• Funciones: generación de información propia,

sistematización de otras fuentes, producción de

informes y estudios. Seguimiento de ODM.

• Estructura: separación funcional en organismos con

mandato específico en lo social y organización por

áreas temáticas en ámbitos con incumbencias más

amplias.

Lecciones aprendidas: aspectos comunes (II)

• Productos: reportes, informes, libros, newsletters,

bases de datos.

• Uso de sus productos: insumo para formulación de

políticas.

• Estrategia comunicacional: amplia y sostenida oferta

de sus productos a través de la página web

(principalmente información social, sobre programas,

evaluaciones y bases de datos de beneficiarios).

Lecciones aprendidas: articulación interinstitucional (I)

• Con Gabinetes Sociales: no aparece explícitamente

entre sus funciones. En los casos en que ejercen un

rol, éste se vincula con las características del

organismo del cual dependen y no con las propias.

• Con academia: incorporación explícita de estos

perfiles a su plantel (CONEVAL, IPEA, JILPT), estrategia

de vinculación permanente a través de estructura

específica (CONEVAL, CPB) o acotada a tareas

puntuales (MIDEPLAN, DIPRES).

• Con niveles subnacionales de gobierno: oferta de

asistencia técnica y capacitación en temas de su

competencia.

• Con Poder Legislativo: envío al Congreso de los

resultados de sus evaluaciones (CONEVAL, DIPRES),

somete a su consideración planificaciones o informes

anuales (DPN).

• Apoyo a otros actores: partidos políticos (CPB).

Lecciones aprendidas: articulación interinstitucional (II)

IV. El MIDES y el desarrollo social de Guatemala: ¿desde donde fortalecer sus capacidades

analíticas?

IV. El MIDES y el desarrollo social de Guatemala: ¿desde donde fortalecer sus capacidades

analíticas?

• Debe… “diseñar, regular y ejecutar las políticas públicas orientadas a mejorar el nivel de bienestar de los individuos o grupos sociales en situación de pobreza y pobreza extrema, de manera que se les dote de capacidades y oportunidades para mejorar sus condiciones de vida, asegurando el respeto de sus derechos humanos y constitucionales. Deberá cumplir y hacer que se cumpla el régimen jurídico concerniente al diseño, ejecución, organización, coordinación, control y prestación de los servicios relacionados con los programas sociales orientados a la población en condiciones de pobreza y extrema pobreza…”.

Ente rector del desarrollo social

• En el Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de

Desarrollo Social se estableció que la Dirección

Superior del MIDES estaría integrada por: Despacho

Ministerial de Desarrollo Social; Viceministerio de

Política, Planificación y Evaluación; Viceministerio

de Protección Social; y Viceministerio de Administrativo

y Financiero.

Su estructura ínterna

Entre sus funciones destacan:

Formular la política, planes, programas y proyectos de desarrollo social. Elaborar las metas, objetivos e indicadores de impacto de la política social. Programar en forma estratégica la asignación de los recursos públicos

destinados a planes, programas y proyectos que buscan reducir la pobreza, inequidad, exclusión, y vulnerabilidad social.

Establecer normas y procedimientos para la presentación y acceso de los programas sociales.

Monitorear y evaluar el adecuado cumplimiento de las normas en la ejecución de la política de desarrollo social.

Brindar asistencia técnica a las entidades públicas en materia de desarrollo social.

Desarrollar los indicadores que deben utilizarse para diseñar y evaluar programas y proyectos sociales en concordancia con el Sistema de Gestión por Resultados del Gobierno.

Diseñar y administrar el Sistema Nacional de Información Social.

Viceministerio de Política, Planificación y Evaluación (VPPE)

Dirección de Planificación y Programación.

Dirección de Sistemas de Información.

Dirección de Diseño y Normatividad.

Dirección de Monitoreo y Evaluación.

Muchas de las tareas críticas que tiene por delante el VPPE (y sus Direcciones) son intensivas en la

producción, circulación y uso analítico de conocimiento estratégico.

El VPPE y sus cuatro direcciones

Aún cuando el VPPE tengo un rol protagónico en la

gestión del conocimiento de desarrollo social, habrá de

requerir sinergias con otras áreas del MIDES, otras

instancias del Organismo Ejecutivo, y con actores claves

de la sociedad civil (academia en primer lugar).

Conocimiento como tarea colectiva

V. La propuesta: Comisión de análisis y gestión del

conocimiento para el desarrollo social

V. La propuesta: Comisión de análisis y gestión del

conocimiento para el desarrollo social

¿A qué se apunta?

• A la generación de un ámbito de análisis y gestión del

conocimiento estratégico para el desarrollo social

(incluyendo los problemáticas fundamentales que el

mismo deberá enfrentar).

• Se propone la creación de un ámbito cuyas prioridades

y necesidades pudiesen cambiar con cada gobierno,

sin por ello perder rigurosidad técnica, respaldo político

y memoria institucional.

Premisa 1: construir a partir de lo existente

• La institucionalidad social guatemalteca tiene avances acotados en términos de mandatos, organizaciones, memoria institucional y mecanismos para generar y procesar conocimiento por parte de los ministerios sociales sectoriales. Aún escasos, son activos que debiesen nutrir la creación del ámbito propuesto.

• Es conveniente reconocer el potencial que posee el MIDES, y dentro del mismo el Viceministerio de Política, Planificación y Evaluación, para promover un rol protagónico en cuanto al análisis y gestión de conocimiento estratégico.

Premisa 2: conocimiento estratégico no es la suma de saberes sectoriales

• La sumatoria de saberes sectoriales no se traduce necesariamente en conocimiento crítico y estratégico, cuando se trata de diagnosticar problemáticas sociales multidimensionales y proponer intervenciones complejas asociadas al desarrollo social (cualquiera sea el alcance que se le de a dicho concepto).

• Se requiere de una plataforma institucional de calidad, capaz de nuclear y multiplicar el conocimiento que requiere un desarrollo social integral y con enfoque de derechos.

• Contar con un ámbito con foco en el análisis y gestión del conocimiento específico del desarrollo social en Guatemala implica sumar capacidad analítica para procesar al menos cuatro dimensiones de dicho conocimiento:

a) indicadores socio-económicos.

b) institucionalidad social (políticas, programas, normas, prácticas organizacionales).

c) monitoreo y evaluación de las intervenciones.

d) la generación constante de perfiles de población a atender de modo prioritario, y la construcción de escenarios de intervención acorde a poblaciones priorizadas.

Premisa 3: dimensiones críticas a atender

Premisa 4: legitimidad y respaldo a través de la “vocación de servicio”

• La conformación de este ámbito requiere de un rápido posicionamiento como actor con entidad propia, legítimo y reconocido por los actores protagónicos del desarrollo social guatemalteco, y los expertos académicos de distintas tradiciones teóricas y políticas.

• La manera más eficiente de lograrlo es explicitar y llevar a la práctica una fuerte vocación de servicio para un conjunto diverso de usuarios del conocimiento (gubernamentales y no gubernamentales).

Premisa 5: conformarse como nodo de relaciones con actores existentes

• Es fundamental que el ámbito propuesto se constituya

como un nodo de relaciones con fuentes pre-existentes

de generación y circulación del conocimiento relevante

y pertinente para su materia.

• Para ello es clave promover una activa colaboración

con universidades, centros de estudios, organizaciones

no gubernamentales y cooperación internacional.

¿Qué debería hacer este ámbito? 5 funciones fundamentales

1. Elaborar diagnósticos sobre la situación social presente y escenarios futuros,

que permitan mejorar las intervenciones vigentes así como anticipar próximas

necesidades de políticas públicas en dicha materia.

2. Sistematizar experiencias comparadas de diseños institucionales, programas,

políticas y sistemas de desarrollo social, pertinentes en tiempo presente o

futuro para Guatemala.

3. Promover prioridades en materia de monitoreo y evaluación, atendiendo al uso

estratégico del conocimiento generado en dichos procesos y actividades.

4. Generar recomendaciones de escenarios de coyuntura y de mediano-corto

plazo en torno a diseños institucionales, programas, políticas y sistemas de

desarrollo social.

5. Promover apropiadas articulaciones inter-institucionales (dentro y fuera del

Poder Ejecutivo, incluyendo sociedad civil en un sentido amplio y cooperación

internacional).

1. Elaborar diagnósticos yescenarios futuros

• Requiere alinear recursos humanos, procedimentales,

metodológicos y tecnológicos para no sólo concentrar

información social dispersa sino también elaborar

informes estratégicos –y oportunos- para los decisores.

• Posibilidad de elaborar variedad de tipos de reportes,

adaptados en sus contenidos y formas a distintos

usuarios, con un enfoque de prospectiva

• Conveniencia de contar con recursos presupuestarios

para encargar estudios ad hoc, aplicando procesos

transparentes en la selección de proveedores.

2. Sistematizar experiencias comparadas de desarrollo social

• Función crítica de elaborar criterios, categorías y matrices capaces de sistematizar la oferta actual de desarrollo social (no sólo a nivel de programas sino también de políticas y sistemas), de contextos que sean pertinentes para el caso guatemalteco. Capacidad analítica para “filtrar” aquellas experiencias muy lejanas a la jurisprudencia guatemalteca.

• Conveniencia de contar con recursos para encargar estudios específicos que ayuden a fortalecer los activos del desarrollo social del país, así como explorar nuevos e innovadores caminos.

3. Promover prioridades de monitoreo y evaluación, incluyendo el uso del

conocimiento generado

• Sugerir y recomendar líneas concretas de evaluación de aspectos críticos del desarrollo social, tanto en lo referido a situación de grupos específicos (al estilo de “línea de base”), como en lo vinculado a intervenciones programáticas o dispositivos institucionales.

• Generar mecanismos tendientes a darle el mayor y mejor uso posible al conocimiento adquirido durante los procesos evaluativos que se hayan promovido.

4. Generar recomendaciones

• Funcionar como interfaz entre el conocimiento (académico-práctico, nacional-internacional, sistematizado-informal) y las decisiones estratégicas en desarrollo social, con foco en el desarrollo de escenarios, sean estos de coyuntura o con perspectiva de mediano-largo plazo.

• Importancia de expresar el conocimiento en formas comunicacionales que sean en primer lugar pertinentes a los tomadores de decisiones, a la vez que acordes a sus estilos de gestión. Y también a otros eventuales usuarios (mundo académico, ciudadanía en general).

5. Promover articulaciones inter-institucionales

• La función de articulación inter-institucional es crítica por su carácter transversal a las anteriores. Supone vinculación con:

a) Áreas de producción de información, monitoreo y evaluación de los organismos sectoriales del Organismo Ejecutivo.

b) Áreas similares, cuando las haya, en Departamentos y municipios.

c) Productores de conocimiento en universidades, centros de estudio y/o investigadores sin pertenencia institucional.

d) Actores internacionales, incluyendo universidades y cooperación para el desarrollo.

e) Medios de comunicación, ONG y ciudadanía en general.

Se sugiere la creación de un Consejo Consultivo

Posible nominación del ámbito propuesto

Se recomienda buscar una nominación que no implique cambios en el Reglamento Orgánico Interno del MIDES aprobado por Acuerdo Gubernativo del año 2012. Se sugiere el nombre de “Comisión de Análisis y Gestión del Conocimiento” (en adelante, “la Comisión”).

Se recomienda que “la Comisión” sea integrada por funcionarios de alto nivel técnico de los diversos Viceministerios del MIDES, y eventualmente por personal técnico de otros Ministerios integrantes del Gabinete Específico de Desarrollo Social.

Se recomienda que “la Comisión” opere bajo la órbita del Viceministerio de Política, Planificación y Evaluación, atendiendo a sus funciones altamente demandantes de conocimiento estratégico, tanto al interior del MIDES como en su rol en el mencionado Gabinete intersectorial.

Estudios y Análisis Estratégicos

Responsable de las funciones 1 (diagnóstico) y 2 (sistematización de diseños).

Requiere una división interna clara de personal especializado, con liderazgo interno capaz de generar sinergias entre dichas funciones.

Monitoreo y Evaluación

Responsable de la función 3 (monitoreo y evaluación).

Tendrá a su cargo no sólo la promoción de evaluaciones, sino “la traducción” de sus aprendizajes en términos de prioridades y posibles cursos de acción.

¿Cómo podría organizarse “la Comisión”? (I)

Recomendación de Intervenciones

Responsable de la función 4 (recomendaciones).

A cargo de una triple tarea: traducir desde el punto de vista técnico diagnósticos y estudios (que no necesariamente derivan fácilmente en posibles recomendaciones); expresar recomendaciones en formas comunicacionales apropiadas para los decisores; y agregar valor público a las decisiones estratégicas.

Requiere personal que combine perfiles y experticias especializadas en esta tarea.

¿Cómo podría organizarse “la Comisión”? (II)

Articulación Interinstitucional

Responsable de la función 5.

Tarea primordial de desarrollar recursos humanos y procedimientos de gestión que le permitan amplia capacidad de negociación con múltiples y diversos actores, y combinar virtuosamente insumos de diferentes ámbitos.

Consejo Consultivo

Expresión concreta de la función 5.

Responsable de canalizar conocimiento y pluralidad valórica desde la sociedad civil, en especial del ámbito académico, a “la Comisión”.

¿Cómo podría organizarse “la Comisión”? (III)

Condiciones necesarias para cumplir las funciones de “la Comisión”

• Condiciones políticas: construir amplios consensos entre las autoridades sociales del MIDES y del Gabinete Específico de Desarrollo Social acerca de la pertinencia y funciones a cumplir por este ámbito.

• Condiciones institucionales: generar reglas de juego e incentivos (no necesariamente formales) que promuevan su acción estratégica (por ejemplo, fomento de cultura colaborativa y con vocación de servicio, articulación entre saberes y prácticas diversas al interior del Organismo Ejecutivo, apertura al conocimiento derivado de otras fuentes).

Condiciones necesarias para cumplir las funciones de “la Comisión” (II)

• Condiciones técnicas: dotarla de personal de alto nivel, especializado no sólo en el campo del desarrollo social y con algún tipo de experiencia previa en análisis y gestión del conocimiento. Será clave definir modalidad de participación del personal del MIDES y de otros Ministerios.

• Condiciones culturales: se requiere promover una cultura de trabajo colaborativo, con vocación de servicio y que valorice el conocimiento estratégico para la toma de decisiones públicas y la rendición de cuentas.

MUCHAS GRACIAS!