Comentarios Técnicos y Recomendaciones del FOSDEH Sobre Las Disposiciones Generales al Presupuesto...

COMENTARIOS TECNICOS Y RECOMENDACIONES DEL FOSDEH SOBRE LAS DISPOSICIONES GENERALES AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA 2017

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COMENTARIOS TECNICOS Y RECOMENDACIONES DEL

FOSDEH SOBRE LAS DISPOSICIONES GENERALES AL

PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA 2017

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INTRODUCCIÓN

El Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras (FOSDEH) ante la próxima

aprobación del Presupuesto General de la Republica 2017, considera oportuno brindar a los

y las representantes de la ciudadanía en el Poder Legislativo, a medios de comunicación, a

las Organizaciones de Sociedad Civil y a la población en general algunos comentarios y

recomendaciones sobre la propuesta de presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo.

Lo aquí expuesto se centra en el análisis realizado a las Disposiciones Generales del

Presupuesto, por constituir la normativas que regulan y en algunos casos modifican

artículos de leyes secundarias e incluso de la Constitución de la República, definen aspectos

como la transparencia o no en el ciclo presupuestario, la institucionalidad pública, la deuda

pública y su financiamiento, la coherencia entre políticas económicas y presupuestarias,

entre otros.

Los señalamientos son aspectos sobre los cuales el FOSDEH “Alerta” apoyar en la

revisión y aprobación del Presupuesto General de la Republica 2017, por el impacto

socioeconómico, que podrían generar en el país.

El documento se divide en dos partes; En la primera parte se sintetizan los aspectos más

relevantes del análisis de las Disposiciones Generales del Presupuesto de la Republica,

derivadas de la matriz que se presenta como anexo.

En la segunda parte aparece la matriz referenciada anteriormente, la cual contiene un

análisis más detallado de las Disposiciones Generales.

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COMENTARIOS TECNICOS Y RECOMENDACIONES DEL FOSDEH SOBRE LAS DISPOSICIONES GENERALES AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA 2017

I. Transparencia en el Proceso Presupuestario

1.1 Aprobación del Presupuesto de la Republica 2017

Según la Legislación de Honduras, el presupuesto debe estar en consonancia a un Plan

Operativo Anual que no es más que una expresión de objetivos estratégicos de

planificación para alcanzar mayores niveles de desarrollo en el país; este plan debe ser

elaborado por cada una de las instituciones del Sector Público. En este sentido, es necesario

y prudente establecer ella concordancia entre el trinomio Plan Operativo Anual – Plan de

Nación – Presupuesto Recomendado por el Poder Ejecutivo para cada institución y en el

concepto de los Gabinetes Sectoriales.

Lo anterior en el sentido de que es fundamental para un país que sus instituciones operen

con base a metas, objetivos y fines estratégicamente planificados; con este mecanismo se

genera un mejor entorno de prioridades de desarrollo sostenible, disciplina fiscal,

eficiencia, fortalecimiento institucional y transparencia en el uso de los recursos públicos.

FOSDEH recomienda bajo este contexto, que la aprobación del Presupuesto General

de la Republica se realice en base a los lineamientos y metas establecidas en los Planes

Operativos Anuales de cada Institución (De igual forma estos documentos de

planificación/programación deberían estar formulados en base a evaluaciones y

análisis previos de impacto socioeconómico). La aprobación de un Presupuesto sin

lineamiento alguno constituye un riesgo potencial de despilfarro y/o orientación con

fines de imagen política de los recursos públicos, mayores limitantes en materia de

transparencia y mayor incertidumbre en las posibilidades de desarrollo

socioeconómico.

Asimismo se requiere de una importante dosis de “voluntad política” por parte de las y

representantes del pueblo encomendados de aprobar el Presupuesto en un contexto de un

año de incertidumbre interna y externa, que amerita exigir al Poder Ejecutivo plantear

escenarios alternativos, en caso de la caída de la remesas e incremento de las deportaciones,

que pueden provocar impactos negativos en lo macroeconómico y en las condiciones

socioeconómicas de la mayoría de la población y por lo tanto con. Se debe considerar bajo

este enfoque que el Presupuesto no es un instrumento para fines políticos, o partidistas; se

trata de uno de los instrumentos principales de un país para incidir directamente en el

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desarrollo socioeconómico del mismo, y por lo tanto no debe ser aprobado a la ligera o

improvisadamente como un simple trámite.

Es imprescindible revisar las prioridades y proteger los sectores más vulnerables

educación, salud, e inversión pública real con los mejores rendimientos del capital en

cuanto a efectos multiplicadores de crecimiento económico y generación empleo, (en este

sentido, no debe confundirse con el concepto de inversión social populista que es la

categoría con la que actualmente se denomina a programas de asistencia social, como el

bono diez mil, bolsa solidaria, techo digno, eco fogones, entre otros; y que se incluyen en el

apartado de inversión pública, cuando realmente forman parte del gasto corriente; en la

cuenta de Transferencias, ya sea como “Ayudas sociales a personas” u “Otros Gastos”;

subcuentas de la sección de Transferencias”.

Un aspecto que insistimos el Congreso Nacional de la República debe considerar en la

revisión y aprobación del proyecto de presupuesto 2017 es el “nuevo” contexto de Estados

Unidos, relacionado con la reciente elección del Sr. Donald Trump. El Presidente electo ha

impulsado desde su campaña una línea discursiva de políticas anti inmigrante y nacionalista

(en términos económicos: revisión de los Tratados de Libre Comercio-CAFTA; incentivos

para el regreso de la inversión y generación de empleos en EEUU), que han de acarrear

consecuencias económicas y sociales vinculadas al flujo de remesas enviadas (significan el

18% del PIB) y la inversión directa de ese país (el 41% de la inversión en maquila) hacia

Honduras. Estimar su impacto y por lo tanto ver la viabilidad del gasto presupuestario

propuesto y su financiamiento.

Por lo que se recomienda al Poder Legislativo, procurar un Proyecto de Presupuesto que

fortalezca las instituciones encargadas de sectores claves para frenar la expulsión de

hondureños hacia otros países y evitar la dependencia de las remesas y de las inversiones

golondrina, promovidas por los “incentivos fiscales” otorgados a empresas extranjeras.

Por tanto, se deberían considerar escenarios alternativos para afrontar estos factores

externos.

“FOSDEH insiste en que el Presupuesto de la República debería constituirse como

un instrumento de desarrollo, no de medidas cortoplacistas que no contribuyen al

alcance del mismo”.

1.2 Disposiciones Generales de la Republica 2017 en materia de transparencia

Las Disposiciones Generales de la República 2017: Un instrumento que no fortalece la

transparencia en el proceso presupuestario.

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1) En este sentido se resalta que la discrecionalidad, opacidad y permisividad en la

estructura del Gobierno son elementos determinantes de un proceso presupuestario

poco transparente y sin rigor técnico. Esta dinámica está amparada por la Ley

Orgánica del Poder Legislativo, que da excesivas atribuciones a la Junta Directiva

del Congreso Nacional, especialmente en la figura del Presidente; entre ellas, la

estipulada en el artículo 22, numeral 15, donde afirma que el Presidente de la Junta

Directiva puede bajo poder absoluto establecer la agenda y/o modificarla bajo su

propio criterio.

Esto permite que se introduzcan en el Poder Legislativo propuestas como la del

pasado 24 de noviembre en donde se emitieron bonos soberanos por una suma de

850 millones de dólares diferidos a 10 años para readecuar la deuda de la ENEE, sin

previo estudio de impacto socioeconómico, sin socialización y sin debate público.

Un asunto sobre el cual el Poder Ejecutivo parece estar reversando por el alto costo

del dinero y pese las consideraciones de algunas evaluadoras de riesgo país

presentadas recientemente, cuyas calificaciones sitúan a un país en condiciones de

inversión altamente especulativas, que mostraban una tendencia positiva, pero antes

del escenario de incertidumbre señalado en párrafos anteriores

Bajo estas mismas condiciones el pasado 30 de noviembre se aprobó el Artículo 6

del Código Tributario, en donde aparece la figura del monotributo, lo cual

representa un nuevo impuesto para la población más pobre del país, y viene

acentuar la regresividad fiscal. (Es decir, el que menos recursos tiene, es el que más

paga, en términos de impuestos). Como también el cambio de una modalidad de

gravar la renta de un concepto universal (aplicado en la mayoría de países) a uno

territorial (que prevalece en los países o territorios de paraísos fiscales), que facilita

el uso especulativo del capital.

Estas medidas son un claro ejemplo de la imperante falta de participación

ciudadana, rendición de cuentas y transparencia en las políticas y finanzas públicas

del país.

2) En el artículo 18 de las Disposiciones se habla del concepto de ingresos netos; el

cual es el resultado de restar a los ingresos totales una serie de elementos que no

están claramente definidos.

Se considera entre los elementos deducibles de los ingresos brutos totales recursos

destinados a cumplir compromisos “político-sociales” específicos como; Programa

Vida Mejor, Tasa de Seguridad, entre otros.

Es recomendable en este sentido, analizar exhaustivamente todos esos elementos que

se le restan a los ingresos totales, puesto que en el país existen prioridades y

necesidades a las cuales el Presupuesto de la Republica debe atender, y aspectos

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como la tasa de seguridad (que no existe rendición de cuentas en este aspecto, se

desconoce su impacto y relación costo/beneficio en el país) y Programa de Vida

Mejor (el cual tiene un alto contenido de mediadas de asistencia social de muy corto

plazo no enfocadas en desarrollo socioeconómico), representan un alto costo de

oportunidad.

Por otra parte, debido a esta conceptualización de los ingresos netos, se le asignan

menos recursos a instituciones como la Corte Suprema Justicia y Universidad

Nacional Autónoma que según la Constitución de la República deberán percibir el 3 y 6%

respectivamente, de los ingresos netos de la República, excluidos los préstamos y

donaciones. Sin embargo en las DGP17 se introduce una nueva concepción de ingreso neto:

ARTÍCULO 18.- Para fines de la presente Ley se entiende por Ingresos Netos al

resultado de restar de los Ingresos Totales, los conceptos siguientes:

1. El monto de los préstamos recibidos tanto de fuente interna como externa,

2. Las transferencias y donaciones internas y/o externas,

3. La recuperación de préstamos,

4. Los valores generados por la aplicación del Decreto Legislativo No. 105-2011 de

fecha 23 de junio 2011, reformado mediante Decreto No. 166-2011 de fecha 06

de Septiembre de 2011 (Ley de Seguridad Poblacional),

5. Los montos recaudados como recursos propios,

6. Los valores pagados al sistema bancario nacional por el servicio de recaudación,

7. Las Devolución de impuestos

8. Las Devoluciones por pagos efectuados de más en Ejercicios Fiscales anteriores

9. La aplicabilidad de Notas de Crédito

10. La recaudación del 4.0% de Tasa Turística destinada exclusivamente para el

IHT.

11. Y los destinados a cumplir compromisos sociales específicos como programa

Vida Mejor, Tasa de Seguridad, entre otros.

Con esta Disposición la Corte Suprema de Justicia y la UNAH dejarán de percibir alrededor

1.5 mil millones de lempiras para el ejercicio 2017, limitando con ello la calidad en la

educación superior, y en los procesos de aplicación de justicia.

3) Para el ejercicio 2016 la diferencia entre el Presupuesto Vigente y el Aprobado

osciló en 8 mil millones de Lempiras, esto representa el 2% del PIB. Lo cual permite la

discrecionalidad y motiva excesivas modificaciones presupuestarias.

En este sentido, las Disposiciones del Presupuesto en el artículo 32 señala que:

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“Con el propósito de evitar sobregiros en las asignaciones presupuestarias

aprobadas; todas las instituciones del Gobierno: Central, Desconcentrado y

Descentralizado, cuando así se requiera, deberán realizar las modificaciones

presupuestarias necesarias previas a la ejecución de los gastos, ninguna

institución realizará compromisos de pago sin contar con la asignación

presupuestaria respectiva”.

Sin embargo, pese a lo estipulado en este artículo, las modificaciones presupuestarias en

varias instituciones públicas se realizan en reiteradas ocasiones. (Ejemplo: Presidencia de

la Republica, ver cuadro siguiente).

PRESUPUESTO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

Mes Presupuesto

Aprobado

Modificación

Presupuestaria

Variación

%

Agosto 990,094,470.00 1,066,992,855.00 -

Septiembre 990,094,470.00 1,196992,855.00 12.18

Octubre 990,094,470.00 1,348,193,181.00 12.63

Noviembre 937,994,598.00 1,184124,598.00 -12.17

Por tal razón es importante preguntarse ¿Qué pasa cuando las instituciones no se rigen

bajo la normativa existente, y realizan modificaciones presupuestarias

continuamente? ¿Cuál es la sanción a estas instituciones?

Pues según las Disposiciones Generales de Presupuesto en su artículo 5: Las violaciones a

dicha ley, cuando no estén sancionadas específicamente, serán penadas con multas que van

desde 3 salarios mínimos hasta 30 salarios mínimos, que impondrá la Procuraduría

General de la República a los infractores, con base al procedimiento administrativo

que para tal efecto aplique el Tribunal Superior de Cuentas, de acuerdo a su gravedad, sin

perjuicio de las demás responsabilidades administrativas, civiles y penales a que hubiere

lugar.

Se percibe entonces la ausencia de sanciones que limiten la conducta de indisciplina

fiscal adoptada por algunas instituciones del sector público. Es decir, que las

sanciones incorporadas en la Disposiciones Generales del Presupuesto suelen ser una

nota de acompañamiento que tiene licencia de exoneración por parte del Sistema de

Administración de Justicia y de la Instituciones encargadas por velar el correcto

desempeño de los funcionarios públicos de Honduras.

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II. ¿Un presupuesto que fortalece o debilita de la institucionalidad?

1.1 Seguimiento, monitoreo y balance estratégico

Entender el papel del Presupuesto de la República como un instrumento de política que

promueve y convierte en necesarios los procesos de planificación es entender el papel

trascendental que juega el Presupuesto, no sólo como mecanismo de contabilidad pública,

sino como un proceso de diálogo y construcción institucional del Estado.

Es decir, el Presupuesto obliga a las instituciones del Estado, año con año, a que realicen

procesos internos de diagnóstico, balance estratégico y planificación programática y

presupuestaria con el fin de incorporar los elementos generales al Presupuesto de la

República.

Para que estos procesos sean afectivos y generen un impacto real, más allá de la mera

ejecución programática, es necesario contar con un ente encargado del Monitoreo y

Evaluación de la ejecución de la Planificación Estratégica en función de la ejecución

presupuestaria. Según las Disposiciones Generales del Presupuesto de 2016 y 2017 es la

Secretaría General de Coordinación General de Gobierno (SGCG).

Sin embargo, las Disposiciones Generales del Presupuesto para el año 2017 presentan un

retroceso en las funciones de la SGCG como el ente encargado del seguimiento y

monitoreo de la ejecución programática y presupuestaria de las diversas instituciones de

Gobierno. Esto queda evidenciado en los Artículos 6 y 7 de las Disposiciones Generales

2017.

En el artículo 6, se establece que la SGCG ya no dará un seguimiento de la ejecución

presupuestaria de las Instituciones del Sector Público, sino que ahora solamente lo hará

para los Gabinetes Sectoriales. En parte, este retroceso puede ser debido a la incapacidad

de realizar dicha función ya que en el informe de ejecución presupuestaria 2016,

únicamente realizó una descripción de la ejecución presupuestaria por programa de gasto.

Frente a esta situación, el Gobierno en vez de redoblar esfuerzos para fortalecer las

instituciones y que cumplan con su rol, prefiere restar funciones y rigurosidad al proceso.

Este retroceso en funciones y rigurosidad del papel de la SGCG queda aún más evidenciado

en el Artículo 7, en el cual pierde sus atribuciones (respecto al 2016) como instancia de

monitoreo y seguimiento de carácter estratégico en función de una planificación, y pasa a

ser una instancia de seguimiento y monitoreo únicamente de la “ejecución física” de las

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instituciones; convirtiendo, de esta forma, de una herramienta de planificación y balance

estratégico a una herramienta meramente contable, sin análisis económico, político o social.

De igual forma, en el artículo 7, la SCGC pierde la relación de colaboración con el Tribunal

Superior de Cuenta, el instituto de Acceso a la Información Pública y el Congreso

Nacional; a los cuales debería presentar las revisiones y balances de ejecución, según las

Disposiciones del año 2016.

1.2 Eliminación de sanciones en el uso indebido de los fondos públicos

En vista de la posibilidad de ser candidato a reelección y por cumplimiento a la Ley de

financiamiento de campañas políticas, debe quitarse el artículo siguiente por sentido de

ética, no hacer uso de fondos públicos para generar imagen política

ARTÍCULO 220.- Con el propósito de optimizar la utilización de los recursos

del Estado durante el presente ejercicio fiscal, se prohíbe a las diferentes

instituciones de la Administración Central la contratación de publicidad y

propaganda.

Los recursos para estos propósitos se centralizaran en el Presupuesto de la

Presidencia de la República, quien es la única autorizada para ejecutar y ampliar

este renglón presupuestario. En caso que se requiera estos servicios por parte de

las instituciones, estas deberán presentar la solicitud correspondiente ante el

Presidente de la República.

Igualmente importante en la Política Presupuestaria es generar mecanismos de prevención,

control y castigo en el uso indebido de los fondos públicos. No es poco conocido el nivel de

desconfianza de la ciudadanía hacia la administración pública en el tema de rendición de

cuentas.

En este sentido, las Disposiciones Generales del 2016 en el artículo 67 establecían que,

producto de las audiencias públicas para la auditoria de la ejecución presupuestaria y en

caso de haber inconsistencias, se “aplicarán las medidas administrativas contempladas en la

Ley General de Administración Pública”.

Sin embargo, en las Disposiciones de 2017, la aplicación de la medida es literalmente

borrada d y no se logra encontrar en el resto de las Disposiciones. Siendo este, de nuevo, un

indicio claro en el proceso, de pérdida paulatina de rigurosidad en el proceso; lo cual tendrá

implicaciones negativas en la institucionalidad pública y su credibilidad frente a la

población.

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1.3 Alianzas Público Privadas

Otro de los temas fundamentales en términos de institucionalidad, es el análisis y adecuado

tratamiento de iniciativas como las Alianzas Público Privadas (APP), tema frente al cual,

organismos internacionales y nacionales, incluido el FOSDEH, han recomendado especial

atención, para el caso, real y efectiva de la Dirección de Inversiones Públicas como

organismo filtro y auditor del ciclo de los procesos.

La implementación del modelo de inversión de APP significa que el Estado reconoce un

grado de incapacidad en la administración y ejecución de fondos y proyectos que puede ser

subsanado con participación de capital e inversión privada. Esto implica una constante

tensión entre los límites de lo público y lo privado, así como de sus dinámicas en el

escenario del Estado.

En este sentido, las recomendaciones del FOSDEH y otros organismos fue la de fortalecer

la participación pública en el ciclo de proyectos, para los cual se creó la Unidad de

Contingencias Fiscales (UCF), encargada de analizar la factibilidad de los proyectos

presentados bajo el esquema APP.

La participación de la UCF aparece tanto en las Disposiciones de 2016, como en las de

2017. Sin embargo, en la práctica, la UCF no ha demostrado un cambio significativo en la

tendencia de implementación de proyectos APP. El acceso a los estudios –y en general, a

información- de los proyectos de APP sigue siendo limitado; lo que hace dudar de la

existencia de los mismos.

De igual forma, es importante resaltar, que ni en las Disposiciones de 2016, ni en las de

2017, se establecen techos de endeudamiento para las APP. Tema fundamental si se

toma en cuenta que, con la firma de cada contrato, el Ingreso Mínimo Asegurado (IMG) de

los proyectos suma un monto de recursos que el Estado deberá garantizar a los

inversionistas, existiendo la posibilidad de que se deba recurrir a deuda para cubrir con

dicho compromiso.

2.4 Distorsión de la política de desarrollo y la autonomía municipal

Las políticas de descentralización están destinadas a empoderar a las diversas instituciones

del Estado para que desarrollen una mayor autonomía, económica y política, en la

construcción y ejecución de sus programas.

En el caso de las Alcaldías, las Disposiciones de 2016 como las de 2017, brindan dos

alternativas marco para la inversión pública a nivel municipal. Por lo tanto, éstas pueden

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destinar recursos a lo establecido en la Ley de Municipalidades, o bien lo contenido el

Pacto Municipal por una Vida Mejor suscrito entre la AMHON y el Poder Ejecutivo;

colocando al mismo nivel la política de desarrollo municipal con el Programa Vida Mejor.

Criterio que queda en evidencia al finalizar el mismo artículo (el 165), donde se dice “Debe

entenderse que las erogaciones descritas en los numerales 1), 2), 3) y 6) anteriores deben

considerarse como una inversión.”

Esto produce dos consecuencias importantes que se deben abordar en el marco de la

discusión. En primer lugar, permite al Ejecutivo brindar a las Alcaldías, en una categoría

similar en términos de inversión, la opción del Programa Vida con la política de desarrollo

municipal; permitiendo una distorsión en los programas de desarrollo socioeconómico

municipal.

En segundo lugar, permite que las Cuentas Nacionales y el monitoreo de la inversión

pública contabilice en una misma categoría un rubro de gasto que no responde a los

criterios de inversión. Generando distorsiones en la construcción de indicadores.

III. Deuda, ilusionismo y el financiamiento de la deuda

Dentro de los aspectos importantes que deben ser sujetos de análisis de estas

Disposiciones Generales es el tratamiento de la deuda y los mecanismos utilizados para

contraerla.

Cuando los gastos de un período superan los ingresos, los gobiernos deberán financiarse

con deuda. A priori contraer deuda no es algo que deba ser satanizado, sin embargo, será

importante reflexionar sobre la forma en la que el Gobierno de Honduras se endeuda.

A lo largo del articulado de las Disipaciones Generales de Presupuesto 2017 (DGP17) el

FOSDEH encontró distintos puntos que deberían ser considerados de análisis para la

aprobación del proyecto de presupuesto 2017.

El FOSDEH ha encontrado de forma sistemática la aparición de la bonificación1 de varias

de las obligaciones del Gobierno.

3.1 Emitir bonos en los sistemas de previsión donde el Estado funge como patrono,

cuando el Gobierno no tenga disponibilidad de efectivo (Articulo 44).

Está disposición implica un doble peligro, porque;

1 Bonificación: Utilizar bonos para subsanar las obligaciones

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1) Se le da amplia discreción al ejecutivo para alegar iliquidez y no honrar el pago a

los sistemas de previsión por lo que emite bonos que acrecientan la deuda pública

2) Satura de bonos a los institutos de previsión, por tanto, estos se vuelven ilíquidos y

no cumplen con eficiencia su labor.

En las DGP16 existía un techo máximo para bonificar deuda en los institutos de previsión,

sin embargo esa restricción no aparece en las DGP17.

3.2 Con la misma excusa del inciso anterior, bonificar las trasferencias municipales y

deuda de ejercicios anteriores (Articulo 44).

Esta disposición solo aplica para las municipalidades A y B2, es decir para Municipalidades

como la del Distrito Central, San Pedro Sula, Choluteca, entre otras. Igual que lo apuntado

en el numeral a) esto conlleva una doble implicancia.

1) Le resta margen de maniobra a las municipalidades para hacer política pública a los

gobiernos locales para hacer política pública pertinente en su comunidad, porque

será muy difícil realizar una acción de política municipal si no hay dinero en

efectivo.

2) Sigue incrementando la deuda del Gobierno Central

Permutar los bonos vigentes (Articulo 48)

En palabras sencillas “Permutar” es la acción de cambiar una cosa por otra, en este caso

particular la permuta consiste en cambiar las condiciones de deuda, como por ejemplo

estirar los plazos de pagos por tasas de interés más altas, también podría ser la adquisición

de nuevos bonos como pago de los bonos vigentes sujetos a vencimiento. Esto significa la

adquisición de más deuda a partir de la deuda existente.

3.3 Colocaciones de saldos de la emisión de bonos para financiar los gastos del

ejercicio fiscal 2016… Los recursos captados por este concepto, serán destinados

a financiar la deuda flotante al cierre del ejercicio fiscal 2016 (Articulo 49)

Este artículo en particular cristaliza dos aspectos preocupantes:

1) Incoherencia

Es incoherente porque se dispone financiar gastos de un ejercicio fiscal que ya pasó

(ejercicio 2016).

2) Opacidad Es opaco porque en la primera línea se dice que la deuda es para cubrir

los gastos del ejercicio fiscal 2016, sin embargo líneas posteriores hablan de que esa

deuda será para pagar la deuda flotante.

2 Esto representa el 20% de las Municipalidades

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A pesar de contar con esos 2 elementos preocupantes, está claro que este mecanismo sigue

siendo el de pagar deuda con deuda.

3.4 Emitir bonos para financiar la deuda de la ENEE (Articulo 59)

Recientemente se aprobó en el Congreso Nacional la emisión bonos por una suma de 850

millones de dólares para readecuar la deuda de la ENEE, siguiendo este mismo mecanismo,

de contraer deuda para pagar la deuda. A pesar de que ese endeudamiento representa más

de la mitad del servicio de la deuda, en el artículo 59 y 60 de las DGP17 se dispone colocar

más bonos en el mercado para financiar la deuda de la Estatal eléctrica.

A pesar de que no existe mayor evidencia de la recuperación en la eficiencia de las

operaciones de la ENEE, esta es la principal garantía que pone la ENEE para pagar la

deuda en donde el Estado de Honduras responde como aval.

3.5 Los pasivos contingentes (Articulo 63)

Los pasivos contingentes son obligaciones que contrae el Estado que pueden ocurrir o no,

es decir, tiene mucho que ver con la implicancia de probabilidades. Este tipo de

obligaciones son contraídas por el Estado de Honduras cuando se inscribe en el esquema

APP.

Aunque existe hoy día una unidad de contingencias fiscales en la secretaría de finanzas aún

existen preocupaciones respecto de los pasivos contingentes en el esquema APP. Llevar a

cabo contratos como el de COVI y el proyecto Palmerola, pero sobre todo el último parecen

tener estimaciones demasiadas altas y totalmente descontextualizada de la realidad

económica del país.

Suponer estimaciones tan altas hará que el Estado de Honduras tenga que pagar el Ingreso

Mínimo Garantizado (IMAG) a las empresas a las cuales se les ha adjudicado proyectos en

el esquema APP. Esto representaría para Honduras una nueva deuda

IV. Incoherencia en la política económica y presupuestaria

La contradicción de las políticas en las diferentes dimensiones del Estado, es uno de los

puntos de mayor preocupación para el FOSDEH ya que esto se traduce en conflictos entre

las estructuras estatales.

Un claro ejemplo de ello, es lo que pasa con las municipalidades, en donde existe un

conflicto entre la política presupuestaria y la política de descentralización del Estado.En el

año 1990 se aprobó la Ley de Municipalidades, esta llevaba consigo una intención clara de

descentralización y de fortalecimiento de los gobiernos locales. No obstante, en el artículo

152 y 165 de las DGP 2016 y 2017 respectivamente, donde se les instruye a las autoridades

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municipales a utilizar las transferencias ya sea bajo los criterios de la Ley de

Municipalidades o bajo los criterios del Pacto de Vida Mejor, firmado entre la AHMON y

el Ejecutivo.

Emplear este pacto representará divorciar la política pública de los Gobiernos Locales, para

adoptar la agenda del Ejecutivo, que tiene mayor vinculación con el empleo de programas

asistencialistas y de imagen política

Elementos como:

1) La reducción del déficit fiscal a partir de la postergación de la deuda que ha servido

como imagen política del Gobierno de turno;

2) la introducción de la agenda del Poder Ejecutivo en la agenda de Gobiernos locales.

(Debido a que las municipalidades según mandato de las Disposiciones Generales

del Presupuesto deberán cumplir con los lineamientos establecidos en el Pacto de

Vida Mejor en detrimento de la Ley de municipalidades o planes de desarrollo

local)

3) la adopción de medidas asistencialistas en el Programa de inversión, como por

ejemplo; el bono diez mil, bolsas solidarias, entre otros;

4) Canjes de publicidad a instituciones privadas por impuestos (crédito fiscal)

Evidencian que el Presupuesto de la Republica es un “Presupuesto con fines

electorales”

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ANEXOS

A continuación se presenta un análisis de la matriz sobre las Disposiciones Generales del Presupuesto de la Republica.

¿Un presupuesto que fortalece o debilita de la institucionalidad?

Disposiciones Generales 2016


Comentarios de FOSDEH

Artículo 6: La Secretaria de Coordinación

General de Gobierno, realizará el seguimiento de

la ejecución física y financiera institucional, y

elaborará a tal efecto, informes mensuales y

trimestrales con base en la información de

ejecución de las metas programadas de valor

público y de producción de la ejecución financiera

POA-Presupuesto de las instituciones del Sector

público…

Artículo 6: La Secretaría de Coordinación General

de Gobierno (SCGG), llevará a cabo el seguimiento a

la planificación de la gestión sectorial y nacional,

para lo cual elaborará informes trimestrales con base

en la información de ejecución de las metas

programadas por los Gabinetes Sectoriales y en

función del avance en el cumplimiento de los

resultados globales de Plan Estratégico de

Gobierno…

Además de retroceso en la institucionalidad,

está disposición representa también un

retroceso en los procesos de trasparencia,

debido a que la información que será

trasmitida al público es menos detallada.

Hay que apuntar nuevamente que la SCGG no

pudo elaborar ninguno de informes como lo

requería el artículo 6 de las DGP16, siendo

este es el primer problema de trasparencia.

El segundo problema de trasparencia es que

para el ejercicio 2017 ni siquiera se intentará

brindar al público la evaluación en base al

POA-Presupuesto, sino que brindarán una

información más agregada.

Artículo 18: Para fines de la presente Ley se

entiende por Ingresos Netos al resultado de restar


entiende por Ingresos Netos al resultado de restar de

La introducción de este concepto se contrapone

a lo dispuesto por la Constitución de la

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de los Ingresos Totales, los conceptos siguientes:

1. El monto de los préstamos recibidos tanto de

fuente interna como externa,

2. Las transferencias y donaciones internas y/o

externas,


4. Los valores generados por la aplicación del

Decreto Legislativo No. 105-2011 de fecha 23 de

junio 2011, reformado mediante Decreto No. 166

2011 de fecha 06 de Septiembre de2011 (Ley de

Seguridad Poblacional),


6. Los valores pagados al sistema bancario

nacional por el servicio de recaudación,


8. Las Devoluciones por pagos efectuados de más

en Ejercicios Fiscales anteriores


10. La recaudación del 4.0% de Tasa Turística

destinada exclusivamente para el IHT.

los Ingresos Totales, los conceptos siguientes:




externas,








6. Los valores pagados al sistema bancario nacional

por el servicio de recaudación,


8. Las Devoluciones por pagos efectuados de más en

Ejercicios Fiscales anteriores




11. Y los destinados a cumplir compromisos

sociales específicos como programa Vida Mejor,

Tasa de Seguridad, entre otros.

República.

Esta disposición permite que se le asignen

menos recursos a instituciones como la Corte

Suprema Justicia y Universidad Nacional

Autónoma que según ley deberían percibir el 3

y 6% respectivamente de los ingresos netos del

Estado (Ingresos totales menos las prestaciones

y donaciones). Sin embargo para el ejercicio

2017 estas intuiciones solo recibirán menos

recursos que lo que estipula la Constitución de

la República3.

Con esta disposición la CSJ y la UNAH

dejarán de percibir alrededor 1.5 mil millones

de Lempiras para el ejercicio 2017.

Además para las DPG17 se incluyó a los

recursos destinados a cumplir compromisos

sociales específicos como programa Vida

Mejor, Tasa de Seguridad, entre otros para

que sean restados a los ingresos brutos.

No existe claridad de lo que restan a los

ingresos totales.

3 Articulo 3 (código 701 UNAH, código 10 Poder Judicial)

17

Art. 32: Con el propósito de evitar sobregiros

en las asignaciones presupuestarias aprobadas;

todas las instituciones del Gobierno: Central,

Desconcentrado y Descentralizado, cuando así se

requiera, deberán realizar las modificaciones

presupuestarias necesarias previas a la

ejecución de los gastos, ninguna institución

realizará compromisos de pago sin contar con la

asignación presupuestaria respectiva.

Artículo 32: Igual contenido que las Disposiciones

Generales 2016.

Para el ejercicio 2016 la diferencia entre el

presupuesto en vigencia y el aprobado es de al

redor de 8 mil millones de Lempiras, esto

representa el 2% del PIB. Es decir que se

llevaron a cabo excesivas modificaciones

presupuestarias, que posiblemente se financia

con deuda.

Esto permite la discrecionalidad y motiva a las

instituciones a no cumplir su “planificación

estratégica”.

Recomendamos en este sentido a los

tomadores de decisión, pensar en la idea de

emplear una regla fiscal no al déficit fiscal,

sino al presupuesto.

Artículo 35: Además de lo establecido en las

Normas Técnicas del Subsistema de Presupuesto,

Acuerdo No. 1341, Artículo 25, se faculta a las

instituciones del Gobierno Central,

Desconcentrado y Descentralizado a efectuar

transferencias o traspasos de créditos

presupuestarios entre partidas de los grupos

Servicios no personales y Materiales y Suministros

entre distintos programas de la misma institución,

con las excepciones de los servicios básicos (Agua,

Energía y Telefonía Fija) establecidas en esta Ley.




instituciones del Gobierno: Central, Desconcentrado

y Descentralizado a efectuar transferencias o

traspasos de créditos presupuestarios entre

partidas de los grupos Servicios no Personales y

Materiales y Suministros entre distintos programas de

la misma institución, inclusive la Estrategia de la

Reducción de la Pobreza.

Los servicios no personales son según el

catálogo de cuentas de la SEFIN:

Asignaciones para atender los pagos

por la prestación de servicios de

carácter no personal, el uso de bienes

muebles e inmuebles de terceros, así

como por su mantenimiento y

reparación. Incluye servicios

profesionales, comerciales y

financieros.

Comprende además los servicios

utilizados en los procesos productivos

de instituciones que desarrollan

actividades de carácter comercial,

18

industrial o servicios. Dichos servicios

pueden ser prestados por personas

naturales o jurídicas y por instituciones

públicas o privadas.

Es importante mencionar que estás cuentas

podrán ser sujetos de intercambio

presupuestario con una cuenta importante

como la de la estrategia de la reducción de la

pobreza y no se excluye como en las DGP16 a

los servicios básicos.

Esto puede suscitar condiciones para mal

lograr la sana administración de las finanzas

públicas, ya que podrán hacer modificaciones

sin vigilancia de la SCGG.

Existe el antecedente de mala utilización de los

recursos provenientes de empresas públicas

como la ENEE y HONDUTEL llevándolos a

tener severos problemas financieros.

Esta disposición concede discrecionalidad y

acrecienta condiciones para que se repitan

estos eventos.

Artículo 47:La Secretaría de Estado en el

Despacho de Finanzas y la Secretaría de

Coordinación General de Gobierno, trabajarán en

forma conjunta a fin de asegurar que todos los

recursos de la Cooperación Externa No

Reembolsable que reciben las Instituciones del

sector público se incorporen al Presupuesto


Generales 2016.

Se entiende que la “Cooperación no

rembolsable” son en realidad recursos en

forma de donaciones. Más allá de emitir un

comentario respecto de este artículo, es

necesario preguntarse ¿No tienen las

donaciones un fin específico bajo la voluntad

del cooperante?

19

General de Ingresos y Egresos de la República, al

Sistema de Administración Financiera Integrada

(SIAFI) y en el Sistema Presidencial de Gestión

por Resultados, para su respectivo seguimiento.

Así mismo, estos deberán ser ejecutados

utilizando el principio de Unidad de Caja que

indica que todos los fondos del sector público

deben ingresar a la Cuenta Única de la Tesorería

General de la República, para su respectivo

seguimiento y control del uso de los recursos.

En este artículo se puede evidenciar que en

Honduras existe una especie de aplicación

ambigua de los conceptos o de las leyes por

parte de la institucionalidad; como por

ejemplo pretender respetar el principio de caja

única para lo dispuesto en este artículo, sin

embargo, en otras ocasiones este principio se

irrespeta con la utilización de figuras de los

fideicomisos.

Artículo no existente en las Disposiciones 2016. Artículo 100 :Previo a la aprobación de las

solicitudes de modificaciones a las asignaciones

presupuestarias de proyectos de inversión pública

entre objetos del gasto o transferencia entre

categorías de un mismo programa, así como el

traslado de fondos entre proyectos de inversión, se

requerirá su registro en el Sistema Nacional de

Inversiones Públicas de Honduras (SNIPH) con la

justificación y la documentación de respaldo que

permita el análisis técnico y la emisión del

Dictamen de la Dirección General de Inversiones

Públicas de la Secretaría de Estado en el Despacho

de Finanzas.

No es buena práctica bajo ningún motivo el

traslado de recursos entre proyectos. Esta

práctica promueve la no transparencia de la

administración de las finanzas públicas.

Además debido a la articulación estratégica de

cada uno de los proyectos en el Programa de

Inversión Pública (PIP), no debería ser

necesario hacer traslados de recursos entre los

proyectos.

Artículo 146: Los recursos provenientes del alivio

de deuda en el marco de la Iniciativa de Países

Pobres Altamente Endeudados (HIPC), la

Artículo 163: Con igual contenido que en las

Disposiciones 2016.

Según el proyecto de presupuesto los ingresos

por HIPC, la MDRI y el Club de París

Honduras recibirán un monto de 2.7 mil

20

Iniciativa Multilateral de Alivio de la Deuda

(MDRI) y en lo que corresponde al Club de París

deben ser destinados Exclusivamente para los

proyectos de arrastre consignados en el Anexo

“Estrategia de Reducción de la Pobreza”, que

forma parte del presente Presupuesto de Ingresos

y Egresos de la República, Ejercicio Fiscal 2017.

millones de Lempiras que deben ser destinados

a los objetivos de ERP.

En el desglose de los ingresos que aparecen en

el artículo 1 de las DGP17, esta cuenta aparece

como donaciones o transferencias, es decir que

se trata de financiamiento externo no

reembolsable.

Por tanto existe una contradicción entre este

artículo y el artículo 47.

En aquel artículo se entiende que las

donaciones irán a una cuenta común, en

cambio en este artículo se entiende, que estos

recursos serán destinados a los objetivos por

los que fueron transferidos, es decir los

objetivos de la ERP.

Artículo no existente en las Disposiciones 2016. Artículo 164: El Servicio de la Deuda Pública

correspondiente a los convenios de endeudamiento

que conforman el grupo de préstamos objeto de

reorganización y que mejoran el perfil de la deuda

pública, se ejecutará presupuestariamente a través del


(SIAFI) y de su interfaz con el Sistema de Gestión y

Administración de la Deuda (SIGADE), en las fechas

y plazos establecidos en los respectivos convenios o

contratos de préstamo.

Simultáneamente, se deben registrar en el Sistema

de Administración Financiera Integrada (SIAFI)

En esta disposición se aprecia una

contradicción en la conceptualización de las

cuentas o dicho en otras palabras: la

utilización de conceptos ambigua en las

cuentas de las finanzas públicas.

Se registra como ingreso en forma de

donaciones aquello que más bien es una

condonación o viceversa, por lo que es

importante preguntarse ¿Cuál es la

conceptualización correcta?

21

los ingresos que pudiera generar esta concesión de

alivio de deuda y los fondos así obtenidos,

conformarán los recursos de la Iniciativa de

Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC),


(MDRI) y Club de Paris que servirán de base para

financiar los programas y proyectos de erradicación

de la pobreza.

Artículo 152; Párrafo 5: Del monto total de las

transferencias del Gobierno Central, las

Corporaciones Municipales destinarán los

recursos de las transferencia de acuerdo a lo

establecido en la Ley de Municipalidades o bien lo

contenido el Pacto Municipal por una Vida Mejor

suscrito entre la AMHON y el Poder Ejecutivo,

sin afectar el cinco por ciento (5%) destinado a las

mujeres establecido en el inciso 1 de este artículo,

debiendo notificar su decisión a la Secretaría de

Estado en los Despachos de Derechos Humanos,

Justicia, Gobernación y Descentralización.

Debe entenderse que las erogaciones descritas en

los numerales 1), 2), 3) y 6) anteriores deben

considerarse como una inversión.

Artículo 165;Párrafo 5: Del monto total de las






suscrito entre la AMHON y el Poder Ejecutivo;

debiendo notificar su decisión a la Dirección General

de Fortalecimiento Municipal (DFGM) de la

Secretaría de Estado en los Despachos de Derechos

Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización

a través de una certificación de Punto de Acta

aprobada por la Corporación Municipal adjuntándola

al Presupuesto Municipal vigente…




Este artículo también es sujeto de una

sistemática utilización de conceptualización

ambigua.

En esta disposición en particular se le

considera inversión a cuentas que son

meramente gasto corriente, como lo son sobre

todo los numerales 1 y 6 de este artículo.

1) Transferencias condicionadas (Bono de vida

mejor)

6) Gastos de administración

22

Falta de transparencia en el ciclo presupuestario



Comentarios realizados por FOSDEH

Artículo 6: La Secretaria de Coordinación General

de Gobierno, realizará el seguimiento de la ejecución

física y financiera institucional, y elaborará a tal

efecto, informes mensuales y trimestrales con base


programadas de valor público y de producción de

la ejecución financiera POA-Presupuesto de las

instituciones del Sector público…

Artículo 6: La Secretaría de Coordinación General

de Gobierno (SCGG), llevará a cabo el seguimiento a

la planificación de la gestión sectorial y nacional,

para lo cual elaborará informes trimestrales con base


programadas por los Gabinetes Sectoriales y en

función del avance en el cumplimiento de los

resultados globales de Plan Estratégico de

Gobierno…

Además de retroceso en la institucionalidad,

está disposición representa también un

retroceso en los procesos de trasparencia,

debido a que la información que será

trasmitida al público es menos detallada (según

DPG).

Hay que apuntar nuevamente que la SCGG no

pudo elaborar ninguno de informes como lo

requería el artículo 6 de las DGP16, siendo

este es el primer problema de trasparencia.

El segundo problema de trasparencia es que

para el ejercicio 2017 ni siquiera se intentará

brindar al público la evaluación en base al

POA-Presupuesto, sino que brindarán una

información más agregada.











No sabemos en realidad con qué fin se

introduce la concepción de ingresos netos.

No obstante al parecer esta disposición permite

que se le asignen menos recursos a

instituciones como la Corte Suprema Justicia y

23


externas,

















externas,
















11. Y los destinados a cumplir compromisos

sociales específicos como programa Vida Mejor,

Tasa de Seguridad, entre otros.

Universidad Nacional Autónoma que según ley

deberían percibir el 3 y 6% respectivamente de

los ingresos totales brutos del Estado. Sin

embargo para el ejercicio 2017 estas

intuiciones solo recibirán el 2% y 4% de los

ingresos totales brutos.

Con esta disposición la CSJ y la UNAH

dejarán de percibir alrededor 1.5 mil millones

de Lempiras para el ejercicio 2017.

Además para las DPG17 se incluyó a los

recursos destinados a cumplir compromisos

sociales específicos como programa Vida

Mejor, Tasa de Seguridad, entre otros para

que sean restados a los ingresos brutos.

No existe claridad de lo que restan a los

ingresos totales.

Art. 32: Con el propósito de evitar sobregiros en

las asignaciones presupuestarias aprobadas; todas las


y Descentralizado, cuando así se requiera, deberán

realizar las modificaciones presupuestarias

necesarias previas a la ejecución de los gastos,

ninguna institución realizará compromisos de pago


Generales 2016.

Para el ejercicio 2016 la diferencia entre el

presupuesto en vigencia y el aprobado es de al

redor de 8 mil millones de Lempiras, esto

representa el 2% del PIB. Es decir que se

llevaron a cabo excesivas modificaciones

presupuestarias, que posiblemente se financia

24

sin contar con la asignación presupuestaria

respectiva.

con deuda.

Esto permite la discrecionalidad y motiva a las

instituciones a no cumplir su “planificación

estratégica”.

Recomendamos en este sentido a los

tomadores de decisión, pensar en la idea de

emplear una regla fiscal no al déficit fiscal,

sino al presupuesto.




instituciones del Gobierno Central, Desconcentrado y

Descentralizado a efectuar transferencias o traspasos

de créditos presupuestarios entre partidas de los

grupos Servicios no personales y Materiales y

Suministros entre distintos programas de la misma

institución, con las excepciones de los servicios

básicos (Agua, Energía y Telefonía Fija)

establecidas en esta Ley.





y Descentralizado a efectuar transferencias o

traspasos de créditos presupuestarios entre

partidas de los grupos Servicios no Personales y

Materiales y Suministros entre distintos programas de

la misma institución, inclusive la Estrategia de la

Reducción de la Pobreza.

Los servicios no personales son según el

catálogo de cuentas de la SEFIN:

Asignaciones para atender los pagos

por la prestación de servicios de

carácter no personal, el uso de bienes

muebles e inmuebles de terceros, así

como por su mantenimiento y

reparación. Incluye servicios

profesionales, comerciales y

financieros.

Comprende además los servicios

utilizados en los procesos productivos

de instituciones que desarrollan

actividades de carácter comercial,

industrial o servicios. Dichos servicios

pueden ser prestados por personas

naturales o jurídicas y por instituciones

públicas o privadas.

Es importante mencionar que estás cuentas

25

podrán ser sujetos de intercambio

presupuestario con una cuenta importante

como la de la estrategia de la reducción de la

pobreza y no se excluye como en las DGP16 a

los servicios básicos.

Esto puede suscitar condiciones para mal

lograr la sana administración de las finanzas

públicas, ya que podrán hacer modificaciones

sin vigilancia de la SCGG.

Existe el antecedente de mala utilización de los

recursos provenientes de empresas públicas

como la ENEE y HONDUTEL llevándolos a

tener severos problemas financieros.

Esta disposición concede discrecionalidad y

acrecienta condiciones para que se repitan

estos eventos.

Artículo 47:La Secretaría de Estado en el

Despacho de Finanzas y la Secretaría de

Coordinación General de Gobierno, trabajarán en

forma conjunta a fin de asegurar que todos los

recursos de la Cooperación Externa No

Reembolsable que reciben las Instituciones del

sector público se incorporen al Presupuesto General

de Ingresos y Egresos de la República, al Sistema de

Administración Financiera Integrada (SIAFI) y en el

Sistema Presidencial de Gestión por Resultados, para

su respectivo seguimiento.

Así mismo, estos deberán ser ejecutados utilizando


Generales 2016.

Se entiende que la “Cooperación no

rembolsable” son en realidad recursos en

forma de donaciones. Más allá de emitir un

comentario respecto de este artículo, es

necesario preguntarse ¿No tienen las

donaciones un fin específico bajo la voluntad

del cooperante?

En este artículo se puede evidenciar que en

Honduras existe una especie de aplicación

ambigua de los conceptos o de las leyes por

parte de la institucionalidad; como por

ejemplo pretender respetar el principio de caja

única para lo dispuesto en este artículo, sin

26

el principio de Unidad de Caja que indica que

todos los fondos del sector público deben ingresar

a la Cuenta Única de la Tesorería General de la

República, para su respectivo seguimiento y control

del uso de los recursos.

embargo, en otras ocasiones este principio se

irrespeta con la utilización de figuras de los

fideicomisos.

Artículo no existente en las Disposiciones 2016. Artículo 100 :Previo a la aprobación de las

solicitudes de modificaciones a las asignaciones

presupuestarias de proyectos de inversión pública

entre objetos del gasto o transferencia entre

categorías de un mismo programa, así como el

traslado de fondos entre proyectos de inversión, se

requerirá su registro en el Sistema Nacional de

Inversiones Públicas de Honduras (SNIPH) con la

justificación y la documentación de respaldo que

permita el análisis técnico y la emisión del

Dictamen de la Dirección General de Inversiones

Públicas de la Secretaría de Estado en el Despacho

de Finanzas.

No es buena práctica bajo ningún motivo el

traslado de recursos entre proyectos. Esta

práctica promueve la no transparencia de la

administración de las finanzas públicas.

Además debido a la articulación estratégica de

cada uno de los proyectos en el Programa de

Inversión Pública (PIP), no debería ser

necesario hacer traslados de recursos entre los

proyectos.

Artículo 146: Los recursos provenientes del alivio de

deuda en el marco de la Iniciativa de Países Pobres

Altamente Endeudados (HIPC), la Iniciativa

Multilateral de Alivio de la Deuda (MDRI) y en lo

que corresponde al Club de París deben ser

destinados Exclusivamente para los proyectos de

arrastre consignados en el Anexo “Estrategia de

Reducción de la Pobreza”, que forma parte del

Artículo 163: Con igual contenido que en las

Disposiciones 2016.

Según el proyecto de presupuesto los ingresos

por HIPC, la MDRI y el Club de París

Honduras recibirán un monto de 2.7 mil

millones de Lempiras que deben ser destinados

a los objetivos de ERP.

En el desglose de los ingresos que aparecen en

el artículo 1 de las DGP17, esta cuenta aparece

como donaciones o transferencias, es decir que

27

presente Presupuesto de Ingresos y Egresos de la

República, Ejercicio Fiscal 2017.

se trata de financiamiento externo no

reembolsable.

Por tanto existe una contradicción entre este

artículo y el artículo 47.

En aquel artículo se entiende que las

donaciones irán a una cuenta común, en

cambio en este artículo se entiende, que estos

recursos serán destinados a los objetivos por

los que fueron transferidos, es decir los

objetivos de la ERP.

Artículo no existente en las Disposiciones 2016. Artículo 164: El Servicio de la Deuda Pública

correspondiente a los convenios de endeudamiento

que conforman el grupo de préstamos objeto de

reorganización y que mejoran el perfil de la deuda

pública, se ejecutará presupuestariamente a través del


(SIAFI) y de su interfaz con el Sistema de Gestión y

Administración de la Deuda (SIGADE), en las fechas

y plazos establecidos en los respectivos convenios o

contratos de préstamo.

Simultáneamente, se deben registrar en el Sistema

de Administración Financiera Integrada (SIAFI)

los ingresos que pudiera generar esta concesión de

alivio de deuda y los fondos así obtenidos,

conformarán los recursos de la Iniciativa de

Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC),


En esta disposición se aprecia una

contradicción en la conceptualización de las

cuentas o dicho en otras palabras: la

utilización de conceptos ambigua en las

cuentas de las finanzas públicas.

Se registra como ingreso en forma de

donaciones aquello que más bien es una

condonación o viceversa, por lo que es

importante preguntarse ¿Cuál es la

conceptualización correcta?

28

(MDRI) y Club de Paris que servirán de base para

financiar los programas y proyectos de erradicación

de la pobreza.







suscrito entre la AMHON y el Poder Ejecutivo, sin

afectar el cinco por ciento (5%) destinado a las

mujeres establecido en el inciso 1 de este artículo,

debiendo notificar su decisión a la Secretaría de


Justicia, Gobernación y Descentralización.




Artículo 165;Párrafo 5: Del monto total de las






suscrito entre la AMHON y el Poder Ejecutivo;

debiendo notificar su decisión a la Dirección General

de Fortalecimiento Municipal (DFGM) de la

Secretaría de Estado en los Despachos de Derechos

Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización

a través de una certificación de Punto de Acta

aprobada por la Corporación Municipal adjuntándola

al Presupuesto Municipal vigente…




Este artículo también es sujeto de una

sistemática utilización de conceptualización

ambigua.

En esta disposición en particular se le

considera inversión a cuentas que son

meramente gasto corriente, como lo son sobre

todo los numerales 1 y 6 de este artículo.

1) Transferencias condicionadas (Bono de vida

mejor)

6) Gastos de administración

29

Deuda, ilusionismo y el financiamiento de la deuda




Artículo 44: El Poder Ejecutivo, por medio de la

Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas,

durante el Ejercicio Fiscal 2016, de no contar con

la liquidez necesaria, puede pagar mediante bonos

las cuotas que el Estado como patrono deba

aportar a los institutos de previsión social hasta

un máximo del CINCUENTA POR CIENTO

(50%); así como un máximo del VEINTE POR

CIENTO (20%) de la transferencia que le

corresponda realizar a las corporaciones

municipales del país, exceptuando las

corporaciones municipales C y D.

Artículo 44: El Poder Ejecutivo, por medio de la

Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas,

durante el presente Ejercicio Fiscal, de no contar

con la liquidez necesaria, puede pagar mediante

bonos las cuotas que el Estado como patrono deba

aportar a los institutos de previsión social; así como

un máximo del veinte por ciento (20%) de la

transferencia que le corresponda realizar a las

corporaciones municipales del país, exceptuando las

corporaciones municipales C y D.

Asimismo se autoriza a la Secretaría de Estado en

el Despacho de Finanzas, a pagar mediante

emisión de bonos, las obligaciones de aportes

patronales pendientes de pago de ejercicios

anteriores.

Esta es una de las disposiciones más

importantes (Preocupantes) de la cual se puede

evidenciar la instauración del esquema Ponzi4

en el Estado hondureño.

Es decir, el Estado que paga deuda con más

deuda. Esto puede verse de forma más puntual

bajo los siguientes aspectos:

a) Bonificando5 la deuda como patrono

en los institutos de previsión con la

justificación de insuficiencia de

liquidez.

b) Bonificando parte de las trasferencias

municipales.

c) Bonificando también los saldos de

ejercicios anteriores (No aparecía en

las DPG16)

Algo que acentúa el problema es que las

DPG16 tenían un techo para la bonificación

pagos que el Estado tiene que hacer como

patrono de los servicios de previsión, sin

4 Es esquema Ponzi o esquema piramidal. Es como se le conoce en economía al proceso de pagar deuda con deuda. 5 Bonificación es el proceso en que la deuda se paga con la emisión de Bonos del Gobierno de la República.

30

embargo en las DPG17 no se cuenta con

ningún techo.

Artículo 47: La Secretaría de Estado en el

Despacho de Finanzas podrá realizar operaciones

de permuta o refinanciamiento de bonos vigentes

o al vencimiento por otros bonos, con el propósito

de minimizar el riesgo y mejorar el perfil del

portafolio de la deuda.

Las permutas representan operaciones de compra

y venta simultánea de títulos valores de Gobierno

y como tal, deberán ser registradas en el Sistema

de Gestión y Administración de la Deuda

(SIGADE) y en el Sistema de Administración

Financiera (SIAFI), como un pago de principal y

una emisión de un nuevo bono, siempre y cuando

la operación implique compra de títulos con

vencimiento dentro del período fiscalvigente.

En el caso de permutas de títulos con fecha de

vencimiento en años posteriores al año en curso,

éstas no afectarán el techo presupuestario del

endeudamiento público interno aprobado en el

Presupuesto General de la República para el

presente año, sin embargo los intereses

devengados que sean capitalizados y el incremento

nominal que exista en la deuda como parte del

proceso de permuta, sí contarán contra el techo

autorizado.

Artículo 48: La Secretaría de Estado en el Despacho

de Finanzas podrá realizar operaciones de

permuta o refinanciamiento de bonos vigentes o al

vencimiento por otros bonos, con el propósito de

minimizar el riesgo y mejorar el perfil del

portafolio de la deuda.

Las permutas representan operaciones de compra

y venta simultánea de títulos valores de Gobierno

y como tal, deberán ser registradas en el Sistema

de Gestión y Administración de la Deuda

(SIGADE) y en el Sistema de Administración

Financiera Integrada (SIAFI), como un pago de

principal y una emisión de un nuevo bono,

siempre y cuando la operación implique

compra de títulos con vencimiento dentro del

período fiscal vigente.

En caso de permutar títulos con fecha de

vencimiento en años posteriores al año 2017,

dichas colocaciones no afectarán el techo

presupuestario del endeudamiento público interno

aprobado en el Presupuesto General de la

República para el presente año, sin embargo los

intereses devengados que sean capitalizados y el

incremento nominal que exista en la deuda como

parte del proceso de permuta, sí contarán contra el

techo autorizado.

Existe una contradicción cuando se dispone

que:

“las permutas representan

operaciones…como un pago de

principal y una emisión de un nuevo

bono, siempre y cuando la

operación implique compra de

títulos con vencimiento dentro del

período fiscal Vigente.”

y más tarde acota que:

“En caso de permutar títulos con

fecha de vencimiento en años

posteriores al año 2017, dichas

colocaciones no afectarán el techo

presupuestario del endeudamiento

público interno aprobado en el

Presupuesto General de la República

para el presente año”.

El artículo 48 igual que el 44, son ejemplos

claros de un esquema ponzi o piramidal.

Esto hará que para el año 2018 haya un stock

de deuda bonificada concebida en el 2017 que

hará difícil su sostenibilidad.

Otra preocupación del FOSDEH es que esos

saldos de deuda no reflejan en la

contabilización oficial de la deuda pública del

31

ejercicio y ni siquiera aparecen en la

contabilización de la deuda flotante.

Otra pregunta que debemos formular es ¿Cómo

se mejora el perfil de la deuda con esta

disposición?

Artículo 48: Se autoriza a la Secretaría de Estado

en el Despacho de Finanzas, para que proceda a

realizar colocaciones de los saldos disponibles de

la emisión de bonos autorizados para financiar los

gastos del Ejercicio Fiscal 2015, mismas que

podrán ser en moneda nacional o extranjera. Los

recursos captados por este concepto serán

destinados a honrar las obligaciones originadas al

cierre del Ejercicio Fiscal 2015.

Artículo 49: Se autoriza a la Secretaría de Estado en

el Despacho de Finanzas, para que proceda a

realizar colocaciones de los saldos disponibles de

la emisión de bonos autorizados para financiar los

gastos de Ejercicio Fiscal 2016, mismas que podrán

ser en moneda nacional o extranjera. Los recursos

captados por este concepto serán destinados a

financiar la deuda flotante al cierre del ejercicio

fiscal 2016.

Además de evidenciar una vez más la idea de

pagar deuda con deuda, este artículo en

particular demuestra una incoherencia en su

redacción.

No se puede justificar la adquisición de deuda

para pagar gastos fiscales del ejercicio anterior

y dos líneas después, decir que los recursos

serán destinados a pagar deuda flotante

En las Disposiciones 2016 no existe este artículo. Artículo 58: Se autoriza a la Secretaría de Estado en

el Despacho de Finanzas (SEFIN) y al Banco Central

de Honduras (BCH) para refinanciar o permutar

los valores gubernamentales programados a

vencerse el 26 de diciembre de 2017 por un valor

nominal de DOS MIL CATORCE MILLONES

OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL

LEMPIRAS

EXACTOS (L.2, 014, 835,000.00), mediante la

emisión de un nuevo valor gubernamental bajo las

mismas condiciones financieras del Convenio de

Recapitalización del BCH aprobado por el Decreto

Legislativo No. 38-2014.

El FOSDEH ve con preocupación, como en

distintos artículos se va instaurando la idea de

postergar la deuda o de pagar la de deuda con

más deuda.

Tan solo la suma de emisión de bonos

dispuestos se acerca al 0.5%. Es decir, una

cifra muy cercana a la restricción de deuda

flotante según la ley de responsabilidad fiscal.

Por tanto es necesario revisar si la Ley de

responsabilidad fiscal es de factible

cumplimiento.

En las Disposiciones 2016 no existe este artículo. Artículo 59: La Empresa Nacional de Energía De nuevo parece manifestarse un esquema

32

Eléctrica (ENEE) podrá realizar operaciones para

la gestión de pasivos de bonos vigentes, con el

propósito de minimizar el riesgo y mejorar el

perfil del portafolio de la deuda.

Las Operaciones de gestión de pasivos que realice

la ENEE no contarán contra su techo

presupuestario de endeudamiento autorizado para

el presente año, y podrá realizarlo a través de

operaciones de permuta, refinanciamiento, rescate

anticipado de títulos, contratación de préstamos u

otro mecanismo financiero viable legalmente,

pudiendo acceder el mercado doméstico

Ponzi postergando la deuda de la ENEE.

Pareciera que le están brindando

discrecionalidad a la ENEE para refinanciar la

deuda ya que podrá bonificar incluso por

encima de su techo de endeudamiento.

Este artículo lleva implícito el crecimiento de

los pasivos contingentes6 para el Estado.

En las Disposiciones 2016 no existe este artículo. Artículo 60: Se autoriza a la Empresa Nacional de

Energía Eléctrica (ENEE) para que Proceda a

realizar colocaciones de bonos hasta por un monto

de US$ 150.0 millones para financiar los pasivos

de proveedores de Energía Eléctrica de los

Ejercicios Fiscal 2014 y 2015, mismos que podrán

ser emitidos en moneda nacional, en dólares o

denominada en dólares. Los recursos captados a

través de la bonificación serán destinados

exclusivamente al pago de las obligaciones

acumuladas por gestión de pasivos de los

ejercicios señalados anteriormente, sin que ello

signifique:

1. un aumento al presupuesto aprobado para

2017,

2. que no sobre pase los niveles de

6 Los pasivos contingentes son las obligaciones que contrae el Estado, pero que no se sabe con certeza si el evento ocurrirá o no.

33

endeudamiento públicos establecidos, y

3. que la operación conduzca a la reducción de

los costos financieros de los pasivos

vigentes.

La colocación contará con el aval del Estado y con

garantía fiduciaria de los fideicomisos de

reducción de pérdidas eléctricas de distribución y

trasmisión, y forma parte del diseño y Estructuración

de una solución financiera para las deudas existentes

por energía provista, el cual se diseña como un

programa de pagos viable para cumplir con este

objetivo, clave para saneamiento financiero de la

empresa.


Generales 2016.

Artículo 63: Sin perjuicio de lo establecido en el

Artículo 78 de la Ley Orgánica del Presupuesto, el

Estado podrá reconocer un ingreso mínimo anual

a aquellos contratos que se suscriban a partir del

2017 y que se desarrollen bajo esquemas de

Alianza Público -Privada.

La Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas,

hará las previsiones necesarias para su

reconocimiento en el Presupuesto General de

Ingresos y Egresos de la República del siguiente

Ejercicio Fiscal.

Aunque existe hoy día una unidad de

contingencias fiscales en la secretaría de

finanzas aún existen preocupaciones respecto

de los pasivos contingentes en el esquema de

APP.

El contrato COVI y el proyecto Palmerola,

pero sobre todo el último parecen tener

estimaciones demasiadas altas

descontextualizada de toda la dinámica de la

economía hondureña.

Suponer estimaciones tan altas hará que el

Estado de Honduras tenga que pagar el IMAG

a las empresas a las cuales se les ha adjudicado

proyectos en el esquema APP.

Si se revisan las cuentas de egresos en el

proyecto de presupuesto 2017 no se encuentra

34

ninguna cuenta que hable respecto de las

obligaciones o contingencias fiscales del año

2016, ¿No hubieron contingencias fiscales este

año? ¿O no se contabilizan?

Incoherencia en la política económica y presupuestaria




Artículo 152; Párrafo 5:Del monto total de las


Corporaciones Municipales destinarán los recursos

de las transferencia de acuerdo a lo establecido en la

Ley de Municipalidades o bien lo contenido el Pacto

Municipal por una Vida Mejor suscrito entre la

AMHON y el Poder Ejecutivo, sin afectar el cinco

por ciento (5%) destinado a las mujeres establecido

en el inciso 1 de este artículo, debiendo notificar su

decisión a la Secretaría de Estado en los Despachos

de Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y

Descentralización.

Debe entenderse que las erogaciones descritas en los

numerales 1), 2), 3) y 6) anteriores deben




Corporaciones Municipales destinarán los recursos

de las transferencia de acuerdo a lo establecido en la

Ley de Municipalidades o bien lo contenido el Pacto

Municipal por una Vida Mejor suscrito entre la

AMHON y el Poder Ejecutivo; debiendo notificar su

decisión a la Dirección General de

Fortalecimiento Municipal (DFGM) de la Secretaría de


Justicia, Gobernación y Descentralización a través de

una certificación de Punto de Acta aprobada por la

Corporación Municipal adjuntándola al Presupuesto

Municipal vigente…

…Debe entenderse que las erogaciones descritas en


El artículo 165 se encuentra en el capítulo de

lo que respecta a las municipalidades y como

estas son tratadas a través de la política

presupuestaria.

Esta disposición preocupa sobre todo a lo que

respecta a la política o esfuerzos de

descentralización que ha emprendido el país.

Cuando el Gobierno Central antepone su

agenda inscrita en el plan de vida mejor y lo

traslada a los gobiernos locales, este está

entonces cuartando a los municipales a llevar

a cabo políticas públicas que respondan a las

potencialidades y necesidades de sus

comunas, sobre todo aquellos municipios que

perciben muy pocos o nulos ingresos en

concepto de tributos.

35


Esta disposición representa un retroceso si es

que hubo avance en el tema de la

descentralización en Honduras.

Otro aspecto importante es que sigue

encontrándose en el documento una especie

de conceptualización espuria, en esta

disposición en particular se le considera

inversión a cuentas que son meramente gasto

corriente, como lo son sobre todo los

numerales 1,3 y 6 de este artículo.

Artículo 163: Con base a la emergencia fiscal

establecida en el Decreto Legislativo No.18-2010 del

28 de marzo del 2010, contentivo de la Ley de

Emergencia Fiscal y Financiera, para el Ejercicio

Fiscal 2016 se ordena dejar en suspenso el Decreto

No.368-2005, referente a las transferencias

monetarias especiales autorizadas a las

Corporaciones Municipales del Distrito Central y de

San Pedro Sula.


Generales 2016.

Es un poco contradictorio disponer un artículo

arguyendo emergencia fiscal, cuando se está

en plena utilización de una Regla Fiscal7.

Teóricamente, la invocación de una

emergencia fiscal deja nula una regla fiscal.

7 Las reglas fiscales son todas aquellas medidas que sirven para quitarle discrecionalidad al ejecutivo para hacer política fiscal, sus anclas pueden ser el déficit fiscal, el

déficit de balanza comercial, el presupuesto, el nivel de endeudamiento etc. En el caso particular de Honduras la Regla Fiscal es la ley de Responsabilidad Fiscal.

36

I. Recomendaciones




Artículo 32:Con el propósito de evitar

sobregiros en las asignaciones

presupuestarias aprobadas; todas las

instituciones del Gobierno: Central,

Desconcentrado y Descentralizado, cuando

así se requiera, deberán realizar las

modificaciones presupuestarias necesarias

previas a la ejecución de los gastos,

ninguna institución realizará compromisos

de pago sin contar con la asignación

presupuestaria respectiva.

Artículo 32: Igual contenido que las

Disposiciones Generales 2016.

En el marco de la responsabilidad fiscal y

utilizando el instrumento de las reglas fiscales

es conveniente que el ancla de la regla sea el

presupuesto y no el déficit fiscal.

2% del PIB de modificaciones/ ampliaciones

presupuestarias es un monto excesivo.

Artículo 34: Con el propósito de contar

con una sana administración, al momento

de realizar una modificación

presupuestaria, se debe readecuar en los

casos que corresponda el respectivo Plan

Operativo Anual, la información

correspondiente en el Sistema

Presidencial de Gestión por Resultados

de la Secretaría de Coordinación

General de Gobierno, la programación

de gasto mensual (PGM), la Cuota de

Gasto Trimestral (CGT) y el Plan Anual de



Esta disposición es favorable para la

disciplina y la sana administración de las

finanzas públicas, sin embargo creemos que

los informes y dictámenes favorables de parte

de la SCGG también deben ser de carácter

público y deben ser adjunto de la información

presentada en la evaluación de la ejecución

presupuestaria.

37

Compras y Contrataciones.


Despacho de Finanzas, a través de la

Dirección de Inversiones Públicas y la

Unidad de Contingencias Fiscales,

participará en todas las etapas del ciclo del

proyecto bajo la modalidad de

financiamiento público-privado (APP), así

como en la revisión del costo beneficio y

capacidad de pago de la entidad pública

participante bajo esta modalidad.



Esta disposición no sufrió ninguna

modificación y es un elemento importante

para evitar exponerse a los riesgos fiscales

naturales del proceso APP.

Esta ha sido una de las propuestas recurrentes

por parte del FOSDEH para evitar dichos

riesgos.

Aunque la UCF en la práctica no forman parte

de lo que se propone en este articulado.

El TSC también debería ser parte de este

proceso.

En las Disposiciones 2016 no existe este

artículo.

Artículo 93:Se autoriza a la Secretaría de

Estado en el Despacho de Finanzas para que a

través de la Dirección General de Inversiones

Públicas considere como parte del proceso de

priorización de nuevas inversiones,

indicadores de gestión integral del riesgo

de desastres, cambio climático, equidad de

género, programas específicos dirigidos a

mujeres y derechos humanos, así como las

prioridades establecidas en los Planes de

Desarrollo Regional, para propiciar un

desarrollo más equilibrado entre las

regiones de la Visión de País y acorde a

las potencialidades naturales, culturales y

sociales del territorio y su enfoque en los

cuatro (4) propósitos del plan de todos para

Este articulado no existió en las DGP16 y

recoge un avance substancial dado que los

programas de inversión deben llevarse a cabo

a partir de las potencialidades y planes de

desarrollo a nivel de regiones con sus

características y sus particularidades.

Sin embargo, para el ejercicio 2017 al menos

en la región sur (donde el FOSDEH ha

participado visibilización de este proyecto de

presupuesto) a nivel de municipalidades ni

siquiera se conoce el documento del PIP. Por

tanto es válido preguntar ¿Qué sectores

participan de la nutrición del PIP?

En el artículo 91 de las DGP17 refieren que

38

una vida mejor. participan de la construcción del PIP:

a) La Dirección General de Inversión

Pública

b) Dirección General de política Macro-

Fiscal

c) La Dirección General de Crédito

Público; y

d) La Dirección General de Presupuesto.

No existe en otra parte del articulado esta

visión de llevar a cabo un PIP que involucre a

los sectores o regiones contando con sus

necesidades y potencialidades.


artículo.


Despacho de Finanzas a través de la Dirección

General de Inversiones Públicas; la Secretaría

de Coordinación General de Gobierno a través

de la Dirección Presidencial de Planificación

Estratégica, Presupuesto e Inversión Pública,

Dirección Presidencial de Gestión por

Resultados y la Presidencia de la República a

través de la Oficina Presidencial de

Seguimiento de Proyectos, se reunirán una

vez al mes para revisar los Programas y

Proyectos de Inversión Pública en estado de

alerta, con el fin de emitir opinión

consensuada para la oportuna toma de

decisiones en relación a los programas y

proyectos, dicha opinión deberá remitirse a las

Igual como en el artículo 6, 7 y 8 de las

DGP16 La SCGG debería presentar un

informe mensual o trimestral de la ejecución

de los proyectos en el PIP y si estos están

cumpliendo con alguno de los objetivos del

artículo 93 y presentarlo en el portal de

transparencia.

39

autoridades correspondientes.


artículo.

Artículo 104 : No obstante lo establecido

en el Artículo anterior, cuando sea

estrictamente necesaria la incorporación de

fondos externos provenientes de préstamos, la

institución pública deberá priorizar en base

a su nivel de ejecución con el fin de realizar

los traslados necesarios y poder cubrir las

obligaciones adquiridas.

Asimismo, la Secretaría de Estado en el

Despacho de Finanzas, realizará los análisis

correspondientes acordes a las metas de

política fiscal definidas para el presente

Ejercicio Fiscal, para tal propósito se

autoriza a la Secretaría de Estado en el

Despacho de Finanzas para que pueda

crear el Espacio Presupuestario en la

institución que lo requiera y disminuirlo de

otras mediante una resolución interna

previo análisis de los proyectos y

programas involucrados.

En el caso de los fondos provenientes de

donación, apoyo presupuestario y otras

fuentes externas, siempre que los mismos se

reciban en el mismo año que se van a ejecutar

se incorporaran automáticamente, caso

contrario serán analizadas por el Comité de

incorporaciones presupuestarias de la

Secretaria de Estado en el Despacho de

Finanzas.

Es importante que se piense en la

incorporación de fondos externos en forma de

préstamos cuando existan condiciones para

ello, sin embargo no debería ser solo la

ejecución presupuestaria la única y suprema

condición para optar a financiamiento externo.

Lo anterior podría motivar a ejecutar

rápidamente los recursos sin atisbos de

eficiencia.

Otra condición importante para ser sujeto de

financiamiento externo debería ser la de que

tan preponderante es el proyecto y cuanto este

proyecto aporta a los objetivos plasmados en

artículo 93 de las DGP17.

Dicho lo anterior, no solo debe ser la SEFIN

la encargada de emitir resolución de

incorporar recursos externos a los proyectos

sino en conjunto mínimamente con los

actores involucrados en el artículo 91 de las

DGP17.

Comentarios Técnicos y Recomendaciones del FOSDEH Sobre Las Disposiciones Generales al Presupuesto...

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