Comentarios a propósito deWho Decides the Budget?

Guillermo PerryCIPPEC

Buenos AiresSeptiembre 30 2009

Esquema

1. La contribución de Who Decides the Budget 2. Insights sobre temas claves:

El uso del presupuesto para conseguir apoyo legislativo (pork barrel)

El proceso presupuestal como arena política o simple registro de acuerdos previos: el papel de las “Rigideces”

Incentivos políticos cambiantes: el caso subnacional en Brasil y Colombia; incentivos presidenciales en Chile, Brasil, Perú y México.

El rol de las reglas fiscales

La contribución de Who Decides the Budget

Ocho Estudios de Caso bajo marco teórico común

Enfasis en rol de actores:Poderes formales y realesIncentivos Restricciones

La negociación del presupuesto como parte del “policy making process”

El funcionamiento de las instituciones y reglas presupuestales depende del marco general del “policy making process” y en particular de las instituciones políticas mas profundas.

El uso del presupuesto para conseguir apoyo legislativo

El Presidente tiene amplios poderes formales (iniciativa legislativa en muchos temas, veto) e informales (capacidad técnica, nombramientos, influencia sobre carreras políticas)

Sinembargo, su capacidad de pasar leyes depende de: Mayorías políticas en el Congreso Fortaleza y disciplina de los partidos: aún con mayorías debe

negociar apoyos individuales a cambio de “patronage”. El “patronage” incluye favores a través de nombramientos,

partidas presupuestales (asignación y ejecución), contratos (concesiones, obra pública), reglamentos.

El balance puede cambiar drásticamente: e.g. elección de alcaldes y gobernadores remueve un instrumento clave y exige mas uso de otros, en particular de “pork barrel” presupuestal: caso Colombia desde 1991

El proceso presupuestal como arena política o simple registro de acuerdos previos: las “Rigideces”

El intercambio de “pork barrel” por apoyo legislativo tiene usualmente lugar antes de presentar el presupuesto El resultado de las negociaciones viene “incorporado” en el proyecto de

Gobierno. (ejs, Brasil, Colombia) Por eso se ven pocos cambios durante su trámite o a través de

adiciones.

Dos tipos de “earmarking” o rigideces de gasto: El que resulta de un acuerdo general por separar del proceso político

presupuestal a sectores o actividades prioritarias: e. g. educación, salud, mantenimiento vial en algunos paises.

El que resulta de una negociación en la que intereses específicos logran proteger asignaciones futuras a cambio de apoyo presente:

A favor de otros sectores: eg, defensa, justicia, seguridad social –pensiones provincias en Argentina en el Pacto Fiscal de 1999-

A favor de instituciones específicas: eg, parafiscales en Colombia, A favor de las regiones y municipios: eg, cesiones de ventas, Fondo de

Compensación Educativa en Colombia.

Incentivos políticos cambiantes: el caso subnacional en Brasil

Los Gobernadores (y los empleados públicos) tuvieron mucho poder al momento de la Reforma Constitucional de 1988 (el Ejecutivo estaba en retirada y los Gobernadores recién elegidos): Asignación tributos Transferencias Pensiones y otros beneficios de Seguridad Social

El equilibrio y los incentivos cambian y el Ejecutivo logra: “Desmarcar” recursos: Fondo Social de Emergencia FSE (1993), Fondo

de Estabilización Fiscal FEF, “Delinked Budgeatry Resources” DRU (1999).

Someter a los Estados a una Ley de Responsabilidad Fiscal muy estricta (2000)

Algunas Reformas Pensionales: aunque Corte las limita! Que cambió?

El poder del Presidente se restablece La crisis fiscal y de deuda estatal hacen necesarias las reformas (rol FMI) y

debilitan la capacidad de influencia de los Estados Controlar la inflación, y el equilibrio fiscal, se convirtieron en activos

políticos para el Presidente

Incentivos políticos cambiantes: el caso subnacional en Colombia

Una de las motivaciones de la Reforma Constitucional de 1991 era fortalecer la descentralización para recuperar un balance perdido desde 1886 y por razones de orden público: Transferencias automáticas crecientes a favor de departamentos y

Municipios Gobernadores y Alcaldes (éstos desde 1986) elegidos popularmente

El equilibrio y los incentivos cambian y el Ejecutivo logra: Reducir transferencias y desligarlas de los ingresos: reformas

constitucionales del 2001 y el 2007. Limitar el endeudamiento (1997) y los gastos subnacionales (1999)

Que cambió? Crisis fiscal y de deuda subnacional en 1999 (rol FMI). Primeras crisis de

deuda subnacional en 1996. Casos de captura de rentas subnacionales por guerrilla y paramilitares.

Múltiples casos de corrupción La propia elección de Gobernadores y Alcaldes (y los altos recursos

conque cuentan) cambia los incentivos de los Congresistas: Antes el Gobierno nombraba sus recomendados a cambio de apoyo legislativo. Ahora son con frecuencia sus competidores.

Incentivos políticos cambiantes:el caso del Presidente en Brasil, México y Perú

En éstos tres paises los últimos Presidentes ganan con la estabilidad fiscal y la promueven activamente (como en Chile desde 1990). Antes (y aún hoy en otros paises) el Presidente promueve antetodo aumentos de gasto, si bien bajo restricciones de financiamiento.

Que hizo la diferencia?

Experiencias de crisis fiscal, hiperinflación y estabilización posterior que cambiaron el comportamiento de los electores y financiadores de las campanas (Brasil, Perú)?

Experiencias de crisis económicas y suspensión (o recuperación) de libertades democráticas que cambian la percepción de los partidos y dirigentes políticos (Chile, Perú, Brasil)?

El rol de las reglas fiscales: la compatibilidad de incentivos

Porqué funcionan en Chile y Colombia y no en Argentina, Perú, Venezuela o Ecuador? Incentivos, consenso o equilibrio político básico que las sustenta? Pero, en tal caso, para que se necesitan las reglas?

Algunas reglas (las LRF de Argentina y Perú) buscaron mantener la sostenibilidad al costo de acentuar la prociclicalidad: no eran “incentive compatible”: no es de sorprender que se violaron o cambiaron en la primera desaceleración económica

En contraste, otras reglas (eg, Chile) buscan evitar la prociclicalidad, manteniendo la sostenibilidad, y han resultado “incentive compatible”: Sustraen (parte de) los ingresos extraordinarios en los “boom” del proceso

presupuestal cotidiano para evitar que se gasten en su totalidad (1990-1997; 2003-2007) y los ahorran para ayudar a financiar el gasto en los anos malos

Elevan efectivamente el costo político de no observar o cambiar la regla

Aun así, la falta de consensos básicos puede hacer que se cambien reglas que parecían ser “incentive compatible”: el caso de Ecuador y, en menor medida, Colombia