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Comentario en clave México al documento Partidos políticos en América Central: transformaciones y líneas para su fortalecimiento de Fernando F. Sánchez C. Jean-François Prud’homme * 1. Introducción El sistema político mexicano ha vivido un cambio radical en los últimos veinte años. Ese cambio se puede resumir por el paso de un régimen autoritario –con todos los matices del caso- a un régimen democrático. El cambio de naturaleza del sistema se dio de manera paulatina mediante la negociación entre las principales fuerzas políticas y sociales. La negociación de las reglas de la competencia electoral y del marco legal de la vida partidista ocupó un lugar fundamental en el proceso de cambio. Los partidos políticos fueron actores centrales de esa negociación y lograron, al filo de una serie de reformas electorales de envergadura, ponerse de acuerdo en torno a las principales reglas que rigen su competencia. Esas reformas tuvieron un efecto importante sobre la naturaleza del sistema de partidos y crearon retos de adaptación para todas las organizaciones partidistas existentes. Esos retos varían en función de la especificidad del modelo de organización de cada uno de los partidos. Sin * Doctor en Ciencias Políticas. Profesor investigador del Centro de Estudios Internacionales. El Colegio de México. 137 Esta obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv DR © 2007. Instituto Interamericano de Derechos Humanos - Centro de Asesoría y Promoción Electoral http://www.iidh.ed.cr/capel/ Libro completo en: https://goo.gl/EH7Tb7

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Comentario en clave México aldocumento Partidos políticos en

América Central: transformaciones ylíneas para su fortalecimiento de

Fernando F. Sánchez C.Jean-François Prud’homme*

1. IntroducciónEl sistema político mexicano ha vivido un cambio radical

en los últimos veinte años. Ese cambio se puede resumir porel paso de un régimen autoritario –con todos los matices delcaso- a un régimen democrático. El cambio de naturaleza delsistema se dio de manera paulatina mediante la negociaciónentre las principales fuerzas políticas y sociales. Lanegociación de las reglas de la competencia electoral y delmarco legal de la vida partidista ocupó un lugar fundamentalen el proceso de cambio. Los partidos políticos fueronactores centrales de esa negociación y lograron, al filo de unaserie de reformas electorales de envergadura, ponerse deacuerdo en torno a las principales reglas que rigen sucompetencia.

Esas reformas tuvieron un efecto importante sobre lanaturaleza del sistema de partidos y crearon retos deadaptación para todas las organizaciones partidistasexistentes. Esos retos varían en función de la especificidaddel modelo de organización de cada uno de los partidos. Sin

* Doctor en Ciencias Políticas. Profesor investigador del Centro deEstudios Internacionales. El Colegio de México.

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embargo, de manera directa o indirecta, el incremento en elnivel de competitividad del sistema de partidos modificó laspautas de equilibrio interno en el seno de los partidos yobligó a imaginar y a buscar nuevos arreglos institucionales.

De manera curiosa, el papel central y, al fin de cuentas,constructivo que tuvieron los partidos en el proceso decambio político no se tradujo en un incremento de suapreciación en la opinión pública. En México como en otrospaíses latinoamericanos, los partidos aparecen como una delas instituciones públicas que cuentan con un nivel muy bajode apreciación. De hecho, su bajo nivel de apreciaciónparece contaminarse al conjunto de las instituciones en lascuales se desempeñan los políticos (véase Tabla 1). Estodavía más preocupante la relación que parece existir entreese bajo grado de apreciación y la participación en la vidaelectoral. Si bien las elecciones presidenciales de 1994alcanzaron una tasa récord de participación de 77.1% quedisminuyó a 63.9% en las del 2000, las eleccioneslegislativas intermedias del 2003 obtuvieron apenas un nivelde participación de 41.6% (con 3.36% de votos anulados), esdecir una baja de dieciseis puntos con respecto a laselecciones legislativas intermedias de 1997.

Tabla 1En escala de calificación como en la escuela, donde 0 es

nada y 10 es mucho, por favor dígame: ¿ Qué tanto confía en…

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A diferencia de la explicación aportada por el Dr. Sánchez C.en su documento sobre los partidos políticos en AméricaCentral donde se hace referencia a un desplazamiento haciael centro de la oferta política y a la poca diferencia existenteentre los programas de las organizaciones contendientes,situación que no es aplicable al caso mexicano actual, laexplicación a esa situación parece residir en la res-ponsabilidad atribuida a los partidos en la parálisislegislativa y, por ende, a una supuesta ineficiencia de lasinstituciones democráticas. Los partidos son evaluados máspor las manifestaciones laterales de la vida partidista(conflictos intra e inter partidistas, escándalos, etc.) que porlas funciones esenciales que dichos partidos desempeñan enun sistema político democrático.

A continuación, intentaré poner en evidencia algunosrasgos estructurales del sistema de partidos mexicanocontemporáneo y sus efectos sobre las org a n i z a c i o n e spartidistas. No pienso incursionar en el análisis específico dealguna organización en particular y seguiré, como me ha sidosolicitado, los pasos marcados por el Dr. Fernando F.Sánchez C. en su reflexión sobre los partidos políticos enAmérica Central.2. Un sistema de partidos fuertes

El sistema de partidos mexicano ha vivido transfor-maciones impresionantes en los últimos quince años. Hapasado de ser un sistema de partidos poco competitivo a unsistema de partidos competitivo. El proceso de organización,ejecución y supervisión de los procesos electorales federalesque fue durante muchos años una fuente de desconfianzaentre los propios contendientes así como de la ciudadaníahacia el sistema político, se ha transformado en la piedraangular de la democracia mexicana. En la mayoría de losaspectos del sistema de gobernanza electoral, se ha logradoconsolidar normas, procedimientos e instituciones ejem-plares en materia de confiabilidad y transparencia. Caberesaltar que los partidos políticos establecidos jugaron, allado de otros actores sociales, un papel fundamental en la

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negociación de las reformas que llevaron al establecimientoy consolidación de esta nueva institucionalidad.

Una vez reconocido el largo camino recorrido en losúltimos años que provocó un cambio esencial en lanaturaleza del sistema de partidos, me parece importantesubrayar la presencia continua de rasgos que definen unaconcepción peculiar de los partidos y del sistema de partidosen México. En el imaginario de los legisladores y dirigentespartidistas, la percepción idealizada, efectiva o no, delsistema de partidos consistía en tener partidos fuertes querepresentaran todo el abanico ideológico –es decir derecha,centro e izquierda–. Esa visión que perduró más allá delcambio en el carácter competitivo del sistema contribuyó acrear condiciones que tienden a favorecer los partidosconsolidados.

La combinación, por un lado, de una concepción artificialoriginaria de un sistema de partidos ideal pero sincompetencia real que presentaba paradójicamente a lospartidos como el canal por excelencia de expresión de lavoluntad popular con, por otro lado, un largo proceso denegociación del cambio democrático llevado esencialmentepor los partidos establecidos creó condiciones muyfavorables para dichos partidos. Esas condicionescontribuyen a la fortaleza de los partidos establecidos en lamedida en que aseguran su supervivencia organizativa yrestringen la aparición de fuerzas políticas que podrían seralternativas reales de poder. No obstante, al limitar lasopciones de salida de los individuos o corrientesinsatisfechos en esas organizaciones, esas mismascondiciones privilegiadas favorecieron un incremento en elnivel de tensión interna registrado en esas mismasformaciones políticas.

Para decirlo en los términos utilizados por el Dr. Sánchez C.en su reflexión sobre los partidos políticos en AméricaCentral, las normas legales que rigen la vida partidista enMéxico tienden a garantizar la supervivencia de los partidosconsolidados. Desde esta perspectiva, se podría hablar de

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partidos altamente institucionalizados. Sin embargo, esaconcepción de la institucionalización introduce factores derigidez que crean tensiones con las dimensiones dedemocratización y transparencia y terminan por endeafectando a la misma institucionalización.

Las reglas de funcionamiento de lo que ha sido conocidosiguiendo la terminología de Sartori como el sistema departido hegemónico mexicano trazaron un “camino dedependencia” en la construcción del sistema de partidosactual. Los estudiosos del tema han dicho, con razón, quedurante años la Ley Electoral de 1946 constituyó la baseinstitucional del control que ejerció el Poder Ejecutivo sobrela vida electoral y partidista nacional. Han afirmado que lacentralización de la organización y supervisión de la vidaelectoral en manos del gobierno federal, su manejo casidirecto desde el Poder Ejecutivo y la filtración del acceso alsistema de partidos –mediante la exigencia de registro de lospartidos con requisitos de presencia nacional, característicasde organización y definición ideológica– han facilitado lareproducción de la hegemonía del partido dominante yconsecuentemente, la falta de competitividad partidista real.

Desde la perspectiva de la competitividad del sistemapartidista, hay una importante parte de verdad en esasconstataciones. Pero detrás de ese modelo había tambiénrazones asociadas a la historia propia del desarrollo de larepresentación política en México, tales como la creenciaque el control centralizado de la vida electoral limitaba lasprácticas caciquiles regionales que alentaba la Ley Electoralde 1918, la canalización de la competencia en los partidosconstituía un freno al personalismo en la vida pública, laexistencia de partidos reconocidos y permanentes aportabauna mayor estabilidad a la competencia política y laexigencia de cobertura nacional para los partidos existentesrepresentaba un avance con respecto a la multiplicación depequeños partidos regionales.

Todas esas razones encontraban su justificación en elcontexto de un país que vivía un proceso de consolidación

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institucional mediante el fortalecimiento de la capacidad depenetración de su gobierno central. Claro está que laconcepción de la democracia que subyacía a esosargumentos era lejos de ser pluralista. En el mejor de loscasos, se argumentaba que el pueblo no estaba maduro paravivir una democracia más competitiva y que el papel delEstado consistía en guiarlo en esa maduración.

De manera paradójica, la visión un tanto artificial delsistema de partidos que quedó plasmada en la Ley Electoralde 1946 tenía fuertes elementos republicanos. Se trataba deun sistema centralista, estatal, público, nacional y apoyadoen una apariencia de diversidad ideológica. El únicoelemento del modelo de ciudadanía republicana que eraausente, y no es el menor cuando de representación políticase trata, era la participación virtuosa de los ciudadanos. Eseelemento ha sido subsanado en los últimos años. Elargumento que desarrollo aquí es que muchos de los rasgosconstitutivos del modelo original subsisten hasta la fecha,más allá del incremento de competitividad del sistema. Esoselementos contribuyen a definir la especificidad del sistemade partidos mexicano y tienen un efecto seguro sobre lascaracterísticas de las organizaciones partidistas.

Las reformas sucesivas aportadas a la Ley Electoral de1946 hasta 1986 fueron primero de adaptación paragarantizar el funcionamiento del sistema de partidos con laincorporación de actores secundarios y, hacia el final de eseperiodo claramente defensivas para mantear la supremacíadel partido gobernante.

A partir de 1989, el ciclo de las reformas electorales se haintensificado. De hecho, hasta 1996, hubo cuatro nego-ciaciones importantes en torno a las reglas de competenciaque incluyeron tanto modificaciones a la Constitución comoa la ley secundaria. A diferencia de reformas similares delpasado, cada una de las reformas terminó incluyendo enproporción creciente demandas específicas de cada una delas formaciones políticas. Si bien el horizonte de esasnegociaciones fue producir reglas de competencia aceptables

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para todos los contendientes, quedó claro que el logro deacuerdos satisfactorios supuso introducir disposicionesespecíficas que algunos participantes juzgaban másbenéficas en consideración de sus intereses.

En ese sentido, para ser aceptable, la neutralidad de lasreglas que rigen la vida partidista y electoral supuso unapredistribución de condiciones juzgadas deseables yfavorables para cada una de las formaciones políticas queparticiparon en su negociación. Dicho de otro modo, la leyactual (COFIPE) contiene modalidades que corresponden aexigencias específicas de cada una de las principalesformaciones políticas mexicanas y eso, se volvió condiciónde su neutralidad.

Algo similar sucedió con las disposiciones heredadas delpasado que conforman, hasta hoy por lo menos, unatradición propiamente mexicana en cuanto al funcio-namiento de su sistema de partidos, sobreviviendo el paso deuna situación de no-competitividad a una situación decompetitividad electoral. Dichas disposiciones son elresultado de la combinación de dos fenómenos: la existenciaprevia de un referente a un sistema de partidos ideal quenunca funcionó realmente pero que marcó profundamente elimaginario de la clase política (el modelo “republicano”descrito arriba que buscaba cubrir todo el espectro de laoferta ideológica sin que existieran condiciones decompetencia real) y la vía trazada por una sucesión denegociaciones electorales entre los partidos de oposición y elgobierno entre 1989 y 1996 (el dependency path de losinstitucionalistas) que caracterizó el camino mexicano haciala democracia.

Esa combinación hizo que curiosamente, entreautoritarismo y democratización, se elaboraron reglasinstitucionales favorables a la consolidación de agrupacionespolíticas fuertes y cohesivas. Cómo las élites partidistassupieron o sabrán sacar provecho de dichas condiciones esotra cuestión. Sin embargo, por las razones mencionadasarriba, se fue consolidando un sistema de partidos

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democrático con sesgos fuertemente republicanos: partidosnacionales, centralizados en su modelo org a n i z a t i v o ,reconocidos constitucionalmente como “entidades de interéspúblico” y alentados a tener un cierto perfil programático.

Examinemos algunas de esas condiciones:1. La vinculación obligada entre postulación de candi-

daturas a cargos de elección popular y aval de un partidopolítico con registro ha dado a los partidos establecidosun virtual monopolio sobre la representación política. Enla ley de 1946, la prohibición de candidaturasindependientes tenía por objetivo elevar el costo de ladisidencia política y establecer un control sobre larepresentación. Mediante la obligación para los partidospolíticos de contar con un registro oficial otorgado por laSecretaría de Gobernación y la vinculación entrecandidatura y afiliación partidista, el Poder Ejecutivoestablecía un sólido instrumento de control sobre eldespliegue de las ambiciones políticas. La ley anteriorque remontaba a 1918 permitía las candidaturasindependientes. No es de sorprender que la reintro-ducción de la figura de las candidaturas independientesen el nivel federal no haya sido propuesta por ningúnpartido nacional en las varias rondas de reformas a lanormatividad electoral. En la actualidad, esta disposicióntiende a hacer de los partidos establecidos el canalprivilegiado de acceso a cargos electivos por la vía de lacandidatura directa o, más recientemente, por la vía de lacoalición en donde las nuevas y pequeñas formacionespolíticas buscan atar su suerte a la de los primeros parasobrevivir más allá de la temporada electoral (y obtenerel umbral necesario de votos para conservar su registro yconseguir escaños en las Cámaras).

2. La disposición constitucional relativa a la no-reelecciónconsecutiva de los diputados y senadores tiende tambiéna fortalecer el poder de las dirigencias partidistas. Siretomamos las aseveraciones de Duverger acerca de la

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relación entre el partido parlamentario y el aparatopartidista en las democracias contemporáneas, es posibleinferir que esa disposición constitucional contribuye aponer límites al dominio del partido parlamentario yactúa a favor de las dirigencias partidistas. De la mismamanera, la fórmula electoral de representación mixta(proporcional y de mayoría) con la elaboración de listaspartidistas de candidatos para cubrir los 200 escaños derepresentación proporcional en la Cámara de Diputados ylos 32 escaños de representación proporcional en elSenado participa en el incremento del poder de losestados mayores partidistas.

3. El requisito de tener una sólida implantación en elterritorio nacional –combinado con la necesidad de reunirun número respetable de simpatizantes para conseguir elregistro– ha contribuido a transformar a los partidosestablecidos en organizaciones nacionales. Se podría ar-gumentar en contra de esa afirmación que pocos partidosobtienen votos en todo el país. Sin embargo, es tambiéncierto que ningún partido apoyado en una sola base localha logrado por sí solo mantener representación política enel nivel federal. Esa disposición ha sido introducidatambién en la Ley de 1946 con el propósito de dificultarel surgimiento de formaciones opositoras con baseslocales. Esa medida respondía a la voluntad expresada afinales de los años veinte del siglo pasado de poner fin ala fragmentación de la vida política nacional y a loscacicazgos regionales.Como es sabido, los requisitos para acreditar unapresencia nacional han variado a lo largo del tiempo.Primero, se volvieron más estrictos para impedirdesprendimientos tardíos en el partido gobernante, unavez que había sido designado el candidato oficial a lapresidencia. Luego, esos requisitos se volvieron un pocomás laxos. Sin embargo, en la actualidad, todavía esnecesario contar con 3,000 afiliados en por lo menos diezestados de la federación o 300 afiliados en por lo menos

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100 de los 300 distritos uninominales para obtener elregistro partidista.

4. Las exigencias estipuladas por la ley en cuanto acaracterísticas organizativas de los partidos han tenido uncierto efecto sobre la configuración interna y lainstitucionalización de dichas organizaciones. El artículo27 del COFIPE especifica algunas de las instanciasconstitutivas de los partidos. Es un modelo que hafavorecido la centralización del poder en manos de lasautoridades formales o virtuales de las grandesformaciones políticas dando lugar a relaciones interpartidistas basadas en las cúpulas.

5. Finalmente, poco a poco la debilidad financiera de lospartidos de oposición en un sistema de competencia queno les favorecía, así como la existencia de una fronterapoco clara entre el erario público y el del partidogobernante llevaron a la adopción, mediante lanegociación entre las partes interesadas, de un sistemacada vez más generoso y caro de financiación pública. Elmodelo de financiación de los partidos otorga un lugarsubordinado al financiamiento privado y consagra lafórmula de la reforma constitucional de 1977 al efectoque los partidos políticos son “entidades de interéspúblico”. La consecuencia más directa de esasdisposiciones es que, en principio, desde la reformaelectoral de 1996 los partidos políticos mexicanos sonpartidos ricos.Todos esos elementos asociados a las reglas

institucionales constituyen condiciones que deberían llevar ala consolidación de un sistema de partidos fuertes. De hecho,pocos sistemas de partidos en el mundo presentancondiciones similares. Si utilizamos las dimensionessugeridas por Mainwaring para medir el grado deinstitucionalización de los sistemas de partidos (bajavolatilidad electoral, consistencia en la oferta política ylealtades electorales, organización partidista sólida y fuertesraíces sociales), el sistema de partidos alcanza un desempeñoalto en varias de las dimensiones.

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Sin embargo, esas condiciones extremadamentefavorables a la consolidación de un sistema de partidosinstitucionalizados no dejan de ser soportes externos quedeben encontrar una correspondencia en la vida interna delas organizaciones partidistas. Si bien la mayoría de las or-ganizaciones partidistas mexicanas están dotadas de culturasorganizativas que les han permitido suplir sus deficienciasen materia de institucionalización formal, los cambiosrecientes en el sistema político nacional los colocan frente aretos importantes. En distintos grados, los partidos políticosnacionales deben sustituir los principios que han aseguradotradicionalmente su cohesión interna, establecer proce-dimientos que permiten procesar exitosamente los conflictosinternos y aprender a manejar el equilibrio fluctuante de susfuerzas internas producto de la alternancia en el poder.

Por ello, es posible afirmar que una parte importante delos problemas que vive actualmente el sistema de partidos sedebe a la falta de correspondencia entre condiciones externasque garantizan la supervivencia de los partidos consolidadosy condiciones internas que ponen en evidencia, en gradosdistintos, la vulnerabilidad de esas org a n i z a c i o n e spartidistas. Esa falta de correspondencia entre condicionesexternas –inducidas por el sistema legal– e internas permitearrojar una luz nueva sobre la cuestión de la democracia enel funcionamiento de los principales partidos políticosnacionales.

Además, regresando a las tensiones entre institu-cionalización, democratización y transparencia evocadas porel Dr. Sánchez C. en su documento, hay que recordar doscosas: 1) las leyes son siempre perfectibles puesto que ellegislador puede difícilmente prever de antemano laevolución de las situaciones que pretende reglamentar asícomo los efectos no deseados de la reglamentación queelabora; 2) la relación entre institucionalización, demo-cratización y transparencia no conlleva automáticamente a laacumulación de efectos positivos.

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3. La institucionalizaciónEl concepto mismo de institucionalización de los partidos

políticos se presta a distintas interpretaciones. La conocidadefinición de institucionalización acuñada por Huntington,retomada de la sociología de las organizaciones, pone énfasisen el proceso mediante el cual las organizaciones y susprocedimientos adquieren valor y estabilidad. SegúnHuntington, el grado de institucionalización se puede medira partir de las siguientes dimensiones: adaptabilidad,complejidad, autonomía y coherencia de las organizacionesy de sus procedimientos.

Para Panebianco, el proceso de institucionalización estáasociado a la forma en que una organización se haconsolidado. Ese proceso supone que, poco a poco, dichaorganización adquiere un valor en sí misma y que sus finesse vuelven inseparables de ella. La autonomía frente alentorno y la gran interdependencia de sus partesconstitutivas serían indicadoras de un alto grado deinstitucionalización.

En el renacimiento de los estudios sobre partidospolíticos en América Latina, la definición del concepto deinstitucionalización ha sido motivo de debates. Algunosautores han privilegiado la dimensión de la estabilidad de losprocedimientos de las organizaciones. Otros han insistido enla valoración de la organización en sí mediante la lealtad auna cultura organizativa. Como bien lo resalta Levitsky, esimportante distinguir entre los dos usos del concepto. Elprimero hace hincapié en la rutinización de patronesespecíficos de comportamiento (reglas del juego) dentro deuna organización. Esa rutinización puede ser formal oinformal. El segundo insiste más bien en la “infusión devalores”, en donde el proceso de institucionalización estámarcado por una preocupación por la supervivencia de laorganización. El uso indistinto de ambas definiciones puedellevar a una confusión en la explicación de la capacidad desupervivencia de los partidos políticos.

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Ambas dimensiones tienden a estar presentes en diferentegrado en la mayoría de las organizaciones. Su particularcombinación contribuye a explicar la dinámica propia decada partido político. En cuanto a los efectos del grado deinstitucionalización sobre la capacidad de supervivencia deun partido, estos parecen ser fuertemente matizados porfactores externos como, por ejemplo, el tipo y grado decompetitividad del sistema de partidos, la funcióndesempeñada por la organización en ese mismo sistema y lascaracterísticas del régimen electoral.

Ahora bien, ¿qué significan esas consideraciones sobre lainstitucionalización en el marco de nuestra discusión sobrelos partidos políticos en un contexto democrático tomandoen consideración las dimensiones de la democratización y dela transparencia?

Hemos visto que la existencia de un marco legal quefavorece la existencia de organizaciones fuertes no solucionaautomáticamente la cuestión de la institucionalización. Lafuerza aparente de las organizaciones puede producir unarigidez que va en contra de la democratización y de latransparencia, afecta la capacidad de adaptación y, por ende,termina minando la institución.

No todas las reglas formales son democráticas poresencia. Tampoco todas las reglas garantizan unprocesamiento eficiente de los conflictos. Frecuentemente,su rigidez o inadecuación contribuyen a suscitar conflictos.En esos casos, resulta importante contar con reglasinformales –objeto de aceptación por la gran mayoría de losmiembros de una organización- para paliar las deficienciasde las reglas formales o permitir su reformulación. Sine m b a rgo, el exceso de informalidad en las reglas defuncionamiento de un partido político actúa en contra de lapublicidad y estabilidad necesarias para que hayatransparencia y democracia en la vida de una organización.

Si consideramos ahora la segunda acepción de lainstitucionalización por sí sola, la que se apoya en la

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“infusión de valores” o la identidad, encontramos pocoselementos que garantizan la democratización y latransparencia. De hecho, en la práctica, esa segundadefinición ha sido utilizada para explicar la supervivencia enel tiempo de organizaciones partidistas sin procedimientosformales estables y con una estructura organizativa endeble.En este caso, para responder a los requisitos planteados en eldocumento del Dr. Sánchez C., los valores de los miembros dela organización deberían incluir la democracia y latransparencia. Por ello, esa segunda acepción de lainstitucionalización tendría que ser considerada de maneracomplementaria a la primera: la institucionalización de unaorganización partidista no se puede apoyar solamente en laexistencia de reglas y procedimientos formales y, en menormedida, informales; los valores de los miembros de laorganización y, en este caso, la importancia dada a lademocracia y a la transparencia cuentan también.

De manera general, en el caso de los partidos políticosmexicanos, la estructura interna tiende a estar biendesarrollada. Ese desarrollo es más notable en el caso de lospartidos consolidados. He subrayado cómo la ley obliga a lospartidos a dotarse de estatutos elaborados que son sometidosa la aprobación de la autoridad electoral. Un caso recienteque llegó hasta la máxima instancia judicial electoral obligaa preguntarse hasta qué punto los partidos tienen autonomíaen la adopción de sus estatutos internos. Vale la penatambién retomar la interrogación formulada por el Dr.Sánchez C. acerca de la eficiencia de las estructuras internasy el sentido de los cambios en la estructura y, sobre todo, losprocedimientos de las formaciones partidistas.

Hemos visto que la ley electoral tiende a favorecer laexistencia de organizaciones con un cierto grado depresencia geográfica nacional aún si, por razones de carácterelectoral y organizativo, pocas formaciones partidistas tienenuna presencia geográfica nacional de carácter homogéneo.Esa presencia tiende a ser mayor en los partidosconsolidados de más tradición histórica. Sin embargo, vale la

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pena rescatar dos preguntas: 1) ¿cómo se dio la expansióngeográfica de las organizaciones partidistas y qué efecto esamodalidad tuvo sobre el funcionamiento de la organización?2) ¿cómo se establecen las relaciones institucionales entrelos distintos niveles de representación geográfica de lasorganizaciones partidistas?

La existencia de un generoso sistema de financiamientopúblico permite la existencia de administraciones partidistaspermanentes y profesionales aún si, en los últimos años, lamala administración de esos recursos y las sancionescorrespondientes por parte de la autoridad electoral hanafectado la capacidad administrativa de las organizacionespartidistas. Creo que, en este caso, la reflexión deberíaorientarse más hacia la implantación de sistemas de gestióny administración de recursos que permitan evitar que losflujos de financiamiento se vean afectados por su malmanejo. Esta cuestión está estrechamente asociada a latransparencia y al diseño de los modelos de gestión. Habríaque idear sistemas que protejan a los partidos en contra de símismos.

La relevancia o el peso real de los órganos de los partidosvaría de un partido a otro. Hemos mencionado que la leyelectoral requiere la presencia de ciertas instancias en lospartidos políticos. En cuanto al modelo organizativo, estevaría en función de las preferencias de los miembros comodebe ser. El reto de adaptación al cual se enfrentan lospartidos mexicanos obliga a buscar y encontrar proce-dimientos internos eficientes y estables para regular la vidainterna de esas organizaciones. Esa búsqueda debe evitarcaer en una sucesión de soluciones ad hoc y en una fugahacia adelante con la producción perpetua de nuevas reglasque no tienen que probar su eficacia.

De allí, la importancia de recuperar la serie de preguntasformuladas por el Dr. Sánchez C. en su documento acerca delas reformas para impulsar el cambio institucional de lospartidos. ¿Se han impulsado cambios en los últimos añospara fortalecer la institucionalidad de los partidos? ¿Qué tipo

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de reto institucional se buscó resolver con esas reformas?¿En qué consistieron las reformas? ¿Contribuyeron aresolver problemas de la vida de la organización? ¿Crearonnuevos problemas? ¿Cuál es el principal cambio que debenemprender los partidos para fortalecerse como institución ypor qué?

Concluyo este apartado con una afirmación que formuléen el apartado anterior. En general, la ley electoral mexicanacontiene disposiciones que favorecen la existencia departidos institucionalizados. Sin embargo, el grado deinstitucionalización de los partidos depende fundamen-talmente de la manera en que las dirigencias y los militanteslogren sacar provecho de esas disposiciones.4. La democratización

Comparto la preocupación expresada por el Dr. SánchezC. acerca de la importancia de la democracia en la vidainterna de los partidos partiendo del principio de que lasorganizaciones políticas democráticas son más acordes a losvalores que rigen los sistemas políticos democráticos.También, en principio, son organizaciones que tienen másrecursos de adaptación a los imperativos de la competenciaelectoral: la democracia en la vida interna de la organizaciónpermitiría una mejor adecuación a los cambios en laspreferencias del electorado. En el caso mexicano, hay queagregar otro elemento importante a favor de lademocratización de las organizaciones partidistas. Dado quelos partidos políticos son constitucionalmente reconocidoscomo “entidades de interés público”, el derecho a participardemocráticamente en la vida de esas organizaciones estambién un derecho ciudadano.

Dicho esto, hay que tener cuidado en la aplicación de losprincipios democráticos a la vida partidista. Primero, esimportante reconocer la existencia de distintos modelos departidos. La literatura científica que estudia a los partidospolíticos insiste en la existencia de distintos tipos departidos. Por ejemplo, se habla de partidos de notables y de

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partidos de masas. En ambos casos, el significado de lasmodalidades y procedimientos de la democracia puedediferir sin necesariamente alterar el carácter democrático delpartido. Podrán variar las concepciones existentes acerca delnúmero y de la calidad de los miembros, de losprocedimientos de designación de las autoridades y de loscandidatos, del tipo de vínculo con las org a n i z a c i o n e ssociales y los electores, etc. Esas variaciones tienen muchoque ver con la cultura partidista y la concepción que losmiembros de la organización tienen de la vida partidistademocrática.

Además es recomendable evitar que la democracia en lavida partidista se vuelva una ideología ineficiente. Existencasos de organizaciones partidistas cuyos estatutos son unlistado de todos los procedimientos democráticos imagi-nables pero que tienden a ser contradictorios entre sí o aprovocar tensiones tales que las reglas formales terminansiendo inoperantes para regir las tensiones internas en la or-ganización. Vemos frecuentemente cómo el carácterdemasiado idealista de las reglas termina siendo un incentivopara operar fuera de las reglas o para recurrir a mecanismosinformales de resolución de los conflictos. Habría tambiénque reflexionar sobre los efectos no deseados de las reglas:por ejemplo, la adopción del principio de proporcionalidaden la vida de los partidos puede llevar a la parálisis internade la organización y actuar en detrimento de la insti-tucionalización, democratización y transparencia.

La relevancia de las nociones de democracia en lospartidos depende mucho del modelo de partido y de lacultura partidista. Desde luego, la situación ideal es la quepermite una correspondencia casi total entre las reglas yprocedimientos (en el sentido de la primera acepción de lainstitucionalización) y la cultura o los valores de laorganización (en el sentido de la segunda acepción de lainstitucionalización). En ese caso podríamos hablar deefectos de fortalecimiento mutuo o de espiral virtuosa.Ahora, tampoco hay que hacerse ilusiones al respecto de la

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democratización de los partidos. Siempre habrá un ciertonivel de tensión y conflicto en torno a la noción dedemocracia en las organizaciones dado que la lucha por ladefinición de las reglas del juego es también parte de la luchapor el poder. En el caso mexicano actual, el tema de lademocratización de los partidos es muy importante en todaslas formaciones políticas puesto que, como lo recalqué en losapartados anteriores, todas se enfrentan a importantes retosde adaptación que pasan por la transformación de las reglasde juego internas.

Un ejemplo interesante es el de las reglas y proce-dimientos para la designación de los candidatos a puestospúblicos o de dirigencia. La mayoría de los partidos hanpercibido la necesidad de adoptar procedimientos másformales y abiertos en ese campo. Sin embargo, se hanobservado avances y retrocesos en la materia. En muchoscasos, el manejo de las tensiones internas y la búsqueda demantenimiento de la cohesión y del equilibrio han forzado alas organizaciones a recurrir a arreglos de carácter informal(candidaturas de unidad o de consenso, listas únicas, etc.)Cabe mencionar la discusión no resuelta acerca de losprocedimientos democráticos ideales de designación decandidatos. En un principio, muchos fueron tentados por laadopción de mecanismos de consulta asimilados a lasprimarias abiertas. En la actualidad, ese entusiasmo se haenfriado y, por distintas razones, se toman en consideraciónmás elementos para elegir los procedimientos de selecciónde los candidatos.

El acceso de las bases o mandos medios a la dirigencia ya los líderes electos de los partidos tiende a ser reglamentadaen los estatutos de los partidos. En general, las bases sonconsultadas de manera regular en los procesos de elección delos dirigentes. La relación con los líderes electos tiende avariar de una organización a otra, pero en general nosencontramos en una situación que había sido observada porDuverger hace muchos años. En la medida en que el partidoparlamentario adquiere más presencia, las relaciones con el

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aparato partidista tienden a relajarse a favor de una mayorautonomía del primero. Quizás, habría que introducir un levematiz en el caso mexicano por las características de lalegislación electoral que dota a las dirigencias partidistas deimportantes recursos de poder. Y luego, tomar en consi-deración la posición política que ocupa el (los) líder(es)real(es) de los partidos políticos.

El tema de la apertura y participación en la toma dedecisiones asociadas a la línea programática es de particularinterés. Por un lado, no se puede negar que existen espaciospara esa participación en la mayoría de los partidos aún sitienden a ser irregulares. Es así en la mayoría de los sistemasde partidos democráticos. Sin embargo, como en la mayoríade los sistemas de partidos democráticos, las decisionesefectivas tienden a tomarse en el partido parlamentario y enel primer círculo de la dirigencia. Es un tema sobre el cualhay que hacer muestra de creatividad.

La participación o representación dentro de los partidosde movimientos o grupos de interés amerita en el casomexicano una profunda reflexión. Primero, hay antecedenteshistóricos de incorporación corporatista de movimientos ogrupos de interés a las organizaciones partidistas. Esosantecedentes no son necesariamente considerados como unagarantía de democracia partidista. Por ello, es importantereflexionar acerca de las condiciones en que la incorporaciónde grupos de interés o movimientos constituye un aportedemocrático. Segundo, otra vez, ese tipo de vinculacióndepende mucho del modelo de partido compartido por lamayoría de los miembros de la organización. En este caso, lapregunta debería ser más general y orientarse hacia lascondiciones de mantenimiento de un flujo constante decomunicación entre las organizaciones partidistas y laciudadanía en general que esa esté organizada o no.

En este apartado, cabe mencionar en respuesta a laspreguntas formuladas en el documento del Dr. Sánchez C.,que la mayoría de los partidos políticos mexicanoscontemplan en sus estatutos disposiciones para la

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participación de grupos tradicionalmente excluidos delejercicio de la política en la región.

Concluyo esta sección recordando una afirmaciónexpresada al inicio de este documento. El cambio en lanaturaleza competitiva del sistema de partidos mexicano hacolocado al conjunto de los partidos políticos ante retos deadaptación. La gran mayoría de ellos ha buscado pordistintos medios responder a esos retos por medio dereformas internas importantes. Esas reformas estánestrechamente relacionadas al tema de la democratización.Sin embargo, la experiencia ha mostrado que lademocratización de las organizaciones partidistas no es untema teórico sino más bien una cuestión empírica, lo quecontribuye a explicar unos vaivenes aparentes. Faltaencontrar el punto de equilibrio entre democracia, cohesióno rganizativa, eficiencia en los procedimientos, institu-cionalización y transparencia.5. La transparencia

El tema de la transparencia ha afectado en más de unadimensión la vida partidista mexicana de los últimos años.En este campo, dos temas se imponen. El primero es el delfinanciamiento de los partidos. El segundo está asociado a laprobidad y claridad de los procedimientos internos.

El sistema de financiamiento público mexicano hacia lospartidos políticos es particularmente generoso. Por ello, anteel incremento espectacular de la cantidad de recursosfinancieros que por él transitan, se han escuchado voces quebuscan reducir su importancia. Además, en el transcurso delos últimos años las principales agrupaciones políticas hansido afectadas por escándalos relacionados al tema delfinanciamiento. Muchas de ellas han sido sancionadas ymultadas por las autoridades encargadas de supervisar elflujo de recursos hacia los partidos.

El tema es complejo y la solución de sus aspectosproblemáticos requiere de acciones a muchos niveles. Desdeluego, está presente una dimensión legislativa que concierne

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a los partidos dado que en última instancia son losresponsables de la elaboración de las leyes. En los últimosaños, se han mencionado varias reformas posibles alCOFIPE en materia de financiación de los partidos, muchasde ellas muy necesarias. No obstante, no voy a entrar en esecampo, puesto que concierne más la dimensión externa de lavida de los partidos: es decir, el control que otros puedenejercer sobre ellos.

Desde la perspectiva desarrollada por el Dr. Sánchez C.en su documento, me parece que todas las preguntasformuladas acerca de la administración, utilización, control yrendición de cuentas de los recursos financieros de lospartidos merecen una particular atención. En los últimosaños, los problemas financieros de los partidos políticosmexicanos han sido una consecuencia directa de las multasque les fueron impuestas por no cumplir con los requisitosdel COFIPE y del IFE en materia de financiamiento. Enalgunos casos, el costo ha sido muy fuerte para elfuncionamiento de las organizaciones partidistas. En esasituación, hay una pregunta que se impone: ¿a la larga, nosería más benéfico para las organizaciones partidistas contarcon sistemas eficientes de administración, utilización,control y rendición de cuentas de sus recursos financieros?

La claridad, probidad y aceptación general de losprocesos internos (electorales u otros) ha causado tambiéntensiones fuertes en los partidos. Es normal en momentos deadaptación y búsqueda de una nueva normatividad. Lospartidos que han sido más afectados son los que han optadopor mecanismos más abiertos de participación sin contar conla infraestructura para garantizar el buen desarrollo deprocesos democráticos. Frecuentemente, ante esa situación,existe la tentación de recurrir a arreglos o solucionesinformales para mantener la cohesión de la organización ypreservar su imagen externa. Quizás, una solucióngradualista frente a ese tipo de problemas pasaría por laimplantación de procedimientos democráticos acordes a losrecursos institucionales, el modelo organizativo y la cultura

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de cada agrupación partidista. Desde luego, habría quetrabajar consistentemente en la consolidación de una culturademocrática.6. Conclusión

A manera de breve conclusión a este comentario en clave,resaltaría primero la falta de correspondencia entre unanormatividad legal que tiende a favorecer la existencia de unsistema de partidos fuertes y organizaciones partidistas queluchan para hacer frente a los retos que introdujo en suentorno el incremento de la competitividad electoral. Meparece fundamental buscar una mejor correspondencia entrecondiciones externas e internas.

Haría énfasis también en el riesgo que existe de unacreciente separación entre el universo de la vida partidista yel mundo de los ciudadanos. La baja tasa de aprobación en laopinión pública de los partidos y sus representantes deberíaser un motivo de preocupación así como el crecimiento delabstencionismo (pasivo o activo) en las elecciones federales.Esa visión negativa parece estar asociada a percepcionesdesfavorables tanto de la actividad externa (relaciones interpartidistas) como de la actividad interna (relaciones intrapartidistas) de los partidos.

Terminaría subrayando la importancia de las tresdimensiones desarrolladas en el documento del Dr. Sánchez C.:institucionalización, democratización y transparenciapermiten un mayor desarrollo de los partidos en contextosdemocráticos. No obstante, sería iluso creer que se trataúnicamente de maximizar cada una de esas dimensiones.Hay que buscar más bien que haya compatibilidad entre cadauna de ellas y realizar un gran esfuerzo para su incorporaciónal modelo y a la cultura específicos de cada agrupaciónpartidista.

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