El Clip

INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS

Generalitat de Catalunya

Comentari al Llibre blancsobre la governança europea

1166

© Generalitat de Catalunya. Institut d'Estudis AutonòmicsBda. de St. Miquel, 8 (Palau Centelles)08002 Barcelonatel. 933429800 - fax 933429801iea@governacio-ri.gencat.eswww.gencat.es/governacio-ri/iea

Edició: febrer 2002

Dipòsit legal: B. 29062-2000Impressió: Sprint Copy

Llibre blanc

El 25 de juliol de 2001 la Comissió Europea va adoptar el Llibre blanc sobre la governança europeaamb l’objectiu de modificar el model actual de funcionament de la Unió Europea. El document pro-posa accions concretes d’aplicació immediata i, alhora, enfoca un ampli debat a més llarg termini quefinalitzarà el 31 de març de 2002.

Aquest debat sobre el futur d’Europa és un pas previ a la modificació dels Tractats que es durà aterme en la propera Conferència Intergovernamental de 2004. Des d’ara i fins al mes de març de 2002la Comissió començarà a posar en pràctica les primeres mesures i seguirà amb interès les aporta-cions que li facin totes les persones i entitats interessades en el tema.

A finals de 2002 la Comissió presentarà un informe sobre els progressos realitzats amb la consultasobre el Llibre blanc.

El director de l’IEA

Sumari

1. El procés d’integració europea i la necessitat de respondre als reptes actuals2. La governança europea: aspectes generals

2.1 El concepte de governança2.2 La necessitat de reformar la governança europea2.3 Els principis de la bona governança europea

3. Les propostes del Llibre blanc per reformar la governança europea3.1 Un major grau de participació i obertura3.2 Millors polítiques, millors normatives i millors resultats3.3 La contribució de la Unió Europea a la governança mundial3.4 Centrar les polítiques i les institucions

4. La presentació de comentaris al Llibre blanc5. Valoració del Llibre en el context del debat sobre el futur de la Unió

COMENTARI AL LLIBRE BLANC

SOBRE LA GOVERNANÇA EUROPEA

IMPLICACIONS PER ALS NIVELLS REGIONALS I LOCALS

EN L’ELABORACIÓ I L’APLICACIÓ DE LES POLÍTIQUES COMUNITÀRIES

Treball realitzat per Roser Serra i Albert, especialista en dret comunitari del Departament deGovernació i Relacions Institucionals de la Generalitat de Catalunya i professora associada del’Escola Universitària del Maresme (UPF)

El Clip nº 16

1. El procés d’integració europea i la necessitat de respondre als reptes actuals

Des que es va iniciar el procés d’integració europea, ara fa més de 50 anys, s’hanobtingut resultats d’estabilitat i prosperitat que han beneficiat els seus estats membres. Noobstant això, molts ciutadans europeus han perdut la confiança en les institucions comu-nitàries i les seves polítiques, no les consideren eficaces o les perceben com un sistemacomplex el funcionament que no entenen. Hi ha un sentiment generalitzat de desencantentre l’opinió pública pel que fa a la falta de democràcia i de transparència de les insti-tucions.

Davant d’aquest escenari, els darrers esdeveniments en el panorama polític posen demanifest que la Unió s’enfronta a un doble repte: cal una reforma urgent de la gover-nança en el marc dels actuals Tractats i, a més, un ampli debat sobre el futur d’Europa,el qual es durà a terme en la propera Conferència Intergovernamental (CIG)1 de l’any2004.2

La reforma de la governança europea s’ha d’iniciar abans que la CIG modifiqui elsTractats comunitaris i fa referència a la forma que la Unió utilitza els poders que li con-cedeixen els seus ciutadans; a la manera que les coses es podrien fer per canviar el sis-tema de funcionament de la Unió en el marc dels Tractats vigents per afrontar els pro-blemes actuals sense perdre la confiança dels ciutadans europeus. Evidentment, aquestcanvi requereix una acció de les institucions, però també dels estats membres, les autori-tats locals i regionals, i la societat civil. El compromís de tots en la reforma de la gover-nança europea serà essencial per recuperar la confiança abans que s’iniciï la reformainstitucional dels Tractats.

Per això, a principis del 2000 la Comissió Europea va identificar la reforma de la go-vernança com un dels seus quatre objectius estratègics i va iniciar els treballs en el segonsemestre d’aquell mateix any,3 els quals han conduït a l’adopció, el 25 de juliol de 2001,del Llibre blanc sobre la governança europea.4

Aquest Llibre blanc5 és un document per afrontar els reptes actuals als quals s’encara laUnió, estimula la reflexió i endega una consulta en l’àmbit europeu sobre com revisar la

1 Una conferència intergovernamental (CIG) és una negociació entre els governs dels estats membres de la Unió Europeafora del marc i dels procediments institucionals de la Unió, els resultats de la qual permeten modificar els Tractats. Les CIGhan tingut una gran importància en el procés d’integració europea. Els canvis en l’estructura institucional i jurídica i elscanvis del contingut dels Tractats sempre han estat fruit de conferències intergovernamentals, per exemple: l’Acta ÚnicaEuropea, el Tractat de la Unió Europea i, més recentment, el Tractat d’Amsterdam i el Tractat de Niça.

2 La Declaració final núm. 23 annexada al Tractat de Niça, sobre el futur de la Unió, convoca la ConferènciaIntergovernamental de 2004 que se centrarà en quatre àmbits: la distribució de competències entre la UE i els estats mem-bres, respectant el principi de subsidiarietat; l’estatut de la Carta dels drets fonamentals de la UE; la simplificació delsTractats, per clarificar-los i fer-los més comprensibles, i la funció dels parlaments nacionals dins l’arquitectura europea, afi i efecte d’acordar una modificació del Tractat.

3 Vegeu el document de treball “Aprofundir en democràcia de la Unió Europea” que va enquadrar un procés dinàmic d’in-tercanvis, obert i interactiu, SEC (2000) 1547 final, d’11.10.2000, pàg. 7. La preparació del Llibre es va organitzar ensis àmbits i dotze grups de treball. El resultat del treball de cada grup està recollit en informes disponibles awww.europa.eu.int/comm/governance/areas/index_fr.htm. Destaquen especialment els del grup 3b relatiu a “la descen-tralització, millor implicació dels actors nacionals, regionals i local” i el treball del grup 4c sobre “el govern a diversosnivells: articulació i posada en xarxa dels diversos nivells territorials”. A més, el 28 de març de 2001, el col·legi de comis-saris va debatre el document sobre “Les orientacions possibles de la governança europea”.

4 “La Gobernanza europea — un Libro Blanco” (COM (2001) 428 final), publicat al Diari Oficial de les ComunitatsEuropees (DOCE) núm. C-287, de 12.10.2001, pàg. 1. El document es pot consultar a Internet: www.europa.eu.int/eurlex/es/oj/2001/c_28720011012es.html

5 Els llibres blancs de la Comissió són documents que conten propostes d’acció comunitàries en un sector específic.S’inscriuen sovint en la prolongació de llibres verds que tenen per objectiu endegar un procés de consulta a nivell europeu.Com a exemples es poden citar els llibres blancs sobre la realització del mercat interior i sobre el creixement, la compe-titivitat i l’ocupació. Quan el Consell de Ministres de la UE dóna acollida favorable a un llibre blanc, aquest pot conduir,donat el cas, a un programa d’acció de la Unió en el sector del qual es tracti.

EL CLIP Nº 16. Comentari al Llibre blanc sobre la governança europea Pàg. 2

governança europea per abordar millor els principals reptes de l’agenda europea.

Entre els eixos principals del Llibre destaquen la necessitat d’augmentar la coherència deles polítiques de la UE i facilitar la tasca de les diferents institucions comunitàries, comtambé la descentralització de les responsabilitats dins la Unió. Inclou, a més, una refle-xió sobre el fet que la Unió no es pot seguir administrant únicament des de Brussel·les ique cal obrir el procés d’elaboració de les polítiques de la UE per tal d’associardiferents nivells d’intervenció en la seva formulació i aplicació. Les regions i els munici-pis, a banda dels estats, han d’assumir necessàriament part important d’aquestestasques, sense deixar de banda la societat civil. Això es traduirà en majors implicacionsdels nivells subestatals en l’elaboració i l’aplicació de les polítiques comunitàries, i ésobjecte del present comentari.

2. La governança europea: aspectes generals

2.1 El concepte de governança

Si bé es tracta d’un concepte recent i difícil de delimitar,6 la Comissió entén per gover-nança (gouvernance)7 el conjunt de normes, processos i comportaments que afecten oinflueixen la qualitat de l’exercici dels poders a escala europea.

El comissari Philippe Busquin, responsable de recerca, en un discurs pronunciat el 18 desetembre de 2000 a Santander, la va definir de forma més precisa: “Governança sig-nifica administració pública a través de la interacció de les instàncies públiques tradi-cionals i la societat civil: grups d’interès, particulars, organitzacions públiques, ciu-tadans.”8

Finalment, cal dir que en el context de les noves formes de governança també es diud’aquesta que és una “cultura de govern i d’administració” que pressuposa un consensal voltant de determinats conceptes, principis, normes i procediments.9

2.2 La necessitat de reformar la governança europea

La credibilitat de la Unió depèn de la seva capacitat de respondre eficaçment a les pre-ocupacions dels ciutadans en els àmbits europeu i mundial.

Per això, la reforma de la governança europea busca augmentar la coherència de lespolítiques de la Unió per permetre una acció comunitària equilibrada i proporcional ambels objectius polítics perseguits, i també pretén reforçar la capacitat de la Unió per influiren el curs dels esdeveniments mundials.

En definitiva, la reforma de la governança aborda la qüestió de com la Unió Europeautilitza els poders que li concedeixen els seus ciutadans i en proposa un nou model de

6 El concepte de governança requereix ser aprofundit pels especialistes de ciència política i ja es troba en curs de creacióuna xarxa europea d’investigadors d’aquesta disciplina científica.

7 Una definició més precisa és la de Calame i Talmant: “La governança és la capacitat que tenen les societats humanesde dotar-se de sistemes de representació, institucions, processos i òrgans socials per administrar-se a si mateixes mitjançantuna acció voluntària. Aquesta capacitat de consciència (l’acció voluntària), d’organització (les institucions, els òrganssocials), de conceptualització (els sistemes de representació) i d’adaptació a noves situacions és una característica de lessocietats humanes”. Pierre Calame i André Talmant. l’État au coeur, le Meccano de la gouvernance. París: Desclée deBroywer,1997, p. 19. Citat al document de la Comissió de la Cel·lula de prospectiva “Développer de nouveaux modesde gouverance” (document de treball 2000).

8 D’acord amb l’SPEECH/00/313 “Science, Technology and Society in the 21st century”.

9 Punt 3.2 del Dictamen del Comitè Econòmic i Social sobre “La societat civil organitzada i la governança europea-con-tribució del Comitè a l’elaboració del Llibre blanc” (DOCE núm. C-193, de 10.07.2001, pàg. 117).

EL CLIP Nº 16. Comentari al Llibre blanc sobre la governança europea Pàg. 3

repartiment. El Llibre blanc fa referència a la manera com les coses podrien i s’hauriende fer. Un millor ús dels seus poders permetrà a la Unió una connexió més directa ambels seus ciutadans i disposar d’unes polítiques més efectives.

Aquesta iniciativa en l’àmbit europeu no és un cas aïllat, atès que la major part delsestats membres han assumit estudis i reformes administratives en la mateixa direcció.Sense anar més lluny, el Ministeri d’Administracions Públiques espanyol va adoptar, elmes de febrer de 2000, el Llibre blanc per a la millora dels serveis públics.10

2.3 Els principis de la bona governança europea

Els principis que d’acord amb la proposta del Llibre blanc constitueixen la base d’unabona governança europea i que caldrà seguir per modificar el funcionament de la UnióEuropea són cinc: l’obertura, la participació, la responsabilitat, l’eficàcia i la coherència.Tots ells són principis indispensables per instaurar una governança més democràtica ihauran de permetre a la UE funcionar millor i implementar els canvis necessaris.

A més de funcionar com la base de la democràcia i de l’Estat de Dret, es tracta de prin-cipis polítics que poden aplicar-se a tots els nivells de govern: mundial, europeu, nacio-nal, regional i local.

El principi d’obertura implica que les institucions comunitàries haurien de treballar demanera més oberta; des de comunicar més activament les tasques de la UE i les sevesdecisions passant per emprar un llenguatge que sigui més accessible per al públic a fide fomentar més confiança, per evitar que les institucions semblin molt complexes als ullsde la majoria de ciutadans.

El principi de participació significa la necessitat que els ciutadans participin més àmpli-ament en la concepció i l’aplicació de les polítiques comunitàries. Això permetrà gene-rar més confiança en els resultats finals.

El principi de responsabilitat evidencia que cal precisar el paper de cada institució en elprocés d’adopció i aplicació de les polítiques comunitàries per situar la responsabilitatal nivell que correspongui.

El principi d’eficàcia denota que les mesures han de ser oportunes per produir els resul-tats perseguits. Cal que els resultats estiguin ben clars, l’aplicació de les polítiques comu-nitàries sigui proporcionada i les decisions es prenguin al nivell més apropiat.

En darrer lloc, el principi de coherència comporta que les polítiques siguin coherents ifàcilment comprensibles. La coherència requereix un lideratge polític i un ferm compro-mís de les institucions amb vistes a garantir un enfocament coherent dins un sistema com-plex. Aquesta necessitat de coherència també ve donada, entre d’altres, perquè lesautoritats locals i regionals estiguin cada cop més implicades en les polítiques comu-nitàries.

L’aplicació d’aquests cinc principis reforçarà i permetrà una millor aplicació d’altres prin-cipis comunitaris, com són la proporcionalitat i la subsidiarietat.11 Aquests darrersimpliquen que les polítiques comunitàries (des de la concepció fins a l’aplicació) hand’actuar al nivell i amb els instruments proporcionats amb els objectius perseguits. En

10 Document disponible a www.map.es/libro/pdf.htm. Sobre aquest aspecte, vegeu el “Comentari al Llibre blanc per a lamillora dels serveis públics”, El Clip núm. 9.

11 El principi de subsidiarietat significa que les decisions s’adoptin al nivell més efectiu i de la manera més propera pos-sible al ciutadà i el de proporcionalitat que cap acció de la Comunitat pot excedir del que sigui necessari per aconseguirels objectius del Tractat. Ambdós estan previstos a l’article 5 (antic article 3b) del Tractat de la Comunitat Europea i en elProtocol sobre l’aplicació dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat annexat al Tractat de la Unió Europea. Sobrela millor aplicació d’aquests dos principis en el marc de la governança europea la Secretaria General de la ComissióEuropea va organitzar una audició pública el 16 de març de 2001 que tenia per objectiu recollir aportacions.

EL CLIP Nº 16. Comentari al Llibre blanc sobre la governança europea Pàg. 4

altres paraules, abans d’endegar qualsevol iniciativa cal comprovar: la seva necessitat,si el nivell europeu és el més apropiat per actuar i si la mesura prevista és proporcionalamb els objectius.

Tot plegat significa que l’actual model lineal que comporta decidir les polítiques des dedalt s’ha de substituir per un cercle basat en la interacció, en les xarxes existents i en unaveritable participació de tots els nivells, tant pel que fa a la definició de les polítiquescom pel que fa a la seva aplicació.

3. Les propostes del Llibre blanc per re f o rmar la governança euro p e a

Els canvis que proposa la Comissió en aquest Llibre consisteixen en unes primeresmesures a adoptar immediatament per modernitzar l’acció pública europea, per renovarel mètode comunitari12 i per millorar-ne la qualitat. Les mesures apuntades fan referènciaa la Comissió Europea la qual es compromet a reformar el seu modus d’acció; compro-misos que l’ajudaran a centrar la seva tasca al voltant d’unes prioritats clares dins el marcque preveuen els Tractats.

No obstant això, no podem oblidar que la Comissió és només una part del complexengranatge institucional comunitari que, a més de la resta d’institucions, també es com-pleta amb els sistemes polítics nacionals i els seus components regionals i locals. I quel’èxit d’aquestes mesures que ara s’apunten valdran en la mesura que suscitin interac-cions amb aquests altres actors.

Els canvis inclouen un ventall d’iniciatives, entre les quals aquest comentari destaca ianalitza més extensament les que responen a la voluntat d’utilitzar les competències i l’ex-periència de les autoritats regionals i locals i que, per tant, incideixen en la participaciódels àmbits regionals i locals en l’elaboració i l’aplicació de les polítiques comunitàries.

En síntesi, els canvis que proposa la Comissió conformen un conjunt d’actuacions imesures que es concreten al voltant de les quatre grans línies d’acció següents:

• Un major grau de participació i obertura.• Millors polítiques, millors normatives i millors resultats.• Contribució de la Unió Europea a la governança mundial.• Centrar les polítiques i les institucions.

3.1 Un major grau de participació i obertura

Es tracta d’un dels punts centrals d’aquest comentari, ja que implica una major partici-pació de tots els actors, inclosos els regionals i els locals, en les qüestions europees. Lafinalitat és fer més transparent13 i més fàcil d’entendre el sistema de funcionament de la

12 Per mètode comunitari s’entén el funcionament de quatre de les institucions comunitàries que permeten garantir tant ladiversitat com l’eficàcia de la Unió. Dins del respecte del principi de subsidiarietat, el mètode es basa en una lògica d’in-tegració i es caracteritza fonamentalment pels següents elements: el monopoli del dret d’iniciativa de la Comissió; el recursgeneral al vot per majoria qualificada en el Consell; el paper actiu del Parlament Europeu (dictàmens, propostes de mo-dificació, etc.), i la uniformitat d’interpretació del dret comunitari garantida pel Tribunal de Justícia de les ComunitatsEuropees.

13 Fer més transparent el funcionament de la Unió passa necessàriament per facilitar l’accés als documents comunitaris.Aquest dret d’accés als documents ha quedat recollit a l’article 42 de la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea,si bé aquesta no disposa de caràcter jurídic vinculant. A banda, aquest dret está regulat en el Reglament (CE) núm.1049/2001 del Parlament Europeu i del Consell, de 30 de maig de 2001, relatiu a l’accés del públic als documents delParlament Europeu, del Consell i de la Comissió (DOCE núm. L-145, de 31.05.2001, pàg. 43), aplicable a partir del 3de desembre de 2001. Sobre aquest tema, vegeu Dryberg, Peter. “El acceso público a los documentos y las autoridadescomunitarias”. Revista de Derecho Comunitario Europeo . 1997, núm. 2, p. 377-411.

EL CLIP Nº 16. Comentari al Llibre blanc sobre la governança europea Pàg. 5

Unió, tot el procediment d’elaboració i seguiment de les polítiques comunitàries, comtambé establir una comunicació més eficaç i transparent amb l’opinió pública,14 o establirvincles més forts amb les xarxes.

Aquesta mesura implica també arribar al ciutadà per la via de la democràcia regional ilocal.15 L’actual sistema de funcionament de la Unió no permet una interacció suficient enel marc d’una associació a diferents nivells, en què els governs nacionals impliquen ple-nament les seves regions i ciutats en l’elaboració de les polítiques europees.

Les regions i les ciutats ––malgrat tenir un paper en l’aplicació de les polítiques comu-nitàries–– senten que el seu rol d’intermediaris electes i representatius no s’aprofita proui caldria aprofitar la seva capacitat d’interactuar amb la població en matèria de políticacomunitària. En àmbit comunitari cal instaurar una millor associació entre els diferentsnivells que tingui en compte l’experiència regional i local, sobretot pel que fa a les polí-tiques que tenen una dimensió i un impacte territorial, com també adoptar una major fle-xibilitat en la normativa comunitària que permeti la seva aplicació a realitats regionalsdiferenciades.

Aquesta participació passa necessàriament per cooperar més eficaçment amb les autori-tats regionals i estatals en l’elaboració, l’aplicació i el control de les normes i els pro-grames comunitaris. La Comissió, però, destaca que correspon a cada estat membreestablir aquests mecanismes per integrar les realitats i les experiències regionals i localsen la concepció de les polítiques comunitàries. Malgrat aquest fet, la Comissió vol enfor-tir una xarxa de comunicació amb aquestes entitats subestatals (al marge dels estats) através d’associacions nacionals i europees que les representin per tal d’establir-hi un dià-leg més sistemàtic ––de caire informal–– en les fases prèvies a l’elaboració de les polí-tiques.

Aquesta primera mesura també consisteix a implicar la societat civil.16 Es tracta de per-metre als ciutadans expressar les seves preocupacions i contribuir en l’elaboració de lespolítiques en una fase més precoç.

3.2 Millors polítiques, millors normatives i millors resultats

Aquesta segona mesura implica la millora de la qualitat i de l’aplicació de les polítiquescomunitàries. Aquestes són cada cop més complexes, fet que dóna com a resultat la fal-ta de flexibilitat i, per consegüent, la reducció de la seva eficàcia.

Aquesta crítica també és vàlida per a tots els actes normatius de la UE. Si la valoracióde la UE depèn en gran mesura de la incidència de les seves normes sobre el terreny,caldrà millorar-ne la qualitat i l’eficàcia, així com simplificar el dret comunitari.

Aquesta millora depèn de diversos factors, entre els quals cal destacar els següents: lanecessitat que abans de l’adopció de qualsevol normativa a nivell comunitari s’analitzi

14 En aquesta línia, la Comissió Europea ha inaugurat una nova pàgina web que es diu “Your Voice in Europe” (Tu vozen Europa) i permet participar activament al públic en el procés de decisió de la Comissió. Per mitjà de la pàgina tothomque ho desitgi pot expressar els seus comentaris sobre les noves iniciatives i sobre l’aplicació de les normes vigents, deba-tre el futur d’Europa o formular queixes. L’adreça de la pàgina és europa.eu.int/yourvoice.

15 Sobre aquest tema vegeu el Dictamen del Comitè de les Regions sobre “Les noves formes de governança- Europa. Unmarc per a la iniciativa dels ciutadans” (DOCE núm. C-144, de 16.05.2001, pàg. 1).

16 El concepte de societat civil agrupa organitzacions sindicals i patronals, ONG, associacions professionals, organitza-cions de beneficència, de base i organitzacions per a la participació dels ciutadans en la vida local i municipal, com tam-bé esglésies i comunitats religioses. En aquest sentit, vegeu el Dictamen del Comitè Econòmic i Social sobre “La societatcivil organitzada i la governança europea- contribució del Comitè a l’elaboració del Llibre blanc” (DOCE núm. C-193, de10.07.2001, pàg. 117) i el Dictamen del Comitè Econòmic i Social sobre “El paper i la contribució de la societat civilorganitzada en la construcció europea” (DOCE núm. C-329, de 17.11.1999, pàg. 30).

EL CLIP Nº 16. Comentari al Llibre blanc sobre la governança europea Pàg. 6

la conveniència d’intervenir al nivell comunitari i que es valori quin és l’instrument jurídicmés adequat; la utilització del conegut “mètode obert de coordinació”, el qual permetfomentar la cooperació i intercanviar bones pràctiques cas per cas; la necessitat d’ex-treure conclusions d’experiències passades (tant reeixides com errònies), o la reducciódel temps necessari per adoptar normativa i perquè la Comissió retiri les seves propostesquan quedi demostrat que s’incompleixen els principis de subsidiarietat i de propor-cionalitat.

Dins d’aquesta mesura també s’inclou la necessitat de promoure una millor aplicació deles normes de la Unió. Sense oblidar que l’impacte de les normes en el territori depèn engran mesura de l’actuació nacional, el Llibre destaca la important aportació que, enaquesta direcció, poden fer les agències reguladores europees17 per a sectors concretsque necessiten una actuació i uns coneixements d’alt nivell, ja que contribueixen a unaaplicació més uniforme de les normes en tot el territori de la UE.

En definitiva, la Unió haurà de poder reaccionar ràpidament davant l’evolució de lasocietat per permetre l’adopció i l’aplicació de les normes comunitàries.

3.3 La contribució de la Unió Europea a la governança mundial

Té per objecte reforçar la vinculació entre la governança europea i el lloc de la Unió enel món. El Llibre blanc supera la perspectiva europea i busca contribuir al bon governmundial. La Unió hauria d’aplicar els principis polítics de la bona governança a les sevesresponsabilitats mundials i fer el possible per augmentar l’eficàcia i les competènciesd’execució de les institucions internacionals.

Aquesta tercera mesura respon a la necessitat de millorar el diàleg amb els agents go-vernamentals i no governamentals dels tercers estats en l’elaboració de propostes polí-tiques que revesteixin una dimensió internacional i de revisar la representació de la Unióperquè s’expressi amb una sola veu en el panorama internacional.

3.4 Centrar les polítiques i les institucions

Cal definir una estratègia política global i, per això, en aquesta darrera mesura s’abor-da la necessitat de centrar les polítiques de la Unió i d’adaptar o redefinir el paper i elfuncionament de les institucions per inserir-les més activament i eficaçment en les polí-tiques de la Unió.

Pel que fa a la necessitat de centrar les polítiques de la UE, caldrà definir d’una formamés clara els objectius de la Unió a llarg termini amb vista que la futura ampliació siguiun èxit i no es tradueixi en l’afebliment de les polítiques actuals. Els reptes a llarg termi-ni requeriran una planificació estratègica i polítiques més coherents amb els objectius iles prioritats de la Unió.

Quant a la necessitat de centrar les institucions, cal dir que és una conseqüència de lamillora de la qualitat de les polítiques comunitàries, val a dir que implica modificar el fun-cionament institucional. Una de les modificacions més destacades és l’enfortiment de laComissió, sobretot pel que fa a millorar la qualitat de les seves propostes polítiques, mit-jançant la instauració d’un diàleg reforçat amb les associacions europees i nacionals dels

17 En general, aquestes agències s’ocupen de recopilar informació o aplicar determinats programes i polítiques de la UE,si bé en alguns casos també disposen de tasques reguladores. Actualment a la UE hi ha dotze agències europees ambseu en els diferents estats membres (www.europa.eu.int/agencies/carte_en.htm), d’entre elles dues estan a Espanya:l’Oficina d’Harmonització del Mercat Interior (Alacant) i l’Oficina de Seguretat i Higiene en el Treball (Bilbao). Està pre-vist crear tres noves agències, una de les quals serà l’Autoritat Alimentària Europea per a la qual l’Estat espanyol ha pre-sentat la candidatura d’acollir la seu a Barcelona (www.bcncandidatura.org/).

EL CLIP Nº 16. Comentari al Llibre blanc sobre la governança europea Pàg. 7

organismes regionals i locals, una consulta més oberta amb la societat civil i un millor úsdel coneixement dels experts i de l’avaluació dels impactes.

En aquest sentit, la Comissió haurà de garantir la coherència entre les polítiques i iden-tificar objectius a llarg termini i presentar davant la propera CIG propostes per centrarla responsabilitat executiva de la Comissió.

4. La presentació de comentaris al Llibre blanc

Com ja s’ha dit, des de l’aparició del Llibre blanc (a finals de juliol de 2001) i fins afinals de març de 2002 hi ha obert un ampli debat públic a nivell europeu. Ja hi hanparticipat més de 2.500 organitzacions i particulars repartits sobre tot el territorieuropeu.18 Els interessats en participar-hi poden enviar els seus comentaris sobre el Llibrea la Comissió Europea.19

Totes les aportacions rebudes es publicaran a la pàgina web dedicada al Llibre,20 sensperjudici d’aquelles que hagin sol·licitat expressament un tractament confidencial.

En l’àmbit de Catalunya, la Generalitat va presentar els seus comentaris, en el marc delgrup dels Quatre Motors, en una declaració signada a Milà el 10 d’octubre de 2001.21

5. Valoració del L l i b r e en el context del debat sobre el futur de la Unió

El Llibre blanc irromp de ple en el debat sobre cap a on va Europa i les conseqüènciesque se’n deriven per a l’actual model comunitari. La reforma de la governança europeaplanteja un debat sobre el model per a la futura organització política de la Unió i pro-posa un model que substitueixi l’actual: poc transparent, complex i que genera granindiferència en l’opinió pública.

En línies generals el Llibre respon a les expectatives dels ciutadans de la Unió els qualshan de veure-hi un ambiciós instrument que materialitza la voluntat de canvi i que estàdestinat a actuar de manera profunda sobre pràctiques consolidades i a introduir-hi inno-vacions importants. El distanciament dels ciutadans europeus respecte de Brussel·les noés un problema de distància quantitativa sinó més aviat qualitativa que cal afrontar ambla creació de possibilitats específiques de participació. Si el ciutadà segueix pensant queles decisions que l’afecten es prenen lluny d’ell, i de forma poc transparent, és molt com-prensible que el seu interès es redueixi progressivament fins a convertir-se en un rebuig.

18 El Llibre blanc s’ha inspirat en una enquesta d’opinió realitzada en els quinze estats membres i en nou dels països can-didats. Cal destacar que els actors regionals i locals han estat els que més van participar en les consultes prèvies a l’adop-ció del Llibre blanc, en especial en motiu de l’audició pública que va organitzar la Comissió Europea els dies 13 i 14 demarç de 2001.

19 Aquests comentaris s’han d’enviar, ja sigui per correu electrònic o per cor reu ordinari, a l’adreça següent:Libro Blanco sobre la GobernanzaComisión EuropeaC80 05/66Rue de la Loi, 200B-1049 Bruxellessg-governance@cec.eu.int

20 europa.eu.int/comm/governance/index_en.htm.

21 “Declaració dels presidents dels Quatre Motors per a Europa amb relació al Llibre blanc sobre la governança europea”,disponible a Internet: www.infoeuropa.org.

EL CLIP Nº 16. Comentari al Llibre blanc sobre la governança europea Pàg. 8

El Llibre posa en relleu que la ciutadania ha de participar adequadament en el projecteeuropeu i influir en la seva evolució. La proximitat del ciutadà, com a element clau del’actuació europea, passa per examinar i posar en relleu la coherència de les polítiquescomunitàries. Això ens porta necessàriament a considerar el paper actiu que han de tenirels ens locals i regionals en el procés constituent. La seva participació està doblement jus-tificada: d’una banda, perquè es troben en relació de proximitat amb els ciutadans i, del’altra, perquè són propers als governs nacionals, actuals interlocutors per excel·lènciade les institucions comunitàries i, en definitiva, els qui tenen poder per reformar la Unió.

Quan es tanqui la consulta ––a finals de març de 2002––, la Comissió presentarà uninforme sobre els progressos aconseguits i extraurà els ensenyaments que es deriven dela consulta per permetre assentar les bases per a una futura cooperació entre les institu-cions comunitàries sobre la reforma de la governança europea en el marc dels Tractatsvigents.

Un dels eixos centrals del document, i que ha rebut un tractament destacat en aquestcomentari, és la reflexió sobre el fet que la Unió no es pot seguir administrant únicamentdes de Brussel·les i que les regions i els municipis (i, quan calgui, els estats) han d’as-sumir necessàriament aquestes tasques. El Llibre blanc obre la porta a la creació d’unaxarxa amb els diferents nivells d’intervenció i, conseqüentment, preveu situar les respon-sabilitats i els controls als nivells que correspongui.

El tema requereix actualment una reflexió aprofundida ja que s’inclou dins una preocu-pació actual, però que no és nova. Fa temps que es denuncia el dèficit democràtic quedefineix l’actuació de la Unió i que es treballa per les reformes institucionals atesa la futu-ra ampliació de la UE a nous estats europeus. Aquesta ampliació influirà profundamenten el futur de la Unió i tindrà repercussions per als ens subestatals, i en aquest marc calplantejar-se quin paper podran desenvolupar aquests dins l’organització supranacional.La democratització de les institucions implica la democratització dels processos decisoris,la qual solament es podrà dur a terme amb la participació ciutadana i dels seus repre-sentats escollits a nivell regional i local.

Es planteja la necessitat d’un nou model de govern que ha d’incloure també els ens localsi regionals. La seva implicació en els processos decisoris comunitaris apareix cada copmés com un requisit per al bon terme d’aquests processos i l’acceptació de les normes, ipermetria realment parlar d’aprofundiment de la democràcia europea i revalorar la legi-timitat millorant els processos de presa de decisió actuals.

Cal que en les noves formes de governança cooperin més efectivament les diferentsesferes de govern, en especial, en temes principals com ara: la creació d’ocupació, lacohesió social, el medi ambient, la política urbana, el desenvolupament rural, i les polí-tiques de cohesió i de suport a les regions més desafavorides. Tots ells són temes que nopoden ser resolts amb èxit en un sol nivell, sinó que demanen la contribució de tots, d’a-cord amb els principis de proximitat i proporcionalitat, cooperant en peu d’igualtat.

En el marc del debat actual existent en molts estats membres sobre la conveniència dedotar Europa d’un ordenament constitucional destinat a garantir els valors comuns,definir els principis fonamentals, recollir les normes bàsiques per al funcionamentdemocràtic de la societat europea i de l’Estat de dret i definir l’articulació de les com-petències a la UE,22 el Llibre blanc ve a defensar l’establiment d’aquest ordenamenteuropeu com un mitjà per consolidar els fonaments de l’edifici europeu. Ordenamentconstitucional europeu que implicaria, entre d’altres, redefinir els procediments dedecisió i les responsabilitats de la UE basades en l’aplicació del principi de subsidiari-

22 Hi ha diversos documents que tracten aquesta tendència, entre ells destaca la Resolució del Comitè de les Regions “Perun ordenament constitucional europeu” (DOCE núm. C-22, de 24.01.2001, pàg. 4).

EL CLIP Nº 16. Comentari al Llibre blanc sobre la governança europea Pàg. 9

etat i en la indicació precisa i delimitada de les competències de cada nivell, on caldràprendre en compte i respectar l’autonomia local i regional d’acord amb la tradició delsdiversos estats membres.

La implantació efectiva del nou sistema de governar i administrar a Europa que promouel Llibre blanc, però, haurà d’anar necessàriament acompanyada de la corresponentreforma institucional que durà a terme la Conferència Intergovernamental de 2004.Mentre que el Llibre blanc enfoca les reflexions sobre un nou model i adopta reformesgraduals necessàries per adaptar el funcionament a les exigències actuals, la Conferèn-cia haurà de conduir als canvis institucionals que no van poder quedar resolts en elTractat de Niça, adoptat l’any 2000.23 La bona governança se suma als esforços desple-gats en el marc de l’anomenat procés “post-Niça”, si bé propugna un debat sobre totsels aspectes del govern i sobre la cultura política que supera les meres reformes institu-cionals.

En el Consell Europeu de Laeken de desembre de 2001 es va adoptar una “Declaraciósobre el futur d’Europa”24 i es va precisar l’objecte de la Conferència; abans d’aquestadata, però, les presidències sueca i belga ja es varen ocupar de promoure ––durant el2001–– un ampli debat sobre el futur de la Unió obert a la participació de tothom quedesitgi fer-hi aportacions.25

Està oberta la porta a la discussió sobre quin model d’Europa desitgem. El debat ofereixuna magnífica ocasió per reflexionar. El present comentari ha volgut presentar unaprimera aproximació a les qüestions que estan sobre la taula i, d’alguna manera, invitara participar en el debat perquè les preocupacions existents es tradueixin en propostesper millorar el projecte europeu.

23 El Tractat de Niça (publicat al DOCE núm. C-80, de 10.03.2001, pàg. 1) es va signar el 26 de febrer de 2001 enaquesta localitat francesa i està immers en el procés de ratificació. Va reformar parcialment les institucions comunitàriesi, a més, va introduir la Declaració final núm. 23 sobre el futur de la Unió que assenta les bases per a la reforma de lesinstitucions europees a fi d’adaptar-les perquè funcionin en una Europa de vint-i-vuit estats. El Tractat va fixar uns princi-pis que permetran resituar el paper de les regions en el futur. Entre els canvis introduïts destaca la composició del Comitède les Regions (els seus membres hauran de tenir un mandat polític de base). En aquest context, el 22 de febrer de 2001,va tenir lloc el col·loqui sobre “El reforçament del paper de les regions constitucionals a la Unió Europea”, on aquestesregions (amb poders legislatius definits per les seves constitucions) van declarar la falta de representació en el Comitè deles Regions, atès que els dictàmens que emetrà el Comitè sobre el futur de la Unió no manifestaran necessàriament lesseves opinions, i van manifestar la necessitat de tenir una veu comuna en el si de la Unió. En aquest sentit, les set regionsorganitzadores del simposi (entre les quals hi havia Catalunya) van proposar adoptar una Declaració política en vistes alConsell Europeu de Laeken de desembre de 2001.

24 Annex I de les Conclusions de la Presidència del Consell Europeu de Laeken de 14 i 15 de desembre de 2001,disponible a www.europa.eu.int/council/off/conclu.

2 5 El debat sobre el futur d’Europa disposa d’un fòrum general (Futurum) a la pàgina web e u ro p a . e u . i n t /futurum.index_fr.htm. Les idees recollides s’incorporaran a les propostes per actualitzar els Tractats de les ComunitatsEuropees a la Conferència Intergovernamental prevista per al 2004.

EL CLIP Nº 16. Comentari al Llibre blanc sobre la governança europea Pàg. 10