Combatir la corrupción en el Perú: A diez años de...
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1 Combatir la corrupción en el Perú: A diez años de Fujimori Una aproximación desde la implementación de políticas públicas Victor S. Peña * * Candidato a Doctor en Políticas Públicas y Maestro en Administración Pública por la Escuela de Graduados en Administración Pública (EGAP) del Tecnológico de Monterrey (ITESM). [email protected]
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Combatir la corrupción en el Perú: A diez años de Fujimori Una aproximación desde la implementación de políticas públicas
Victor S. Peña *
* Candidato a Doctor en Políticas Públicas y Maestro en Administración Pública por la Escuela de
Graduados en Administración Pública (EGAP) del Tecnológico de Monterrey (ITESM). [email protected]
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RESUMEN
Posterior al régimen del Presidente Alberto Fujimori (1990-2000), en el Perú se
presentó un esfuerzo sin precedentes en el combate anticorrupción a nivel
latinoamericano. Como en ningún otro lugar, por su contundencia y resultados, las
decisiones de Estado tomadas a la caída de ese régimen son una referencia
internacional.
El presente estudio tiene como objetivo describir, a manera de caso
instrumental, qué se ha hecho en el Perú para combatir la corrupción posterior a ese
momento. Hace un recuento, desde la perspectiva de política pública, de las acciones
implementadas dentro de los diez años que siguieron a la caída del régimen.
PALABRAS CLAVES: corrupción, ética, implementación de políticas públicas, Fujimori,
Perú, Alan García.
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Combatir la corrupción en el Perú: A diez años de Fujimori Una aproximación desde la implementación de políticas públicas
Victor S. Peña-Mancillas
Contenido
1. El «estado del arte»: A manera introductoria ....................................................................... 5
2. De los «petroaudios» al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción (PNLC) 2008............ 8
3. Las políticas públicas anticorrupción antes de PNLC-2008 ................................................... 8
3.1. Fujimori ......................................................................................................................... 9
3.2. Después de Fujimori: las Presidencias de Paniagua y Toledo ..................................... 11
3.3. La presidencia de Alan García ..................................................................................... 14
4. Marcos de referencia para el análisis .................................................................................. 17
4.1. Implementación de políticas públicas por organizaciones públicas ........................... 17
4.2. Corrupción ................................................................................................................... 22
5. Análisis de la política pública: PNLC-2008 ........................................................................... 23
5.1. PNLC-2008 ................................................................................................................... 24
5.1.1. Grupo de Trabajo Multisectorial ......................................................................... 27
5.1.2. Comisión de Alto Nivel Anticorrupción ............................................................... 29
5.1.3. Comisión Especial Multipartidaria Permanente encargada del control,
seguimiento y evaluación al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción ........................ 34
5.2. Previo: Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2006-2011 ............................... 35
5.3. Posterior: El PNLC-2008 «priorizado» ......................................................................... 37
6. Hallazgos, a manera de conclusión ..................................................................................... 40
Fuentes de información .............................................................................................................. 42
Entrevistas realizadas .................................................................................................................. 44
Normatividad y documentación oficial ....................................................................................... 45
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El presente estudio tiene como objetivo describir, a manera de caso instrumental1, qué
se ha hecho en el Perú para combatir la corrupción después de la caída del régimen de
Alberto Fujimori (1990-2000).
El ámbito espacial definido para el estudio, el Perú, no es arbitrario: el
gobierno encabezado por Fujimori terminó abruptamente en su tercer mandato, en
parte, por hechos corruptos que se presentaron en las más altas esferas
gubernamentales. José Ugaz, Producador ad hoc de la Nación en el caso Fujimori-
Montesinos lo expresa de esta manera: “…lo que pasó del 96 al 2000 en el Perú no
tiene registro histórico de precedente parecido. Ya no era la corrupción administrativa
extendida sino toda una organización criminal en control del poder…” (en entrevista).
Lo dicho por José Ugaz coincide con los estudios que describen la época. En el Perú,
como en ningún otro país, un expresidente y otros funcionarios de alto nivel fueron
encontrados culpables y encarcelados por delitos asociados ala corrupción2. Después
1 “En los cuales el estudio de una experiencia singular tiene sentido porque nos permite responder a una
inquietud, pregunta o problemática que excede la experiencia en cuestión… la inquietud del investigador va más allá del valor intrínseco de la experiencia, pero también requiere del análisis de la misma para poder generar conocimiento y aprendizaje sobre preguntas o temas que permitan desarrollar un cuerpo sistemático de conocimiento profesional” (Barzelay y Cortázar Velarde 2004:8). 2 En su texto de 2008, Hochstetler (2008:60 y 61) advierte que “la ausencia de corrupción reportada no
parece proteger a los presidentes: ocho de veintiséis de los presidentes son desafiados (31%), y sólo tres
“La mala lección de toda esta
historia es que, después de lo que
ocurrió entre el 96 y el 2000, no
hemos aprendido, del todo, el
costo que tiene la corrupción para
el Estado…”
José Ugaz Sánchez-Moreno,
Procurador Ad-Hoc de la República en el
caso Fujimori – Montesinos. En entrevista.
5
del régimen fujimorista, entonces, lo que hay en el Perú es un laboratorio donde se
han experimentado, a fuerza del antecedente brevemente descrito, diferentes
fórmulas anticorrupción.
Siendo la corrupción un tema tan presente en la agenda pública peruana, este
trabajo describe la experiencia de qué ha sucedido en la materia diez años después, es
decir, del 2000 al 2010. Aplicando herramientas para el análisis de una política pública
(particularmente el Ciclo de Atención de Temas de Downs), el criterio temporal
permite conocer los diferentes estadios en los que ha estado el tema y cuál ha sido la
respuesta desde el sector público.
Tal y como pudiera advertirse por diversos expertos en el tema, “muchas de las
medidas anticorrupción aplicadas en América Latina no han dado los resultados
esperados, y son pocos los ejemplos de éxito” (Rojas Aravena 2006:120). Esta
situación, lejos de mermar el interés por conocer la experiencia, debe fortalecerlo
pues, en diseño de políticas públicas implementadas por organizaciones públicas, “lo
que exige explicación no es lo correcto, sino los casos que se apartan de ese ideal…lo
que resulta notable es lo que explican [los analistas de las instituciones]: no los
resultados correctos, sino los malos; no la consecución perfecta de nuestro objetivo,
sino nuestros fracasos” (Goodin 2003:53).
Para cumplir con el objetivo planteado, posterior a la brevísima introducción
que a continuación se desarrolla, se reconstruye la experiencia peruana a partir de los
denominados «petroaudios» como episodio de coyuntura que fue el antecedente
inmediato del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción (en adelante PNLC-2008),
como respuesta del Estado dado a conocer en diciembre de 2008. Para el análisis de la
experiencia se presenta el desarrollo de un marco de referencia. Los hallazgos se
comparten a manera de conclusión.
Finalmente, agradezco al Instituto del Perú, su Director el Doctor Richard
Webb, de la Universidad de San Martín de Porres, Perú, el haberme recibido como
investigador visitante. El presente trabajo es entera responsabilidad de quien suscribe
y no necesariamente refleja ni compromete postura alguna del Instituto del Perú, sus
integrantes, ni la Universidad de San Martín de Porres.
1. El «estado del arte»: A manera introductoria
Hasta antes de 1996, la corrupción en los países era considerado asunto de política
interna, donde las directivas y recomendaciones internacionales sobre desarrollo no
presidentes presumiblemente no-corruptos cayeron en realidad. Contrariamente, mientras que la acción contra presidentes corruptos es a menudo rápida, la mayor parte de los casos muestra que muchos presidentes sobreviven a serias acusaciones de corrupción personal, con seis de catorce (43%) no desafiados durante sus mandatos y sólo seis removidos tempranamente de sus cargos”.
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tenían cabida (Kaufmann y Dininio 2006). A partir de ese momento, y hasta la fecha,
diversos estudios han expuesto desde una amplia variedad de ángulos cómo la
corrupción debilita el crecimiento económico y el desarrollo (Hellman, Jones, and
Kaufmann 2000; Tanzi and Davoodi 1997; Mauro 1997). Al día de hoy, es claro cómo la
corrupción contribuye a los problemas de los países (Kaufmann y Dininio 2006).
En ese marco, una gran cantidad de gobiernos nacionales han emprendido
diferentes esfuerzos para combatir (algunos dirán “erradicar” la corrupción). De
acuerdo con el análisis de Nieto (2004:55) “… las campañas anticorrupción
implementadas hasta ahora [en América Latina] han tenido como norte promover la
participación de la sociedad civil mediante su concientización respecto de los
fenómenos negativos de la corrupción, y por esa vía fomentar la participación; crear
mecanismos para la detección y publicidad de casos de corrupción; e instaurar
condiciones institucionales para prevenir y sancionar efectivamente estos delitos”. Sin
embargo, lo que motiva a los gobiernos a emprender una lucha anticorrupción pudiera
no ser necesariamente el interés general pues, como lo ha señalado Hochstetler
(2008:62), la corrupción personal está dentro de los “factores de riesgo para los
presidentes sudamericanos que quieren completar sus mandatos”.
El estado en que se encuentra el Perú, de acuerdo con el reporte sobre la opinión
pública sobre la corrupción3, mayo de 2010, elaborado por el Instituto de Opinión
Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú, es el siguiente:
El 71% de los encuestados consideran que el peruano es poco honesto o nada
honesto;
Las instancias peor evaluadas son: el Congreso (el 79% considera es muy
corrupto), el Poder Judicial (73% lo considera muy corrupto) y el gobierno (71%
lo considera muy corrupto);
El 86% califica como poco o nada eficiente el desempeño del Poder Ejecutivo
en su lucha contra la corrupción;
50% considera al presente gobierno tan corrupto como los anteriores y 20%
incluso más que los anteriores;
58% considera que la corrupción en el país será igual, algo peor o mucho peor
en el futuro inmediato.
¿Cuál o cuáles son, de ser posible identificarlas, las causas de estos números?
Habrá que agregar que de acuerdo con el Capítulo Peruano de Transparencia
Internacional Proética (2010), “la pobreza, el desempleo y la inflación han dejado de
ser los problemas principales y han tomado su lugar la corrupción en primer lugar
(51%) y la delincuencia en segundo (41%)” 4.
3 Se encuestó a hombres y mujeres mayores de 18 años, habitantes de 31 distritos de Lima
Metropolitana. En el marco muestral, de acuerdo con la ficha técnica del estudio, se encuentra el 95.88% de la población electoral de la provincia de Lima. 4 Información de la Sexta Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupción en el Perú.
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Estos datos podrían referenciarse con los existentes a nivel internacional. En
2010, Transparencia Internacional publicó el Global Corruption Barómeter que incluye
a casi 90 países. Ahí puede constatarse que solo 3 de cada 10 encuestados considera
efectivos los esfuerzos anticorrupción de su gobierno (Transparency International
2010:24). Sirva esto para señalar que, aún cuando las cifras son en términos absolutos
altas, no dejan por ello de tener un referente internacional. La pregunta, sin embargo,
se mantiene ¿qué coloca al país en esta posición?
En la lucha anticorrupción, la legislación existe pareciera no ser el problema: “El
Perú tiene una legislación bastante desarrollada en lo concerniente a la transparencia
y eso ha ayudado a identificar una gran cantidad de actos de corrupción”
(Lineamientos de trabajo de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción del Perú 2010:8).
Esta postura oficial es coincidente con parte del diagnóstico realizado, en 2006, en uno
de los documentos preliminares de lo que sería el PNLC-20085: “El Perú ha producido
un marco normativo en materia anticorrupción, con lo que prácticamente ha cumplido
con lo dispuesto por la Convención Internacional de las Naciones Unidas. Cabe resaltar
que esta Convención es, a nivel internacional, lo más moderno y completo en materia
de disposiciones anticorrupción” (Sánchez Girao 2006:45).
Si no la falta de leyes (o la calidad de las existentes) ¿qué sucede?
De acuerdo con el diagnóstico elaborado en 2006, “la corrupción en el Perú ha
sido propiciada, en gran medida, por la misma estructura y el funcionamiento del
Estado y por la forma como este interactúa con los ciudadanos. Ha existido una
profunda debilidad en los mecanismos de control de la gestión pública, lo cual ha
permitido que funcionarios, ciudadanos, instituciones oficiales y empresas privadas
desarrollen actividades que en lugar de ser de interés general, benefician
exclusivamente intereses particulares” (en Introducción del Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupción –PNLC- para los años 2006-2011, Sánchez Girao 2006). La manera
en la que el Estado interactúa con los ciudadanos son, en la gerga neoinstitucionalista,
arreglos institucionales.
Sea cual fuere la o las causas, en el momento en que se desarrolla el presente
trabajo, marzo-abril de 2011, el 69% desaprueba la gestión del presidente Alan García6.
No es este, sin embargo, el peor momento de su gestión: en los meses de septiembre y
diciembre del 2008, 75 y 71% de la población encuestada, respectivamente,
desaprobaban su mandato. Este periodo de tiempo, de finales de 2008, está
enmarcado por el tema de los «petroaudios».
5 Tal y como se desarrolla más delante, el PNLC-2008 tiene como antecedente el documento de trabajo
“Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2006-2011” elaborado para el Ministerio de Justicia del Perú en 2006 por la consultora Mónica Sánchez Girao. Las citas que se hacen de este texto se acreditan a Sánchez Girao. 6 Encuesta Nacional Urbana – Rural “Aprobación presidencial, municipal y de instituciones”, elaborado
por el Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú, marzo 2011.
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2. De los «petroaudios» al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción (PNLC)
2008
El 5 de octubre de 2008, en el programa televisivo de noticias denominado “Cuarto
Poder” se difundieron grabaciones de audio supuestamente pertenecientes a Alberto
Quimper, miembro del Directorio de PETROPERU, y Rómulo León Alegría, miembro
del partido en el poder. En la grabación, discuten secretamente pagos mensuales
fuera de la legalidad a Quimper, León y Ernesto Arias-Schreiber, el representante legal
de la empresa noruega Discover Petroleum en Perú en intercambio de contratos
petrolíferos de exploración en bloques submarinos de petróleo y campos de gas. Las
grabaciones difundidas databan, de acuerdo con la referencia hecha en el mismo
programa, del 1 de febrero, del 15 de mayo, del 11 de junio y el 11 de septiembre,
todas las fechas del 2008.
Al conocimiento de los audios, siguieron acciones del Congreso y
manifestaciones lideradas por profesores, trabajadores, obreros y médicos para la
renuncia del Consejo de Ministros. El escándalo llevó a la renuncia del Presidente del
Consejo de Ministros, Jorge del Castillo, y el nombramiento de un nuevo gabinete
encabezado por Yehude Simon.
En este ambiente, el Estado responde a través de la renovada Presidencia del
Consejo de Ministros haciendo público un documento que denomina “Plan Nacional de
Lucha contra la Corrupción 2008”.
3. Las políticas públicas anticorrupción antes de PNLC-2008
Si bien los «petroaudios» son emblemáticos del problema de la corrupción en la
segunda administración de Alan García (2006-2011), no es el caso más trascendente
que se ha presentado en la historia reciente del Perú.
En entrevista, el ex Procurador ad doc de la Nación en el caso Fujimori-
Montesinos explica que “El Perú, hasta antes del año 1990 que llega Fujimori al poder,
era un país como cualquier otro en América Latina: con una considerable corrupción
administrativa extendida a nivel de los funcionarios públicos promedio… entre el 90 y
el 92, mi evaluación posterior es que Fujimori estuvo empapándose de lo que era el
manejo del Estado. Pero después del golpe y hacia adelante, de fines del 92 y hasta el
96, hubo una estructuración de una organización criminal que se tomó el poder:
Fujimori, Presidente de la República, Montesinos, su asesor personal en materia de
seguridad y narcotráfico y Hermoza Ríos, el Comandante General del Ejército. Este era
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el vértice superior de una organización triangular que se organizó7… Del 96 al 2000, fue
un saqueo total… las únicas dos instituciones que sortearon con éxito este copamiento
fue la Defensoría del Pueblo y la Iglesia, a medias, porque también hay dudas del papel
que jugó el Cardenal en su momento. Fue una organización corrupta y asesina” (en
entrevista).
3.1. Fujimori
La administración del presidente Fujimori (1990-2000) es, probablemente, la más analizada desde diferentes ópticas en la historia del Perú (Murakami 2007), pues, entre otras razones, fue “durante el Gobierno del ingeniero Alberto Fujimori que se organizó un sistema nacional centralizado de corrupción. El referido sistema tuvo como piedra angular y organismo de mando al Servicio de Inteligencia Nacional (SIN)” (Iniciativa Nacional Anticorrupción, Ministerio de Justicia 2001-9).
Alberto Fujimori, en brevísimo resumen, “llevó al Perú, durante la década de los
90, a la estabilidad macroeconómica, el crecimiento y la seguridad, desactivando a
Sendero Luminoso, a costa del desarrollo de una vida política democrática y de unas
reales mejoras en la calidad de la población” (Masías Núñez y Segura Escobar 2006:99).
Esta dualidad, los beneficios contra los costos, despierta aún polémicas.
Después de haber llegado a la Presidencia del Perú por vía democrática en 1990, Alberto Fujimori disuleve el Congreso el 5 de abril de 19928 provocando “la instauración de un gobierno llamado de emergencia y reconstrucción nacional, que disolvió el Congreso, intervino el Poder Judicial y el Ministerio Público, desactivó la Contraloría General, disolvió los gobiernos regionales e impuso una cúpula en las Fuerzas Armadas” (Iniciativa Nacional Anticorrupción, Ministerio de Justicia 2001:7). Refiriéndose a estos dos primeros años de gobierno previo al popularmente denominado «autogolpe», la Iniciativa Nacional Anticorrupción identifica que “en esa etapa constitucional terminó de madurar el proyecto de copamiento y captura del Estado y la construcción de un régimen autoritario” (Iniciativa Nacional Anticorrupción, Ministerio de Justicia 2001:6).
Del momento del «autogolpe» y hasta 1998, “se dictaron de manera
sistemática las normas legales para copar el Estado. Se aprobaron leyes
inconstitucionales que lo permitieron y se debilitaron todos los sistemas de control del
Estado” (Iniciativa Nacional Anticorrupción, Ministerio de Justicia 2001-7).
Consecuencia de esto, “desaparecieron la responsabilidad pública y el control de la
responsabilidad. Los otros poderes se convirtieron cada vez más en guardianes,
7 Durand (2004:122) reconoce otro «triángulo de poder» conformado por el Presidente Fujimori, el
servicio de inteligencia y el aparato represivo policial militar, con Montesinos a la cabeza, y el Ministros de Economía, Jorge Camet. 8 Las medidas anunciadas en su mensaje a la Nación fueron: 1. Disolver temporalmente el Congreso de
la República, hasta la aprobación de una nueva estructura orgánica del Poder Legislativo, la que se aprobará mediante un plebiscito nacional. 2. Reorganizar totalmente el Poder Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal de Garantías Constitucionales, y el Ministerio Público para una honesta y eficiente administración de justicia. 3. Reestructurar la Contraloría General de la República con el objeto de lograr una fiscalización adecuada y oportuna de la administración pública, que conduzca a sanciones drásticas a los responsables de la malversación de los recursos del Estado.
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defensores y soporte del régimen; las autoridades se sometieron a la extorsión, el
chantaje y la prebenda” (Iniciativa Nacional Anticorrupción, Ministerio de Justicia
2001:7).
De acuerdo con estudios posteriores, la corrupción sistémica imperante en esta
época de la administración fujimorista podría representarse de la siguiente manera:
Fuente: Documento de Trabajo: Un Perú sin corrupción. Iniciativa Nacional Anticorrupción, Ministerio de Justicia 2001.
Era, como puede observarse, un asunto complejo y muy amplio. Señala
Ugarteche (2004:91-93) que “en el Perú de los años 90 se observaron al menos seis
tipos distintos de corrupción… *1+ el envilecimiento de la clase política y los medios de
comunicación … *2+ el desvío de fondos públicos en efectivo hacia el Servicio de
Inteligencia Nacional (SIN)… *3+ el manejo y uso del dinero de las privatizaciones… *4+
el uso de información privilegiada… *5+ el uso de recursos para favorecer a familiares
a través de mecanismos tramposos… *6+ el chantaje y la extorsión. El Procurador ad
hoc Anticorrupción José Ugaz, lo recuerda así: “cuando nosotros iniciamos las
investigaciones, descubrimos con sorpresa que en realidad era mucho más grande y
más grave de lo que originalmente nos lo habíamos planteado como hipótesis…
originalmente, yo recuerdo, en una pizarra como esa comenzamos a pegar papelitos
para tratar de identificar. Y para cuando nos dimos cuenta, lo que teníamos era una
gran telaraña donde estaban todos los niveles importantes de poder” (en entrevista).
El problema no solo era amplio y complejo. Además, en ese momento, “la
corrupción empezó desde arriba, en forma secreta y corrompiendo prácticamente casi
todos los aparatos del Estado, la prensa y parte de la sociedad civil, neutralizando los
mecanismos de control interno y liquidando el equilibrio entre poderes y el pluralismo
que pudo haberla contenido” (Durand 2004:122). “Ese hito, es un hito sin precedentes
–diría yo- en la historia de América Latina: no hay un solo caso en el que una
organización criminal haya copado literalmente al Estado… en el caso peruano fue,
11
literalmente, una captura del Estado” (en entrevista), dice Ugaz al referirse a esta
primera etapa de los años noventa.
Hacia finales del año 2000, al poco tiempo de haber comenzado un tercer
mandato, el periodo de Fujimori termina.
3.2. Después de Fujimori: las Presidencias de Paniagua y Toledo
“Paniagua hereda, de alguna manera, lo que el propio Fujimori, en los últimos meses,
había generado. Fujimori, en su desesperación por capturar a Montesinos, que ya
estaba prófugo a raíz de la aparición de un video donde el está sobornando a un
congresista y ante el temor de que Montesinos vaya a entregar públicamente donde
Fujimori aparecía comprometido, decide buscarlo y detenerlo” (Ugaz, en entrevista). El
ex Procurador ad hoc Anticorrupción continúa su relato “…a la semana de mi
nombramiento, ya empezando a estructurar la oficina, nos llegó evidencia de que
Fujimori estaría comprometido… ante esa evidencia, siendo Fujimori Presidente, la
oficina que estaba a mi encargo, decide abrir una investigación contra Fujimori… a los
tres días, Fujimori se fue del país”.
Haciendo un recuento sobre los esfuerzos anticorrupción que han sido exitosos
en el mundo, Heilbrunn (2006:135) señala que son el producto de trabajos conjuntos
que incluye tanto a legisladores como a sociedad civil y, generalmente, consecuencia
de una crisis profunda en el tema. Este es el contexto arrancando el siglo XXI en el
Perú.
Tras la renuncia de Francisco Tuleda, vicepresidente del Perú en el mandato de
Fujimori y la destitución de Martha Luz Hildebrandt entonces presidenta de Congreso,
asume la presidencia de manera transitoria el abogado Valentin Paniagua Corazao a
partir del 22 de noviembre de 2000 y hasta el 28 de julio de 2001. Este corto tiempo de
gobierno bastó para fortalecer las bases de un exitoso sistema anticorrupción cuyos
beneficios, aunque diluidos, aun se sienten en este país. “En el año 2000 se crearon
jueces anticorrupción, fiscales anticorrupción, policías anticorrupción… y el Estado
actúa con mayor fuerza y celeridad. Ahí, una característica fundamental de estos casos
es que, cuando hay una fuerza especial, difícilmente puedes tu modificar el
procesamiento. Porque ya son gente especializada y no se tiran para atrás fácilmente”
(Matute, en entrevista).
La voluntad política se vio reflejada en acciones concretas. Durand (2004: 132)
así lo describe: “Esta transición de un régimen altamente corrupto y organizado a uno
capaz de enjuiciarlo se explica en relación con los grados y formas de concentración del
poder político. La corrupción y la renta fueron facilitadas por la doble concentración
del poder en el Ejecutivo y en su interior, por la baja calidad moral en los más altos
niveles y por la larga duración del régimen. Al colapsar, se crearon rápidamente, con el
apoyo de la sociedad civil, mecanismos de equilibrio de poderes y vigilancia cívica que
permitieron dar un salto cualitativo en otra dirección”.
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El abogado Ugaz recuerda lo que podrían ser los principales rasgos de
estrategia general: “La oficina nuestra era lo que se llama aquí Procuraduría, aquí el
Procurador es el abogado del Estado que en realidad tiene muy poco poder en la
práctica. Pero como el sistema de justicia había colapsado, nosotros tuvimos un papel
muy relevante. Todos veníamos de la actividad privada, entonces eso también nos dio
cierta agilidad en los primeros movimientos. A propuesta nuestra, y conforme fue
decantando la situación, el Poder Judicial con sus nuevas autoridades creó un Circuito
Anticorrupción. Se nombraron jueces jóvenes, no contaminados, muy proactivos,
jueces y juezas, fueron seis en su momento, un coordinador a nivel de la Corte
Superior y una Sala que se encargaba de revisar todos los casos que ellos llevaban. Y
eso funcionó muy bien. A la par, la Fiscalía, con sus nuevas autoridades también, creó
seis fiscalías anticorrupción… y un Fiscal Superior Coordinador que se encargaba de
articular este trabajo”.
Son mecanismos jurisdiccionales, profesionales en la investigación y regidos por
la observancia del Derecho. Esta característica que estructura el esfuerzo
anticorrupción en los juzgados pudo no parecer a los ojos de todos la alternativa ideal
pues, “limita sus alcances a lo que ocurría con los involucrados en el sistema de
corrupción montado por el ex presidente y su asesor de inteligencia” (Proética,
Informe Lucha Anticorrupción 2002-2004:20). Sin embargo, visto en retrospectiva, fue
eficaz y efectivo. Esto, además de otros cambios normativos como el establecimiento
como obligatorio de las declaraciones juradas de bienes y rentas para una gran
cantidad de funcionarios públicos (Ortiz Zevallos y Calderón 2005:140), conformaron el
vértice de la política pública de entonces.
Ugaz recuerda que “la maquinaria de administración de justicia era: la
Procuraduría Anticorrupción, como abogados del Estado, nosotros proponíamos los
casos a la Fiscalía. La Fiscalía hacía las investigaciones preliminares. Y luego esto
pasaba a los jueces anticorrupción que se encargaba del procesamiento. Esa
maquinaria, ese subsistema que se generó al interior de la Justicia, funcionó bastante
bien. Y yo diría que hasta el día de hoy ha mantenido resultados muy por encima del
promedio del sistema en general”.
Sobre el momento, Edgar Dargent (2005) identifica tres aspectos que,
considera, fueron importantes en el entramado instituticional que se estaba
formando: 1) la creación de un subsistema de justicia y policía anticorrupción que
permitía el trabajo coordinado y unificado, 2) la creación de una Produraduría ad hoc y
3) la reforma a diversas normas que permitieron una acción efectiva e inmediata
incidiendo en las medidas limitativas preliminares y aprobando beneficios de
colaboración de aquellos que estuvieran involucrados. Sobre el tercero de los puntos,
Ugaz señala que “sin esas norma aprobadas, probablemente no hubiéramos tenido las
tenazas como para poder hacer lo que hicimos que fue, primero, impedir que se vayan
del país, luego capturarlos, procesarlos y ya cuando les teníamos, tirarles un salvavidas
y decirles «si tu me cuentas, yo negocio contigo y te reduzco la pena». Eso nos
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permitió saber rápidamente dónde estaba el dinero, quiénes eran los actores, donde
había que golpear decididamente” (en entrevista).
Los académicos Gabriel Ortiz Zevallos y Carlos Calderón (2005), desde una
óptica de análisis neoinstitucional, decantan algunas lecciones de ese episodio como:
primero, las leyes por sí solas no sirven de nada; segunda, antes de analizar una ley,
hay que evaluar cuál es el código cultural vigente sobre ese tema al que se va a aplicar;
tercera, un cambio institucional requiere una mejora en las reglas formales, un
esfuerzo sostenido y amplio por hacer cumplir las reglas y el reconocimiento social de
los efectos beneficiosos de la nueva regla formal.
“La opinión especializada nacional e internacional coincide en que el caso del
Perú es, hasta cierto punto, único en cuanto se refiere al proceso de sanción a quienes
formaron parte o estuvieron involucrados en un hecho de mega-corrupción como el
del fujimorismo durante los años noventa” (Proética, Informe Lucha Anticorrupción
2002-2004:21). El primero de los impulsos de dio a través de mecanismos
eminentemente jurisdiccionales. José Ugaz identifica las lecciones que pueden
aprenderse de este periodo: “la primera es que sin voluntad y liderazgo ético, nada
camina en esta materia. Uno tiene que tener un liderazgo ético visible, Paniagua lo
simbolizó con toda claridad… y cuando no hay esa voluntad política, hay que generarla
en la sociedad civil…”. Además, “hay que definir quiénes son los aliados estratégicos en
esta lucha, en nuestro caso fue la prensa de investigación… tratar de internacionalizar
el proceso, buscar aliados y luego las alianzas locales: con qué recursos cuenta uno al
interior del país… la juventud juega un papel muy importante en este tipo de
procesos… sin instrumentos legales modernos, no se puede combatir el crimen
moderno… y que todo este proceso estuvo de la mano de la opinión pública” (en
entrevista).
Ya despues, “en paralelo *a los jueces y fiscales anticorrupción] los gobiernos,
primero del señor Toledo y después este gobierno [de Alan García] quisieron formar
Comisiones anticorrupción, o zares anticorrupción. El primero fue el señor Toledo que
recibió información de esta ola de zares anticorrupción, lo puso en su plan de trabajo y
nombró a una persona como zar anticorrupción… pero no fue efectivo… porque le
estaban dando condiciones de investigador cuando no tenía recursos para investigar…
fue un problema de recursos y de definición misma de la Comisión: le dieron
atribuciones que constitucionalmente no tenía… también tocó que el zar era una
persona más hacia el marketing que hacia el resultado… como tal se desprestigió
muchísimo” (Matute, en entrevista). Y ahí comienza lo que, podría decirse, diluye el
esfuerzo emprendido en el año 2000.
Se articula, entonces, un esfuerzo denominado Iniciativa Nacional
Anticorrupción (INA). Después, al poco de iniciado, el gobierno de Toledo se
implementó una Comisión Nacional de Lucha contra la Corrupción y Promoción de la
Ética y Transparencia en la Gestión Pública, presidida por un consejero presidencial en
materia de lucha anticorrupción y ética pública, a quien la prensa le llamó
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erróneamente “Zar Anticorrupción” (Proética, Informe Lucha Anticorrupción 2002-
2004:39) que fue, desde sus inicios señaladas por la organización ciudadana Proética,
capítulo peruano de Transparencia Internacional, por no tener las características
recomendadas por la INA.
El 3 de febrero de 2004, el Presidente del Consejo de Ministros, Carlos Ferrero,
anunció un Plan de Acción contra la Corrupción que contenía un conjunto de medidas
inmediatas a adoptarse para luchar contra la corrupción.
De acuerdo con Proética (Informe Lucha Anticorrupción 2002-2004), “un
intento muy valioso por reimpulsar y dotar de liderazgo a la lucha contra la corrupción
fue la decisión del ministro de Justicia, Baldo Kresalja (febrero – julio de 2004), de crear
un Grupo de Trabajo integrado por doce personalidades independientes (y además,
solamente uno de los miembros, Yehude Simon, como presidente regional de
Lambayeque, formaba parte del Estado) con el encargo de elaborar propuestas de
corto y mediano plazo para fortalecer la lucha contra la corrupción y la ética pública
(Resolución Ministerial 245-2004-JUS de mayo de 2004)”.
Un intento por esquematizar los esfuerzos emprendidos por los que se han
querido articular, fuera de lo jurisdiccional, la política pública anticorrupción resumiría
lo siguiente: En 2001 se funda la ya referida Iniciativa Nacional Anticorrupción, poco
después, como también ya se refirió, inicia trabajos la Comisión Nacional de Lucha
contra la Corrupción y Promoción de la Ética y Transparencia en la Gestión Pública. En
2004 se presenta el Plan de Acción contra la Corrupción. En el 2005 se modifica la
Comisión Nacional de Lucha contra la Corrupción y Promoción de la Ética y
Transparencia en la Gestión Pública. En el 2006 funciona el Consejo Nacional
Anticorrupción (Decreto Supremo No. 002-2006-JUS). En 2007, en octubre, se
establece la Oficina Nacional Anticorrupción que es desactivada en 2008 para ceder
sus funciones a la Contraloría del Estado: y, en ese momento, es que la administración
de García debe enfrentar el tema de los «petroaudios», episodio que articula el
presente trabajo.
Todos los referidos cambios se dan en el periodo del presidente Toledo y
comienzos del de García, es decir, en poco menos de 10 años. Esto, como puede
advertirse, trae como consecuencia la imposibilidad del establecimiento institucional
de un esfuerzo estructurado y sólido. Tiene, sin embargo, una explicación que más
adelante formularemos cuando se desarrolle el apartado de la implementación de las
políticas públicas.
3.3. La presidencia de Alan García
El ex Procurador ad hoc Anticorrupción, José Ugaz reflexiona: “Toledo dejó hacer. No
apoyo tan decididamente como Paniagua, pero tampoco hizo mucho problema…
durante el gobierno de Toledo lo que disminuyó fue la voluntad política, se adelgazó,
pero no desarticuló como sí hizo este gobierno. Este gobierno decapitó la Procuraduría
15
y, definitivamente hoy día tenemos una caricatura de lo que fue, en su momento, el
sistema” (en entrevista).
Sobre el primer periodo de Alan García se ha escrito que “se vio afectado también por su incapacidad para enfrentar con eficacia el problema del terrorismo y por suras acusaciones de corrupción” (Milet García y Gamboa Valenzuela 2006; 58). Se ha dicho, también, que “para muchos peruanos… la presidencia de Alan García en la presidencia era vista como una pesadilla” (Arias Quincot 2006). El dicho del propio García es diferente. Al diario El Mercurio diría en 2010 que al iniciar su gestión les dijo a sus ministros que venía “de cargar por más de diez años con una cruz que no era suya”, refiriéndose a los escándalos de corrupción en su primera administración9. Las acusaciones sobre corrupción que existiría en su primer periodo fueron,
incluso, parte de la estrategia electoral de sus adversarios. Durante la segunda vuelta
electoral de la que resultó electo, el candidato opositor Ollanta Humala “intensificó sus
descalificaciones respecto de García reiterando sus críticas respecto de su mal
gobierno, y calificándolo de ladrón y corrupto… *y el Presidente Venezolano, Hugo
Chávez, en apoyo de Humala] frecuentemente trató [a Alan García+ como corrupto”
(Milet García y Gamboa Valenzuela 2006:66). Esto, sin embargo, poca trascendencia
podría tener: basado en los estudios de Riley (1983) y Gillespie and Okruhlik (1991),
Kpundeh y Dininio (2006:42) señalan que en tiempos electorales, las campañas
anticorrupción obedecen más a un tema táctico que a un genuino interés por hacer
algo en el tema.
La lista de esfuerzos por articular una política pública anticorrupción descrito en
la sección precedente, sigue en la presidencia de García: En su periodo se estableció
Oficina Nacional Anticorrupción con una duración de pocos meses; posterior a los
«petroaudios», ya anunciado el PNLC-2008, se constituiría un Grupo de Trabajo
Intersectorial (R.M. No. 044-2009-PCM) y, a los meses, una Comisión de Alto Nivel
Anticorrupción (todo esto descrito en el análisis que se hace más adelante). Esta
situación robustece lo ya advertido: los esfuerzos extra jurisdiccionales se han
sobrepuestos en una especie de «caja china» que dificultan su implementación. “La
superposición de las (sic) diversos planes y programas anticorrupción y la falta de
coordinación y organización, sumado a una inadecuada implementación de las
propuestas, las que terminan diluyéndose en el cumplimiento de solo algunos
objetivos que se consideran prioritarios… son probablemente algunos de los
problemas que han impeido el avance y un impacto positivo en la lucha contra la
corrupción” (Arias Navarro 2008). El diagnóstico desde el lado oficial es positivo: en
palabras de Genaro Matute, coordinador de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción,
“ha habido una suerte de respuesta institucional muy fuerte en los años 2001 hasta el
2008. Después se han presentado actos de corrupción que son aislados a alto nivel,
pero todavía no se ha vencido la corrupción pequeña y mediana” (en entrevista).
9 El Mercurio. Santiago, “Alan García: La corrupción le ha hecho mucho daño a mi gobierno”. Chile: julio
22, 2010.
16
Cabe señalar que la identificación hecha de al menos tres instancias
coordinadoras o implementadoras de una política pública anticorrupción en el periodo
de Alan García es simplificar lo sucedido. Otros muchos esfuerzos –no siempre
coordinados- coexisten. De algunos, incluso, existe una referencia en este trabajo.
Existen, además diversas directivas que involucran el tema, como es el caso del
Decreto Supremo No. 027-2007-PCM publicado en marzo de 2007 en El Peruano10,
donde se define y establece las políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para
las entidades del Gobierno Nacional. La política once se refiere a la materia
anticorrupción donde se establece que el objetivo es “Fortalecer la lucha contra la
corrupción en las licitaciones, las adquisiciones y la fijación de los precios referenciales,
eliminando los cobros ilegales y excesivos… Garantizar la transparencia y la rendición
de cuentas… Promover, a través de sus acciones y comunicaciones, la Ética Pública…
Fomentar la participación ciudadana en la vigilancia y control de la gestión pública”. Se
establece, además, que “La supervisión del cumplimiento de estas políticas
corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros”. En este sentido es que la
simplificación hecha se presenta a manera de modelo sobre cómo se está abordando
el tema en el Perú.
El caso instrumental que se presenta tiene como eje la crisis de la
administración que significaron los «petroaudios» que, como ya se ha señalado, son
posteriores al desmantelamiento de la hasta entonces existente Oficina Nacional
Anticorrupción: “primero, la Oficina Nacional Anticorrupción desaparece en junio del
2008… a los pocos meses se hacen públicos los audios que comprometen al gabinete
de Del Castillo [los «petroaudios»] y renuncian. Porque la otra posibilidad que ya se
veía venir era que los llamaran a todos al Congreso y los censurara. Entonces
prefirieron renunciar” (Arias, en entrevista).
Los «petroaudios», emblemáticos en cuanto a corrupción, , no son el único caso
presente en la administración García. Hay, al menos, otros dos eventos significativos
que se presentaron antes y después de ya elaborado el PNLC-2008.
En agosto de 2007, teniendo pocos meses el gobierno de García, un terremoto
afectó la región Ica, parte de Huancavelica y la zona sur de Lima afectando un
estimado de 52 mil familias. Un día después, “el Seguro Integral de Salud compró 219
mil raciones de alimentos a un valor unitario de S/. 34.00. La compra estuvo
claramente sobrevalorada hasta un 30%, pues el precio en el mercado de la ración no
pasaba de S/. 24.00. La pérdida para el Estado fue de alrededor de $700 mil” (Proética
2010:7). El juicio es contudente: “La respuesta del Estado a la tragedia fue, desde que
ocurrió el evento hasta ahora, tres años después, patética” (Proética 2010:7). Este es el
primero.
El segundo se presenta en el 2010, en el marco del trabajo desarrollado por el
Organismo de Formalización de la Propiedad Informal, conocido como COFOPRI, donde se
10
Órgano Oficial del Gobierno, por lo que se le da el carácter de obligatorio a lo que ahí se publique.
17
alegó tráfico de tierras y produjo renuncias de jefes regionales y la solicitud del
Congreso de que se reestructurara citado organismo.
¿Qué ha hecho el Estado, en particular el gobierno, para disminuir la posibilidad
de que se presenten casos como los descritos? El tema de tener planes superpuestos
que dan la sensación, a algunos de los involucrados, de inefectividad, no es exclusivo
de la administración García: “Desde al año 2001, luego del gobierno de Alberto
Fujimori, hemos contado con una serie de iniciativas «planes» para luchar contra la
corrupción… a la Iniciativa Nacional Anticorrupción del 2001, se sumó luego en el año
2005 la elaboración participativa y concertada del Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupción que fue puesto a recepción de comentarios pero jamás fue aprobado. En el
2006… se retomó ese Plan presentándose como el “Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupción y Ética Ciudadana”, lamentablemente tampoco este plan pudo ser
aprobado… tras el escándalo «petroaudios»” que hizo caer el gabinete Del Castillo,
asumió la presidencia del Consejo de Ministros Yehude Simon, quien recogió
nuevamente el Plan Nacional contra la Corrupción elaborado en el 2005 y luego de
modificaciones al mismo… fue presentado en diciembre de 2008. Este plan tampoco
fue aprobado” (Arias Navarro 2008).
Los procesos políticos y judiciales seguidos al tema de los «petroaudios» supera
el alcance del presente trabajo. Baste, para el objetivo propuesto, reiterar que
posterior a ese momento el Estado responde a través de la Presidencia del Consejo de
Ministros haciendo público un documento que denomina “Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupción 2008” que, en breve, será analizado.
4. Marcos de referencia para el análisis
4.1. Implementación de políticas públicas por organizaciones públicas
Estudiar la implementación de las políticas públicas es estudiar “por qué las decisiones
provenientes de las autoridades (sean éstas políticas, planes, leyes u otras) no
conducen necesariamente al logro de los resultados previstos… *o, para plantearlo en
términos positivos+… es el estudio de las condiciones bajo las cuales las decisiones de
la autoridad conducen efectivamente a los resultados deseados” (Berman 2000:286).
La generación de conocimiento a través del estudio de la implementación de la
política pública surge en la década de los setenta cuando se identifica que los
resultados obtenidos distan mucho de los esperados. En otras palabras, la pregunta
que motiva la primera etapa de estudios sobre implementación es “por qué buenas
leyes, inteligentes programas gubernamentales y oportunos financiamientos,
esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas, simplemente no funcionaron, no
resolvieron los problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos de los
objetivos que prometieron alcanzar” (Aguilar Villanueva 2000:19).
18
De acuerdo con el estudio introductorio que sobre la implementación elabora
Luis F. Aguilar Villanueva (1993, 1996, 2000), pueden identificarse tres generaciones de
estudios: la primera, producto de la frustración provocada en académicos y
practicantes por la nula incidencia de las políticas públicas en los objetivos propuestos;
la segunda, que enfatizó la idea de una implementación “desde abajo” como una
reacción al diseño e implementación de las políticas públicas up-down donde, según se
consideró, se encontraba el problema; y una tercera, que indistintamente emplea las
experiencias obtenidas de las dos anteriores.
A través del estudio de la implementación de la política pública puede
incorporarse el estudio de la técnica legislativa (Bulygin 2004; Rodríguez Mondragón
2004; Pedroza de la Llave y Cruz Velázquez 2004), de la organización pública (Elmore
1978; Nelson 1977; Pressman y Widavsky 1977), de la administración y gestión pública
(Elmore 1978), y del diseño de la política pública (Elmore 1979-1980). Todo en
conjunto como un sistema que se autoalimenta. Habrá que entender, además, que “es
fundamental que el estudio de la implementación sea diacrónico. Las relaciones que
pudieron haberse identificado en algún momento no deben aplicarse
indiferentemente a distintos periodos del proceso” (van Meter y van Horn 1973:130).
La implementación en, palabras de Berman (2000:285), “consiste en el
cumplimiento de una decisión proveniente de la autoridad”. Y considerando que
“virtualmente todas las políticas públicas son implementadas por grandes
organizaciones públicas, el conocimiento de las organizaciones ha llegado a ser un
componente crítico del análisis de las políticas” (Elmore 2000:186).
El cumplimiento de estos objetivos como parte de la implementación,
entonces, no puede disociarse de la organización pública. En la naturaleza de la
organización podremos encontrar, incluso, el origen de las fallas de implementación.
Citando a Robert Wood, Rein y Rabinovitz señalan que la dificultad real de la
implementación “estriba en que, con frecuencia, las agencias públicas logran
propósitos y realizan objetivos que los observadores políticos o el público consideran
obsoletos, de alcance inadecuado o decididamente erróneos”. Y agregan Rein y
Rabinovitz “en nuestra opinión los objetivos son diseñados por las propias
organizaciones públicas; de ahí que ellas sirvan a sus propósitos, no a los nuestros”
(2000: 183). Utilizando las palabras de Rein y Rabinovitz, nuestros propósitos están
delimitados en el logro de un objetivo: la lucha contra la corrupción.
De entre las posibles aproximaciones de análisis de las acciones anticorrupción
como políticas públicas, se propone hacerlo a través del Ciclo de Atención de los
Temas (CAT) de Anthony Down (1972) y su relación con las actividades organizaciones
del gobierno descrito en los trabajos de Peters y Hogwood (1985).
El CAT de Down (descrito por Parsons 2007:146-148) se constituye por cinco
etapas, a saber:
19
- Etapa 1: Pre-problema. Donde los expertos y diseñadores de políticas públicas
pueden ser conscientes del problema y puede haber información al respecto,
pero el interés público es escaso.
- Etapa 2: Descubrimiento alarmado y entusiasmo eufórico. Caracterizado por la
concentración del interés público que provoca la demanda de acción
gubernamental.
- Etapa 3: Calcular los costos y los beneficios. Los responsables de las políticas
públicas y el público se dan cuenta del costo asumido y lo contrasta con el
progreso alcanzado.
- Etapa 4: Declive del interés público en el tema.
- Etapa 5: Quiescencia. Etapa posterior al problema, el tema se ve remplazado
por otro en la agenda.
Parsons (2007:146), ilustra las etapas en el siguiente diagrama:
CAT de Down (elaboración basada en Parsons)
Peters y Hogwood, en 1985, “aportan un nivel de análisis que establece un
puente entre la formación de temas y la atención pública y la respuesta del gobierno
que se expresa como cambio organizacional” (Parsons 2007:149). Así, entre las etapas
2 y 3 del CAT de Down, Peters y Hogwood ubican el “punto álgido de la actividad
organizacional”; para la etapa 5, estos autores prevén una sucesión o terminación
organizacional. El diagrama elabora por Parsons (2007:149) es el siguiente:
20
Relación propuesta por Peters y Hogwood con base en el CAT (elaboración con base en Parsons)
Dada esta descripción ya identificada como dinámica presente en el sector
público, siguiendo el CAT, podemos identificar la experiencia descrita para el caso
particular del Perú se constituye por una serie de “explosiones”, que se acompaña de
la creación o constitución de instancias ad hoc, seguido de una “implosión” o
disminución del interés en el tema de parte del Estado.
Si podemos estar de acuerdo con lo anterior será sencillo reconocer que la
lucha anticorrupción puede presentarse como algo errático lo cual, sin embargo, no
debe sorprendernos: “los asuntos políticos son fenómenos transitorios, episódicos y,
debido a que la vida política de una comunidad tiende a estar organizada en torno a
temas, también tiende a ser episódica y desordenada” (Crenson, citado por Parsons
2007:171).
Si bien no es la manera en la que se presenta, será en la organización pública
donde podrían encontrarse las fallas. En este sentido debe recordarse lo señalado por
la destacada académica y conocedora de la implementación de políticas públicas en
América Latina, Marilee S. Grindle: establecer organizaciones es costoso y cuando se
constituyen aquellas que no son absolutamente necesarias hay implicaciones en
cuanto al costo de oportunidad; aun cuando se pudiera estar de acuerdo en las
organizaciones que se requieren, habría que ser cuidadosos en la forma exacta de la
que se les quiere dotar (Grindle 2004).
Schattschneider (1960) señaló que “la definición de las alternativas es el
instrumento supremo del poder” (citado por Parsons 2007:157), de esta manera, “las
organizaciones no son cajas negras que reciben insumos del exterior; son instrumentos
de control social, económico y político” (Clegg y Dunkerly, citado por Parsons
2007:177). Lo anterior, sigue apoyado por Schattschneider: “Todas las formas de
organización política están sesgadas a favor de la explotación de ciertos tipos de
conflictos y la supresión de otros, pues organización significa movilización de sesgos.
21
Algunos temas son organizados al interior de la política, mientras que otros son
organizados fuera de ella” (Schattschneider, citado por Parsons 2007:161).
Dada la naturaleza del problema, combatir la corrupción requiere una
estrategia multifacética donde la investigación y la persecución caso por caso no es
suficiente (Kaufmann y Dininio 2006). Se requiere, además, incidir en el andamiaje
institucional de la comunidad reduciendo las oportunidades que generan corrupción,
incrementar la competencia económica, fotalecer la rendición de cuentas y la
partuicipación ciudadana, mejorar la gestión del sector público.
Muchos de los esfuerzos latinoamericanos en la materia se construyen
partiendo de la creación de una organización pública (oficina, comisión o instituto)
que, si bien formalmente tiene facultades de coordinación, queda como única
instancia protagónica al poco tiempo. En ausencia de una coordinación efectiva, otros
muchos esfuerzos existentes en diferentes áreas de los gobiernos que podrían
contribuir al objetivo final, combatir la corrupción, terminan diluyéndose y siendo poco
efectivos.
Sobre organizaciones públicas, en 1964, Scout ya ofrecía una idea clara de lo
que por organismo u organización podemos entender: “se definen como
colectividades… que se han establecido para la consecución de objetivos relativamente
específicos a partir de una base más o menos continua. No obstante… queda claro que
las organizaciones tienen características distintivas aparte de la continuidad y
especificidad de metas. Estas incluyen fronteras relativamente fijas, un orden
normativo, niveles de autoridad, un sistema de comunicación y un sistema de
incentivos que permite que varios tipos de participantes trabajen juntos en la
consecución de metas comunes” (citado por Hall 1996:32).
Hall, por ejemplo, apoyándose en las ideas de Weber dice “…las organizaciones
trascienden las vidas de sus miembros y tienen metas, como sugieren las “actividades
con propósitos”. Las organizaciones están diseñadas para hacer algo. Esta idea de
Weber ha sido conservada por la mayor parte de los analistas de la organización”
(1996:30). Hall apunta, además, que “las estructuras organizacionales sirven tres
funciones. Antes que todo, las estructuras tienen la intención de elaborar productos
organizacionales y alcanzar objetivos organizacionales. En segundo lugar, las
estructuras se diseñan para minimizar, o por lo menos, regular, la influencia de las
variaciones individuales sobre la organización. Las estructuras se imponen para
asegurarse de que los individuos se ajusten a los requisitos de las organizaciones y, no
viceversa. Por último, las estructuras son el ambiente donde se ejerce el poder
(también las estructuras fijan o determinan qué puestos tienen poder en primer lugar),
donde se toman las decisiones (el flujo de información que entra en una decisión está
determinado en gran parte por la estructura) y donde se desarrollan las actividades de
las organizaciones -la estructura es la arena de las acciones organizacionales”
(1996:53).
22
Sin duda, las dificultades con que se encuentran los gobernantes para
implementar sus propuestas estimulan la corrupción, la que se presenta como un
“camino fácil” en el intento por resolverlas y que, a la larga, sólo les complica la
situación (Rojas Aravena 2006:115).
Hay, además otra situación que incide de manera directa sobre la formulación e
implementación de una política pública anticorrupción: el propio concepto de la
corrupción.
4.2. Corrupción
Sobre la transparencia en el ejercicio público, David Arellano Gault ha dicho que “sin
duda que los discursos y las metáforas son fundamentales en una reforma y en una
política, su uso es válido y necesario. Sin embargo, sería preciso al menos avanzar en
dos sentidos adicionales: uno, sacando a flote los supuestos argumentativos y la
solidez teórica y práctica de los supuestos que sostienen a la metáfora… Segundo,
relacionar las especificidades de los aparatos administrativos contemporáneos para
comprender cuáles pueden ser las mejores estrategias para avanzar en la agenda de la
transparencia, como proyecto político y social y no sólo como una imagen de guerra
entre “buenos y malos”, entre seres “naturalmente” opacos y transparentes” (2008:
264-265).
Algo similar ocurre con el tema de la corrupción: en el discurso es fácil (y hasta
aconsejable) utilizarlo, sin que se presente tan sencillo al momento de hacer operativo
el concepto para saber cuáles serán las estrategias y acciones a desarrollarse. Sobre
esto, incluso el actual coordinador de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción dice
que hay trabajo y avances importantes en la materia, “lo que no cambia es la
percepción de la corrupción. Y no cambia, fundamentalmente porque no tenemos una
definición concreta de lo que es corrupción: en el ciudadano cualquier actividad mal
hecha de parte del sector público es considerado corrupción” (Matute, en entrevista).
Oscar Ugarteche (2005:100) dice que “hay hechos poco éticos que no son crímenes en
el sentido de que no se encuentran en el código penal, pero que ciertamente
beneficiaron a unos sobre otros, y el agente intermediario público resultó premiado
por el ganador privado, en detrimento de los intereses del Estado”, lo cual mantiene
en claro el carácter polisémico de la palabra.
Sin que llegar a un concepto unívoco de corrupción sea un objetivo del
presente, bástenos señalar que una de las características de esta palabra es su carácter
polisémico (Nieto 2004:57), es decir, hay tantos conceptos como personas han
abordado el tema. Así, además de las múltiples definiciones que pueden encontrarse
sobre qué es corrupción, existen tipos de corrupción y niveles de corrupción: una
telaraña conceptual que, sin duda, incide en la prácticamente imposible tarea de
diseñar una política pública que pueda abarcar todas ellas, o que, ya teniéndola sea
23
percibida por todos los involucrados (beneficiados y afectados) con la misma
intensidad y en la misma dirección.
No debe extrañar, entonces, que “la corrupción sigue siendo un reto. A pesar
de incontables diagnósticos de políticas, de campañas públicas para crear conciencia y
de reformas institucionales y también legales para mejorar la administración pública,
las investigaciones muestran que la corrupción continúa floreciendo” (Consejo
Internacional para el Estudio de los Derechos Humanos, Tecnológico de Monterrey
2009:1).
Para tener un piso mínimo conceptual que, se insiste escapa al objetivo del
presente trabajo, podría coincidirse con que hay, en todo acto corrupto, elementos
coincidentes que los vuelven esenciales (“trazos comunes”, según lo señala Nieto
2004:57-58) siendo estos: 1) una intervención con la intención de manipular,
descomponer moralmente, 2) la obtención de un beneficio deshonesto personal en
detrimento de un beneficio colectivo; 3) requiere de dos partes: un agente activo y un
agente pasivo; 4) ocurre tanto en el sector público como en el privado; 5) se incorpora
la noción de “corrupción forzada” donde el sujeto a corromper solo recibe su
seguridad personal. Existe, también, la posibilidad de identificar algunas causas de la
corrupción: el desorden administrativo; el macro-Estado, consecuencia de la cultura
clientelar y centralista del Estado benefactor; la discrecionalidad de los funcionarios
para decidir sobre situaciones importantes; un incipiente desarrollo de la cultura fiscal;
la debilidad institucional, la ausencia de servicios civiles (Nieto 2004).
Sin embargo, una cosa es que exista la corrupción y otra muy diferente cómo es
que se percibe por la población: “la *percepción sobre la+ corrupción se genera,
básicamente, por tres cosas: primero, la falta de conocimiento de la ciudadanía sobre
el rol que cumple cada entidad frente a la lucha contra la corrupción y los mecanismos
que tiene cada una de estas entidades para combatirla… segundo, mecanismos de
control y sanción muy débiles… la tercera es la generación de oportunidades para que
se generaran prácticas corruptas” (Zapata, en entrevista). Aquí, como en el caso del
concepto, podrían hallarse múltiples propuestas de diversos actores.
Establecida la complejidad intrínseca existente en el tema de la corrupción
relacionada con la manera en la que podría estructurarse una política pública al
respecto, pasamos al estudio del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción, dado a
conocer posterior a los «petroaudios», en diciembre de 2008.
5. Análisis de la política pública: PNLC-2008
En la presente sección se analiza el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción (PNLC-
2008) como el documento que pretende estructurar las acciones en la materia y que se
ubica, temporalmente, como consecuencia de la multicitada coyuntura de los
«petroaudios».
24
5.1. PNLC-2008
¿Qué sucede con el PNLC-2008? Al término de la administración en la que se presentó,
la de Alan García, pocas referencias se encuentran sobre él: salvo en el caso de la
Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (instancia coordinadora), pareciera no estar
teniendo la incidencia esperada. Muy pocos lo mencionan o lo tienen presente. Por
ejemplo, en la ponencia que presentó en la Primera Conferencia Anual Anticorrupción
celebrada el 3 y 4 de noviembre de 2010, incluso, su impulsor Yehude Simon no lo
menciona en alguna ocasión11 aún cuando lleva por título “Propuestas para la lucha
eficaz contra la corrupción en una coyuntura de crecimiento económico”.
Inés Arias, coordinadora colectivo ciudadano Grupo de Trabajo contra la
Corrupción, lo explica de manera rápida: “Este Plan [presentado en diciembre de
2008], en realidad ha sido un recorte del otro Plan, el del 2006” (Arias, en entrevista).
Efectivamente, “fue elaborado sobre la base de las propuestas del Grupo de Trabajo
constituido al amparo del Decreto Supremo No. 004 2006-JUS; y fue presentado ante
el Acuerdo Nacional” (Comisión Especial, Primer Informe, 2010:22). Aún cuando fue
presentado en evento público, “cosa curiosa: no ha habido una aprobación, por
ninguna instancia” (Matute, en entrevista).
Hablar del PNLC-2008 es, en realidad, hablar del desconocimiento que existe
sobre el mismo y las imprecisiones que trae aparejado un documento que, por la
materia que integra, debiera ser estratégico para el Estado Peruano. Sobre esto, la
ignorancia y las imprecisiones existentes, valgan las siguientes referencias: En la
Resolución Ministerial N° 044-2009 PCM de fecha 29 de enero de 2009, se dice que el
PNLC “cuenta con 7 objetivos, 19 estrategias, 41 acciones y 135 medidas de
desempeño, habiéndose programado para el año 2009 alcanzar 115 metas, para el año
110 (sic) un total de 36 metas y para el año 2001 (sic) un total de 11 metas”12.
De acuerdo con la Comisión Especial (Primer Informe, 2010:22 y 23), “El Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupción se encuentra estructurado de la siguiente
manera: 1. Siete (7) Objetivos Estratégicos, que se constituyen en los siete
lineamientos generales del Plan Nacional. 2. Cuarentaiún (41) Acciones a desarrollar,
por cada entidad responsable, respecto de cada Objetivo Estratégico. 3. Ciento
Veintisiete (127) Medidas de desempeño por cada Acción a desarrollar, vinculada a su
vez a cada Objetivo Estratégico. 4. Una (1) Meta por cada una de las Medidas de
Desempeño, las mismas que se ejecutan, indistintamente, en los años 2009, 2010 y
2011. De allí que corresponda observar las medidas que en forma prioritaria fueron
programadas para el año 2009. 5. Funcionarios Responsables, identificados por cada
una de las Medidas de Desempeño y las Metas planteadas en el Plan Nacional.”
11
En memorias del evento, ponencia de Yehude Simon. http://apps.contraloria.gob.pe/conferenciaanticorrupcion/conferencia/dia3/YEHUDE%20SIMON.pdf 12
Deben destacarse los errores en fechas en una Resolución Ministerial.
25
Las discrepancias entre ambos documentos parecieran mínimas. Las dos
descripciones tampoco coinciden con la hecha por la CAN cuando, en mayo de 2010,
se dirigió a la Presidencia de la Comisión Especial donde dijo se habían revisado “las 19
estrategias y las 109 metas y aproximadamente 136 actividades que constan en el Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupción”13.
En resumidas cuentas, se tienen tres diferentes descripciones del mismo PNLC-
2008:
Presidencia de Ministros
Resolución
Ministerial N° 044-2009 PCM
Comisión Especial
Primer Informe Cuatrimestral
Comisión de Alto Nivel
Anticorrupción
oficio 076-2010
Objetivos 7 7 (objetivos
estratégicos)
Estrategias 19 19
Acciones 41 41
Medidas de Desempeño
135 127
Metas 109
Actividades 136 Elaboración propia con base en la información citada
La pregunta se mantiene, ¿qué contiene el PNLC-2008? “El Plan Nacional contra
la Corrupción no era un plan en el sentido de ser una propuesta articulada, sino que
era una cantidad de temas que se tenían que abordar para evitar los riesgos de la
corrupción”, ha dicho Cecilia Blondet, Directora Ejecutiva de PROÉTICA, capítulo
peruano de Transparencia Internacional (en entrevista). Esta característica del PNLC-
2008, de nacer para ser imposible su implementación, es una constante.
En 32 cuartillas, el PNLC-2008 presenta una «Introducción» al documento
donde se describe, en términos generales la importancia de la lucha anticorrupción;
bajo el subtítulo «Un Perú sin corrupción» se abunda en el problema y se hace una
invitación: “Digamos no a la corrupción”; en un tercer apartado o subtítulo, se
describen los resultados de la V Encuesta Nacional sobre Corrupción elaborado por la
organización ciudadana Proética; después se abunda en el tema de que “Decir no a la
corrupción es un compromiso de todos los peruanos”, lo que se desarrolla bajo ese
subtítulo; se habla que la participación ciudadana es una “piedra angular” en la lucha
anticorrupción y, finalmente, en tres párrafos, se habla de un «Antecedente»: “El Plan
13
En oficio No. 076-2010-PCM/CAN de fecha 28 de mayo de 2010, dirigido a la Presidenta de la Comisión Especial Multipartidaria Permanente encargada del control, seguimiento y evaluación al Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción por el Coordinador General de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
26
Nacional de Lucha contra la Corrupción que presentamos a continuación, se ha
elaborado sobre la base de las propuestas del Grupo de Trabajo constituido al amparo
de lo establecido por el Decreto Supremo No. 004-2006-JUS y que contó con la
participación de diversas instituciones públicas y privadas”, como parte destacable”.
Hasta aquí, todo esto, en las primeras cuatro cuartillas del documento de 32.
Después de eso, siguiendo un denominado índice, se presentan unas matrices
que definen, para cada uno de los siete objetivos estratégicos, “Acciones”, “Medidas
de Desempeño”, “Metas” y “Responsables”. Se carece de un concepto unívoco en
cuanto a qué entender por corrupción, situación necesaria cuando se quiere medir el
impacto de una política pública. Las matrices descritas, sin embargo, son valiosas (aún
cuando hay inconsistencias internas en cuando a cómo se denominan las estrategias y
si se trata de objetivos únicamente o son objetivos estratégicos, por ejemplo) en
cuanto a que de ahí puede desprenderse una lista de acciones por hacer.
El PNLC-2008 fue, posterior a su presentación, considerado como inviable: “En
rigor se trata de un documento bastante completo y amplio en tanto que busca
involucrar a todas las entidades del aparato estatal” (Comisión Especial, Primer
Informe, 2010:23) y, después, matiza: “Cabe resaltar que si bien el Plan Nacional
constituye una clara expresión de voluntad política para combatir la corrupción en sus
diversas manifestaciones, ha pretendido abarcar muchas áreas, objetivos y metas al
mismo tiempo, y ello en la práctica dificulta su ejecución, pues da origen en una
agenda de trabajo casi imposible de cumplir por su complejidad y superposición de
actividades, lo que resulta contraproducente con los objetivos establecidos, no sólo
para quienes ejecutan dicho Plan Nacional desde el Poder Ejecutivo, sino para quienes,
como en nuestro caso, desde la Comisión Especial del Congreso, tenemos el encargo
de realizar su control, seguimiento y evaluación.” (Comisión Especial, Primer Informe,
2010:24).
En el colectivo ciudadano Grupo de Trabajo contra la Corrupción insisten:
“nuestra lucha fue que aprobaran el Plan” (Arias, en entrevista)… *porque+ “si tienes
un Plan aprobado por norma, que es lo único que lo hace obligatorio para los
funcionarios, es más fácil decir sobre esa norma decir «esto está mal o debiera
modificarse algún punto», pero el Plan no está aprobado legalmente por ninguna
norma, porque la visión en ese momento era –eso nos respondía el entonces
encargado de la implementación del Plan- que los funcionarios «interioricen» [su
contenido+” (Flores, en entrevista).
En el estado en que se genera el PNLC-2008, el resultado esperado sería el del
activismo de las entidades públicas sin que existiera certeza de qué tanto las acciones
emprendidas incidían o no en el tema que se suponía. Habrá, además, obstáculo de
hecho que incidirían en la efectividad de la implementación del Plan: “una cosa es lo
formal que cumples en términos de institucionalidad, pero no le das mayor
presupuesto ni mayor capacidad para la acción y otra es lo que ves como fruto de una
gestión pública con muchas arbitrariedades” (Blondet, en entrevista).
27
Contextualmente, a los pocos meses de que se dio a conocer, el entonces
presidente del Consejo de Ministros, Yehude Simon se retira de la responsabilidad. Hay
quien, como Pedro Yaranga Secretario Ejecutivo de Economía y Administración de la
Asociación Nacional de Periodistas (ANP), dice que “lamentablemente todo lo que hizo
Yehude Simon, el tema del «baguazo», lo mató todo. Ahí hubo muertos, acusaciones.
Todo el plan murió ahí. Hasta ahora no se hizo nada en el tema. El Presidente de la
República lo ha tratado de relanzar un sistema anticorrupción ligado a la presidencia:
tampoco funcionó… todos los intentos han desaparecido” (Yaranga, en entrevista).
Desde entonces ya ni hay esfuerzos por implementar el PNLC-2008 en los
términos originalmente concebidos.
De todas maneras, se han constituido dos organizaciones públicas para velar
por su implementación.
5.1.1. Grupo de Trabajo Multisectorial
La política pública anticorrupción en el gobierno de García no comienza con el PNLC-
2008. Tal y como ya se refirió, en la década que ha seguido la caída del gobierno de
Fujimori la existencia de esfuerzos en la materia ha sido la constante: “Entre las
recomendaciones de la Iniciativa Nacional Anticorrupción, una de las principales es que
la lucha contra la corrupción se institucionalice; es decir que, de una parte, se defina
una institución del Estado que se dedique a su organización y dirección. Y, de otro
lado, que en los distintos organismos del aparato estatal, la lucha anticorrupción cobre
una presencia transversal, a través de una política nacional anticorrupción” (Proética,
Informe Lucha Anticorrupción 2002-2004:39).
En agosto de 2006, por la Resolución Suprema Nº 143-2006-JUS se crea la
Procuraduría Pública ad hoc publicada en el Diario Oficial El Peruano el 30 de agosto de
ese mismo año, con el propósito de asumir la representación y defensa de los intereses
del Estado, en las denuncias, investigaciones fiscales y procesos penales, por presuntos
delitos contra la administración pública, en agravio del Estado, entre los que se
encuentren comprometidos Altos Funcionarios del Poder Ejecutivo que ejercieron
cargos públicos en el período comprendido desde el 28 de julio del año 2001 al 27 de
julio del año 2006. Estas facultades fueron ampliadas por la Resolución Nº 151-2006-
JUS del 16 de septiembre de 2006, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 16 de
septiembre de 2006, autorizándose al Procurador Público ad hoc, a efectos que la
representación se ejerza no solo respecto a Altos Funcionarios del Poder Ejecutivo,
sino también respecto a los funcionarios de nivel jerárquico inmediatamente inferior,
así como a funcionarios de Dirección y de Confianza, y las demás personas que
resulten responsables; asimismo, podrán intervenir en los procedimientos de
Colaboración Eficaz, para lo cual podrán suscribir las Actas correspondientes, y en las
acciones civiles que permitan asegurar, garantizar y lograr el pago de los importes por
las reparaciones civiles, en los que estuvieran comprometidos los funcionarios citados
anteriormente.
28
La Oficina Nacional Anticorrupción (ONA) fue un organismo creado en octubre
de 2007 para reemplazar al Consejo Nacional Anticorrupción (CNA) creado durante el
gobierno de Alejandro Toledo. A diferencia de la institución que reemplazaba, este
organismo se adscribía a la presidencia de Consejo de Ministros. Esta oficina tuvo
como meta principal “prevenir, investigar, coordinar, vigilar y promover la ética pública
y la lucha contra la corrupción a través de medidas preventivas, la investigación de
oficio o a iniciativa de parte así como la formulación, monitoreo y supervisión de
políticas públicas sobre la materia”. La primera y única jefa de este organismo fue
Carolina Lizarraga ex - jueza anticorrupción. Su existencia fue bastante efímera. Nueve
meses después de ser creada, se suprimió. El actual coordinador de la Comisión de
Alto Nivel Anticorrupción (CAN), Genaro Matute, comenta que “en este gobierno se
creó una Oficina Nacional Anticorrupción… comenzó a funcionar, pero nuevamente no
tenía constitucionalmente las atribuciones de hacer investigación… entonces, ante el
primer choque que tuvo con el gobierno… donde había una acusación mediática contra
el hijo del Primer Ministro… después de esto, le retiraron el apoyo y tuvo que
renunciar” (Matute, en entrevista).
Coexistente con estos esfuerzos se encuentra el “Programa UMBRAL [que]
constituye una experiencia valiosa en la que instituciones como la Contraloría General
de la República, la Defensoría del Pueblo, el Poder Judicial, el Ministerio del Interior y
el Ministerio de Salud… han logrado construir un espacio de coordinación que, con
pleno respeto de sus autonomías, promoverá medidas de lucha contra la corrupción
en cada uno de sus ámbitos de acción” (Presidencia del Consejo de Ministros, PNLC
2008).
La mención de lo anterior sirve sólo a manera de grandes pinceladas sobre
diferentes esfuerzos coexistentes entre los que puede detectarse un débil nivel de
coordinación, en caso de haberla.
Es, sin embargo, a través del Grupo de Trabajo Multisectorial que se promueve
de manera primigenia la coordinación de las acciones anticorrupción. “EI Grupo de
Trabajo Multisectorial estará integrado por un representante designado por la
Secretaría General de la Presidencia del Consejo de Ministros, quien la presidirá, y por
un representante titular y otro suplente de cada uno de los Ministerios del Poder
Ejecutivo” (Artículo 2, Resolución Ministerial N° 044-2009 PCM).
De acuerdo con el artículo 5 de la Resolución Ministerial que la crea, la
Comisión tiene entre sus funciones:
Coordinar la implementación de los objetivos, acciones, medidas de
desempeño y metas de competencia sectorial para la Ejecución efectiva del
Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción;
Supervisar la aplicación de las políticas públicas sectoriales en materia de
Lucha contra la Corrupción;
Diseñar y aplicar los indicadores de gestión que permitan medir los avances
en la Lucha contra la Corrupción y Transparencia en el ámbito sectorial;
29
Coordinar y presentar las iniciativas legislativas que correspondan, en el
marco de la implementación de las acciones del Plan Nacional de Lucha contra
la Corrupción, con la finalidad de prevenir y/o sancionar los actos de
corrupción en la administración pública.
Aproximadamente un año después de constituido, será absorbido en sus
funciones por la CAN. No es fácilmente ubicable el trabajo desarrollado en el tiempo
que existió. Por ejemplo, dice la Comisión Especial del Congreso (estudiada con mayor
amplitud más adelante) en su Primer Informe: “A la fecha no se tiene conocimiento de
la existencia de iniciativas legislativas impulsadas por el Grupo de Trabajo
Multisectorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, en las materias vinculadas al
Plan Nacional de lucha contra la Corrupción” (Comisión Especial, Primer Informe,
2010:29).
Además de los esfuerzos orgánicos, se han presentado otros de naturaleza
normativa: se publicaron, por ejemplo, algunas normas relacionadas con el tema,
como la Directiva N° 001 2009 PCM/SGP, denominada “Lineamientos para la
Promoción del Código de Ética de la Función Pública en las Entidades Públicas del
Poder Ejecutivo”, aprobada por Resolución Ministerial N° 050 2009 PCM, 30 de enero
de 2009, y la Directiva N° 002 2009 PCM /SGP, denominada “Guía de elaboración del
Informe Mensual de avances en la aplicación de medidas contra la corrupción y para la
resolución de denuncias”.
5.1.2. Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
Al año de creado el Grupo Multisectorial, la ejecución pasa a manos de una agencia
creada ad hoc: la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción: “la ejecución del Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupción, estuvo a cargo en una primera etapa, del
Grupo Multisectorial del Poder Ejecutivo, desde su creación ocurrida el 29 de enero de
2009, aproximadamente hace un año; y a partir de allí, la ejecución de dicho Plan
Nacional, a partir de febrero del año en curso, se encuentra a cargo de la Comisión de
Alto Nivel Anticorrupción” (Comisión Especial, Primer Informe, 2010:24).
La creación de la CAN es recordada de la siguiente manera por su actual
coordinador, Genaro Matute: “viene un nuevo ministro que me llama y me pide armar
algo en anticorrupción. Y digo «ya han funcionado comisiones, oficinas, pero han
cometido el error de hacer investigación». Lo que necesitamos en anticorrupción
ahora es una oficina… mixta, donde entren instituciones tutelares del país, que entre
la sociedad civil y que entre el gobierno, pero en minoría… hemos trabajado y hemos
quedado en definir la Comisión como está ahora” (Matute, en entrevista).
Se normó, entonces, la integración de la organización pública ahora existente:
“En un plazo de sesenta (60) días hábiles contados a partir del día siguiente de la
publicación del presente Decreto Supremo, la Presidencia del Consejo de Ministros
30
adoptará las acciones y disposiciones que correspondan para que el Grupo de Trabajo
Multisectorial creado por Resolución Ministerial Nº 044-2009-PCM se incorpore a la
Comisión de Alto Nivel Anticorrupción referida en el artículo 1 precedente.” (Artículo
6, del Decreto Supremo No. 016-2010-PCM).
Eso es lo establecido formalmente, sin embargo hay quienes no observan se
haya hecho la indicada incorporación: “…se constituye la Comisión de Alto Nivel contra
la Corrupción. Además de la Comisión Intersecretarial de Lucha Contra la Corrupción…
[la idea era que la Comisión Intersecretarial se integrara a los trabajos de la Comisión
de Alto Nivel+… pero la información que nosotros tenemos de los informes
cuatrimestrales que saca la Comisión de Seguimiento del Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupción del Congreso de la República es que esta Comisión Multisectorial
no se ha llegado a integrar a la Comisión de Alto Nivel. Como que trabajan algo
desligados” (Arias, en entrevista).
El cambio no es menor: mientras que las funciones del Grupo Multisectorial
fueron más operativas, el CAN se ha autoimpuesto un papel de desarrollo de la
institucionalidad, es decir, la generación a largo plazo de arreglos sociales que
desincentiven la corrupción: “el Presidente de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
precisó que era necesario comprender la real dimensión de la labor a cargo de la
Comisión de Alto Nivel Anticorrupción en el sentido que constituye un “espacio de
diálogo y coordinación de políticas interinstitucionales” (Comisión Especial, Segundo
Informe, 2010:32). El señor Genaro Matute, su coordinador, dijo a la prensa en 2009:
“Esta Comisión lo que va a tratar es de unificar criterios, de trabajar con las
instituciones que están luchando contra la corrupción, pero que tienen que comenzar
a hacerlo en una sola dirección”14.
¿Cómo percibe la ciudadanía organizada este nuevo esfuerzo emprendido
desde el Estado? “La Comisión es, para nosotros, la continuación de una serie de
gestos vacíos *en el tema+… cuando aparece el tema de los «petroaudios» y se cambia
de régimen vuelve a aparece un gesto del Gobierno para luchar contra la corrupción:
cada vez que hay un escándalo, el Gobierno sale con un gesto, crea algo… el Plan
*2008+ es el gesto”, dice Flores, en entrevista, del colectivo ciudadano Grupo de
Trabajo contra la Corrupción. Por su parte, Proética señala que “yo creo que la
Comisión de Alto nivel es una instancia muy necesaria. Todavía no tiene la fuerza ni
majestad que debiera tener en el tema de la lucha contra la corrupción: no está claro
hacia dónde va, qué cosa es lo que debe hacer” (Blondet, en entrevista). Por su parte,
su coordinador, define así la actividad de la CAN: “la Comisión tiene un perfil bajo
porque el tema que tiene entre manos es de largo plazo…lo que se busca son normas
que lleguen al Congreso para su aprobación y que busquen eso: prevenir,
transparentar, fortalecer instituciones, desarrollar la ética” (Matute, en entrevista).
El nuevo papel coordinador, de largo alcance y de bajo impacto en el periodo
inmediato, se ha presentado como ventajoso pues “permite tener una visión global de
14
El Comercio. “Matute: La Comisión anticorrupción no duplicará funciones”. Lima: Agosto 26, 2009
31
la problemáticas a partir de la implementación del Plan de Lucha contra la Corrupción,
comprometiendo a los diferentes niveles de gobierno, y no solamente al Poder
Ejecutivo, como venía ocurriendo hasta hoy, con el Grupo Multisectorial. En el mismo
sentido considera, a otros Poderes del Estado, como el Poder Judicial, y en general,
todo la estructura conformada por el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la
Magistratura, la Defensoría del Pueblo, entre otras entidades” (Comisión Especial,
Primer Informe, 2010:37). Así lo describe su coordinador: “el objetivo de esto es
trabajar en aspectos de largo plazo de la corrupción. No es tocar los temas específicos:
es ver el problema, sino la problemática… es: con los problemas, desarrollar conceptos
de cómo no se deben generar esos problemas, prevenirlos” (Matute, en entrevista).
Hacia el Primer Informe de la Comisión Especial, la CAM había presentado tres
objetivos “muy concretos: a) Transparencia, Ética y Buen Gobierno para que la
ciudadanía conozca como administran los funcionarios públicos los recursos del
Estado. b) Control Preventivo para detectar los actos de corrupción que permitan el
monitoreo de las obras, adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios. c)
Actuación eficaz y eficiente de las instituciones tutelares en la lucha contra la
corrupción para detectar, investigar y sancionar los actos de corrupción” (Comisión
Especial, Primer Informe, 2010:37).
La estructura de la CAN, como ha sucedido en ocasiones pasadas, no fue ajena
a modificaciones que ocurrieron «sobre la marcha»: “mediante Decreto Supremo No.
067-2010-PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano con fecha 17 de junio de 2010,
ha sido modificada la conformación de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción,
quedando precisado que en el caso del Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de
Lima podrá actuar su representante, sin embargo, la modificación más importante se
encuentra referida a la exclusión de la Defensoría del Pueblo como miembro de la
Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, entidad que actuará solo en condición de
observadora, pudiendo participar en las sesiones con voz pero sin voto” (Comisión
Especial, Segundo Informe, 2010:23).
De esta manera, la CAN “tiene como propósito establecer un foro en el que se
discutan y propongan políticas de transparencias, de promoción de la ética, de lucha
contra la corrupción y propuestas de reformas de la gestión del Estado. Estas se
presentarán para consideración del país y serán elevados por el Congreso de la
República, al Poder Ejecutivo y a las instituciones constitucionalmente autónomas para
su consideración en la actuación institucional y en los planes nacionales… las
propuestas son de carácter declarativo no vinculante” (Lineamientos de trabajo de la
Comisión de Alto Nivel Anticorrupción del Perú 2010:5).
Sobre su naturaleza, en un editorial publicado en el Diario El Comercio, Genaro
Matute expresamente dice que “Esta comisión responde al modelo multiagencias
señalado por John R. Heilbrunn (2004), con la excepción de que no realiza
investigaciones pues reconoce la fortaleza y autonomía de las instituciones del
32
país”15. El texto al que hace referencia debe ser el working paper desarrollado en 2004
para el World Bank Institute “Anti-Corruption Agencies: Real Medicine or Placebo in
Treating Corruption?” cuyo contenido podemos conocer, en una versión terminada, en
el texto “The role of parliament in curbing corruption”, del 2006, cuyas primeras líneas
dejan ver cuál es la opinión sobre la manera en la que se aborda el tema: “Numerosos
gobiernos han adoptado comisiones anticorrupción a pesar de, cada vez, la evidencia
que tales comisiones no pueden reducir la corrupción es mayor. ¿Por qué quienes
elaboran las políticas públicas asignan presupuestos escasos para establecer una
comisión que consume recursos y mina, posiblemente, la credibilidad de su
compromiso de reformar?16” (Heilbrunn 2006:135).
El modelo multiagencia estudiado por Heilbrunn es la Office of Government
Ethics (OGE, por sus siglas en inglés) fundada en 1978 por el Ethics in Government Act.
Esta oficina, de acuerdo con lo descrito por el propio autor, tiene autonomía, tiene
como objetivo el crear un ambiente ético y reporta tanto al Presidente como al
Congreso (Heilbrunn 2006:142). Como podrá verse no todas las características
reportadas para el OGE tiene la CAN peruana.
Independientemente del modelo que se haya adoptado, en sus conclusiones,
Heilbrunn identifica algunos de los prerequisitos que considera necesario para el éxito
de las oficinas anticorrupción: su independencia, claridad ante quien debe reportar, la
supervisión ciudadana y, por supuesto, el compromiso real de los gobiernos que
quieran implementarlos. (Heilbrunn 2006:146).
Asociaciones ciudadanas, como el colectivo ciudadano Grupo de Trabajo contra
la Corrupción, han señalado como una debilidad el hecho del que el CAN esté
subordinado a la Presidencia del Consejo de Ministros: “… la Comisión de Alto Nivel
Anticorrupción… depende de la PCM, nosotros decimos que debe ser un órgano
independiente y autónomo… estaba invitado el Alcalde de Lima, que ese año
comenzaron a aparecer varias denuncias muy duras contra el… por lo menos dos
denuncias muy duras en contra de él: una, el incremento del 300% del presupuesto de
la obra el Metropolitano y el caso «Comunicore»… no está el Congreso de la República,
no está la Contraloría General, la Defensoría del Pueblo participa solo como
observador y esas son instituciones que tienen que ver en la lucha contra la
corrupción… y de sociedad civil solo están participando dos instituciones… no se ha
permitido el ingreso de otras instituciones” (Flores, en entrevista).
Sin embargo, la identificada ausencia de autonomía pudiera no ser el único
obstáculo que actualmente le impide a la CAN tener mejores resultados.
15
El Comercio. “Lucha contra la corrupción”. Lima, agosto 23, 2010. 16 El texto original dice “Numerous governments have adopted anti-corruption commissions despite
growing evidence that such commissions fail to reduce corruption. Why do policy makers allocate scarce revenues to establish a commission that consumes resources and possibly undermines the credibility of their commitment to reform?”.
33
Uno de los productos de la CAN es la matriz de “Propuestas de Políticas
Anticorrupción” la cual se trascribe a continuación17. Como podrá observarse, no es
claro qué se pretende con este documento:
Acuerdo Nacional Política 26, Promoción de la ética y la transparencia y erradicación
de la corrupción, el lavado de dinero, la evasión tributaria y el
contrabando en todas sus formas
D.S. 027-2007-PCM Comisión de Alto Nivel
Anticorrupción (Propuesta)
1 Enfatizará los principios éticos que refuercen el cumplimiento
ciudadano de las normas (Política específica a)
Promover a través de sus acciones y comunicaciones la
ética pública
Difundir los principios éticos entre los funcionarios, las
empresas y la ciudadanía en su conjunto
2 Velará por el desempeño responsable y transparente de la
función pública, promoverá la vigilancia ciudadana de su
gestión y el fortalecimiento e independencia del Sistema
Nacional de Control (Política específica b)
Garantizar la transparencia y la rendición de cuentas
Velar por el cumplimiento de las normas de
transparencia, rendición de cuentas y buen gobierno
3 Desterrará la impunidad, el abuso de poder, la corrupción y
atropello de los derechos (Política específica c)
4 Desarrollará una cultura de paz, de valores democráticos y de transparencia, que acoja los
reclamos genuinos y pacíficos de los distintos sectores de la
sociedad (Política específica d)
Fomentar la participación ciudadana en la vigilancia y control de la gestión pública
Promover y desarrollar mecanismos de
participación ciudadana en la vigilancia y control de la
gestión pública
5 Promoverá una cultura de respeto a la Ley, de solidaridad y de anticorrupción, que eliminen
las prácticas violatorias del orden jurídico, incluyendo el tráfico de
influencias, el nepotismo, el narcotráfico, el contrabando, la evasión tributaria y el lavado de
dinero (Política específica e)
Promover una actuación eficaz y eficiente de las
instituciones tutelares en la lucha contra la corrupción
Regulará la función pública para evitar su ejercicio en función de intereses particulares. (Política
específica f)
Fortalecer la lucha contra la corrupción en las licitaciones, las adquisiciones y la fijación de los precios referenciales,
eliminando los cobros ilegales y excesivos
Fortalecer la lucha contra la corrupción, desarrollando lineamientos de control
para la mejora de los procesos críticos de alto
riesgo de la gestión pública
7 Mejorará la capacidad de gestión del Estado mediante la reforma
integral de la administración pública en todos sus niveles.
(Política específica f)
Propiciar reformas del Estado para el
fortalecimiento institucional y modernización de la
gestión pública
17
De acuerdo con lo que publica la propia Comisión de Alto Nivel Anticorrupción en su página http://can.pcm.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=51&Itemid=30
34
¿Dónde se inserta este esfuerzo? ¿Cómo se articula? ¿Qué debiera hacerse con
los espacios? Las respuestas no son sencillas pues no presenta las características
mínimas de una política de Estado. Como puede observarse, entonces, la ausencia de
claridad sobre qué debe hacerse (considerando se agrava por el hecho de que está
próximo el fin del gobierno donde se crea la CAN) es un problema presente.
Otra de las acciones definidas en el plan de trabajo, el “Centro de Monitoreo de
Medidas y Avances de Lucha contra la Corrupción”, se generaría pero con una
denominación diferente: como Observatorio, disminuyendo –al menos en nombre- la
incidencia que puede tener: no es lo mismo monitorear que observar. “No quieren que
se llame «Centro de Monitoreo» pues suena poco impositivo. Entonces, ha habido una
queja de parte de algunas instituciones de que no deberíamos estar monitoreando
sino observando” (Matute, en entrevista).
No solo el impacto del trabajo realizado sino la continuidad (otra vez el tema de
la continuidad), es lo que está siendo observado: “nuestro preocupación, nuestro
temor que creo puede pasar, así como ha pasado en otros gobiernos con todas estas
iniciativas es que el próximo gobierno cierre la Comisión… y desaparezca lo poco que
hay del Plan, convoquen a un nuevo Plan y a una nueva Comisión” (Arias, en
entrevista). Lo que podría ser una respuesta a esta preocupación es planteada, en
entrevista, por Genaro Matute, coordinador: “en principio, la permanencia *del trabajo
realizado] se le trata de dar en el momento de que eso de acá no es solamente el
gobierno en turno el que está participando: hay instituciones que no dependen del
gobierno… estamos *también+ trabajando en una Ley de formación de la comisión
donde se incluirían al Congreso y a la Contraloría, que se han negado a participar… *y,
finalmente] poder tener herramientas que funcionen en beneficio del ciudadano, que
el ciudadano pueda percibir que se le está dando una ventaja al tener la comisión”. De
lo dicho, sin embargo, no se desprende una estrategia sostenible de permanencia.
5.1.3. Comisión Especial Multipartidaria Permanente encargada del control,
seguimiento y evaluación al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción
No solo desde el Ejecutivo, sino desde el Legislativo hay un esfuerzo a destacar: una
Comisión Especial Multipartidaria Permanente para darle seguimiento al PNLC-2008.
En su sesión del 7 de octubre del 2009, por unanimidad, el Congreso aprobó la creación de una Comisión Especial de carácter permanente18 y multipartidario19, mediante la Moción de Orden del Día Nº 8445, “que se encargue del seguimiento y
18 Esta característica implicaría “su continuidad más allá del término de las legislaturas ordinarias”
(Comisión Especial, Primer Informe, 2010:9). 19 Su conformación original fue la siguiente: De la Alianza Nacional, Juan Perry Cruz; de la Alianza
Parlamentaria, Jorge Foinquinos Mera; del Bloque Popular, Elizabeth León Minaya; del Movimiento Fujimorista, Alejandro Aguinaga Recuenco; del Partido Aprista Peruano, Luis Wilson Ugarte; del Partido Aprista Peruano: Congresista Olga Cribilleros; del Partido Nacionalista, Pedro Santos Carpio; de la Unidad Nacional, Rosa Florián Cedrón y de Unión por el Perú, Fredy Serna Guzmán.
35
evaluación de las acciones que en materia de lucha contra la corrupción se estaban ejecutando en el marco del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción elaborado por el Poder Ejecutivo” (Comisión Especial, Primer Informe, 2010:5). Dentro de su programación de trabajo, esta Comisión ha definido el cumplimiento de tres objetivos generales que se circunscriben a:
Evaluar del impacto de las políticas de las políticas de carácter multisectorial, regional y local establecido en el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción;
Dar seguimiento y evaluar de los avances obtenidos en la reforma del Sistema Nacional de Control propuesta por el señor Contralor General de la República; y
Promover iniciativas legislativas en coordinación con las entidades encargadas del Sistema Nacional de Control e instituciones afines. Asimismo, se decidió que de manera cuatrimestral, la Comisión Especial presentará informes de avances, conforme a los objetivos planteados.
En la primera Sesión Ordinaria de la Comisión (diciembre de 2009), fue
aprobado el Plan de Trabajo de la Comisión. A partir de 01 de febrero de 2010, que la Comisión se ha instalado en la Oficina 309 del Palacio Legislativo. A la fecha, esta Comisión ha elaborado y difundido 4 informes cuatrimestrales que describen y sistematizan diferentes esfuerzos anticorrupción entre los que se encuentran los del PNLC-2008.
En marzo de 2010, la Comisión Especial informaba: “Cabe precisar que se han dirigido comunicaciones a la Presidencia del Consejo de Ministros solicitando información respecto a la metodología empleada tanto para la elaboración del PNDLCC20 así como para la medición de avances, sin contarse a la fecha con una precisión al respecto” (Comisión Especial, Primer Informe, 2010:17).
También a inicios de 2010, se conformó un Consejo Consultivo Nacional21 con el objetivo de “brindar asesoraría técnica especializada a la Comisión en temas vinculados a la lucha contra la corrupción, desde una perspectiva nacional e internacional” (Comisión Especial, Primer Informe, 2010:20).
De acuerdo con la información pública, no existe de parte de esta Comisión el señalamiento de que no se esté implementando el PNLC-2008, o se haga de manera errónea. Puede decirse que esta Comisión ha validado el trabajo en torno al PNLC-2008.
5.2. Previo: Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2006-2011
Ya en el apartado 5.1, relativo al análisis del PNLC-2008, se advierte que el mismo es
un documento corto cuyo mayor aporte se presenta en una serie de matrices donde
pudieran desprenderse actividades muy específicas a realizar que no se desprenden
del apartado introductorio del mismo documento. Se comentó, también, la existencia
de inconsistencias internas del documento. Al menos estas dos características pueden
20
En este trabajo PNLC-2008. 21 Su integración original fue la siguiente: Walter Albán Peralta, Monseñor Héctor Miguel Cabrejos
Vidarte, Carolina Lizárraga Houghton, Juan Paredes Castro, Felipe Portocarrero, Delia Revoredo Marsano, León Trahtemberg, Pedro Pablo Kuczynski Godard.
36
explicarse al conocer un documento previo del que se partió para elaborar el
presentado en el 2008.
En 2006, en varias ocasiones de acuerdo con el dicho de las personas
involucradas, se presentó ante diversas instancias del gobierno del Estado Peruano un
documento denominado “Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2006-2011” que
tiene una extensión de 239 cuartillas (a comparación del Plan 2008, con 32) el cual
desarrolla de manera profunda un apartado conceptual sobre la corrupción y, ahí sí,
puede establecerse una relación de causalidad entre este apartado y la serie de
matrices desarrolladas. Para decirlo de manera rápida, el PNLC-2008 copia con leves
variaciones y actualizaciones de tiempo el trabajo desarrollado (y no aprobado) del
2006.
El PNLC 2006-2011 que, por cierto, es definido desde su introducción, como un
«documento de trabajo», consta de tres partes: en la primera se encuentra un el
marco teórico “cuyo propósito es presentar y desarrollar los conceptos fundamentales
sobre el fenómeno tan complejo como la corrupción” (Sánchez Girao 2006:9); en la
segunda, se encuentra el Plan de Acción que se desarrolla sobre cuatro éjes, a saber, 1)
la visión sobre la que se trabaja, 2) las condiciones necesarias para poder desarrollar el
plan, 3) los objetivos estratégticos y 4) la matriz de trabajo que contiene acciones,
medidas de desempeño, metas y responsables. La tercera parte del PNLC 2006-2011
es, en realidad, un conjunto de anexos sobre los compromisos internacionales
asumidos por el Estado peruano en materia de combate contra la corrupción.
Sobre el PNLC 2006-2011, algunos académicos que lo conocieron han hecho
observaciones. Es el caso del sociologo Mario Olivera Prado quien reconoce que un
punto débil de este plan es la disperción conceptual que se hace sobre la corrupción
pues, si bien se hace un amplio recuento sobre diferentes maneras para abordar la
corrupción él mismo concluye que “El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción
considera que todos los conceptos son válidos siempre que contengan los siguientes
elementos: se trate de un acto de poder; se requiere la concurrencia de dos partes
para que exista un acto de corrupción. Un funcionario o servidor público y una persona
que promete algo (sic) contraprestación al hecho indebido; se compromete el
patrimonio del Estado; Se produce un delito dentro de una estructura administrativa y
dentro del cumplimiento de un procedimiento ; la corrupción no solo debe ser
vinculada a la esfera pública sino también a la privada, más ahora en el mundo
globalizado en el que estamos” (Sánchez Girao 2006:25).
Otra diferencia entre la versión 2006 y la versión 2008 es que aquélla cuenta
con una “visión: Un país libre de corrupción en el que imperan los principios de
honestidad, ética, probidad, con una Administración Pública que trabaje bajo los
lineamientos de la objetividad, imparcialidad y transparencia” (Sánchez Girao
2006:72), lo cual debería ayudar en la formulación de un planeamiento táctico de
implementación. Cuenta también, como no lo hace el PNLC-2008 con el desarrollo
sobre las “condiciones necesarias. Construir y mantener un liderazgo político que
37
exprese la voluntad política de lucha contra la corrupción… construir una alianza entre
la sociedad política y la sociedad civil en contra de la corrupción” (Sánchez Girao
2006:72).
La diferencia entre la versión 2006-2011 y la versión 2008 se concentra,
sobretodo, en el objetivo estratégico 1: en el primero de los referidos, se busca
“Promover la creación de un Sistema Nacional de Lucha contra la Corrupción”, en el
segundo “Institucionalizar en la administración pública las prácticas de buen gobierno,
la ética, la transparencia y la lucha eficaz contra la corrupción”. La diferencia no es
menor: en el PNLC 2006-2011 el primer planteamiento conlleva la creación de un
“órgano rector que viabilice el Sistema Nacional de Lucha contra la Corrupción en
forma articulada y eficaz” (estrategia 1.1, Sánchez Girao 2006:74), en el PNLC 2008 se
carece de una definición clara sobre quién se responsabilizará de la coordinación. Y
estoha sido factor reiterativo en la herrática implementación de la política pública
anticorrupción22.
5.3. Posterior: El PNLC-2008 «priorizado»
El PNLC-2008, como ya se apuntó, no fue aprobado por alguna instancia o grupo de
instancias que legalmente pudieran hacerlo. Eso ha permitido su transformación a
través de una «priorización» que “incluye todo y se simplifica… el Plan original tenía
demasiadas twist al mismo tema. Y esto de acá [refiriéndose a la Priorización del Plan]
tiene estrategias más generales y actividades más específicas… *y+ lo que no aparece
como elemento específico del programa, está en la institucionalidad” (Matute, en
entrevista).
Esto, la priorización, se hace durante la Tercera Sesión de la CAN, los miembros
“acordaron por unanimidad aprobar la PRIORIZACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE LUCHA
CONTRA LA CORRUPCIÓN”23 señalando como estrategias las siguientes:
1. Mejorar y fortalecer mecanismos de rendición de cuentas, acceso a la
información, promoción de la transparencia en la administración pública.
2. Fortalecer el Sistema de Recursos Humanos para la prevención de la
corrupción.
3. Fortalecer el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado para
prevenir la corrupción.
4. Desarrollar fortalezas en los órganos de control y supervisión / Fortalecer un
Sistema Nacional de coordinado de lucha contra la corrupción.
22
Hay una mención, dentro del PNLC 2008, que indirectamente hace mención al respecto: “No hablamos [al asumir el liderazgo de la acción anticorrupción] de la creación de más burocracia o del incremento del gasto presupuestal, hablamos sencillamente de empezar por limpiar la casa y hacer que la cultura de oscuridad e impunidad se reemplacen por la cultura de transparencia y cumplimiento de la legalidad a través de medidas sencillas pero efectivas” (Presidencia del Consejo de Ministros, PNLC 2008) 23
En oficio No. 076-2010-PCM/CAN
38
5. Desarrollar una cultura anticorrupción en la sociedad, fortaleciéndola con
valores éticos.
La justificación que se da es que el Plan Nacional contra la Corrupción] “…era un
Plan inmanejable porque era tan amplio que no se podía realmente establecer ni darle
un seguimiento apropiado. Entonces lo que se hizo fue, para no decir que se
desmantelaba el Plan, se prioriza el Plan… *esto+ simplifica radicalmente el trabajo”
(Matute, en entrevista). Esta priorización no hubiera sido posible en el caso de que el
PNLC-2008 hubiera sido aprobado.
Esta ya multicitada priorización, como puede verse, es en realidad un Plan nuevo. La idea de que el PNLC-2008 era complicado de implementar era, como ya se ha anotado, una constante. La Comisión Especial, por ejemplo, ya desde su Primer Informe, había dicho: “se permite sugerir al Poder Ejecutivo y a la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción-CANA, que priorice los siguientes temas: 1. Instalación de Mesas Anticorrupción. 2. Canales de Atención de Denuncias Ciudadanas. 3. Mejora Normativa en las Compras Estatales. 4. Diseño Curricular Nacional en Formación en Valores. 5. Central de Riesgos de Funcionarios y Servidores. 6. Reglamentación del Uso de Bienes Públicos. 7. Código de Ética Empresarial y Comité de Vigilancia CONFIEP” (Comisión Especial, Primer Informe 2010:25 y 26).
Ya de manera particular, la recomendación 6.2.1 de la Comisión Especial expresada en el Primer Informe dice “La Comisión Especial recomienda que en vista que el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción, es complejo y amplio, tanto la ejecución, como el monitoreo y el seguimiento se concentren en objetivos estratégicos prioritarios y viables, ordenados en el corto, mediano y largo plazo según su complejidad” (Comisión Especial, Primer Informe, 2010:57). El diagnóstico de algunos sectores ciudadanos no parece tan positivo: no se trata de ir haciendo plan sobre plan, comisión sobre comisión podrían decir. “Tenemos un Plan que nisiquiera tenía un diagnóstico adecuado, que ha sido tomado y recortado de la base de uno anterior, hecho en un contexto anterior. Y ese Plan, encima es recortado. Y lo que se prioriza es el primer objetivo… lo demás está en el limbo”, dice Arias, del colectivo ciudadano Grupo de Trabajo contra la Corrupción, en entrevista. A diez años de que terminara la administración de Alberto Fujimori y que, como
en ningún otro lado de América Latina, existiera un esfuerzo efectivo y contundente en
materia anticorrupción, pareciera el trabajo se está diluyendo, perdiéndose en planes
que se renuevan sin ser ejecutados, que se formulan sin diagnósticos, coordinados por
instancias de una corta duración.
El 2 de julio de 2010, se suscribe el Pacto Nacional contra la Corrupción, un
documento que reúne a los representantes de Poder Judicial, el Consejo de Ministros,
el Tribunal Constitucional, el Ministerio de Justicia, la Municipalidad de Lima, el Foro
del Acuerdo Nacional y Proética24 y que incluye cuatro compromisos, a saber:
24
En la versión electrónica publicada por la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción disponible en http://can.pcm.gob.pe/files/Acuerdos_Adoptados/PACTO_DE_NACION.pdf, puede verse que el documento no fue firmado por los representantes del Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público ni la Defensoría del Pueblo.
39
Aunar esfuerzos para la consolidación del Estado Constitucional y Democrático
de Derecho, el cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, la promoción de los valores y la difusión de los códigos de
ética, previniendo, denunciando, investigando, juzgando, sancionando
ejemplarmente los actos de corrupción;
Llevar a cabo las actividades pertinentes que den cumplimiento a las cinco
estrategias prioritarias del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción;
Elaborar, desarrollar y presentar públicamente, planes anticorrupción en cada
una de las instituciones, en el que se señalen metas concretas que permitan
avanzar en las líneas de acción;
Promover, a fin de garantizar resultados mesurables, que en plazo de un año
calendario se implementen mecanismos de seguimiento mediante el
establecimiento de un organismo de monitoreo independiente que supervise
los planes anticorrupción y promueva su adecuación a los compromisos
internacionales del país en materia de lucha contra la corrupción. La ejecución
de los planes institucionales anticorrupción, por su parte, comprenderán dos
fases: la primera, de lanzamiento y aplicación de julio de 2011 a julio de 2016; y
a la segunda, de consolidación, de julio de 2016 a julio de 2021.
Llama la atención que en este nuevo pacto figure el año 2021. La fecha debió
ser elegida por razones simbólicas (Bicentenario de la Independencia, proclamada por
el General José de San Martín, 28 de julio) y no como el producto de una planeación
estratégica. Señalar una fecha tan hacia el futuro fractura la posibilidad de que se
realice. Cynthia McClintock (citada por Murakami 2007:111), ha señalado que en el
Perú, desde 1919, cualquier forma de política no ha durado más de 12 años
consecutivos.
Dado el contexto en el que se presenta, conociendo lo que ha sido esta década,
no puede pasarse por alto aquél temor ya referido de la activista ciudadana Inés Arias
“nuestro preocupación, nuestro temor que creo puede pasar, así como ha pasado en
otros gobiernos con todas estas iniciativas es que el próximo gobierno cierre la
Comisión… y desaparezca lo poco que hay del Plan, convoquen a un nuevo Plan y a una
nueva Comisión”.
Sin una construcción institucional sólida en esta década, es altamente probable
que la política pública anticorrupción en el Perú se sumará a aquellas que nunca
podrán implementarse de manera adecuada, asertiva, efectiva o eficiente.
40
6. Hallazgos, a manera de conclusión
La experiencia peruana en el combate a la corrupción inmediata posterior a la caída
del régimen de Alberto Fujimori, en cuanto a su rapidez, efectividad y trascendencia,
no tienen precedente en América Latina.
Por su naturaleza, la experiencia peruana de principios de este siglo es
sustancialmente jurisdiccional. Es valiosa pues se inserta en una serie de esfuerzos
latinoamericanos carentes de efectividad y enfocadas, sobretodo, en la promoción de
la participación de la sociedad civil y crear mecanismos para la detección y publicidad
de casos de corrupción.
En la administración del presidente Alan García (2006-2011), se puede
identificar una crisis de gobierno generada por un escándalo de corrupción, los
«petroaudios», que produjo la caída del Gabinete de Ministros en 2008. La respuesta
del Estado fue la elaboración y publicación en medios de comunicación del Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupción 2008 (identificado como PNLC-2008 a lo largo
del presente trabajo). Este documento fue analizado, a manera de caso instrumental, a
lo largo de la presente investigación.
En una par de años, el PNLC-2008 ha tenido dos organizaciones encargadas de
su implementación. Al mismo tiempo, una Comisión particular fue constituida en el
Congreso de la Nación y mantiene su labor. Los resultados proyectados, sin embargo,
no se han logrado debido, principalmente, a dos situaciones: primero, el ente impulsor
original, la Presidencia del Consejo de Ministros, cambió de titular y no hubo un
trabajo de seguimiento puntual (lo cual, de entrada, hubiese sido difícil por la manera
en que el PNLC-2008 fue formulado); segundo, los entes implementadores –sobretodo
la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción- consideró inviable su implementación al
identificarlo como muy complejo. Esto último generó una «priorización» del Plan que
no es otra cosa más que un nuevo Plan.
El PNLC-2008 se basa en otro anterior, de fecha 2006. La diferencia entre
ambos es que éste luce más completo y coherente que el actual. Pareciera que, para la
versión del 2008, se tomó alguna parte a la que se le redactaron unos párrafos
introductorios. En un tema tan importante como la lucha contra la corrupción, en una
coyuntura como la generada por los «petroaudios», la prisa por presentar un Plan
generó un documento inoperable. El PNLC-2008, por cierto, nunca fue aprobado por
instancia alguna legalmente competente para ello, por lo que nunca obligó.
Al cierre de la administración de Alan García, la política pública anticorrupción
no es, en la práctica, una prioridad. Cede su lugar a otros temas, como el desarrollo
económico, la generación de empleos. Esta situación, debe decirse, no es privativa de
esta administración: posterior a la presidencia de transición de Paniagua, la
importancia del tema anticorrupción ha ido disminuyendo. Así, al menos, ha sido
identificado por profesionales involucrados, de manera directa o indirecta, en las
políticas públicas emprendidas. El actual ente articulador de la política pública, la
Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, ha optado por un trabajo a largo plazo. Pero
41
aquí, como en el resto de América Latina, la continuidad de las políticas públicas ha
sido un reto no superado de manera satisfactoria. La década que ha seguido a la caída
del régimen de Fujimori se parece, al menos en el tema anticorrupción, a lo que ha
sucedido en el resto de América Latina: las enseñanzas que pudieron adquirirse del
primer impulso que se le dio al tema, en los primeros años de la primera década del
siglo, no han sido aprovechados.
Hoy la sociedad peruana ha colocado el problema de corrupción como el más
importante. Su percepción sobre lo que el gobierno está realizando es poco
esperanzadora: El 86% califica como poco o nada eficiente el desempeño del Poder
Ejecutivo en su lucha contra la corrupción; el 50% considera al presente gobierno tan
corrupto como los anteriores y 20% incluso más que los anteriores; el 58% considera
que la corrupción en el país será igual, algo peor o mucho peor25.
Dada la renovación de la Presidencia de la República en 2011, se está en un
momento en que el tema puede revivir como prioridad o mantener su tendencia
negativa en detrimento de la administración que inicia y de la sociedad peruana.
San Isidro, Lima. Perú. Marzo y abril de 2011.
-oOo-
25
Datos del Reporte sobre el estado de la opinión pública sobre la corrupción de mayo 2010, elaborado por el Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú, ya referido en el trabajo.
42
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Decreto Supremo No. 016-2010-PCM
Decreto Supremo No. 067-2010-PCM
Resolución Ministerial No. 245-2004-JUS
Resolución Ministerial No. 143-2006-JUS
Resolución Ministerial No. 151-2006-JUS
Resolución Ministerial No. 044-2009-PCM
Directiva No. 001-2009-PCM/SGP
Dierctiva No. 002-2009-PCM/SGP
Oficio No. 076-2010-PCM/CAN de fecha 28 de mayo de 2010, dirigido a la Presidenta
de la Comisión Especial Multipartidaria Permanente encargada del control,
seguimiento y evaluación al Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción por el
Coordinador General de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
