Colombianas xx

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  • 1. LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX Salomn Kalmanovitz1I INTRODUCCINLe agradezco a la Facultad de Ciencias Econmicas haberme otorgado el privilegio departicipar en la Ctedra Manuel Anczar de la Universidad Nacional de Colombia con eltema de las instituciones en Colombia, dentro del ciclo El desarrollo econmico ysocial de Colombia en el siglo XX .Por qu hablar de las instituciones colombianas si ellas se suponen bien conocidas?Porque en nuestro medio se conocen slo por sus rasgos legales, descriptivos, y no porlas relaciones que ellas tienen con el desarrollo econmico. Estas relaciones son el focodel neoinstitucionalismo, una corriente de pensamiento econmico, social y poltico queest demostrando importantes resultados. Segn esta corriente, las instituciones son lasreglas de juego de una sociedad: encausan el desarrollo econmico pero son tambinun resultado histrico o dependen del pasado. Las instituciones estn influidas por lasideologas legales y religiosas que dan lugar a una tica pblica, por la evolucin de unaestructura social y familiar que internaliza esa forma de comportamiento y por eldesarrollo de unos mercados. En el caso colombiano podemos observar que surgen deprocesos conflictivos de constitucin de la nacin en los cuales el Estado no ha logradoel monopolio de la violencia ni de la fiscalidad, que en la concepcin de Norbert Elasson condiciones necesarias para la constitucin del estado moderno.2 Las institucionesno se auto-validan, o sea que los compromisos pblicos o la misma ley no siempre secumplen porque no hay suficientes balances y contrablances entre los distintos poderespblicos.3 Una peculiaridad de las instituciones colombianas que reflejan el procesoincompleto de construccin del Estado es que muchos de los agentes no cumplen lasreglas contenidas en ellas. La ley se acata pero no se cumple, el crimen no se castiga, elcontrabando se tolera y las luces de los semforos son interpretadas arbitrariamente porlos conductores.Este siglo que expira pronto podra constituir un punto de inflexin histrico, como lofuera el fin del siglo pasado que culminaba e iniciaba un nuevo era con la cruenta guerracivil que se extendera hasta 1902 y que nos entreg un pas sin su ms rica provincia dePanam. Culminada esta, sin embargo, se gener un cambio estructural radical quetransform un pas de haciendas y campesinos en otro urbano e industrial. Unasinstituciones polticas y legales centralizadas adquirieron nueva vida y apoyaron eldesarrollo capitalista que finalmente despeg para Colombia despus de un siglo queprcticamente se perdi. Hubo compromisos del Estado de no utilizar impuestosconfiscatorios, de pagar sus deudas y de no abusar del impuesto inflacionario.Despus de casi un siglo de desarrollo capitalista constante y relativamente exitoso,estamos de nuevo en medio de un conflicto civil largo y complejo, que se agrava por undeterioro sustancial de las instituciones sociales, econmicas y legales que organizan lavida de los colombianos. Ese desarrollo no ha sido suficientemente profundo como paraabsorber totalmente a la poblacin que est desempleada o subempleada y la hiptesis1Codirector del Banco de la Repblica. El texto no refleja ninguna posicin de la Junta Directiva delBanco. Agradezco los comentarios de John Sudarsky y Jorge Armando Rodrguez.2Norbert Elas, El proceso de civilizacin, FCE, Mxico, 1993.3Stephen Haber, Armando Razo, Noel Maurer, Political Instability, Credible Commitments andEconomic Growth: Evidence from Revolutionary Mexico, Isnie Conference, 1999, Washington.

2. de este ensayo es que parte de la responsabilidad recae en las instituciones que hanfrenado de una forma u otra la acumulacin de capital que haga esta incorporacin. Elcrecimiento del trfico de drogas ha afectado negativamente a la economa y a lasexportaciones legales y ha deteriorado an ms el sistema de justicia, ha subvertido losvalores e incentivos pblicos y ha financiado tanto a la subversin como alparamilitarismo, los que han entrado a depredar en forma creciente a la produccin demuchas regiones del pas.El pas ha pasado de ser organizado por una democracia clientelista a una un poco msparticipativa. Se ha progresado hacia una mayor democratizacin con los procesos dedescentralizacin poltica, ganando mucho espacio el voto de opinin y losmovimientos cvicos contra el voto clientelizado o comprado. La justicia se ha vueltoms accesible a la poblacin aunque siguen acumulndose millones de casos que nuncasern resueltos por los jueces. Las cortes superiores actan sin considerar los efectosnocivos que tienen sus sentencias sobre el desarrollo econmico y los incentivos de lasociedad, en particular el de cumplir con los contratos. El banco central ha adquirido uncompromiso de disminuir progresivamente el impuesto inflacionario.Un optimismo de mediano plazo nos sugerira que hacia el 2005 el conflicto armadoestara resuelto, que los cultivos de coca y amapola estaran controlados y que el pasestara desatando sus fuerzas productivas en un ambiente de mayores libertadespblicas. Otro escenario es una confederacin bolivariana en la cual Colombia perderael sur oriente de su territorio. En el primero de los escenarios sera importante que elproteccionismo no estrangulara el cambio tcnico, que la tributacin y el gasto pblicofueran compatibles con el rpido crecimiento de la economa, que el despotismo conque actan los grupos armados no penetre las instituciones colombianas hacia el futuroy que las cortes acten para garantizar la seguridad jurdica, sin reprimir el desarrolloeconmico.Lo que har en esta conferencia es exponer algo de la teora de las institucionescontempornea, lo sustancial del legado histrico colombiano para luego referirme alEstado y la polis, al sistema legal en particular para culminar con algunos de loselementos de la estructura social que organizan las instituciones examinadas.II TEORIA DE LAS INSTITUCIONESLa importancia de las instituciones en el desarrollo econmico ha sido reconocida porvarias vertientes sociolgicas y econmicas que subrayan que ellas constituyen lasreglas del juego que orientan las acciones de los ciudadanos. Las institucionesgarantizan los derechos de propiedad, generan la cooperacin o el conflicto entre lapoblacin y permiten o impiden la depredacin sobre la produccin que pueden ejercerdistintos grupos sociales, ya sea en forma lcita o ilcita.4Uno de los indicadores bsicos del desarrollo econmico es el producto per cpita querefleja la acumulacin de capital y la productividad en el uso de los factores, lo que a suvez depende de la educacin a que tenga acceso la poblacin. En el fondo de todo estla estructura institucional y las polticas pblicas que autores como Hall y Jones han4 Ver Douglass North, Las instituciones, el cambio institucional y desempeo econmico, FCE,Mxico, 1993; Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, Boston, 1965;Francis Fukuyama, Confianza, Editorial Atlntida, Barcelona, 1997. 3. llamado la infraestructura social.5 Las dos juntas definen el medio econmico en elcual los individuos acumulan destrezas e inteligencias y las firmas acumulan capital yproducen bienes. La infraestructura social favorable a los altos rendimientos portrabajador es la que apoya actividades productivas, la adquisicin de destrezas, lainvencin y la transferencia de tecnologa. Tal infraestructura social sienta los precioscorrectos, en el lenguaje de North y Thomas (1973),6 en donde los individuos capturanlos retornos sociales de sus acciones como retornos privados.Dentro de las polticas predatorias que puede desplegar un gobierno est claramente unapoltica monetaria expansionista que termina generando inflaciones altas y noanticipadas que actan como pesados impuestos a las rentas fijas, destruyen ahorros delpblico y licuan o reducen el valor real de los prstamos de los deudores, entre ellos losdel propio gobierno. Este tipo de incidentes inflacionarios destruye capital y sonparecidos a las expropiaciones o prstamos forzosos que solan hacer los monarcaseuropeos cuando no los controlaba un parlamento burgus, simplemente diluyendo laley del contenido de oro y plata de las monedas.Para que el desarrollo econmico sea rpido, el producto de las actividades debe sercapturado mayoritariamente por los participantes en ellas. El aumento de laproductividad debe manifestarse en bajas de precios para los consumidores, lo cualrequiere que impere algn grado de competencia. Las instituciones el monopolio de lafuerza del Estado, los sistemas de justicia y de valores - deben garantizar los derechosde propiedad de los productores e impedir que sus excedentes o recursos seancapturados por otros agentes, por medio de acciones de sancin social o medidas defuerza.Desviaciones privadas son ejemplificadas por el robo, las invasiones y la proteccinmafiosa lo que coloquialmente llamamos en Colombia vacunas por la guerrilla yque el crimen organizado ha extendido exitosamente. Se trata de una situacin queHaber et al clasifican como de inestabilidad dbil, en la cual una sociedad percibevarios sistemas polticos compitiendo por la autoridad en la sociedad, lo que significaque varios agentes enfrentan diferentes medios institucionales..donde falta controlefectivo del gobierno central.7Desviaciones de excedentes generadas por el Estado sonlas expropiaciones, la tributacin confiscatoria y la corrupcin. Buena parte del gastopblico es desviado a favor de los contratistas y de los polticos que tienen la firmasobre los desembolsos. Otra parte importante del gasto es malversada en inversionesinnecesarias desde el punto de vista social. Un sistema de justicia muy corrupto oineficiente puede invalidar los derechos de propiedad en gran medida y propiciar unsistema violento de justicia privada.El gasto pblico asignado por sobornos y mordidas, amiguismo o nepotismo, serdilapidado por los criminales, los clientes de los polticos o los jueces y polticoscorruptos y sus alcances productivos se vern muy disminuidos. La s