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CAPÍTULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
Motivo del examen
El examen especial a los Convenios de Desarrollo Solidario se realizó en cumplimiento
al Plan Anual de Control del año 2010, aprobado por el señor Contralor General del
Estado, para la Unidad de Auditoría Interna de la EPMMOP y a la orden de trabajo OT-
009 de 25 de mayo de 2010, suscrita por el Auditor Interno.
Objetivos del examen
- Analizar y determinar las condiciones y el cumplimiento de los convenios por parte
de la EMMOP-Q y de las Juntas Parroquiales.
- Determinar si la ejecución de los convenios se realiza de acuerdo a los
presupuestos establecidos.
- Analizar y evaluar los informes de los fiscalizadores de la EMMOP-Q para
determinar las acciones realizadas para concluir y finiquitar el convenio.
Alcance del examen
Se analizó los Convenios de Desarrollo Solidario suscritos entre la EMMOP-Q y los
Presidentes de las Juntas Parroquiales rurales del Distrito Metropolitano de Quito, que
incluye la fase precontractual, contractual y cumplimiento de los contratos de
adquisición de materiales entregados como parte de los convenios, por el período
comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2009.
No se analizó los convenios suscritos en el año 2009 porque fueron financiados con
recursos del fideicomiso que administra el túnel Guayasamín.
La utilización de los materiales y ejecución de las obras producto de los convenios, no
formó parte del análisis.
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Base Legal
Mediante Ordenanza Municipal 3074, de 2 de mayo de 1994 y a lo establecido en el
Código Municipal para el Distrito Metropolitano de Quito, publicado en Registro Oficial
226 de 31 de diciembre de 1997; se creó la Empresa Metropolitana de Obras Públicas
(EMOP-Q), con domicilio en la ciudad de Quito, con personería jurídica de derecho
público, con autonomía administrativa, operativa y financiera.
Con Ordenanza Metropolitana 251 de 17 de abril de 2008, publicada en Registro Oficial
355 de 9 de junio de 2008; se fusionó la EMSAT, DMT y la EMOP-Q para dar origen a la
Empresa Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas (EMMOP-Q).
El Concejo Metropolitano de Quito, expidió la Ordenanza 309 de 19 de abril de 2010,
promulgada en el Registro Oficial 186 de 5 de mayo de 2010, mediante la cual extingue
la EMMOP-Q; y, creó la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
EPMMOP.
Estructura Orgánica
De acuerdo al Reglamento Orgánico Funcional las Gerencias, Unidades y Áreas
relacionadas con el examen son:
GERENCIA GENERAL
GERENCIA ADMINISTRATIVA
FINANCIERA
GERENCIA DE OBRAS PÚBLICAS
- UNIDAD FINANCIERA - CONTABILIDAD - TESORERÍA - UNIDAD ADMINISTRATIVA - ÁREA CONTROL DE BIENES - ÁREA ADQUISICIONES
- UNIDAD DE MANTENIMIENTO VIAL - ZONA NORTE - ZONA SUR
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Objetivos de la entidad
En el artículo I.480 de la Ordenanza Metropolitana Reformatoria del Código Municipal,
constan los objetivos de la EMMOP-Q:
a) Coadyuvar al fortalecimiento institucional, a través de la autonomía de gestión, con
el fin de administrar el sistema de movilidad y ejecutar obras públicas;
b) Proponer políticas generales, planificar, gestionar, coordinar, administrar, regular,
ejecutar y fiscalizar todo lo relacionado con el sistema de movilidad y la ejecución de
obras públicas del Distrito Metropolitano de Quito;
c) Expedir normas reglamentarias y ejecutar las sanciones que correspondan por las
diferentes infracciones a las ordenanzas, reglamentos y resoluciones relativas al
Sistema de Movilidad Metropolitano y a la ejecución de obras públicas, de
conformidad con el procedimiento que establezca para el efecto;
d) Racionalizar el uso del talento humano, recursos materiales, financieros y
tecnológicos, propendiendo a la profesionalización y especialización permanente de
los primeros;
e) Crear y mantener adecuadas y permanentes formas de comunicación entre el
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, las demás empresas municipales y la
comunidad, a fin de conocer sus necesidades y atenderlas en base de las políticas
institucionales; y,
f) Los demás que se le confieran.
Monto de recursos examinados Del 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2009 los valores asignados para los 45
Convenios de Desarrollo Solidario en la adquisición de material pétreo y adoquines es
de 2 489 045,81 USD.
2007 USD 2008 USD 2009 USD Total USD
67 6419,01 1 623 611,30 1 895,50 2 489 045,81
Servidores relacionados Anexo 1
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CAPÍTULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN
Convenios de Desarrollo Solidario Suscritos sin Documentación Habilitante
Los Convenios de Desarrollo Solidario se originaron por la necesidad de brindar apoyo
de carácter social a la comunidad para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida
de las Parroquias con la participación directa de sus habitantes, para lo cual la EMOP-Q
en los años 2007, 2008 y 2009 suscribió 45 convenios con los Presidentes de las
Juntas Parroquiales Rurales que conforman el Distrito Metropolitano de Quito.
En los convenios se establecen las siguientes cláusulas:
“...1.0.- PRIMERA: ANTECEDENTES.- ... 1.0.2.- Es necesario la incorporación de la comunidad y en especial del sector privado; para el logro de los objetivos propuestos mediante el sistema de Desarrollo Solidario.- 1.0.3.- La Unidad de Mantenimiento Vial de la EMMOP-Q, informa sobre la procedencia y conveniencia técnica de llevar a cabo este convenio, según presupuesto adjunto.”.- 2.0.- SEGUNDA: DOCUMENTOS HABILITANTES.-2.0.1.- Forman parte de este convenio los siguientes documentos habilitantes que son conocidos por las partes.- a) Solicitud de los Beneficiarios.-b) Informe de la Unidad de Mantenimiento Vial, sobre la conveniencia de llevar a cabo el presente convenio, con el presupuesto de obra a ejecutar por parte de la EMOP-Q.-c) Autorización de Gerencia General, para suscripción del convenio”
Del análisis a la documentación que reposa en los archivos de la Unidad de
Mantenimiento Vial, se desprende que: los 45 convenios no contaron con la
autorización por escrito del Gerente General; y, de estos 17 tampoco cuentan con las
solicitudes de los Presidentes de las Juntas Parroquiales; y, en todos estos no se
localizó los informes técnicos sobre la conveniencia de ejecutar los mismos como lo
dispone el numeral 1.0.3 y letra b) de las cláusulas primera y segunda de los convenios,
lo que se adjuntó fueron cuadros que contienen las áreas a ser intervenidas con los
costos respectivos. Se incumplió la Norma de Control Interno 210-04 Documentación de
Respaldo y su Archivo.
Lo comentado se produjo porque no existió una planificación previa a la suscripción de
los convenios entre las Gerencias de Obras Públicas y Administrativa Financiera; y,
posterior con los Presidentes de las Juntas Parroquiales Rurales del DMQ.
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El Auditor Interno con memorando 250-AI el 18 de octubre de 2010, solicitó al Jefe de la
Unidad de Mantenimiento Vial, copias de la documentación que respaldó la suscripción
de los Convenios de Desarrollo Solidario, requerimiento que no fue atendido, hasta la
lectura del borrador de informe.
Lo comentado en párrafos precedentes permitió que se asignen recursos a Parroquias
que no solicitaron ser parte de los Convenios de Desarrollo Solidario, y se ejecuten
obras sin que existan los informes sobre la conveniencia de llevar a cabo los mismos.
Presupuestos Superiores a los Aprobados
Para el financiamiento a la adquisición de materiales contempladas dentro del programa
de Convenios de Desarrollo Solidario, la empresa asignó las partidas presupuestarias:
Año Partida
Presupuestaria Descripción Asignación
Presupuesatria USD
2007 575010501600001
Acceso a Barrios Gestión Participativa CAF-II
1 321 426,00
2008
7 500 000,00
2009 575010500800001 Sistema Vial Valle de Tumbaco (Fideicomiso)
189 015,50
Total USD 9 010 441,50
En la partida presupuestaria “Acceso a Barrios Gestión Participativa CAF II” que se
destinó para la realización de accesos a diferentes barrios y sectores del Distrito
Metropolitano de Quito, para el programa de Convenios de Desarrollo Solidario se
destinó para el año 2007 633 599,67 USD y para el año 2008 1 528 032,80 USD que
representaron el 47,95% y el 20,37% de la partida presupuestaria.
Para el año 2009, se consideró la partida presupuestaria “Sistema Vial Valle de
Tumbaco” valores que se los obtuvo de las recaudaciones del cobro del peaje del Túnel
Guayasamín que se encuentran consignados en un fideicomiso y de los cuales se
destinaron 189 015,50 USD a este tipo de convenios.
Con relación a los presupuestos asignados a las parroquias, de las “Actas Entregas
Recepción Única Obras de Desarrollo Solidario”, suscritas entre los Presidentes de las
Juntas Parroquiales y la empresa, se desprende que en cinco y doce convenios de los
años 2007 y 2008 respectivamente los valores realmente ejecutados, superaron a los
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presupuestos en 42 819,34 USD y 86 777,40 USD, respectivamente como se
demuestra a continuación:
Los incrementos se producen debido a que en los informes de los Fiscalizadores,
constan áreas superiores a las previstas en los convenios suscritos, por lo que la
Sección de Presupuesto incrementó el presupuesto para cada convenio. El Jefe de la
Unidad de Mantenimiento Vial y los Fiscalizadores inobservaron las Normas de Control
Interno 500-01 Planificación, 500-02 Autorización y 500-03 Financiamiento. (anexo 3)
Convenios de Desarrollo Solidario sin Concluir
Para el cumplimiento de los Convenios de Desarrollo Solidario, se establecieron plazos
para su ejecución de 60, 90 y 120 días laborables, contados a partir de la entrega de los
materiales por parte de la EMMOP-Q.
De la revisión a los 42 convenios se determinó que el tiempo transcurrido desde la
suscripción hasta la firma de las “Actas Entrega Recepción Única Obras de Desarrollo
CDS Parroquia Total /acta Diferencias
003-2007 Tumbaco 59 988,60 67 826,16 7 837,56
008-2007 Puéllaro 50 421,04 82 372,00 31 950,96
009-2007 Perucho 47 556 50 48 977,00 1 420.50
012-2007 Atahualpa 49 980,00 51 393,50 1 412.50
014-2007 4 961,00 5 157,82 196,82
TOTAL 2007 212 907,14 255 726,48 42 819,34
Valor USD
Presupuesto
Convenios
Colegio
Municipal
Calderón
CDS Parroquia Total /acta Diferencias
013-2008 La Merced 49 795,23 56 732,60 6 937,37
016-2008 Yaruqui 49 055, 36 50 738,17 1 682,81
018-2008 Lloa 45 509,00 46 159,00 650,00
020-2008 Llano Chico 60 391,03 63 438,64 3 047,61
023-2008 53 480,30 58 608,80 5 128,50
025-2008 Nayón 42 225,18 57 367,83 15 142,65
030-2008 Cumbayá 62 664,84 69 627,60 6 962,76
037-2008 Conocoto 50 055,00 50 678,70 623,70
040-2008 SJ de Minas 50 300,00 56 687,00 6 387,00
041-2008 Calderon 50 200,00 79 645,30 29 445.30
042-2008 Puéllaro 43 512,00 54 281,70 10 769,70
TOTAL 2008 636 397,84 731 976,34 86 777,40
Valor USD
Presupuesto
Convenios
San Antonio
de
Pichincha
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Solidario” van desde los 7 meses 9 días hasta 2 años 4 meses 6 días; y en 7 casos aún
no se concluyen.
El Auditor Interno con memorandos 253, 254 y 255 AI de 20 de octubre de 2010, solicitó
a los Ingenieros encargados de la supervisión, informen el estado actual de avance de
los trabajos de los convenios que se detallan a continuación, en razón de que ha
transcurrido en unos casos más de dos años desde la suscripción de los convenios.
Convenios Fecha Parroquia
019-2008 2008/03/13 Cumbayá
028-2008 2008/08/07 Alangasí Coop. Balcón del Valle
032-2008 2008/08/07 Checa
035-2008 25/07/2008 Puembo
043-2008 2008/12/12 Tumbaco
001-2009 2009/03/26 Yaruquí
002-2009 2009/04/24 Tababela
El Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial con memorando 4390 UMV ZN el 9 de
noviembre de 2010, respecto al pedido formulado con memorando 253-AI, informó el
estado actual de los convenios, así:
CDS Parroquia Estado actual Avance
043-2008 Tumbaco Calle Los Rosales en ejecución 20 %
Calle Cecilio Loza/terminado 100%
Prolongación calle Gaspar de Carvajal/ejecución 20%
Calle s/n / ejecución 20%
Calle Armas/terminado 100%
032-2008 Checa Inció los trabajos semana del 11 al 15/10/2010 Se realiza por Administración Directa
035-2008 Puembo Inció los trabajos semana del 11 al 15/10/2010 Se realiza por Administración Directa
001-2009 Yaruqí Calle Quito/ejecución 85% falta colocar 300 m. adoquín
002-2009 Tababela Calle 24 de septiembre/ejecución 30%
Calle Humberto Puga/ejecución 25%
Calle Carlos Garzón/terminado 100%
De la información proporcionada con memorando 4390 UMV ZN, se determina que el
adoquinado de las calles del CDS 043-2008:
“... se realizará previo acuerdo entre la comunidad y la Junta Parroquial, con
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aval de la EPMMOP. La definición de la obra está en trámite al igual que la provisión de materiales.- Vía en tierra...”
Con relación al CDS 32-2008, sin embargo de prever la participación única de la
empresa con el mejoramiento del pavimento de la calle Quito y la dirección técnica; los
trabajos iniciaron el 11 de octubre de 2010, esto es a 2 años 2 meses 4 días de la
suscripción del convenio.
Respecto al CDS 035-2008, la empresa realizó la obra por administración directa, sin
considerar que el convenio en la cláusula 3.0 establecía que:
“... Por su parte la Comunidad se compromete a realizar la limpieza y la provisión de la Sub base para la pavimentación del acceso al Cementerio en la Parroquia de Puembo.”
El Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial con memorando 4518 UMV-GOP de 24 de
noviembre de 2010, informó que los convenios 019-2008/Cumbayá y 028-
2008/Alangasí no se llegaron a suscribir y con relación al convenio 035-2008/Puembo
los trabajos se realizaron por administración directa.
Lo comentado se originó por que previo a la suscripción de los convenios no se contó
con una planificación entre las Gerencias General, Obras Públicas y Administrativa
Financiera para la ejecución del desarrollo del programa de Convenios de Desarrollo
Solidario, tampoco se tuvieron estudios definitivos sobre la factibilidad de ejecutar las
obras y si la comunidad se encontraba preparada para asumir los compromisos,
ocasionando que los convenios no se cumplan según lo previsto, transcurriendo hasta 2
años para realizar los trabajos y en otros que la empresa asuma la ejecución de los
mismos.
Conclusiones
La falta de planificación previa a la firma de los convenios en la que se establezca a
través de los informes técnicos las necesidades reales de cada una de las Parroquias,
ocasionó que se suscriban convenios sin determinar si la comunidad estaba preparada
para asumir los compromisos; sin contar con toda la documentación habilitante; y, que
progresivamente se incrementen los presupuestos y se incumplan las cláusulas por
parte de los beneficiarios y que la empresa asuma la ejecución de las obras por
administración directa.
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Recomendaciones
Al Gerente General 1. Previo a la suscripción de los Convenios de Desarrollo Solidario, requerirá a los
Gerentes de Obras Públicas y Administrativo Financiero, presentar la planificación
de ejecución de los convenios, la misma que incluirá el informe técnico de
factibilidad de ejecución de la obra y asignación presupuestaria, caso contrario
determinen la conveniencia de realizar los trabajos por administración directa, con
la finalidad de optimizar los recursos humanos, materiales y económicos asignados
a este tipo de obras.
2. Dispondrá al Asesor Jurídico la elaboración de los Convenios de Desarrollo
Solidario en los cuales se incluirá una cláusula que señale en caso de
incumplimiento de las obligaciones por parte de los beneficiarios (Juntas
Parroquiales) se de por terminado en forma unilateral los convenios.
Adquisiciones de Material Pétreo con Proveedores Recomendados por las Juntas
Parroquiales
Proceso Precontractual La empresa para dar cumplimiento a los convenios suscritos con los Presidentes de las
Juntas Parroquiales de Llano Chico, Zámbiza y Amaguaña; inició los proceso
precontractuales para provisión de material pétreo a base de oficios remitidos por los
Presidentes de las citadas Parroquias en los que constan nombres de los proveedores
recomendados para contratar.
El Gerente General en conocimiento de éstos pedidos, realizó invitaciones directas a los
contratistas recomendados para que participen como proveedores del material pétreo,
sub base clase III, arena y ripio con el respectivo transporte en cada caso.
El Jefe de la Zona Sur con memorando 1266-UMV-ZS de 21 de noviembre de 2008 y el
Fiscalizador con memorando 1382 UMV ZN de 17 de diciembre de 2008, informaron al
Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial que los materiales ofertados por los
proveedores para las Parroquias de Amaguaña y Llano Chico, cumplen con
especificaciones técnicas exigidas por la empresa y que los materiales ofertados son
convenientes para la institución.
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Con estos antecedentes el Gerente General procedió a adjudicar los contratos a los
proveedores recomendados, así:
Por lo expuesto el Fiscalizador, Jefe de la Zona Sur, el Jefe de la Unidad de
Mantenimiento Vial y el Gerente General permitieron que los Presidentes de las Juntas
Parroquiales intervengan en proceso internos de la institución; e incumplieron las
disposiciones del Instructivo para la Celebración de los Contratos Exceptuados de los
Procedimientos de Cotización y Menor Cuantía establecidos en la Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Contratación Pública, Capítulo II De los Proveedores, expedido
mediante resolución de Gerencia General 10 de 28 de agosto de 2008:
“Art.4.- La EMMOP-Q podrá seleccionar del Registro de Proveedores que mantiene la Gerencia Administrativa Financiera, por medio de sus respectivas unidades a los proveedores de bienes, suministros y materiales de oficina y prestación de servicios. Art.5.- En caso de que ninguno de los proveedores inscritos en los Registros de la Empresa se encontrare en capacidad de atender sus requerimientos, la Gerencia Administrativa Financiera deberá solicitar cotizaciones a otros proveedores, que serán incorporados al Registro. La selección de cotizaciones podrá realizarse total o parcialmente, sustentada en un análisis directo de las condiciones de calidad, precio, garantía, estandarización y plazo de entrega de los bienes o servicios requeridos y de acuerdo con el procedimiento establecido en este Instructivo.”
Y, la letra b) del artículo 15 del citado instructivo que establece los márgenes de
contratación (de 14 375,86 hasta 143 758,57 USD):
“Para contratos cuyos montos estén comprendidos entre el 5% y el 50% de la base establecida para la Licitación en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se exigirá al menos tres cotizaciones, se procederá al análisis de las mismas por parte de la Gerencia Administrativa Financiera, contando con una Comisión Técnica de Apoyo para el efecto, cuyo informe servirá de sustento para que el Gerente General adjudique el contrato.”
CDS Parroquia Fecha Fecha Adjudicación Fecha
020-2008 Llano Chico Oficio JPLLCH 915 2008-12-05 2008-12-16 2008-12-31
024-2008 Zámbiza Oficio JPZ-1794 2008-12-09 2009-02-18 2009-02-26
039-2008 Amaguaña Oficio 307 JPA 2008-11-11 2008-12-10 2008-12-29
Comunicación
Recomendación
Invitación
Directa
3981 GG
EMMOP-Q
Memorando
502-GG
508 GG
EMMOP-Q
Memorando
38-GG
3913 GG
EMMOP-Q
Memorando
475 GG
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Proceso Contractual
A base de las adjudicaciones que constan en los memorandos 475, 502 y 38 GG de 29
y 31 de diciembre de 2008; y, 26 de febrero de 2009 respectivamente, el Gerente
General procedió a suscribir los contratos:
Las entregas del material pétreo contratado se realizó así:
Los materiales destinados al CDS 020-2008/Llano Chico, de acuerdo al “Acta de
recepción única (definitiva) de provisión de materiales” y al informe del fiscalizador,
fueron entregados del 25 de febrero de 2009 al 23 de mayo de 2009, dentro del
plazo contractual establecido.
Las entregas del material pétreo destinado al CDS 039-2008/Amaguaña, suspendió
a pedido del Presidente de la Junta Parroquial por que se encontraban realizando
trabajos de construcción del proyecto de agua potable como consta en el oficio 430
JPA de 2 de marzo de 2009, pedido que fue aceptado por el Fiscalizador y
comunicado al proveedor con oficio OF-17-UMV-ZS de 03 de marzo de 2009; los
trabajos concluyeron el 30 de abril de 2009, el fiscalizador con oficio UMV-ZS de 4
de mayo de 2009, dispuso al proveedor que a partir del 11 de mayo de 2009
entregue los materiales.
El informe de fiscalización indica que las entregas se produjeron del 11 de mayo al
19 de junio de 2009 sin existir mora, cumpliendo el plazo establecido en el contrato
2009-0081.
CDS Parroquia Valor USD Plazo Anticipo
020-2008 2009-033 2009-02-16 15 364,25 90 días 2009-02-25 50%
024-2008 Zámbiza 2009-078 2009-04-07 19 141,16 90 días 2009-04-20 50%
039-2008 Amaguaña 2009-0081 2009-02-27 14 803,00 60 días 2009-02-27 s/a
Suman 49 308,41
No.
Contrato
Fecha
contratoFecha plazo
contractual
Llano
Chico
CDS Parroquia
Fechas de Entrega
Desde Hasta
020-2008 2009-033 2009-02-25 2009-05-23
024-2008 Zámbiza 2009-078 2009-11-30 2009-12-28
039-2008 Amaguaña 2009-0081 2009-05-11 2009-06-19
No.
Contrato
Llano
Chico
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Lo expresado se originó debido a que se suscribieron convenios y contratos para la
provisión de material pétreo sin considerar si las calles a ser intervenidas se
encontraban con infraestructura como es trazado vial, agua potable, alcantarillado,
entre otros; evidenciándose que no existió coordinación y planificación entre el
Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial, Fiscalizador, Jefe de la Unidad
Administrativa y Gerente General quienes inobservaron lo que dispone la NCI 500-
01 Planificación.
Con relación al contrato 2009-078 de provisión de material pétreo para el CDS 024-
2008, el Presidente de la Junta Parroquial de Zámbiza el 5 de octubre de 2009, con
oficio JPZ-0067 solicitó al Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial dejar
insubsistente el convenio por que el Consejo Provincial realizó los trabajos de
bordillos y adoquinados en la calle 11 de febrero.
El Jefe de la Zona Norte con memorando 1131 UMVZN de 14 de octubre de 2009,
informó al Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial que de acuerdo al criterio del
fiscalizador y al pedido del Presidente de la Junta Parroquial, se debe dejar
insubsistente el citado convenio.
El Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial con memorando 1342-GAP-UMV de 25
de noviembre de 2009, dispuso al Jefe de la Planta de Asfalto (e) la recepción del
material pétreo objeto del contrato 2008-079; el 6 de enero de 2010, certificó haber
recibido el material pétreo en el Área de Producción de Materiales; sin considerar
que la cláusula cuarta “Objeto del Contrato”, disponía:
“4.1 El Proveedor se obliga para con la EMMOP-Q a entregar en calidad de venta el material detallado en la cláusula quinta del presente contrato, incluido el transporte que será destinada para la Construcción del adoquinado y bordillos de la calle 11 de Febrero, Parroquia Zámbiza”
El Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial como administrador del contrato no dio
cumplimiento a la cláusula contractual Décima Segunda 12.1, Terminación por
Mutuo Acuerdo, que establecía:
“Según lo dispuesto por el Art. 93 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, cuando por circunstancias imprevistas, técnicas o económicas, o causas de fuerza mayor o caso fortuito, no fuere posible o conveniente para los intereses de las partes, ejecutar total o parcialmente, el contrato, las partes podrán, por mutuo acuerdo, convenir en la extinción de
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todas o algunas de las obligaciones contractuales, en el estado en que se encuentre...”
De acuerdo al acta de recepción única del material pétreo de 28 de enero de 2010 y al
informe del Fiscalizador se suspendió las entregas desde el 20 de abril de 2009,
cuando se inició el plazo contractual y reinició a los 220 días de suspensión a partir del
26 de noviembre al 28 de diciembre de 2009.
Auditoría Interna no obtuvo evidencia documental en la que conste el pedido del
Fiscalizador y del Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial en conocimiento de que el
CDS 024-2008/Zámbiza se dejó insubsistente y previo al cambio de destino de los
adoquines objeto del contrato 2009-078, se haya solicitado criterio al Asesor Jurídico,
en el que se establezca el procedimiento a seguir para el cambio de destino de los
adoquines, tampoco informaron al Gerente General sobre el estado del convenio y las
acciones tomadas sobre el adoquín contratado.
Conclusión
La falta de coordinación y planificación entre autoridades y personal directivo, ocasionó
que: se suscriban contratos y convenios sin considerar si los sitios a ser intervenidos ya
contaban con obras de infraestructura básica; se haya contratado con proveedores
sugeridos por los Presidentes de las Juntas Parroquiales; y, que varios de estos
incumplan sus compromisos.
Se adjudicó y suscribió los contratos 2009-033, 2009-078 y 2009-081, basándose en las
recomendaciones para contratar con los proveedores recomendados por los
Presidentes de las Juntas Parroquiales, mismos que fueron aceptados, sin dar
cumplimiento a las disposiciones legales citadas.
Recomendaciones
Al Gerente de Obras Públicas
3. Dispondrá al Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial y a los Fiscalizadores, que
previo a la suscripción de los convenios con la comunidad, realicen las inspecciones
respectivas e informen sobre las condiciones técnicas reales en las que se
encuentran las calles y/o vías a ser intervenidas, con la finalidad de que se firmen
16
los convenios que efectivamente se van a ejecutar; y, que los objetos y plazos de los
contratos de provisión de materiales que se deriven de éstos no se vean afectados,
evitando que la empresa conceda anticipos a proveedores, que tienen que
suspender las entregas con autorizaciones de los fiscalizadores el mismo día que lo
reciben.
4. Dispondrá al Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial y a los Supervisores
asignados a los diferentes convenios, regirse a los procedimientos legales pre
establecidos para la adquisición de materiales, evitando la injerencia de los
beneficiarios de las obras y/o convenios en la adjudicación y contratación para la
provisión de materiales.
5. Dispondrá al Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial que los informes técnicos
sobre las especificaciones técnicas y/o calidad de los materiales a adquirirse los
entregue a la Gerencia de Obras Públicas para su análisis, quien a su vez los
remitirá a la Gerencia General para el trámite de adjudicación y suscripción de los
respectivos contratos.
Entrega de Material Pétreo previo suscripción de Contrato
Proceso Precontractual
Para dar cumplimiento al CDS 041-2008, suscrito con el Presidente de la Junta
Parroquial de Calderón-Zabala, el Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial, sin
encontrarse dentro de sus funciones, con oficio 16 UMV ZN de 1 de octubre de 2008,
autorizó al proveedor a entregar el material pétreo a partir del 2 de octubre de 2008 en
los sitios de los trabajos.
El Jefe de la Sección de Presupuesto a los 11 días de iniciadas las entregas, el 13 de
octubre de 2008 con oficio 397-GAF-UF-P, emitió la certificación presupuestaria para la
adquisición de material pétreo.
El Presidente de la Junta Parroquial de Calderón con oficio 483-JPC-08-PJ de 10 de
noviembre de 2008, recomendó al proveedor que ya se encontraba entregando los
materiales para que se le adjudique el contrato.
17
El Gerente General invitó al contratista el 15 de diciembre de 2008, para que participe
en la provisión de material pétreo, invitación que fue aceptada y publicada en la página
de compras públicas Código PM-021-08.
Por lo expuesto, el Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial y el Gerente General,
inobservaron lo dispuesto en el Instructivo para la Celebración de los Contratos
Exceptuados de los Procedimientos de Cotización y Menor Cuantía establecidos en la
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, Capítulo II De los
Proveedores, expedido mediante Resolución 10 de la Gerencia General, de 28 de
agosto de 2008:
“Art.4.- La EMMOP-Q podrá seleccionar del Registro de Proveedores que mantiene la Gerencia Administrativa Financiera, por medio de sus respectivas unidades a los proveedores de bienes, suministros y materiales de oficina y prestación de servicios. Art.5.- En caso de que ninguno de los proveedores inscritos en los Registros de la Empresa se encontrare en capacidad de atender sus requerimientos, la Gerencia Administrativa Financiera deberá solicitar cotizaciones a otros proveedores, que serán incorporados al Registro. La selección de cotizaciones podrá realizarse total o parcialmente, sustentada en un análisis directo de las condiciones de calidad, precio, garantía, estandarización y plazo de entrega de los bienes o servicios requeridos y de acuerdo con el procedimiento establecido en este Instructivo.”
Y el artículo 15, letra b) del mismo instructivo que establece los márgenes de
contratación (de 14 375,86 hasta 143 758,57 USD):
“Para contratos cuyos montos estén comprendidos entre el 5% y el 50% de la base establecida para la Licitación en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se exigirá al menos tres cotizaciones, se procederá al análisis de las mismas por parte de la Gerencia Administrativa Financiera, contando con una Comisión Técnica de Apoyo para el efecto, cuyo informe servirá de sustento para que el Gerente General adjudique el contrato.”
Proceso Contractual
El Gerente General con memorando 474-GG de 29 de diciembre de 2008, solicitó al
Asesor Jurídico la elaboración del contrato 2009-008; el que se suscribió el 28 de enero
de 2009, por un valor de 19 726,00 USD, con un plazo de 60 días contados a partir de
la suscripción del contrato.
De acuerdo al Acta de Recepción (Única) Definitiva de Provisión de Materiales, suscrita
el 11 de febrero de 2009, en su parte pertinente respecto al informe de fiscalización
señala:
18
“La Provisión y Transporte de materiales pétreos, objeto de esta Recepción, se han cumplido a cabalidad por parte del Contratista, todo lo cual consta en el informe de Fiscalización. Por el pedido urgente de materiales hecho por la Comunidad, ya que las calles a adoquinar estaban listas y debido al fuerte invierno se estaban erosionando por la pendiente pronunciada poniendo en serio peligro las viviendas, se autorizó proceder a botar en los sitios de trabajo, la sub-base clase 3 y la arena a partir del 2 de Octubre del 2008.”
Por lo tanto se evidencio que las entregas del material pétreo se realizaron en el
período del 2 de octubre al 26 de noviembre de 2008; es decir 2 meses 26 días antes
de la firma del contrato.
Lo comentado se originó debido a que el Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial,
dispuso con antelación a la suscripción del contrato la entrega del material pétreo,
iniciando en forma posterior el proceso precontractual y la suscripción del contrato
2009-008; incumpliendo lo dispuesto en la Ley Orgánica de Administración Financiera y
Control, en su artículo 58, Requisitos para contraer compromisos y obligaciones:
“Ninguna entidad u organismo del sector público, ni funcionario o servidor de los mismos, contraerá compromisos, celebrará contratos, autorizará o contraerá obligaciones, respecto de recursos financieros, sin que conste la respectiva asignación presupuestaria y sin que haya disponible un saldo suficiente para el pago completo de la obligación correspondiente...” Y el artículo 33 Competencia funcional de la Ley de Presupuesto del Sector Público:
“ Conforme a las normas de funcionamiento de cada entidad u organismo del sector público, se determinarán los funcionarios y sus ámbitos de competencia, para comprometer gastos y realizar pagos con cargo a los presupuestos aprobados (...) Ninguna entidad u organismo público podrán contraer compromisos, celebrar contratos ni autorizar o contraer obligaciones sin que conste la respectiva asignación presupuestaria y exista el saldo disponible suficiente. Los funcionarios que violaren esta disposición serán destituidos del puesto y serán responsables personal y pecuniariamente.”
Disposiciones legales que se relacionan el artículo 115.- Certificación Presupuestaria,
Sección V Ejecución Presupuestaria del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, (anexo 3).
El Auditor Interno con memorando 267-AI de 9 de noviembre de 2010, dio a conocer al
Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial los resultados provisionales, para que presente
los justificativos debidamente fundamentados.
19
El Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial con oficio 4532-UMV-ZN de 17 de
noviembre de 2010, respecto al CDS 041-2008, informó que:
“Por pedido urgente de materiales hecho por la Comunidad, ya que las calles a adoquinar estaban listas y debido al fuerte invierno se estaban erosionando por la pendiente pronunciada poniendo en serio peligro las viviendas, se autorizó (...) proceder a la entrega en los sitios de trabajo, la sub-base clase 3 y la arena a partir del 2 de octubre del 2008.”
Y de la revisión a la documentación presentada, no se determina la existencia del
pedido realizado por la comunidad y de un informe en el que se evidencie lo expuesto
por el Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial.
Conclusión
La inobservancia de disposiciones legales vigentes, relacionadas con los procesos
precontractual y contractual, originó que se autorice la entrega de material pétreo, sin
que previamente se haya suscrito el contrato entre el proveedor y la empresa.
Recomendación
Al Gerente de Obras Públicas
6. Dispondrá al Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial, abstenerse autorizar a los
proveedores la entrega de materiales, sin contar previamente con la certificación de
disponibilidad presupuestaria e inicio de los procesos precontractual y contractual; y,
más aún sin haberse suscrito el respectivo contrato para la provisión de materiales.
Suspensiones y Ampliaciones del Plazo en las Entregas de Adoquines
Proceso Precontractual
Para dar cumplimiento a los CDS 020-2008/ Llano Chico, CDS 024-2008/Zámbiza, 025-
2008/Nayón, 039-2008/Amaguaña y 041-2008 Calderón Zabala, suscritos con los
Presidentes de las Juntas Parroquiales, el Gerente Administrativo Financiero con
invitación 24-GAF-UA-A-EMMOP-Q-2008 de 11 de septiembre de 2008, invitó a las
casas comerciales: HORMIPISOS, DISENSA S.A., CALIBLOQ, ALFADOMUS UNIGRES y
20
MANUEL MESIAS MENDES OBANDO; a presentar las ofertas para la provisión de 560 679
adoquines hexagonales de 300 kg/cm2 de resistencia.
De la documentación proporcionada el 6 de julio de 2010, con memorando 291-GAF-
UA-2010 por el Gerente Administrativo Financiero, se desprende que HORMIPISOS se
excusó de participar y que las proformas presentadas corresponden a CALIBLOQ y
MANUEL MESIAS MENDEZ OBANDO, según constan en el acta de apertura de sobres
de 16 de septiembre de 2008 suscrita por el Gerente Administrativo Financiero, Jefe de
la Unidad Administrativa y por el Jefe del Área de Adquisiciones.
El Gerente Administrativo Financiero con memorando 689-GAF de 16 de septiembre de
2008, designó la comisión para el análisis de las ofertas presentadas al Jefe de la
Unidad Administrativa, Jefe del Área de Adquisiciones y al Analista de Adquisiciones;
quienes realizaron un cuadro comparativo que es adjuntado al informe de la comisión
en el cual consta:
“...sugerimos se adjudique al Sr. MENDEZ OBANDO MANUEL MESIAS, según el Cuadro Comparativo adjunto, la totalidad de los adoquines objeto de la invitación (...) y de acuerdo al monto fijado en el mismo, puesto que es lo más conveniente para los intereses institucionales...”
El Gerente Administrativo Financiero en nota inserta en el informe, dispuso al Jefe de la
Unidad Administrativa “Proceder conforme recomendación comisión técnica”; por lo
que con Adjudicación 469-ADQ-A-EMOP-2008 de 25 de septiembre de 2008, el
Gerente General, comunicó al proveedor la adjudicación de la compra de 560 679
adoquines.
Proceso Contractual
A base de adjudicación 469-ADQ-A-EMOP-Q-2008, el Gerente General en calidad de
representante legal de la EMMOP-Q suscribió el contrato 2008-307 con el señor Manuel
Mesías Méndez Obando el 21 de octubre de 2008, para la provisión de 560 679
adoquines hexagonales de 300 kg/cm2 de resistencia, por un valor de 176 330,49 USD,
con un plazo de 30 días a partir de la notificación al contratista que el 70% del anticipo
se encuentra disponible el que fue entregado con comprobante de pago 4804 el 24 de
octubre de 2008.
De acuerdo al Acta Entrega Recepción Definitiva 63-2009, suscrita el 11 de diciembre
21
de 2009, a los informes de los fiscalizadores y a las comunicaciones de los Presidentes
de las Juntas Parroquiales quienes adjuntan los detalles de las entregas de adoquines,
se desprende:
Las entregas no se produjeron dentro del período contractual esto es hasta el 24 de
noviembre de 2008, existieron suspensiones desde el primer día que inició el plazo
establecido para la entrega; es así que con relación a las entregas de adoquines para el
CDS 020-2008 suscrito con el Presidente de la Junta Parroquial de Llano Chico, el
Fiscalizador con oficio 1158 UMV ZN el mismo día de recepción del anticipo dispuso la
suspensión de las entregas de los adoquines hasta nueva orden. A los 2 meses 10 días
el Fiscalizador con oficio 002 UMV ZN el 5 de enero de 2009, autorizó al proveedor la
entrega del adoquín.
El Fiscalizador el 29 de enero de 2009, con oficio 005 UMV ZN dispuso la suspensión
en las entregas de los adoquines por que las calles no se encontraban listas; el 14 de
julio de 2009, a los 5 meses 15 días nuevamente el mismo servidor dispuso el reinicio
de las entregas concluyendo el 24 de julio de 2009.
Las suspensiones en las entregas de adoquines para el CDS 025-2008/Nayón
responden al pedido realizado por el Presidente de la Junta Parroquial con oficio JPN-
C-03488 de 29 de octubre de 2008, al Fiscalizador en el que solicita:
“...se aplace la entrega de adoquines, para la obra en cogestión del adoquinado de las calles del barrio El Valle, debido a que no se ha entregado los materiales pétreos: sub base, base, arena, polvo de piedra y ripio que los moradores necesitan para iniciar los trabajos de adoquinado. Oportunamente estaremos comunicando tanto a Usted, como al proveedor las fechas de entrega del adoquín...”
CONTRATO VALOR ANTICIPO PLAZO CDS PARROQUIAFECHAS DE ENTREGA
DESDE HASTA
2008-307 176 330,49 70%
020-2008 Llano Chico104 2009-01-05 2009-01-29
137 3197 2009-07-14 2009-07-24
024-2008 Zámbiza 0 Insubsistente el CDS
025-2008 Nayón
2 2008-11-08 2008-11-15
97 440
5 2009-03-09 2009-03-17
57 2009-06-19 2009-08-20
2 2009-09-02 2009-09-02
8 2009-10-02 2009-10-06
039-2008 Amaguaña 46 2008-10-25 2008-11-22 84 000
041-2008 122 2008-10-15 2008-12-03 186 480
No.
ENTREGAS
CANT.
ADOQUIN
30 días a
partir del
2008-10-24
Calderón/Zabal
a
22
Con relación a los adoquines para la Parroquia de Amaguaña CDS 039-2008 el período
de entrega fue del 25 de octubre al 22 de noviembre de 2008, dentro del plazo
contractual.
Para el CDS 041-2008/Calderón/Zabala, de acuerdo al detalle de entregas que
suscriben el Presidente de la Junta Parroquial de Zabala y el Contratista se desprende
que éstas se produjeron a partir del 15 octubre de 2008, 6 días antes de la firma del
contrato y concluyeron el 3 de diciembre de 2008; se impuso mora por 9 días que
consta en el Acta-063-2009 suscrita el 1 de diciembre de 2009.
El Presidente de la Junta Parroquial de Zámbiza con oficio JPZ-0067 de 5 de octubre de
2009, solicitó al Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial dejar insubsistente el CDS
024-2008 porque el Consejo Provincial realizó los trabajos de bordillos y adoquinados
en la calle 11 de febrero, solicitando que se intervenga en las calles de la Comuna de
San José de Cocotog, que tampoco se realizó por que los moradores eran indiferentes
en participar en el convenio, también se solicitó que se construya bordillos y
adoquinados en la calle de ingreso al cementerio.
El Jefe de la Zona Norte con memorando 1131 UMVZN de 14 de octubre de 2009,
informó al Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial que de acuerdo al criterio del
Fiscalizador y al pedido del Presidente de la Junta Parroquial, se debe dejar
insubsistente el citado convenio, a demás indicó que no era procedente utilizar los
adoquines en la calle de ingreso al cementerio por que no disponían de alcantarillado ni
trazado vial aprobado, por lo que con nota inserta en el referido memorando el Jefe de
la Unidad de Mantenimiento Vial dispuso “proceder según informe comunicar a Unidad
Administrativa”. Por su parte el Jefe de la Unidad Administrativa con oficio 0565 de 20
de octubre de 2009, solicitó al contratista la posibilidad de dejar insubsistente la entrega
en Zámbiza; pedido que fue aceptado por el proveedor como consta en la comunicación
de 23 de noviembre de 2009.
El proveedor en comunicación de 17 de noviembre de 2008, informó al Jefe de la
Unidad Administrativa lo siguiente:
“...los oficios de: La Junta Parroquial de Nayón (...) Zámbiza y (...) Llano Chico quienes solicitan que no se entregue los adoquines en vista que hasta el momento no se encuentran listos los trabajos para adoquinado, además no han sido entregados los materiales para continuar con la obra. Con estos
23
antecedentes expuestos solicite al Ing. (...) fiscalizador de la obra se me conceda una prórroga de 30 días ...”
El Jefe de la Unidad Administrativa con oficio 850 de 10 de diciembre de 2008,
comunicó al proveedor que a base del informe 1367 UMV-ZN de 8 de diciembre de
2008 del fiscalizador “...se suspende la entrega hasta nueva orden para que entregue la
totalidad de adoquines”.
Las suspensiones y ampliaciones en el plazo contractual autorizadas por los
fiscalizadores responden a la solicitud que realizó el contratista a base de los pedidos
de los Presidentes de las Juntas Parroquiales, pedidos que no se enmarcan en una
fuerza mayor o caso fortuito y sin considerar que el proveedor no tiene relación
contractual con las Juntas Parroquiales.
El Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial, con memorando 270-GT-UMV de 4 de
enero de 2008, dispuso a los fiscalizadores:
“En cumplimiento a lo dispuesto en las Especificaciones Generales para la construcción de Caminos y Puentes MOP-01-F-2002 (...) Numeral 103-2-05.- Suspensión Temporal de los Trabajos.- El Fiscalizador tendrá autoridad para suspender los trabajos, completa o parcialmente, durante el período que el juzgue necesario, por las siguientes causas: inadecuadas condiciones atmosféricas o de suelos o de cualquier otra condición o circunstancias que el Fiscalizador considere desfavorable para la adecuada ejecución de los trabajos, El Fiscalizador ordena por escrito la suspensión completa o parcial de la obra, el contratista deberá acatar la orden de inmediato, de igual forma lo realizará el reinicio de la obra. En base a lo anotado, delego a ustedes como encargados de suscribir la suspensión y reinicio de los contratos de provisión de materiales (...) para respaldar esta diligencia, deberá constar el oficio de la Junta Parroquial (...) en el que se señale el motivo para dicha suspensión”
La disposición legal a la que se refiere el Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial tiene
relación con la construcción de caminos y puentes, más no a la adquisición de
materiales para la ejecución de las obras.
El Jefe de la Unidad Administrativa en calidad de Administrador del contrato con
memorando 2337-GAF-UA de 24 de octubre de 2008, informó a los fiscalizadores que:
“...en consideración que ustedes han sido nombrados Fiscalizadores, tienen la capacidad técnica para conceder ampliaciones, suspensiones y reinicios de plazos de entrega, por la falta de obras de infraestructura y estableciendo el tiempo necesario, para lo cual se mantendrá la coordinación con quien
24
suscribe...”
El Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial con memorando 3222-GOP-UMV de 17 de
mayo de 2009, informó al Gerente Administrativo Financiero que:
“...las diferentes unidades que conforman la EMMOP-Q trabajamos en función de políticas y planificación, por tal razón previo a realizar cualquier proceso técnico administrativo se realiza la coordinación necesaria para optimizar tiempo y recursos. Por lo indicado, todo contrato de obra y/o adquisición en el que he designado fiscalizador, tiene una coordinación permanente, por tal razón los oficios preparados por los fiscalizadores a los proveedores cuyo objeto es la suspensión y reinicio en las entregas de adoquines, cuentan con mi autorización...”
De acuerdo a las disposiciones de los Jefes de las Unidades Administrativa y de
Mantenimiento Vial respectivamente; y, de los detalles de entregas de adoquines en las
diferentes parroquias se evidenció que estas iniciaron a los 6 días de haber concluido el
plazo contractual y concluyeron a los 373 días de haber fenecido el plazo establecido
en el contrato 2008-307; por otra parte no existe evidencia documental que los
fiscalizadores, Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial y Jefe de la Unidad
Administrativa hayan realizado las diferentes consultas al Asesor Jurídico y al Gerente
General respecto de la modificación del plazo contractual y la no entrega de los
adoquines destinados al CDS 024-2008 suscrito con el Presidente de la Junta
Parroquial de Zámbiza, en razón de que se dejó insubsistente.
Por lo expuesto los Jefes de las Unidades Administrativa, Mantenimiento Vial y
Fiscalizadores inobservaron lo que dispone la cláusula contractual séptima “Plazo de
entrega y multas”
“7.1 EL PROVEEDOR se obliga a entregar los bienes materia de este contrato a entera satisfacción de la EMMOP-Q, dentro del plazo de 30 días a partir de la notificación al contratista de que el anticipo se encuenta disponible. 7.2 Si por culpa o negligencia del PROVEEDOR se demorare la entrega, tal demora no extenderá el plazo señalado y la EMMOP-Q cobrará el 0,5% del valor total del Contrato, valor que se cobrará por cada día de mora. 7.3 En caso de producirse fuerza mayor o caso fortuito, debidamente justificados por el PROVEEDOR deberá explicar por escrito a la EMOP-Q la causa de tal demora dentro de los tres días calendario de producida la misma acompañado los documentos que la respalde.”
Y la clausula octava “Administración del Contrato y Fiscalización”, que dispone:
25
“8.1 La EMMOP-Q designa al Jefe de la Unidad Administrativa como Administrador del presente contrato, quien velará por el cabal y oportuno cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones derivadas del mismo. Adoptará las acciones que sean necesarias para evitar retrasos injustificados e impondrá las multas y sanciones a que hubiere lugar, incluida la ejecución de las garantías cuando fuere del caso. La fiscalización del contrato estará a cargo de la Unidad de Mantenimiento Vial de la EMMOP-Q.”
Conclusión
La falta de comunicación oportuna a la Asesoría Jurídica y Gerente General, respecto
de las modificaciones de los plazos contractual, ocasionó que las entregas de los
adoquines del contrato 2008-307 inicien después de 6 días de concluido el plazo
contractual y culminen a los 373 días de haber fenecido el plazo contractual.
Recomendación
Al Gerente General 7. Dispondrá a los Gerentes de Obras Públicas y Administrativo Financiero
conjuntamente con el Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial, Director de la
Unidad Administrativa y Fiscalizadores designados para los diferentes convenios,
respecto a los contratos de adquisición de materiales para la ejecución de las obras
que constan en los Convenios de Desarrollo Solidario, que en los casos que las
condiciones contractuales no se vayan cumpliendo como estuvieron establecidas
poner en conocimiento del Gerente General para que tome las medidas pertinentes,
con la finalidad de evitar que la empresa egrese valores por concepto de anticipos
que no se van a devengar en los tiempos contractuales establecidos.
Invitación, Adjudicación y Contratación de Adquisición de Adoquines con
Proveedores no Calificados por la EMOP-Q
Proceso Precontractual
El Jefe de la Unidad de Ejecución de Obras Públicas con memorando 294-GT-UEO de
30 de enero de 2008, solicitó al Jefe de la Unidad Administrativa, que realice las
adquisiciones y entrega de los materiales para cumplir con los Convenios de Desarrollo
Solidario, entre ellos el CDS 009-2007 suscrito con el Presidente de la Junta Parroquial
de Perucho el 24 de octubre del 2007.
26
Con este antecedente, en el memorando 294-GT-UEO el Jefe de la Unidad
Administrativa, en nota inserta dispone al Jefe del Área de Adquisiciones “Trámite legal
respectivo según lo dispuesto por el Sr. Gerente General”, y éste a su vez dispone al
Analista “...proceder conforme lo acordado”.
En el proceso de selección de la mejor oferta para la provisión de 100 800 adoquines
hexagonales de 300 kg/cm2 de resistencia para la Parroquia de Perucho, de la
información proporcionada por el Gerente Administrativo Financiero con memorando
291-GAF-UA-2010 de 6 de julio de 2010, se desprende que presentaron las proformas
las casas comerciales: DIPIU el 5 de marzo de 2008, CALIBLOQ proforma 62 de 6 de
marzo de 2008; e, INDUBLOCK proforma 185 de 9 de abril de 2008 ; de las cuales la
primera fue enviada por fax directamente a nombre del Analista de Adquisiciones, en el
caso de INDUBLOCK Cía. Ltda., en comunicación de 11 de octubre de 2010,
atendiendo al pedido del Auditor Interno, informó que :
“nuestra Gerente de Comercialización, se encontraba físicamente en las oficinas de la EPMMOP, (...) se le informó de esta necesidad por intermedio del Jefe de la Unidad Administrativa (...) invitó a nuestra representante a presentar la oferta; Para el efecto se solicitó al área de Adquisiciones el informe sobre los materiales que se debían cotizar...” El representante legal de CALIBLOQ, en comunicación de 12 de octubre de 2010,
informó al Auditor Interno que:
“...en el año 2008 me solicitaron telefónicamente desde la EMOP-Q proporcioné varias ofertas para vender adoquines...”
No se registró el ingreso de las citadas proformas por las Secretarías General y de la
Unidad Administrativa, no obstante se elaboró el cuadro comparativo.
El Analista de Adquisiciones con las proformas presentadas el 14 de abril de 2008,
realizó el cuadro comparativo, documento que fue revisado por el Jefe del Área de
Adquisiciones, aprobado por el Jefe de la Unidad Administrativa; y, presentado al
Gerente Administrativo Financiero para que autorice, con la sugerencia:
“Se adjudica a INDUBLOCK la compra de la totalidad de los adoquines requeridos para dar cumplimiento al Convenio para Obras de Desarrollo Solidario CDS Nro. 009-2007, por calidad y por presentar la mejor oferta económica”.
Para determinar la calidad de los materiales dentro del análisis de las proformas no se
realizaron pruebas de resistencia del producto ofertado, para determinar cuál es el más
27
idóneo.
De la revisión a los 5 libros empastados con la documentación presentada por los
proveedores para su calificación en el año 2007, no se encontró evidencia documental
de que éstas casas comerciales fueron proveedores calificados; y, en relación al 2008,
no existen registros de proveedores, por lo que el Auditor Interno con memorando 236
y 246-AI de 28 de septiembre y 6 de octubre de 2010, solicitó al Director de la Unidad
Administrativa y al Gerente Administrativo Financiero, proporcionen los expedientes con
la documentación original presentada por las casas comerciales que participaron como
proveedores de la empresa para los casos de provisión de materiales relacionados con
los Convenios de Desarrollo Solidario.
El Director Administrativo Financiero en respuesta al requerimiento con memorando
3255 GAF-UA-A-2010 de 7 de octubre de 2010, informó que:
“...se procedió a solicitar las ofertas en forma directa y se presentó el respectivo informe constante en cuadro comparativo de ofertas, para ser remitido posteriormente a Asesoría jurídica para su revisión y la elaboración del respectivo contrato.” El Gerente Administrativo Financiero con memorando 587 GAF-UA-A-2010 de 25 de
octubre de 2010, informó que:
“... en concordancia con lo dispuesto en el Capítulo III, sección 1, artículos 16 y 17 de la LOSNCP, esta competencia se trasladó al INCOP, en tal virtud previo a la suscripción del contrato se solicitaba al proveedor la presentación del RUP (...) en los artículos 4 y 5 del instructivo interno dice que “La EMMOP-Q podrá seleccionar..” sin embargo y en apego a lo dispuesto en la Ley, se cumplía con lo expuesto anteriormente.”
Auditoría Interna en virtud que hasta el 3 de agosto de 2008, se encontraba vigente la
Ley de Contratación Pública, el proceso precontractual realizado entre marzo y abril de
2008, no se sujetó a este cuerpo legal; y los argumentos expuestos por el Gerente
Administrativo Financiero en memorando 587 GAF-UA-A-2010, no son aplicables por
cuanto la Disposición Transitoria Sexta del Reglamento a la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública, publicada en Registro Oficial Suplemento 399 de 8
de agosto de 2008, estableció que el Instituto Nacional de Contratación Pública
exceptuó hasta el 31 de diciembre de 2008, de los procedimientos de cotización y
menor cuantía establecidos en la Ley, los que debían realizarse de acuerdo con las
disposiciones que emita la máxima autoridad de la entidad contratante; la Disposición
28
Transitoria Séptima, de la misma ley, dispuso que el requisito de inscripción en el RUP y
el uso del portal de compras públicas será obligatorio para todos los proveedores del
Estado a partir del 1 de enero de 2009.
El Gerente Administrativo Financiero, el Jefe de la Unidad Administrativa, el Jefe del
Área de Adquisiciones y el Analista de Adquisiciones; no dieron cumplimiento al
Instructivo para la Celebración de Contratos no Sujetos a los Procedimientos
Precontractuales, emitido por la Gerencia General a través de Resolución 2 de 18 de
enero de 2008, vigente a la fecha del proceso precontractual, que establece los
márgenes para la adjudicación de contratos y los procedimientos a seguir; tampoco se
designó una Comisión Técnica de Apoyo, que analice las ofertas y emita un informe
para que el Gerente General adjudique el contrato; por lo que no se observó el artículo
4 Del Registro de Proveedores del citado instructivo que dispone:
“Para facilitar la selección de cotizaciones, la Gerencia Administrativa Financiera abrirá mantendrá y actualizará anualmente, por medio de sus respectivas unidades, los registros de proveedores de bienes, suministros y materiales de oficina y prestación de servicios”.
Las disposiciones legales citadas, no fueron observadas; sin embargo a base de las
proformas presentadas el Analista Administrativo realizó el cuadro comparativo, que fue
revisado por el Jefe de la Sección de Adquisiciones, aprobado por el Jefe de la Unidad
Administrativa y el Gerente Administrativo Financiero a base de este cuadro, con
adjudicación ADJ.Nro. 170-GAF-UA-A-EMOP-Q-2008, de 17 de abril de 2008,
comunicó a INDUBLOCK Cía. Ltda., para que provea 100.800 adoquines hexagonales
de 300 kg/cm2 de resistencia; en la misma fecha el Jefe de la Unidad Administrativa
con memorando 796 GAF-UA-A, solicitó al Asesor Jurídico la elaboración del contrato
respectivo.
Proceso Contractual
A base de la adjudicación ADJ.Nro.170-GAF-UA-A-EMOP-Q-2008, el 29 de abril de
2008 se suscribió el contrato 2008-0125 entre INDUBLOCK y la EMOP-Q, cuyo objeto
es la entrega en calidad de venta definitiva de 100 800 adoquines hexagonales de 300
kg/cm2 de resistencia, con un plazo de 90 días hábiles a partir de la entrega del 70%
del anticipo que es otorgado con comprobante de pago 3337 de 29 de abril de 2008,
29
por 23 990,40USD.
El 12 agosto de 2008 se suscribió el acta de entrega recepción entre INDUBLOCK y la
Presidenta de la Junta Parroquial de Perucho en la que se indica que se ha entregado
hasta el 16 de mayo de 2008, 4 000 adoquines, quedando un saldo pendiente de 96
800 adoquines, los que han sido embodegados en las instalaciones de INDUBLOCK
Cía. Ltda., sin costo adicional para la EMMOP-Q en razón de que las calles a ser
intervenidas no se encuentran listas, y que serán entregados el día que requieran en el
sitio indicado en el contrato.
El 19 de septiembre de 2008, suscribieron el acta entrega recepción ALC-065 el
Proveedor, el Fiscalizador, la Delegada del Área de Control de Bienes y el Jefe del Área
de Control de Bienes; indicando que la fecha de vencimiento es el 4 de septiembre de
2008 y que se recibe el 12 de agosto de 2008, por lo tanto no tiene mora; al respecto la
cláusula contractual 4.1 Objeto del Contrato, no prevé que se reciba en fábrica los
adoquines; sino en los lugares indicados en el contrato 2008-125, esto es en la
Parroquia de Perucho.
El Jefe de la Unidad Administrativa, una vez suscrita el acta ACL-065, con memorando
2601 GAF-UA-A de 22 de septiembre de 2008, solicitó al Gerente Administrativo
Financiero disponga el pago a favor de INDUBLOCK Cía. Ltda., el 23 de septiembre de
2009, con comprobante de pago 4634 se canceló el 30% por 9 938,88 USD.
Con la finalidad de determinar cuándo se hicieron efectivas las entregas de los 96 800
adoquines recibidos en fábrica y en razón de que no se evidencia la existencia de un
informe por parte del fiscalizador y/o de la Unidad Administrativa que certifique estas
entregas, el Auditor Interno con memorando 213-AI de 17 de agosto de 2010 y con
oficio 091-AI de 18 de agosto de 2010; solicitó al Fiscalizador y a INDUBLOCK
respectivamente, copias de los comprobantes de entrega de los adoquines destinados
para la Parroquia de Perucho; en respuesta al requerimiento el Proveedor en
comunicación de 3 de septiembre de 2010, indica que:
“... la recepción se hizo en las Instalaciones de la Fábrica por que la Junta Parroquial no estaba lista (...) se procedió a dicha entrega en el momento en que fuimos indicados que se encontraban preparados para recibir...”
30
El Fiscalizador con memorando s/n de 8 de septiembre de 2010, remite las copias de
las notas de entrega, del 16 de septiembre hasta el 30 de octubre del mismo año que
corresponden a los 96 800 adoquines.
Conclusión
El proceso precontractual para la provisión de adoquines para la Parroquia de Perucho,
se realizó con proformas presentadas por casas comerciales que no se encontraban
dentro del registro de proveedores calificados por la EMOP-Q y sin la designación de
una Comisión Técnica de Apoyo, que analice las ofertas y emita un informe que sirva de
sustento para la adjudicación y suscripción del contrato, ocasionando que se suscriban
contratos con proveedores no calificados por la entidad, inobservando procedimientos
internos.
Recomendación A los Gerentes Administrativo Financiero y de Obras Públicas 8. Disponer al Director de la Unidad Administrativa y Jefe de la Unidad de
Mantenimiento Vial, que en las adquisiciones relacionadas con provisión de
materiales para la ejecución de obras, cumpla y hará cumplir con los procesos
precontractuales y contractuales previstos en la normativa vigente; y, al personal de
administradores y/o fiscalizadores de los contratos, exijan a los contratistas el
cumplimiento de las estipulaciones previstas en los contratos, caso contrario
informaran con oportunidad para que se tomen las acciones legales pertinentes.
Adoquines del Contrato 337-2008 para San José de Minas fueron entregados en la
Parroquia de Yaruquí
Proceso Precontractual El Gerente General de la EMMOP-Q con Invitación No. 33-GAF-UA-A-EMMOP-Q-2008
de 24 de octubre de 2008, invitó a las casas comerciales: ALFADOMUS UNIGRES,
DISENSA S.A., DI PIU FABRICA DE BLOQUES Y ADOQUINES, HORMIPISOS e
INDUBLOCK CIA. LTDA a que presenten las ofertas para la adquisición de 483 091
adoquines hexagonales de 300 kg/cm2 de resistencia, distribuidos en las Parroquias
como se detalla a continuación; ofertas que debían presentarse en sobre cerrado y
31
lacrado a nombre de la empresa en la Unidad Administrativa hasta las 15H00 de 30 de
octubre de 2008.
CANT. DESTINO
94 374 Parroquia Nanegalito/CDS 022-2008
88 207 Parroquia Pacto/CDS 026-2008
84 630 Parroquia Nanegal/CDS 027-2007
117 600 Parroquia San José de Minas/CDS 040-2008
98 280 Parroquia Puéllaro/CDS 042-2008
483 091 Total
El Jefe de la Unidad Administrativa el 27 de octubre de 2008, remitió el archivo
magnético de la invitación para revisión y publicación en portal de compras públicas al
Jefe de la Unidad de Contrataciones.
La Secretaria de la Unidad Administrativa certificó en el Acta de Cierre de Recepción de
Ofertas de 30 de octubre de 2008, que se presento una sola oferta; en la misma fecha
el Gerente Administrativo Financiero, Jefe de la Unidad Administrativa y Jefe del Área
de Adquisiciones procedieron a la apertura de la oferta y suscribieron del Acta de
Apertura de Sobres, en la que se indicó:
“Una vez verificada la oferta se determina que ésta fue presentada por la empresa INDUBLOCK. Luego de ser constatados los Comprobantes de Entrega, remitidos por la Secretaría General de la EMMOP-Q, en los cuales se certifica que se entregó la totalidad de las invitaciones cursadas a los proveedores invitados y considerando que las obras son de carácter URGENTE, los presentes deciden por unanimidad que el contrato se adjudique a la única oferta presentada...” A base de ésta decisión, el Gerente General con adjudicación ADJ Nro. 571-GAF-UA-
A-EMMOP-Q-2008, de 18 de noviembre de 2008, notificó a INDUBLOCK Cía. Ldta., la
compra de 483 091 adoquines hexagonales de 300 kg/cm2 de resistencia.
Proceso Contractual
En base de la ADJ Nro. 571-GAF-UA-A-EMMOP-Q-2008, el 4 de diciembre de 2008, se
suscribió el contrato 0337-2008 entre INDUBLOCK Cía. Ltda. y la EMMOP-Q;
estableciendo en las cláusulas cuarta y quinta que el proveedor se obligó a fabricar y
entregar en calidad de venta definitiva e irrevocable en las Parroquias de Nanegalito,
Pacto, Nanegal, San José de Minas y Púellaro 483 091 adoquines hexagonales de 300
kg/cm2 de resistencia, por el valor de 179 793,04 USD, incluido el transporte, en el
32
plazo de 90 días a partir de la entrega del 70% de anticipo, el que fue otorgado con
comprobante de pago 4995 el 8 de diciembre de 2008, por 125 855,13 USD.
Los adoquines no fueron entregados en las fechas previstas, debido a las ampliaciones
de plazo solicitadas por los Presidentes de las Juntas Parroquiales, porque no se
concluyeron los trabajos previos a los adoquinados; posteriormente solicitaron los
reinicios de las entregas.
Las entregas en las Parroquias de Nanegalito, Pacto y Puéllaro se realizaron en las
cantidades contratadas y en los plazos ampliados, así:
CDS PARROQUIA FECHA
ENTREGA ANTICIPO
FECHA DE SUSPENCION
FECHA REINICIO
ENTREGAS
DESDE HASTA
22-2008 Nanegalito 08/12/08
08/12/17 09/08/14 09/08/14 09/11/11
26-2008 Pacto 08/12/12 09/06/09 09/06/09 09/08/07
27-2008 Nanegal 08/12/08 09/08/28 09/08/31 09/11/11
42-2008 Puéllaro 08/12/08 09/07/08 09/07/11 09/10/05
001-2009 Yaruquí 09/05/30 09/10/15 09/10/15 09/12/29
40-2008 San José de Minas
Nota: Los 117 600 adoquines del CDS 40-2008 San José de Minas fueron entregados en la Parroquia de Yaruquí CDS 001-2009 proveedor INDUBLOCK Cía. Ltda.
Para cumplir con el CDS 40-2008 San José de Minas se firmó contrato con 2009-062 PAEM
Los 117 600 adoquines previstos para la Parroquia de San José de Minas relacionados
con el CDS 40-2008, no fueron entregados como establecía la cláusula cuarta objeto
del contrato, en razón de que el Presidente de la Junta Parroquial con oficio 34 JPSJM
de 27 de enero de 2009, informó al Gerente General de la EMMOP-Q:
“... la inconformidad de la Parroquia (...) al no tomar en cuenta nuestra recomendación que se lo hizo por escrito, para que se tome en consideración al señor Pedro Encalada ya que cumplió con la tramitación legal exigida por la EMMOP y la Ley de contratación pública, de esta manera se le pueda adjudicar la entrega de adoquines para el convenio de adoquinamiento entre la EMMOP, Junta Parroquial y la Comunidad el mismo que presenta la oferta de $0,23 ctvs. por adoquín y transporte a $0,07 ctvs. dándonos a $0,30 ctvs. dejándolos en el sitio de la obra. Con la sorpresa nos hacen conocer que se le adjudicó a la Compañía INDUBLOCK a un costo asombroso de $0,27 ctvs. por adoquín y $0,11 ctvs por transporte a un total de 0,38$ por adoquín existiendo una diferencia de 0,08ctvs por adoquín, por lo que acudimos a usted para que analice y se revise la adjudicación ya que no puede ser posible despilfarrar este pequeño presupuesto que se asigna a nuestra parroquia...”
INDUBLOCK Cía. Ltda., en comunicación de 14 de abril de 2009, solicitó al Jefe de la
33
Unidad Administrativa que:
“... indique el sitio donde va a ser entregado los adoquines correspondientes a la Parroquia de San José de Minas ya que verbalmente se nos indico que estos no se entregarían todavía en dicha parroquia...”
En nota inserta en la citada comunicación consta la disposición al analista de control de
bienes “averiguar respuesta de Unidad Mantenimiento Vial”.
El Jefe de la Unidad de Ejecución de Obras Públicas con memorando 2362-GOP-UEO
de 4 de mayo de 2010, solicitó al Jefe de la Unidad Administrativa realice la adquisición
y entrega de 117 600 adoquines para dar cumplimiento al Convenio de Desarrollo
Solidario 001-2009 suscrito con la Parroquia de Yaruquí; en el citado documento se
dispuso al Jefe del Área de Adquisiciones “En base al convenio y pedido, proceder al
trámite legal respectivo para la adquisición de los adoquines.” ; éste a su vez dispuso al
Analista de Adquisiciones:
“favor coordinar acciones con la Unidad de Obras y Mantenimiento Vial y atender requerimiento con los adoquines que se encuentran adquiridos y de conformidad al contrato suscrito con Indublock.”
El Jefe de la Unidad Administrativa con memorando 1214 GAF-UA-A de 26 de mayo de
2009, dispuso al Jefe del Área de Control de Bienes notificar al proveedor que los 117
600 adoquines serán recibidos en la Parroquia de Yaruquí en condiciones similares a
las que fueron contratadas.
Con estos antecedentes el Jefe de la Unidad Administrativa con oficio 316 de 29 de
mayo de 2009, dispuso a INDUBLOCK Cía. Ltda., que:
“...se sirva entregar 117.600 adoquines en la Parroquia de Yaruquí, conforme a condiciones que firmó en el Contrato No. 337-2008 con fecha 4 de diciembre de 2008.”
Auditoría Interna considera que el pedido realizado por el Presidente de la Junta
Parroquial de San José de Minas de contratar con el proveedor recomendado, no es
argumento determinante para cambiar los sitios de entrega de los adoquines ya
contratados; además las cláusulas cuarta y quinta del contrato 337-2008, establecen los
sitios de entrega de los materiales, y, la cláusula octava dispone que el Jefe de la
Unidad Administrativa es el administrador del contrato, el que al autorizar el cambio de
34
sitios de entrega incumplió el artículo 121, Capítulo V, De la Administración del
Contrato, del reglamento a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública:
“ En todo contrato, la entidad contratante designará de manera expresa un administrador del mismo, quien velará por el cabal y oportuno cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones derivadas del contrato...”
El Auditor Interno con oficio 101-AI de 4 de octubre de 2010, solicitó al Contralor
General del Estado disponer a la Asesoría Jurídica de la Contraloría General del
Estado, emitir el criterio sobre los cambios en los sitios de entrega de los adoquines,
dispuestos por el Jefe de la Unidad Administrativa de la EPMMOP y la nueva
contratación para provisión de 117.600 adoquines para la Parroquia de San José de
Minas.
El Director Jurídico de la Contraloría General del Estado, con oficio DJDJ 17892 de 22
de octubre de 2010, en referencia al pedido realizado por el Auditor Interno, expresa:
“Al respecto, le manifiesto que el contrato de provisión de material suscrito por la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas, EPMMOP y la compañía INDUBLOCK Cía. Ltda., debió ejecutarse en los términos convenidos. La solicitud formulada en oficio 0034 JPSJM-2009 de 27 de enero de 2009 por parte de la Junta Parroquial de San José de Minas al Gerente de la EPMMOP para que se analice y revise la adjudicación efectuada a la compañía INDUBLOCK Cía. Ltda., y se proceda a adjudicar la provisión de adoquines para la citada parroquia a la oferta del señor Pedro Encalada es improcedente. En virtud, no cabía que la unidad administrativa de la EPMMOP en base al citado pedido cambie las condiciones contractuales y otorgue a los bienes un distinto al planificado y contratado. Adicionalmente, de la documentación (...) no se encuentra ningún justificativo de carácter técnico y legal que haya fundamentado el cambio de destino de los materiales.”
El Presidente de la Junta Parroquial de Yaruquí con oficio s/n de 30 de mayo de 2009,
solicitó al Jefe de la Unidad de Ejecución de Obras Públicas suspender las entregas de
adoquines hasta nueva orden por que no están listos los trabajos previos al
adoquinado; pedido que fue aceptado y en la misma fecha el Jefe de la Unidad de
Mantenimiento Vial y el Fiscalizador con oficio 2644-UMN-ZN, autorizó al proveedor
suspender la entrega.
El Presidente de la Junta Parroquial de Yaruquí con oficio s/n de 12 de octubre de 2009,
solicitó al Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial, disponer la entrega de los
35
adoquines a partir del 15 de octubre de 2009, pedido que fue atendido con oficio 5059-
UMV-ZN de la misma fecha con el que se comunicó al proveedor que se entregue los
adoquines.
INDUBLOCK Cía. Ltda., con oficio s/n de 4 de enero de 2010, informó al Jefe de la
Unidad de Mantenimiento Vial que se concluyó con las entregas de adoquines en la
Parroquia de Yaruquí, de los detalles de entregas y del acta suscrita con el Presidente
de la Junta Parroquial se desprende que se entregó los adoquines dentro de los 242
días de ampliación autorizado en el período del 15 de octubre hasta el 29 de diciembre
de 2009.
El Fiscalizador con memorando 155 UMV ZN de 12 de febrero de 2010, emitió informe
favorable de las entregas, documento que fue considerado para efectos del acta de
recepción definitiva suscrita el 25 de febrero de 2010, indicando en la parte pertinente
que:
“...los bienes han sido recibidos dentro del plazo establecido, por lo tanto no existe mora...”
Conclusión
La ausencia de un informe técnico y legal que abalicen el cambio de destino de los
adoquines contratados para la Parroquia de San José de Minas ocasionó que las
entregas no se realicen de acuerdo al objeto del contrato 337-2008 y que se autoricen
suspensiones en las entregas en la Parroquia de Yaruquí de hasta 242 días calendario.
Recomendación
Al Gerente General 9. Dispondrá al Gerente Administrativo Financiero, Gerente de Obras Públicas,
Director de la Unidad Administrativa y al Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial,
velen por el cabal y oportuno cumplimiento de las condiciones contractuales
establecidas en los diferentes contratos suscritos entre la EPMMOP y los
proveedores y/o contratistas, absteniéndose de emitir disposiciones sin respaldo
legal y técnico que permitan cambios en los objetos de los contratos.
36
Nueva Contratación de Provisión de Adoquines a Pedido del Presidente de la
Junta Parroquial de San José de Minas
Proceso Precontractual
Como parte del contrato 337-2008 suscrito con INDUBLOCK Cía. Ltda., estuvo previsto
la provisión de 117 600 adoquines para el CDS 40-2008 de San José de Minas,
materiales que según el Presidente no correspondía al proveedor que la Junta
Parroquial recomendó con oficio 34-JPSM de 27 de enero de 2009; con este
antecedente y sin considerar que ya se contaba con un contrato, el Gerente General de
la EMMOP-Q con oficio s/n de 29 de enero de 2009, realizó la invitación directa al
contratista recomendado para que presente su oferta para la provisión de 117 600
adoquines hexagonales de 300 kg/cm2 de resistencia, incluido el transporte para la
Parroquia de San José de Minas.
El Proveedor con oficio s/n de 2 de febrero de 2009, presentó la oferta al Gerente
General por un valor de 35 280 USD, con adjudicación ADJ 32-GAF-UA-A-EMMOP-
2009 de 11 de febrero de 2009, se comunicó la decisión de adjudicarle la compra del
material descrito anteriormente, inobservando la Disposición Segunda del Instructivo
para la celebración de contratos exceptuados de los procedimientos de cotización y
menor cuantía que señala:
“La Gerencia General, determinando los mecanismos más adecuados, tendrá la facultad de disponer la contratación y adjudicación directa de los contratos por los montos, a cuyo valor de contratación corresponda aplicar los procedimientos de cotización y menor cuantía, de acuerdo con la Ley Orgánica del Sistema nacional de Contratación Pública; sin someterse a los procedimientos previstos en el presente Instructivo, especialmente para la ejecución de trabajos de mantenimiento rutinario como bacheo, recapeo, sello, etc.; para superar emergencias; para la adquisición de bienes respecto a los cuales se comprobare que son únicos en el mercado, que tienen un solo proveedor o que implican la utilización de patentes o marcas exclusivas y que no admiten alternativas de solución ...” Los subrayado es de Auditoría Interna.
Evidenciándose que los adoquines no son para trabajos de mantenimiento rutinario o
para superar emergencias o es el único proveedor en el mercado como dispone el
instructivo, la invitación se basa en el pedido de la Junta Parroquial de San José de
Minas realizado con comunicación de 27 de enero de 2009.
37
De acuerdo al valor ofertado de 35 280,00 USD, el Gerente General debió observar lo
dispuesto en el Instructivo para la celebración de contratos exceptuados de los
procedimientos de cotización y menor cuantía, letra b, artículo 15):
“Para contratos cuyos montos estén comprendidos entre el 5% y el 50% de la base establecida para la Licitación en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se exigirá al menos tres cotizaciones, se procederá al análisis de las mismas por parte de la Gerencia Administrativa Financiera, contando con una Comisión Técnica de Apoyo para el efecto, cuyo informe servirá de sustento para que el Gerente General adjudique el contrato.”
El Auditor Interno con oficio 109 - AI de 9 de noviembre de 2010, dio a conocer al ex
Gerente General de la EMMOP-Q (período de gestión del 23 de agosto de 2001 al 28
de julio de 2009) los resultados provisionales, para que presenten los justificativos
debidamente fundamentados; hasta la culminación del examen el servidor no presentó
documentación que respalde su actuación.
Proceso Contractual
El Jefe de la Unidad Administrativa con memorando 373 GAF-UA-A de 19 de febrero de
2009, en base a la adjudicación ADJ 32-GAF-UA-A-EMMOP-2009, solicitó al Asesor
Jurídico la elaboración del contrato; la Jefe de la Unidad de Contratación Pública con
oficio 108-AJ-C-EMMOP-Q-2009 de 25 de febrero de 2009, y al contratista presente los
documentos habilitantes para la suscripción del contrato.
El 13 de marzo de 2009, se firmó el contrato 2009-0062, con el objeto de entregar en
calidad de venta definitiva 117 600 adoquines hexagonales de 300 kg/cm2 de
resistencia, incluido el transporte para la Parroquia de San José de Minas, a un precio
de 35 280 USD, con un plazo de 60 días contados a partir de la notificación de que el
60% del anticipo se encuentre disponible, el que fue entregado el 24 de marzo de 2009.
En la misma fecha que se entregó el anticipo, el Presidente de la Junta Parroquial de
San José de Minas con oficio 452 JPSJM-2009, solicitó al proveedor suspender las
entregas de adoquín porque no se ha realizado los trabajos de compactación; de igual
manera el Fiscalizador con oficio 70-UMV-ZN de 24 de marzo de 2009, dispuso la
suspensión de las entregas.
38
De lo comentado anteriormente se evidencia que el Fiscalizador no emitió un informe
técnico previo a la suscripción del contrato, que determine las condiciones reales de las
vías a ser intervenidas, lo que ocasionó que la empresa egrese valores al proveedor
que tuvo que suspender las entregas el día que inicia el plazo contractual establecido.
El Fiscalizador a pedido del Presidente de la Junta Parroquial de San José de Minas,
autorizó al proveedor el reinicio en las entregas de los adoquines; las que iniciaron el 17
de septiembre de 2009 y concluyeron el 11 de noviembre de 2009, fecha en la que se
firma el acta con la Junta Parroquial.
El Fiscalizador emite informe favorable el 11 de diciembre de 2009, evidenciándose 177
días de suspensión; documento que fue enviado al Jefe de la Unidad Administrativa con
memorando 5940-UMV-ZN; el 11 de enero de 2010 firmaron el acta entrega recepción
sin ninguna observación por parte del Proveedor, Administrador del Contrato,
Fiscalizador, Delegada de Bienes, Jefe de Control de Bienes, Delegado de la EMMOP-
Q y Jefe de la Unidad Administrativa; el 25 de enero de 2010 se canceló el 40%
restante.
Conclusión La falta de un informe técnico que determine el estado real de las vías a ser
intervenidas y la inobservancia de disposiciones legales ocasioné que se inicie un
nuevo proceso de contratación con el proveedor recomendado, invitándole,
adjudicándole y suscribiendo el contrato 2009-0062, sin considerar que ya se suscribió
el contrato 337-2008 para la provisión adoquines para San José de Minas.
Recomendación Al Gerente General 10. Abstenerse de autorizar el inicio de nuevos procesos de contratación para bienes
y/o servicios que se encuentran contratados con otros proveedores; cumplir y hacer
cumplir a través de la Gerencia de Obras Públicas, Gerencia Administrativa
Financiera, Jefatura de la Unidad de Mantenimiento Vial y de la Dirección
Administrativa el debido proceso precontractual y contractual; coordinando acciones
a fin de tomar medidas que garanticen el cabal y oportuno cumplimiento de todas y
cada una de las obligaciones contractuales.
39
Adquisición de Adoquines Adicionales para la Parroquia de Nanegal sin
Autorización y sin Respaldo Contractual
Para dar cumplimiento al CDS 027-2008 Nanegal, la empresa tenía que entregar 84
630 adoquines hexagonales de 300kg/cm2 de resistencia, previstos en el contrato 337-
2008, suscrito con INDUBLOCK Cía. Ltda., proveedor que en comunicación de 8 de
diciembre de 2008, el mismo día de la entrega del anticipo informó al fiscalizador que:
“...luego de haber realizado un recorrido por la parroquia de Nanegal, pudimos constatar que las obras previas al adoquinado aún no se encuentran realizadas por tal motivo me permito solicitar la suspensión en la entrega de los adoquines previstos ...”
El Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial y el Fiscalizador con oficio 241-UMV-ZN de
8 de diciembre de 2008, autorizaron al proveedor suspender las entregas hasta nueva
orden; a los 8 meses 16 días de la autorización de suspensión, el Presidente de la
Junta Parroquial de Nanegal en comunicación de 22 de agosto de 2009, solicitó al
Fiscalizador que disponga la entrega de 84 630 adoquines; a base del pedido el Jefe de
la Unidad de Mantenimiento Vial y el Fiscalizador con oficio 220-UMV-ZN de 28 de
agosto de 2009, facultaron a INDUBLOCK Cía. Ltda., inicie las entregas; las que
concluyeron el 11 de noviembre de 2009.
El Presidente de la Junta Parroquial a los nueve días de la petición de entrega de
adoquines; y, a dos días de la autorización de reinicio por parte del Jefe de la Unidad de
Mantenimiento Vial; con oficio s/n de 31 de agosto de 2009, solicitó:
“...nos ayude con la provisión de adoquines en un área de 1570 metros cuadrados aproximadamente, para las calles (...) contempladas dentro del Convenio Nº 027-2008 (...) por cuanto los metros cuadrados iniciales no concuerdan con los realmente ejecutados en las calles...”
El Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial y el Fiscalizador, con oficio 177-UMV-ZN de
15 de septiembre de 2009, sin contar con respaldo contractual autorizaron a
INDUBLOCK Cía. Ltda. a entregar en la Parroquia de Nanegal:
“... 32.970 adoquines de 300 kg/cm2 para concluir con el adoquinado de las calles (...) agradeceré proceder a la entrega de los adoquines indicados a partir del 9 de Octubre del 2009, con un plazo de 45 días, por cuanto las calles están listas para ser adoquinadas.”
40
Inobservaron lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley Orgánica de Administración
Financiera y Control, Requisitos para contraer compromisos y obligaciones:
“Ninguna entidad u organismo del sector público, ni funcionario o servidor de los mismos, contraerá compromisos, celebrará contratos, autorizará o contraerá obligaciones, respecto de recursos financieros, sin que conste la respectiva asignación presupuestaria y sin que haya disponible un saldo suficiente para el pago completo de la obligación correspondiente...”
Y el artículo 33 Competencia funcional de la Ley de Presupuesto del Sector Público:
“Conforme a las normas de funcionamiento de cada entidad u organismo del sector público, se determinarán los funcionarios y sus ámbitos de competencia, para comprometer gastos y realizar pagos con cargo a los presupuestos aprobados (...) Ninguna entidad u organismo público podrán contraer compromisos, celebrar contratos ni autorizar o contraer obligaciones, sin que conste la respectiva asignación presupuestaria y exista el saldo disponible suficiente. Los funcionarios que violares esta disposición serán destituidos del puesto y serán responsables personal y pecuniariamente.”.
Disposiciones legales que se relacionan el artículo 115.- Certificación Presupuestaria,
Sección V Ejecución Presupuestaria del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, (anexo 3).
El Presidente de la Junta Parroquial de Nanegal para dar constancia de las recepciones
del material informó al Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial con oficio 210-JPN-
2009 de 11 de noviembre de 2009, la recepción de 84 630 adoquines del Convenio de
Desarrollo Solidario CDS 27-2008; en la misma fecha con oficio s/n informó al Jefe de la
Unidad de Mantenimiento Vial que se recibió a entera satisfacción 32 970 adoquines
por parte de INDUBLOCK Cía. Ltda.; y, con oficio 211-JPN-2009 de 12 de noviembre de
2009, consta como cantidad recibida 117600 adoquines; además solicitó al Gerente de
Obras Públicas que:
“...nos ayude con la continuación de pequeños trabajos de adoquinado en la parroquia, como son: El Parqueadero de la Iglesia en el Barrio Santa Marianita (...) Entrada a la Iglesia del Barrio Santa Marianita (...) Entrada al Estadio “Roberto Miño (...)
Para la ejecución de estas obras, la Junta Parroquial y Comunidades se comprometen a aportar con la mano de obra y cemento, por lo que pedimos nos ayuden con la entrega de material de sub base, maquinaria de excavación y
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adoquín...”
Con la información de la Junta Parroquial, el Fiscalizador emitió el informe que es
remitido al Jefe de la Unidad Administrativa con memorando 6151-UMV-ZN de 31 de
diciembre de 2009, en el que consta la cantidad de 84 630 adoquines que fueron
contratados para el cumplimiento del Convenio de Desarrollo Solidario CDS 27-2008;
en la parte pertinente del memorando se dio a conocer que se recibió la totalidad de los
adoquines del contrato; y, se procedió a suscribir el acta entrega recepción 002-2010 el
25 de febrero de 2010.
El Fiscalizador con memorando 102-UMV-ZN sin fecha, informó al Jefe de la Unidad de
Mantenimiento Vial, sobre los adoquines entregados en la Parroquia de Nanegal, así:
“Adoquín colocado en exceso:
Calle Barrio Santa Marianita 11,00 m2
Calle Kennedy 132.00 m2
Entrada al Cementerio 11.00 m2
Calle La Florida 587.00 m2
SUMAN 827.00 m2
Adoquines colocados en exceso son 827 m2 x 21u/m2= 17.267 m2 TOTAL Del Convenio 84.630 adoquines En exceso 17.367 adoquines Suman 101.997.00 adoquines Entregados a Nanegal 117.600 adoquines Colocados 101.997 adoquines En Estadio se encuentran 15.603 adoquines
Estos 15.603 adoquines que al momento están depositados en el Estadio debería ser colocados en el parqueadero y entrada a la Iglesia del Barrio Santa Marianita (...) De acuerdo al pedido hecho (...) al (...) Gerente de Obras Públicas”. El informe del Fiscalizador en el que consta el incremento de los adoquines, fue
remitido al Gerente de Obras Públicas el 26 de enero de 2010 con memorando 294-
UMV-ZN, por el Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial, en el que menciona que él:
“...Representante Legal de la Fábrica Indublock se responsabiliza de los (...) adoquines almacenados”
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El Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial con memorando 364-GOP-UMV de 28 de
enero de 2010, solicitó al Gerente de Obras Públicas, disponga el trámite respectivo
para la suscripción del Convenio de Pago a favor de INDUBLOCK Cía. Ltda., que
permita liquidar los 32 970 adoquines a un costo de 11 869,20 USD incluido el
transporte.
El Gerente de Obras Públicas con memorando 199 de 29 de enero de 2010, solicitó al
Gerente General autorización para suscribir el convenio de pago a favor de
INDUBLOCK Cía. Ltda.
El Asesor Jurídico con memorando 173 AJ-C de 8 de febrero de 2010, haciendo
referencia a la disposición del Gerente General, solicitó al Gerente de Obras Públicas la
documentación para la suscripción del Convenio de Pago.
El 25 de marzo de 2010, se suscribió el “Acta de Recepción Única (Definitiva) de
Provisión de Materiales” ; en la parte pertinente a los antecedentes se detalla:
“Mediante Oficio No. 177-UMV-ZN con fecha de 15 de septiembre del 2009, la EMMOP-Q procedió a solicitar al señor (...) Gerente General de Indublock Cía. Ltda., la Provisión de 32.970 adoquines de 300kg/cm2, para terminar la construcción del adoquinado de las calles Kennedy, Cascabel, La Florida Calle principal entrada al Cementerio y calle principal barrio Santa Marianita, parroquia de Nanegal, por el valor de USD 11.869,20(sin IVA), con un plazo de 45 días calendario.”
Según la información que consta en el párrafo de solicitud de recepción, las entregas
concluyeron el 11 de noviembre de 2009, dentro del plazo de 45 días; en el informe
concluyen que:
... se DA POR RECIBIDA DEFINITIVAMENTE LA PROVISION DE LOS ADOQUINES. Por consiguiente (...) la EMMOP-Q, deberá tramitar a través de la Asesoría Jurídica la elaboración del Convenio de Pago respectivo...”.
Firmaron el acta el Fiscalizador, Gerente General de INDUBLOCK Cía. Ltda., Delegado
de la EMMOP-Q y el Jefe de la Unidad de Mantenimiento Vial.
El Gerente de Obras Públicas con memorando 919 GOP de 26 de abril de 2010, solicitó
al Gerente General nuevamente autorización para realizar el Convenio de Pago; el
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Asesor Jurídico con memorando 683 de 17 de mayo de 2010, hace referencia al pedido
realizado con memorando 173 AJ-C de 8 de febrero de 2010, con el que se solicitó la
documentación necesaria para realizar el convenio de pago y que no ha sido entregada
en su totalidad, e insiste en la presentación de:
“ 1.- Las órdenes de trabajo para la provisión u transporte sin respaldo contractual emitidas por la autoridad competente. 2.- Certificación de la Unidad de Costos y Procesos Precontractuales, de que los precios a pagarse, se encuentran dentro de los parámetros aceptados por la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas. 3.- Certificación del Gerente de Obras Públicas, respecto de la ejecución y recepción a entera satisfacción de la provisión y transporte de 32.970 adoquines utilizados en las calles (...) indicadas”
El Gerente de Obras Públicas con memorando 1691 de 16 de agosto de 2010, remitió
la documentación solicitada por el Asesor Jurídico para la elaboración del convenio de
pago.
El Gerente General de la EPMMOP como representante legal en apego a lo dispuesto
en el artículo 66, numeral 17 de la Constitución de la República del Ecuador y el artículo
117, numeral 2 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, suscribe el
convenio de pago 2010-0029-C con INDUBLOCK Cía. Ltda., con la finalidad de
cancelar la provisión y transporte de 32 970 adoquines que fueron empleados en el
adoquinamiento de la calle principal del Barrio Santa Marianita, Kennedy, Cascabel, La
Florida y la calle de entrada al Cementerio de la Parroquia Nanegal, por el valor de
11 869,20 USD.
Conclusión
Sin respaldo contractual para el CDS 027-2008 de la Parroquia Nanegal, se autorizó la
entrega de 32 970 adoquines adicionales, cuando se encontraba vigente el contrato
337-2008, lo que ocasionó que se suscriba el Convenio de Pago 2010-0029-C para
liquidar los adoquines.
Recomendación
Al Gerente de Obras Públicas
