Coaliciones Regionales de Desarrollo en América Latina

26
1 COALICIONES REGIONALES DE DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA Claudia Serrano Directora Ejecutiva Centro Latinoamericano de Desarrollo Rural – Rimisp Santiago de Chile, Abril 2011 Introducción En busca de mayor eficiencia fiscal y profundización democrática, la mayoría de los países de América Latina iniciaron en las últimas décadas procesos de descentralización que han sido profusamente examinados y que se coincide en evaluar como incompletos o insuficientes. Sin embargo, en años recientes el proceso enfrenta un nuevo impulso. Comienza a entenderse con mayor claridad que la descentralización no es solo un asunto de administración y provisión de servicios públicos, sino principalmente un proceso de orden político, social y económico que va más allá de lo administrativo, cuya principal fortaleza o razón de ser, es su capacidad de potenciar dinámicas de desarrollo endógeno, con identidad y recursos propios de los territorios. Esto supone administraciones eficientes volcadas a la innovación y al emprendimiento, asociación y articulación público privada y coordinación de acciones y medidas en torno a objetivos comunes propiamente territoriales – locales. Estas ideas nos acercan a los conceptos que se tratan en este artículo, el que plantea que el fortalecimiento de los procesos de descentralización requiere mirar con mayor atención a los actores territoriales y apoyar a las fuerzas endógenas capaces de generar dinámicas económico sociales inclusivas y sustentables. Entre esas fuerzas, un papel estratégico corresponde a las coaliciones territoriales de desarrollo que activan los actores para alcanzar objetivos vinculados al desarrollo de los territorios. Estudios sobre el desarrollo económico territorial en América Latina han generado evidencia que demuestra que el crecimiento económico y el progreso social que se ha venido experimentando en años recientes, conllevan una marcada segregación

description

El documento se organiza en cuatro secciones, excluyendo la introducción. La primera ofrece una puesta al día en torno al proceso de descentralización en curso en América Latina e incorpora la discusión sobre desarrollo económico territorial. La segunda sección se extiende en torno al concepto de Coaliciones de Desarrollo y la tercera sección analiza las potencialidades de la cooperación internacional en torno a las coaliciones. La cuarta y última sección presenta conclusiones y propuestas.

Transcript of Coaliciones Regionales de Desarrollo en América Latina

1    

COALICIONES  REGIONALES  DE  DESARROLLO  EN  AMÉRICA  LATINA  

 

Claudia  Serrano  Directora  Ejecutiva  

Centro  Latinoamericano  de  Desarrollo  Rural  –  Rimisp  Santiago  de  Chile,  Abril  2011  

 

 

Introducción  

En   busca   de  mayor   eficiencia   fiscal   y   profundización   democrática,   la  mayoría   de   los  

países   de   América   Latina   iniciaron   en   las   últimas   décadas   procesos   de  

descentralización  que  han  sido  profusamente  examinados  y  que  se  coincide  en  evaluar  

como  incompletos  o  insuficientes.  Sin  embargo,  en  años  recientes  el  proceso  enfrenta  

un  nuevo  impulso.  Comienza  a  entenderse  con  mayor  claridad  que  la  descentralización  

no   es   solo   un   asunto   de   administración   y   provisión   de   servicios   públicos,   sino  

principalmente  un  proceso  de  orden  político,  social  y  económico  que  va  más  allá  de  lo  

administrativo,   cuya  principal   fortaleza  o   razón  de   ser,   es   su   capacidad  de  potenciar  

dinámicas  de  desarrollo  endógeno,  con  identidad  y  recursos  propios  de  los  territorios.  

Esto  supone  administraciones  eficientes  volcadas  a  la  innovación  y  al  emprendimiento,  

asociación   y   articulación   público   privada   y   coordinación   de   acciones   y   medidas   en  

torno  a  objetivos  comunes  propiamente  territoriales  –  locales.    

 

Estas  ideas  nos  acercan  a  los  conceptos  que  se  tratan  en  este  artículo,  el  que  plantea  

que  el  fortalecimiento  de  los  procesos  de  descentralización  requiere  mirar  con  mayor  

atención   a   los   actores   territoriales   y   apoyar   a   las   fuerzas   endógenas   capaces   de  

generar  dinámicas  económico   -­‐   sociales   inclusivas  y   sustentables.  Entre  esas   fuerzas,  

un   papel   estratégico   corresponde   a   las   coaliciones   territoriales   de   desarrollo   que  

activan  los  actores  para  alcanzar  objetivos  vinculados  al  desarrollo  de  los  territorios.  

 

Estudios   sobre   el   desarrollo   económico   territorial   en   América   Latina   han   generado  

evidencia  que  demuestra  que  el  crecimiento  económico  y  el  progreso  social  que  se  ha  

venido   experimentando   en   años   recientes,   conllevan   una   marcada   segregación  

2    

territorial.   Hay   territorios,   que   normalmente   se   asocian   con   grandes   ciudades   y   con  

zonas   poseedoras   de   recursos   naturales,   que   concentran   el   emprendimiento,   la  

innovación,  los  negocios  y  el  progreso.  Otros  territorios  se  caracterizan  por  el  rezago,  

la  pobreza  y   la  ausencia  de  procesos  productivos  dinámicos.  Si  este  es  el  modelo,  no  

habría   otro   camino   sino   aceptar   fenómenos   de   fuerte   dualidad   con   zonas  

empobrecidas   y  postergadas   y   zonas  modernas   y  dinámicas.   Sin  embargo,   el   análisis  

territorial  de  los  procesos  económicos  en  curso,  también  informa  sobre  la  presencia  de  

territorios   donde   se   rompe   esta   dicotomía   y   se   exhibe   dinamismo   económico   e  

inclusión  social,  entendida  como  disminución  de   los  niveles  de  pobreza  y  mejoras  en  

materia  de  desigualdad.  Estos  casos  no  son  frecuentes.    

 

Este   texto   se   instala   en   un   ámbito   particular   de   esta   discusión.   Plantea   que   los  

procesos  de  descentralización  en  América  Latina  deben  abrirse  con  más  decisión  a  los  

temas  económicos  del  desarrollo.  Sostiene,  asimismo,  que  es  imprescindible  dar  paso  

a  actores  territoriales  capaces  de  sustentar  estas  dinámicas  para  que  actúen  en  forma  

intencionada  y  estratégica  en  el  marco  de  una  agenda  territorial  de  desarrollo,  y  que  

estos   actores   asociados   en   forma   implícita   o   explícita   constituyen   coaliciones  

territoriales   llamadas   a   liderar   nuevas   oportunidades.   Agrega   que   el   estímulo   a   las  

coaliciones   territoriales,   no   solo   forma   parte   de   la   agenda   de   descentralización   y  

desarrollo   territorial,   sino  que  es  un  nicho  novedoso   y  prometedor  para   encauzar   la  

cooperación  descentralizada.    

 

El  documento  se  organiza  en  cuatro  secciones,  excluyendo  la  introducción.  La  primera  

ofrece  una  puesta  al  día  en  torno  al  proceso  de  descentralización  en  curso  en  América  

Latina   e   incorpora   la   discusión   sobre   desarrollo   económico   territorial.   La   segunda  

sección   se   extiende   en   torno   al   concepto   de   Coaliciones   de   Desarrollo   y   la   tercera  

sección   analiza   las   potencialidades   de   la   cooperación   internacional   en   torno   a   las  

coaliciones.  La  cuarta  y  última  sección  presenta  conclusiones  y  propuestas.    

 

 

 

 

3    

1.   Panorama  del  proceso  de  descentralización  en  América  Latina  

 

El  proceso  de  descentralización  en  América  Latina  se  ha  venido  desplegando  durante  

las   últimas   dos   décadas   con   un   amplio   grado   de   acuerdo   entre   todas   las   vertientes  

políticas.  Se  estima  que  colabora  a  una  mejor  asignación  de  los  recursos  públicos,  una  

provisión  más   eficiente  de   los   servicios,   permite   tomar  decisiones    más   sintonizadas  

con   las   necesidades   de   las   personas   y   contribuye   a   un   proceso   político   más  

democrático  y  ciudadano.  Sin  embargo,  los  analistas  también  coinciden  en  señalar  que  

ha   sido   un   proceso   incompleto,   sobre   el   cual   no   existen   los   acuerdos   políticos   que  

impulsen  el  efectivo   traspaso  de  poder  y  que  no  ha  dado  pruebas   suficientes  de   ser  

una  respuesta  efectiva  en  materia  de  eficiencia  y  eficacia  de  la  gestión  pública  (UCLG,  

2008),  (De  la  Cruz,  Pineda  y  Pöschl,  2010).  

 

En   América   Latina,   el   proceso   de   descentralización   surge   en   el   marco   de   las  

recomendaciones   de   racionalidad   fiscal   de   los   años   80.   Esos   tiempos   y   esos  

argumentos  han  quedado  atrás.  Las  preguntas  que  hay  que  formularse  hoy  día  dicen  

relación   con   el   aporte   que   la   descentralización   y   regionalización   hacen   a   las  

necesidades  de  los  países  respecto  de  lograr  armonizar  itinerarios  de  crecimiento  con  

inclusión  social,  en  países  de  grandes  desigualdades,  y  en  un  contexto  internacional  de  

exigentes   requisitos   de   competitividad.   Por   ello   hay   que   abordar   en   forma   más  

decidida   las   seis   principales   restricciones   de   los   procesos   de   descentralización   en  

curso.    

 

• Falta  de  convicción    

América   Latina,   al   tiempo   que   avanza   gradual   y   sostenidamente   en   un   proceso   de  

descentralización,   no   ha   instalado   en   el   plano   político   y   discursivo   una   suerte   de  

convicción  de  que  las  capacidades  localizadas  en  los  territorios  pueden  constituir  una  

clara   diferencia   en   materia   de   emprendimiento.   Sin   embargo,   son   justamente   las  

exigencias   de   la   globalización   y   la   competitividad   las   que   ponen   nuevamente   en  

discusión  el  desarrollo  regional  y   la  descentralización  del  Estado  como  un   imperativo  

del  proceso.    

 

4    

Las   economías   latinoamericanas   están   mostrando   buenos   resultados,   pero   nada  

asegura    que  ello  se  deba  efectivamente  a  aumentos  de  productividad  y  no  a  cambios  

en   el   sistema   internacional   de   precios   de   los   recursos   naturales   o   productos  

escasamente  elaborados.    Para  sostener  y  ampliar  las  oportunidades  de  desarrollo,  es  

necesario   tener   en   cuenta   las   dinámicas   territoriales   en   la   línea   de   estimular   los  

encadenamientos  productivos  en  entornos  de  aglomeración  que  permiten  mejorar   la  

productividad  por  medio  de  la  innovación  y  la  calificación  de  recursos  humanos.  Tener  

claridad  sobre  esta  visión  del  desarrollo  territorial  contribuye  a  generar  una  convicción  

que   hoy   se   aprecia   errática:   se   toman   medidas,   se   asumen   reformas,   se   asignan  

cometidos,  pero  sin  que  ello  implique  una  concepción  estratégica  respecto  del  aporte  

al  desarrollo  económico  y  social  de  los  procesos  de  descentralización  y  regionalización.    

 

• Atribuciones  y  autonomía  

La   descentralización   del   Estado   requiere   autonomía   por   parte   de   los   niveles  

descentralizados   para   poder   actuar   como   gobierno   con   atribuciones   y   capacidad  

efectiva   de   acción.   Sin   autonomía,   lo   que   se   observa   es   delegación   de  

responsabilidades,  con  mayor  o  menor  control,  desde  el  nivel    central  del  Estado.  Esta  

autonomía   pasa   por   la   delegación   de   atribuciones,   la   descentralización     fiscal,   la    

calidad   institucional   y   mayor   capacidad   de   gestión   de   los   cuadros   técnicos   y  

profesionales,   aspectos   que   no   son   independientes   los   unos   de   los   otros   y   que   en  

conjunto  remiten  a  la  visión  de  actores  públicos  y  privados  competentes  y  a  cargo  de  

asuntos   relevantes   para   el   desarrollo   de   los   territorios,   la   provisión   de   servicios   y  

bienes  públicos  y  la  calidad  de  vida  de  la  población.  

 

• Descentralización  fiscal  

La  literatura  sobre  descentralización  fiscal  en  AL  coincide  en  señalar  que  la  capacidad  

de  generar  ingresos  propios  de  los  niveles  descentralizados  es  limitada,  especialmente  

en  el  caso  de  los  gobiernos  intermedios,    y  que  no  están  claros  los  incentivos  para  que    

municipios    y  departamentos  o  regiones,  asuman  responsabilidades  claras  en  materia  

de   recaudación.   El   nivel   local   municipal   dispone   de   recursos   propios   derivados   de  

impuestos  territoriales  pero  no  tiene  atribuciones  sobre  fijación  de  tasas.  Las  finanzas  

locales  descansan,  en  importante  medida,  en  el  sistema  de  transferencias  fiscales  en  el  

5    

marco  de  un  modelo  agente  principal  en  el  que  las  señales  que  entrega  el  principal  -­‐  

Estado   al   agente   -­‐   gobierno   local,   no   son   siempre   adecuadas   (Marcel,   2010).   Estas  

restricciones   limitan   la   autonomía   y   cuestionan   el   principio   de   que   los   votantes  

ciudadanos   podrán   influir   con   su   voto   en   una   política   local   sintonizada   con   las  

necesidades  locales  y  más  eficiente  en  la  localización  de  recursos  públicos.  

 

• Duplicidad  de  funciones  y  competencias  

El   modelo   de   competencias   y   la   combinación   eficiente   y   complementaria   de  

atribuciones  y  responsabilidades  entre  distintos  niveles  de  gobierno  es  un  asunto  que  

los  modelos  de  descentralización  en  curso  no  han  logrado  resolver.  Existe  una  amplia  

situación  de  duplicidad  y  solapamiento  entre  distintos  niveles  de  gobierno  y  se  observa  

que,   aún   cuando   se   norman   traspasos,   el   nivel   central   se   resiste   a   dejar   ir  

responsabilidades   que   le   fueron   propias   y   mantiene   parte   de   ellas.   En   términos  

generales,  al  nivel  nacional  corresponde  el  diseño  de  la  política  de  desarrollo,  materias  

de   seguridad,   relaciones   exteriores   y   grandes   obras   que   trascienden   el   interés  

específico  de  determinadas   regiones;   al   nivel   regional   corresponde  por   excelencia   la  

planificación   y   el   ordenamiento   territorial,     el   fomento   e   innovación   productiva,   la  

inversión   en   infraestructura   y,   dependiendo   de   los   países,   responsabilidades   en  

educación,   salud,   vivienda   y   equipamiento   urbano.   En   el   nivel   local,   se   sitúan   los  

servicios   sociales   con   características   de   proximidad,   atención   primaria   de   salud  

educación,  asistencia  social,  equipamiento  comunitario.    No  existe  un  modelo  per  se,  

cada  país  debe  especificar  con  la  mayor  claridad  posible  el  ámbito  que  es  propio  de  los  

niveles  nacional,   regional  y   local,  qué  responsabilidades  son  deseables  a  cada  nivel  y  

cuál   es   el   mecanismo   de   financiamiento   e   incentivos   que   garanticen   calidad   y  

eficiencia.    

 

Este   es   un   asunto   que   influye   sobre   la   legitimidad   de   la   gestión   de   los   gobiernos  

subnacionales   de   cara   a   la   ciudadanía:   se   requiere   claridad   en   las   atribuciones  

específicas   de   los   niveles   descentralizados   y   en   el   modelo   de   distribución  

competencias  que  inspira  el  proceso,  de  modo  que  los  actores  de  los  distintos  niveles  

de   gobierno   y   los   ciudadanos   conozcan   el   diseño   y   el   papel   que   están   llamados   a  

representar.  

6    

 

• Ciudadanía  y  participación    

Los  procesos  de  descentralización  no  nacieron  por  demanda  o  clamor  regionalista  y  no    

han   sido   eficaces   para   activar   mecanismos   participativos,   de   diálogo   cívico   y   de  

participación   en   la   toma  de   decisiones.     Es   un   proceso   que  no  nació   de   la  mano  de  

dinámicas  vitales  de  participación  ciudadana  y  que  reclama  atención,  como  han  hecho  

algunos  países  que  han  instalado  legislaciones  específicas  sobre  esta  materia  (Bolivia,  

Perú).  Al   investigar   sobre  procesos   locales   territoriales  en   los  países,   se  observa  que  

son  numerosas  las  experiencias  de  gestión  participativa  y  emprendimientos  locales,  la  

más  conocida  y  pionera,  los  presupuestos  participativos  de  Porto  Alegre.  Sin  embargo,  

la   literatura  sobre  descentralización  señala  que   la  participación  ha   tenido  un  alcance  

limitado  y  que  no  se  verifican  dinámicas  ciudadanas  efectivas  a  la  hora  de  interactuar  

con  las  autoridades  y  entre  sí  para  influir  en  la  toma  de  decisiones  que  efectivamente  

incidan  en  el  derrotero  de  los  territorios.    En  parte  estas  carencias  se  relacionan  con  las  

limitaciones   mencionadas   anteriormente.   Los   límites   en   materia   de   autonomía,  

atribuciones  y  capacidad  fiscal  de  los  gobiernos  intermedios  y  local  influyen  para  hacer  

poco  relevante  y  significativa  una  participación  ciudadana  con  sentido  estratégico,  por  

lo  que  es  frecuente  que  esta  permanezca  en  una  escala  y  ámbito  de  acción  de  modesto  

alcance.   Por   ello,   la   discusión   sobre  el   sentido   y   aporte  que  descansa  en   coaliciones  

territoriales  de  desarrollo  es  relevante  a  la  discusión  sobre  descentralización.    

 

• Las  personas  

No  todas   las  respuestas  provienen,  sin  embargo,  de   la  coherencia  de   los  modelos  de  

descentralización,  una  parte  de  ellas  descansa  en   la   convicción  política   localizada  en  

los  territorios.    Aunque  es  cierto  que  malos  diseños  y  malas  medidas  pueden  impedir  

que  las  cosas  puedan  cambiar,  no  son  las  medidas  ni  los  diseños  institucionales  los  que  

harán  la  diferencia,  sino  las  convicciones,  capacidades  y  emprendimientos  regionales  y  

sobre  esta  materia  un  ámbito  crucial  que  no  ha  sido  analizado  con  similar  entusiasmo  

a   los   temas   ya   planteados,   es   el   de   los   recursos   humanos,   talento   y   creatividad  

localizados  en  los  territorios.  

 

7    

En   países   de   fuerte   impronta   centralista,   se   piensa   muchas   veces   que   el   genio,   la  

capacidad  y  la  audacia  están  restringidos  a  la  élite  localizada  en  la  capital,  lo  que  tiene  

una  doble  realidad:  el  hecho  empírico  de  la  concentración  del  talento  en  la  capital,  y  la  

creencia  extendida  de  que  en  las  regiones  no  hay  grandes  capacidades  profesionales,  

técnicas,  políticas  o  comunicacionales.  Este  es  un  círculo  vicioso:  en  parte  ocurre  y  en  

parte  se  piensa  que  es  así,  como  un  orden  normal  de  las  cosas,  y  así  se  consagra  una  

dinámica  que  deja  a  las  regiones  y  provincias  en  un  deslucido  segundo  plano.  

 

Las   medidas   orientadas   a   generar   incentivos   para   formar,   atraer   y   retener   capital  

humano   altamente   calificado   en   regiones   contienen   un   potencial   transformador   de  

insospechado   impacto,   porque   están   destinadas   a   aumentar   la   inteligencia   y   masa  

crítica   regional   que  permitirá   que   sucedan   cosas   que  no   están   aún   en   la   agenda.   La  

idea   es   que,   en   sociedades   relativamente   cerradas,   con   itinerarios   conocidos,   el  

surgimiento   de   nuevos   liderazgos   fortalecidos   y   auto-­‐organizados   que   adopten  

conductas   impredecibles,  modificará   los  balances  políticos  actuales,  generará  nuevos  

requisitos  de  rendición  de  cuentas  a  una  comunidad  más  exigente,    y  se  dará  curso  a  

nuevos  emprendimientos.    

 

Enfoque  territorial  del  desarrollo  

El  enfoque  territorial  del  desarrollo  buscar  comprender  qué  define  y  constituye  a   los  

territorios  para  potenciarlos  como  unidades  de  desarrollo  económico  social  capaces  de  

incorporar   a   su   gente   en   mejoras   económicas   y   sociales   sostenidas   (Schejtman   y  

Berdegué,   2004).     Los   territorios   son   espacios   socio   territoriales   con   determinados  

atributos   geográficos   y   ambientales     en   los   cuales   se   sintetizan,   transforman   y  

reinterpretan   las   características   físicas   naturales,   las   prácticas   de   los   actores,   las  

dinámicas  de  mercado  y  la  presencia  institucional.  A  un  contexto  físico  y  geográfico,  se  

asocia  una  impronta  social  cultural,  un  imaginario.  Forman  parte  de  esta  construcción  

social   las   percepciones,   creencias   y   valores   que   orientan   la   acción   social   y   permiten  

administrar  las  oportunidades.  En  esta  lógica,  los  territorios  son  un  campo  social  en  el  

que   se   producen   relaciones   de   conflicto   y   de   cooperación,   se   interpretan   las  

interacciones,   se   gestan   comportamientos   colectivos,   se   toman   posiciones   y   se  

8    

articulan   estrategias   e   ideas   de   futuro   en   un   contexto   determinado.   Es   un   espacio  

localizado  de  construcción,  conflicto,  negociación  y  emprendimiento.      

 

Incorporar  la  lógica  territorial  implica  analizar  las  características  actuales  y  potenciales  

de  los  territorios,  la  estructura  productiva  y  los  eslabonamientos  posibles,  con  miras  a  

generar   mecanismos   y   procedimientos   orientados   a   apoyar   procesos   de  

transformación   productiva.   De   esta   forma,   es   un   enfoque   que   pone   atención   sobre  

activos,   actores   y   procesos   intencionados   de   desarrollo.   El   concepto   de   activos   se  

refiere   a   dotaciones   materiales   y   no   materiales   que   constituyen   recursos   que  

posibilitan   emprendimientos.   Se   pueden   distinguir   diferentes   tipos   de   activos:   a)  

activos  físico  –  territoriales,  recursos  naturales,  infraestructura,  localización  geográfica;  

b)   activos   económicos,   acceso   a   mercados,   características     del   sector   productivo,  

inversión   privada,   mercado   laboral,   innovación   productiva,   c)   activos   culturales,  

identidad,  patrimonio  cultural,  tradiciones,  saberes,  d)  activos  sociales,  actores,    redes,  

organizaciones,   liderazgos,   coaliciones,   e)   activos   institucionales,   por   ejemplo,  

existencia  de  proyecto  político  regional,   liderazgo  de  la  autoridad  territorial,  apertura  

de  las  instituciones  públicas  al  trabajo  territorial,  etc.  

 

Por   su   parte,   las   dinámicas   económicas   y   sociales   que   ocurren   en   los   territorios  

permiten  apreciar  la  participación  de  distinto  tipo  de  actores  a)    en  el  ámbito  público,  

el  gobierno  regional  o  local  y  los  funcionarios  y  agentes  que  actúan  en  el  terreno  por  

mandato   de   agencias   públicas,   b)   actores   económicos,   empresarios,   productores,  

gremios,   asociaciones,   c)   actores   sociales,   organizaciones   sociedad   civil,   ONGs,  

universidades,  etc.  

 

En  el  campo  social  descrito,  resulta  clave  la  capacidad  de  los  actores  de  establecer  una  

visión  de  futuro  y  una  agenda  común.  Esta  es,  como  se  expone  en  la  siguiente  sección,  

una  dimensión  central  de  las  oportunidades  de  los  territorios:  la  lectura,  interpretación  

y  disposición  a  acciones  innovadores  por  parte  de  actores  que  desarrollan  capacidades  

de  alianza  y  emprendimiento  y  constituyen  coaliciones  territoriales.  

 

 

9    

 

 

 

2.   Coaliciones  Territoriales  

 

Estudios  territoriales  

La  preocupación  por  conocer  el  peso  y  relevancia  que  tiene  las  coaliciones  territoriales  

en   los   procesos   de   desarrollo   surge   de   los   estudios   sobre   desarrollo   económico  

territorial  llevados  adelante  por  Rimisp.  Este  centro  inició  el  año  2009  un  estudio  sobre  

Dinámicas  Territoriales  Rurales  en  A.L.  que  reunió  información  censal    y  de  encuestas  

de   ingreso   de   hogares   de   11   países   en   busca   de   respuesta   a   la   pregunta:   ¿existen  

territorios  en  los  cuales  se  observe  crecimiento  económico,  disminución  de  pobreza  y  

disminución  de  desigualdad?,  en  otras  palabras,  ¿se  observan  procesos  territoriales  de  

desarrollo   económico   con   características   de   inclusión   social?   Este   trabajo   permitió  

mapear   los   cambios   en   ingreso   o   consumo,   incidencia   de   pobreza   y   distribución   del  

ingreso   o   del   consumo   en   10   mil   municipios   (o   sus   equivalentes)   y   entregó   los  

siguientes  resultados:    

 

En  el  32%  de   los  municipios  se  producen  dinámicas  de  crecimiento  con  reducción  de  

pobreza.  Se  trata  de  lugares  donde  vive  el    24%  de  la  población,  que  dan  cuenta  de  que  

el  dinamismo  económico   tiene  consecuencias  de  bienestar   también  para   los  hogares  

más   pobres.   Sin   embargo,   las   dinámicas   de   crecimiento   con   reducción   de   la  

desigualdad  son  mucho  menos  frecuentes:  solo  el  13%  de  los  municipios,  donde  vive  el  

10%   de   la   población,   lo   que   indica   que   el   desafío   de   la   distribución   del   ingreso,   es  

considerablemente  más   complejo   que   el   de   la   reducción   de   la   pobreza   pues   afecta,  

tarde   o   temprano,   equilibrios   de   poder.     El   estudio,   en   definitiva,   entrega   dos  

resultados  fuertes  para  los  interesados  en  políticas  de  desarrollo:  los  logros  macro  en  

crecimiento  económico  esconden  problemas  no  resueltos  de  desigualdades:  hay  zonas  

que   no   experimentan   crecimiento   alguno   y   otras   que,   si   bien   logran   mejorar   su  

rendimiento  económico,  no   logran  mejoras  en  materia  de  equidad.  Existen  casos,  sin  

embargo,  en  los  cuáles  se  produce  el  resultado  virtuoso:  crecimiento,  disminución  de  

pobreza   y   disminución   de   desigualdad.   Es   decir,   se   puede   lograr   un   desarrollo   de  

10    

amplia  base  social  que  rompa  el  patrón  excluyente  que  caracteriza  al  crecimiento  de  

América  Latina.    

 

Para   determinar   qué   factores   impulsan   estos   procesos   que   combinan   dinamismo  

económico  y    equidad  social,  los  profesionales  de  Rimisp  contactaron  a  una  amplia  red  

de   investigadores   localizados   en   los   11   países   estudiados,   quienes   realizaron   19  

estudios   de   caso   en     igual   número   de   territorios   que   tenían   en   común   haber  

experimentado  crecimiento  económico,  pero  diferían  en  cuanto  al  grado  de  reducción  

de  pobreza  y  resultados  redistributivos.  El  estudio  agregó  mayor  potencial  explicativo  a  

algunas  de  las  hipótesis   iniciales  y  reforzó  la   idea  de  que  cuando  se  está  en  busca  de  

desarrollo  con  inclusión,  y  no  solo  de  crecimiento  económico,  son  relevantes,  además  

de   los   criterios   de   dotación   inicial   (tales   como:   recursos   naturales,   conectividad   e  

infraestructura,   base   productiva,   núcleos   urbanos   o   metropolitanos,   estructura    

productiva   y   de   propiedad),   los   procesos   y   dinámicas   sociales   y   políticas,   entre   las  

cuales   la   presencia   de   coaliciones   territoriales   de   desarrollo   es   un   factor   que  

contribuye  a  hacer   la  diferencia.  El  estudio   territorial  de  Rimisp  encuentra   territorios  

"exitosos"  que  se  caracterizan  por  tener  ventajas  comparativas  basadas  en  factores  de  

producción  o   en   su   geografía,   pero   también   encuentra   éxito   cuando   las   condiciones  

iniciales   no   son   las   más   favorables,   y   al   revés,   ningún   éxito   donde   las   condiciones  

iniciales   deberían   conducir   a  mejores   resultados.   Por   ejemplo,   se   encontraron   casos  

exitosos   en   el   nordeste   brasileño   y   fracasos   en   el   Sur   del   país.   En   Perú   y   Ecuador,  

contrario  a  lo  que  está  internalizado  en  el  sentido  común,  se  encontraron  éxitos  en  la  

sierra  y  fracasos  en  la  costa.  Las  conclusiones  del  estudio  señalan:    “puede  ser  que  las  

ventajas  comparativas  sean  decisivas  en  la  capacidad  de  crecer,  pero  para  crecer  con  

inclusión   social   se   necesita   algo   más   que   tierra,   clima,   capital   financiero,   capital  

humano   o   buena   localización”   (Rimisp,   documentos   del   proyecto   Dinámicas  

Territoriales  Rurales,  2011).    

 

Indiscutiblemente  las  oportunidades  de  desarrollo  de  los  territorios  están  fuertemente  

influenciadas  por  las  grandes  tendencias  mundiales,  intensificadas  por  la  globalización.  

Las   sociedades   en   los   territorios   enfrentan   un   conjunto   de   restricciones   y  

oportunidades   que   no   resultan   de   sus   propias   decisiones,   sino   de   las   reglas   que  

11    

estructuran  el  desarrollo  general.  Pero  este  no  es  un  axioma,  sino  un  dato  del  contexto  

frente   al   cual   las   sociedades   territoriales   deben   buscar   en   sí   mismas   sus   fortalezas  

competitivas   y   establecer   un   poder   de   interacción   con   el   entorno  mayor,   ya   sea   el  

entorno  nacional  del  cual  forman  parte,  o  el  entorno  de  la  globalización.  

 

El   estudio  de  dinámicas   territoriales  destaca   la  presencia  e   interacción  a   lo   largo  del  

tiempo   de   siete   elementos   que   operan   entre   sí   para   impulsar   las   dinámicas   de  

desarrollo   económico   territorial   con   inclusión   social.   Ellos   son:   a)   capital   natural   y  

servicios   ambientales;   b)   estructura   agraria;   c)   vínculos   con  mercados   dinámicos;   d)  

estructura  productiva;  e)  ciudades  intermedias;  f)  inversión  pública  en  bienes  públicos;  

g)  coaliciones  sociales.    

 

Sobre   este   último   y   relevante   criterio,   los   estudio   confirman   que   las   dinámicas  

territoriales   "exitosas"   serían   el   resultado   de   la   presencia   y   acción   de   coaliciones  

sociales   capaces   de   construir   instituciones   formales   e   informales   que   favorecen  

determinadas  formas  de  acceso  y  uso  de  los  activos  del  territorio  (Rimisp,  2008).    Estas  

coaliciones  se  configuran  en  torno  a  dos  elementos:   (a)  tienen  arraigo  en  asuntos  de  

orden   económico,   estructura   productiva   y   procesos   de   producción   o   distribución   de  

beneficios  económico  sociales  y  (b)  tienen  un  componente  político  de  gestión  de  poder  

e   influencia   e   interpelan   a   actores   estatales   territoriales   para   llevar   adelante   sus  

propósitos.    

 

Ámbito  teórico  del  concepto  de  coaliciones  sociales  

El  término  coaliciones  se  refiere  a  alianzas  o  acuerdos  entre  varias  partes  para  alcanzar  

objetivos   comunes.   Puede   tratarse   de   alianzas   entre   partidos   políticos,   países   o  

empresas  que   se  ponen  de  acuerdo  para   realizar  una  acción  conjunta.  El   término   se  

utiliza  como  referencia  a  asuntos  de  orden  internacional  y  alineamientos  estratégicos  

de  política  exterior  (coalición  de  países);  de  orden  económico  para  referirse  a  acuerdos  

comerciales  o  productivos;  y  principalmente,  como  un  concepto  de   la  ciencia  política  

que   refiere   alianzas   entre   partidos   y   sectores   políticos.   Más   allá   de   estas   ideas  

generales,  el  término  coaliciones  no  tiene  una  larga  tradición  y  firme  asentamiento  en  

las  ciencias  sociales,  menos  desde  la  perspectiva  que  se  aborda  en  este  documento:  la  

12    

de   coaliciones   territoriales   de   desarrollo.   Ello   es   a   la   vez   una   restricción   y   una  

oportunidad,   pues   el   concepto   deberá   buscar   y   construir   su   propio   potencial  

explicativo.  

 

Tanaka,  abordó   la  tarea  de  generar  un  marco  conceptual  adecuado  para  el  estudio  y  

comprensión   de   las   coaliciones   sociales   y   los   procesos   políticos   en   los   territorios  

(Tanaka,  2011).  Afirma  que,  si  bien  no  existe  un  marco  conceptual  en  torno  a  la  idea  de  

coaliciones   sociales   territoriales,     tres   grandes   cuerpos   de   literatura   propios   de   la  

ciencia   política   entregan   aportes.   El   primero   pone   atención   sobre   la   formación   de  

coaliciones   entre   partidos   o   grupos   políticos   y   su   campo   de   acción   preferente   es   la  

lógica  de  alianzas  electorales  y  de  gestión  parlamentaria,  perspectiva  que  se  aleja  del  

interés  del  estudio  de  las  coaliciones  territoriales.      

 

Un   segundo   enfoque   pone   énfasis   en   aspectos   estructurales   y   bases   materiales   de  

corte  clasista,  en  el  sentido  de  su  participación  en  las  estructura  económica  y  social  y  

en  las  ventajas  o  desventajas  derivadas  de  las  posiciones  de  clase,  las  que  determinan  

el  campo  de  acción  cultural  y  política  en  el  que  se  mueven  los  actores.  Aquí  se  localizan  

los   conflictos   entre   propietarios   y   no   propietarios,   élites   reformistas   e   innovadoras,  

que  explican  el  desempeño  de   los  actores  sociales  y  políticos  y  su   lógica  de  alianzas.    

Esta   interpretación   forma   parte   de   una   poderosa   escuela   de   pensamiento   que  

interpreta  grandes  ciclos  de  la  historia  de  la  humanidad  y  está  bien  representada  por  

Barrington  Moore   en   su   clásico   libro   “Orígenes   sociales   de   dictadura   y   democracia”  

que   examina   el   desempeño   político   de   actores   sociales   ubicados   en   posiciones   de  

clase:  campesinos,  terratenientes,  élites  industriales.    

 

El   tercer   conjunto   de   ideas   se   enmarca   en   las   teorías   de   la   acción   colectiva   que  

estudian  a  actores  cuyas  motivaciones  pueden  o  no  estar  relacionadas    con  asuntos  de  

orden   económico.   Estas   teorías   relevan   la   experiencia   de   conflicto   de   los   individuos  

respecto  de  asuntos  específicos  que  los  afectan  y  frente  a  los  cuales  tienen  posiciones  

y  propuestas  para  un  orden  social  mejorado.    La  motivación  de  estos  actores  tiene  un  

fuerte   componente   de   respeto   y   reconocimiento   de   su   identidad,   reivindicación   de  

derechos   negados   y   percepción   de   vulnerabilidad   o   necesidades   insatisfechas.   La  

13    

acción  colectiva  se  mueve  en  un  registro  que  va  desde  apelaciones  culturales  relativas  

al  orden  social  y  la  crítica  a  la  sociedad  de  consumo,  hasta  reivindicaciones  específicas  

y   planteamiento   de   propuestas   para   instalar   los   cambios   buscados.   A   diferencia   del  

enfoque  clasista,  la  acción  colectiva  no  se  sitúa  en  el  conflicto  capital-­‐trabajo,  sino  en  

conflictos   de   orden   socio   cultural   (Touraine,   1973).     Es   muy   amplia   la   variedad   de  

acciones  colectivas,  desde  los  grandes  movimientos  sociales  que  han  marcado  cambios  

culturales  y  políticos,  el  más  importante  el  movimiento  emancipatorio  de  las  mujeres,  

a  las  acciones  de  base  local  que  se  activan  en  el  marco  de  las  experiencias  locales.  En  

este  caso,  si  bien  las  corrientes  culturales  y  sus  correspondientes  posiciones  en  torno  

al  sujeto,  la  identidad,  el  orden  social  y  la  calidad  de  vida  están  presentes,  también  lo  

están  en  fuerte  medida  las  acciones  motivadas  por  necesidades  insatisfechas  y  la  lucha  

por   mejoras   concretas.   Se   trata   entonces   de   un   conjunto   de   actores   de   base   no  

clasista,   motivados   por   su   realidad   y   particular   experiencia,   los   que   actúan   en   un  

campo   que   combina   aspectos   culturales   y   valóricos   y   reivindicaciones   concretas   por  

soluciones   en   materias   que   afectan   la   vida   personal   y   colectiva   en   sus   entornos  

concretos.  

 

Esta   discusión   teórica   conduce   a   situar   la   comprensión   de   las   dinámicas   de   las  

coaliciones   territoriales   en   torno   a   tres   planos.   El   primero   toma   en   cuenta   que   los  

estudios  territoriales  han  puesto  su  mirada  sobre  procesos  económicos  en  curso  para  

detectar   oportunidades   de   desarrollo   social   inclusivo   y   entiende,   por   tanto,   que   el  

desempeño  político  de  los  actores  impulsados  desde  sus  posiciones  económicas  es  un  

buen  punto  de  partida  para  comprender  la  lógica  de  alianzas  que  lleva  al  surgimiento  

de   coaliciones   territoriales.   El   segundo,   incorpora   argumentos   que   se   han   esgrimido  

largamente  para  debatir  a  las  teorías  de  base  materialista  señalando  que  la  cultura,  el  

imaginario  y  la  interpretación  subjetiva  en  el  plano  de  las  ideas  constituye  un  poderoso  

motor   de   la   conducta   y   acción   política.   Este   argumento   ha   acentuado   su   poder  

explicativo   a   medida   que   avanzan   la   globalización   y   la   revolución   incesante   de   las  

comunicaciones,   que   obliga   a   pensar   que   los   actores   tienen   mayor   diversidad   de  

referencias  y  contextos  que   las  derivadas  de  su  posición  en  el  proceso  productivo.  El  

tercer  plano  proviene  de  las  teorías  de  la  acción  colectiva  que  suma  a  estos  procesos  a  

actores   de   base   no   clasista.   En   síntesis,   el   punto   de   partida   para   la   comprensión   y  

14    

diseño  de   acciones   que  potencien   el   papel   de   las   coaliciones   territoriales   conduce   a  

observar   la   base   material   y   económica   de   los   actores,   el   imaginario   en   el   que   se  

desempeñan  y     la  reivindicación  o  apelación  que  motiva  su  capacidad  de  alianza.  Los  

pasos  siguientes  son  establecer  la  amplitud  de  actores  incorporados,    determinar  cuál  

es   su   campo   de   acción,   capacidad   organizativa,   horizonte   temporal,   nivel   de  

formalización,  impronta  territorial  y  capacidad  de  gestión  política.    

   

Entenderemos  como  coaliciones  territoriales  a  la  configuración  de  alianzas  de  mediano  

plazo   entre   actores   diferentes   sobre   asuntos   de   orden   económico   y   productivo   de  

ámbito  territorial.    Tanaka  se  refiere  a  acciones  convergente  de  actores  diferentes  en  

torno  a  una  dinámica  de  crecimiento  (Tanaka  2011).  Estos  actores  buscan  incidir  sobre  

determinados  cursos  de  acción,  prácticas,  decisiones  y  políticas  para  ejercer  poder  e  

influencia   sobre   las   dinámicas   económicas   y   sociales   en   los   territorios   y   alterar   la  

distribución  del  poder.      

 

Las  coaliciones  se  mueven  entre  lo  político  y   lo  discursivo.  Se  configuran  en  el  marco  

de   un   entendimiento   común   y   de   una   suerte   de   afinidad   estratégica   que   permite  

movilizar  a  actores  y   recursos  y  activar  procesos  que  tendrían  tiempos  más   lentos,  o  

nunca   ocurrirían,   de   no   existir   este   marco   de   entendimiento.       Si   bien   existen  

coaliciones  de  carácter  conservador,   cuyo   foco  es  preservar  el  orden  establecido,   las  

coaliciones     territoriales   de   desarrollo   potencian   oportunidades   de   cambio   social   y  

alternativas  transformadoras.    

 

Es   importante   diferenciar   a   las   coaliciones   de   los   grupos   de   interés   y   de   las  

organizaciones.   Estas   alianzas   reúnen   a   actores   diversos   que  no   encontrarían   en   sus  

propios  contextos  motivos  para  actuar  en  común  entre  sí.    Tienen  vocación  de  poder  

pero   no   se   constituyen   como   organización,   sino   como   una   movilización   cultural   y  

política,   elaboran   un   discurso   en   torno   a   ciertas   ideas   del   progreso   económico   y   el  

desarrollo,  y  ejercen  influencia  y  presión  social  para  llevar  adelante  esa  idea.    Detrás  de  

estas   acciones   hay   oportunidades   y   beneficios,   pero   las   coaliciones   no   actúan   en   la  

reivindicación  inmediata  o  puntual,  sino  en  una  visión  de  conjunto  más  elaborada  de  

mediano  o  largo  plazo.  

15    

 

Su   modo   de   actuar   variará   en   relación   a   sus   atributos   y   a   la   particular   realidad  

territorial  en  la  que  les  corresponda  desempeñarse,    pudiendo  expresarse  de  manera  

más   bien   discursiva,   como   un   implícito   pero   omnipresente   sobre   entendido   entre  

actores   que   comparten  principios   y   creencias   y   que   se   sitúan   en  determinado  ethos  

cultural  y  político,  a  coaliciones  con  orgánicas  más  explícitas.  En  todo  caso,  difícilmente  

las   coaliciones   llegarán   a   ser   políticamente   más   organizadas   sino   son   también  

coaliciones  discursivas.      

 

Asumiendo   el   interés   específico   por   coaliciones   que   actúan   en   el   plano   de   las  

dinámicas  económicas  territoriales,  dos  son  los  criterios  determinantes  de  su  potencial  

impacto:  (a)  la  capacidad  de  acción  política  y  (b)  el  arco  de  actores  (y  su  carácter)  que  

participan   en   la   coalición.   Respecto   al   primer   criterio,   las   coaliciones   variarán   entre  

aquellas   con   claros  afanes  políticos   y  manejo  en  el   idioma  del  poder,   y   aquellas   con  

fortalezas   en   el   plano   de   las   ideas   y   los   consensos.   Respecto   del   segundo   criterio,  

variarán  en  relación  a  la  diversidad  y  características  de  los  actores  que  las  conforman.  

 

Un  atributo  que  es  razonable  suponer  de   las  coaliciones  territoriales  es  su  capacidad  

de   generar   un   espacio   de   entendimiento   que   trascienda   el   interés   específico   de   un  

actor,  por  poderoso  que  esta  sea.  Estas  alianzas  tienen  capacidad  actual  o  potencial  de  

sumar  a  actores  que  no  figuran  en  la  primera  línea  de  los  espacios  de  influencia  para  

formar   parte   de   proyectos   reformistas   y   modernizadores,   en   la   medida   que   estos  

actores   logran   participar   de   un   discurso   más   abarcativo.   El   propio   ejercicio   de  

incorporación  de   los  más  débiles   tiene  un  componente  ciudadano  que  abre  espacios  

para   el   diálogo   sobre   asuntos   públicos   de   interés   común.   Lo  mismo   aplica   desde   la  

perspectiva   de   género.   No   es   neutral   la   participación   de   hombres   y   mujeres.   Las  

mujeres   participan   vitalmente   de   los   procesos   territoriales,   pero   no   se   las   ve   en   las  

definiciones   cruciales   ni   en   las   y   gestiones   estratégicas   surgidas   en   el   marco   de   las  

coaliciones.    

 

Las   coaliciones   están   marcadas   de   manera   contradictoria   por   la   amplitud   de   sus  

participantes.   Cuanto   más   amplia,   más   imprecisos   los   propósitos   dado   que   deben  

16    

satisfacer   a   un  mayor   número   de   actores  mientras   que,   cuando  más   parecido   es   el  

elenco,  mayores   posibilidades   de   acotar   propósitos   y   obtener  mejores  márgenes   de  

satisfacción  por  los  resultados  que  se  alcancen.  La  contradicción  es  inherente  a  la  idea  

de  alianza  entre  actores  diferentes.  

 

Las  coaliciones  enfrentan  desafíos  internos,  tensiones,  conflictos,  contradicciones,  que  

hacen   necesario   optimizar   los   ámbitos   de   acuerdo   y   gestionar   los   desacuerdos   para  

procesar,   sin   generar   quiebres   o   pérdida   de   coherencia,   las   diferencias   que   habrán  

entre   actores   que   no   son   homogéneos.   El   gran   desafío,   es   tener   la   capacidad   de  

acercar  posiciones  para  formar  sentidos  comunes  alternativos  a  los  dominantes  y  abrir  

paso  a  nuevos  cursos  de  acción  con  potencial  de  emprendimiento.  

 

El   desempeño   de   los   actores   al   interior   de   las   coaliciones   marcará   su   estilo   y  

posiblemente  el  alcance  de   logros.    La  capacidad  propositiva  e   innovadora,   la  calidad  

de   emprendedores   y   gestores   de   nuevas   ideas   y   proyectos,   será   fundamental   en   su  

capacidad   de  modificar   cursos   de   acción   y   llevar   adelante   el   proyecto.   A   su   vez,   la  

vocación  de  poder,   la  capacidad  de  asumir  vocería,  cabildeo  y  protagonismo  también  

importa  a  la  hora  de  gestionar  los  propósitos  de  la  alianza.  

 

El   contexto  que  aporta  el  plano   territorial   a  estos  procesos  es   relevante.  Se   trata  de  

actores   cuya   identidad   se   construye   en   relación   a   asuntos   del   lugar,   que   son  

portadores   de   proyectos   o   ideas   sobre   procesos   que   ocurren   y   ocurrirán   en   ese  

territorio,  que  es  el  mismo  donde  habitan  y  trabajan  otros  actores  que  también  tienen  

interpretaciones   y   están   dispuestos   a   determinadas   acciones.   Allí   donde   estas   ideas  

logran  concurrir  a  una   interpretación  compartida  respecto  de  procesos  que  importan  

para   la   vida   de   las   personas,   sus   colectivos   y   sus   emprendimientos,   se   forman  

coaliciones.        

 

Así   como   el   entenderse   como   actor   territorial   (ser   de   allí)   genera   un   contexto  

compartido  propicio   para  que   se   generen  puntos  de   interés   en   común,   también  esa  

misma   pertenencia   constituye   un   espacio   de   conflicto   y   disputa   cuando   se   ocupan  

posiciones  dispares  (propietarios  tradicionales  versus  nuevos  emprendedores,  o  versus  

17    

pequeños   productores,     o   versus  asalariados   del   campo),   o   entre   actores   que   no   se  

posicionan  ni   constituyen  de  acuerdo  a   su  posición  material   y  económica,   sino  a   sus  

experiencias  particulares.  Los  territorios  no  son  lugares  que  llamen  de  por  sí  a  la  unión  

y  a  la  armonía,  son  lugares  de  negociación  y  conflicto.  

 

La  coherencia  que  en  principio  descansa  en  el  marco  de  un  territorio  debe  expresarse  y  

operar   en   juego   con  el   entorno  mayor,   el   que   también   forma  parte  del   contexto  de  

oportunidades  y  restricciones  que  están  a  disposición  de  los  actores  y  las  coaliciones.  

El   ámbito   territorial   no   es   un   refugio   que   contenga   y   acoja   respecto   de   un   entorno  

mayor   que   puede   ser   amenazante,   sino   una   unidad   socio   espacial   desde   la   cual   se  

interactúa  con  el  ámbito  nacional  y  global.      

 

No   solo   actúan   concertados   o   en   alianza   los   actores   territoriales,   sino   también   los  

llamados   actores   extraterritoriales.   Los   estudios   sobre   desarrollo   territorial   han  

detectado   la   importancia   de   estas   coaliciones   que   se   proponen   intervenir   de  

determinada  manera  en  un  territorio  porque  encuentran  allí  ventajas  productivas  pero  

que  están  disociados  de  la  impronta  territorial.    El  problema  acá  no  es  la  presencia  de  

actores  de  afuera,  lo  que  no  es  negativo  en  sí  mismo,  e  incluso  puede  ser  un  factor  que  

impulse  los  cambios,  sino  la  constitución  coherente  de  coaliciones  sin  apego  ni  arraigo  

sobre   procesos   en   curso,   más   allá   del   propósito   estrictamente     productivo.   Estas  

coaliciones   tienen   el   riesgo   de   operar   como   explotadoras   de   los   recursos   naturales,  

aún   cuando   generen   empleo   y   aumento   del   producto,   y   no   colaborarán   a   procesos  

más   extensos   de   generación   de   valor   consecuentes   con   una   visión   amplia   de   las  

oportunidades  económicas  territoriales.  

 

Papel  del  Estado  

El  Estado  y  las  políticas  públicas  tienen  efecto  sobre  la  constitución  y  desempeño  de  las  

coaliciones  de  variadas  maneras.  En  primer   lugar,  el  marco  institucional,   la  existencia  

de   reglas   claras   y   conocidas   y   la   confianza   social   en   la   estabilidad   y   marco   legal   y  

jurídico   de   los   procesos   es   un   atributo   insustituible   para   estimular   la   inversión,   el  

emprendimiento  y  la  colaboración  con  miras  a  buenos  resultados  futuros.  En  segundo  

lugar,  la  existencia  y  coherencia  de  los  procesos  de  descentralización.  En  tercer  lugar,  

18    

las  políticas  públicas,  en  particular  las  relacionadas  con  infraestructura  y  conectividad  

son   imprescindibles   como   base   material   de   dinámicas   productivas.   En   cuarto   lugar,  

toda  el  área  de   fomento,   innovación,  desarrollo   tecnológico  suele  ser  una  asociación  

entre  políticas  públicas  y  emprendimientos  privados.  Por  último,  la  políticas  sociales  y  

de   enfrentamiento   a   la   pobreza,   que   permiten   el   adecuado   desarrollo   de   las  

comunidades  y  el  acceso  a  servicios  básicos  son,  por  su  parte,   insustituibles.  Todo   lo  

anterior  constituye  un  enjambre  de  procesos,  actores,  marcos   institucionales,  grupos  

de  interés  y  competencia  política,  que  influirán  sobre  las  capacidades  de  acción  de  las  

coaliciones  y  sobre  las  dinámicas  en  marcha  en  los  territorios.    

 

Un   papel   particularmente   significativo   corresponde   a   los   niveles   intermedios   de  

gobierno,   los   que   están   sintonizados   y   cercanos   a   los   procesos   territoriales   y   a   la  

ciudadanía,   para   actuar   en   dos   dimensiones   complementarias:   mitigar,   equilibrar   o  

redistribuir   cuando   se   producen   ineficiencias   de  mercado   y/o   se   generan   rezagos   y  

exclusiones,  y  fomentar,  estimular  y  potenciar  cuando  se  visualizan  oportunidades.  Los  

gobiernos   intermedios   están   llamados   a   desempeñar   un   papel   estratégico   en   el  

estímulo   a   la   colaboración   público   privada   y   la   gestión   de   coaliciones   de   desarrollo  

territorial   de   las   cuales   pueden   directamente   formar   parte   o,   indirectamente,  

estimular  y  potenciar.  

 

Entendiendo  que  las  coaliciones  tienen  un  sentido  político  y  aspiran  a  ejercer  poder  en  

determinados   cursos   de   acción,   es   más   que   probable   que   interactúen   de   modo  

sistemático   y   frecuente   con   el   Estado   y   aún   es   posible   que,   dependiendo   de   las  

dinámicas  en  curso,  los  gobiernos  intermedios  y  locales  tengan  desempeños  relevantes  

en   la   construcción  y  potenciamiento  de   las   coaliciones,  pero  es   imprescindible   tener  

muy  claro  que  las  coaliciones  no  pueden  usurpar  ni  quieren  ocupar  el  papel  del  Estado.  

Deberán  entonces  administrar  esta  relación  evitando  clientelismo  y  dependencia.  Otro  

elemento   que   deberán   tener   en   cuenta   y   gestionar,   es   su   relación   con   los   distintos  

niveles  de  gobierno,  nacional,  intermedio  y  local.  Si  su  referencia  es  principalmente  el  

Estado   central   para   resolver   a   ese   nivel   asuntos   de   escala   territorial,   se   estará   en  

presencia   de   debilidades   en   el   proceso   de   descentralización   y   de   las   dinámicas  

19    

territoriales   endógenas.   Este   es   un     tipo   de   dinámica   que   va   en   contra   del  

fortalecimiento  territorial.      

 

Son  muchas  las  preguntas  que  pueden  hacerse  respecto  del  desempeño  y  alcance  las  

coaliciones   territoriales,   tanto   con   un   afán   de   comprensión   y   conocimiento   de   las  

dinámicas  en  curso  en  los  procesos  de  descentralización  y  desarrollo  territorial,  como  

con  un  afán  de  aportar  a  potenciar  el  impacto  de  sus  acciones,  en  el  entendido  que  se  

trata   de   coaliciones   orientadas   hacia   propósitos   de   desarrollo   económico   territorial  

que  tienen  positivos  impactos  en  materia  de  disminución  de  pobreza  y  desigualdad.  

 

¿Es   posible   actuar   para   generar   coaliciones   territoriales?;   ¿es   posible   promover   y  

apoyar  la  acción  de  coaliciones  territoriales?;  ¿cuáles  serían  los  mecanismos  para  ello?;  

¿es   posible   intervenir   para   modificar   la   constitución   y   prácticas   de   las   coaliciones  

territoriales?;   ¿se   puede   incidir   para   que   coaliciones   de   base   clasista   se   tornen  más  

abarcativas?;  ¿qué  papel  le  cabe  al  gobierno  intermedio  en  estos  procesos?;  ¿qué  tipo  

de  políticas  públicas  o  de  cooperación  pueden  ayudar  al  surgimiento  y  promoción  de  

coaliciones   que   impulsen   dinámicas   de   crecimiento,   disminución   de   pobreza   y  

disminución  de  desigualdad?  

 

En  principio,  es  posible  colaborar  a  la  generación  de  coaliciones  promoviendo  alianzas,  

visualizando  espacios  estratégicos  de  interés  común,  aportando  a  fortalecer  y  dotar  de  

capacidades  a  actores  más  débiles  para  dialogar  con  autoridades  y  líderes.  Es  posible,  

también,   colaborar   a   una   adecuada   gestión   de   las   coaliciones,   aprendiendo   de  

prácticas  y  mecanismos  para   relevar   los  asuntos  decisivos  de   la  agenda   territorial  de  

desarrollo,   llegar   a   consensos   sobre   la   interpretación   y   cursos   de   acción   posibles,  

establecer   líneas   fuertes   de   interés     y   trabajo   para   producir   cambios.   También   es  

adecuado  plantearse  un  ejercicio  sostenido,  con  los  gobiernos  intermedios,  tendiente  

a  visualizar  su  papel  como  articulador  y    líder  de  las  transformaciones  territoriales.    

 

 

 

 

20    

3.   Conceptualizando  la  cooperación  descentralizada  

 

De  manera  creciente  se  están  desarrollando  en  América  Latina  distintas  experiencias  

de   cooperación   para   el   desarrollo   directamente   entre   los   niveles   descentralizados,  

desde   las  clásicas  experiencias  de  hermanamiento,  a   las  de  asistencia   técnica,  apoyo  

de   expertos,   diálogos   temáticos,   inversión   en   áreas   específicas,   generación   de  

capacidades   en   diversos   campos,   etc.   Sin   embargo,   es   poca   la   experiencia   de  

cooperación   para   fortalecer   a   actores   del   desarrollo   y   ninguna   la   experiencia   para  

identificar   y   estimular   a   coaliciones  de   actores   territoriales  que  pueden  desempeñar  

un   papel   relevante   para   el   desarrollo   económico   inclusivo   en   América   Latina.   Sin  

embargo,    aquí  hay  una  potente  oportunidad  para  abrir  una  nueva  línea  de  trabajo  que  

tiene   el   potencial   de   apalancar   seriamente   hacia   adelante   los   procesos   de  

descentralización  y  desarrollo  regional  en  curso.        

 

La   cooperación   descentralizada   es   un   nuevo   enfoque   de   cooperación   que   busca  

establecer   vínculos   directos   entre   gobiernos   subnacionales   (regiones,   gobiernos  

autónomos,   municipios,   etc.)   de   países   donantes   y   receptores   de   cooperación,  

fomentando  principalmente  el  papel  participativo  y  activo  de  los  agentes  locales.  En  el  

sentido  más  amplio  de  su  definición,  se  entiende  que   la  cooperación  descentralizada  

involucra   a   las   organizaciones   no   gubernamentales,   redes   y   sociedad   civil   (Bossuyt,  

2009;   Noferini,   2009).   Es   en   este   espacio   donde   la   reflexión   acerca   del   potencial  

transformador  de  las  coaliciones  de  desarrollo  reclama  una  mirada  atenta  por  parte  de  

gobiernos   subnacionales   que   pueden   cooperar   intercambiando   experiencias   que  

impulsen  alianzas  estratégicas  con  sentido  territorial.              

 

La   cooperación   descentralizada   surge   en   los   noventa   como   resultado   de   distintos  

procesos   de   transformación   política,   económica   y   social   en   los   países,   la  

democratización  y  descentralización,  la  creciente  relevancia  de  las  dinámicas  políticas  

y   sociales   de   base   territorial   y     la   percepción   de   una   falta   de   efectividad   de   la  

cooperación   centralizada.   Esta   nueva   concepción   de   la   cooperación   se   adopta   a  

principios   de   los   90   y   hacia   el   2000   evoluciona   incorporando   a   actores   no   estatales  

(sector   privado,   sindicatos,   sociedad   civil,   autoridades   locales,   etc.,)   en   el   diseño   y  

21    

ejecución  de  la  cooperación  al  desarrollo.  Entre  los  países  que  promueven  este  nuevo  

enfoque   de   cooperación   están   España,   Italia,   Francia,   Alemania   y   Bélgica.   España  

destaca  por  su  experiencia  con  América  Latina,  habiendo  creado  varios  mecanismos  e  

instrumentos   para   mejorar   la   articulación   y   eficacia   de   la   ayuda,   por   ejemplo,   los  

Fondos  de  Cooperación  y  Solidaridad.  

 

El   enfoque   de   la   cooperación   descentralizada   agrega   flexibilidad   y   pertinencia   a   la  

cooperación   pues   permite   a   gobiernos   subnacionales   que   tienen   afinidad,   intereses  

comunes   y   propósitos   de     colaboración,   vincularse   de   una   manera   directa   y  

comprometida.   Son   diversas   las   potencialidades   de   estas   iniciativas,   entre   las   más  

importantes   a)   su   mayor   cercanía   con   la   ciudadanía   y   mayor   participación   de   los  

actores  de  la  cooperación,  lo  que  fomenta  la  cohesión  social,  tanto  de  los  beneficiarios  

receptores,   como   de   la   población   donante   que   demuestra   un   compromiso   de  

solidaridad  más  visible  e  identificable,  b)  la  factibilidad  de  compartir  ámbitos  de  interés  

derivados  de   la   escala   común  de  operaciones  de   gobierno   local   a   gobierno   local,   de  

territorio   a   territorio,   de   comunidad   de   residentes   a   comunidad   de   residentes,   c)   la  

oportunidad   de   intercambiar   en   un   modo   de   relación   más   horizontal   y   con   más  

compromiso   efectivo   con   los   procesos   y   sus   resultados,   lo   que   construye   más  

mecanismos  de  diálogo   y   cooperación   sustantivo   entre   regiones,   d)   su   capacidad  de  

movilizar   recursos,   e)   su   independencia   respecto   de   la   política   exterior   y   relaciones  

internacionales,   lo  que  permite  que  junto  con  las  comunidades  locales  se  trabaje  con  

flexibilidad   sobre   estrategias   de   cooperación   enfocadas   a   enfrentar   problemas   de  

desarrollo.    

 

Sin   embargo,   algunas   de   estas   mismas   características   representan   limitaciones   que  

restringen  el  despliegue  y    alcance  de  la  cooperación  descentralizada,  por  ejemplo,  a)  

problemas   de   descoordinación   entre   el   trabajo   realizado   por   la   cooperación  

descentralizada   y   la   centralizada,   los   que   provocan   duplicidad   de   las   acciones   con  

resultados   de   pérdida   de   eficacia;   b)   falta   de   voluntad   política   de   los   gobiernos  

subnacionales,  ya  sea  receptores  como  donantes,  que  algunas  veces  trabajan  a  favor  

del   clientelismo   y   la   improvisación;   c)   excesiva   dispersión   en   el   destino   de   la  

cooperación,   es   decir   varios   pequeños   esfuerzos   en   el   espacio   y   en   el   tiempo,   d)  

22    

heterogeneidad   de   instrumentos   y   procesos,   según   la   fuente   de   cooperación  

descentralizada   y,   por   consiguiente,   e)   dificultades   para   acumular   conocimiento   y  

aprendizaje   sobre   las   experiencias,   a   la   vez   que   f)   restricciones   en   la   posibilidad  

expandir  las  buenas  experiencias  y  limitar  las  menos  eficientes.      

 

Todas   estas   consideraciones   hacen   pensar   que   es   posible   y   deseable   optimizar   el  

espacio  de  colaboración  que  existe  en   la  cooperación  gobierno  subnacional-­‐gobierno  

subnacional   para   apoyar   iniciativas   de   desarrollo   sustentables   que   reporten   nuevos  

emprendimientos   y   procesos   económico   sociales   con   mayores   posibilidades   de  

inclusión   social,   teniendo   en   cuenta   los   problemas   de   desigualdad   territorial   que   se  

presentan   en   América   Latina,   a   la   vez   que   apoyar   la   ampliación   de     capacidades   y  

entrenamiento  a  los  gobiernos.    

 

4.   Conclusiones  y  propuestas  

 

Estudios   en   curso   en   América   Latina   sobre   desarrollo   territorial   están   registrando  

evidencia  respecto  del  papel  de  las  coaliciones  sociales  entre  los  factores  explicativos  

de   dinámicas   de   crecimiento   económico   con   inclusión   social.   Esta   capacidad   puede,  

aún   en   contextos   en   que   la   dotación   de   activos   y   la   posición   competitiva   no   sea  

óptima,  instalar  ciclos  innovadores    que  consiguen  mejoras  en  el  producto,  el  comercio  

y    la  participación  de  ingresos.  

 

Estos  resultados  no  hacen  sino  resaltar  un  tema  que  comienza  a  plantearse  con  fuerza  

al   examinar   los   procesos   de   descentralización   en   marcha   en   A.L.,   la   estrecha  

vinculación  entre  la  gestión  de  los  gobiernos  intermedios  y  locales  de  gobierno  para  el  

desarrollo  económico  de  los  territorios.  Si  bien  la  descentralización  surgió  en  los  años  

80  con  un  fuerte  acento  de  eficiencia  en  la  gestión  de  recursos  públicos  vinculado  a  la  

hora  actual  hay  consenso  entre  actores  y  analistas  sobre  la  relevancia  de  centrarse  en    

materias   estratégicas   de   mediano   plazo,   relacionadas   con   la   capacidad   de   los  

territorios  de  crecer  y  brindar  mejores  oportunidades  a  sus  habitantes.  

       

23    

Para   contribuir   a   los   procesos   de   descentralización   y   desarrollo   territorial   en   A.L.   es  

conveniente,   sino   imprescindible,   fortalecer   a   los   actores   locales   para   impulsar  

dinámicas   endógenas   de   desarrollo.   Para   ello,   un   diseño   estratégico   consiste   en  

detectar   y   apoyar   la   gestión   de   coaliciones   territoriales   de   desarrollo   que   tienen   el  

potencial   de   introducir   nuevas   dinámicas   económicas   y   sociales   que   generen  

innovación,  emprendimientos  y  nuevos  negocios  susceptibles  de  ampliar  el  potencial  

de   participación   de   mayor   contingente   de   productores   y   trabajadores   en   los  

territorios.  

 

Las  coaliciones  son  alianzas  entre  actores  diferentes  con  un  sentido  de  mediano  plazo.  

Estos   actores   son,   en   importante   medida,   actores   económico   -­‐   territoriales,   pero  

incluyen   también   a   actores   de   identidad   más   difusa   que   tienen   posiciones   y  

expectativas  respecto  de  su  participación  en  los  procesos  relevantes  en  los  territorios.  

Estas   alianzas   tienen  un   componente  discursivo,  una   interpretación   compartida   y  un  

campo  de  entendimiento  entre  los  actores,  y  un  componente  de  gestión  política  y  de  

influencia  para  conseguir  llevar  adelante  iniciativas  y  proyectos.  En  estas  coaliciones  se  

localiza   el   capital   político   endógeno   regional   y   de   su   capacidad   transformadora  

depende,   en   importante   medida,   la   capacidad   de   despegar   y   lograr   éxito   de  

innumerables  territorios  de  A.  L.  que  no  logran  crecer  con  inclusión  social.    

 

Un  papel  decisivo  cabe,  en  estos  procesos,  al  papel  del  Estado  y   la   institucionalidad,  

partiendo  por  el  contexto  sociopolítico,  democrático  y  regulador.  Pero  es  a  nivel  de  los  

gobiernos  intermedios  donde  está  instalado  el  desafío  de  colaborar  para  dar  espacio  a  

coaliciones   sociales   con   perspectiva   transformadora.   Si   bien   la   articulación   público  

privada  y  la  cooperación  con  el  sector  privado  es  un  factor  clave,  según  señalan  todos  

los  estudios  sobre  gobernanza  y  desarrollo,  lo  que  aquí  se  sugiere  va  un  paso  adelante,  

proponiendo   que   el   gobierno   intermedio   ponga   especial   atención   para   detectar   y    

tratar  con  actores  que  tienen  capacidad  de  constituir  y  proyectar  alianzas  con  sentido  

estratégico.    Esta  es  una  tarea  que  se  puede  asumir  de  múltiples  maneras:  

• Colaborar  a  identificar  actores  con  perspectiva  transformadora  

• Colaborar  a  potenciar  conversaciones,  marcos  de  entendimiento  y  articulación  

entre  actores  que  podrían  participar  de  coaliciones  con  sentido  estratégico  

24    

• Colaborar  a  la  construcción  de  actores  con  capacidades  ampliadas,  que  poseen  

claridad   de   sus   intereses   y   que   están   dispuestos   a   generar   espacios   de  

consenso   y     movilizar   colectivamente   recursos   para   la   consecución   de   sus  

objetivos.  

• Colaborar   a   redefinir   el   papel   de   los   actores   al   interior   de   las   alianzas   con   el  

objetivo  de  lograr  puntos  de  encuentro  y  consenso  

• Colaborar   para   hacer   ver   a   los   actores   más   fuertes   y   poderosos   sobre   la  

necesidad,  conveniencia  y  posibles  ganancias  de  abrirse  a   la   lógica  de  diálogo  

territorial  y  co-­‐participación  con  otros  actores  de  asuntos  de  interés  común  

• Colaborar   para   empoderar   a   actores   más   débiles   y   postergados   procurando  

ampliar   capacidades   de   liderazgo,   participación   y   representación   para  

participar  en    alianzas  en  una  lógica  de  colaboración  entre  actores    

• Colaborar  para   instalar  un  nuevo  marco  de  entendimiento  entre  coaliciones  y  

gobiernos  regionales  y  locales.    

• Contribuir   a   desarrollar   y   en   los   gobiernos   locales   y   agencias   públicas  mayor  

claridad  respecto  de  su  papel  líder  en  el  desarrollo  económico  inclusivo  de  los  

territorios.  

 

En   definitiva,   esta   nueva   lógica   de   trabajo   no   hace   sino   fortalecer   a   quienes,  

localizados  en  los  territorios,  están  llamados  a  desplegar  sus  talentos  buscando  nuevas  

oportunidades.   Esta   perspectiva   visualiza   y   empodera   a   los   actores   con   potencial  

transformador,   los   que   están   en   la   vanguardia   y   pueden   liderar   las   innovaciones     o  

modificar  cursos  de  acción  y  prácticas  en  un  sentido  de  construcción  de  futuro.    

 

Es  conveniente  destinar  recursos  y  capacidades  técnicas  y  profesionales  a  esta  línea  de  

trabajo  y   la   cooperación  descentralizada  constituye  un  agente  preferente,  porque  su  

mandato   es   similar   al   que   está   presente   en   la   agenda   de   la   descentralización   y   el  

desarrollo   territorial   en   A.L.   Es   posible   y   recomendable   abrir   una   línea   de   trabajo  

orientada   a   la   ampliación   de   capacidades   de   los   actores   con   influencia   actual   y  

potencial  en  el  territorio,  pues  ello  apunta  a  incidir  en  la  dinámica  territorial.  Actores  

con   capacidades   ampliadas   contarán   con   mejores   perspectivas   de   articulación,  

mayores   posibilidades   de   participar   activamente   en   el   diseño   y   formulación   de  

25    

políticas   y   contribuirán   de   manera   activa   para   forjar   dinámicas   de   crecimiento  

económico  y  social  en  el  territorio.    

REFERENCIAS  

 

Bossuyt,   Jean   (2007)   Políticas   e   Instrumentos   de   Apoyo   a   la   Cooperación  

Descentralizada  por  parte  de  los  Estados  Miembros  de  la  Unión  Europea  y  la  Comisión  

Europea:   un   Análisis   Comparativo,   en   Anuario   de   la   Cooperación   Descentralizada,  

Montevideo:  OCD.  

 

De  la  Cruz,  Rafael;  Pineda,  Carlos  y  Pöschl  Caroline  (Ed.)  (2010)  La  Alternativa  Local.  

Descentralización  y  desarrollo  económico.  Banco  Interamericano  de  Desarrollo.  

 

Marcel,   Mario   (2010)   Modelos   Alternativos   de   Descentralización   y   la   Experiencia  

Chilena,   en   La   Alternativa   Local.   Descentralización   y   desarrollo   económico.   Banco  

Interamericano  de  Desarrollo.  

 

Noferini,   Andrea   (2009)   Desarrollo,   Cooperación   Descentralizada   y   Gobernanza  

Multinivel:   Consideraciones   para   la   Actualidad,   en   Anuario   de   la   Cooperación  

Descentralizada,  Montevideo:  OCD.  

 

Rimisp   (2008)   Investigación   Aplicada   de   Dinámicas   territoriales   rurales   en   América  

Latina:   Marco   metodológico   (Versión   2).   Documento   de   Trabajo   N°   2a.   Programa  

Dinámicas  Territoriales  Rurales.  Rimisp,  Santiago,  Chile.  

 

Schejtman,   Alexander   y   Berdegué,   Julio   (2004).   Desarrollo   Territorial   Rural.   RIMISP,  Documento   elaborado   para   la   División   América   Latina   y   el   Caribe   del   Fondo  Internacional   de   Desarrollo   Agrícola   (FIDA)   y   el   Departamento   de   Desarrollo  Sustentable   del   Banco   Interamericano   de  Desarrollo   (BID).   Chile.   Versión   electrónica  disponible  en:    http://www.rimisp.org/FCKeditor/UserFiles/File/documentos/docs/pdf/dtr1_desarrolloterritorialrural.pdf    

26    

Tanaka,   Martín     (2011)   Coaliciones   sociales   y   procesos   políticos   en   los   territorios.  Propuesta   inicial   de   marco   conceptual.   Ponencia   presentada   en   El   Encuentro  Territorios  en  Movimiento,  Marzo  2011.  El  Salvador.    Touraine,  Alain  (1973)  Production  de  la  Societé.  Paris.  Seuil    UCLG  (2008)  La  Descentralización  y  la  Democracia  Local  en  el  Mundo.  Primer  informe  mundial  de  ciudades  y  gobiernos  locales  unidos.  GRALE,  Barcelona