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Cómo Enfrentar los Desastres Naturales en una Región Vulnerable: Lecciones Aprendidas del Paso del Huracán Mitch por Centroamérica CEN 1100
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Cómo Enfrentar los Desastres Naturales enuna Región Vulnerable: Lecciones
Aprendidas del Paso del Huracán Mitch porCentroamérica
CEN 1100
Documento en Proceso. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcosconceptuales novedosos, posibles opciones de abordaje de problemas y sugerencias parala eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales,nacionales o sectoriales, y de estrategias empresariales. No pretende prescribir ni sehacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano para la Competitividad yel Desarrollo Sostenible del INCAE acerca de una incorrecta interpretación de sucontenido, de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública.El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad yel desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad,bajo los términos del texto anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socioscontribuyentes del proyecto. Mayo, 1999.
TABLA DE CONTENIDO
PREFACIO.................................................................................................................................................................... 1
CÓMO ENFRENTAR LOS DESASTRES NATURALES EN UNA REGIÓN VULNERABLE: LECCIONESAPRENDIDAS DEL PASO DEL HURACÁN MITCH POR CENTROAMÉRICA........................................................... 2
1. CENTROAMÉRICA AL FINAL DEL SIGLO VEINTE........................................................................................... 2
2. DEUDA SOCIAL Y DEUDA AMBIENTAL: EL TALÓN DE AQUILES................................................................ 4
3. PROPENSIÓN DE CENTROAMÉRICA A LOS DESASTRES ............................................................................ 6
4. LA FURIA DEL HURACÁN MITCH ..................................................................................................................... 8
5. NECESIDAD DE TRANSFORMACIÓN Y AGENDA DE RECONSTRUCCIÓN EN CENTROAMÉRICA.......... 11
6. RED AMPLIADA DE SEGURIDAD.................................................................................................................... 13
7. RED DE SEGURIDAD SOCIAL BÁSICA........................................................................................................... 15
7.1 ORGANIZACIÓN SOCIAL PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN EN CASO DE DESASTRES............................................... 17
8. RED DE SEGURIDAD AMBIENTAL.................................................................................................................. 19
8.1 MANEJO DE RECURSOS NATURALES ................................................................................................................... 198.1.1 Reforestación y Manejo de Cuencas Críticas........................................................................................ 208.1.2 Recuperación y Manejo de Humedales y Áreas Costeras..................................................................... 21
8.2 PLANEAMIENTO DEL USO DE LA TIERRA ............................................................................................................... 228.2.1 Apoyo para Concluir e Implementar a Nivel Nacional el Plan Maestro Regional de Uso de la Tierra ... 228.2.2 Fortalecimiento de la Capacidad Local para Incorporar la Mitigación del Riesgo y la Vulnerabilidaden el Planeamiento del Uso de la Tierra............................................................................................................. 22
8.3 PLANEAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA Y PRÁCTICAS DE CONSTRUCCIÓN................................................................ 228.3.1 Programas de Reubicación de Asentamientos Humanos...................................................................... 23
9. RED DE SEGURIDAD ECONÓMICA Y PRODUCTIVA..................................................................................... 27
9.1 REDIRECCIÓN DE NUEVOS FONDOS A LA MICROEMPRESA, LA PEQUEÑA Y LA MEDIANA EMPRESA ............................. 279.1.1 Estímulo de las Actividades de Rehabilitación y Reconstrucción Dirigidas a Pequeñas y MedianasEmpresas ........................................................................................................................................................... 279.1.2 Deuda Externa de Honduras y Nicaragua ............................................................................................. 289.1.3 Situación Migratoria en Centroamérica.................................................................................................. 29
9.2 ACCESO A LOS MERCADOS INTERNACIONALES ..................................................................................................... 319.2.1 Desarrollo de la Infraestructura Logística Avanzada en la Región ........................................................ 339.2.2 Desarrollo de Mecanismos de Microcrédito para Personas y Pequeñas Empresas.............................. 369.2.3 Seguros, Reaseguro y Protección Contra Catástrofes .......................................................................... 36
10. LECCIONES APRENDIDAS.......................................................................................................................... 39
CONCLUSIONES........................................................................................................................................................ 45
BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................................................................... 46
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PREFACIO
Inmediatamente después del paso del huracán Mitch, el Centro Latinoamericano para laCompetitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS) respondió a Centroamérica organizandoun equipo de profesionales y académicos que, dada a su experiencia en diversos campos,podían ser útiles para apoyar a los gobiernos y a otros actores de la región, particularmente losde Nicaragua y Honduras que fueron los países más fuertemente afectados.
Como parte de las tareas de apoyo a la organización y el planeamiento de las actividades derehabilitación y reconstrucción, se desarrolló una serie de talleres para participantes del sectorpúblico y privado, con el propósito de comenzar a entender la magnitud del huracán y susconsecuencias inmediatas y futuras.
Con base en los hallazgos de estos talleres y en el trabajo realizado por un equipo demiembros de facultad y consultores externos, se redactó un primer documento conocido como“Estrategia para la Reconstrucción y la Transformación de Centroamérica después del HuracánMitch”, el cual se presentó como propuesta en la preparación y el seguimiento de la reunión delGrupo Consultivo Regional, realizada el 10 y 11 de diciembre, 1998, en Washington, y comoaporte inicial para la reunión del Grupo Consultivo Regional que tuvo lugar en el segundotrimestre de 1999, en Estocolmo, Suecia. Este documento fue elaborado por el INCAE y elHarvard Institute for International Development (HIID), de Harvard University, en coordinacióncon la Secretaría General del Sistema de Integración de Centroamérica y con el apoyofinanciero del Grupo AVINA (Acción para la Vida y la Naturaleza) y el Banco Centroamericanode Integración Económica (BCIE).
Posteriormente, con ocasión de la Conferencia sobre Pobreza y Protección Social, organizadapor el Banco Interamericano de Desarrollo y realizada el 4 y 5 de febrero, 1999, en Washington,se preparó para este mismo banco el documento llamado “Cómo Enfrentar los DesastresNaturales en una Región Vulnerable: el Huracán Mitch en Centroamérica”. Este documentoreunía las lecciones del primero y las relacionadas con los temas de pobreza, vulnerabilidad yredes de seguridad.
En forma paralela, y hasta la fecha, el CLACDS del INCAE ha participado en el proceso dirigidopor la Secretaría General del SICA para crear una cartera de proyectos desarrollada por lasdiferentes organizaciones de integración regional. Para este fin se ha recibido una contribuciónfinanciera del Grupo AVINA. Este documento constituye un esfuerzo por reunir las principaleslecciones aprendidas y los conceptos desarrollados en los dos documentos anteriores.Contiene el pensamiento y el aporte de muchas personas e instituciones, aunque su contenidoes únicamente responsabilidad de los autores afiliados al Centro Latinoamericano para laCompetitividad y el Desarrollo Sostenible del INCAE y al Harvard Institute for InternationalDevelopment.
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CÓMO ENFRENTAR LOS DESASTRES NATURALES EN UNA REGIÓNVULNERABLE: LECCIONES APRENDIDAS DEL PASO DEL HURACÁN
MITCH POR CENTROAMÉRICA1
1. CENTROAMÉRICA AL FINAL DEL SIGLO VEINTE
Desde una perspectiva histórica, Centroamérica ha empezado a ver su futuro con optimismo.La paz y la democracia son una realidad en cada una de las cinco naciones del istmo. Lastensiones e incertidumbres de las décadas pasadas, caracterizadas por la guerra y lainestabilidad política, han dado paso a esfuerzos cooperativos y a una visión común dedesarrollo expresada por medio de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible.
Antes de la década de los 90, esta región fue una de las más violentas del planeta. Durantemucho tiempo, la mayoría de sus habitantes se vieron directa o indirectamente afectados pordesgarradoras secuencias de golpes de estado, gobiernos “de facto” y sangrientos yprolongados conflictos armados que mataron a decenas de millares de personas y que dejaronprofundas y extensas secuelas de miseria y dolor. La inestabilidad política durante esteperíodo se vio nutrida por marcadas desigualdades económicas y sociales que se acumularonen la mayoría de estos países a lo largo de los años. Esta inestabilidad, también, fuefomentada por tendencias internacionales de confrontación política e ideológica, típicas delesquema bipolar de geopolítica global prevaleciente hasta finales de los ochenta.
En la década de los ochenta, la situación de Centroamérica se vio caracterizada, además, poruna profunda crisis económica. Los principales socios comerciales entraron en recesióndurante los 70’s, y eso generó una significativa reducción en la demanda de productos del áreapara la década de los 80’s y la caída en los precios de los principales productos de exportación,un deterioro en los términos de intercambio y una fuga de capitales. Lo anterior, combinadocon los problemas de cada nación, se reflejó en el crecimiento económico. El Producto InternoBruto se redujo en toda Centroamérica, y creció a un promedio de apenas 0,6%, entre 1981 y1990.
Se están empezando a ver los frutos del proceso de paz (que se inició formalmente con la firmadel acuerdo de Esquipulas2 en 1986 y concluyó con el acuerdo de paz de Guatemala en 1997),así como del retorno a la democracia y los esfuerzos por lograr estabilidad macroeconómica ymejorar el clima de negocios. En la década de los 90’s, el Producto Interno Bruto y las tasas decrecimiento del PIB “per capita” mostraron una tendencia positiva, que podría reflejar estamejora (ver Tablas 1 y 2).
1 Este documento fue escrito por Juan Carlos Barahona, Director Asociado del CLACDS-INCAE; Eduardo Doryan,Director de CLACDS-INCAE; Felipe Larraín, Director del Proyecto Centroamérica, Harvard Institute for InternationalDevelopment (HIID) y Jeffrey Sachs, Director del HIID.2 La actividad decisiva que marcó el inicio de este proceso fue la Cumbre de los Presidentes Centroamericanos,realizada en Esquipulas, Guatemala, el 25 de mayo, 1986.
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TABLA 1
PRODUCTO INTERNO BRUTO
TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANNUAL
(PORCENTAJES)
País 1970-1980 1980-1990 1990-1996 1997* 1998-02*Costa Rica 5,5 3,7 4,1 3,2 3,6El Salvador 2,3 -0,4 5,6 3,8 5,0Guatemala 5,7 0,9 4,1 4,3 5,3Honduras 5,7 2,3 3,4 4,9 5,3Nicaragua 0,0 -1,4 2,6 5,0 5,8
Fuente: Progreso Económico y Social en América Latina. Informe 1997. BID.*Banco Mundial. 1998.
TABLA 2
PRODUCTO INTERNO BRUTO POR HABITANTE
TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANNUAL
(PORCENTAJES)
País 1970-1980 1980-1990 1990-1996 1997* 1998-02*Costa Rica 2,6 -0,6 1,1 1,1 1,8El Salvador -0,1 -1,7 3,3 1,4 2,5Guatemala 2,8 -2,0 1,1 1,7 2,9Honduras 2,4 -0,8 0,4 2,1 3,0Nicaragua -3,0 -4,1 0,0 7,9 2,8
Fuente: Progreso Económico y Social en América Latina. Informe 1997. BID.*Banco Mundial. 1998.
Mientras las naciones centroamericanas fortalecen sus economías y sus sistemas políticos sevuelven más abiertos y democráticos, la economía mundial continúa mostrando los grandescambios típicos de la actual era de globalización acelerada. La convergencia de estastendencias internas y externas colocan a Centroamérica en una posición favorable para dar unsalto hacia adelante, para alcanzar niveles más altos de crecimiento económico, bienestarsocial y democracia política. Sin embargo, esta visión optimista contrasta con los niveles depobreza y desigualdad social que siguen sin resolver pese a los diferentes esfuerzos realizadospor cada país, y con la degradación de los recursos naturales que obstaculiza y amenaza lasostenibilidad del crecimiento.
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2. DEUDA SOCIAL Y DEUDA AMBIENTAL: EL TALÓN DE AQUILES
Las condiciones sociales para los centroamericanos se deterioraron durante las décadasanteriores, a consecuencia de las condiciones estructurales en las economías de la región, lacrisis económica y el prolongado período de inestabilidad política. La porción de la poblaciónque era incapaz de satisfacer las necesidades humanas básicas aumentó, la ausencia deservicios sociales primarios tales como salud y educación también creció y disminuyeron lasopciones de capacitación para que la población económicamente activa obtuviera puestos máscalificados y mejor “pagados”. A principios y mediados de la década de los 90’s, una vezconsolidada la paz, la situación se mostraba tal como aparece en la Tabla 3.
TABLA 3
ASPECTOS SOCIECONÓMICOS EN CENTROAMÉRICA
Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica
Población, 1997(millones)3 11 6 6 5 4
PIB “per capita” US$, 19964 1 439 1 718 665 438 2 677Porcentaje de pobreza de loshogares5 86,0 50,0 65,0 74,0 17,0Desempleo abierto %Subempleo porcentaje
6,033,4
10,045,0
8,631,4
23,536,5
4,216,8
Expectativa de vida en años6
VaronesMujeres
6469
6672
6569
6570
7579
Alfabetización porcentaje 55,7 70,9 72,0 65,3 94,7Mortalidad infantil (x 1000 nacimientos vivos) 40,0 51,0 53,0 30,0 13,0
Deuda externaMiles de millones de US$ 19967 2,3 2,5 4,3 9,2 3,7
Más de la mitad de los hogares centroamericanos viven en la pobreza,8 el 40% no tiene accesoa los servicios de salud y más del 25% son analfabetos.9 Además, existe una disparidad degéneros que afecta principalmente a las mujeres que viven en las áreas rurales.
Las cuencas inhabitadas tenían altos niveles de contaminación y deterioro, lo que limita el usodel agua e incrementa la severidad y la frecuencia de las inundaciones.10 Miles de toneladas desuelo fértil se habían erosionado. 3 Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1998/1999.4 Latin America at a Glance, 1998.5 El Estado del Ambiente y los Recursos Naturales en Centroamérica, 1998.6 Informe sobre el Desarrollo Mundial. Banco Mundial, 1998/1999.7 Index of Economic Freedom, 1999.8 Secretaría de Integración Social de Centroamérica. Diagnóstico de la Situación Centroamericana, 1995.9 La tasa de deserción escolar es un serio problema en algunos de los países del área, particularmente enGuatemala y Honduras, donde solo el 41% de los niños llegan a quinto grado (PNUD, 1997, Report on HumanDevelopment, 1997).
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Los bosques de Centroamérica estaban desapareciendo a un ritmo de 388 000 hectáreas poraño. Se estima que, en 1996, la cubierta forestal representaba el 35% de todo el territorio.Esto es aproximadamente el 60% de lo que debería existir de acuerdo con la ComisiónCentroamericana para el Ambiente y el Desarrollo (CCAD). Estas cifras implican que, almenos, 13 millones de hectáreas de tierra apropiada para bosques se estaban subutilizando enotras actividades o convirtiendo en pastizales, maleza o terrenos degradados. La mayoría deestos terrenos no estaban destinados a operaciones de explotación maderera ni sedesmontaban para agricultura. "La pobreza en los países de la región, combinada con elsubdesarrollo y el crecimiento demográfico sin alternativas ni oportunidades de empleo yproducción, son los principales agentes de esta reducción."11
De igual modo, la biodiversidad y los recursos costeros de la región se hallaban amenazados.No existen medidas exactas del año ambiental en ningún país de Centroamérica, pero si seutilizan las cifras existentes para Costa Rica y El Salvador, la región estaba dejando de crecerentre 1,5 y 5% del PIB por año a causa de estas razones.12 Se requería una nueva forma dever estos asuntos.
A mediados de la década de los 90’s existían, entonces, condiciones de línea de base y unambiente político favorable para abordar la agenda social y ambiental. Esta circunstancia fuereconocida en el más alto nivel gubernamental y se indicó mediante la elaboración y aceptaciónde la Declaración de Guácimo y la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica,firmada por los cinco presidentes de la región en 1994:
“Concebimos el crecimiento económico con equidad, sin degradar los recursos naturales, perosimultáneamente capaz de crear genuinas oportunidades de progreso para los grupos másvulnerables de la población centroamericana. Creemos firmemente que la inserción inteligenteen el comercio mundial debe basarse en mejor calidad de la mano de obra, mayores destrezas ycapacidad, así como en empresas modernizadas...”13
Como se explicará más adelante, la propensión de Centroamérica por sufrir de desastresnaturales es otro elemento crucial que se debe considerar al discutir la situación política yeconómica de la región.
10 En Centroamérica, del 60 al 80% de todas las enfermedades pueden atribuirse al deficiente suministro de agua y ala poca higiene. (CCAD, 1992. Agenda Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, PNUD; WRI; UICN-CI, citadopor la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. Estado del ambiente y recursos naturales enCentroamérica, 1998).11 Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, (CCAD). Estado del ambiente y recursos naturales enCentroamérica. San Salvador, El Salvador, 1998.12 Ver World Resources Institute and Tropical Science Center. Accounts Overdue: Natural Resource Depreciation inCosta Rica, 1991, para estimaciones sobre Costa Rica, y Panayotou, Faris y Restrepo, El Desafío Salvadoreño: dela Paz al Desarrollo Sostenible, 1997, para datos sobre El Salvador.13 Declaración de Guácimo, 20 de agosto, 1994.
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3. PROPENSIÓN DE CENTROAMÉRICA A LOS DESASTRES
A causa de su conformación geológica y climática, Centroamérica es susceptible a sufrir unavariedad de desastres potenciales, siendo los más importantes terremotos, sequías (tantotemporales como a largo plazo), deslizamientos, incendios forestales, inundaciones yhuracanes. También vale la pena mencionar que Centroamérica es vulnerable a los desastrespotenciales creados por el hombre. Por ejemplo, los accidentes químicos y los derrames depetróleo podrían convertirse en riesgos muy serios para los centros de población y los recursosnaturales.
Los patrones de desarrollo humano inconsistentes con los ciclos y fuerzas de la naturalezaproducen lo que se llama "desastres naturales". Más propiamente, estos deberíanconsiderarse como desastres humanos que ocurren cuando eventos naturales extremos creansituaciones que exceden la capacidad de una sociedad para absorber y sobrevivir al choquedel evento.
Fundamentalmente, los desastres son el resultado de una falta de compatibilidad entre lasactividades humanas y el ambiente natural en el que vive una sociedad. El impacto de undesastre natural depende no solo de la naturaleza, sino que es el resultado de otros dosfactores: las amenazas impuestas por los fenómenos naturales y la vulnerabilidad de un país.Los desastres que ocurren en países pobres, como es el caso de Centroamérica, a menudoproducen deterioro en el desarrollo social y económico. A causa de la escasez de recursos y ala falta de planeamiento a largo plazo, el proceso de recuperación ocurre sin medidas demitigación. Por consiguiente, la vulnerabilidad de la región aumenta y años más tarde, cuandoocurre otro fenómeno natural, el impacto es acumulativo, lo que crea un nuevo desastre. Laidea es romper el ciclo de desastres en Centroamérica (ver Figura 1).
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FIGURA 1
CICLO DEL DESASTRE
Las condiciones sociales de pobreza y desigualdad, así como la presión sobre los recursosnaturales, incrementan y catalizan el daño personal, social y económico resultante de loseventos geológicos y climáticos que afectan el territorio centroamericano. La reversión deestas condiciones debe ser un elemento básico de cualquier estrategia de crecimientoeconómico o de recuperación de catástrofes. A finales de 1998, los eventos relacionados conel huracán Mitch pusieron de relieve el problema de la vulnerabilidad y su relación con lapobreza y el desarrollo, como factor pertinente en la agenda de la región.
Ocurre otrodesastre
La lección
No seaprende
Reconstrucción sinmitigación
Falta depreparación y
mitigación
Semantiene/aumentala vulnerabilidad
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4. LA FURIA DEL HURACÁN MITCH
El 24 de octubre, 1998 la tormenta tropical Mitch alcanzó la categoría de huracán. Para el 26de octubre, Mitch continuaba aumentando en fortaleza y se había convertido en un huracán declase 514 (el mayor en la escala Saffir-Simpson) y uno de los más fuertes en los últimos 200años en el Caribe. La presión en el centro de este huracán bajó a un mínimo de 904 mb, lacuarta presión más baja jamás registrada en un huracán en el Atlántico durante este siglo. Enel momento de máxima intensidad, el viento tenía velocidades sostenidas de 288 km/hora yvelocidades de ráfaga de hasta 340 km/hora.15 Para entonces, Mitch estaba al norte de la costade Honduras. Medido en la escala Saffir-Simpson, Mitch era más fuerte que el huracánAndrew, que devastó la costa suroriental de los Estados Unidos en 199216 (ver Tabla 4).
TABLA 4
COMPARACIÓN DE HURACANES
ANDREW, GEORGE Y MITCH
HuracánDuración (días)
Velocidadmáxima(km/h)
Velocidadde ráfaga
(km/h)
Velocidad detraslación*
(km/h)
Presiónmínima
(mb)
Intensidad (Saffir-Simpson)
DañosMiles de
millones/1
Muertos/Desapare-
cidos
Andrew 13 248 278 37 922 4 29,5 40
George 16 240 275 34 946 4 2,2 412
Mitch 15 298 340 6 905 5 6,0 18 383
Velocidad de traslación a la máxima intensidad.1/ECLAC con base en información oficial, 1999.
Sin embargo, la conducta posterior de Mitch causó la mayor parte de la devastación. Elhuracán cambió su ruta y empezó a moverse lentamente hacia el suroeste, y cruzó Hondurasen forma diagonal y llegó a El Salvador (ver Figura 2). En los cinco días transcurridos entre el26 y 31 de octubre, Mitch generó lluvias torrenciales, hizo que se desbordaran los ríos yprovocó enormes inundaciones en los cinco países de la región centroamericana.
Más que los vientos huracanados, los principales factores del desastre fueron las lluviastorrenciales y la extrema vulnerabilidad de la población. En Choluteca, Honduras, seregistraron 914 milímetros (36") de lluvia entre el 25 y 31 de octubre, 42 veces la precipitaciónnormal esperada en esta época del año (la cantidad de agua que cayó en cinco días equivalió ala que cae en 212 días en un año promedio). Similares cantidades de lluvia se registraron enTela y La Ceiba, en la costa norte de Honduras. La extraordinaria fuerza de la naturaleza,décadas de explotación de recursos naturales y las condiciones de pobreza extrema secombinaron para causar un desastre sin precedentes en la historia reciente del área. El primerimpacto directo, y el más perjudicial, fue la pérdida de vidas humanas, particularmente gentepobre, cuyas condiciones de pobreza aumentaron su vulnerabilidad.
14 Solo cuatro huracanes han alcanzado esta categoría en la región durante el siglo XX.15 Datos del sitio Web del Centro Nacional de Huracanes, US NOAA.16 Andrew fue un huracán de clase 4 en la escala Saffir-Simpson. En 1992, causó daños estimados en US$ 26 500millones en Florida y Louisiana. Fuente: NHC–NOAA.
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FIGURA 2
⇒ En el orden de Derecha a Izquierda
Historia de MITCHen Centroamérica
MITCH, pasa a categoría 5 convientos de 180 MHP.26 de octubre, 4 p.m. EST
Sube a categoría deHuracán a las 5 a.m. EDT del24 de octubre
Se desarrolla la TormentaTropical Mitch5 p.m. EDT del 22 de octubre
Se transforma endepresión 10 a.m. EST31 de octubre
Desaparece la TormentaMITCH4 p.m. EST 1.º de noviembre
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El ECLAC17 estimó el total de daños en US$ 6 000 millones.18 En comparación con los datos de1997, esta cantidad equivale a una sexta parte del PIB de la región, dos quintos de lasexportaciones del área y un tercio de la deuda externa total.19 Sin embargo, el mayor costo esla pérdida de casi 20 000 vidas y el efecto directo sobre 3,5 millones de centroamericanos.
En las sociedades desarrolladas con mejor infraestructura económica y social y, generalmente,con mayor riqueza y mejores niveles de vida, la mayoría de las pérdidas son materiales y lapérdida de vidas humanas tiende a ser mínima. En las sociedades pobres, las pérdidas devidas son muy significativas y, aunque en términos relativos son más pequeñas, las pérdidasmateriales son proporcionalmente muy importantes. Este evento ha tenido un profundoimpacto sobre la percepción de los vínculos entre crecimiento económico y social y desastresnaturales.
17 ECLAC. “El Impacto del Huracán Mitch en la Región Centroamericana”. México, D.F. México/San Salvador, ElSalvador, 1999.18 Según el ECLAC la distribución por país es como sigue: Costa Rica 2%, El Salvador 6%, Guatemala 12%,Honduras 64% y Nicaragua 16%.19 La metodología seguida por el ECLAC se basa en costos directos (incluyendo depreciación de bienes perdidos) yen costos indirectos relacionados con el impacto del desastre sobre los flujos económicos para los próximos dosaños. Si la estimación se hace utilizando el costo de reposición, la cifra será mucho más alta e incluso mayor si setoma en cuenta la necesidad de mejorar lo que existía por medio de medidas dirigidas a reducir la vulnerabilidad.
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5. NECESIDAD DE TRANSFORMACIÓN Y AGENDA DERECONSTRUCCIÓN EN CENTROAMÉRICA
La base creada por la paz y la democracia para diseñar, discutir y concordar sobre unaestrategia nacional y regional se vio sacudida por el huracán Mitch. En los días posteriores aldesastre, las tareas de rehabilitación que requerían atención inmediata absorbieron la mayoríade los recursos sociales, particularmente en Nicaragua y Honduras. Sin embargo, loscentroamericanos enfrentan el reto de continuar trabajando en la definición e implementaciónde su modelo de desarrollo. La forma en que se proponga y se ejecute la reconstrucción seráun factor determinante del bienestar futuro. La principal lección de Mitch, de vulnerabilidadmultidimensional intercontactada, debe orientarse hacia la creación del concepto devulnerabilidad en todo el planeamiento personal, familiar y comunitario, empresa, organizacióno gobierno. Además, se debe examinar la relación entre vulnerabilidad y desarrollo sostenible,competitividad y productividad.
El crecimiento de la región puede catalizarse por medio de acuerdos sobre una agenda dedesarrollo inteligente, tal como la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica(ADS). Sin embargo, los logros de dicho acuerdo pueden ser minimizados por los desastresnaturales, si no se toman medidas para mitigar y reducir la vulnerabilidad y para disminuir laspérdidas en términos de vidas, capital y recursos naturales (ver Figura 3). El crecimientoeconómico y, por lo tanto, la mayor productividad, son indispensables para aumentar lainversión social y disminuir o revertir el deterioro ambiental. A su vez, la falta de inversiónsocial y la destrucción de los recursos naturales amenazan o limitan la productividad y elcrecimiento económico. No existe una relación consecutiva entre estos factores; el desafío deCentroamérica es proponer una agenda realista, aunque ambiciosa, que integre y enuncie unconjunto de medidas mejorar la calidad de vida, por medio de inversiones y políticas queincrementen la productividad y disminuyan la vulnerabilidad.
FIGURA 3
CRECIMIENTO ECONÓMICO Y DESASTRES NATURALES
Centroamérica con paz ysin desastres
Cemtroamérica con desastres y sin reducir la vulnerabilidad
Desarrollo
Tiempo
12
Un primer esfuerzo, en este sentido, se puede ver en el documento llamado "Estrategia para laReconstrucción y Transformación de Centroamérica después del Huracán Mitch". Este fueelaborado en el contexto del Proyecto para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible de laRegión Centroamericana, en conjunto con la Secretaría General para la IntegraciónEconómica, a solicitud de los presidentes de los cinco países centroamericanos, y con laparticipación y colaboración de un gran número de personas e instituciones, tanto regionalescomo extrarregionales.
La estrategia propuesta reúne importantes medidas para Centroamérica, agrupadas bajo lastres necesidades que se identificaron en la región después del huracán Mitch:
! Restablecer la estabilidad social y económica.
! Catalizar el crecimiento, la integración y el bienestar.
! Reducir la vulnerabilidad.
Este documento toma muchas ideas propuestas en esta estrategia y las desarrolla, desde laperspectiva de las redes de seguridad que se deben crear y fortalecer en Centroamérica, paraproteger a las familias y empresas más débiles. Además, los autores describen el papel quedesempeñan esas redes en reducir la vulnerabilidad e incrementar la productividad.
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6. RED AMPLIADA DE SEGURIDAD
Las redes de seguridad social, diseñadas para proporcionarle a las personas más vulnerables(los menores, los ancianos, algunas personas discapacitadas, etc.), niveles mínimos de salud,educación, vivienda, nutrición y protección, han servido en diversos grados de eficiencia yniveles de eficacia en los países centroamericanos. Algunas naciones ya estabanreconsiderando la forma en que estos problemas habían sido abordados.20 En el pasado, lossistemas básicos se deterioraban cuando los esfuerzos sociales se desviaban hacia otrasprioridades, tales como conflictos armados o restricción de necesidades y requisitos de lapolítica fiscal. En algunos casos, existen dudas en lo referente a la distribución de recursos yrespecto de si se están dirigiendo en forma apropiada los instrumentos de política social. Larealidad es que siguen existiendo grandes brechas entre el acceso y la calidad de los serviciosque se ofrecen a las poblaciones urbanas marginales o a las poblaciones rurales, encontraposición con las poblaciones de áreas urbanas y entre diferentes grupos étnicos. Lainclusión es uno de los principales desafíos de la región.
Introducir el concepto de vulnerabilidad en Centroamérica y reconocer los estrechos vínculosexistentes entre las poblaciones más pobres y el ambiente, así como el hecho de que laseguridad social básica, a menudo, depende del salario ganado por un miembro de la familiaque provee para todos, es un hecho necesario para incluir en forma explícita los papeles de loque proponemos como redes de seguridad ambiental y redes de seguridadeconómica/productiva. Considerando eso, las dos últimas áreas son un complemento de laprimera para formar lo que podría conocerse como la red ampliada de seguridad. En conjunto,las tres áreas tendrían el efecto de proteger a la gente más vulnerable del impacto de las crisisexternas, tales como los desastres naturales. Además, se crea la sinergia necesaria paraaumentar los rendimientos sobre el capital y los recursos naturales. El rendimiento sobre lainversión en capital humano generaría productividad y crecimiento que, a largo plazo, sonnecesarios para que todas las redes sobrevivan y mejoren con el tiempo (ver Figura 4).
Las medidas orientadas a los miembros más pobres de la población tienen el potencial dereducir su vulnerabilidad. También pueden ser el medio de aumentar la equidad, a causa de suefecto redistributivo potencial. En combinación con una variedad de medidas ambientales yproductivas, pueden aumentar la capacidad de las personas y las familias para recuperarserápidamente después de estos eventos. De paso, estos grupos pueden obtener lasherramientas y destrezas necesarias para hacerlos más productivos y capaces de vivir ensociedad.
En relación con los desastres naturales, la minimización de la pérdida de vidas humanas es unobjetivo de por sí. Otro objetivo es preservar la capacidad de las personas y las familias pararecuperarse rápidamente y en la mejor forma posible de las crisis externas. Una perspectivaunidimensional del problema, que se concentre exclusivamente en los asuntos sociales, puedehacer que se pierda de vista un importante hecho: la solución de los problemas de estosgrupos en caso de desastre tienen también dimensiones productivas, económicas yambientales.
20 Entre otras cosas, en Costa Rica se están discutiendo las pensiones, en El Salvador se está llevando a cabo unareforma en la educación y los acuerdos de paz de Guatemala establecen compromisos de inversión social, etc.
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FIGURA 4
RED AMPLIADA DE SEGURIDAD
La comprensión de los papeles que desempeñan estas redes en su relación con la reducciónde la vulnerabilidad y la productividad de los recursos en Centroamérica, conduce a laconclusión de que son una prioridad dentro de la estrategia de desarrollo sostenible que seimplementará en la región. El establecimiento de la dimensión correcta del problema debecontribuir a crear una visión a largo plazo, dirigir los esfuerzos de reconstrucción e influir sobrela distribución de los recursos. De igual modo, al entender la interrelación entre los elementosde la red, es evidente de que esto no es solo un problema de los gobiernos, sino de la sociedaden general. Por lo tanto, la sociedad civil, particularmente las comunidades organizadas pormedio de los gobiernos locales o municipales, así como el sector privado, deben participaractivamente y de forma preventiva en la búsqueda de soluciones.
Red de Seguridad Social Básica
Red de Seguridad Ambiental
Red de Seguridad Económica y Productiva
Población Vulnerable/Pequeñasy Medianas Empresas
ImpactoDel
Desastre
Red
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15
7. RED DE SEGURIDAD SOCIAL BÁSICA
Los desastres naturales se relacionan con la pobreza en dos formas. La falta de recursos creapoca capacidad para responder a los riesgos y preverlos, y la gente más pobre, usualmentehabita en las áreas más vulnerables como su única ubicación posible. Esto crea un círculovicioso, marginalizando a los que ya son muy vulnerables. Sólo por medio de una inversiónsocial sostenible y sostenida, que comience con servicios básicos garantizados para lapoblación y que se concentre en los más necesitados, se puede revertir la vulnerabilidad, esdecir, aplicar los instrumentos más fuertes a los grupos más débiles.
El fortalecimiento de las redes de seguridad social, tanto a nivel nacional como regional,requiere decisiones nacionales que se reflejen en reasignaciones presupuestarias, capacidadinstitucional y fondos nuevos de las agencias multilaterales y los donantes. El efecto delhuracán fue sufrido directamente por el 10% de la población total y ha debilitado lainfraestructura social (ver Tablas 5 y 6), además de ampliar las disparidades socialespreexistentes. A causa de su vulnerabilidad previa y actual y a la debilidad de las institucionessociales, la flexibilidad de la mayoría de estas personas es extremadamente reducida. Lospocos recursos destinados a mejorar las redes de seguridad social se destinarán parcialmentea los esfuerzos de reconstrucción.
TABLA 5
IMPACTO SOBRE LA POBLACIÓN POR PAÍS
Muertos Desaparecidos HeridosAfectadosdirectos1/
Afectados/poblacióntotal
Honduras 6 600 8 052 11 998 1 500 000 .24Nicaragua 2 863 970 388 867 752 .19El Salvador 239 29 - 346 910 .06Guatemala 268 121 280 730 000 .06Costa Rica 5 4 - 20 000 .01TOTAL 9 975 9 176 12 942 3 464 662 .11
Fuente: Organización Panamericana de la Salud. Boletín Epidemiológico. Diciembre, 1998.1/ Estimado por CEPAL.
TABLA 6
IMPACTO SOBRE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL
Casasdañadas/
destruidas
Puentesdañados/
destruidos
Escuelasdañadas/
destruidas
Servicios de aguapotable dañados/
destruidos
Centros de saluddañados/ destruidos
Honduras 70 000 99 2 624 1 683 68Nicaragua 41 430 63 328 88 506El Salvador 10 372 10 326 10 15Guatemala 21 000 121 311 60 -Costa Rica 965 69 39 - 1TOTAL 143 767 362 3 628 1 841 590
Fuente: Organización Panamericana de la Salud. Boletín Epidemiológico. Diciembre, 1998.
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Ahora existe una necesidad aún mayor de fortalecer los programas nacionales para lamitigación de la pobreza extrema, la educación básica, los cuidados de la salud, etc. Lasprincipales debilidades son la falta de fondos, la reducida capacidad institucional y, a veces, lacorrupción. Si los fondos han de venir del exterior, deben guardarse en cuentas. Una parte delos fondos debe usarse para crear capacidad en las instituciones sociales y los problemas decorrupción se deben abordar en la etapa inicial, con el objeto de ponerles fin. Esto es,particularmente, importante después de un gran desastre como el de Mitch.
En general, inmediatamente después de que ocurre un desastre, la ayuda internacionalempieza a llegar a los países afectados en forma de fondos que provienen de distintas fuentes.A causa de la urgencia de la distribución, muchas veces faltan controles adecuados.
Por tanto, es mejor tomar medidas con anterioridad para minimizar el impacto de la corrupciónsobre estos fondos y contribuir a su uso eficaz. Una forma de hacerlo podría ser descentralizary dar participación a las organizaciones no gubernamentales y a los gobiernos locales quepueden tener sistemas de control adecuados y buen conocimiento de los beneficiarios. Aunqueesto puede implicar más complejidad desde el punto de vista del gobierno y el donante, puedereducir la tendencia hacia la corrupción. Parte del dinero debe dedicarse a mejorar odesarrollar sistemas de control, identificación y participación de los beneficiarios, así comoaumentar la capacidad de dar cuentas de los fondos. Una importante consideración es lacapacidad de las instituciones del país para enjuiciar y castigar a los implicados en actividadesde corrupción.
Puesto que los sectores más pobres que son el objeto de estos recursos encuentran más difícilpresentar y dar seguimiento a cargos, conviene estimular y apoyar el papel que puedendesempeñar algunas organizaciones regionales o internacionales. Estas incluyen a la IglesiaCatólica, la Cruz Roja, etc. Dos proyectos en discusión actualmente en Centroamérica puedenser de interés particular: a. fortalecer las actuales oficinas de control (una propuesta apoyadapor el BCIE) y b. crear un Defensor de Asistencia Humanitaria (esta propuesta es apoyada porla Cruz Roja Internacional, entre otros).21
Hay una gran cantidad de literatura sobre la inconveniencia de la caridad. La mayoríade estos fondos no están destinados a la reconstrucción, sino más bien a la ayuda directa paralas víctimas. Sin embargo, se deben buscar mecanismos para dar participación a losbeneficiarios en actividades relacionadas con la ayuda proporcionada. Por ejemplo, se lespuede contratar para que realicen las tareas necesarias de distribución y apoyen las ventas dealimentos altamente subsidiados en vez de regalarlos, lo que aumenta las actividadesimproductivas.
La Figura 5 ilustra un sistema de actividades relacionadas con el manejo de fondos y el diseñoe implementación de programas de alivio a la pobreza extrema; esto podría aplicarse acualquier programa social que incluya fondos y transferencias de ayuda para los pobres.
21 En relación con esto, ver el documento “An Ombudsman for Humanitarian Assistance: Conceptual Frameworkand Pilot Project in Central America” por el Dr. Álvaro Umaña, Profesor del INCAE. Este fue escrito en el contextodel apoyo institucional a la región para el desarrollo de una estrategia de reconstrucción, y la transformación deCentroamérica después del huracán Mitch.
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FIGURA 5
En conclusión, se necesitan al menos cinco elementos en estos fondos:1. cantidad suficiente, 2. concentrarse en las familias más pobres y vulnerables,3. capacidad institucional para identificar la población objetivo y cerciorarse de que los recursoslleguen a ellos y se usen apropiadamente, 4. rendición de cuentas a los beneficiarios y al restode la sociedad y 5. evitar la caridad.22
7.1 Organización Social para la Prevención y Atención en Caso deDesastres
La vulnerabilidad a los desastres se reduce cuando una sociedad puede prever las amenazas,prevenirlas y reconstruir después del desastre. Centroamérica todavía no cuenta conestructuras fuertes y resistentes en esta área, ni tiene una buena base institucional para iniciarla reconstrucción con un concepto incorporado de reducción de la vulnerabilidad y redesamplias de seguridad. Desarrollar las instituciones necesarias para crear un impulso ordenadoy sostenible requiere, como mínimo, una agencia especializada que gobierne y controle lasacciones en este campo. También, requiere organizaciones comunitarias encargadas deimplementar, junto con el sector privado y las organizaciones no gubernamentales a nivel local,regional e internacional, las distintas medidas necesarias. Las estructuras lógicas de
22 Existe una iniciativa regional llamada “Programa de Inversión Social Centroamericana Contra la Pobreza”,establecida por instrucciones de la XVI Cumbre de Presidentes de Centroamérica, para movilizar recursos de lacomunidad de donantes, de tal modo que por cada US$ 3,00 que se aporten, el banco regional de desarrollo (BCIE)contribuya con US$ 1,00, en los proyectos dirigidos al desarrollo rural integrado, desarrollo urbano integrado,capacitación profesional y educación, higiene y salud, nutrición y preservación del ambiente.
Rendición decuentas
Medidascontra la
corrupción
Desarrollode la capacidad
de controlar
Participaciónde los
beneficios
“Evitar la caridad”
Transferenciade fondos
relacionados conlas tareas
Programas paramitigar la
pobreza extrema
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Centroamérica que pueden rescatarse y fortalecerse, dándoles nuevamente poder económico yde toma de decisiones, son los gobiernos locales o municipalidades.
En la actualidad, las misiones y recursos de los Comités Nacionales de Emergencia ponendemasiado énfasis en responder a los desastres, y deben ampliarse para incluir planeamiento ymitigación de desastres. Estos comités tienen años de experiencia en responder aemergencias, muchas de las cuales eran predecibles o cuyo impacto pudo haberse reducido demanera significativa. Ellos deben asignar recursos de acuerdo con la prioridad y, luego,ejecutar funciones más amplias (asesoría e implementación) que incluyan advertencia a losciudadanos, evacuación y sistemas de detección de riesgo, planeamiento de sistemas de saludy otras áreas críticas, para reducir la vulnerabilidad a una amenaza inminente. Existe unaentidad regional encargada de coordinar las comisiones nacionales; sin embargo, este tipo deentidad es tan débil como las comisiones que coordina. Las inversiones para crear unaorganización fuerte con suficientes recursos financieros, intelectuales y técnicos debenconsiderarse como parte de la política social o de seguridad de un país y, también, comomecanismo para atraer y promover la inversión productiva.
De igual modo, la capacidad institucional del gobierno local debe garantizarse para que brindeprogramas y políticas de reducción de los desastres y atención a emergencias, mediante mayorinversión, calidad de manejo y capacitación. El fortalecimiento institucional del gobierno localdebe, entre otras cosas, crear mecanismos formales para la negociación y resolución deconflictos, y facilitar la participación directa de los grupos objetivo y el sector privado (verRecuadro 1). Los recursos deben transferirse de las comunidades o los gobiernos que tenganmás recursos a los más débiles, ya sea directamente o por medio de asignaciones del gobiernocentral o del poder ejecutivo, o bien, por cualquier otro medio. Estos recursos se destinarían afortalecer la capacidad de la población municipal, para que participe en los procesos ydecisiones que afectan su bienestar y para devolverles un sentido de autocontrol.
RECUADRO 1
Se debe "…garantizar que los sistemas nacionales de manejo y reducción de los desastrestengan la capacidad no solo de manejar emergencias, sino también programas, proyectos yactividades dirigidas a la reducción pertinente y eficiente de desastres. Esos sistemas debenimplicar a las organizaciones y gobiernos locales para que respondan mejor a los riesgosenfrentados por las comunidades vulnerables." (Minutas del Congreso Hemisférico sobre laReducción de Desastres y el Desarrollo Sostenible).
La red básica de seguridad social debe ser sostenida a largo plazo. Como se describe acontinuación, tiene que complementarse con una red de seguridad ambiental que contribuya aminimizar los eventuales impactos dañinos de la naturaleza sobre la población y lainfraestructura social, mientras protege los recursos naturales y su capacidad para generarriqueza.
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8. RED DE SEGURIDAD AMBIENTAL
Desde una perspectiva antropocéntrica, los desastres se desarrollan socialmente y son elresultado de procesos políticos, sociales y económicos aumentados por los impactos de loseventos naturales. La pobreza es, entonces, la acumulación de procesos sociales, económicosy políticos que disminuyen la capacidad de una persona o grupo de personas para prever,enfrentar, resistir y recuperarse de un desastre natural.
Además, como se mencionó anteriormente, a causa de su conformación geológica y climática,Centroamérica es susceptible a sufrir una variedad de desastres potenciales. Por lo tanto,pensar en una red de seguridad social no resulta suficiente a menos que esto incluya laconsideración de las múltiples amenazas y la implementación de los mecanismos para mitigarsus impactos e incrementar la flexibilidad de la población.
A nivel regional existe un consenso general sobre cuáles fuentes de vulnerabilidadrelacionadas con el ambiente son prioritarias en Centroamérica:
! Manejo inadecuado de los recursos naturales.
! Planeamiento ineficaz del uso de la tierra.
! Diseño y planeamiento insuficiente de infraestructura y diseño y técnicas deconstrucción inapropiadas.
Aunque los límites entre estas categorías pueden ser vagos, su clasificación es lógica. Sin unabase bien manejada de recursos naturales, por ejemplo, el planeamiento de infraestructura nologrará reducir la vulnerabilidad a largo plazo. Incluso, un edificio bien construido puede servulnerable si se levanta sobre un terreno aluvial o sobre una falla geológica.
Las inversiones estratégicas en la red de seguridad ambiental producirán un valor tangible alargo plazo, al lograr sostenibilidad mediante la inclusión del planeamiento basado en el riesgoen las decisiones de desarrollo, el aumento de la calidad y la productividad de los recursosnaturales, la construcción de infraestructuras más fuertes y la garantía de una mayorresistencia social y financiera a los eventos extremos. En otras palabras, las inversionescuidadosas aumentan los rendimientos y reducen la probabilidad de pérdidas sobre lasinversiones en desarrollo humano, naturaleza e infraestructura de producción, particularmenteen los sectores más pobres a los cuales se deben destinar niveles más altos de inversión enlos próximos años.
8.1 Manejo de Recursos Naturales
La relación entre recursos naturales y desastres es bien conocida. El manejo ineficienteincrementa la vulnerabilidad a los eventos naturales extremos y puede influirconsiderablemente sobre el impacto de un desastre. Las inundaciones y los deslizamientos detierra, por ejemplo, son, en gran medida, el resultado del exceso de lluvia, la deforestaciónprevia, la sedimentación de los ríos, la baja capacidad de absorción del suelo, la infraestructuraurbana inadecuada y la reducción de las reservas naturales de agua, tales como humedales ymanglares.
El buen manejo de los recursos constituye la primera y la principal línea de defensa contra loseventos naturales extremos. A continuación se presentan las áreas críticas a las que se debe
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prestar atención urgente y que se deben incluir en las estrategias de desarrollo sostenible alargo plazo en la región.
8.1.1 Reforestación y Manejo de Cuencas Críticas
Existe la necesidad de reforestar, manejar y proteger las áreas críticas en las principalescuencas de la región, tales como las del río Lempa y el río Choluteca. Proteger, mantener ydar valor a las cuencas de la región ayudará a reducir la sedimentación, aumentar la capacidadde absorción del suelo, disminuir las inundaciones y los deslizamientos en las áreas agrícolas,reducir las pérdidas resultantes de incendios forestales y proteger contra sequías ydesertización. Además, el hecho de cuidar las cuencas de la región incrementará la cantidad ycalidad del agua potable, protegerá el potencial de generación de energía hidroeléctrica,amortiguará los daños a los ecosistemas costeros y protegerá el depósito de biodiversidadúnica y valiosa en la región, para mantener un equilibrio natural entre agricultura y silvicultura(ver Recuadro 2).
RECUADRO 2
El informe de la XII Reunión del Sector Salud de Centroamérica (RESSCA),23 realizada enPanamá, en agosto de 1996, y llamada “Salud Ambiental en Centroamérica: Visión Futura en elMarco de Integración”, señala que, pese a los esfuerzos hechos por los gobiernoscentroamericanos, “...actualmente existen más de 15 millones de personas en la región sinningún suministro sanitario y sistemático de agua, siendo esta la razón por la que las diarreasprovocadas por las infecciones intestinales continúan entre las principales cinco causas deenfermedad y mortalidad en Centroamérica…”
Es posible crear las condiciones necesarias para el manejo de los bosques por parte del sectorprivado en áreas convenientes y para el manejo público (o sin fines de lucro) de las áreasprotegidas críticas.
Las actividades se pueden basar en el trabajo de campo a largo plazo y en lasrecomendaciones de políticas presentadas para el proyecto del Corredor BiológicoMesoamericano, realizadas por la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. ElCorredor fue creado por la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) para estimular eldesarrollo y la consolidación de medidas tendentes a lograr un nuevo equilibrio entre lasnecesidades de mantenimiento de la población regional, la dinámica económica prevaleciente yel potencial de recursos naturales, de acuerdo con criterios ecológicos, económicos y sociales(ver Figura 6).
La idea es que el Corredor sea "…un sistema de planeamiento de uso de la tierra consistenteen áreas silvestres bajo planes especiales de manejo, uso básico, múltiple y deamortiguamiento y zonas de interconexión, organizados y consolidados para brindar unconjunto de bienes y servicios ambientales a la sociedad centroamericana, así como a lasociedad mundial (promoviendo) la inversión en la conservación y el uso sostenible de los
23 La Reunión del Sector Salud de Centroamérica atrajo autoridades técnicas y políticas de dicho sector a nivelregional.
21
recursos naturales…" (Adoptado como resolución de la XIX Reunión Regular de Presidentesde Centroamérica).
FIGURA 6
8.1.2 Recuperación y Manejo de Humedales y Áreas Costeras
Crear mecanismos para proteger, manejar y restaurar los ecosistemas prioritarios dehumedales y áreas costeras tales como los manglares. Estos ecosistemas son barrerasnaturales contra las inundaciones y los temporales costeros. Su protección y manejo eficazson sumamente importantes para mitigar el incremento súbito en los temporales y lasinundaciones, al servir como uno de los principales amortiguadores para la infraestructura, laagricultura y los asentamientos humanos en las regiones costeras. También, resultan críticospara la salud y el bienestar de los ecosistemas acuáticos que apoyan las pesquerías, el turismoen las costas y las especies migratorias. Estas áreas esenciales están sufriendo una rápidadestrucción (tanto directa como indirecta) a causa de una variedad de actividades comerciales,cambios físicos en el curso de los ríos, sedimentación en los ríos y escorrentía agroquímica.
22
8.2 Planeamiento del Uso de la Tierra
El planeamiento del uso de la tierra por el hombre va de la mano con el manejo de los recursosnaturales. Al combinar la mitigación del riesgo y el planeamiento del uso de la tierra, sereducirá la vulnerabilidad a los desastres y aumentará la factibilidad de las inversiones y lascomunidades, tanto a corto como a largo plazo. Las áreas frágiles deben ser protegidas contradesastres, respetándolas, administrándolas y declarándolas reservas. En múltiples casos, estorequerirá la inversión de recursos humanos y financieros, además de voluntad política. Sedeben aprovechar los poderes estatales, tanto a nivel local como nacional, para enviar lasseñales correctas y mostrar voluntad para cumplir con los planes.
8.2.1 Apoyo para Concluir e Implementar a Nivel Nacional el Plan MaestroRegional de Uso de la Tierra
Este esfuerzo ha producido una serie de pautas y criterios para cerciorarse de que la tierra seuse en forma óptima a largo plazo. Los actuales patrones y prácticas del uso de la tierra dejana las personas y a las propiedades sujetas a riesgos. Una significativa implementación delplaneamiento del uso de la tierra conducirá a un mejor manejo de los recursos naturales,asentamientos humanos más seguros y una consideración más extensa del manejo de losriesgos en las decisiones de desarrollo.
Los recursos se aplicarían para incluir un análisis más complejo de la vulnerabilidad en eldiseño del plan nacional y para capacitar a los funcionarios de planeamiento nacional para quetomen en cuenta la vulnerabilidad. Este programa, también, debe tomar en consideración lasprioridades y mecanismos expresados en el Corredor Biológico Mesoamericano, como semencionó antes.
8.2.2 Fortalecimiento de la Capacidad Local para Incorporar la Mitigacióndel Riesgo y la Vulnerabilidad en el Planeamiento del Uso de la Tierra
Las municipalidades y otras autoridades gubernamentales están en una posición óptima paratomar decisiones respecto del uso de la tierra. Las medidas que se tomen en este campo,deben capacitar a los líderes del sector público y del privado, tanto a nivel local como nacional,en técnicas de planeamiento de uso de la tierra que incorporen la mitigación de lavulnerabilidad en los procesos de planeamiento. Se destinarán recursos para desarrollarherramientas, técnicas y capacitación a nivel nacional, así como para impartir programas entoda la región.
8.3 Planeamiento de Infraestructura y Prácticas de Construcción
Cualquier tipo de infraestructura –sea de transporte, energía, comunicaciones, caminos, aguasresiduales y sistemas de agua pluviales– es vulnerable a eventos severos. Esto puede tenerefectos directos e indirectos sobre la seriedad de los desastres. Excluir la probabilidad deeventos severos de las decisiones de diseño y ubicación podría conducir a la destrucción de lainfraestructura y producir efectos secundarios peligrosos. Por ejemplo, un sistema deficientede alcantarillado podría sobrecargarse fácilmente en caso de inundación, descargando lasaguas residuales en la superficie y en las reservas de agua potable, lo cual implicaría riesgospotencialmente serios para las personas. Los caminos destruidos por terremotos einundaciones pueden aislar áreas que requieren ayuda durante los desastres. Los puertos
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corren un riesgo particular de sedimentación y temporales. Su impacto sobre las pequeñas ymedianas empresas y sobre la productividad y estabilidad económica será el tema de otropárrafo de este documento.
Décadas de esfuerzos han creado códigos y prácticas de construcción de una calidadrelativamente alta. Sin embargo, estas leyes y regulaciones no se hacen cumplir. Los expertosregionales concuerdan en que cualquier esfuerzo serio por enseñar, aplicar y evaluarperiódicamente los códigos y prácticas de construcción, reducirá, en forma significativa, lavulnerabilidad a varios riesgos, tales como desastres y problemas más directos como incendiosy derrumbes.
Educar a las personas para hacerlas más conscientes de la importancia de cumplir con lasnormas establecidas, fortalecer la capacidad de aplicación de las leyes por parte de losgobiernos locales y diseñar mecanismos claros para asignar responsabilidad civil y penal encaso de incumplimiento, son medidas que se deben tomar para hacer cumplir los códigos yestándares de construcción.
Las actividades productivas, con la compensación apropiada, son la fuente inmediata delcrecimiento social y económico de las familias, y dan a las personas un sentido de controlsobre su propio destino. Ante las múltiples amenazas que enfrenta Centroamérica yparticularmente ahora, en vista de los estragos causados por la tormenta tropical y huracánMitch, existe la necesidad de crear y fortalecer la red de seguridad productiva y económica. Sedebe garantizar el acceso de los sectores productivos a los medios de producción, trabajos ymercados nacionales, regionales e internacionales, con un énfasis especial en lamicroempresa, la pequeña y la mediana empresa, que son la principal fuente de ingreso de lossectores más vulnerables de Centroamérica.
8.3.1 Programas de Reubicación de Asentamientos Humanos
Una prioridad en cualquier programa o modelo de desarrollo es proveer vivienda segura paracada familia. Ésta es una necesidad básica relacionada directamente con todos los demáselementos de bienestar social, familiar o individual. Por lo tanto, es un requisito ético y prácticode las estrategias de desarrollo sostenible. Para alcanzar esta meta, deben existir mecanismosfinancieros adecuados que permitan a todos los sectores sociales alcanzar una solución a susproblemas de vivienda. Para los que no tienen acceso a esos programas a causa de lapobreza o incapacidad, debe existir una política y un mecanismo que se ocupe de ellos comoparte de la seguridad social.
El mercado de financiamiento de viviendas en Centroamérica está subdesarrollado, y las redesde seguridad han resultado insuficientes para resolver los problemas de vivienda de los máspobres. La vivienda era un importante problema que se debía resolver antes de que Mitchempeorara el déficit. De acuerdo con el ECLAC, 93 537 casas fueron destruidas y 174 470fueron dañadas por los efectos del huracán Mitch. El daño estimado en el sector viviendaasciende a US$ 591 millones.
“Sabemos dónde y cómo construir casas y estructuras para evitar víctimas, lesiones ydestrucción de la propiedad. Por lo tanto, si sabemos esto, ¿por qué mueren tantas personas,con mucha frecuencia los pobres? ¿Y por qué tantas otras quedan sin casa? Esto ocurreporque los pobres no poseen este conocimiento, no comparten esta comprensión, no sebenefician de una red de seguridad social y no tienen oportunidad de escoger. Lo que hace
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falta no es conocimiento técnico sobre cómo construir una casa más segura, sino más bienacceso a este conocimiento.”24
Sin embargo, la vivienda es cara y esto agrava el problema, especialmente en las sociedadescon recursos financieros escasos como las de Centroamérica. La pobreza, a menudo, haceque las poblaciones ocupen terrenos vulnerables en las laderas y cerca de los ríos.
Por lo tanto, los programas de vivienda compensatoria, los fondos de mitigación, los recursosde reconstrucción, etc., deben poner un énfasis particular en reubicar poblaciones enteras que,en la actualidad, se encuentran en áreas altamente peligrosas (ver Figura 7).
Cuando los recursos son tan escasos y el desempleo tiende a aumentar, los programas deconstrucción de autoasistencia son una opción interesante. Sin embargo, deben incluircapacitación previa y supervisión adecuada, para que se construyan casas seguras. Si esto sehace, la gente que participa en esos programas (incluyendo muchos artesanos locales)obtendrán empleo y mayor conocimiento de técnicas de construcción más adecuadas.
La elaboración de mapas de riesgo para identificar zonas vulnerables en una región conocidapor sus múltiples amenazas, como es el caso de Centroamérica, tiene costos técnicos yeconómicos muy elevados. Desplazar y reubicar grupos de población, de acuerdo con unapolítica de planeamiento de uso de la tierra resultante de la identificación de áreas de altoriesgo para las actividades humanas, también es muy oneroso en términos económicos,políticos, sociales, culturales y productivos. La transparencia en la selección de nuevosasentamientos y de grupos objetivo resulta fundamental, así como la creación de una serie deinstrumentos para desestimular o impedir que las familias regresen a sus antiguos hogares o setrasladen a nuevos asentamientos en otras áreas vulnerables.
24 Friday, Barbara E. (1999). Rebuilding Shelter after Natural Disasters: Three decades of USAID Experience in LatinAmerica and the Caribbean. PADCO/ USAID, 1999.
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FIGURA 7
SISTEMA DE ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA REUBICACIÓN DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
Comprender e incluir las variables de relaciones sociales y culturales resulta básico en unapolítica de reubicación; estas deben expresarse con el conjunto que se acaba de mencionar depolíticas básicas de seguridad social, y con fuentes de empleo. Particularmente, las variablesligadas con empresas pequeñas y medianas, que si permanecen en las cercanías, continuaránsiendo un polo de atracción hacia las áreas vulnerables, y si se van lejos de su mercadopodrían enfrentar mayores costos de logística y distribución y reducir sus posibilidades devender sus productos.
Después de un desastre, Friday expresa claramente la inconveniencia de las solucionestemporales de vivienda. Resultan caras, crean dependencia, a menudo son inapropiadas parael clima, ignoran las realidades culturales, pueden crear ambientes sociales inseguros y, conmucha frecuencia, se vuelven permanentes y representan un uso inapropiado de los fondos delos donantes (ver Recuadro 3).
Política de uso de la tierra
Elaboraciónde mapas de
riesgo
Elementosculturales
Consideracionesde produccióny empleo
Escogencia delugares
seguros y beneficiarios
Transparenciaen
la selección
Participación delos beneficiarios
Capacitación ysupervisión
Evitar solucionestemporales
Reubicaciónde
viviendas
Fondos deprevención ymitigación
Programas devivienda debajo ingreso
Auditorías+
control
Cooperacióninternacional
Fondos/programas dereconstrucción
Política social/presupuestaria
nacional
Asistenciatécncia
y gerencial
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RECUADRO 3
EVITAR LAS SOLUCIONES TEMPORALES DE VIVIENDA
! Las soluciones temporales de vivienda resultan caras. “El costo relativo de las solucionestemporales... es enorme en comparación con las soluciones permanentes. Si se dedica a brindarsoluciones permanentes de vivienda, gran parte del financiamiento de los albergues temporalespodría [hacer] maravillas.”
! Las soluciones temporales de vivienda crean dependencia. “La provisión de albergues para la gentetendió a crear la expectativa de asistencia futura gratuita...”
! Las soluciones temporales de vivienda, a menudo, resultan inapropiadas para el clima. Losmateriales provenientes de Estados Unidos y de otros donantes resultaron inapropiados para elclima. Hacía que las casas fueran calientes durante el día y frías durante la noche. Algunasprovisiones incluían iglúes y tiendas. Hubo muchas quejas y virtualmente no hubo un componentede demanda de la asistencia.
! Las soluciones temporales de vivienda ignoran las realidades culturales. Muchos sitios de alberguetemporal proporcionaban servicios de agua que eran culturalmente inapropiados. Había casos enque se proporcionaron letrinas y nunca se usaron en los seis años que transcurrieron desde la fechadel terremoto hasta la fecha de la evaluación.
! Las soluciones temporales de vivienda pueden crear ambientes sociales inseguros. Algunos de losalbergues eran esencialmente casas grupales en las que vivían juntas personas que no eranparientes, lo que causó muchas quejas y fricciones.
! Las soluciones temporales de vivienda con mucha frecuencia se vuelven permanentes. Muchos delos albergues temporales evolucionaron hasta convertirse en viviendas permanentes, con mejoras alas propiedades. La distribución física de los “campamentos temporales” debe incluir la posibilidadde que se conviertan en asentamientos permanentes; se debe considerar un espacio adecuado porfamilia y una estrategia que desestimule las casas en serie y otros patrones vulnerables a lossismos.
! Las soluciones temporales de vivienda representan un uso inapropiado de los fondos de losdonantes.
Un sistema de actividad como el que se muestra en la Figura 6 podría utilizarse en la mayoríade los programas propuestos que buscan fortalecer las redes, particularmente en los casos queimplican transferencias directas de fondos.
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9. RED DE SEGURIDAD ECONÓMICA Y PRODUCTIVA
La estabilidad social y económica debe ser el principal objetivo en la etapa posterior a undesastre natural, para de impedir que, a consecuencia de la crisis económica, se produzca unaumento en los daños directos provocados por un desastre y, también, con el objeto de crearlas condiciones apropiadas para la reconstrucción y el crecimiento económico. Para este fin,se necesita una cuidadosa política económica que fomente la inversión pública y privada.
Crear un ambiente económico favorable para reconstruir y transformar a Centroaméricadespués de Mitch requiere que se lleven nuevos recursos directamente a las áreas másafectadas, y se concentran en los pequeños y medianos productores.
Las empresas pequeñas y medianas (agrícolas, industriales o comerciales) son los vehículosque pueden permitir que la mayoría de las víctimas reasuman sus actividades productivas,superen la crisis actual e inicien el proceso de recuperación personal y familiar.
En vista del impacto de Mitch, crear esta red demanda una serie de instrumentos y medidaspara:
! Obtener nuevos recursos para apoyar la microempresa, así como la pequeña ymediana empresa, con el objeto de convertirlas en catalizadoras del crecimiento socialy económico.
! Tomar medidas que faciliten la participación directa o indirecta de las microempresas ylas pequeñas y medianas empresas en el comercio regional e internacional.
Dentro del primer grupo, resulta importante la asistencia directa de la comunidad internacional,la condonación total de la deuda externa de Honduras y Nicaragua para liberar recursos paraeste sector y la atención a los problemas y oportunidades del fenómeno migratorio.
El segundo grupo considera el acceso a los mercados internacionales como mecanismo deproducción y diversificación del riesgo, así como fuente de divisas y prácticas óptimas enproducción y mercadeo y desarrollo de la capacidad logística regional como fuente deintegración y expansión del mercado. Asimismo, es útil para la eliminación de las barrerascomerciales impuestas a los pequeños y medianos productores y comerciantes por un sistematan oneroso y frágil como el actual, además de ayudar a satisfacer la necesidad deinstrumentos financieros para garantizar el crédito y el seguro contra desastres enCentroamérica.
9.1 Redirección de Nuevos Fondos a la Microempresa, la Pequeña y laMediana Empresa
9.1.1 Estímulo de las Actividades de Rehabilitación y ReconstrucciónDirigidas a Pequeñas y Medianas Empresas
El restablecimiento de la estabilidad económica y productiva en países afectados por enormesdesastres, tales como el huracán Mitch, requiere una considerable cantidad de fondos a largo
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plazo. Estos tendrían que provenir de la solidaridad internacional, particularmente para países,tales como Nicaragua y Honduras, puesto que, de otro modo, se pondría en peligro la yadebilitada capacidad de crecimiento futuro. Los gobiernos y sus sistemas financieros debenrecibir los recursos necesarios para rehabilitar los servicios básicos y la infraestructurafundamental mínima requerida por la población y el sector productivo. Entre otras cosas, debehaber capacidad disponible para financiar los proyectos del sector privado relacionados con laimplementación de obras públicas, infraestructura productiva, comercio exterior y otras áreasidentificadas por los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil. Además de su impactopositivo sobre la restauración de la producción, el consumo y el comercio, el desarrollo deproyectos constituirían una fuente directa de empleo y actividad económica.
En los últimos meses, y como parte del Proyecto Regional para la Competitividad y elDesarrollo Sostenible de Centroamérica (INCAE/HIID/BCIE), se desarrolló una serie deactividades con el sector público y privado de la región para identificar y estudiar lasaglomeraciones,25 cuya dinámica interna ofrece un significativo potencial de crecimiento ygeneración de empleo. Los sectores prometedores, entre otros, resultaron ser turismo,exportación y agroindustria de valor agregado, así como la industria textil regional. Una granparte de estos recursos podría destinarse a pequeñas y medianas empresas que son parte deestas aglomeraciones o proveedoras de importantes miembros de las aglomeraciones. Estoaumentaría la probabilidad de un rendimiento adecuado sobre la inversión e incrementaría lacapacidad de estas industrias para crear más trabajos y generar mayores ingresos o ambos.
9.1.2 Deuda Externa de Honduras y Nicaragua
Antes de que el huracán Mitch afectara a Centroamérica había claras evidencias de queHonduras y Nicaragua necesitaban una drástica reducción en su carga de deuda externa, parapoder crecer a un ritmo satisfactorio y sostenible durante un largo período.26 El ingreso “percapita” en Nicaragua y Honduras es más o menos una cuarta parte del de Panamá y CostaRica cuyos ingresos, a su vez, son más o menos una cuarta parte de los Estados Unidos. Conla suposición conservadora de que la población aumentará a una tasa de 2,5% al año, el PIBde Honduras y Nicaragua tendría que crecer a una tasa anual constante de más o menos 6%durante 40 años, solo para alcanzar el actual nivel de ingreso “per capita” de Costa Rica yPanamá.
Tanto en Honduras como en Nicaragua, el tamaño de la deuda externa ya había alcanzadoniveles insostenibles. En 1996, los pagos totales por servicio a la deuda en ambos paísesrepresentaron el 29% y el 24% de la exportación de bienes y servicios, respectivamente.
El pago de la deuda ha estado desviando recursos que podían haberse usado para fortalecer lared ampliada de seguridad y, por lo tanto, disminuir los altos niveles de vulnerabilidad. Lafuerza destructiva del huracán Mitch en Honduras y Nicaragua ha empeorado aún más elestado de las cosas, haciendo aún más obvia y urgente la necesidad de una reducciónsustancial de la deuda en estos países.
25 Cada estudio correspondiente se hizo utilizando los modelos conceptuales y la metodología desarrollada por elProf. Michael E. Porter de Harvard Business School.26 Ver Esquivel, G.; Larraín, F. y Sachs, G. (1998). The External Debt Problem in Central America: Honduras,Nicaragua and the HIPC Initiative. Documento de Discusión del Desarrollo No. 645, Harvard Institute for InternationalDevelopment.
29
Paul Krugman (1988) y Jeffrey Sachs (1989)27 han expresado que la sobrecarga de la deudaexterna actúa como un alto tipo impositivo marginal que desestimula la inversión y el ajusteeconómico. Este argumento, conocido como la curva de deuda externa de Laffer, sugiere queuna reducción en la deuda externa podría ser sumamente atractiva para acreedores ydeudores, puesto que la fuerte deuda externa impone grandes restricciones al desarrollo de lospaíses deudores y limita la capacidad de los países para servir a la deuda. En las economíasque muestran estas características, el problema de la deuda tiene entonces un impactodecisivo, si ésta se reduce y si se reorganizan los escasos recursos públicos para desarrollar yfortalecer las redes de seguridad y las políticas para reducir o erradicar la pobreza extrema.
9.1.3 Situación Migratoria en Centroamérica28
El tema migratorio tiene muchas facetas. Desde la perspectiva de este documento, lo quecuenta en particular son las remesas enviadas por los que trabajan en el exterior, su efectosobre la pobreza y el impacto negativo de Mitch como elemento que podría convertirse en eldetonante de migraciones masivas, así como ocurrió con las guerras en la década pasada.
En términos migratorios, Centroamérica ha experimentado en las últimas dos décadas un fuertecrecimiento en el número de emigrantes y desplazamientos sin precedentes de población,como consecuencia de la inestabilidad política y los conflictos armados en El Salvador,Guatemala y Nicaragua. En 1990, el número de emigrantes centroamericanos alcanzó la cifrade 1 264 335, y el 87% de ellos residían en los Estados Unidos.
Las remesas son una de las principales fuentes de inversión y apoyo a las familias ycomunidades. La siguiente tabla sobre la participación de las remesas familiares en algunosagregados económicos contiene información que muestra su importancia para las economíasde la región, particularmente El Salvador, Guatemala y Honduras (ver Tabla 7).
En estos países, la contribución de las remesas a la supervivencia de los hogares pobres esuna significativa realidad. Por ejemplo, los datos de la Encuesta de Hogares de El Salvadorrevelan que, en 1997, cerca del 15% de los hogares recibía remesas de parientes que vivían enel exterior, por un monto aproximado de US$ 348 por persona al año.
De todos los hogares de El Salvador que están por debajo de la línea de pobreza, el 40,2%recibía remesas de emigrantes en 1997, lo que demuestra la contribución de las remesas a lasupervivencia de las familias pobres, situación que puede generalizarse a otros países de laregión. Un problema enfrentado por los emigrantes es el alto costo de las transferencias (enalgunos casos, asciende hasta el 20% del monto transferido). La reducción de costos,combinada con nuevas estrategias para estimular un uso productivo de las remesas, puede seruna forma de contribución complementaria al proceso de desarrollo local y comunal.
Los efectos causados por el huracán Mitch aumentaron en todos los niveles los diversosfactores que determinan y explican los movimientos migratorios internacionales. Las ampliasbrechas del desarrollo social y económico, el impacto sobre el desempleo, el subempleo, los
27 Ver Krugman, Paul. (1988). Financing vs. Forgiving a Debt Overhang. Journal of Development Economics, 29, pp.253-268 y Sachs, Jeffrey D. (1989b). Conditionality, Debt Relief, and the Developing Country Debt Crisis. En J.Sachs (ed.). Developing Country Debt and the World Economy. University of Chicago Press/NBER, pp. 275-284.28 La mayor parte de la información usada en esta sección fue proporcionada por Silvia Olego, experta en asuntosmigratorios, a solicitud específica para apoyar la preparación del documento "Estrategia para la Reconstrucción yTransformación de Centroamérica después del Huracán Mitch”.
30
niveles de pobreza, las precarias condiciones de vida, etc., combinadas con la incapacidad delos ecosistemas de las áreas afectadas para dar cabida nuevamente a la población y lasactividades, sin duda contribuirán a una profunda y reforzada movilidad de la población,particularmente en los países que sufrieron los mayores daños.
TABLA 7
PARTICIPACIÓN DE LAS REMESAS FAMILIARES
EN ALGUNOS AGREGADOS ECONÓMICOS
(PORCENTAJES)
1993 1994 1995 1996Producto Interno Bruto
El Salvador 14,3 16,1 16,1 16,0Guatemala 2,0 2,6 3,3 3,2Honduras 1,6 2,1 3,0 3,0Nicaragua 1,5 1,7 4,0 4,6
ExportacionesEl Salvador 107,9 77,2 63,9 59,9Guatemala 14,6 15,1 16,2 16,3Honduras 6,0 7,6 8,3 8,0Nicaragua 9,4 8,5 14,1 14,1
ImportacionesEl Salvador 44,7 40,2 33,3 35,1Guatemala 8,3 10,0 11,5 12,5
Honduras 4,8 6,1 7,6 7,4Nicaragua 3,8 3,8 8,6 9,0
Fuente: ECLAC. Uso productivo de las remesas. LC/MEX/662. Setiembre, 1998.
Lo anterior hace que los temas, tales como extranjeros ilegales, legislación migratoriaestadounidense, deportación y tráfico de emigrantes sean asuntos más pertinentes (verRecuadro 4). La legalización de los extranjeros ilegales no sólo les permitiría incrementar susingresos y, de este modo, posiblemente aumentar su flujo de fondos a sus parientes pobres,sino también –al ser económicamente activos– se convertirían en un vínculo comercial yabrirían oportunidades de mercado para los productores regionales, estimulando así laactividad económica, la producción y los niveles de ingreso de ambos lados del espectro.29
Por otro lado, las condiciones adversas en la región y las políticas muy restrictivas en lospaíses receptores también los convertirían en una población marginal, incapaz de salir de lapobreza, para no mencionar el apoyo para que sus parientes hagan lo mismo enCentroamérica.
29 Dentro del marco del enorme desastre causado por el huracán Mitch, las medidas que serán tomadas por Canadá,México y, particularmente, por los Estados Unidos tienen una pertinencia especial. Hay que poner de relieve elejemplo de Costa Rica que, pese a sus dificultades sociales y económicas, decretó una amplia amnistía para losciudadanos centroamericanos que residen ilegalmente en su territorio. Por medio de esta medida unos 300 000extranjeros (según estimaciones oficiales) principalmente nicaragüenses, que constituyen casi el 10% de lapoblación de Costa Rica, podrán legalizar su situación migratoria.
31
La infusión de recursos nuevos es urgente, pero también depende de las circunstancias.Mantener un flujo positivo de recursos hacia los sectores y empresas más vulnerablesdependerá de una serie de medidas que les permitan participar plenamente en actividadesproductivas bien compensadas.
RECUADRO 4
Aunque es difícil cuantificar este tipo de migración a causa de su propia naturaleza, el Serviciode Inmigración y Naturalización de los Estados Unidos (INS) estimó que, en octubre de 1996,el 54% de los cinco millones de extranjeros ilegales, en ese país, provenían de México (cercade 2,7 millones de personas) y más del 13% eran de Centroamérica (El Salvador 335 000,Guatemala 165 000, Honduras 90 000 y Nicaragua 70 000).
9.2 Acceso a los Mercados Internacionales
Dentro del segundo grupo de medidas necesarias para crear una red de seguridad económicay productiva después del huracán Mitch, así como para proteger y fortalecer las economías,dando una especial atención a la microempresa, la pequeña y la mediana empresa, hay cuatroelementos que pueden hacer una contribución significativa:
! Mayor acceso a los mercados desarrollados.
! Más capacidad y eficiencia logística.
! Un sistema financiero fuerte para apoyar las actividades de producción y la inversiónen la microempresa, la pequeña y la mediana empresa.
! Un mecanismo que ofrezca seguro contra desastres en la región, brinde protección,cree incentivos para reducir la vulnerabilidad y permita la existencia de instrumentoseconómicos para financiar la recuperación, si esto hace falta.
El futuro de Centroamérica está vinculado con su comercio exterior. Desde principios de los90’s, Centroamérica ha acelerado las transformaciones de su modelo de desarrollo económico,para permitir la sostenibilidad de los procesos de paz y democratización estimulados en laregión durante la década anterior.
Uno de los pilares de la estrategia que busca apoyar los cambios es la promoción de lasexportaciones y la política de apertura comercial, entendidas como la mejor opción para que lacomunidad centroamericana participe plenamente de las ventajas de la globalización y elcomercio internacional, mejorando así los niveles de vida de millones de centroamericanos.
Esto también se ve como una oportunidad para diversificar la producción y, por lo tanto, elriesgo. La dependencia de unos cuantos cultivos concentrados en áreas geográficaspropensas a sufrir de desastres, tiene como resultado el riesgo de una mayor crisis, creada porel desempleo y el desplome de las estructuras económicas que dependen, en forma directa yexclusiva, de estas actividades. La reciente experiencia de Honduras con la pérdida de susplantaciones de banano ilustra este tipo de vulnerabilidad.
32
La política de apertura económica estimulada en Centroamérica puede verse en varioshechos claros e inconfundibles que reflejan la política comercial de la región:
! Reactivación del proceso de integración del comercio regional.
! Suscripción de la disciplina de comercio multilateral bajo los acuerdos de la RondaUruguay manejada por la Organización Mundial de Comercio.
! Negociación de tratados de libre comercio a nivel bilateral, trilateral o regional conMéxico y la República Dominicana.
! Decidida participación en el proceso de AFTA.
Los considerables daños y pérdidas causados por el huracán Mitch han puesto de relieve lafragilidad de las economías de Centroamérica y han hecho más urgente la necesidad desistemas comerciales que favorezcan el acceso de nuestros productos a los mercadosinternacionales.
Centroamérica reconoce el impacto favorable mutuo, tanto sobre las economías de la regióncomo sobre los Estados Unidos, producido por la Iniciativa de la Cuenca del Caribe lanzada en1982 por el Presidente Ronald Reagan, y elevada a nivel legislativo en agosto de 1983 como laCaribbean Basin Economic Recovery Act (CBERA). El principal objetivo del programa eseliminar los aranceles a la importación de una amplia variedad de productos exportados por lospaíses miembros, promoviendo, de este modo, la inversión nacional y extranjera en lossectores no tradicionales de producción y diversificando las economías de los paísesmiembros.
En 1986, el gobierno de los Estados Unidos implementó un Programa Especial de Acceso(SAP 807-A) para textiles y prendas de vestir fabricados con materiales hechos y cortados enese país. Los beneficios del programa no son en términos de eliminar aranceles, sino más biende establecer cuotas más liberales, conocidas como Guaranteed Access Levels o GALs. Esteprograma se conoce actualmente como SAP 9802.
En 1990, el Congreso de los Estados Unidos aprobó una Ley de Expansión de la CBERA(CBERA Expansion Act) como parte de la Ley de Aduanas y Comercio (Customs and TradeAct) que amplía los beneficios y elimina cualquier fecha de expiración futura.
En 1991 y 1992 se hicieron revisiones posteriores. Como resultado de estas ampliacioneslegislativas y administrativas, la CBERA proporciona acceso libre y preferencial a la mayoría delos productos de la región y brinda preferencias de cuota al sector textil y de prendas de vestirbajo el SAP (ver Recuadro 5).
Sin embargo, tras la aprobación del NAFTA, México negoció y obtuvo mejores condicionespara productos actualmente excluidos de la CBERA, principalmente textiles y prendas de vestir,en comparación con la situación actual de los países de la CBERA, así como cuotasespecíficas de cero aranceles para productos sujetos a restricciones cuantitativas en elmercado estadounidense, y eliminación progresiva de aranceles sobre las importaciones sincuota de dichos productos.
33
Lo anterior es una importante amenaza para Centroamérica, porque, junto con el desastre deMitch, podría desviar las inversiones, lo que tendría un impacto directo sobre el empleo(particularmente en el área textil) y exacerbaría la pobreza.30
9.2.1 Desarrollo de la Infraestructura Logística Avanzada en la Región
Desde principios de la década de los 90’s, impulsados por la creciente globalización de laeconomía mundial y por el progreso logrado en los procesos de paz y democratización en elárea, los Presidentes de Centroamérica acordaron relanzar, formalmente, el proceso deintegración centroamericana, sobre nuevas bases que ajustan los procesos nacionales deapertura externa con un renovado proceso de integración regional (cumbres de Antigua en1990 y de Esquipulas en 1991)
RECUADRO 5
La CBERA ha resultado ser un instrumento eficaz para fomentar los intereses económicos, nosolo de las naciones miembros del programa, sino particularmente de los Estados Unidos deAmérica. Después de la primera década del programa (1983-93), Estados Unidos ha obtenidoun superávit de balanza comercial de US$ 1 800 millones con los países de la región, encomparación con el déficit de más de US$ 2 600 millones que tenía al principio del programa.Es decir, que Centroamérica y los países de la Cuenca del Caribe han resultado ser excelentessocios comerciales de Estados Unidos, reduciendo las presiones migratorias causadas por losproblemas de empleo en la región y, además, siendo parte de una estrategia comercial deEstados Unidos para posicionar mejor algunos de sus sectores de producción (particularmenteel sector de textiles y prendas de vestir).
No es sorprendente que la American Apparel Manufacturers Association, la U.S. Association ofImporters of Textiles and Apparel y el American Textile Manufacturers Institute (que son lasprincipales asociaciones de productores e importadores de Estados Unidos) hayan expresadosu pleno apoyo al incremento de los beneficios establecidos por la CBERA a los paísesmiembros, equiparándolos con los que se dan a México bajo el NAFTA.
Por medio de este renovado enfoque de regionalismo abierto, Centroamérica busca mostrarleal mundo que es un área económica integrada donde los bienes pueden ser acarreadosusando diversos medios de transporte de un océano al otro sin problemas fronterizosintrarregionales, en donde los puertos de los diferentes países compiten por brindar el mejorservicio al menor costo y donde los bienes pueden entregarse en el puerto de un país,reelaborarse en otro país y despacharse desde el puerto de un tercer país, utilizando el sistemade transporte nacional de cualquier país miembro.
30 Para reducir cualquier desviación de las inversiones de estas áreas, por iniciativa de algunos miembros delCongreso de Estados Unidos y con el respaldo de los principales grupos de apoyo del sector estadounidense detextiles y prendas de vestir, se han hecho intentos fallidos por aprobar una legislación que equipare los beneficiosrecibidos por México en estas áreas con los que se conceden bajo el Programa de Acceso Especial de la CBERA9802.
34
El primer paso en la dirección correcta es construir una moderna infraestructura física,especialmente en el área de transporte, financiada y manejada por el sector privado, si estoresulta posible y pertinente.31
Antes del huracán Mitch, los gobiernos de Centroamérica estaban considerando –en diversosgrados– un nuevo enfoque para crear rápidamente un marco regulador liberal para el sector deservicios (particularmente transportes y otros negocios conexos de traslado de carga) y paraechar los fundamentos correctos para un sector de servicios logísticos de Centroamérica quecontribuya eficazmente a la integración del mercado, y con costos tan competitivos que nodesestimulen la producción y el comercio regional y extrarregional.
Las prácticas internacionales de producción y comercio demandan una nueva generación deinfraestructura, conocida en la literatura técnica como "infraestructura avanzada", en la que lainformación y la tecnología de comunicación se combinan con el transporte básico para crearuna mayor capacidad de servicio y permitir a las empresas responder a presiones competitivaspara lograr ciclos más cortos de producción y un mejor servicio al cliente. Además de lasmejoras inducidas por la tecnología, la nueva generación de infraestructura se basa en lacreciente importancia de los servicios de valor agregado vinculados con el transporte. En estesentido, los proveedores de servicios y los servicios mismos están integrados al nuevoconcepto de infraestructura avanzada, orientado ahora hacia el lado de la demanda, más bienque al de la oferta, y que incluye consideraciones de diseño y obras específicas ajustadas a lasnecesidades del usuario.
Una forma concreta de hacer realidad esta visión y dar un salto cualitativo en el tema de lainfraestructura relacionada con el comercio es el megaproyecto conocido como CorredorLogístico Centroamericano,32 consistente en (ver Figura 8).
31 Guatemala y Costa Rica ya han mostrado progreso en este campo, particularmente en relación con autopistas,puertos y aeropuertos, mediante concesiones de obras públicas, usufructo oneroso y administración por gestióninteresada. Nicaragua ha promulgado leyes para el caso de concesión de carreteras.32 El proyecto se basa en los resultados de un análisis de prefactibilidad técnica, financiera y legal, ejecutado por elINCAE, a solicitud del BCIE, de acuerdo con un convenio realizado en la Cumbre Presidencial de Tegucigalpa, enenero, 1997.
35
FIGURA 8
CORREDOR LOGÍSTICO CENTROAMERICANO
! El Corredor del Pacífico Centroamericano, también conocido como Corredor Natural.Implica obras de reacondicionamiento, reconstrucción y construcción.
! La reconstrucción/reacondicionamiento de la Carretera Panamericana. Esta serviríacomo ruta alterna, creando repetición en el sistema y, por lo tanto, reduciendo lavulnerabilidad productiva generada por la amenaza de interrupción en los caminos pordonde transitan los camiones comerciales, y que también se usan en actividades deasistencia durante emergencias o desastres.
! Construcción/reconstrucción/reacondicionamiento de los principales corredores queconectan puertos, ciudades capitales y grandes centros económicos y de producciónde los cinco países. Éstos serían los principales "vínculos" que interconectarían a laspequeñas y medianas empresas de exportación e importación, con los grandes centrosde actividad logística por medio de redes nacionales.
! Instalaciones aduaneras. Un elemento fundamental en las operaciones del corredorlogístico es modernizar las instalaciones fronterizas y, en general, los procedimientosde aduanas en cualquier centro de actividad logística.
! Aceleración del comercio. Las reformas que se están implementando en las empresasde servicios logísticos y de aduanas (transporte, corredores aduaneros, operadoresmultimodales, etc.), necesitan mayor profundización. De igual modo, es necesario
Carreteras
Aeropuertos
Puertos
Corredor Natural
36
desarrollar la tecnología de información requerida para apoyar estas actividades(informática, telecomunicaciones, transferencia electrónica de documentos, etc.).
9.2.2 Desarrollo de Mecanismos de Microcrédito para Personas yPequeñas Empresas
Las personas y las empresas más seriamente afectadas por los desastres son las que tienen elmínimo de posibilidades de recuperarse a causa de la falta de liquidez. La capacidad derecuperación de una comunidad se basa principalmente en su capacidad para obtener losrecursos necesarios para moderar los eventos extremos y recuperarse de ellos. El microcréditoha resultado un mecanismo eficaz para resolver los problemas de liquidez a corto plazo en lascomunidades pobres. Se deben asignar recursos para evaluar y diseñar modelos específicosde microcrédito en áreas vulnerables. También, deben usarse como capital simiente paraestablecer "mecanismos de microcrédito de emergencia".
9.2.3 Seguros, Reaseguro y Protección Contra Catástrofes
Aunque ciertas áreas del planeta son más propensas a sufrir desastres que otras, ningún paísestá exento. En 1996, más de 600 eventos naturales en todo el mundo causaron daños porvalor de US$ 50 000 millones, US$ 7 900 millones, de los cuales fueron absorbidos porcompañías de seguros y reaseguro. Países tales como Francia, por ejemplo, ofrecen a susciudadanos cobertura total ilimitada contra inundaciones, mientras que otros, tales comoAlemania, no dan ningún tipo de protección. Europa está probando distintos sistemas, concoberturas que van del uno al otro extremo.33
Una región como Centroamérica requiere sistemas de protección, especialmente para laspequeñas unidades productivas, para que puedan recuperarse rápidamente y minimizar eldaño causado por los eventos naturales. Sin embargo, un escenario de contribuyentes en granmedida pequeños y altamente vulnerables, necesariamente requerirá una innovadorabúsqueda y una cuidadosa evaluación de sistemas que puedan ofrecer este importanteinstrumento financiero de protección y reducción de la vulnerabilidad.
Los instrumentos usados para prevenir o disminuir las consecuencias de los desastresnaturales pueden clasificarse en dos categorías.34
! Medidas de reducción de la vulnerabilidad y mitigación del riesgo adoptadas antes deun desastre para reducir las pérdidas, incluyendo el Fondo Nacional para DesastresNaturales.
! Instrumentos económicos, tales como seguros, para financiar previamente los costosde reconstrucción.
La primera categoría contiene medidas más eficientes, aunque la segunda puede reducir lainestabilidad económica, distribuyendo más ampliamente los riesgos. Los costos de lasegunda categoría (primas y comisiones de seguros y reaseguros) están influenciados, por loque se haga en la primera categoría.
33 Bryan, W. Miesel. (1997). A System That Works…So Far. Global Issues, 1997.34 Organización de Estados Americanos, US Agency for International Development. Caribbean Disaster MitigationProject. Insurance, Reinsurance and Catastrophe Protection in the Caribbean. Documento de trabajo realizado encolaboración con el Banco Mundial, Washington, D.C., mayo, 1996.
37
En Centroamérica, al igual que en muchas otras partes del Continente Americano, lasoperaciones del mercado de seguros y de reaseguros no contribuyen a la prevención omitigación de desastres. De igual modo, la información sobre riesgos, amenazas yvulnerabilidad no se toma en cuenta al determinar pólizas de seguros. Además, la mayoría delas poblaciones más vulnerables de la región no están protegidas por ningún tipo de seguro.
Las compañías aseguradoras que operan en el área deben evaluar su cartera de riesgo conmás exactitud, para mostrarle a los reaseguradores su verdadera exposición y mantener elreaseguro a costos razonables. Para llevar a cabo esa evaluación, se necesita informacióndetallada y desglosada sobre riesgos, peligros y vulnerabilidad, tomando en cuenta lafrecuencia del daño, de acuerdo con los diferentes tipos de amenazas a sitios específicos.35
La póliza de cobertura restringida usualmente es diseñada e impuesta por compañíasreaseguradoras extranjeras, con altas primas y comisiones que afectan directamente a losposeedores de pólizas.
Obviamente, mantener la sostenibilidad de la industria y proteger el interés público requiere quetodos los implicados, a saber, gobiernos y compañías de seguros y reaseguros, desempeñenun papel activo en promover las medidas de reducción de la vulnerabilidad. Al desarrollar esteproceso, se requiere asistencia técnica y financiera de instituciones internacionales.
Centroamérica debe unirse a los esfuerzos de los países del Caribe para establecer fondosregionales de reaseguro, manejados por compañías reaseguradoras internacionales consuficiente capacidad para brindar el capital necesario para cubrir los grandes costos generadospor los desastres naturales. Un factor crítico de éxito en este esfuerzo requeriría un manejoapolítico del fondo financiero y, probablemente, sería mejor manejado por manos privadas conamplio conocimiento de esta industria. Para la liquidez inicial o el establecimiento de algún tipode subsidio, es probable que se requiera apoyo de agencias de desarrollo externas einstituciones financieras multilaterales.
Los estados desempeñan un importante papel en reducir la vulnerabilidad, al identificar áreaspropensas al riesgo y al limitar su uso, así como identificando el uso de tierras e incentivos,utilizando códigos de construcción y especificaciones de materiales, reforzando la estructuraexistente y usando mecanismos de protección, además de desarrollar fondos especiales paraproteger lo que el seguro privado no protege. El seguro privado protegería principalmenteinfraestructura pública y al sector privado (ver Figura 9).
Un primer paso sería contratar un estudio para identificar y recomendar métodos sostenibles deincrementar la disponibilidad de los seguros de catástrofes a precios que se puedan pagar,incluyendo medidas para reducir la inestabilidad de las primas, las limitaciones de cobertura yla vulnerabilidad a los desastres.36
35 Al igual que en muchos otros campos en Centroamérica, es probable que la información disponible no seasuficiente. Por lo tanto, las compañías de seguros y reaseguros deben destinar recursos para producir y utilizardichos datos.36 Ese estudio podría considerar, entre otras cosas, analizar los modelos actuales exitosos (tales como el francés),crear un fondo de fideicomiso para catástrofes, estructurado por compañías aseguradoras, establecer un fondomultinacional/regional de reaseguro, elaborar mapas de riesgo y estudios actuariales que incluyan estimaciones depérdidas probables, identificar clasificaciones de cobertura de las necesidades actuales, identificar medidas parareducir la vulnerabilidad, proyectar necesidades de capital, fuentes potenciales y escenarios de financiamiento alargo plazo, identificar estructuras legales y ambientes administrativos, financieros y operativos, recomendarmedidas para mejorar las prácticas de reaseguro y garantizar el acceso a compañías de clase mundial.
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FIGURA 9
Desarrollo
Seguros/
Reaseguro
Riesgo
Daño alsectorprivado
Daño alPúblico
Daño a laPoblación
Daño alAmbiente
Vulnera-bilidad
Exposicióndel riesgo
Mitigación
Fondo Nacional para Desastres
• Gobiernos• Multilaterales• Mercados decapital• Bilaterales• IFIss• Fondosregionales Catástrofe
39
10. LECCIONES APRENDIDAS
Después del huracán Mitch y en las semanas siguientes se aprendieron algunas lecciones. Enese momento, los esfuerzos de rehabilitación se combinaron con los esfuerzos nacionales yregionales por desarrollar una estrategia de reconstrucción, así como planes que incluían unavariedad de proyectos. La identificación de los proyectos por parte de las instituciones ygobiernos de la región ha sido intensa y compleja. Mientras las instituciones regionalespropusieron proyectos en seis áreas distintas que ascendían a un monto de US$ 1 400millones, los procesos políticos y la concentración en las agendas nacionales redujo este montoa US$ 116,7 millones.37 En esta sección se hacen algunos intentos por sugerir respuestas ylograr conclusiones respecto del devastador efecto de Mitch, y las barreras al uso óptimo de losescasos recursos disponibles para la reconstrucción y el desarrollo. Asimismo, se brindanalgunas consideraciones sobre el modelo de desarrollo de la región.
⇒ ¿Por qué fue Mitch tan devastador?
! Se combinaron las extraordinarias fuerzas naturales con la extrema vulnerabilidad de laregión.
! La violencia de la naturaleza se ha sentido en ocasiones anteriores y continuaráexperimentándose a causa de los fenómenos de El Niño y La Niña, así como por otroshuracanes, erupciones volcánicas, terremotos, etc. Estos eventos siempre hanocurrido y siempre ocurrirán.
! La destrucción del ambiente, particularmente en las últimas décadas, sirvió comocatalizador del poder destructivo de la naturaleza.
! La pobreza extrema y la falta de esquemas de producción sin riesgo condujeron agrupos humanos a asentarse en áreas de alto riesgo.
! Todo lo anterior se agrava por la falta de una organización responsable delplaneamiento, la advertencia temprana y la atención en casos de emergencias.
! En pocas palabras, no había ninguna red fuerte de seguridad para proteger a losmiembros más vulnerables de la población. Esto trajo como resultado un enormenúmero de personas sin hogar y de víctimas fatales.
⇒ ¿Qué elementos pueden contribuir a evitar un uso inadecuado de los escasos recursospara la reconstrucción?
! Reconocer que la ayuda internacional es siempre menos que la cantidad de la pérdida,y mucho menor que el costo de la reposición. Por lo tanto, las necesidades dereconstrucción y la presión social que agravan los efectos del desastre tienden aconsumir los recursos destinados al desarrollo.
! Esto conducirá a una inversión mínima en soluciones temporales y a dirigir los recursoshacia soluciones integrales a largo plazo, concentrándose en los grupos humanos másvulnerables. Se requerirá un énfasis especial en la creación y fortalecimiento de lasinstituciones y los mecanismos que componen la red amplia de seguridad de cadapaís.
37 Copia del proyecto propuesto por las instituciones de integración de Centroamérica se puede obtener en laSecretaría General del SICA en El Salvador o en un formato digital en www.sgsica.org.sv/incae
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! La actividad de los actores nuevos y antiguos aumenta en tiempos de reconstrucción.Cada actor sigue su propia agenda basada en distintos objetivos, percepciones ysoluciones para los mismos grupos de problemas y comunidades. Esto conduce a unanecesidad de desarrollar mecanismos que faciliten los flujos de información y amecanismos de coordinación requeridos para evitar la competencia inútil y laduplicación innecesaria de esfuerzos. Las nuevas tecnologías de información puedendesempeñar un papel muy provechoso.
! La conveniencia de abordar el problema de la corrupción en un estado inicial,estableciendo mecanismos de prevención y aplicación de la ley por medio de laparticipación de los beneficiarios, las organizaciones no gubernamentales y la sociedadcivil, además de desarrollar capacidad en las instituciones que deben ser responsablesde estos asuntos.
⇒ Algunas consideraciones para modificar el modelo de desarrollo.
! Concentrarse en los grupos humanos más vulnerables. Concentrar los recursos y lascapacidades en rescatar a los más pobres de los pobres de sus extremas condicionesde vulnerabilidad. Existe una responsabilidad colectiva resultante del número demuertes que se pueden evitar en ésta y otras catástrofes. Muchos años deinestabilidad militar, social y política fueron impulsados por décadas de exclusión de lapoblación en general. A esos grupos se les debe dar prioridad y se debe diseñarcuidadosamente una serie de actividades y mecanismos para realizar un procesotransparente y eficaz, como los que se han sugerido anteriormente. La participación delos beneficiarios, el desarrollo de los mecanismos de control y el monitoreo yseguimiento por parte de la sociedad civil son esenciales para garantizar que noocurran abusos.
! Crear un vínculo entre desastres y desarrollo sostenible. La reducción de lavulnerabiildad debe incorporarse en todas las dimensiones y medidas del desarrollo.Se requiere un salto conceptual para vincular los conceptos de desarrollo sostenible,competitividad, equidad y reducción de la vulnerabilidad. Esta propuesta conocidacomo la red amplia de seguridad ofrece un punto de encuentro para el análisis. Sinembargo, hace falta un trabajo más a profundidad. Se deben desarrollar, divulgar yhacer funcionales los marcos conceptuales en la vida diaria de las familias, lasempresas, los gobiernos y las agencias de cooperación. Estas medidas se debeniniciar ahora mismo, cuando el recuerdo del desastre todavía está fresco. Lasagencias internacionales pueden financiar y apoyar este esfuerzo como modo deenriquecer sus propios marcos de referencia en términos de desarrollo.
! Desarrollar capacidad institucional. Un primer paso esencial es concentrar los recursosen fortalecer las instituciones, particularmente las que son responsables de prever ymitigar desastres y las que están directamente relacionadas con redes de protecciónsocial, económica y ambiental. Las propuestas elaboradas por las institucionescentroamericanas bajo la coordinación de la Secretaría General del Sistema deIntegración y el liderazgo de un grupo de ministros centroamericanos designados porsus gobiernos, están fuertemente orientadas hacia estos aspectos (ver Recuadro 6).Como se mencionó antes, los gobiernos ordenaron una drástica reducción de la carterade proyectos regionales, lo que podría reflejar su debilidad o falta de credibilidad.
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RECUADRO 6
COMPONENTES DE LA ESTRATEGIA PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD
! Desarrollo de conocimiento técnico-científico de las amenazas
! Fortalecimiento de las organizaciones de pronóstico y monitoreo de amenazas
! Adopción de la cuenca como unidad de reducción de la vulnerabilidad para elaborarplanes de desarrollo
! Creación de una cultura de prevención y mitigación entre los pobladores
! Mejora del planeamiento y manejo de emergencias
! Reducción de la vulnerabilidad de los sectores sociales y productivos
! Mitigación de la vulnerabilidad de integración regional
En términos más generales, la creación a largo plazo de capacidad institucional es un elementobásico del proceso para crear conocimiento y desarrollar las destrezas analíticas necesariaspara avanzar en todas las áreas. Estas incluyen el campo económico, social, ambiental ypolítico. Asimismo, abarcan el nivel individual, familiar, de negocios, comunitario, local, nacionaly regional. Los procesos de reconstrucción se deben ver como una oportunidad para fortalecerla capacidad administrativa y gerencial, tanto del sector público como del privado.
! Concordar sobre una agenda nacional y regional por medio de un concepto holístico eintegrador. La agenda de reconstrucción no puede ser distinta de la agenda dedesarrollo, ya que no existe ninguna fuente adicional de ingreso para esta última. Todamedida de reconstrucción debe vincularse con una medida importante a largo plazo,relacionada con el desarrollo. La reducción de la vulnerabilidad debe ser prioritaria.Sin embargo, eso significa transferir recursos a actividades a las cuales usualmente noestán destinados. Esto afectará la distribución tradicional de la riqueza y los equilibriosde poder establecidos antes del desastre. Por lo tanto, para tener éxito en el nuevocontexto democrático, la implementación de estas medidas debe iniciarse con unimportante esfuerzo por negociar y convencer a los grupos que tienen la mayorconcentración de poder político, económico e intelectual.
Lo anterior genera la necesidad de diseñar cuidadosamente el proceso de reconstrucción ytransformación para cada país del área. Esto es de suma importancia para las agencias ydonantes externos, porque lo que puede ser apropiado para un país centroamericano podríaser inapropiado para otro. Pese a la sorprendente similitud cultural, natural e histórica, dosvariables que difieran entre países determinan la eficacia de los mecanismos de desarrollo.Éstas son el desarrollo institucional de sus mercados y la capacidad de sus gobiernos.
La estrategia de transformación/desarrollo “expresada” en la agenda debe incluir una visiónclara de la transformación institucional, la creación de nuevas instituciones y la desaparición deotras. Sin una estrategia de transformación/desarrollo, la elaboración de planes sectoriales nopuede ser óptima. Por lo tanto, los escasos recursos existentes para la recuperación, la
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reducción de la vulnerabilidad y el desarrollo se desperdiciarán. La estrategia detransformación/desarrollo debe mostrar prioridades y una secuencia para las medidas que sedeben tomar. Por ejemplo, puede fortalecer los sistemas de control gubernamental y promovermecanismos de supervisión (tales como transparencia internacional o el establecimiento de undefensor de asistencia humanitaria) antes de generar fondos considerables para mitigar y hacerfrente a los desastres naturales.
La definición de una estrategia para un país centroamericano o para la región no puedelograrse en el papel, en alguna oficina de Washington o en cualquier otra oficina de untecnócrata centroamericano. Una estrategia para los próximos 25 años debe ser el resultadode un consenso. Sin embargo, analicemos esto por un instante. El huracán Mitch hamantenido separados a los países de Centroamérica, porque ellos se ven como competidoresen un mercado donde hay exceso de demanda de ayuda internacional, y las institucionesregionales no tienen la fortaleza para revertir esta situación a corto plazo. Los gobiernos noestaban plenamente preparados para manejar una crisis de estas dimensiones y la tragediadificulta pensar en forma estratégica. Las instituciones, como ya se discutió, son técnica,económica y políticamente débiles. Para empeorar los hechos, muchos países del istmo hanregresado hace poco a la democracia y muchos ciudadanos e instituciones no estánpolíticamente maduros. Todos los elementos necesarios para desarrollar una estrategianacional y regional faltan. Entonces, ¿quién puede desarrollar una estrategia con base en unconsenso necesario para validarla e implementarla? La respuesta es los centroamericanos.Sin embargo, es importante reconocer esta limitación, puesto que indica la oportunidad y laconveniencia de asignar una porción de los recursos de la comunidad donante y de lasagencias multilaterales para apoyar y financiar un proceso costoso, difícil y básico paraelaborar y promover una estrategia nacional y regional.
El desarrollo de una estrategia de reconstrucción/transformación y desarrollo que incorpore unareducción de la vulnerabilidad como elemento vital, implica un cambio, la mayoría de las vecesradical, en el pensamiento de los centroamericanos, y la modificación de esta estrategia es unproceso que consume tiempo, dinero y energías. La diferencia puede hallarse en el hecho deemplear los recursos antes de las catástrofes o después de ellas.
! Analizar y coordinar el papel desempeñado por todos los actores implícitos en lospuntos antes mencionados. Uno de los problemas que enfrenta Centroamérica es ladificultad de acceso y distribución de la información. Esto es tanto el resultado como lacausa de la falta de coordinación y de los inadecuados mecanismos de cooperaciónentre agencias, sectores, gobiernos, etc. Al establecer las agendas y prioridadesnacionales y regionales, hace falta analizar las capacidades y asignarresponsabilidades entre actores que puedan, deban o quieran participar. En la Tabla 8se presenta un modelo de matriz que muestra las tres redes propuestas, junto con susprincipales áreas y programas de acción. Los programas y proyectos que se estánimplementando y que se implementarán posteriormente, deben colocarse en unamatriz similar, con facilidad de acceso para la comunidad nacional e internacional, demodo que se facilite la cooperación y se puedan hacer evidentes los vacíos que existenen cada país centroamericano.
Los fondos que se han de asignar a la reconstrucción pueden ser una oportunidad paraestimular a las comunidades a organizar su implementación y seguimiento. Las comunidadesestán más cerca de las agencias internacionales, los donantes y los gobiernos. Los beneficiosderivados de una familiaridad con el área y los receptores pueden ser determinantes para el
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éxito del proyecto. Además, la participación comunal en uno o varios proyectos ayudará adesarrollar destrezas y compromisos que lleguen a ser parte del capital organizacional y elpatrimonio de la comunidad, y que generen beneficios en otros proyectos de desarrollo. Lasorganizaciones no gubernamentales que están más desarrolladas pueden brindar capacitación,orientación y supervisión a lo largo del proceso.
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TABLA 8
RED AMPLIADA DE SEGURIDAD PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD A LOS DESASTRES NATURALES
Red de Seguridad Social Red de Seguridad Ambiental Red de Seguridad Económica y ProductivaM
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Gob
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-Concentración en losmás pobres-Desarrollo de capacidadinstitucional
-Fortalecimientode la educacióngeneral-Ajustepresupuestario
-Instituciones demanejo, mitigacióny emergencia-Marco reguladordel presupuesto
-Corredorbiológicomesoamericano
-Programas dereubicación deasentamientoshumanos-Marco regulador-Aplicación
-Crédito-Marco regulador-Aplicación
-Crédito -Tratados de libre comercio
Age
ncia
sm
ultil
ater
ales
-Apoyo a manejo deproyectos-Asesoría técnica-Financiamiento
-Cooperacióntécnica-Fondos deprevención yemergencia
-Transferencia deconocimientos-Asistencia técnica-Capacitación
-Apoyo técnico-Creación demapas de riesgos
-Desarrollo de capacidadde logística
Otr
osdo
nant
es
-Reubicación si esnecesaria
-Reubicarinfraestructura-Desarrollarinfraestructurasegura
-Apoyo financiero -Corredorbiológicomesoamericano
-Programas devivienda-“Casas seguraspara los máspobres”
-Financiamiento deproyectos
-Libre acceso a losmercados
Sec
tor
priv
ado
-Pago apropiadode impuestos
-Apoyo financiero -Cumplimiento-Rendición decuentas
-Desarrollo deaglomeraciones-Crédito-Seguros
-Seguros-Banca
Soc
ieda
d ci
vil -Participación del gobierno
local-ONGs-Transparenciainternacional
-Participación delgobierno local-ONGs-Transparenciainternacional
-Participación delgobierno local-ONGs-Transparenciainternacional
-Manejo crítico decuencas yreforestación-Recuperación ymanejo dehumedales yáreas costeras
-Planeamiento delgobierno local yaplicación de lasupervisión de lasONG
-Asistencia directaa la pequeña ymediana empresa
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CONCLUSIONES
Centroamérica enfrenta la posibilidad de tratar la emergencia de Mitch como un evento“de fuerza mayor” y, con resignación y agradecimiento, empezar a “reconstruir” lo quese perdió. O bien, puede transformar su concepto del desarrollo social y económico yconsiderar este evento de “fuerza mayor” como acontecimiento agravado por el enormedaño ambiental hecho en el pasado y por las débiles estructuras sociales caracterizadaspor la desigualdad y la marginalización, y buscar los medios para reducir estasdebilidades.
La reducción de la vulnerabilidad implica invertir directamente en las familias, por mediode la creación de redes sociales de cuidados primarios, (salud, educación, centros decuidado infantil, etc.) Esto significa fijar dirección a la ayuda, hacer participar a laspoblaciones objetivo y tratar de dar un salto cualitativo respecto de la forma en que seha manejado hasta ahora la seguridad social. La prioridad es reducir la vulnerabilidadde la población.
Las medidas propuestas para crear una red de seguridad económica y productiva,dirigida a fortalecer y facilitar las operaciones de la microempresa, así como de lapequeña y mediana empresa (desarrollando una capacidad logística superior ybrindando mejor acceso a los mercados internacionales y a los seguros contracatástrofes), no solo serían un compromiso con la equidad y la justicia social, sinotambién un mecanismo limitado para diversificar el riesgo del desarrollo local, nacional yregional. Estas medidas favorecen la reducción de la vulnerabilidad del capital.
Recuperar el corredor biológico y fortalecer las instituciones que deben desarrollar elconcepto de vulnerabilidad contribuye en forma sistemática a proteger los recursosnaturales y a incrementar su papel en el crecimiento económico.
La productividad en cualquier país es el resultado de combinar la eficiencia con la quese emplean los recursos humanos, organizacionales, naturales y de capital. Reducir suvulnerabilidad es garantizar su productividad futura y, por lo tanto, minimizar el impactode los eventos catastróficos futuros sobre las vidas y el ingreso.
Crear explícitamente capacidad, reducir la vulnerabilidad y aumentar la inclusión y laequidad por medio de la red ampliada de seguridad como parte de la ecuación decompetitividad y desarrollo sostenible, constituye un desafío ético y resulta consistentecon la visión establecida por la Agenda para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica.
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