Clase 8 - jorge pasco

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Una atribución propia de la administración que se traduce en la posibilidad jurídica de la imposición de sanciones a particulares y aún a los funcionarios que infringen sus disposiciones, o a sus servidores que, en el ejercicio de sus funciones, transgreden sus mandatos o desconocen sus prohibiciones.

Ossa Arbelaez, Jaime, Derecho administrativo sancionador. Hacia una teoría general y una aproximación para su autonomía, Colombia, Legis, 2000, p. 126.

Es manifestación de la función administrativa que comprende el espacio de poder que el ordenamiento jurídico reconoce a la Administración Pública, para imponer sanciones en protección de intereses públicos o bienes jurídicos que tiene encargados.

LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA

LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

Medida de gravamen: dispuesta por la Administración a un administrado.

Finalidad: exclusivamente represiva Supuesto: es la comisión de una infracción administrativa. Formal: previo procedimiento administrativo.

Contenido de la sanción: a) Privación o limitación de un derecho (contenido limitativo o

de reducción de la esfera jurídica del particular)b) Creación de un gravamen (imposición de un deber: ejm.

pecuniario)

1. Ser elemento de retribución o respuesta a la infracción al orden jurídico (función retributiva)

2. Ser el cauce que procure la enmienda del infractor, como medida de coerción a futuro (función de prevención especial)

3. Ser fuente de temor para el resto de personas obligadas, para limitar acciones a futuro (función de prevención general)

FUNCIONES DE LAS SANCIONES

[La sanción] deriva de fines preventivos, al objeto de evitar que el autor cometa en el futuro nuevas infracciones, y confirmar a los ojos de la generalidad la vigencia de la norma jurídica.

DE PALMA DEL TESO, Ángeles. El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador. Tecnos, 1996. p.43-44

Se funda en un imperativo general de coerción asignado por Ley, a fin de cumplir los mandatos establecidos en las normas dirigidas a regular las conductas de los ciudadanos.

La obligatoriedad de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico respecto a los administrados, exige la incorporación de mecanismos de reacción frente a las conductas infractoras.

La eficacia de un sistema jurídico depende de la existencia de facultades coercitivas en la Administración para garantizar su cumplimiento.

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

FUNDAMENTO:

SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid 2000. Páginas 371-372

Procedimiento Administrativo Sancionador

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Fundamentos de la potestad sancionadora administrativa:

La asignación de potestad sancionadora a la Administración Pública se fundamenta en criterios de orden práctico:

Incrementar la eficacia del aparato represivo del

Estado.

Incrementar la inmediación de la

autoridad sancionadora respecto de los hechos

sancionados.

No recargar en exceso las actividades de la

administración de justicia por ilícitos de gravedad

menor.

El problema actual no es el de la existencia de la potestad administrativa sancionadora, y ni siquiera el de su justificación, sino mucho más sencillamente el de su juridificación.

Nieto García, Alejandro, Derecho administrativo sancionador, Madrid: Tecnos, 2005. p. 89


Atribución de un poder sancionador a la Administración, que la convierte en juez y parte.

El poder sancionador de la Administración es una potestad no autónoma, esencialmente limitada, y sometida al control jurisdiccional.

¿Reconocimiento constitucional?


IUS PUNIENDI ESTATAL: Poder que reside el Estado en orden a reprimir las conductas (acciones u omisiones) consideradas como ilícitas o contradictorias al ordenamiento jurídico. Se articula en dos grandes ramas:

El Derecho Penal El Derecho Administrativo Sancionador o “Derecho Penal

Administrativo” (*)

El DAS tiene como objeto regular el contenido del poder represivo de la Administración. (*) GÓMEZ TOMILLO

Tesis cuantitativa: La distinción entre ilícito penal e infracción administrativa es sólo gradual o cuantitativa, en la medida que poseen idéntica naturaleza.

Tesis cualitativa: Entre ilícito penal e infracción administrativa existe una diferencia sustantiva o material, pues son fenómenos diferenciados en su naturaleza jurídica.

RELACIÓN ENTRE POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA

Y DERECHO PENAL

La teoría de la unidad del IUS PUNIENDI

La teoría del ius puniendi genérico, postula la identidad sustancial entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, que se equiparan en torno a un supraconcepto, que permite comprender y entender las sanciones penales y administrativas, como manifestaciones de una misma atribución, cuyos principios, no obstante ser comunes, son aplicados de manera diferente en cada rama.

El IUS PUNIENDI es un expresión latina usada para referirse a la facultad sancionadora del Estado. Se traduce literalmente como "derecho a penar" o "derecho a sancionar”.

La modulación de los principios de la punición estatal

Los principios de la punición estatal se concretan de manera modulada en el derecho administrativo sancionador, acorde a las características y finalidades de la función administrativa, en relación al interés público.

La modulación encuentra sus límites en el equilibrio entre las potestades de la Administración Pública y las garantías de los administrados, como criterio que legitima la actuación administrativa e impiden la arbitrariedad.

No puede entenderse como una aplicación directa o mecánica, sino que implica una traslación que debe ser realizada con ciertos matices, ya que de lo contrario podría acarrear la rigidez del sistema administrativo sancionador, trayendo como consecuencia su ineficacia en desmedro del interés público.

LEY N° 27444 – LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

PREVALENCIA DE LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA LPAG

La LPAG (CAP II – TITULO IV), regula la facultad sancionadora de la Administración Pública.

Se aplica supletoriamente a los procedimientos sancionadores especiales; sin embargo:

Establece expresamente que los procedimientos sancionadores especiales deben observar: los principios del procedimiento administrativo sancionador, así como la estructura del procedimiento y garantías previstas en la LPAG. (Art. 229°.2)

Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la regulación general del procedimiento sancionador establecido en la LPAG. (Art. 229°.2)

LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA

PRINCIPIOS

• “(…) cumplen con respecto a la potestad sancionadora una triple función: la fundante (preceder a la existencia de las reglas mismas de la potestad sancionadora), la interpretativa (servir de criterio hermenéutico para absolver cualquier duda sobre el sentido y alcance de las reglas de la potestad sancionadora), y la integradora (servir de fuente de integración para las lagunas jurídicas que se pueden identificar en la aplicación de las normas sancionadoras)”. JUAN CARLOS MORÓN URBINA.

DEFINICIÓN

• “(…) en el derecho sancionatorio de la administración las reglas fundamentales tienen papel de primer orden en la hermenéutica jurídica ya que precisan el alcance de la institución o del contexto normativo, así no estén expresamente consagrados en una disposición concreta o específica. Es justamente la naturaleza prescriptiva del precepto lo que hace del mismo una poderosa directriz para el operador jurídico y un verdadero derecho para el administrado”. JAIME OSSA ARBELÁEZ.

• Legalidad• Debido procedimiento• Razonabilidad• Tipicidad• Irretroactividad• Concurso de infracciones• Continuación de infracciones• Causalidad• Presunción de licitud• Non bis in idem

*Prohibición de reformatio in peius

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD

ADMINISTRATIVA SANCIONADORA

PRINCIPIOS

LEGALIDADSólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.

Es una auténtica garantía constitucional de los derechos fundamentales .

Es un criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado Democrático.

PRINCIPIO DE LEGALIDADConst. Art. 2º.24.d):“Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley”. Se exige:

Que por ley se establezcan los delitos. Que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas

por la ley. Se prohíbe:

La aplicación por analogía. El uso de cláusulas generales e indeterminadas en la

tipificación de las prohibiciones.

JURISPRUDENCIA TC

Exp. Nº 2050-2002-AA/TC:

“(...) los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador (…)”. (Fund. 8).

DIFERENCIA CON EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD Sólo constituyen conductas sancionables, aquellas previstas

expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias pueden especificar o graduarlas para identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas, salvo que la ley lo permita.

El principio de tipicidad es un sub principio del principio de legalidad (no confundirlos).

El principio de legalidad se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley.

El principio de tipicidad constituye la precisa definición de la conducta que la ley considera como infracción. (colaboración reglamentaria)

DEBIDO PROCEDIMIENTOLas entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso.

En términos generales: aplicación en sede administrativa de derechos y garantías del procesos jurisdiccional, en cuanto sean compatibles.

Comprende una serie de derechos y garantías que forman parte de un estándar mínimo de garantía para los administrados.

Sub principios que comprende: Derecho a la defensa (Derecho a ser notificado). El acceso al expediente Derecho de audiencia, exponer argumentos, ser oído. Derecho a la prueba El contradictorio, etc.

RAZONABILIDADLas autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción.

Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación:

a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;b) EI perjuicio económico causado;c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;d) Las circunstancias de la comisión de la infracción;e) EI beneficio ilegalmente obtenido; yf) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD APLICADO AL CONTROL DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

En la actuación de la Administración, el principio de proporcionalidad cobra importancia: márgenes de discreción con que actúa.

También, debido a la presencia de cláusulas generales e indeterminadas como el interés general o el bien común.

Ellas deben ser compatibilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la interpretación: derechos fundamentales, dignidad de las personas.

DOCTRINA

“En la tensión permanente entre Poder y Libertad que protagoniza el desenvolvimiento del Derecho Público y por ello también el del Derecho Administrativo, el Estado de Derecho a través de la consagración que formula el principio de legalidad y de la garantía y protección de los derechos fundamentales, exige un USO JURÍDICO PROPORCIONADO DEL PODER, a fin de satisfacer los intereses generales con la menos e indispensable restricción de las libertades”.

(López González, José Ignacio. El principio general de proporcionalidad en derecho administrativo, Universidad de Sevilla, 1998, p. 108).

IRRETROACTIVIDAD EN MATERIA SANCIONADORA

Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables”.

Aplicación de la norma en el tiempo. Cont. Art 109°.

Aplicación retroactiva en caso de beneficiar al administrado. RETROACTIVIDAD BENIGNA

CONCURSO DE INFRACCIONES

Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes..CONCURSO IDEALEn caso un mismo hecho configure mas de una infracción, se aplicará la sanción de la infracción más grave. CONCURSO REALEn caso concurran varios hechos que configuren infracciones independientes: ¿se aplicará la sanción de la infracción mas grave?

CONTINUACIÓN DE INFRACCIONESPara determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma contínua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.

Infracción continuada:Pluralidad de acciones. Unidad de sujeto activo y pasivoSistematicidadSimilares o mismos preceptos infringidos.

Distinguir de infracción permanente: Una conducta que pervive en el tiempo.

CAUSALIDAD Y PRESUNCIÓN DE LICITUD

CAUSALIDADLa responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable. PRESUNCIÓN DE LICITUDLas entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.

NON BIS IN IDEMNo se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas.

Doble dimensión

Formal: dimensión procesal, establece que un mismo hecho no puede ser objeto de dos procesos distintos.

Material: dimensión material, garantiza que no se pueda recibir dos sanciones ante un mismo hecho.

PROHIBICIÓN DE REFORMA PEYORATIVA

“ART. 237. Resolución (…) 237.3 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado”.

PROHIBICIÓN DE REFORMA PEYORATIVA

STC Exp. N° 01918-2002-HC/TC

“La interdicción de la reformatio in peius o reforma peyorativa de la pena es una garantía del debido proceso implícita en nuestro texto constitucional. Si bien tal interdicción se identifica íntimamente con el derecho de defensa, pues agravar una pena para condenar por un ilícito que no haya sido materia de acusación, importa una grave afectación del mentado derecho, es indudable que la proscripción de la reformatio in peius también tiene una estrecha relación con el derecho de interponer recursos impugnatorios”.

LA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

La motivación de las decisiones administrativas no tiene referente constitucional directo.

Es un principio constitucional implícito en la organización del Estado Democrático (arts. 3°, 43° y 45° de la Const.), como un tipo de Estado contrario al poder absoluto o arbitrario.

Estado Constitucional Democrático: el poder público está sometido al Derecho y por ello, la actuación de la Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de erradicar la arbitrariedad.

Para lograr la eficacia del Estado Constitucional Democrático:

Las decisiones de la Administración deben contener una adecuada motivación.

La motivación está en:• Los hechos.• La interpretación de las normas.• El razonamiento y la calificación realizados por el

funcionario o colegiado, de ser el caso.

JURISPRUDENCIA TC

STC Exp. Nº 090-2004-AA/TC:

“(…) la motivación debe otorgar seguridad jurídica al administrado y permitir al revisor apreciar la certeza jurídica de la autoridad que decide el procedimiento; para ello no se debe utilizar las citas legales abiertas, que sólo hacen referencia a normas en conjunto como reglamentos o leyes, pero sin concretar qué disposición ampara la argumentación o análisis de la autoridad (…)”.

MOTIVACIÓN: DEBIDO PROCEDIMIENTO

ART. IV DEL TÍTULO PRELIMINAR, LPAG

Forma parte del debido procedimiento administrativo el derecho del administrado a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Dicha motivación debe efectuarse en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Art. 6° LPAG:

Debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados y las razones jurídicas que justifican el acto adoptado

No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.

MOTIVACIÓN: REQUISITO DE VALIDEZ

LA IMPORTANCIA DE MOTIVAR EN LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

La sanción administrativa supone la afectación de derechos.

La motivación es una obligación legal impuesta a la Administración y un derecho del administrado.

Permite al administrado hacer valer los recursos de impugnación que la legislación prevea.

La motivación permite :• Garantizar que una actuación de la Administración no

es arbitraria (legitimidad).• Asegura el derecho a la defensa de los administrados y

brindar seguridad jurídica.

ESTABILIDAD DE LA COMPETENCIA PARA LA POTESTAD SANCIONADORA:

Art. 231.- “La potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribuidas por disposición legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en órgano distinto”.

Principio de legalidad (competencia expresa por ley o reglamento)

Principio debido procedimiento

STC Exp. N° 1176-1997-AA/TC“…pretender invocar , dentro de tal contexto, principios como la economía procesal y la unidad de criterio, es algo absolutamente impertinente cuando lo que está de por medio es el respeto de uno de los atributos más importantes del debido proceso, como lo es, sin duda alguna, el relativo a la jurisdicción predeterminada por ley”

DISTINCIÓN DE LA SANCIÓN CON MEDIDAS AFINES La finalidad de la sanción es estrictamente represiva y manifiesta

su carácter punitivo.

La finalidad exclusivamente represiva de las sanciones, permite distinguirlas de medidas afines:

• Medidas correctivas • Multas coercitivas• Medidas cautelares

Medidas previstas para la Administración para reaccionar frente a los actos ilícitos, para: exigir el cumplimiento del ordenamiento, hacer cesar infracciones, restaurar la situación quebrantada por la infracción, compeler al cumplimiento de la sanción o garantizar la eficacia de la decisión.

PRESCRIPCIÓN:

Consecuencia: el órgano sancionador pierde competencia en razón del factor tiempo.

Art. 233° LPAG: en caso de no haberse señalado el plazo prescriptorio por ley especial, la facultad sancionadora prescribirá a los 4 años.

Cómputo del plazo: a partir del día en que la infracción se hubiera cometido o desde que cesó si se trata de una acción continuada.

Suspensión del plazo: Iniciación del procedimiento sancionador (notificación al administrado de la infracción imputada).

El cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite se mantuviese paralizado por más de 25 días por causa no imputable al administrado.


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ESTRUCTURA – LEY N° 27444

Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento establecido caracterizado por:

• Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la sanción, cuando la organización de la entidad lo permita.

Artículo 234: Caracteres del procedimiento sancionador


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• Resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores.

• Notificar al administrado:1. Los hechos que se le imputan a título de cargo2. La calificación de las infracciones que tales

hechos puedan construir 3. La expresión de las sanciones que, en su caso,

se le pudiera imponer4. La autoridad competente para imponer la

sanción (las norma que atribuya la competencia)

• Administrado tiene plazo de 5 días para formular alegaciones. (C.C. Art. 161°.2)



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Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ceñirán a las siguientes disposiciones: Inicio: De Oficio

Investigación Preliminar o fase inspectiva: Averiguaciones Previas

Notificación del inicio del procedimiento: Concurre la etapa de cargo y descargo ( 5 días hábiles mínimos)

Instrucción del procedimiento: Se practica de oficio toda la evidencia que sea necesaria.

Artículo 235.- Procedimiento sancionador

La propuesta de resolución (sanción) a cargo de la autoridad instructora:

• Conductas probadas conforme a los hechos investigados, constitutivas de infracción.

• La identificación de los responsables.• La norma que prevé la infracción y las posibles sanciones.• Análisis de las pruebas y de las circunstancias (razonabilidad).• La sanción elegida.

La resolución final sancionadora o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como a la entidad que formuló la solicitud o a quien denunció la infracción.

• ¿Notificación?• ¿Solicitud?• ¿Infracción?


Reduce de la sanción o la calificación de la infracción

Error inducido por la administración por un acto o disposición administrativa, confusa o ilegal.

Subsanación voluntaria (anterior a la notificación de cargos o el inicio del PAS)

ART. 236°A: ATENUANTES


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La Autonomía de Responsabilidades supone la coexistencia o concurrencia de dos o mas responsabilidades, en tanto que cada una de ellas, llámese administrativa funcional, penal o civil, tienen fundamentos y bienes jurídicos que proteger de diferente naturaleza.

• “…[es] el régimen jurídico en el cual cada de éstas [responsabilidades] que concurren sobre la conducta de los funcionarios o servidores públicos, mantienen recíproca autonomía técnica, de regulación, de valoración, de calificación, y de resolución, a cargo de las autoridades a las cuales se les ha confiado la potestad sancionadora…”• MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del

Procedimiento Administrativo General. 9ª Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2011. p. 785

AUTONOMÍA DE RESPONSABILIDADES


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Artículo 243: Autonomía de responsabilidades

243.1 Las consecuencias civiles, administrativas o penales de la responsabilidad de las autoridades son independientes y se exigen de acuerdo a lo previsto en su respectiva legislación.

243.2 Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil no afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre la responsabilidad administrativa, salvo disposición judicial expresa en contrario.

AUTONOMÍA DE RESPONSABILIDADES LPAGLEY N° 27444

Muchas gracias

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