CLAD Montevideo 2013. Ponencia Diana Delgado - Clyp Investigaciones _ DelgaDia

XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013

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Capacidad institucional y problemas de autonomía en la formulación de los planes de desarrollo municipal: el caso de los municipios del Departamento de Cundinamarca1

Diana Marcela Delgado Jerez

Introducción Entendiendo la planeación como un proceso integral de las organizaciones públicas y privadas, que permite proyectar y orientar a un futuro dado las acciones a realizar en cada una de las actividades programadas por los integrantes de dichas entidades, los municipios y departamentos de Colombia, cada cuatro años, de acuerdo a los periodos de las Alcaldías y Gobernaciones, se dan cita con sus gabinetes y las demás instancias de participación y decisión para formular y diseñar los Planes Municipales de Desarrollo y los Planes Departamentales de Desarrollo, respectivamente, que deberán responder principalmente a los Planes de Gobierno de los líderes elegidos popularmente de acuerdo a la norma constitucional colombiana del voto programático. De esta manera, la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP en el marco del cumplimiento a sus ejes misionales de docencia, capacitación, investigación y extensión; llevo a cabo el acompañamiento a 20 municipios del departamento de Cundinamarca a partir de la iniciativa de la cátedra de Planeación Pública II, donde a través de la experiencia académica de 36 estudiantes de VIII semestre, y 4 practicantes de X semestre como coordinadores de grupo y miembros del grupo de investigación Desarrollo Territorial, llevaron a cabo liderados por el profesor, el acompañamiento y asistencia técnica a las administraciones municipales, los Consejos Territoriales de Planeación y los Concejos Municipales en el diseño, consulta y aprobación de los mismos. Igualmente, en el marco de las actividades a desarrollar se contó con un constante apoyo de la Gobernación de Cundinamarca, el Departamento Nacional de Planeación –DNP y la Corporación Autónoma Regional –CAR a través de sus funcionarios que capacitaron y acompañaron a los estudiantes en este proceso de formación que desarrollaron en los entes territoriales. De acuerdo a lo anterior, el presente documento pretende presentar a la comunidad académica y científica en la producción de conocimiento sobre lo público y la administración del Estado y el desarrollo, los resultados del análisis aplicado a esta experiencia, un año después de haber sido llevada a cabo, de una manera más fresca y coherente con nuevas experiencias profesionales y personales de quienes en el momento participaron de este proceso. Es así como podrán encontrar los principales resultados, percepciones y experiencias tanto de los practicantes como de los estudiantes en este ejercicio, y las conclusiones y factores que se consideraron fundamentales para comprender los procesos de descentralización y la capacidad institucional de estos 20 municipios ubicados en todo el departamento de 1 El presente documento es el análisis del proceso y los resultados del proyecto de “Acompañamiento en la formulación de

los Planes de Desarrollo 2012-2015 en los municipios de: Albán, Nocaima, San Francisco, Sasaima, Supatá, Arbelaez,

Granada, Pasca, San Bernardo, Silvania, Cogua, Cucunuba, Lenguazaque, Tausa, Ubaté, Cáqueza, Chipaque, Choachí,

Fómeque, y Une” llevado a cabo por los estudiantes de VIII y X semestre de la Escuela Superior de Administración Pública

en el marco de la asignatura Planeación Pública II dirigida por el docente Mauricio Betancourt García.


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Cundinamarca, cuestionando cada una de las etapas del proceso y la condición no solo de las administraciones municipales en este ejercicio, sino a nivel global en el marco de políticas de descentralización cada vez más centralizadoras. Articulación de los procesos académicos a las prácticas administrativas de las entidades territoriales. Dada la vocación de la carrera profesional en Administración Pública, la iniciativa de acompañar y llevar a cabo un trabajo de campo con los estudiantes en las instituciones del nivel municipal, se buscó fundamentalmente fortalecer los procesos de formación de los estudiantes de la ESAP, a través de un acercamiento directo a los problemas territoriales, sus tiempos y principales retos en la formulación de sus Planes de Desarrollo. Fue así como el punto de partida fue el conocimiento de un proyecto liderado por el DNP donde se llevaría a cabo dicho acompañamiento a 500 municipios, de esta manera, el grupo a través de la ESAP y su papel en este proceso, propuso participar en el marco de la cátedra en este proceso. Por tal razón, durante el primer semestre de 2012 se implementó dicho proyecto con los estudiantes en 20 municipios del Departamento de Cundinamarca, organizados en 5 Provincias (informalmente constituidas en el departamento pero que cuentan con un aval constitucional), donde se encontraron: la Provincia de Gualiva, Oriente, Sumapaz, Ubate y Sabana Centro. Fue así donde, con apoyo de la Gobernación de Cundinamarca, quien también se encontraba en el proceso de formulación de su Plan, pero como ente coordinador y técnico debía acompañar a los municipios, desarrollo una serie de actividades por provincias que nos permitieron encontrarnos directamente en espacio de deliberación y consulta tanto con los mandatarios locales como con sus equipos de gobierno y la población en general. Ahora bien, teniendo como panorama la posesión de los alcaldes municipales para un periodo de gestión de 2012 a 2015, y como eje fundamental del mismo, al ser una directriz nacional por mandato de la Ley 152 de 1994, la formulación, implementación y evaluación de los Planes de Desarrollo Municipales, el grupo de investigación en Desarrollo Territorial a través de este proyecto, coadyuvo en el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los municipios de sexta categoría, de las cinco provincias nombradas anteriormente. Gracias a la participación total de 36 estudiantes a lo largo del semestre, 4 practicantes como coordinadores, el docente y los funcionarios de la ESAP, la Gobernación de Cundinamarca y el DNP, se logró llevar a cabo un acompañamiento efectivo derivado en la aprobación de los planes a finales del mes de mayo, por parte de los Concejos Municipales de dichos entes territoriales. Por esta razón, se presenta esta experiencia como un ejemplo pionero que hace mucho tiempo no se realizaba en la ESAP y que no solo permitió el acercamiento de la academia a las instituciones, sino también la formación de las instituciones a la Escuela a través de sus estudiantes y el encuentro directo con cada una de las instancias municipales involucradas en el proceso de planeación del desarrollo. Es así como a continuación se quiso rescatar esas experiencias en términos políticos, técnicos y administrativos que nos sirven de reflexión para mejorar la gestión tanto en las instituciones educativas como en las administraciones territoriales y nacionales. Si bien los Planes de Desarrollo Municipal son instrumentos de gestión que presentan las


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directrices del desarrollo territorial para los próximos cuatro años del municipio, deben contener una coherencia tanto jurídica como financiera, y administrativa como programática, no solo entre las organizaciones e instituciones locales, sino también por mandato legal con el Plan Departamental de Desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo. Por tanto, lo que se buscó con este proyecto fue colaborar en el fortalecimiento de las capacidades institucionales ligadas a los procesos de Planeación pública, para con ello perfeccionar las guías de ruta de los gobiernos municipales en la construcción de instrumentos integrales de gestión. Sobre el proceso de acompañamiento y de investigación Teniendo en cuenta que la cátedra de Planeación Pública II, orientada por el docente Mauricio Betancourt García, tenía como objetivo revisar los contenidos sobre “el proceso de formulación, aprobación, ejecución y control de la Planeación Pública, para el desarrollo territorial”, con el fin de que los administradores públicos que forma la Escuela estuvieran en capacidad de “contribuir al mejoramiento de la calidad del proceso de planeación física y ambiental, administrativa, socio-económica y financiera de las entidades territoriales en Colombia”2, se llevó a cabo el diseño del proyecto que se presentó a la Dirección de la ESAP y que fue aprobado en el marco del convenio con el DNP para el acompañamiento a los municipios. Fue así como se buscó llevar a la práctica los contenidos de la asignatura para observar desde la realidad cómo operan estos procesos y cuáles son sus principales retos, limitaciones, oportunidades y avances a partir de ese choque entre lo que se vive y lo que se lee. Más allá de haber aplicado los contenidos, revisar cartillas de planificación territorial y comprender plenamente los mandatos y rutas legales, se buscó desarrollar otro tipo de habilidades, como la capacidad de los estudiantes de relacionarse con las autoridades locales y la comunidad y gestionar reuniones, consultas, talleres, y participar en sesiones de vital importancia en el lugar de los consultores, para así transmitir conocimientos y colaborar con ideas y soluciones propias del estudio técnico de los procesos administrativos. El acompañamiento de estos 36 estudiantes requirió la vinculación de 4 practicantes de X semestre de la carrera de Administración Pública de la ESAP, los cuales en el papel de coordinadores, y de acuerdo a una formación preliminar recibida y gestionada desde los procesos mismos de la investigación, tenían las habilidades propias para la gestión de los recursos internamente en la universidad, y para la dirección de los trabajos de los estudiantes, su posicionamiento y su procesos de formación dentro del aula y en los municipios, así como el análisis permanente y posterior de las experiencias sistematizadas en instrumentos elaborados por ellos mismos. Los municipios referenciados y con los cuales se llevó a cabo este proyecto son los siguientes, categorizados por Provincias:

Gualiva: Albán, Nocaima, San Francisco, Sasaima y Supatá;

Sumapaz: Arbeláez, Granada, Pasca, San Bernardo y Silvania;

Ubaté: Cucunubá, Lenguazaque, Tausa y Ubaté;

Sabana Centro: Cogua;

2De acuerdo a lo establecido en el Programa Curricular de Administración Pública de la –ESAP-


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Oriente: Caqueza, Chipaque, Choachi, Fomeque y Une. Ahora bien, por ser un proyecto pionero donde la academia y la administración se encuentran para lograr propósitos de corto plazo pero con importancia trascendente en el tiempo, se llevaron a cabo la aplicación de varias metodologías y métodos de acción para en cada uno de los procesos lograr resultados efectivos, así encontramos: a. Procesos Administrativos: Aquí se encuentran todas las actividades que hicieron posible el

proyecto, relacionando con el diseño y presentación de la propuesta, el estudio de costos de traslado a las entidades territoriales, la presentación de la propuesta a los cursos y la organización de los grupos y selección de estudiantes, y asignación de municipios. Finalmente, los tramites financieros correspondientes a la recolección de la documentación para la legalización de los viáticos, construcción de cronogramas de salidas, elaboración de cartas de presentación y resoluciones, y asistencia a mesas provinciales de trabajo.

b. Procesos académicos: Implican las actividades de docente, del acompañamiento y

capacitación en la construcción de los planes de trabajo, además de la gestión de acompañamiento técnico y académico con la Secretaria Departamental de Planeación donde se estuvo asesorando a los estudiantes frente a las inquietudes que tenían y emitiendo conceptos respecto a las sugerencias que se hacían en los municipios. Y como trabajo paralelo durante todo el semestre el profesor Mauricio Betancourt en clases oriento desde los marcos teóricos de la planeación el desarrollo de actividades prácticas con el fin de transmitir el conocimiento y generar capacidades en los Equipos de Gobierno, los Consejos Territoriales de Planeación y los Concejos Municipales, se programaron capacitaciones, talleres, conversatorios.

c. Procesos investigativos: A la par del proceso de acompañamiento y formación académica,

se elaboraron instrumentos de recolección de información con el objetivo de identificar varios factores institucionales, desde los planos político, administrativo, social, organizacional y cultural, en el marco de la confluencia de los actores municipales en el proceso de formulación de los planes de desarrollo municipal. Las técnicas empleadas para la recolección y tratamiento de la información están ligadas al desarrollo de los acompañamientos respectivos a los equipos de trabajo durante el proceso, al igual que la información recibida y localizada en las diferentes Alcaldías. Con el fin de establecer el estado del proceso de planificación en los entes territoriales se diseñaron y aplicaron unas encuestas que contemplaron datos tanto cuantitativos como cualitativos y que permitieron hacer recomendaciones para el mejoramiento del ejercicio de la planificación territorial a manera de retroalimentación para la realización de futuros procesos de planeación pública.

Lo que se buscó con el diseño de estos instrumentos fue recolectar información suficiente, verídica y útil, para analizar la manera en que se llevan a cabo los procesos de planificación de los municipios, e identificar los elementos de análisis cualitativos y cuantitativos propios para el mejoramiento de las herramientas con las que cuentan los entes territoriales y al mismo tiempo las dinámicas en las cuales estas se desarrollan.


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Sobre el Contexto Departamental Cundinamarca es uno de los 32 departamentos que conforman la República de Colombia, el cual rodea al Distrito Capital quien hasta hace dos décadas fue su capital, y el cual ha adoptado, como se mencionó inicialmente, la figura constitucional de la Provincia que funcionalmente opera teniendo en cuenta los 116 municipios que lo conforman. Ocupa una Superficie de 24.210 km². Su población es de 2.280.037 habitantes (sin Bogotá). Fue creado el 5 de agosto de 1886 bajo los términos de la constitución del mismo año. Está ubicado en el centro del país y su capital es Bogotá. El departamento está dividido en 15 provincias creadas a partir de la Ordenanza 023 de 1998, que establece la actual división del departamento para facilitar su administración. De los 116 municipios del departamento, el proyecto priorizo solo 20 en este proceso de acompañamiento, teniendo en cuenta la extensión y diversidad territorial de este espacio, a continuación encontramos cada una de esas provincias con su respectiva caracterización. Provincia de Gualiva “La Provincia de Gualivá se encuentra ubicada al noroccidente del departamento de Cundinamarca, limita por el norte con la Provincia de Rionegro, por el sur con las provincias de Sabana Occidente, Tequendama y Magdalena Centro, por el occidente con la Provincia de Bajo Magdalena, y por el oriente con la Provincia de Sabana Occidente, y tiene una extensión territorial de 1.272 km2, es decir, el 5,7% del área total del departamento, lo que la ubica como la octava Provincia en cuanto a tamaño en el departamento” (UNIVERSIDAD DEL ROSARIO; 2011). Esta provincia abarca los municipios de Albán, La Peña, La Vega, Nimaima, Nocaima, Quebradanegra, San Francisco, Sasaima, Supatá, Útica, Vergara y Villeta, que es la capital de la Provincia. “La provincia logró consolidarse en el 2010 como el octavo mercado más importante de Cundinamarca según el tamaño de su población (107.265 habitantes), ya que concentró el 4,3% del total de los habitantes del departamento, sin embargo se ha observado que en la región se registran altos índices de migración de personas jóvenes, principalmente hacia Bogotá, en busca de mejores oportunidades de ingreso y de desarrollo personal”. (UNIVERSIDAD DEL ROSARIO; 2011) Provincia de Oriente La provincia de Oriente, ubicada al sur del departamento de Cundinamarca, es la tercera provincia con mayor territorio, con una extensión de 2.145 km2, el 9,5% del área total del departamento, y limita principalmente con Bogotá, la provincia del Guavio y el departamento del Meta, en donde su principal relación funcional se enmarca en la vía al Llano. De los 10 municipios que conforman la provincia, el proyecto incluyó 5 de estos, en donde se encontraron los municipios de Cáqueza (capital de la provincia), Chipaque, Choachi, Fomeque y Une. Provincia de Sumapaz “La provincia de Sumapaz se encuentra localizada al sur de Cundinamarca; limita por el norte


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con las provincias de Tequendama y Soacha, por el sur con el departamento del Tolima, por el oriente con Bogotá, y por el occidente con la provincia Alto Magdalena. Tiene extensión territorial de 1.808 km2, el 8% del área total del departamento, lo que le permite posicionarse como la sexta provincia en cuanto a tamaño en Cundinamarca”3. Los municipios que conforman la conforman son Arbeláez, Cabrera, Fusagasugá (como cabecera municipal), Granada, Pandi, Pasca, San Bernardo, Silvania, Tibacuy y Venecia. “En el 2008, la provincia de Sumapaz se consolidó como el cuarto mercado más importante de Cundinamarca según el tamaño de su población: concentró el 8,3% del total de los habitantes del departamento, por encima de provincias como Alto Magdalena y Tequendama y sólo superada por las provincias que conforman la Sabana de Bogotá, las cuales representan más de la mitad (52%) del mercado” (CAMARA DE COMERCIO DE BOGOTA; 2010). Provincia de Ubate La provincia de Ubaté, localizada en la parte norte de Cundinamarca, representa el 6,2% del área total del departamento. Es la séptima provincia en extensión territorial con 1.408 km2. Está conformada por 10 municipios: Carmen de Carupa, Cucunubá, Fúquene, Guachetá, Lenguazaque, Simijaca, Susa, Sutatausa, Tausa y Ubaté. Limita por el norte con el departamento de Boyacá, por el sur con la provincia Sabana Centro y Almeidas, por el oriente con el departamento de Boyacá, y por el occidente con la provincia Rionegro. Tomando como base el Censo general de 2005, la población total de la provincia Ubaté es de 116.117 habitantes (4,8% de participación) y ocupa el séptimo puesto en población entre las quince provincias de Cundinamarca (ALCALDIA DE UBATE; 2010). Provincia de Sabana Centro. La provincia de Sabana centro está localizada al centro del departamento de Cundinamarca, es recorrida de norte a sur por el Río Bogotá. En su territorio existen minas de sal en los Municipios de Nemocón y Zipaquirá; siendo la Zipaquira la más famosa y conocida, ambas minas están dedicadas al turismo. Fue colonizada por los Muiscas. Gran parte del territorio se encuentra sobre la Sabana de Bogotá. Sus límites territoriales son: al norte con la provincia de Ubaté, al sur con el Distrito Capital, al oeste con las provincias de Sabana Occidente y Rionegro y al este: con las Provincias del Guavio y la Almeidas. Esta provincia fue crea a partir de la Ordenanza 023 de 1998, que establece la actual división del departamento en 15 provincias. Anteriormente la provincia de Sabana Centro estaba compuesta por los municipios de Cajicá, Chía, Cogua, Cota, Distrito Capital, Gachancipá, Guasca, La Calera, Nemocón, Sopó, Tocancipá y Zipaquirá, incorporando a Tabio y Tenjo de la Provincia de Sabana Occidente, pero posteriormente se le segreron los Municipios de La Calera y Guasca que pasaron a hacer parte de la Provincia del Guavio. Actualmente está compuesta por once Municipios, que son Cajicá, Chía, Cogua, Cota, Gachancipá, Nemocón, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá, siendo este último municipio la cabeza de la provincia.


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Principales resultados de proceso de acompañamiento e investigación. Teniendo en cuenta toda la trayectoria del proyecto y las fases de planificación con los Equipos de Gobierno, los Consejos Territoriales de Planeación y los Concejos Municipales a los cuales acudieron los estudiantes para acompañar en dichos momentos, se llevó a cabo la construcción y diligenciamiento de un instrumento de encuesta para cada uno de estos actores que busco reconocer unas características principales en términos poblacionales y de formación académica y profesional de los servidores públicos de los municipios, por un lado, y por el otro, a partir de las percepciones y elementos señalados identificar problemáticas y estrategias de soluciones que permitan a los entes territoriales llevar a cabo mejores procesos de descentralización y planeación para el desarrollo. De esta manera, el análisis de este apartado se estructura de acuerdo a los instrumentos que se aplicaron a tres tipos de actores fundamentales en los procesos de planificación del municipio: los Equipos de Gobierno, los Consejos Territoriales de Planeación y los Concejos Municipales. Por tanto, se encuentra en un primer momento el análisis de la información de identificación del encuestado, tales como su formación académica, su experiencia, su relación con el municipio, cargo que desempeña, relaciones de género, de edad y por residencia; por otra parte, se encuentra la sección sobre información de la gestión municipal y provincial en donde se encuentran elementos fundamentales para comprender la manera en que se llevan algunos procesos del municipio y se perciben problemáticas y soluciones; en un tercer momento, se presentan las relaciones del encuestado con los procesos de planificación territorial y las necesidades de capacitación; y finalmente, se encuentra información sobre el reconocimiento de instancias de participación y organización del municipio y la manera en que se conocen y se relacionan con ellas los empleados e involucrados en la administración municipal. Este proceso de análisis está articulado con las percepciones y situaciones que se identificaron durante el proceso de acompañamiento a los municipios, en donde cada experiencia con los actores (Equipos de Gobierno, los Consejos Territoriales de Planeación y los Concejos Municipales) permitió reflejar la manera cómo se adelantan los procesos de planeación territoriales, encontrando similitudes y diferencias entre los casos que permitieron obtener una mirada integral del proceso, evidenciando en éste algunas problemáticas pero, también esfuerzos importantes por parte de las administraciones para llevar a cabo una mejor planeación del desarrollo en su territorio. Elementos críticos en los procesos de planificación -El Empalme en el cambio de administración municipal. Desde el momento del cambio de Administración resultado del proceso electoral, las administraciones entrantes se enfrentan a un primer reto el cual obedece al problema de la ausencia de información y líneas base en cada uno de los sectores de intervención. Esto se debe a que los archivos municipales no se manejan con el rigor que debiera y que exige la ley para el manejo de archivo; los documentos municipales se toman como insumos pertenecientes al gobierno de turno y en cada cambio de mandato se extravían muchos documentos, otros quedan perdidos en la desorganización de los archivos, mientras que los informes de gestión son insuficientes e incompletos al no proporcionar una mirada integral y detallada de la situación actual y real del municipio (INFORME; 2012).


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Los procesos de empalme no se llevan a cabo de acuerdo a la normatividad vigente y terminan respondiendo a un requisito de papel, en gran parte de los municipios no existe un informe de gestión que evidencie la acción del gobierno municipal con indicadores propios de la medición administrativa y su gestión, con el grave problema que la información requerida y que se constituye en documentación pública la mayoría de las veces no reposa en los archivos de las alcaldías, se extravía, o simplemente no hay el interés por conservarla. Este hecho dificulta los procesos de planeación, la toma de decisiones es inviable de manera racional en la medida en que no se cuenta con diagnósticos concretos y no hay un seguimiento real a la información por lo cual el control y evaluación a la gestión administrativa se quedan cortos de impacto, hecho que facilita las inadecuadas ejecuciones presupuestales, el incremento de problemáticas que no se atienden oportunamente, los rezagos en las intervenciones administrativas, todos ellos factores que como se vieron en las municipalidades entorpecen los procesos de planeación territorial. -Formación y capacitación profesional frente a los cargos. Basándonos un poco en la experiencia con los tres tipos de actores en los escenarios de discusión, y atendiendo a lo que arrojo las encuestas, lo que se evidencio es que en cuanto a los equipos de gobierno, gran parte de ellos, independiente del tipo de vinculación eran profesionales, la mayoría en carreras afines a la administración del Estado, y relacionadas con el cargo que estaban desempeñando. Sin embargo, fueron muy pocos los que reseñaron contar con estudios de posgrados. En términos de la experiencia, lo que se encontró en la mayoría de los municipios, es que hay un gran desconocimiento en la actualización de las normas e instrumentos de planificación, los alcaldes municipales no cuentan con sus funcionarios, y la mayoría de los planes, programas y proyectos estratégicos terminan siendo elaborados por contratistas que no generan ningún lazo con la administración, quienes son en ultimas quienes implementan dichas propuestas. Por otra parte, no hay planes de capacitación ni constante formación con los funcionarios, lo que hace al mismo tiempo que la falta de actualización laboral, no permita avances significativos en las administraciones, teniendo en cuenta que el tiempo de vinculación promedio en los cargos de carrera oscila entre los 10 y los 20 años. Finalmente, un aspecto preocupante es la falta de conocimientos y competencias por parte de los Concejales Municipales, la manera en que aprueban los proyectos propuestos por la administración, y la falta de compromiso en su formación y revisión de los documentos. Aunado a este escenario, se evidenció la carencia de personal técnico y profesional capacitado para adelantar varias de las labores de gestión administrativa principalmente en el área de planeación, por esta razón en varios de los casos se contrató la labor de formulación del plan de desarrollo. Los funcionarios, concejales y consejeros son personas que residen en el municipio, otras no, que tienen una mirada y un conocimiento de la problemática y potencialidades del territorio pero que en ocasiones se queda corta ante las exigencias normativas, de proyección y planeación que exigen el manejo de unos conocimientos mínimos de lo que implica para el territorio y la población, la administración


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pública. Un caso particularmente difícil se dio en el municipio de Tausa, donde los problemas que afrontó la pasada administración a causa del desconocimiento de la función pública y la normatividad vigente para la ejecución presupuestal, conllevaron a la destitución del cargo del alcalde y por consiguiente se dio anormalidad en la administración de este municipio, dado que tres personas más estuvieron en el cargo. La mirada provincial es diversa, además de la formación profesional hay un componente de experiencia en el cargo y en el sector público que marca una diferencia entre los diferentes servidores públicos. En cuanto al desempeño de los secretarios de planeación y su formación profesional se puede decir que la mayoría de ellos tienen formación en carreras como la arquitectura, y cuentan con experiencia y el desempeño de este cargo, dado que lo han venido desempeñando en otras ocasiones, en otros casos hay quienes llegan a esta dependencia por primera vez y es evidente que hay dificultades a la hora de comprender la integralidad del proceso de planeación y la misión de esta secretaría por cuanto lo que se espera por parte del alcalde y de los demás miembros del equipo de gobierno es que se de un liderazgo frente al reto de la construcción del plan de desarrollo, su implementación y seguimiento. Las alcaldías tienen muchas dificultades para incorporar personal administrativo que cuente con una trayectoria laboral en el campo de lo público estatal, generalmente se vinculan trabajadores que vienen tanto del sector público como del sector privado, de experiencias laborales en el municipio o en otro; en el caso de los concejales varios de ellos tienen ya una trayectoria en la Corporación y han iniciado un proceso de formación profesional lo cual ha logrado enriquecer su nivel de compromiso y los aportes que hacen dentro de su labor, aunque esto no se da en todos los casos. -Aspectos financieros Otra de las grandes problemáticas que afrontan los municipios es la gestión de los recursos y la planeación financiera, puesto que adicional al hecho de que falta personal capacitado para el manejo de los asuntos públicos, en las administraciones hay desconocimiento de la normas, hace falta gestión de recursos, se hace un manejo inadecuado de los dineros en la medida que muchas veces éstos se ejecutan sin tener un seguimiento y control a la ejecución y cumplimiento de los productos como exige la norma, se observa que en ocasiones no se sabe en qué invertir los recursos por el cierre de las vigencias, pero también que hay una ausencia de recursos para la implementación de proyectos prioritarios para los municipios. Básicamente no existe un proceso de planeación de las finanzas públicas municipales: ni en su proyección de ingresos, ni en su proyección de gasto; la parte financiera del Plan suele ser tomada como una matriz que hay que llenar pero no existe un análisis racional sobre el futuro presupuestal del municipio, especialmente en lo que se refiere a proyectar las inversiones que debe realizar por el municipio. Son los más relevantes y nombrados a lo largo de la participación en el proceso, si bien es cierto, es evidente la inconformidad respecto al nuevo sistema general de regalías, también es constante el inconformismo frente a la consecución de recursos propios para el municipio


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y la falta de conocimientos y capacidades técnicas y administrativas para revaluar los sistemas. -Clima organizacional, necesidad de incentivos a los funcionarios para participar en los procesos de planeación. En cuanto al clima organizacional, lo que se observa por parte de los funcionarios es un ambiente negativo frente a los contratistas y viceversa, de esa manera el disentimiento a ciertos asuntos se hace evidente e irreversible, en cuanto consideran que no se les tiene en cuenta para los aspectos centrales de la organización, y por cuanto consideran que la manera de hacer las cosas no permite una participación efectiva de las diferentes dependencias de las administraciones, lo que conlleva a un sesgo evidenciado en las propuestas que se presentan. En 3 de los 4 municipios objeto del acompañamiento en la provincia del Sumapaz, los Planes fueron elaborados por la Administración municipal, lo cual permitió que los funcionarios de las alcaldías tuvieran una importante participación en la formulación del proyecto de acuerdo (en algunos municipios esa participación fue más trascendental que en otros). Es importante reconocer la labor adelantada en Arbeláez y en Pasca por sus funcionarios ya que en cada municipio alguien se encargó de conducir el proceso de construcción del Plan: en el primer caso fue un profesional de la secretaria de planeación y en el segundo la tesorera de la alcaldía. En ambas situaciones sin embargo, la participación de los demás miembros de la alcaldía no fue muy activa y se conformaron únicamente con las acciones adelantadas por dichos servidores. En el caso de Silvania, que contrató la elaboración del Plan, existía un claro desconocimiento por parte de la Secretaria de Planeación y de todo su equipo de trabajo en cuanto al contenido del proyecto de Acuerdo. Hay un factor determinante y es que de los cinco municipios de la Provincia de Ubate a los que se les hizo el seguimiento tan solo uno: Ubaté no subcontrató la elaboración del plan de desarrollo, aunque contó con el apoyo de un asesor. Por esta razón se observó en los demás municipios una actitud relajada y poco propositiva frente a la elaboración del plan de desarrollo, dejando en manos del contratista esta responsabilidad. En ese sentido, el clima organizacional es tenso cuando llega la hora de entregar resultados y los funcionarios no están comprometidos con la elaboración de sus propias hojas d ruta para los próximos cuatro años, lo cual genera tensiones entre los alcaldes y sus equipos de gobierno, aspectos que se evidenciaron en espacios de socialización del plan tanto con los consejos de planeación como con la presentación y debate del plan frente al concejo municipal. Dado que no se comprende la importancia de una adecuada planeación, por cuanto esta determina el rumbo del municipio, se toma este ejercicio como un requisito más, lo cual constituye un error fundamental. Se recata el trabajo del municipio de Ubaté, en donde a pesar de que pocos funcionarios contaban con experiencia en procesos de planeación, cada secretario y con el liderazgo del alcalde estructuraron sus planes programas y proyectos, sustentados en el plan de gobierno. Sin embargo, la premura del tiempo y la necesidad de


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atender múltiples compromisos hicieron que muchas veces el plan de desarrollo pasara aun segundo plano y se tuviera que dar prioridad a asuntos coyunturales como la ola invernal, situación que en esta provincia en particular fue bastante grave e impactó el clima organizacional por cuanto los secretarios de despacho y en general la administración se tuvo que desentender del plan para dar atención a la población vulnerable. Es necesario planear la importancia de generar mecanismos para que el trabajo sea articulado entre las diferentes dependencias municipales dado que la respuesta a múltiples asuntos públicos se da de manera integral y articulada desde cada uno de los sectores de la administración, es por ello que el clima organizacional y en general los mecanismos que promuevan el trabajo en equipo y las miradas holísticas a las problemáticas que se deben afrontar es fundamental y en especial rescatar el liderazgo de los alcaldes en la articulación de sus equipos de trabajo, así como la manera de generar incentivos a los funcionarios para que participen en los procesos de planeación y entre todos construyan respuestas más asertivas a las necesidades de la población. En este aspecto es fundamental la cultura organizacional y la capacidad de respuesta frente a la llegada de nuevo personal a los equipos de trabajo, por cuanto se observa que hay una resistencia a la aceptación de contratistas que llegan de otros lugares diferentes al municipio, se observa una resistencia a incorporarlos a los equipos de trabajo, dado que en los municipios se construyen redes de solidaridad y formas de relacionamiento familiares entre los miembros de los equipos de trabajo que pertenecen al municipio. Problema en los procesos de comunicación: Cuando el contratista era el encargado de elaborar el Plan de Desarrollo la comunicación con el Secretario de Planeación o el Alcalde era algo prácticamente imposible, principalmente porque estos funcionarios descargaban toda su responsabilidad en el contratista y estaban muy poco al tanto del tema. Proceso organizativo: En general los procesos se caracterizaron por estar a cargo de un solo funcionario de la alcaldía, aunque hay que destacar que la participación de la ciudadanía fue muy activa, y en algunos casos, como es Pasca, sirvieron para ajustar el Plan de acuerdo con las posiciones planteadas por la comunidad. La comunicación interna y externa: Este es un factor fundamental en el trabajo de la elaboración del plan de desarrollo, sin embargo en cuanto a la comunicación interna a veces no se da de manera tan articulada, dado que se entiende que cada dependencia se constituye como un sector y no se ve la integralidad de las funciones y la articulación de la mismas, esto hace que se pierda tiempo y esfuerzos por que cada uno trabaja por su lado, cuando es necesario que se comuniquen y que se piensen y discutan los asuntos de manera más colectiva e integral. En lo que corresponde a la comunicación externa, en la provincia en general se dio a partir de la conformación de las mesas de trabajo para la identificación de problemáticas y necesidades, este ejercicio fue fluido y constante y en general se tuvieron en cuenta los resultados de las mesas de trabajo, aunque no sucede lo mismo con instancias como el CTP, donde a veces


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es difícil articular su trabajo de revisión del plan con o que se hace desde la administración municipal, evidenciando una gran debilidad en la conformación de este espacio de participación. El papel de la Gobernación de Cundinamarca

Teniendo en cuenta que la Gobernación de Cundinamarca también realizo labores de capacitación a los municipios del Departamento, se realizaron los contactos respectivos con los servidores públicos de la Oficina de Planeación Departamental encargados de realizar la asistencia técnica a las oficinas de Planeación municipal, a los Consejos Territoriales de Planeación y a los Concejos Municipales. Se llevaron a cabo en las instalaciones de la Gobernación y de la ESAP, reuniones tendientes a articular los esfuerzos realizados tanto por la Gobernación como por el equipo de acompañamiento. Se organizaron grupos de trabajo que permitieron articular por Provincias el trabajo que ellos realizaron. Es así como se articularon equipos de trabajo y acompañamiento, donde se fue receptivos con el trabajo adelantado por el equipo de la escuela en las provincias, colaboraron en la revisión de los borradores de los documentos, facilitaron información financiera e institucional de algunos municipios, trataron de vincular el equipo de la escuela con las administraciones en donde se presentaron más fallas en el trabajo, y en general estuvieron dispuestos a colaborar cuando fue requerido. De este modo, en general se hicieron varias reuniones y se intercambiaron recomendaciones tanto con los estudiantes como con los municipios, sin embargo avanzado el proceso se perdió el nivel de comunicación con los funcionarios que prestaban la asistencia técnica en las provincias y no fue posible hacer seguimiento al trabajo que se estaba adelantando en un principio. La gobernación no siguió articulando el trabajo con los estudiantes y no fue invitada la ESAP a las sesiones de socialización de los Planes de Desarrollo que se llevaron acabo en la Provincia. Taller evaluación del proceso

Al finalizar el semestre académico y el respectivo trabajo de campo del curso de Planeación Pública II, por medio del Proyecto de Acompañamiento a los Municipios de Cundinamarca en la Formulación del Plan de Desarrollo, se organizó una salida pedagógica al Embalse del Neusa (Cundinamarca) con el fin de adelantar de manera didáctica y en medio de un espacio natural la evaluación de todo el proyecto. La salida tuvo lugar los días 7, 8 y 9 de junio y contó con la asistencia de casi todos los estudiantes que hicieron parte del Proyecto de Acompañamiento así como de los coordinadores, el secretario de Planeación y el presidente del CTP del municipio de Tausa y dos estudiantes de la Territorial Yopal de la ESAP. Se contó con la participación de Angelino Tovar Sandoval, funcionario de la CAR, el profesor Mauricio Betancourt García, profesor de la ESAP, y Clemencia del Pilar Rodríguez, funcionaria de la ESAP. Durante los tres días se realizaron sendas actividades cada una con el fin de estimular a los estudiantes a analizar el proceso en su conjunto desde diferentes perspectivas. Durante el desarrollo del taller de evaluación se pusieron en evidencia varios aspectos frente al proceso de acompañamiento. En primer lugar, asistieron la mayoría de los estudiantes,


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aproximadamente el 97 %, lo que permitió hacer una evaluación integral del trabajo desde los diferentes puntos que se revisaron en un taller, para el cuál se elaboró por parte de los coordinadores una matriz de evaluación en la cual se colocaron los temas fundamentales del plan de desarrollo, frente a los cuales los equipos de cada municipio tuvieron que consignar los logros alcanzados en cada plan de desarrollo, trabajo que finalmente fue consolidado en una matriz provincial que daba cuenta de una perspectiva más amplia de los contenidos desarrollados en los planes de desarrollo. Además se observó que realmente el nivel de compromiso con el trabajo fue mayor en unos grupos que en otros, lo cual condujo a que la experiencia fuera más efectiva y enriquecedora para algunos municipios, especialmente aquellos donde los estudiantes estuvieron más presentes a través de todo el proceso de formulación y revisión del proyecto de Plan de Desarrollo. Así mismo hay que destacar que el nivel de éxito del proceso de acompañamiento dependió también de la predisposición de la Administración municipal y el Concejo Municipal y CTP a escuchar y adoptar las consideraciones de los estudiantes respecto a los borradores de los Planes de Desarrollo. Este ejercicio permitió identificar los diferentes factores que afectan la dinámica de trabajo entre los equipos de gobierno y por ende las circunstancias que dificultan o facilitan los procesos de planeación pública. Un buen ejemplo puede ser la situación que se presentó en algunos municipios donde el secretario de planeación no asumió la el proceso de elaboración del Plan de Desarrollo sino que contrataron la formulación del plan, esto condujo a que los estudiantes tuvieran que coordinarse más con terceras personas que con los funcionarios de la alcaldía, lo que dificultó el acceso a la información y la participación en la construcción del borrador del Plan de Desarrollo. De igual forma, para fortalecer el proceso de evaluación, se invitaron a los funcionarios que participaron en la elaboración del Plan en los diferentes municipios a participar del taller, sin embargo a la invitación solo acudieron el Presidente del Consejo Territorial de Planeación y el Secretario de Planeación del Municipio de Tausa. Durante el primer día de trabajo se realizaron varias actividades: en primer lugar se presentó el Administrador del embalse, el señor Angelino Tovar Sandoval, quien hizo una introducción frente a lo que es el parque a nivel departamental y nacional, su importancia, cuál fue su origen en el año de 1948( cuya construcción terminó en el año de 1952) y lo que representó a nivel eco sistémico, ambiental, y su impacto dentro del entorno en el país, y las labores de restauración del ecosistema que se están adelantando para reducir el impacto negativo que el cultivo del pino ha tenido en los últimos años. Hace una presentación de la oferta de servicios que tiene el parque a la comunidad académica, la oferta ambiental, la oferta al turista. Luego de la presentación del funcionario de la CAR, el profesor Mauricio Betancourt indicó el esquema de trabajo, las actividades a realizar durante esa primera jornada: Inicialmente se diligenciaron dos matrices con base en la información recopilada durante el proceso de acompañamiento a los municipios en la formulación de los planes de desarrollo. La primera es una matriz de carácter municipal, donde se evalúan y comentan las observaciones hechas frente a los puntos mínimos que debía contener el plan de desarrollo y el diagnóstico con base en la ley y en el documento proporcionado por la Gobernación de


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Cundinamarca: “29 Señales que debe seguir en la ruta hacia su plan de desarrollo. Guía para municipios. Marzo 2012”, que fue un insumo clave. La segunda matriz, se basa en el mismo documento y el mismo esquema pero el propósito es hacer un análisis de carácter provincial, revisar cuáles fueron los principales puntos en común, en que elementos se encontraron mayores fallas y fortalezas, como se articularon los equipos de cada provincia y los principales aportes hechos. Luego del diligenciamiento de ambas matrices se hizo la socialización de las experiencias y de los principales hallazgos encontrados, lo cual se hizo con todo el grupo durante la jornada del segundo día debido a los tiempos, de tal manera que se comenzó con esta actividad y cada equipo hizo la presentación de lo que identificó en la matriz provincial. Posteriormente se comentó al respecto de la experiencia en general del acompañamiento, las principales dificultades, aciertos y desaciertos durante el proceso, lo cual condujo a escuchar muchas anécdotas interesantes, en algunos casos graciosas, sobre la forma como avanza diariamente la política y la administración territorial en Colombia. Luego se prosiguió con la identificación de los temas más relevantes en cada municipio para proponer proyectos de carácter provincial que puedan ser financiados con los recursos de regalías. De todo este proceso se realizó un acta y una relatoría. Este ejercicio fue interesante porque permitió que los estudiantes evidenciaran la trayectoria de su trabajo con los municipios y demostró que tan dispuesto estuvo el municipio en acoger los conceptos de los estudiantes, y así finalmente determinar qué tan decisiva fue su colaboración en el documento definitivo del Plan de Desarrollo y en la calidad de su contenido. Al tercer día de jornada de trabajo, se recogieron y revisaron las encuestas aplicadas, se distribuyeron y se tabularon con el propósito de digitalizar la información y poderla analizar. Durante este ejercicio se pudo observar el entusiasmo de los estudiantes pero también la dificultad de hacer un trabajo riguroso debido a los tiempos y que algunos estudiantes se vieron en la obligación de volver a Bogotá para presentar parciales finales y tener que regresar al Embalse a finalizar el taller, lo que fue desgastante y reflejó la falta cooperación de otros docentes con el equipo. Finalmente, se pudo analizar que los estudiantes llevaron a cabo la mayoría de sus compromisos con el proyecto, con mayor esfuerzo y dedicación unos que otros, y que de esta experiencia se aprendió en todos los escenarios y ámbitos posibles, desde la realidad municipal, los procesos de la planeación pública, hasta dinámicas de trabajo en equipo, el día a día de la Administración, los trámites administrativos en la Escuela, la relación e interacción con diversos actores de diversa afinidad política, con distintas competencias, intereses, con niveles de formación distinto que incide en el desarrollo del proceso, lo que deja ver la importancia de seguir realizando estas iniciativas y proyectos desde la ESAP. Conclusiones Se logró la aprobación de 19 Planes de Desarrollo por parte de los respectivos Concejos Municipales. En ese proceso fue decisiva la participación de los equipos de trabajo de la ESAP, toda vez que se prestó apoyo a la revisión del Plan por parte del Concejo Municipal y se retroalimentaron las recomendaciones y correcciones a los equipos de gobierno, para el mejoramiento de los documentos, los cuales fueron posteriormente aprobados.


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El equipo de la ESAP brindó capacitación y se realizaron talleres tanto con los CM, CTP y Equipos de Gobierno, para dar a conocer la normatividad vigente y los requerimientos en cada uno de los sectores competencia de las administraciones municipales, así como para el análisis de cada uno de los documentos el plan de desarrollo. Los estudiantes del curso de planeación II tuvieron la oportunidad de participar de una experiencia que les permitió poner a prueba sus capacidades, aplicar los conocimientos adquiridos durante la carrera, superar las dificultades tanto académicas como personales, frente al ejercicio profesional. Recibieron capacitaciones brindadas por personal del DNP, la gobernación de Cundinamarca, así como la asesoría del docente y los coordinadores, para el dominio y comprensión de los diferentes temas del Plan de Desarrollo, el nuevo Sistema General de Regalías, entre otros temas complementarios que fueron objeto de estudio para la elaboración del diagnóstico y de los planes de desarrollo. De la misma manera, fortalecieron sus destrezas comunicativas, argumentativas, su capacidad de relacionarse con autoridades municipales y comunidad en general, el dominio de auditorios. Se han desarrollado habilidades intelectuales y cognoscitivas con respecto al análisis y formulación del proceso de planeación pública. Además se ha potencializado la capacidad de manejo de información con respecto a la construcción y evaluación de diagnósticos municipales. De otra parte, las capacitaciones y los talleres realizados en cada uno de los municipios permitieron mejorar la capacidad institucional tanto de los equipos de gobierno, loa CTP y los CM, no solo frente al Plan de desarrollo y sus competencias en la conceptuación, análisis y aprobación de los Planes, según el caso, sino que también en esos espacios de formación se abordaron temas complementarios pero no menos importantes como la naturaleza, las funciones, las competencias y limitaciones de los cuerpos colegiados e instancias de participación, lo cual les permitió comprender su función y resolver inquietudes a los nuevos y antiguos miembros de estas corporaciones y espacios de participación. No obstante, los retos y los problemas siguen. Actualmente el país se enfrenta a un cambio de Régimen Municipal y Departamental, y las modificaciones estructurales a Sistemas como el de Regalías siguen centralizando la financiación de los municipios, además de la creación de nuevas políticas y directrices del orden nacional que limitan las funciones municipales y las relegan de las decisiones estructurales sobre el desarrollo de su territorio en términos ambientales y respecto a las dinámicas extraccioncitas y de libre mercado en las que se juegan actualmente el país. De tal manera, creemos que no solo es necesario sino fundamental, articular a las universidades a los procesos sociales y político administrativos que actualmente vive el país, para formar profesionales con herramientas idóneas y cercanos a la realidad que les permita transformar sus entornos sociales y brindar herramientas a los municipios de quinta y sexta categoría que no tienen recursos suficientes para formar y capacitar constantemente a sus servidores públicos.


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Bibliografía Congreso de la República de Colombia. Ley 152 de 1994. “Por la cual se establece la Ley

Orgánica del Plan de Desarrollo”. Congreso de la República de Colombia. Ley 388 de 1997. “Por la cual se modifica la Ley 9

de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. Diagnóstico Socio-Económico y Competitivo de la Provincia de Gualivá (2011). “Informe

Final: Plan de Competitividad y Desarrollo Económico de la Provincia De Gualivá”. Universidad del Rosario, Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas – CEPEC. 78 p. Pág. 15.

Plan de Competitividad para la Provincia de Sumapaz. Cámara de Comercio de Bogotá, 2010. 82 p. Pág. 18.

Alcaldía de Ubaté. (2010). Página oficial. Nuestro municipio. Territorios. Recuperado el 7 de diciembre de 2012, de: http://ubate-cundinamarca.gov.co/nuestromunicipio.shtml?apc=I-xx-1834318&s=m&m=I

Gobernación de Cundinamarca. Asociación de municipios. Fecha de consulta: 06 de agosto de 2012. Hora: 08:43am http://www.planeacion.cundinamarca.gov.co/BancoMedios/Documentos%20PDF/asociacion%20municipios.pdf

Biografía: Diana Marcela Delgado Jerez es Administradora Pública de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-. Actualmente es docente de la cátedra de Gobierno y Políticas Públicas del Programa de Administración Pública Territorial de la ESAP, estudiante de la Maestría en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia, y actualmente es consultora de la Contraloría General de la República del proyecto Control Fiscal Participativo para población en situación de desplazamiento por conflicto armado.Se ha desempeñado como investigadora desde el 2008 con el grupo Organizaciones, gestión y políticas públicas –REDES y el Grupo de Investigación Desarrollo Territorial, también de la ESAP. Correo electrónico: [email protected]. Tel (571) 4478245 -6477000 ext.1271

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CLAD Montevideo 2013. Ponencia Diana Delgado - Clyp Investigaciones _ DelgaDia

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