ENCUENTRO DE ARQUITECTURA NORTE DE MARRUECOS-ANDALUCÍA

JUNIO 2011

CIUDAD/TERRITORIOPLANES Y PROYECTOS URBANÍSTICOS: LA

EXPERIENCIA DE ANDALUCÍA

Manuel Ángel González FusteguerasArquitecto y Urbanista

TERRITORIO Y CIUDAD SLP

EL PLAN GENERAL: PIEZA CLAVE DEL SISTEMA DE PLANEAMIENTO

El Plan Municipal constituye hoy en día el eslabón clave del sistema de ordenación urbanística, en la medida en que es un plan “originario”, es decir no requiere la formulación previa de ninguna otra figura de planeamiento, y “necesario”, en cuanto constituye la “llave” de los instrumentos de planeamiento de desarrollo.

LA NECESIDAD DEL PLAN

• Cualquier colectividad urbana mínimamente juiciosa se ocupará de la configuración de su espacio social. Un espacio que se ha ido formando a lo largo de la historia y al que cada generación aporta nuevas etapas de construcción, que se concretan en diversos añadidos y reformas.

• Existe suficiente experiencia sobre los desequilibrios y disfunciones que se crean por la falta de previsión de las externalidades de las

actuaciones, y por la falta de previsión de la adecuada localización de las actividades de menor capacidad económica.

• Plan o Mercado: Esta es una disyuntiva falsa.

UNA ACTUACIÓN TRASCENDENTAL PARA EL GOBIERNO DE LA CIUDAD

• En primer lugar, porque expresa de modo inequívoco la voluntad de encuadrar todas y cada una de las futuras actuaciones sobre el territorio, de acuerdo con escenarios previsibles y recursos expresamente previstos.

• En segundo lugar, porque se da cuenta de las reglas de juego que regirán en la ciudad.

• Y en tercer lugar, porque todo ello resulta de un proceso de elaboración y consulta participativo; participativo en lo que hace a la consulta a la sociedad en sus más variadas formas organizativas y modalidades de actuación, así como

participativo en lo relacionado con los diversos organismos y entes del Estado.

Y TODO ELLO CON UN OBJETIVO CENTRAL

Describir y hacer viable, con equidad, el marco urbano y urbanístico idóneo para dar cabida a la población residente en el territorio y a su actividad cívica, social y económica. Y hacerlo construyendo desde la ciudad existente y su entorno natural para poder conseguir con todo ello una ciudad más prospera, ordenada y hermosa que contribuya al bienestar de sus ciudadanos.

Y UNA DOBLE FUNCIÓN

• Es el instrumento de ordenación integral del territorio del municipio, función que realiza mediante la definición de los elementos básicos de la estructura general del territorio y la determinación de la clasificación del suelo.

• Es el instrumento que concreta el régimen urbanístico aplicable a cada suelo y, por tanto, el que define, en última instancia a nivel de planificación, el estatuto de derechos y deberes del propietario del mismo.

LOS FUNDAMENTOS IDEOLÓGICOS DE UN PLAN CONTEMPORÁNEO

• LA LÓGICA

• LA ÉTICA

• LA ESTÉTICA.

LA COMPONENTE LÓGICA

• Construir un proyecto de ciudad desde una correcta interpretación de la realidad sobre la que se actúa, que permita discernir su cultura específica, su carácter diferencial.

• Hay que rechazar extrapolar dogmas descontextualizos, modismos globalizados insensibles y autistas con las condiciones del territorio soporte.

• Para lograr este objetivo entiendo que es imprescindible considerar la participación no sólo como un requerimiento legal sino como criterio metodológico.

LA COMPONENTE ÉTICA

• Todo proyecto de ciudad debe incorporar implícita y explícitamente una dimensión moral, de ética territorial, que permita reequilibrar el hecho urbano, acometiendo decididamente la resolución de las desigualdades (sociales, económicas y espaciales) que pudieran existir.

• Las líneas de argumentación que de forma más eficaz ejemplarizany configuradotes este principio ético de construcción urbana son:

1. Apuesta firme y decidida por la sostenibilidad.2. La apuesta por una movilidad sostenible, moderna y

eficiente. 3. La corrección de las desigualdades territoriales. La

cohesión urbana. • La construcción del espacio colectivo.• Las dotaciones y los equipamientos urbanos como instrumentos para el equilibrio territorial de la calidad de vida..

LA COMPONENTE ESTÉTICA

• Nnecesariamente, multiescalar, abarcando desde lo grande a lo pequeño, además de lo demasiado grande y lo demasiado pequeño.

• A la hora de priorizar los ámbitos de reflexión donde contextualizar la componente estética del proyecto urbano los escenarios preferentes son:

1. Las periferias urbanas

2. Las nuevas tipologías urbanas asociadas a los espacios de intercambio de movilidad y las grandes infraestructuras de comunicación.

3. Las nuevas centralidades y los espacios aptos para acoger nuevas actividades dinamizadoras.

EL CONTENIDO URBANÍSTICO DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN

EL PLAN, COMO INSTRUMENTO TÉCNICO, debe dar cumplida respuesta a cuatro aspectos básicos para la definición del modelo urbano-territorial que se persigue:

Propuesta Estructurante.

Propuesta de Clasificación y Ordenación del suelo.

Propuesta de Gestión.

Determinaciones sobre medio ambiente natural y urbano.

Programación y Valoración de las actuaciones

PROPUESTA ESTRUCTURANTE

Este nivel de determinaciones abarca tres cuestiones claves para la optimización morfofuncional de la ciudad:

• Elementos definidores de la forma general de la ciudad: la estrategia de construcción del espacio colectivo.

• La movilidad y la accesibilidad: tráfico, transporte y aparcamientos.

• Las infraestructuras urbanas básicas.

LA FORMA GENERAL DE LA CIUDAD

• Estos elementos configuradotes de la forma general de la ciudad son los que, técnicamente, se conocen como Sistemas Generales y constituyen la denominada, en el marco legislativo, Estructura General y Orgánica del Territorio.

• Los sistemas que se utilizan habitualmente en el planeamiento general son los siguientes: viario, ferroviario, servicios técnicos, equipamientos, y parques y espacios libres. A los cuales se deberá añadir, en su caso, el portuario y el aeroportuario.

• De todas formas, podemos identificar tres categorías básicas en estos elementos materiales de la construcción urbana: Los

Sistemas Generales Viario, de Espacios Libres y de Equipamientos.

EL SISTEMA GENERAL VIARIO

En el Plan General es necesario concebir el sistema viario desde una doble consideración

• Como sistema circulatorio, es decir, adecuado en su definición geométrica general a las previsiones de desplazamiento y a la futura distribución espacial de los flujos circulatorios.

• Como definición morfológica, huyendo de adoptar criterios apriorísticos y genéricos al margen de las condiciones específicas del entorno en el que la vía transcurre y que a la vez orden, buscando en cada tramo la solución más conveniente en función de los condicionantes de la trama.

SISTEMA GENERAL DE ESPACIOS LIBRES

En el Plan General, y al igual que con el sistema viario, la aproximación a la propuesta debe ser doble.

• De un lado, los espacios libres y zonas verdes deben responder a necesidades funcionales cuantificables.

• Y de otro lado, constituyen piezas singulares del sistema urbano a los que el Plan les confía un importante papel en la reordenación y recomposición del tejido urbano.

SISTEMA GENERAL DE EQUIPAMIENTOS

En el Plan General, y al igual que con el sistema viario, la aproximación a la

propuesta debe ser doble.

• Hay que entenderlo como un sistema de la calidad urbana.

• Hay que garantizar la accesibilidad a cada elemento del sistema por parte de cada grupo social y de los diferentes individuos a los que está

destinado.

LA MOVILIDAD Y LA ACCESIBILIDAD: TRÁFICO, TRANSPORTE Y APARCAMIENTOS. I

• Es ya opinión común que el modelo de transporte basado en la expansión del tráfico privado de automóviles está llegando a sus límites de viabilidad.

• Necesitamos una política de accesibilidad y movilidad que se base en criterios radicalmente distintos a los mantenidos en la actualidad.

• Por tanto, el Plan General debe dirigir sus esfuerzos hacia el diseño de una movilidad y accesibilidad equilibrada y

multimodal que permita reequilibrar la disputa del espacio y la convivencia entre peatones y residentes frente a los vehículos, apostando por la complementariedad de los diferentes modos de transporte

LA MOVILIDAD Y LA ACCESIBILIDAD: TRÁFICO, TRANSPORTE Y APARCAMIENTOS. II

• La optimización de un sistema de transporte diverso y plural necesita del desarrollo de otra serie de medidas complementarias entre las que se puede destacar:

- Priorizar el principio de “proximidad” en lugar del principio de accesibilidad, lo que lleva aparejado la búsqueda de modelos de concentración de población y actividades.

- Asegurar que los nuevos emplazamientos residenciales tengan garantizado un buen enlace con las principales líneas de transporte público.

- Un sistema de movilidad más sostenible requiere mayores niveles de complejidad. No se trata sólo de construir más infraestructuras de transporte colectivo, sino de superponer todos los sistemas, incluso el viario y los aparcamientos, para crear un sistema único que aprovecha las sinergias de todos.

LAS INFRAESTRUCTURAS BÁSICAS

El Plan General, con relación a las infraestructuras debe plantearse:

• Coordinar y armonizar las afecciones de las infraestructuras básicas, procurando la unificación de sus reservas y servidumbres, así como formular la necesaria adecuación de la normativa a las necesidades reales de aquellas.

• La consideración de los servicios auxiliares imprescindibles para el funcionamiento de la ciudad existente y los nuevos crecimientos que se proyecten. • Dada la importancia de las determinaciones urbanísticas en el funcionamiento y calidad de estos servicios, no contemplados con exhaustividad en la reglamentación urbanística vigente, el Plan General ha de realizar no sólo un dimensionamiento adecuado, sino una propuesta de localización idónea y adaptada a los diferentes requerimientos de los mismos.

PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SUELO. I

LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO

EL SUELO URBANO

• Suelo urbano consolidado. Suelo que ha sido objeto de anteriores procesos de urbanización, y que tiene una configuración determinada por el sistema de espacios públicos y por los espacios parcelados que el Plan General de Ordenación Urbanística hace sustancialmente suya.

• Suelo urbano no consolidado. Suelo que ha sido objeto de anteriores procesos de urbanización y/u ocupación por edificación, en el cual el Plan General propone una reforma que afectará a su configuración y usos.

PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SUELO. II

LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO

EL SUELO URBANIZABLE

• Suelo urbanizable sectorizado, integrado por los terrenos suficientes y más idóneos para absorber los crecimientos previsibles, de acuerdo con los criterios fijados por el Plan General. El Plan delimitará uno o más sectores, y fijará condiciones y los requerimientos exigibles para su transformación mediante el o los pertinentes Planes Parciales de Ordenación. Desde la aprobación de su ordenación detallada este suelo pasará a tener la consideración de suelo urbanizable ordenado.

• Suelo urbanizable no sectorizado, integrado por los restantes terrenos adscritos a esta clase de suelo. Esta categoría deberá tener en cuenta las características naturales y estructurales del municipio, así como la capacidad de integración de los usos del suelo y las exigencias de su crecimiento racional, proporcionado y sostenible.

PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SUELO. III

LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO

EL SUELO NO URBANIZABLE

• Suelo No Urbanizable de Especial Protección por sus valores territoriales, naturales, ambientales, paisajísticos, históricos, etc, o por riesgos.

• Suelo No Urbanizable de carácter natural o rural. Suelo que el Plan General de Ordenación Urbanística excluye de la posible urbanización por tratarse de suelo no adecuado para un desarrollo urbano sostenible, ya sea por sus características físicas o por su localización.

PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SUELO. IV

LA CALIFICACIÓN DEL SUELO

• La calificación del suelo, aporta contenido cierto a la propuesta de clasificación, caracterizando el modelo de localización de actividades y población en el territorio. El nivel de concreción de la propuesta de calificación del suelo es significativamente diversa en función de la clase de suelo sobre la que se actúe:

• Para los suelos urbanos no consolidados y suelos urbanizables sobre los que el Plan General propone una ordenación precisa, la calificación se entiende pormenorizada.

• En los suelos urbanizables y urbanos no consolidados de ordenación diferida, la calificación se entiende global.

• En el suelo no urbanizable se definirán los usos característicos del mismo, vinculados con los valores naturales del suelo, así como el grado de compatibilidad admisible para la localización de otro tipo de actividades, en relación con la capacidad de acogida de cada una de las unidades territoriales que lo conformen.

PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SUELO. V

LA CALIFICACIÓN DEL SUELO

Es decir, la calificación del suelo cuenta con dos categorías básicas:

• La calificación pormenorizada, entendida como el destino urbanístico específico con que se dota a un determinado suelo. Ello lleva asociado la definición de tres conceptos básicos: uso pormenorizado, intensidad del uso pormenorizado y tipología edificatoria.

• La calificación global, es decir la definición del destino genérico de un determinado suelo. Los conceptos asociados en este caso son el uso global y la intensidad de uso global.

LA PROPUESTA DE GESTIÓN. I

Supone las fases de:

• Adquisición, por el Ayuntamiento, de los terrenos necesarios para dotaciones y del suelo necesario para ejercer el derecho al porcentaje de aprovechamiento lucrativo resultante de la participación municipal en el aprovechamiento medio.

• Equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, entre los propietarios del suelo y el Ayuntamiento, en su caso.

• Urbanización de los terrenos.

• Edificación o etapa en la cual, tras la urbanización del suelo o (ejecución simultánea mediante los mecanismos regulados al efecto), se le da forma física al espacio urbano-arquitectónico previsto en el planeamiento construyendo los edificios.

• Conservación de lo urbanizado y edificado como última fase de la gestión.

LA PROPUESTA DE GESTIÓN. II

La base de todo el proceso de gestión de un Plan General se basa en el concepto de APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO

• El aprovechamiento urbanístico pretende ser una medida de la capacidad del suelo para generar ganancias a través de la actuación urbanística.

• El aprovechamiento urbanístico de un terreno depende de las regulaciones urbanísticas, es decir, depende de:

- La edificabilidad, o cantidad de techo construible: Se expresa mediante el índice de edificabilidad: m2 de techo/ m2 de

suelo.

- Los usos admitidos por el planeamiento. El valor de la edificación varía según los usos a que puede ser destinada.

- La localización

- Las condiciones de la edificación

LA PROPUESTA DE GESTIÓN. IIIEL CÁLCULO DEL APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO

• Para comparar los aprovechamientos correspondientes a diversos terrenos, se parte de la edificabilidad atribuida a cada uno, y se ponderan los usos, la localización y las condiciones de edificación mediante coeficientes multiplicadores de la edificabilidad.

• Estos coeficientes suelen tener un valor comprendido entre 0 y 1, siendo el 1 el coeficiente atribuido en cada caso a la mejor alternativa de usos, localización o condiciones de edificación de los terrenos considerados. Las peores condiciones de los demás terrenos se reflejan estimativamente en coeficientes menores que la unidad.

• El resultado de la aplicación de estos coeficientes nos convertirá las edificabilidades-medidas en m2 de techo/ m2 de suelo- en aprovechamientos urbanísticos medidos en unidades de aprovechamiento por metro cuadrado: ua/m2

DETERMINACIONES SOBRE MEDIO AMBIENTE NATURAL Y URBANO I

El territorio y su calidad ambiental y paisajística, recursos para la ordenación.

El Plan debe abrir dos líneas de investigación complementarias:

• Una destinada a valorar en detalle la Capacidad de Acogida del Territorio, a partir de la identificación de las Unidades Ambientales Homogéneas y la determinación de la Calidad Ambiental, Fragilidad y Aptitud Primaria de cada una de ellas,

• Y una segunda en la que con un enfoque paisajístico-morfológico trate de identificar los recursos escénico de la localidad, los conflictos paisajísticos presentes y futuros y promover las medidas oportunas que permitan la adecuada protección, ordenación y gestión de los recursos visuales de la población .

DETERMINACIONES SOBRE MEDIO AMBIENTE NATURAL Y URBANO. II

El territorio y su calidad ambiental y paisajística, recursos para la ordenación.

El resultado de estos trabajos no debe en un mero análisis diagnóstico de la situación actual sino que tiene que tener una clara plasmación en la ordenación que el Plan General establezca, en algunos casos de forma directa, o más bien vertical, al determinar la Clasificación y Calificación de partes concretas del territorio –particularmente, del Suelo No Urbanizable- y en otros, de una manera más horizontal, al condicionar ambientalmente la regulación de los usos de una zona determinada.

PROGRAMACIÓN Y VALORACIÓN DE LAS ACTUACIONES, Y LA EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS. I

El Plan General no puede establecer una ordenación urbanística atemporal sino que, por el contrario, debe prever el proceso de desarrollo de sus determinaciones urbanísticas. La programación debe hacerse tras reconocer la existencia de diversos agentes inversores y ponderar adecuadamente los siguientes aspectos:

- El interés público. - El coste económico de su ejecución.- La capacidad de gestión-ejecución de actuaciones

urbanísticas.- La capacidad financiera del ente público y relación

competencial con el objetivo de la actuación.- La selección de actuaciones en función de prioridades

públicas.- La capacidad financiera y de gestión de los agentes

privados .

PROGRAMACIÓN Y VALORACIÓN DE LAS ACTUACIONES, Y LA EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS. II

La programación urbanística puede, en concreto, prestar su utilidad en los siguientes aspectos:

- Constituir una guía para la actuación e intervención municipal. - Permitir redactar proyectos con antelación suficiente.- Reducir costos financieros de créditos cuya utilización no puede ser

inmediata en ausencia previa de esos proyectos.- Buscar con antelación suficiente fuentes de financiación, al depender la capacidad inversora de la de endeudamiento en la mayoría de los

Ayuntamientos.- Aprovechar de forma más intensiva las inversiones ya realizadas

reduciendo el riesgo de infraestructuras ociosas que han copado la capacidad inversora y que no surten efecto hasta transcurrido un

cierto plazo.- Conocer previamente y reducir la existencia de cuellos de botella en

actuaciones e inversiones que dependen de otras.- Gestionar, con la antelación suficiente, la participación de otros niveles administrativos -Comunidades Autónomas, Administración central- encaminada a una actuación coordinada.- Solicitar justificadamente inversiones a otros organismos desde el

Ayuntamiento

RESUMIENDO Y A MODO DE COROLARIO

EL PLAN GENERAL ES:

• LA EXPRESION DE UNA VOLUNTAD POLÍTICA.

• UN CONJUNTO DE ACTUACIONES A DESARROLLAR EN EL TIEMPO CONFORME A UN ORDEN DE

PRIORIDADES ESTABLECIDO EN FUNCIÓN DE LA VOLUNTAD POLÍTICA DEL MUNICIPIO.

EL PLAN NO ES:

• Una fotografía del futuro deseable.

• Una yuxtaposición de políticas sectoriales (vivienda, equipamiento, actividades económicas, conservación y rehabilitación, infraestructuras, movilidad,...).

Y YA SÍ, PARA TERMINAR:

Como todo proyecto detallado para acciones a medio y largo plazo, un Plan General requiere también:

ENTENDIMIENTO, VOLUNTAD Y SEGUIMIENTO