CEPREDENAC - PNUD 2003, Derechos Reservados ISBN ...de veinticinco mil millones de dólares - sólo...

© CEPREDENAC - PNUD 2003, Derechos Reservados

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Diagramación y diseño de portada: Marco LuqueImpresión:Tiraje:

Las opiniones emitidas en esta publicación son responsabilidad de sus autores, y nonecesariamente representan la opinión de CEPREDENAC o PNUD

Centro de Coordinación para la Prevención de losDesastres Naturales en América Central -CEPREDENAC

Avenida Hincapie 21-72 ZONA 13,Guatemala,Guatemala

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Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloBuró para la Prevención de Crisis y Recuperación

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www.undp.org/bcprUnidad de Reducción de Desastres para Latinoamérica y el Caribe

6314 Zona 5, Panamá, Panamá

LA GESTIÓN LOCAL DEL RIESGONOCIONES Y PRECISIONES EN TORNO AL CONCEPTO Y LA PRÁCTICA

Allan Lavell

Con la colaboración de:Elizabeth Mansillay David Smith

y la participación de:Alice Brenes,Luis Romano,Horacio Somarriba,Luis Gamarray Federico Armien

Centro de Coordinación para la Prevenciónde los Desastres Naturales en América Central

CEPREDENAC

Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo

PNUD

Programa Regional para la Gestióndel Riesgo en América Central

CEPREDENAC - PNUD

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L A G E S T I Ó N L O C A L D E L R I E S G O

Cada desastre arrasa en pocas horas con lossueños y esfuerzos de muchos ciudadanos ycon logros de muchos años de trabajo en eldesarrollo. En las dos últimas décadas hanfallecido alrededor de 3 millones de personas acausa de desastres de gran magnitud vinculadosa fenómenos naturales y socio-naturales. De1991 al 2000 se ha registrado un promedio de211 millones de personas afectadas anualmentepor los mismos -7 veces más que el promediode 31 millones de personas anualmenteafectadas por conflictos-. Las pérdidasasociadas a los desastres exceden los US $ 90mil millones anuales 1.

Esta tendencia, desafortunadamente, no estádecreciendo, sino que aumenta de maneraalarmante y Naciones Unidas2 ha realizadoproyecciones en las que se estima que para el2050 las pérdidas por desastres ascenderán a$ 300 mil millones y 100 mil vidas anuales. Hayque agregar a esto el hecho de por cada eventode gran magnitud se producen alrededor de 300pequeños y medianos desastres cuyos dañosacumulados que no se registran en las basesde datos globales pueden llegar a duplicar lascifras antes mencionadas, de modo que losniveles de pérdidas económicas y sociales sonmucho mayores. El impacto de los desastres

en el desarrollo es un proceso permanente deacumulación de desastres y pérdidas y no selimita a eventos extremos ocasionales.

Desde hace más de dos décadas, han surgidovoces de alerta referidas a que la ocurrencia dedesastres no sólo supone un obstáculo para eldesarrollo de las áreas más desfavorecidas delplaneta sino que su ocurrencia mantieneestrechos vínculos con la dinámica deconstrucción de nuestras sociedades quepropicia:

♦ La concentración en zonas de riesgo degrupos sociales muy vulnerables con unabaja capacidad económica para absorber elimpacto de los desastres y recuperarse desus efectos.

♦ El inapropiado uso de la tierra y losasentamientos humanos en áreaspropensas a amenazas como laderas de ríosy humedales, combinado con condicionesde vida frágiles e inseguras con escasainfraestructura social y de servicios.

♦ El incremento progresivo de los niveles deamenaza a través de los procesos dedegradación ambiental.

Prefacio

1 “Strengthening capacities on disaster reduction and recovery, the role of UNDP”, DRU-BCPR, 2002.2 Estrategia Internacional de Reducción de Desastres, Boletín informativo n 3, 2002.

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♦ Una débil capacidad de gestión y reducciónde los riesgos como parte del proceso dedesarrollo desde las instituciones públicas yprivadas y los gobiernos nacionales ylocales.

Si bien las sociedades se conmueven tras laocurrencia de un desastre de gran magnitud, tanpronto son superados los efectos coyunturalesde la crisis se olvidan las conexiones entredesastres y desarrollo y se continúanpropiciando modelos que obtienen innegableslogros en crecimiento económico a corto plazopero que tienen un tremendo coste en términosde acumulación de riesgos ante desastres.

Consciente de este hecho, el Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)acompaña y fortalece los esfuerzos de lassociedades en crisis tanto en las tareas deasistencia humanitaria necesarias tras lasocurrencia de un desastre como en las accionesde desarrollo, ya que sólo incorporando estetema en las políticas y programas de reducciónde la pobreza, gobernabilidad, estrategiasmedioambientales y otras áreas del desarrollosostenible, podremos incidir positivamente en losfactores que incrementan nuestra vulnerabilidada los fenómenos naturales y construirsociedades más seguras.

No podemos seguir ignorando el problemacreciente de los riesgos. Vivir seguros significatener capacidad de gestionar nuestro territoriosiendo conscientes de los riesgos existentes ytomando medidas para su control, así comopreviendo las consecuencias a mediano y largoplazo de nuestras intervenciones sobre elentorno y de los nuevos riesgos que éstaspueden generar. Instrumentos como el análisisde riesgos, el ordenamiento territorial, laplanificación ordenada de asentamientosurbanos, la capacidad para tomar decisionessobre nuestro entorno inmediato en un contextode gobernabilidad son necesarios para esteproceso.

En Centroamérica, las característicasgeofísicas del istmo sumadas a las

vulnerabilidades existentes hacen que el riesgoa desastres sea muy alto y que éstos formenparte de nuestra realidad cotidiana. Huracanes,inundaciones, deslizamientos, terremotos,tsunamis, erupciones volcánicas, sequías eincendios forestales han desencadenadodesastres que, en los últimos treinta años, hanproducido pérdidas directas valoradas en másde veinticinco mil millones de dólares - sólo elMitch originó pérdidas de más de US $ 6 milmillones.

Durante las dos últimas décadas la reducciónde riesgos ha sido una de las inquietudes tantode los gobiernos y sociedad civil de la regióncomo de la comunidad internacional.Paulatinamente, la reducción de vulnerabilidadesse ha ido perfilando como un elementoconsustancial al desarrollo sostenible y hapasado a tener una importancia mayor en laagenda del desarrollo regional. En este periodose ha incrementado el número de instrumentosde política como la declaratoria presidencial,estrategias y programas regionales y nacionales,y mecanismos institucionales para la reducciónde desastres, y se ha ampliado el número deactores vinculados al tema. Igualmente, seestablece el CEPREDENAC Centro deCoordinación para la Prevención de DesastresNaturales en América Central como organismoregional especializado perteneciente al Sistemade Integración Centroamericana (SICA).Especialmente tras el impacto del huracán Mitchhan surgido un considerable número deprogramas y proyectos apoyados pororganismos multilaterales, bilaterales y ONGsdirigidos a instituciones sectoriales de desarrollo,gobiernos locales y sociedad civil así como ainstituciones especializadas en preparativos ymanejo de emergencias.

En este contexto nace el “programa regional parala gestión del riesgo”, desarrollado por elCEPREDENAC con el apoyo del PNUD, quecomplementa a nivel regional un conjunto deproyectos nacionales apoyados por el PNUD yotros actores en el marco de la “Estrategiaregional de reducción de vulnerabilidades y

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NOCIONES Y PRECISIONES EN TORNO AL CONCEPTO Y LA PRÁCTICA

desastres”. El programa tiene como propósitoel fortalecimiento de capacidades para la gestióndel riesgo a desastres en la región favoreciendola extracción de lecciones aprendidas de lasprincipales iniciativas a nivel local a raíz del Mitch,así como desarrollando metodologías para laincorporación de la variable riesgo en sectoresclave de la planificación.

El programa parte de los siguientessupuestos:

♦ La gestión del riesgo no puede limitarse aintervenciones puntuales cuando ocurre unevento y cuya responsabilidad es ajena a lasinstituciones del desarrollo, se trata más biende un proceso permanente de reducción delos riesgos existentes y futuros que se debeproducir en el marco de las acciones dedesarrollo.

♦ No es posible abordar la reducción dedesastres de manera centralizada. Esnecesario contar con capacidades paragestionar los riesgos en el ámbito local:alcaldías, juntas comunales, organizacionesde base, asociaciones de vecinos, etc. yaque hasta eventos de escala regional comoel Mitch pueden ser considerados como lasuma de cientos de pequeños desastres yes, fundamentalmente, desde lo local dondela gestión de riesgos resulta posible. Estono significa que sea el único ámbito deintervención ya que aunque los riesgos semanifiestan a nivel local, en muchasocasiones, las causas profundas de losmismos exceden este ámbito y resultanecesario desarrollar intervenciones a escalanacional, regional e incluso global.

♦ Es en los éxitos y fracasos de lasintervenciones en gestión del riesgo dondepodemos encontrar las lecciones que nospermitan una mejor orientación de lasacciones futuras.

Es aquí donde se sitúa el presente documento,cuyo objetivo es proporcionar a los actores queintervienen en el desarrollo local una serie deorientaciones para que las futuras acciones dedesarrollo contribuyan a revertir el proceso deacumulación de riesgos a desastres. Para larealización del mismo se ha contado con unequipo de consultores que han inventariado másde 100 experiencias de gestión local del riesgoen la región y sistematizado un total de unas 22,de las que se han extraído las lecciones que acontinuación les ofrecemos.

Queremos expresar un agradecimiento muyespecial a todas las instituciones queproporcionaron informaciones pertinentes sobreel tema y que estuvieron de acuerdo en ponersus propias experiencias a disposición delproceso de sistematización, así como a aquellasque participaron en las mesas nacionales devalidación de los resultados.

Confiamos en haber puesto a disposición depersonas e instituciones las lecciones de unconjunto de experiencias que nos describen elalcance y los límites de la gestión local del riesgo,y nos proporcionan también la medida de losretos pendientes. Esperamos que estapublicación pueda colaborar a la tarea de seguirrepensando las evidencias adquiridas y deencaminar la reducción de los riesgos como unelemento permanente de las acciones de lagestión del territorio en el marco del desarrollosostenible.

ContenidoPrefacio........................................................................................................................................................ 5

Primera parte

Prólogo .............................................................................................................................................. 11Introducción ....................................................................................................................................... 11Precisiones sobre el contenido del documento .................................................................................. 15¿A quién va dirigido este escrito? ...................................................................................................... 16

Segunda ParteSustentos teórico-conceptuales sobre el riesgo y la gestión local del riesgo en el marco del desarrollo

1. Desastres: el contexto en que surge la gestión del riesgo como opción integral de intervención. .... 182. La intervención en la problemática: evolución en el pensamiento y en la acción. ............................ 193. El riesgo: concepto y características. Las bases para construir un concepto de gestión de riesgo. 204. Una definición y un concepto básico de la gestión de riesgo y de la gestión local de riesgo. ........ 305. Del concepto y las características del riesgo a la intervención y la practica. .................................. 346. Hacia la definición de los parámetros fundamentales de la Gestión de Riesgo. ............................. 38

Tercera ParteParámetros y prácticas de la gestión del riesgo: de proyectos a procesos

1. Los niveles y ámbitos de la gestión del riesgo: la gestión local. ..................................................... 392. Los parámetros o facetas que definen la gestión local del riesgo. ................................................... 413. Los parámetros y la práctica a favor de la gestión local del riesgo. ................................................. 464. Parámetros y prácticas: un acercamiento global. ........................................................................... 48

Bibliografía

Bibliografía citada y alguna básica para el estudio del riesgo y su gesión ........................................... 62

Anexo 1

Glosario de términos y nociones relevantes para la gestión del riesgo8 .............................................. 64

Anexo 2

Ejemplos de metodologías, formas de intervencióny conducción de proyectos con incidencia local ................................................................................. 73

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Primera parteIntroducción

Prólogo

La Gestión del Riesgo, y la gestión local delriesgo en particular, han surgido con fuerzadurante los últimos cuatro años. Esto ha sidoparticularmente notorio en América Central, perose encuentra también difundido en muchos otrospaíses de América Latina. Durante este tiempotanto el concepto, como la práctica haevolucionado, sin embargo, la diversidad deenfoques, interpretaciones y prácticas que sehan desarrollado, acuñados por la misma nociónde la gestión de riesgo, sugieren, que aun nohay claridad y consenso en cuanto a susignificado.

Por todo esto es pertinente suscitar un debatecolectivo sobre la noción y la práctica de lagestión local, debate que se fundamenta en unaconsideración de los desarrollos conceptualeslogrados durante los últimos años y un análisisde las prácticas que se han llevado a cabo bajosus designios.

Lo que se plantea en esencia es una pausa enel camino, un momento de reflexión y discusióncolectiva, que permite con base en lo logrado yavanzado, consolidar los pasos para el desarrollofuturo del concepto y las prácticas que incita.

El presente documento se ofrece como unaporte más a este continuo debate. A la vezintenta resumir y poner bajo un solo titulo losresultados de un proceso de discusión previa,llevado a cabo en América Central bajo losdesignios del Programa Regional para la Gestióndel Riesgo en América Central, promovido ycoordinado por CEPREDENAC, con el apoyo yauspicios del Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) y de DFID del ReinoUnido.

Este programa, en su componente de GestiónLocal de Riesgo, promovió la elaboración de unamplio inventario de iniciativas en la reduccióndel riesgo en los niveles locales llevadas a caboen los siete países de la región entre 1999 y2002, una sistematización de unas 22 de estasexperiencias, las cuales fueron seleccionadasbajo distintos criterios tomando en cuenta laslecciones que se anticipaba podrían arrojar encuanto a la práctica de la gestión local, y lacelebración de una serie de 7 Mesas Nacionalesde Debate e Intercambio entre actores de lagestión local de la sociedad civil y política de lospaíses del istmo. Una versión preliminar delpresente documento ofreció la base sustantiva

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para las presentaciones y discusiones en dichasMesas, y la presente versión incorpora laslecciones, nuevas ideas y nociones ahí vertidasy discutidas. Los resultados del inventario, lassistematizaciones y los debates, además de losdocumentos metodológicos que lo sustentan,pueden encontrarse todos en la página WEB delPrograma Regional:www.cepredenac.org/03_proye/pnud/index.htm

El contenido del presente documento privilegialos aspectos conceptual-holísticos ymetodológicos generales de la gestión del riesgo,y de la gestión local en particular. Sin embargo,su elaboración se ha fundamentado nosolamente en una consideración de los debatesy avances conceptuales y metodológicos quese han dado durante los últimos años, sinotambién en un análisis de los proyectos deintervención en los niveles locales llevados acabo en la región por diversos actoresinstitucionales y organizacionales y rescatadasen el inventario y sistematizaciones arribamencionadas.

En este sentido, el presente documentorepresenta una síntesis entre concepto y prácticay rescata la noción de que el concepto se forjacon la práctica y la práctica se guía por elconcepto. Al fin de cuentas aquí se puederescatar la idea acertada de Albert Einstein deque “no hay nada más práctico que una buenateoría”, y, se podría a la vez establecer que nohay ninguna buena teoría o concepto que nohaya sido confrontada con la realidad. Unadecuado desarrollo conceptual en torno alriesgo de desastre y su gestión, que resista laprueba de la realidad, permite que losinstrumentos, acciones, indicadores y medidasde intervención fluyan de maneracomplementaria y, diríamos, casi automática.Esto en la medida que haya conocimiento íntimode las realidades analizadas y de las opcionesde intervención factibles o posibles y, por otraparte, que estas se adecuen a la matriz política,económica, cultural y social existente. Sobreconceptos e instrumentos volveremos masadelante.

El abordaje conceptual del presente documento,junto con las lecciones y experiencias prácticas

que encierra, promueve una discusión desde laperspectiva global, integral y holística, conénfasis en la dimensión conceptual, paradespués examinar los significados prácticos ylas lecciones y experiencias que la realidad dela intervención nos presenta. Lo que no seintenta ni se pretende es ofrecer una guía orecetario para la gestión del riesgo, con detallesde instrumentos o prácticas concretas sobrecómo reducir o prever el riesgo de desastre.

Esta decisión deriva de nuestra apreciaciónacerca de que uno de los problemas másimportantes que enfrenta esta temática hoy endía, es la falta de rigor conceptual que tipificamucho de nuestro accionar, producto, tal vez,de la “carrera”, o urgencia, de introducir accionesy productos que resulten atractivos, necesariosy demandados por distintos sectores. Unaconsecuencia de esto es que hemos sidotestigos de múltiples demandas y experienciascon capacitación en la gestión local de riesgo,llevadas a cabo en talleres de dos o tres días,donde, por la premura de hacer, se ha tendido asimplificar un tema tan complejo, centrando laatención en lo instrumental y lo metodológico -elcómo hacer- sin saber a cabalidad por qué opara qué hacer y con qué enfoques, niveles ytipos de integración social y política podemosalcanzar los fines propuestos. Quizá unaanalogía apropiada para ilustrar esto, seencuentra en la idea de entrenar a un médicoenseñándolo a operar y medicar sin que tengamás que nociones primitivas del cuerpo humano,del cuerpo como sistema, de su biología,anatomía, física, etc. En el caso que nos ocupa,ha sucedido algo similar, y en un contexto dondehan prevalecido la institucionalidad y las accionesde atención (respuesta) a los desastres, se haquerido, en ocasiones sin intención, introducirla práctica de la gestión del riesgo minimizandosu complejidad, ignorando su fundamentoconceptual y suponiendo que con pocos días decapacitación, predominantemente instrumental,todo se resuelve; cuando en realidad esjustamente ese fundamento conceptual el quedebe dar sentido y contenido a la práctica y alas distintas formas de intervención.

A diferencia de esta visión, podemos afirmar que,en la medida en que los conceptos están

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adecuadamente desarrollados, las relacionesestablecidas, la totalidad entendida y laintegralidad comprendida, la práctica fluye y loinstrumental y metodológico se perfilan másclaramente como derivado natural del desarrolloy comprensión conceptual. Aquí es importanteenfatizar que desde nuestra perspectiva no haynada oscuro e ininteligible en definir y delimitarel rango de alternativas, instrumentos, métodoso intervenciones concretas que una sociedad oconjunto de la sociedad puede emplear parareducir o prevenir el riesgo en general, y dedesastre en particular. Éste parece ser más unproblema de reconocer el origen del problema yquerer hacer para resolverlo, que de qué o cómohacerlo.

La gestión del riesgo ha sido en muchos casosla base de la evolución de la sociedad desdesus orígenes hasta la fecha, más en aquellassociedades donde se logró encontrar formaseficaces de adaptación al ambiente o medionatural, a través de largos periodos de tiempo.Probablemente lo que se requiere hoy en día,es un rescate de la experiencia pasada, unareadecuación de métodos probados, unarevaloración de lo existente y, tal vez con losnuevos desafíos de la post modernidad (lo queimplica el debilitamiento de la idea de una teoríaomni-comprehensiva que permita explicar yentender todo el proceso, y más bien darle mayorrelevancia a las condiciones concretas y un roldeterminante al accionar de pequeña escala eincluso individual3), la imaginación para crearnuevas opciones para nuevos entornos. Ni paraun ingeniero, arquitecto, ingeniero agrícola,planificador urbano, gestor del ambiente,campesino, obrero o artesano con conocimientode su oficio, resulta difícil conocer losinstrumentos y métodos para gestionar elriesgo. Son factores derivados de su bagaje deconocimientos y de su experiencia en la práctica,como profesionales y productores. O sea, uningeniero sabe de técnicas sismo resistentes;un arquitecto de diseños de edificios que ofrecenmayor seguridad, un agricultor, ingeniero agrícolao forestal de la universidad, saben cómogarantizar determinados niveles de protecciónfrente al ambiente y el clima; un planificadorurbano tiene nociones sobre cómo planear el

uso del suelo o del territorio para garantizar sumayor rendimiento en mejores condiciones deseguridad; o un gestor ambiental sabe cómo notransformar recursos en amenazas para lasociedad.

Desde hace más de 70 años la literaturacientífica ha discutido las llamadas medidasestructurales y no estructurales de prevencióny mitigación que aún ofrecen la base de muchasclasificaciones de medidas hoy en día. GilbertWhite en los años treinta discutió lo inadecuadode controlar inundaciones solo con diques y lanecesidad de combinar medidas estructurales,ingenieriles, con medidas de planificación delterritorio y de adecuación agrícola. Sin embargo,llevó casi 60 años para que se reconocieran susideas en los EEUU, y fue sólo a raíz de lasgrandes inundaciones del Mississippi en 1993que probaron, de una vez y para siempre, quelos diques no son una solución permanente eincluso pueden generar mayores problemas enel futuro. Así, las medidas concretas se conocendesde tiempo atrás y nuevas modificaciones ylogros se hacen con el paso del tiempo entérminos de la ingeniería sísmica, técnicassencillas usando materiales locales para dotarde protección, técnicas de protección contravientos, de modificación genética para dotar alas plantas con mayores niveles de resistenciafrente a extremos del clima o plagas, formas deorganización y educación apropiadas, etc. Perotodo esto no es más que la comprensión,asimilación y profundización del conocimientoexistente, y la constatación empírica de lasideas. No es, en ningún sentido, un inventodiferente o una nueva solución a viejosproblemas.

De aquí que sostengamos que lo más simplepara la gestión del riesgo es su ladoinstrumental; i.e., el saber qué hacer en entornosde riesgo determinados. Y este quehacer eslabor, en su inventiva y aplicación, de múltiplesactores distintos, profesionales, practicantes yconsumidores del conocimiento. Pareciera obvioque la práctica profesional y la acción de losindividuos lleve o debería llevar implícita labúsqueda de seguridad máxima en sus labores,aunque sabemos que en la realidad no siempre

3 Ver Rosenau, Pauline(1992) ‘Post-modernism and Social Sciences’ Princeton U.P.-New Jersey- y Jameson,Frederic (1997) ‘Postmodernism, or the cultural logic of late capitalism’ Duke U.P.- Durham-.

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es así. Sin embargo, ignorancia de opciones oprevalencia de intereses particulares es unacosa, pero que la sociedad como colectivo nosepa qué hacer, es otra por completo distinta.De aquí que lleguemos a la conclusión de quela gestión de riesgo como proceso y comopráctica, no puede comenzar privilegiando elcómo hacer en términos parciales o sectorialesy puntuales haciendo referencia a escenarios deriesgo muy diversos.

A partir de esta conclusión preliminar,quedaríamos inmersos en un círculo vicioso (yocioso) en el que ni con 1,000 talleres decapacitación instrumental podríamos satisfacerla demanda existente. De hecho, hoy en día,tenemos suficientes expertos en la materia parahablar o enseñar prácticamente todo lo que sesabe colectivamente sobre instrumentos ytécnicas. No obstante, el lamento de muchosde esos expertos, técnicos, ingenieros,planificadores territoriales, economistas, etc.cuando se producen pérdidas con cada nuevodesastre es, justamente, ¿por qué pasa, sisabemos cómo evitarlo? Esta pregunta noslleva obviamente al campo de la política, de ladefinición de estrategias de desarrollo, de la tomade decisiones en los altos niveles de gobierno(públicos y privados), del poder relativo entre losque disfrutan de un desarrollo depredador y susvíctimas. Esto lleva necesariamente a unarevisión crítica de cómo se están organizandono solo las formas de organización de laproducción, sino también las de ocupación delterritorio residencial o urbano y de maneraespecial aquellas formas de organización de losprocesos de reconstrucción y rehabilitación querepiten los patrones de intervención que creannuevo riesgo.

Mas allá de la disputa política o de las específicasopciones, hay también una pregunta ética sobrela relación sociedad-naturaleza y en particularla relativa a los derechos de las futurasgeneraciones respecto de su disfrute de lanaturaleza. Entonces se requiere una toma deposición ética y política sobre el costo social ynatural o histórico de una intervencióndepredadora y una comprensión generalizadade las opciones alternativas que permitan

rectificar el rumbo -y de ser posible renovar lodestruido- de manera que en cada caso seapliquen principios y procedimientos queenfaticen la reducción del riesgo existente ytiendan a eliminar la construcción de nuevasformas de riesgo. Ello implicará también la másamplia participación de la población en el propioconocimiento del riesgo en que viven y laconstrucción de formas de poder quecontrarresten las tendencias que lo generan.

Entonces, insistimos de forma reiterada que elproblema no es el quehacer concreto -quéinstrumentos concretos utilizar-, sino más biencómo llegar a modificarlo. ¿Cómo llegar al puntoen que la gestión del riesgo sea asumida comoun proceso, una noción y práctica cotidiana?¿Cómo introducir sus nociones en el quehacerde instancias institucionales y organizacionalesque tienen por naturaleza la función u obligaciónde guardar por la seguridad de la sociedad?¿Cómo concebir la gestión del riesgo dentro delas múltiples prácticas profesionales ycotidianas? ¿Cómo hacer disponible o teneracceso a los recursos necesarios para losinstrumentos concretos de la gestión?: Unsistema productivo, una casa segura (enespecífico: crédito para la siembra de productosresistentes o ¿cómo amarrar un techo?)

Estos son los problemas que realmentedebemos resolver y no sencillamente elquehacer y las formas instrumentales. Tenertodos los instrumentos posibles sin poderlosaplicar, sería la derrota más grande. Así,tenemos que llevar el tema, la noción, las ideassobre organización, ética y responsabilidad, lossistemas legales y normativos, al punto de quelos instrumentos fluyan por sí solos, o cuandomenos que tengan la opción de aplicarse. Esuna situación similar al caso de los cientos demiles de seres humanos, sino millones, quemueren cada año a raíz de infeccionesestomacales o respiratorias o por hambre. Elproblema no es saber con qué “instrumentos”se satisfacen las necesidades alimenticias, denutrición adecuada o de salud de la población(una dieta balanceada, ejercicios, agua potable,etc.), el problema radica en cómo hacer esos

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“instrumentos” accesibles a toda la sociedad. Yeste es obviamente un problema de decisiónpolítica y ética, de responsabilidad social a la vezque de generación de conocimientos yalternativas productivas amigables con lanaturaleza y la sociedad. Por lo tanto no se tratade destruir los bosques y cuando vengan lasavalanchas “solucionar” el problema con undique. Habrá que desarrollar todo un sistema deproducción que no destruya el bosque para evitaren forma definitiva las crecidas súbitas y que eldique no sea necesario. No se trata de haceruna obra puntual de ingeniería -para lo que setienen las técnicas y el conocimiento de sobra-sino de revisar todo el proceso productor deriesgo y modificarlo.En síntesis, que la gestión del riesgo esesencialmente un proceso, y que uncomponente de ese proceso es la identificacióne instrumentación de soluciones concretas aescenarios de riesgo diversos. Para poder llegara la solución concreta de un problema particular,hay que garantizar que la gestión esefectivamente un proceso y no un conjunto deinstrumentos concretos particulares.

El presente documento apunta precisamente aun entendimiento de la gestión como proceso yno como producto o instrumento. Pero tambiéncomo un proceso social y político complejo queimplica un debate a fondo y una resoluciónalternativa para evitar las condiciones propiciaspara que ocurran desastres.

Insistir en lo conceptual, lo integral y lo holístico(cada realidad como un todo distinto de la sumade las partes que lo componen) del proceso4 , yconcentrarnos en este aspecto no dejamos delado una consideración de la práctica y de laslecciones y experiencias obtenidas, que nospermiten contrastar concepto con realidad. Así,nuestro documento considera estos aspectos yutiliza ejemplos y casos de buena práctica,dispersos como recuadros en el texto, ocomentados en el texto mismo. Además el lectorpuede acceder a los materiales de inventario ysistematización presentados en la página Webdel Programa y acceder a la literatura citada enel presente documento.

Precisiones sobre el contenidodel documento

El concepto, noción o práctica de la Gestión delRiesgo es relativamente reciente en nuestromedio. Sin embargo, durante los últimos 5 años,

y particularmente después del impacto notoriode fenómenos como El Niño de 1997-98, loshuracanes Mitch y George en 1998, la tragediade Vargas en Venezuela en 1999 y losterremotos de El Salvador de 2001, la Gestióndel Riesgo se ha introducido en el léxico y en lanomenclatura de múltiples instanciasgubernamentales, internacionales y de lasociedad civil, hasta el punto que pareciera queestuviéramos frente a una práctica ampliamenteconsensuada, comprendida y experimentada.Nada más lejos de la verdad: la idea quetransmite la noción es mucho más adelantada yatractiva, que el entendimiento yaprovechamiento de su significado en la práctica.De igual manera que con el concepto genéricoo global, lo mismo pasa con la noción específicade la Gestión Local del Riesgo, que respalda demanera importante muchas de las iniciativaslanzadas bajo esta nueva nomenclatura. Estocorre paralelo al auge en las preocupaciones porlo local y por la descentralización que hoy en díarecorren la región, frente a los procesos deglobalización que signan el modelo económicodominante y en pleno desarrollo en la actualidad.

Una revisión rápida de las prácticas impulsadasbajo el nombre genérico de la Gestión del Riesgorevela un conjunto muy diferenciado de acciones,que tienen en común pretensión explícita deintervenir en la problemática de riesgo y desastrepero difieren de forma notoria en lo que se refierea concepto, método, instrumentos y práctica.Ante a esta situación tenemos que aceptar que,tal vez, la cara bonita de la criatura domina sobresu esencia y contenido sustantivo como si lasapariencias estuvieran por encima de lasustancia. Si es así, o bien nos cruzamos debrazos y aceptamos que el concepto es un tipode saco sin fondo al cual podemos lanzarcualquier cosa, o bien reconocemos que lanoción y la práctica que anuncian tienen

4 Sin que ello implique que se subscriba en este texto los principios de la “Teoría General de los Sistemas” y portanto que se asuma una perspectiva teórica dentro de lo que Dahrendorf llamó “teorías del consenso”, ya que porel contrario se reconoce la importancia del conflicto y precisamente de esta noción como elemento clave en lacomprensión del proceso de producción de riesgo.

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especificidad, y que esa especificidad debe serrescatada. Con ello se reconoce que la gestióndel riesgo tiene particularidades como noción ycomo práctica, tiene una historia propia y no essencillamente un sustituto moderno, por ejemplo,para lo que antes se llamaba ‘prevención ymitigación de desastres’. Además, no se tratasolamente de una serie de acciones quepretenden reducir el riesgo, ni es un popurríindiferenciado de prácticas que están unidassolamente por la idea de reducir riesgo o prevenirdesastres.

El contexto escuetamente descrito arriba proveeun trasfondo para una explicación acerca de quése pretende y qué no se pretende con laelaboración del presente documento.

En esencia, lo que pretendemos es lo siguiente:

♦ Proveer un análisis sucinto de la evoluciónde la noción de gestión del riesgo,destacando cuáles son las característicasparticulares que permiten afirmar queestamos frente a una temática diferente,aunque complementaria a las nociones yprácticas promovidas con anterioridad.

♦ Buscar delimitar con precisión qué esespecíficamente la Gestión Local del Riesgo,y cuáles son los rasgos, facetas oparámetros que la definen como procesosocial.

♦ Tomar estas facetas como ejes de análisis,ofreciendo ideas genéricas sobre las formasde considerar e incorporarlas en lapromoción de la gestión integral local delriesgo.

Ahora bien, ¿qué es lo que NO pretendemoscon este documento?

No pretendemos ofrecer una “guía” o “manual”de la gestión local, que establezca paso porpaso, al igual que un recetario, lo que hay quehacer y cómo hacerlo. Esto no es prudente nifactible, debido a varias circunstancias. Primera,porque la práctica está en evolución igual que elconcepto, y más que pasos preestablecidos,sentimos que lo que se requiere es imaginacióny experimentación en torno a ejes de acción y

objetivos claramente definidos. Nuestrapropuesta busca identificar esos ejes y susignificado para el proceso de gestión. Segunda,no pretendemos ofrecer una visión cerrada delproceso de la gestión debido a que, como todopracticante en el tema, estamos igualmente‘probando el terreno’ y construyendo un método.

El presente documento procura ofrecer unapoyo a ese proceso de construcción de unmétodo y una intencionalidad, y no es su finalidadcrear una camisa de fuerza, predeterminada einflexible y, en consecuencia, rígida e imposiblede llevar a la práctica. Es, por tanto, unapropuesta; un principio apenas, ya que la prácticade la gestión del riesgo avanzará mássólidamente siempre que la discusión y laposibilidad de probar e intentar sigan vivas.

Y, finalmente, reiteramos algo ya insistido conanterioridad, no pretendemos ofrecer uninstrumentario, un conjunto de prácticasespecíficas para reducir o prevenir riesgos dedistintos tipos. Esa labor corresponde a losespecialistas que conocen su oficio y a laspersonas que tienen o pueden adquirir losconocimientos particulares necesarios.

¿A quién va dirigido esteescrito?

La audiencia principal del presente escrito estácompuesta particularmente por lo que podemosdenominar “los actores externos promotores dela gestión local del riesgo”.

Con esto delimitamos a una serie de actoresinstitucionales y organizacionales quienes porsu posición y sus funciones promueven opodrían promover la introducción de la prácticade la gestión local en los niveles locales mismos,ofreciendo apoyo en este proceso. En particularnos referimos a:

♦ Organizaciones no gubernamentaleslocales, nacionales e internacionalesinvolucradas en la promoción del desarrollolocal, la descentralización, o en laproblemática de los desastres y riesgosdirectamente.

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Capacidades de Gestión Local del Riesgo delPrograma Regional para la Gestión del Riesgoen América Central; Elizabeth Mansilla, GerenteTécnica Regional del Programa; y David Smithasesor de CEPREDENAC, quienes contaroncon el apoyo fundamental de los consultorescentroamericanos que realizaron el arduo trabajode base del levantamiento del inventario,fundamento de la iniciativa, y realizaron lassistematizaciones de experiencias en la región.Ellos son: Federico Armién en Panamá; AliceBrenes en Costa Rica y Belice; HoracioSomarriba en Nicaragua; Luis Romano en ElSalvador y Honduras; y Luis Gamarra enGuatemala. Agradecemos al Dr Manuel ArguelloRodríguez su lectura, comentario y pertinentessugerencias con referencia a un primer borradorde este documento.

La iniciativa regional en reducción de riesgocomprende parte de las acciones estimuladaspor el Buró Regional para América Latina y elCaribe, representado por Elena Martínez y porel Buró de Prevención de Crisis y Recuperacióna la luz de los dictados de la Estrategia Regionalpara la Reducción de Vulnerabilidades yDesastres acordada por los Presidentes delistmo en 1999, después del impacto de Mitchen la región. En esa estrategia se hace alusiónespecífica al fomento de la práctica de la GestiónLocal del Riesgo. Para el PNUD, el proyecto queapoya representa una continuidad del respaldobrindado a CEPREDENAC. El mismo constituyeun componente de su iniciativa regional para lareducción del riesgo y una consolidación deltrabajo regional en el tema, estimulada por elBuró para la prevención de Crisis yRecuperación, representado en este proyectopor Andrew Maskrey y Angeles Arenas. Se hacontado también con el respaldo y lacolaboración de Luca Renda en representacióndel Buró Regional para América Latina y ElCaribe representado por Elena Martínez en laoficina del PNUD en Nueva York, de la oficina dePNUD Panamá a través de su RepresentanteResidente, Elizabeth Fong y la SecretaríaEjecutiva del CEPREDENAC a cargo deGerónimo Giusto, así como del Comité deCoordinación del Programa Regional en el queparticipan Alida Spadafora (PNUD-Panamá) yPablo Torrealba (Director de Programas,CEPREDENAC).

♦ Organismos sectoriales o territoriales delgobierno central con injerencia en lo local.

♦ Agrupaciones o confederaciones demunicipios quienes ofrecen servicios deapoyo y planificación a municipiosparticulares.

♦ Autoridades que reciben demandas para lapromoción de la gestión local.

♦ Organismos de cooperación técnica yagencias financieras internacionales onacionales promotores del desarrollo.

♦ Profesionales del sector académico quienesa través de la enseñanza pueden promoveractitudes y prácticas consecuentes con lasmetas de la Gestión del Riesgo.

Esperamos que el documento final que tambiénsea relevante para consulta de los actoresdirectos de la gestión local, que son los mismosactores locales: munícipes, asociaciones depobladores y empresariales, asociaciones debarrios, organizaciones comunitarias, etc.

Nuestra delimitación del público indicado es,hasta cierto punto, simplemente indicativa, yaque consideramos que la gestión local aún debeser fortalecida desde múltiples niveles, dado queel grado de demanda autónoma de lo local, almenos para la gestión del riesgo, es aúnincipiente y requiere ser alimentado, entre otrascosas, por el impulso que los actoresintermedios y promocionales le puedan dar.

La labor de transformar los aspectos, lecciones,nociones, aprendizajes, contenidos sustantivos,empíricos o metodológicos incorporados en eldocumento corresponde a sus lectores comoparte de su labor de intervención y promoción, yde acuerdo con su audiencia particular. De estedocumento de igual forma que sucede conmuchos otros de similar índole, podrían derivarsemúltiples documentos, módulos decapacitación, fascículos, etc.; todos diseñadoscon un propósito, un lenguaje y forma deexpresión y mercado diferenciado en mente.El equipo central de trabajo responsable para laelaboración de este documento estabaconstituido por Allan Lavell, Coordinador delComponente de Fortalecimiento de las

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Segunda ParteSustentos teórico-conceptuales sobreel riesgo y lagestión local delriesgo en el marcodel desarrollo

1. Desastres: el contexto en quesurge la gestión del riesgo comoopción integral de intervención.

Desastres, u ocasiones de crisis asociadas conpérdidas y daños humanos y materialessocialmente significativos, han ocurrido desdelos orígenes de la humanidad.

Sin embargo, pareciera que su incidencia eimpactos tienden a aumentar de formarelativamente vertiginosa a partir de las últimasdécadas del siglo pasado. Las estadísticassobre los grandes desastres registrados en lasbases de datos internacionales mantenidas pororganizaciones como el Centro deInvestigaciones sobre la Epidemiología deDesastres de la Universidad de Louvaine-EM-DAT-, la Federación internacional de la Cruz Rojay Media Luna o el Munich Reinsurance Group,nos hablan de un incremento de hasta seis vecesen las pérdidas asociadas con desastres detodo tipo durante los últimos 40 años y de 500%en las perdidas asociados con eventoshidrometeorológicos durante los últimos 7 años.Estas pérdidas son más onerosas en losllamados países en vías de desarrollo, donde ungran desastre puede alcanzar un valor por dañosequivalente a entre el 10 y el 200 por ciento del

PIB anual de ese país, dependiendo del tamañorelativo de la economía afectada. Cuanto máspequeño es el país, más grande en general esel impacto del evento.

La explicación del aumento continuo en laspérdidas y su impacto en las economías puedeencontrarse no en un aumento en el número deeventos naturales extremos sino más bien enun aumento del número de pobladores,infraestructura y producción, ubicados en zonasde amenaza y en condiciones de talvulnerabilidad que sean susceptibles de sufrirdaños y pérdidas de tal magnitud que enfrentanseveras dificultades para recuperarse. Sinembargo, también debemos aceptar que por lasformas irracionales de intervención en elambiente natural, nosotros mismos hemoscreado nuevas amenazas de tipo socio-natural(ver definición más abajo). La vulnerabilidadinteractúa con las amenazas para perfilarcondiciones amplias de riesgo, dimensionadasde forma diferenciada, social y territorialmente.El riesgo, o la probabilidad de daños y pérdidasen el futuro, anteceden al desastre y lo anuncian.El desastre es finalmente la concreción de unriesgo, una realización de determinados nivelesde riesgo en la sociedad, en que el evento físicosirve de detonador, pero no es la causa únicaque le da origen.

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Si bien es cierto que hasta muy recientementedominaba una noción implícita o explicita de quelos desastres son productos de extremos de lanaturaleza frente a los cuales casi lo único quese podía hacer era prepararse y reaccionarcuando al fin sucedieran (o buscar modificar laincidencia de la amenaza con anterioridad), estanoción ha sufrido cambios importantes másrecientemente con el desarrollo de las ideassobre vulnerabilidad.

Hoy en día existe un amplio reconocimiento deque los desastres se relacionan de una u otraforma con una suma de prácticas humanasinadecuadas y que son, a la vez,representaciones del déficit en el desarrollo. Asítambién, se reconoce que no se trata solamentede que los desastres impactan negativamenteen las opciones y potencial de desarrollo de lospaíses sino, de forma más importante, que sonlas mismas modalidades de desarrollo de lospaíses con sus impactos diferenciados en lasociedad, las que nos ayudan a explicar elcrecimiento de la vulnerabilidad, de lasamenazas, y en fin, del riesgo. De ahí elargumento nos lleva a reconocer que la relacióndesarrollo-desastre es íntima y que un avanceen la solución del problema de riesgo y desastrenecesariamente pasa por un proceso en que elriesgo sea sujeto de consideración en losesquemas de planificación del desarrollosectorial, territorial y ambiental. Con estereconocimiento, necesariamente la manera enque se considera la intervención humana a favorde manejar el problema, cambia de formaimportante.

2. La intervención en laproblemática: evolución en elpensamiento y en la acción.

Con anterioridad a la década de los noventa, lapráctica en torno a los desastres se concentrabaen mayor medida en lo que se ha dado en llamarlos “preparativos” y la “respuesta” a losdesastres. La prevención y la mitigación, auncuando fueron aceptadas como accionesnecesarias y prudentes, no fueron objetos de

gran atención por parte de los gobiernos y lasociedad en general. Cuando se promovíanestas acciones estaban en generalconcentradas en la modificación de lasamenazas, utilizando medidas estructuralestales como diques, muros de contención, etc.,en modalidades relacionadas con la ingenieríaestructural y en acciones esporádicas dereubicación de comunidades localizadas enzonas de amenaza física. A diferencia de lospreparativos y la respuesta, la prevención y lamitigación no contaban con una institucionalidadapropiada que las promoviera, con una baselegal o normativa que las apoyara, ni con unconsenso social que las avalara. (Lavell yFranco, 1996)

Durante la década de los noventa y bajo elimpulso de varias instancias internacionales yorganizaciones no gubernamentales, entre lascuales el Decenio Internacional para laReducción de los Desastres Naturales tuvo unainjerencia importante, la temática del riesgo y desu reducción a través de intervencionesanteriores al impacto de un desastre, fue elevadaa un estatus mayor y hasta privilegiado en eldiscurso. Paralelo a esto un énfasis crecientese ponía en la necesidad de un mayorinvolucramiento de los niveles locales y de lascomunidades tanto en el manejo de desastrescomo en la reducción del riesgo. El debate entorno al riesgo como una construcción social,donde las amenazas juegan su parte pero nodefinen el problema por sí mismas, fueacompañado por una creciente discusión sobrelos nexos entre los desastres y el desarrollo, yentre el desarrollo y los desastres. Como partede ella surgieron importantes consideracionesen lo que se refiere a la relación entre ladegradación ambiental y la creación decondiciones de riesgo de desastre. El crecientenexo encontrado entre las modalidades dedesarrollo, la degradación ambiental, laconstrucción del riesgo y la concreción dedesastres en los países en vías de desarrolloen particular, impulsaron la noción de que eldesarrollo sostenible solamente podría lograrsesi la reducción y previsión del riesgo fuese uncomponente inherente de la planificación deldesarrollo en los niveles internacionales,nacionales, y locales, y en la planificaciónsectorial y territorial. (Lavell, 1999)

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Latina, estimulada a través del programa deGestión Local de Riesgo de esa organización, yutilizando los módulos de capacitacióndiseñados para tal efecto5 . Similares enfoquesfueron también promovidos paulatinamente porun número limitado de ONGs y agenciasinternacionales.

Con el Mitch, sin embargo, como hemoscomentado, casi espontáneamente florece eltérmino, si no el concepto, y rápidamenteaparece en todas partes, acuñado por múltiplesactores en múltiples quehaceres. Laterminología anterior de prevención y mitigación,manejo o administración de desastres cederápidamente frente a la nueva terminología. Esuna frase de moda hoy en día y pocos enCentroamérica y otras regiones de AméricaLatina resisten su utilización. Sin embargo, eluso que se le da es diverso y ambiguo, muchasveces falta especificidad; se utiliza para acuñarmúltiples prácticas diferentes y en consecuenciano existe una visión consensuada de su sentidoque una a los practicantes. Es por esto quenuestro propósito aquí es ofrecer una opciónconceptual y práctica como base para el debatey la discusión, susceptible a modificaciones,ampliaciones y reelaboraciones posteriores.

3. El riesgo: concepto ycaracterísticas. Las basespara construir un concepto degestión de riesgo.

Hasta aquí hemos establecido de forma escuetala manera en que los desastres incrementan suincidencia en la sociedad con pérdidas y dañosque aumentan año tras año. También se haestablecido que los desastres son el resultadode riesgos no manejados y que los riesgos queenfrenta la sociedad son resultantes de procesossociales que derivan de las modalidades dedesarrollo vigentes y que de alguna forma tienenrepercusiones en términos de la conformacióny construcción de amenazas y vulnerabilidadesque por sí mismas constituyen factores deriesgo.

Con el paso del tiempo y un mayor desarrolloconceptual en torno al riesgo, la prevención ymitigación de desastres pasaron de serconsideradas actividades exógenas -fuera deldesarrollo como tal- a ser más bien elementosendógenos al tener en cuenta estructuralmentelos componentes y criterios propios deldesarrollo. El riesgo y su control eran algo queatravesaba la ecuación de desarrollo y no algotangencial o un apartado independiente. (Lavell,2002)

Por otra parte, nociones sobre el riesgo y laintervención social en torno a éste evolucionaron,pasando de consideraciones técnicas, y hastatecnocráticas, a ver el problema a la luz deimaginarios y visiones de los actores distintosen un escenario del riesgo concreto. Enconsecuencia, se reconocía más y más que loque era riesgo inaceptable para unos, era riesgoaceptable o aceptado para otros. Todo dependíade su posición en los escenarios, sus roles yposiciones sociales, y del rol social que jugaban.Con esto había un creciente reconocimiento deque la reducción de riesgo o, para tomar lanomenclatura anterior, la prevención y mitigaciónde desastres, no era una práctica técnicadestinada a proveer productos, sino una prácticasocial compleja imbuida con el proceso y lapresencia de actores sociales diversos ymuchas veces antagónicos.

Es en este ámbito de consideraciones quesurgen las primeras aproximaciones al diseñode un nuevo paradigma de intervención, quesupera las nociones de prevención y mitigaciónde desastres para ubicarse en el terreno delriesgo y la gestión de su reducción. Es de ahíque surge, alrededor de 1996, la noción deGestión del Riesgo, atribuible en primerainstancia al trabajo de la Red de EstudiosSociales en Prevención de Desastres enAmérica Latina (LA RED). (Wilches Chaux, 1998,Zilberth, 1998)

De la primera aparición de la noción de gestióndel riesgo hasta el impacto de Mitch enCentroamérica, se tuvo poca difusión en laregión. Su introducción y desarrollo fue limitadaen esencia al trabajo de LA RED concomunidades en varios países de América

5 Ver Linda Zilbert. Módulos para la Capacitación. Guía de LA RED para la Gestión Local del Riesgo. LA RED-ITDGPerú. Quito, 1998.

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evento considerado de alguna forma negativa;y/o iii.) un contexto que puede acarrear unareducción en las opciones de desarrollo plenode algún elemento o componente de laestructura social y económica.

Como tal, la noción de riesgo puede aplicarseen contextos y campos de análisis variados ytener significados disímiles. Siempre implica unacondición latente asociada con algún grado deincertidumbre dentro de las probabilidades querepresenta. (Cardona, 2002, 2003)

Por riesgo de desastre en particular entendemos,la probabilidad de daños y pérdidas futurasasociadas con el impacto de un evento físicoexterno sobre una sociedad vulnerable, dondela magnitud y extensión de estos son tales queexceden la capacidad de la sociedad afectadapara recibir el impacto y sus efectos yrecuperarse autónomamente de ellos.

Aun cuando el tema de desastre ha sidodominado por lo que se podrían llamar los“grandes” desastres o catástrofes, que han sidoacompañados o definidos por la gran magnitudde los daños y pérdidas humanas o económicasque significan, esta noción resulta inconvenientee imprecisa. (Hewitt, 1983). Hoy en día sereconoce que los grandes desastres contribuyentan sólo con una parte o fracción de las pérdidasy daños que se producen en la sociedad añotras año. Así, suceden miles de eventos demenor magnitud asociados con impactospequeños y medianos, que, al sumarse en susefectos en periodos de tiempo extendidos,pueden significar impactos y la erosión deoportunidades y logros de desarrolloequivalentes, si no mayores, a aquellosasociados con los grandes desastres.

Estas pérdidas e impactos muchas vecesexceden la capacidad de los afectados parasoportarlos y recuperarse, constituyéndose endesastres pequeños y medianos que afectan alocalidades, comunidades y hasta familias a lolargo y ancho de los países. El riesgo de desastreno se define solamente en términos del riesgocatastrófico sino también en función del riesgolocalizado y disperso que se realizará en algúnmomento, concretándose en desastres los que,

Desarrollo y riesgo así como riesgo y desarrolloestán indisolublemente relacionados por el ladonegativo de la ecuación. O sea, el riesgo dedesastre se crea en los intersticios de losprocesos económicos, sociales y políticos quederivan de los modelos dominantes detransformación de la sociedad que rigen distintasépocas de la humanidad. (Blaikie et al, 1996).Riesgo y desastre son entonces la antítesis deldesarrollo, el lado oscuro de la ecuación. Elriesgo es sinónimo de inseguridad y el desastreun reflejo de la insostenibilidad. Sobre estosaspectos y su significación volveremos masadelante.

Entender cabalmente la noción de gestión deriesgo y gestión local de riesgo en particular, yde la posibilidad de perfilar sus características,modalidades y las opciones para suimplementación como práctica social cotidiana,requiere como paso previo una comprensión delriesgo como condición social y de la forma enque se articula con el problema de desastre ycon el desarrollo y los procesos sociales vistosdesde una perspectiva sectorial y territorial. Enadelante solamente destacaremos los aspectosmás importantes del riesgo como se handiscutidos en la literatura y como se hanexperimentado en la realidad y la práctica, sinentrar en una discusión pormenorizada de losmismos. Cada una de las nociones vertidasabajo asume una importancia destacada comogancho o peldaño en la construcción de unanoción, concepto y práctica adecuada de lagestión del riesgo. Por esta razón proveemos lasiguiente síntesis de nociones. El Anexo 1presenta un glosario de términos, conceptos ynociones utilizadas en el presente texto.

3.1 El concepto global de riesgo dedesastre

Al referirnos a la noción de riesgo de desastre,nos referimos a un uso particular de la noción oconcepto más genérico de riesgo.

Por riesgo en general entendemos la existenciade una condición objetiva latente que: i.) presagiao anuncia probables daños y pérdidas futuras;ii.) anuncia la posibilidad de la ocurrencia de un

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en general, serán enfrentados con los recursosde las mismas localidades y poblaciones y sinmayores apoyos externos. A manera de ejemplosobre la importancia de estos fenómenos,podemos considerar los datos registrados en labase de datos, DESINVENTAR, de LA RED paraalgunos países de Centroamérica (verwww.desenredando.org). Esta base, en la cualla información se registra en los nivelesterritoriales de menor escala posible (municipio,cantón, departamento, etc.) contabiliza paraCosta Rica, para el período 1972 a 2001, 4,433eventos mientras que el EM-DAT registrasolamente 37 desastres; en el caso de Panamálos registros son 2,226 y 25 respectivamente; ypara Guatemala DESINVENTAR registra 1,650eventos entre 1990-99, sin incluir los casi 550asociados con el Huracán Mitch, comparado con57 en EM-DAT para el período 1972-2001.

3.2 Los factores del riesgo

El riesgo deriva de la relación dinámica ydialéctica entre las llamadas amenazas físicasy las vulnerabilidades de una sociedad o uncomponente en particular de la misma.

Las amenazas son eventos físicos latentes, osea probabilidades de ocurrencia de eventosfísicos dañinos en el futuro, y pueden clasificarsegenéricamente de acuerdo con su origen, como“naturales”, “socio-naturales”, o“antropogénicos” (ver Lavell, 1996).

Las naturales derivan de la misma dinámica dela naturaleza y comprenden fenómenos comosismos, huracanes, tsunamis y erupcionesvolcánicas. Las antropogénicas derivan porcompleto de acciones humanas e incluyenexplosiones, incendios, derrames de sustanciaspeligrosas, accidentes tecnológicos y otros. Y,las amenazas socio-naturales derivan de laintersección de prácticas humanas con elambiente natural, normalmente en condicionestipificadas como de degradación ambiental, deinadaptabilidad al entorno o bajo condiciones deinsuficiencias y/o deficiencias en la dotación deinfraestructuras urbanas y rurales,particularmente para el drenaje de aguaspluviales. Así, un número importante y creciente

de eventos físicos dañinos tales comoinundaciones, deslizamientos, sequías, erosiónde suelos y colapsos de tierra son generados oacentuados por distintas prácticas humanas,como por ejemplo la deforestación, el corte demanglares, el minado y desestabilización deladeras, el monocultivo en ambientes frágiles, yla construcción de ciudades sin adecuadossistemas de drenaje pluvial.

Los tres tipos genéricos de amenaza tienendistintas connotaciones con referencia a lo quese ha dado en llamar, la “construcción social delriesgo” y, en este caso particular, con laconstrucción social de la amenaza.

En el caso de las amenazas naturales, latransformación de la naturaleza en amenaza,sucede por la inadecuada ubicación deasentamientos en condiciones de baja‘resiliencia’ o elasticidad y altos grados devulnerabilidad. De esta manera, el ambientecomo recurso o bien público se transforma enamenaza o mal público, por las propiasmodalidades de ocupación del suelo y las formasde desarrollo de los elementos de la estructurasocial y económica.

En el caso de las amenazas antropogénicas,éstas son totalmente una construcción humanay el papel que el ambiente natural juega en laconstrucción del riesgo asociada con ellas vienepor sus características particulares y la formaen que potencian la amenaza como tal. Así, porejemplo, frente a un determinado nivel decontaminantes que se arrojan al agua, el nivelde riesgo dependerá, en parte, de lascaracterísticas de esa misma agua, donde lagosy otros cuerpos de agua relativamente estáticostenderán a acumular mayores niveles decontaminación que el de las aguas que fluyen aaltas velocidades, dispersando loscontaminantes hacia mares y océanos. De igualforma, la contaminación del aire depende de losniveles de vientos y movimiento de la atmósfera.Incendios forestales originados por acciónhumana serán más peligrosos en condicionesde sequía y vientos fuertes.

Las amenazas socio-naturales son un híbridode relaciones y procesos naturales y

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antropogénicos y no pueden existir sin elconcurso de ambos tipos de factores. Son partede contextos que tipifican la problemáticaambiental en general y en la mayoría de loscasos son generadas por la dinámica de ladegradación ambiental. A diferencia de lasamenazas naturales, son producto de procesosdirectos de construcción social, pero de manerasimilar a éstas, también representan latransformación de los recursos en amenazas yde bienes en males públicos. La manifestaciónmás acuciante de este tipo de amenaza estárepresentada por los peligros pronosticados conreferencia a los procesos de Cambio ClimáticoGlobal, relacionados con la emisión de los gasesde invernadero. Aquí la escala de preocupaciónen cuanto a causalidad cambia de lo local, zonalo regional, hacia el nivel global, mundial ointernacional, pero en esencia, se trata deaspectos muy similares, dados sus orígenesparticulares y genéricos. Además, a pesar desu causalidad en procesos globales, lamanifestación concreta de las nuevasamenazas que surjan siempre será en losniveles locales o regionales.

En cuanto a las vulnerabilidades, que constituyenel segundo factor en la ecuación del riesgo,éstas representan características internas de loselementos expuestos a las amenazas-población, asentamientos, producción,infraestructura, etc., que los hacen propensosde sufrir daño al ser impactados por distintoseventos físicos. Las vulnerabilidades significanuna falta de ‘resiliencia’ y resistencia y, además,condiciones que dificultan la recuperación yreconstrucción autónoma de los elementosafectados. Aquí, se trata de muy distintos tiposo niveles de vulnerabilidad: económicos,sociales, organizacionales e institucionales,educacionales y culturales, entre otros- que enun sistema de compleja interacción, creancondiciones de lo que se ha dado en llamar, la“vulnerabilidad global” de un elemento, unidad oestructura social particular (Wilches Chaux,1993). En general, es aceptado que lasvulnerabilidades son específicas a distintos tiposde amenaza, lo que significa que no existenvulnerabilidades generales, sino más bienvulnerabilidades con referencia a amenazas oconjuntos de amenazas específicas.

Ahora bien, además de las característicasbásicas de amenazas y vulnerabilidades, paraintroducir mayor dinamismo al análisis esimportante considerar tres aspectosparticulares:

Primero, las amenazas, aunque claramentedistinguibles según su tipo, rara vez semanifiestan de forma individual y unilateral en ladefinición de riesgo y desastre. Más bien existeninterrelaciones, sinergias y concatenaciones quenos permiten hablar de contextos sociales,territorios o regiones de multi-amenaza por unaparte, y de amenazas complejas, por la otra.

En el primer caso nos referimos a zonas,regiones, localidades o comunidades queenfrentan simultáneamente la existencia dedistintos tipos de amenaza. Múltiples áreas dela región son sujetas a la amenaza sísmica,volcánica, de inundación, de deslizamiento y desequía. Estas amenazas puedendesencadenarse en la forma de eventos realesen momentos distintos, o en el peor de loscasos, dos o más a la vez, aunque conmagnitudes variadas.

En el segundo caso nos referimos al hecho deque una amenaza particular, al realizarse enforma de un evento físico concreto, puededesencadenar una serie de otros eventos físicosdañinos. Este es el caso por ejemplo de un sismode cierta magnitud que incita a procesos delicuefacción, deslizamiento y derrumbe, rupturade líneas vitales de conducción de materialespeligrosos, ruptura de presas y diques, incendiosetc., con diversas consecuencias para lasociedad.

Tal concatenación de eventos y las sinergiasasociadas, se traduce en una dilución de la líneaque separa las amenazas naturales yantropogénicas o llega a provocar que en todocaso, tenga poca validez la diferenciaciónabsoluta y separada entre ambos tipos deamenaza en la realidad compleja de lascondiciones de riesgo y desastre. Si no haycuidado en las interpretaciones de las causasde pérdidas y daños, entonces es fácil caer enla trampa de decir, por ejemplo, que un sismoes la causa de algo, cuando de hecho es en

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realidad el detonador de un proceso complejoque finalmente culmina en desastre. Ladestrucción parcial del barrio La Colina en SantaTecla, Gran Área Metropolitana de San Salvador,en enero de 2001, fue a causa de undeslizamiento detonado por el sismo y no por elsismo como tal, aún cuando en las bases dedatos internacionales se atribuyen las pérdidasal sismo mismo. Igual que en el caso del VolcánCasitas, en Nicaragua, donde las mas de dosmil vidas humanas perdidas se atribuyendirectamente al Huracán Mitch, siendo que ahíhubo también un deslizamiento gigantesco quearrasó con varias comunidades.

Esta advertencia se hace porque la línea decausalidad es muchas veces compleja y tienede por medio numerosos procesos o factoresintermedios que en la fórmula de la reduccióndel riesgo deben de ser considerados. Entre ellosestá el manejo de la vulnerabilidad, cuyaespecificidad y particularidad frente a amenazasdistintas suele muchas veces no concordar conlos esquemas “mono-amenaza” de los queparten las iniciativas de intervención.

Segundo, el entendimiento de las formas deconstrucción social de las amenazas dedesastre requiere en determinados casosentender la dinámica de la vida cotidiana y delas prácticas sociales de la población, estoparticularmente con referencia a la poblaciónpobre o destituida, los excluidos de la sociedad.Así, mientras importantes problemas asociadoscon la ubicación de la población y la produccióny su exposición a amenazas, se explican por lamisma pobreza en que vive las familias, suvulnerabilidad también se relaciona muy decerca en términos causales con sus grados deexclusión social y el peso del riesgo cotidianoque deben vencer como parte de sus vidasdiarias. Muy específicamente, un númeroimportante de las amenazas socio-naturales,producto de diversas formas de degradaciónambiental, son resultado de la incesantebúsqueda por parte de la población de opcionesalternativas para satisfacer sus necesidadesbásicas o cotidianas. Este es el caso, porejemplo, del corte de árboles y manglares parasatisfacer necesidades diarias de calentamiento,cocción de alimentos o construcción de vivienda

y que repercute en la estabilidad de ecosistemasy pendientes y en la incidencia y magnitud deinundaciones. Otro ejemplo se encuentra con lacontaminación de tierra y agua a raíz de laausencia de sistemas adecuados de recolecciónde basura o deshecho de aguas negras queposteriormente inciden en los niveles de riesgode enfermedad de la población expuesta.

Los recursos son transformados en amenazasa través de múltiples procesos relacionados conla satisfacción de las mínimas condiciones devida que garantizan la supervivencia. Como bienafirma Girot (PNUD, 2003, en prensa) en sucontribución al Segundo Informe sobre el Estadode la Región de PNUD, mientras la herenciaecológica y cultural de la región representa unbien público de inmensas proporciones queofrece recursos para el desarrollo, esta mismaherencia garantiza que la pobreza no se agudiceaún más rápido. Sin embargo, ello se logra acosta de la creación de nuevas amenazas ymales públicos. Sobre el tema del “riesgocotidiano” y su relación con el riesgo de desastre,volveremos más adelante.

Tercero, al hablar del riesgo, es necesarioreconocer que los factores de amenaza yvulnerabilidad no constituyen elementosdiscretos y disociables; por el contrario, estánmutuamente condicionados y soninterdependientes. Para poder hablar de unaamenaza y de su intensidad o magnitud, esnecesario considerar, a la vez, los niveles devulnerabilidad existente, y viceversa. Así, porejemplo, un posible sismo de 5.2R que afectauna zona de muy alta vulnerabilidad, puede llegara causar más daños y pérdidas que un sismode 7.2 con idéntica profundidad y distancia alepicentro, pero en una zona de muy bajavulnerabilidad. Esto significa que la definición deun evento extremo o intenso dada por lasciencias naturales es algo diferente a la quepueden proporcionar las ciencias sociales oaplicadas. Para las primeras, tal definición estárepresentada por los niveles de descarga deenergía y su relación con la norma, mientras quepara aquellos que estudian el riesgo y el eventualdesastre, la noción de evento extremo o intensoproviene de los daños y pérdidas probables,antes que por la magnitud física del evento

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detonador. Todo esto significa que el riesgo esel concepto central y el punto focal de atenciónpara la intervención en pro de la reducción,previsión y control de los factores finalmentedesencadenadores del desastre, objetivo en síde la Gestión del Riesgo. También ello sugiereque nuestra intervención debe guiarse por unentendimiento cabal de la forma particular en quela vulnerabilidad humana interactúadinámicamente con el ambiente físico, natural oantropogénicamente construido.

3.3 El riesgo de desastre y su relacióncon el riesgo cotidiano

El riesgo de desastre es una expresión omanifestación del riesgo en general, con suspropias particularidades. Sin embargo, eseriesgo no puede verse como algo autónomo yaislado de otras manifestaciones o expresionesdel riesgo global, como si tuviera sus propiosmóviles y factores condicionantes. Unaexpresión o categoría particular del riesgo degran importancia para entender el riesgo dedesastre es lo que se puede llamar “riesgocotidiano” o riesgo crónico (Sen, 2000). Es através de la noción de riesgo cotidiano que sepuede lograr captar la relación entre pobreza yriesgo de desastre y, más particularmente, entrepobreza y la construcción social de amenazasy vulnerabilidades. Con la noción de riesgocotidiano nos referimos particularmente a lascondiciones cotidianas de existencia de lospobres que son manifestaciones de esa partehumana del desarrollo, la miseria, que es elcomplemento de la forma de ‘desarrollo’concentrador de riqueza y poder que se haimpulsado por los últimos quinientos años engeneral ( Arguello, 2002) y que predisponen a lapoblación de forma regular a daños y pérdidasmateriales / físicas, anímicas, sicológicas, etc.,que inhiben el logro pleno del bienestar humano;desempleo, desnutrición, insalubridad, violenciafamiliar y social, alcoholismo y drogadicción, porejemplo. La existencia de estas condiciones,algunas de las cuales no se restringensolamente a la población pobre, permitetransformar condiciones de pobreza en factoresde amenaza y vulnerabilidad o riesgo dedesastre, y un entendimiento de cómo el

desastre afecta a la población de escasosrecursos, no puede prescindir de unconocimiento del problema de desarrollo y de lapobreza en general.

A manera de ejemplo, es claro que una poblaciónque sufre condiciones de inseguridad alimenticia,de privación en la dotación y calidad de vivienda,de altas tasa de morbilidad o falta de acceso aagua potable en condiciones normales deexistencia, será más propensa a sufrircondiciones de desastre en circunstanciasexcepcionales signada por el impacto repentinoo gradual de un evento físico externoextraordinario. El desastre relacionado con laactualización de una amenaza externa físicacomprenderá en muchos casos la meracontinuidad y profundización del “desastrepermanente” de la vida cotidiana de la población,la pobre en particular.

3.4 Las expresiones territoriales delriesgo y los espacios de suconstrucción

El riesgo global, total o de desastre se manifiestaen territorios definidos y circunscritos, y essufrido por individuos, familias, colectividadeshumanas, sistemas productivos oinfraestructuras ubicados en sitiosdeterminados. Los desastres tienen unaexpresión territorial definida que varía desde lomuy local hasta cubrir vastas extensiones de unpaís o varios países. En el caso de los grandesdesastres asociados con eventos como elhuracán Mitch es posible verlos no como un sólodesastre sino más bien como un número grandede pequeños o medianos desastres afectandode forma diferenciada a numerosascomunidades, familias, zonas o sitios; todosrelacionadas con el mismo macro fenómenofísico (un huracán, sismo, inundación, etc.), peromostrando diferencias importantes, producto dela forma particular en que el evento físicointeractúa con la vulnerabilidad local. Lo quepuede parecer y ser tratado como un solodesastre por parte de los gobiernos de los paíseso por los organismos nacionales einternacionales de respuesta o de emergencia,toma la forma de múltiples desastres distintos

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para los pobladores y comunidades afectadas ylos organismos locales de respuesta. Lavulnerabilidad es diferenciada en el territorio conrelación a grupos humanos distintos.

A pesar de que el o los desastres, tienen unacircunscripción territorial definida, que puededenominarse el «territorio del impacto» y que elriesgo se manifiesta en esos mismos espacios,los factores causales del riesgo y del desastre -tanto eventos físicos como los componentesdistintos de la vulnerabilidad-, no tienennecesariamente la misma circunscripciónterritorial. Muchas veces, el «territorio de lacausalidad» tiende a diferir sustancialmente delterritorio del impacto, aún cuando frente a otrosfactores particulares puedan coincidir.

En el caso de las amenazas hacemos referenciaa procesos como la deforestación de las altascuencas de los ríos que contribuyen a lasinundaciones en las cuencas bajas; lasdescargas de las presas río arriba con losmismos efectos; la creación de presasartificiales en las montañas por depósitos demaderas, las cuales, al romperse, causaninundaciones repentinas río abajo; o, lacontaminación industrial de los cauces fluvialescon impactos negativos a muchos kilómetros dela fuente de contaminación.

En el caso de la vulnerabilidad la incidencia depolíticas nacionales forjadas en las ciudadescapitales o fuera del país, referidas a asuntoscomo la inversión pública, el manejo ambiental,los estímulos a la producción y la reconversión,la descentralización y el fortalecimientomunicipal, los fondos de inversión social, laparticipación popular, etc., tienen impactos enlos ámbitos locales y familiares, lejos de loscentros de decisión política.

Finalmente, en lo que se refiere a la coincidenciaterritorial de las causas e impactos de losdesastres, podemos mencionar las formas enque la inadecuada construcción de diques alteralos caudales de los ríos resultando en nuevospatrones de inundación, la manera en que laausencia de planes de ordenamiento territorial yde controles sobre la localización de viviendase infraestructura impuestas por los gobiernos

locales tiene repercusiones severas en términosdel riesgo en el nivel local, o de la forma en queel bloqueo de alcantarillados o cauces fluvialespor el depósito de basuras domésticas eindustriales causa episodios de inundación ensus cercanías. Otros múltiples ejemplos de lacoincidencia y diferencias territoriales en lacausalidad y en el impacto pueden encontrarse.

Una consideración de los niveles territorialesdiferenciados en cuanto a la causalidad y elimpacto reviste gran importancia en términos dela gestión de soluciones tendientes a lareducción del riesgo y la vulnerabilidad. Significauna intervención, negociación y decisión políticaque desborda los niveles locales afectados,llegando a los niveles regionales, nacionales ohasta internacionales. Significa que avancessustantivos en la reducción, solamente puedenlograrse considerando un marco territorial amplioy adecuados niveles de coordinaciónintersectorial. Lo local enfrenta severaslimitaciones en lo que se refiere a la reduccióndel riesgo global y el riesgo de desastre poreventos físicos determinados.

Desde otra perspectiva espacial o territorial, esimportante también considerar la forma en queel uso del territorio y sus recursos puedeobedecer a lógicas y racionalidades territorialesdistintas, en ocasiones satisfaciendonecesidades eminentemente locales y, otrasveces, regionales, nacionales o internacionales.Así, tomando ejemplos derivados de un análisispreliminar de la problemática del Bajo Lempa enEl Salvador es claro que el uso que se hace delrecurso agua en la cuenca media para fines degeneración de electricidad, obedece a una lógicanacional más que local; y, en consecuencia, elcálculo de riesgo aceptable que influye en ladecisión de abrir las compuertas para lageneración de electricidad, está regida por unalógica distinta a la de proteger o salvaguardar alas poblaciones de la cuenca baja deinundaciones y pérdidas. De igual forma, elrecurso que significa el Bosque deNancuchiname, en la margen izquierda del ríoLempa o los bosques salados de la Bahía deJiquilisco se puede considerar de formasdistintas si la racionalidad que impera en sumanejo deriva de intereses internacionales,

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nacionales o locales. El uso y función que seda al recurso, diferiría de acuerdo con el actorde la decisión. Conservación versus usoproductivo, explotación versus manejosostenible, etc., se perfilan como opcionesdistintas de acuerdo con necesidades ydemandas distintas. La compatibilización deestas demandas «territoriales» y socialesdistintas constituye un reto importante en elmanejo del territorio y en la reducción del riesgopara los pobladores de la zona.

Los desastres se concretan en forma de dañosy pérdidas que afectan diferenciadamente agrupos sociales y territorios. Esta distribuciónsocial y territorial del daño es antecedida por laexistencia de condiciones objetivas de riesgo.Y, la distribución social y territorial del riesgorefleja diferencias en la forma en que lasamenazas y vulnerabilidades se conforman haygrandes diferencias en los niveles de riesgo sepueden encontrar dentro de un territorio pequeñoo dentro de un grupo social particular.

Esto significa que la expresión más fiel del riesgose encuentran en los niveles micro-sociales ymicro-territoriales (los niveles locales,comunitarios, y familiares). Esto se puedeapreciar al examinar detalladamente ladistribución social y territorial del daño despuésde un huracán, terremoto, inundación, etc. enque muchas veces daños y pérdidassignificativas se encuentran en grupos socialesy sitios inmediatamente próximos a otros dondepoco daño se ha experimentado.

3.5 El riesgo como proceso dinámico ycambiante: la noción de un continuode riesgo

Las amenazas y vulnerabilidades, no soncondiciones estáticas, sino más bien dinámicasy cambiantes. El dinamismo y el cambio resultandel impacto de diversos procesos sociales,económicos o políticos relacionados con lasmodalidades de desarrollo de una sociedad yque se desplieguen de forma continua ycotidiana; por el impacto de políticas deliberadasde reducción o control del riesgo; o, de formaacelerada o abrupta, por cambios repentinos en

la asignación de recursos e inversiones,incluyendo el retiro de los mismos por parte dela gran empresa, de países, regiones o zonasproductivas, o por eventos físicos peligrosos,como los terremotos, huracanes, inundaciones,explosiones, o conflictos sociales, de los cualeslas guerras son la forma mas extrema.

El reconocimiento del dinamismo y cambio quesufre el riesgo de desastre en términos sociales,territoriales y temporales nos permite considerarsu existencia en términos de un “continuo” o“proceso de riesgo”. La noción del continuo deriesgo, pensamos, asume un papel heurísticoimportante para entender posteriormente laestructura y las facetas de la llamada gestióndel riesgo y su carácter integral y transversal.Para facilitar el entendimiento de la noción decontinuo como se aplica al problema del riesgode desastre o al problema del riesgo en elcontexto de los desastres, podemos hablar, enprincipio, de tres grandes fases o conjuntos delriesgo, que encierran distintos procesos yperfilan distintas respuestas y acciones por partede la sociedad, a saber:6

♦♦♦♦♦ El riesgo primario o estructural hacereferencia a las condiciones de riesgoexistentes en la sociedad en situaciones denormalidad, producto de los mismosprocesos normales y contradictorios dedesarrollo sectorial, territorial y social yalimentado o reconformados en algún gradopor la incidencia de los impactos sucesivosde fenómenos físicos peligrosos y crisiscoyunturales en la economía y sociedad. Elriesgo estructural o primario es objeto deintervención por medio de la llamadamitigación de riesgos o desastres.

♦♦♦♦♦ El riesgo secundario, derivado ocoyuntural. Comprende las condicionesespecíficas de riesgo que surgen de maneramás o menos repentina con el impacto deun fenómeno físico peligroso en la sociedad.Ejemplo de esto son los riesgos deenfermedad y muerte, de desnutrición einseguridad alimenticia aguda, de falta deacceso a agua potable, de violación ymaltrato en albergues de mujeres y niños.

6 La terminología utilizada para captar la esencia de los distintos tipos o momentos del riesgo de desastre puedesufrir modificaciones. Aquí se utiliza una opción sin que sea necesariamente la mejor.

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Estos riesgos se construyen sobrecondiciones de riesgo primario yvulnerabilidades existentes previas alimpacto, permitiéndonos hablar de unproceso o continúo de riesgo de desastre.Los riesgos secundarios o derivadosmientras no se resuelven con la respuestaa los desastres, pasan a alimentar losriesgos primarios futuros de formasincrética. Esta intensificación de lascondiciones existentes de riesgopermanente o estructural se ve de formaclara cuando una sociedad es afectada porun segundo desastre poco tiempo despuésdel primero. Los niveles de riesgoaumentados por el impacto del primer eventosignifican que un segundo evento de hastamenor intensidad, podría causar másproblemas que el primero. El impacto deMitch fue aumentado en lo que se refiere ala incidencia y magnitud de las amenazasprecisamente por el impacto de la sequíaasociada con el fenómeno de El Niño de1997-98, los incendios que suscitó y lapérdida de capacidad de retención yabsorción del suelo de aguas pluviales. Otroejemplo se encuentra en el impacto de lossismos de 2001 en El Salvador en las zonaspreviamente afectadas por el Huracán Mitch.

Estos entornos potenciales discontinuos deriesgo son en esencia el objeto de atencióne intervención de lo que se llaman lasactividades de preparación y respuestainmediata para desastres.

♦♦♦♦♦ El riesgo anticipado o futuro. Condicionesde desastre, una vez controlados loscontextos más apremiantes que amenazanla supervivencia y bienestar mínimo de lapoblación afectada, exigen laimplementación de procesos dereconstrucción y recuperación. Estosprocesos operan en condiciones de riesgodistintos a los que existían antes del impacto,aunque muchos de las condicionesestructurales de riesgo anteriores puedensubsistir. Los procesos de reconstrucciónson el equivalente eventual de los procesospermanentes de desarrollo y de

implementación de nuevos proyectos, y deigual forma pueden contribuir a laconstrucción de nuevos entornosestructurales de riesgo; o, en sentido óptimo,al proceso de control y disminución denuevos factores de riesgo en las áreasafectadas. La previsión y control de nuevosfactores de riesgo es objeto de la llamadaprevención de riesgos.

De lo anterior, se puede deducir fácilmente quelo que en otros momentos se ha llamado el ciclo,continuo, administración o manejo de“desastres” podría considerarse, más bien, unproceso continuo y secuenciado de gestión deriesgo. Esta sencilla afirmación ofrece uno delos sustentos para la elaboración de ideas ynociones, prácticas e intervenciones signadospor la llamada “gestión integral del riesgo”, comoveremos con mayor detalle adelante.

3.6 El riesgo. Connotaciones objetivas ysujetivas

El riesgo, de acuerdo con autores distintos,asume características tanto objetivas comosujetivas (ver Maskrey, 1998 y Cardona, 2001 y2003, para un resumen excelente de los distintosenfoques). En el primer caso, el riesgo estásujeto a valoración y medición en términos dedaños y pérdidas probables bajo determinadascondiciones de amenaza y vulnerabilidad. Estavaloración puede expresarse en términosmonetarios o en términos cuantitativos -númerode elementos dañados o perdidos- o cualitativos-impacto en la cultura, la historia, el psique o lacalidad de vida, etc.-. La capacidad dedimensionar el riesgo en términos monetarios onuméricos depende del nivel y calidad de lainformación disponible sobre amenazas yvulnerabilidades y siempre contempla un gradoaceptable de variabilidad e incertidumbre dentrode límites actuariales aceptables. El cálculoobjetivo del riesgo puede ejemplificarse con loscasos de los seguros médicos donde lacompañía aseguradora analiza la historia deamenaza (exposición a vectores de enfermedad,consumo de tabaco, alcohol, etc.) yvulnerabilidad (historia familiar, constitución

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genética, nivel de estrés, hábitos alimenticios,etc.) del pretendido asegurado para calcular elnivel de riesgo que representa, y así asignar unaprima para el seguro, o sencillamente negar elseguro por la existencia de un nivel de riesgoinaceptable. El riesgo considerado desde laperspectiva objetiva, ha sido típico de las cienciasingenieriles, geo-científicas, médicas,económicas y actuariales, en particular.

Visto desde la perspectiva sujetiva, el riesgo esproducto de percepciones diferenciadas,representaciones sociales distintas, imaginariosdiversos que corresponden a grupos socialesdistintos. O sea, a diferencia de una categoríaobjetivamente medible, el riesgo es producto deprocesos mentales asociados con las formasde existencia, la cultura y las historias de vidade la población. Esto significa que un grado dedaño o pérdida probable bajo determinadascondiciones, es procesado de formadiferenciada por individuos y grupos distintos yel riesgo es producto de este proceso mental, ode racionalización individual, social, cultural,genérica o histórica. Los argumentos a favor dela visión sujetiva del riesgo indican que el riesgoconsiderado como medición objetiva, imponeuna visión tecnicista propia de expertos, técnicosy conocedores profesionales, mientras que enrealidad la valoración del riesgo y, enconsecuencia su existencia e importancia, esuna opción individual y social elaborada deacuerdo con la significancia que tenga para estosconjuntos sociales y donde la historia, la cultura,los estilos de vida, las construcciones mentales,la experiencia, el género y el estatus social, entreotros, juega un papel fundamental. Las visionessubjetivas del riesgo han sido defendidasparticularmente por antropólogos, sicólogos,sociólogos, historiadores y geógrafos sociales.

Para el tema de la gestión de riesgo, sin lugar adudas ambas perspectivas son relevantes ycorrectas y su contraposición como enfoquescientíficos no significa la necesidad de escogerentre ellas, sino mas bien tomar enconsideración sus significados y usos distintoscombinando sus resultados de formaconstructiva.

Así, es claramente de suma importancia laopción y posibilidad de dimensionar los probablesdaños y pérdidas que una sociedad podríaenfrentar bajo determinadas condiciones deamenaza y vulnerabilidad. De igual forma, yreconociendo que el riesgo objetivo muchasveces significa la opción de ganancia, estadimensión puede también ser considerada.Ambos cálculos ofrecen información valiosapara la toma de decisiones y la planificación deacciones futuras. Nadie podría negar queinformación sobre probables pérdidas enhospitales, escuelas, producción agrícola,infraestructura, etc., sea valiosa y necesaria.

Por el lado sujetivo, la importancia reside en lasinfluencias que las percepciones,representaciones sociales, imaginarios yvaloraciones tienen en la decisión de acción y latoma de decisiones de los distintos actoressociales. Ya es bien sabido que la valoraciónobjetiva muchas veces choca con lasvaloraciones subjetivas o los imaginarios de lossujetos del riesgo.

Ejemplos de lo anterior se encuentran en loscasos de comunidades en zonas de altaamenaza por inundación o deslizamientoquienes se niegan trasladar a otros lugaresofrecidos por el gobierno u ONGs. En el casode los interventores externos, la amenaza yriesgo toma connotaciones objetivas, mientrasque para los pobladores el riesgo es relativo yconsiderado a la luz de múltiples otrascondiciones sociales, económicas, culturales yde vida. De esta manera el riesgo de desastrese matiza o se pospone como consideraciónimportante frente a la necesidad de enfrentar losriesgos de la vida cotidiana, la búsqueda deempleo, la posesión de la tierra, elmantenimiento de niveles de cohesión y culturaen la comunidad, etc. En casos de este tipo,ninguna de las dos posiciones es equivocada,pero tampoco es que una de las partes posea laverdad absoluta y la otra no. Lo mejor en estoscasos es que puedan concretarse lascondiciones de lo que Wilches- Chaux (1998)ha llamado el diálogo de saberes e ignorancias,que necesariamente debe darse entre técnicosy los mismos sujetos del riesgo.

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4. Una definición y un conceptobásico de la gestión deriesgo y de la gestión local deriesgo.

4.1 Una definición básica:

La Gestión del Riesgo de Desastre definidade forma genérica, se refiere a un procesosocial complejo cuyo fin último es lareducción o la previsión y controlpermanente del riesgo de desastre en lasociedad, en consonancia con, e integradaal logro de pautas de desarrollo humano,económico, ambiental y territorial,sostenibles. Admite, en principio, distintosniveles de coordinación e intervención quevan desde lo global, integral, lo sectorial y lomacro-territorial hasta lo local, locomunitario y lo familiar.

De esta definición básica se derivan dosconsideraciones fundamentales, relevantes conreferencia a cualquier nivel de la gestión queconsideramos y que debemos destacar desdeel principio, para retomarlos con mayordetenimiento y especificidad más adelante, asaber:

♦ La gestión comprende un proceso y no unproducto o conjunto de productos, proyectoso acciones discretas, relacionado con ellogro de objetivos de desarrollo sostenible.

♦ La gestión se ubica con referencia a doscontextos de riesgo: el riesgo existente y elposible riesgo futuro.

La gestión como proceso

Con la noción de la gestión del riesgo nosreferimos esencialmente a un proceso,óptimamente de naturaleza permanente, cuyoobjetivo concreto es la reducción y control delos factores del riesgo.

Este proceso comprende varios componenteso fases, entre los cuales los siguientes seperfilan, de manera genérica, de mayorimportancia:7

♦ El dimensionamiento objectivo del riesgoexistente o futuro, el entendimiento de losprocesos y actores sociales que contribuyena su construcción y su relación con losprocesos de transformación social yeconómica de los grupos sociales,económicos y zonas bajo análisis.

♦ Una valoración del riesgo en el contexto delas modalidades de desarrollo otransformación existentes y a la luz de lasvisiones, imaginarios, intereses ynecesidades de los distintos actores socialesen juego. Determinación de los niveles deriesgo aceptable.

♦ La postulación de políticas y estrategias deintervención y la toma de decisiones sobrelas acciones y las secuencias másapropiadas y factibles vistas desde laperspectiva económica, social, cultural ypolítica. Esto va acompañado por lanegociación de apoyos en el marco derelaciones entre distintos grupos e interesessociales y territorios.

♦ La fase de implementación de estrategias yproyectos concretos, de evaluación yretroalimentación.

La gestión vista como proceso, con laparticipación de múltiples actores sociales y conactividades y procedimientos diversos debe seravalada y conducida por la creación deestructuras y formas organizativas que loimpulsan y que le den continuidad y consistencia.Estas formas institucionales y organizacionalesdeben regirse por conceptos jerárquicos y unaclara delimitación de funciones, roles,responsabilidades, etc. de los distintos actoressociales organizados.

La visión dinámica (proceso) de la gestiónsignifica que, aún cuando se puede hablar deun proyecto concreto llevado a cabo sobre unaspecto particular de la problemática del riesgoen términos de su contribución a, o su afinidadcon el proceso de gestión del riesgo, un proyectono constituye por sí mismo un proceso de“gestión de riesgo”. Puede constituir un peldaño

7 Cada fase comprende un conjunto diverso de acciones, instrumentos y métodos que no detallaremos aquí.

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en la creación de las condiciones para laimplementación y concreción de un procesopermanente de gestión en la medida en que sudiseño haga presente este objetivo superior.Además, es de sugerirse queindependientemente del objetivo particular quepretende un proyecto con referencia al riesgo,su diseño, método y estrategia deberíaconsiderar de cerca la forma en que puedacontribuir a procesos más permanentes ysostenibles, consonantes con lainstitucionalización de la gestión del riesgo. Eneste sentido debemos reconocer que a pesarde su claro impacto en determinados factores oentornos de riesgo, muchos de los proyectosimplementados hasta el momento en la temáticaconstituyen acciones aisladas, particulares, queno necesariamente contribuyen a la creación delas condiciones para la institucionalizaciónpermanente de la gestión del riesgo comopráctica social concertada. Ver la gestión delriesgo como un conjunto desarticulado deproyectos de intervención particular, seríaequivalente a ver la gestión urbana, por ejemplo,como un conjunto de normas, obras, accionesen el medio urbano sin articulación y coherenciay sin la existencia de instituciones uorganizaciones de gobierno que buscanencargarse de la totalidad y la integración de laspartes. Sobre esto volveremos más adelante.

El riesgo existente y el riesgo por crearse:dos problemas para la gestión.

La gestión correctiva. Su práctica tiene comopunto de referencia el riesgo ya existente,producto de acciones sociales diversasdesplegadas en el tiempo pasado. Elasentamiento ubicado en una zona deinundación y construido con técnicasinadecuadas, un hospital construido sin atencióna las normas antisísmicas, una comunidadubicada sobre una sola vía de acceso propensaa deslizamientos recurrentes, producciónagrícola mal adaptada al clima y sus extremosen una determinada localidad, etc. Mucho delriesgo existente será producto de inadecuadasprácticas y decisiones pasadas. Sin embargo,también pueden existir condiciones de riesgoque son producto de cambios ambientales ysociales posteriores al desarrollo original de la

comunidad, la infraestructura, la producción. Encualquiera de los casos, la intervención decondiciones ya existentes, en aras de reduccióndel riesgo, será correctiva.

Esta intervención correctiva puede ser denaturaleza conservadora, solamenteproponiendo intervenir en algunos de los factoresde riesgo identificados, sin pretensión demayores transformaciones en los elementosbajo riesgo. Ese es el caso por ejemplo, cuandose construye un dique para proteger laproducción o una comunidad ubicada en la zonade inundación de un río, o la introducción desistemas de riego en zonas de sequía, pero sinpretensión de transformación en las condicionessociales básicas de vida y producción. Por otraparte, la intervención puede tener visostransformadores buscando estimular cambiosen el ambiente, la producción y el asentamiento,que sean más consecuentes con la reduccióno eliminación de las amenazas enfrentadas ycon el objetivo de la reducción de la vulnerabilidady la transformación en las condiciones socialesde vida en aras de la sostenibilidad. Esta seríala situación por ejemplo, con el proceso derecuperación de cuencas a través de lareforestación, para así aumentar la productividaddel medio, reduciendo la erosión, lasedimentación en ríos y las inundaciones ydeslizamientos, a diferencia de dragar los ríos,corregir sus cauces o construir paredes deretención o terrazas para reducir las amenazas.Aquí se establece una premisa básica en elsentido de que la mera reducción correctiva delriesgo no puede por si promover el desarrollo niesperar eliminar la pobreza. La gestión del riesgono es una panacea para el desarrollo, sino uncomplemento a su logro en condicionessostenibles.

La gestión prospectiva. A diferencia de lagestión correctiva, la gestión prospectiva sedesarrolla en función del riesgo aún no existentepero que se puede crear a través de nuevasiniciativas de inversión y desarrollo, sean éstasestimuladas por gobiernos, sector privado,ONGs, asociaciones de desarrollo, familias oindividuos. El arte de la prospección es la

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previsión del riesgo tanto para la propia inversión,como para terceros, y la adecuación de lainversión o la acción para que no genere riesgoo que éste tenga conscientemente un nivelaceptable. La gestión prospectiva del riesgo es,entonces, componente integral de la gestión deldesarrollo, la gestión de proyectos de inversión,la gestión ambiental. Significa una práctica queevita cometer los mismos errores del pasadoque han tenido como consecuencia los nivelesya existentes de riesgo en la sociedad, y quefinalmente presagian los desastres del futuro.

A diferencia de la gestión correctivaconservadora, la prospectiva establece unarelación inmediata y directa con los procesosde planificación del desarrollo al constituirse elriesgo en un factor a considerase en el estímuloy promoción de nuevos proyectos. Aquí, esimportante clarificar que la gestión correctiva, enla medida que supera un tipo de intervenciónconservadora y puntual y se constituye en unaintervención transformadora, debería tambiénestar planteada en la planificación para que nopromueva acciones sueltas sino aquellas queson parte de un plan de modificación de lasprácticas depredadoras o generadoras de riesgoexistentes.

4.2 Gestión local de riesgos de desastres:

Obedeciendo a la lógica y las características dela Gestión del Riesgo, definido genéricamentearriba, la Gestión Local comprende un nivelterritorial particular de intervención en que losparámetros específicos que lo definen serefieren a un proceso que es altamenteparticipativo por parte de los actores socialeslocales y apropiado por ellos, muchas veces enconcertación y coordinación con actoresexternos de apoyo y técnicos. La Gestión Localcomo proceso es propio de los actores locales,lo cual lo distingue del proceso más general degestión de riesgo en los niveles locales, cuyaapropiación puede remitirse a distintos actorescon identificación en distintos niveles territorialespero con actuación en lo local.

En la siguiente sección de este trabajoversaremos más detalladamente sobre la

gestión local, el objetivo particular de nuestrodocumento.

4.3 Una clarificación necesaria sobre lo“local”, lo municipal, el riesgo y sugestión.

Al tratar los niveles territoriales de intervenciónen la problemática del riesgo, el nivel local harecibido bastante atención. Sin embargo, haexistido la tendencia de considerar o reducir lanoción de lo local al nivel administrativo políticodado por las municipalidades. En consecuenciaen hablar de gestión local de riesgo, muchasveces estaríamos hablando, más exactamente,de la gestión municipal. Este reduccionismopragmática dista de ser conveniente desde laperspectiva analítica y de intervención en vistade que, por una parte, lo local no puede reducirsea lo municipal, mientras a la vez el riesgo en suproceso de construcción no toma como puntode referencia ni de articulación absoluta el nivellocal o municipal, aunque los daños y pérdidasasociados con los desastres se expresan y laatención inmediata y la reconstrucción mejor semanejan con impulso y coordinación en estosniveles.

Extendernos en una discusión de que es lo localy su relación con lo municipal u otrasdelimitaciones territoriales no es posible en estedocumento por la complejidad misma del tema(una discusión pertinente sobre lo local y elriesgo puede encontrarse en Arguello, 2002).Aquí solamente afirmamos que lo local no puedereducirse a lo municipal. Tampoco es posibleanalizar en detalle la relación que el riesgo ydesastre guarde con el nivel local, tanto entérminos de su construcción social como laintervención en el mismo. Los comentarios quese hacen adelante solamente pretenden abrir unespacio de reflexión en torno al problema de losniveles territoriales en que el riesgo se expresa,se construye y se interviene, así incitando otrareflexión sobre las necesidades en términosanalíticos y de intervención. Esta temática seha introducido con anterioridad en la secciónconceptual de este documento y se retoma envarios momentos en adelante.

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Con referencia al tema de lo local, lo municipal ylo territorial con referencia al riesgo, existenvarios puntos importantes iniciales que debemosconsiderar:

Primero: El punto de partida que adoptamos esque es imprescindible un nivel de análisis y degestión subnacional que contempla desde losniveles regionales-intra-nacionales- hasta losniveles locales y comunitarios.

Segundo: El nivel de análisis del riesgo y de laintervención más adecuada se refiere a lo quepodemos llamar, por falta de una terminologíamás desarrollada, “zonas diferenciadas deriesgo”, donde existen:

♦ Cierta homogeneidad en las condiciones ymodalidades de desarrollo existentes.

♦ Conjuntos de actores sociales con sentidode pertenencia territorial y relacionesinteractivas cercanas, antagónicas ocolaborativas.

♦ Un nivel y expresión del riesgo que reúnecaracterísticas con cierta homogeneidad.

Tercero. Esas zonas, entonces, constituyenunidades “objetivas”, que reúnen determinadosniveles de homogeneidad en lo que se refiere alas oportunidades y problemas de desarrollo, laconformación del problema de riesgo, lascaracterísticas mono y multi amenaza queexhiben y los tipos y relaciones de los actoressociales presentes.

Cuarto. Estos territorios pueden de hecho sermenores que un municipio o cruzar límitesmunicipales. Difícilmente se podría encontrar unterritorio de esta naturaleza que coincida con loslímites de un solo municipio. Los límites político-administrativos de los municipios no coincidencon territorios definidos a partir del riesgo oincluso de las amenazas, simplemente porqueno se ha tomado en cuenta nunca el riesgovigente a la hora de delimitar un municipio, sinoque se parte para tal delimitación de cantidadesde habitantes y límites ‘naturales’ como ríos;mientras que el riesgo -por ejemplo vinculadacon la inundación- lejos de tener al río como límite

lo tiene como eje de una cuenca toda la cualconstituye una unidad territorial desde laperspectiva de tal amenaza; algo parecidosucede con las faldas montañosas. Peroademás en zonas de poblaciones dispersasmuchos municipios abarcan muy ampliosterritorios para efectos de completar el tamañomínimo de población a la hora de justificar sucreación y en otros casos abarca extensaspropiedades que en algún momentoconstituyeron grandes haciendas de lospotentados de la zonas, quienes fueron a la vezlos que impulsaron la creación de la Alcaldía oMunicipio para ‘gobernar’ dentro de su territorio.De manera que las razones sociales e históricaspara la delimitación de municipios de por sítiende a delimitar territorios que, por un lado sonmucho más extensos que zonas concretas conriesgos que dan unidad a un territorio o, alcontrario, zonas mucho menos extensas. Ensíntesis, la lógica de la delimitación de losterritorios desde la perspectiva del riesgo noconcuerda con la referida al municipio, esnecesario buscar formas de intervención quepermitan la concomitancia de varios municipioso los territorios administrativos más pequeños(distritos o cantones, según país) en que sedividen los municipios y que tienen cierta formade gobierno local, como son los Consejos deDistrito u otras denominaciones según el país.

Quinto. Entonces, si el municipio se convierteen una expresión preponderante de lo local o eninstancia relevante para la intervención en eltema del riesgo y los desastres, sino más bienes porque:

♦ La gestión requiere de estructuraso r g a n i z a c i o n a l e s - i n s t i t u c i o n a l e spermanentes, consolidadas y sostenibles.

♦ El municipio se perfila como una opción realde engranaje dada su importancia en lapromoción del desarrollo local, en laconsolidación de la descentralización, lanegociación y articulación de otros actoressociales y, finalmente, por sus facultadesnormativas y de control.

Esto no significa que el municipio es la únicaopción posible, sino más bien la más

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prevaleciente, conspicua y permanente, y enprincipio la más legitimada.

Sexto. Lo local debe articular y construirsetambién con otros niveles territoriales y socialesde jerarquía inferior. Estos niveles solamentepodrían definirse al definir concretamente quees lo local. Si lo local se entiende como municipiopara fines pragmáticos y políticos, entonces losniveles inferiores comprenderían aldeas,comunidades, familias etc. Y, de manera similar,en reconocimiento de que el riesgo se generaen entornos territoriales mayores de lo local o lomunicipal, esto significa que su gestión tiene quetomar en cuenta niveles territoriales de mayorjerarquía o tamaño que lo local o lo municipal.

5. Del concepto y lascaracterísticas del riesgo a laintervención y la practica.

En el desarrollo de nuestro argumento enpáginas anteriores, hemos intentado destacarlas facetas o características más relevantes delriesgo como expresión social. También hemosinsistido que al proveer una conceptualizaciónadecuada del riesgo y una apropiadacaracterización del mismo, se abre la posibilidadde que nociones en cuanto a la intervenciónposible y sus características fluyen o se perfilancon relativa facilidad. En vista de lo anterior, eneste último apartado de nuestra segunda secciónconceptual-metodológica, retomaremos lascaracterísticas dominantes del riesgo,proyectando su significado hacia una definiciónde facetas importantes de la intervención en arasde la reducción o previsión del riesgo. Nuestroanálisis nos llevará a una definición oreafirmación de una serie de parámetros queconsideramos definen la esencia de la gestiónde riesgo como proceso social girando en tornoa, y definido por, la serie de etapas que van desdela generación y construcción de conocimientosobre el riesgo, hasta la decisión sobre laintervención pertinente; etapas que hemosesbozado en páginas anteriores comocomponentes del proceso global de gestión.

5.1 El riesgo como una condición latenteque representa una potencial de dañoy pérdida en el futuro.

La condición latente que caracteriza y define elriesgo objetivo significa que puede ser anticipadoy, dentro de los límites de la incertidumbre quesiempre existe, dimensionado en diversosgrados, permitiendo así, en principio, que lasociedad intervenga anticipadamente conmedidas de reducción y control y de preparaciónpara emergencias o desastres. Además,previsiones y planes pueden ser dibujados parala eventual necesidad de rehabilitación yrecuperación de zonas donde el riesgo seconcreta en determinadas condiciones dedesastre.

El cálculo o dimensionamiento objetivo delriesgo, el cual comprende un componente delos llamados escenarios de riesgo de una zona,localidad, país, etc. se basa en información dedistintos tipos, sobre amenazas yvulnerabilidades, incluyendo:

♦ Los grados de exposición de la población yla economía a eventos físicospotencialmente dañinos.

♦ Información científica sobre la magnitud,intensidad, recurrencia e incidencia territorialde probables amenazas físicas y sobre lascaracterísticas de las vulnerabilidadesexistentes. Este incluye bases de datos yregistros históricos de eventos dañinos.

♦ El conocimiento popular y la experiencia localcon las amenazas y las vulnerabilidades.

5.2 El riesgo existe porque se presentauna interacción y relación dinámica ycompleja, entre factores de amenazafísica y factores de vulnerabilidadhumana, en espacios o territoriosdefinidos.

La posibilidad de que un potencial fenómenofísico se convierta en una amenaza real, estácondicionada a que la sociedad se encuentreexpuesta a sus efectos y exista en condiciones

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de tal vulnerabilidad que potencien su impactonegativo, fuera de límites socialmenteaceptables.

Esto significa que el riesgo puede ser reducidoo controlado, entre otras formas:

♦ Con una reducción en los grados deexposición de la sociedad lograda a travésde la planificación del uso del suelo yterritorial en general.

♦ Evitando que recursos naturales setransforman en amenazas socio-naturalespor vía de los procesos de degradación delambiente natural.

♦ Limitando la exposición de la sociedad a losfenómenos físicos por medio de estructurasde retención de estos-diques, terrazas,muros de contención, etc.

♦ Aumentando la ‘resiliencia’ o elasticidad delos sistemas productivos de la sociedadfrente a los fenómenos físicos a través deprocesos tales como la diversificaciónagrícola, la introducción de especiesresistentes a extremos climáticos, etc.

♦ Reduciendo la vulnerabilidad de la sociedaden sus diferentes dimensionesestructurales, sociales, económicas,organizacionales e institucionales,educacionales, etc.

♦ Previendo el riesgo futuro y controlandonormativamente su desarrollo (gestiónprospectiva).

Una reducción en los grados de riesgo por víade acciones que afectan el grado de amenazaasociado con fenómenos físicos diversossignifica una reducción o reconformación de losfactores de vulnerabilidad. De igual manera, unareducción en los niveles de vulnerabilidadsignifica una reducción automática en los nivelesde amenaza asociada con los fenómenosfísicos posibles. Si un elemento de la estructurasocial o económica no está expuesto a losposibles impactos de un evento físico, ni la nociónde amenaza, ni de vulnerabilidad o riesgo seaplicarían.

5.3 El riesgo es una construcción social,resultado de determinados ycambiantes procesos socialesderivados en gran parte de los estilosy modelos de desarrollo y losprocesos de transformación social yeconómica, en general.

Con referencia a la vulnerabilidad, su calidad deconstrucción social es obvia. En lo que se refierea las amenazas, las puramente antrópicas sonclaramente producto de la sociedad misma; lassocio-naturales, también. En cuanto a lasnaturales, su calidad de construcción social estádada porque la transformación de un fenómenofísico probable en una amenaza para la sociedadestá circunscrita a que la sociedad esté expuestay se encuentre en condiciones de vulnerabilidadde tal grado que pueden esperarse daños ypérdidas calificados como no aceptables. Tantola exposición como la vulnerabilidad sonresultados de determinadas acciones humanaso procesos sociales.

La característica social del riesgo y de suconstrucción significa que:

♦ La sociedad está en condiciones dedeconstruir y controlar lo que la sociedad haconstruido o puede construir. O sea, existenamplias posibilidades o potencialidades deintervención social en la problemática delriesgo.

♦ En la medida en que el riesgo es productode procesos sociales y económicos que enparte importante derivan de las modalidadesde desarrollo y transformación que lasociedad adopta en lo que se refiere a laproducción, el consumo, la distribución delingreso y de la riqueza, el desarrollo territorialy regional, el acceso a recursos económicosy de poder, la explotación y uso de losrecursos naturales renovables y norenovables, etc., la reducción y control delmismo solamente puede ser exitosa alconsiderar la gestión del riesgo como uncomponente de los procesos de gestión deldesarrollo sectorial y territorial, del ambientey de la sostenibilidad, en general.

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Por lo tanto:

♦ El riesgo puede ser identificado con lasacciones de determinados actores sociales.En consecuencia, no hay posibilidad degestión de riesgo sin el concurso de estosactores y la existencia de mecanismos decontrol de sus acciones nocivas. Laconstrucción de riesgo de desastre muchasveces significa una ganancia privada porparte de determinados actores sociales,mientras los desastres que suscita sonconsumidos y pagados colectiva osocialmente. Esto significa que la gestión delriesgo debe tener como uno de sus aspectosnormativos, el principio de que quienconstruye el riesgo debe ser sometido acontrol social y en su momento pagar lasconsecuencias de sus acciones.

♦ Desde la perspectiva de la intervenciónorganizada en torno a la Gestión del Riesgo,la contribución que distintos actores puedenhacer a la construcción del riesgo significaque la gestión tiene que fundamentarse enel concurso articulado, consensuado ycoordinado de diversos actores organizadose institucionalizados del desarrollo, de lossectores humanitarios y de seguridadhumana, tanto del sector público, como elsector privado, y de la sociedad civil engeneral. Esto, contando con la participacióny colaboración de individuos, familias ycomunidades humanas.

5.4 El riesgo, y las amenazas yvulnerabilidades que lo explican, sondinámicos y cambiantes.

Los significados distintos de la naturalezadinámica y cambiante del riesgo, para la prácticade la gestión son:

♦ El escenario de riesgo y los factores deamenaza y vulnerabilidad cambianconstantemente y no pueden ser captadosen una “fotografía” permanente. Estosignifica que deben ser actualizados concierta regularidad, sujeto a una vigilancia yanálisis permanente del ambiente y de la

sociedad. Esto significa que la tarea deconstruir escenarios y mapas o la realizaciónpermanente de análisis no puede dependersolamente de órganos técnicos centrales ocentralizados, sino que requiere de ladescentralización y la participación de lossujetos del riesgo y de sus organizaciones,y de otras estructuras regionales, locales ocomunitarias, incluyendo los empresariosprivados y sus organizaciones quienesimpulsan procesos productivos queirónicamente producen riesgo.

♦ La Gestión del Riesgo como prácticaorganizada e institucionalizada, toma comopunto de referencia el continuo del riesgo ysus estadías distintas, reconociendo lasrelaciones y dependencias que seestablecen entre estas. De esta manera, laGestión se constituye en una prácticaintegral y transversal, contemplando tanto loque tradicionalmente se ha llamado laprevención, mitigación y preparativos paradesastres, como la respuesta deemergencia, la rehabilitación y lareconstrucción.

♦ La naturaleza transversal de la gestión, y elreconocimiento de las relaciones ydependencias entre las distinta fases oestadías del riesgo, significa que la gestiónrequiere de estructuras organizacionales einstitucionales que integran actores ycapacidades distintas, que toman siempreel “desarrollo” como su punto de referencia,y que reconoce el peso diferenciado que losespecialistas en el desarrollo y en larespuesta humanitaria juegan en distintosmomentos.

5.5 El riesgo está sujeto a valoracionesobjetivas, pero también subjetivas.

Para la práctica, esto significa que:

♦ La gestión del riesgo no puede prescindir dela participación de los sujetos del riesgo ensu dimensionamiento y en las decisionessobre su reducción y control. El éxito de lagestión descansará muchas veces en la

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5.7 El riesgo se expresa en los nivelesmicro-sociales y territoriales, sinembargo sus causas no puedenreducirse a una consideración deestos niveles. El riesgo “local” estambién resultado de procesos yactores sociales extra “locales”,regionales, nacionales y hastainternacionales.

Esto significa que:

♦ La gestión local no puede llevarse a cabo deforma autónoma y no puede prescindir derelaciones, concertación, coordinación ygestión con otros niveles territoriales en elmarco de arreglos organizados, entre otros,en torno a:

- Cuencas hidrográficas.- Regiones económicas, naturales, de

desarrollo, etc.- Mancomunidades municipales.- Sectores y niveles nacionales con

ingerencia en lo local.

♦ La gestión local requiere el fomento decapacidades de negociación y concertacióncon actores internos y externos y laconcurrencia y colaboración con estos.

5.8 El riesgo de desastre es uncomponente o dimensión del “riesgoglobal”, el cual tiene otrasdimensiones y condicionantes. A lavez, el riesgo de desastre muchasveces se construye sobre otrasmanifestaciones de riesgo, enparticular, lo que se puede llamar“riesgo cotidiano”.

Para la gestión del riesgo estas consideracionesimplican que:

♦ Esta gestión debe realizarse en un marcodado, entre otros determinantes, por lascondiciones de riesgo cotidiano y de pobrezade la población.

♦ En vista de la prioridad que da la poblaciónal riesgo cotidiano y tomando en cuenta sus

capacidad de actores externos-técnicos deinteractuar con los sujetos de riesgo,respetando los imaginarios y valoracionesque hagan del riesgo de desastre, yfomentando su participación activa en losprocesos de análisis y de decisión.

♦ Muchas veces los sujetos del riesgo,particularmente la población pobre,consideran el riesgo de desastre a la luz delas condiciones prevalecientes ypermanentes de su propia existencia, yrelegan consideraciones y acciones sobreello, en aras de atender problemas cotidianosmás apremiantes. Esto significa que lagestión del riesgo debe desarrollarse comopráctica en el marco de acciones de gestióndel desarrollo para que no sea relegado,ignorado o marginado.

♦ La relación que existe entre el riesgocotidiano y el riesgo de desastre tanto en loque se refiere a causas como percepcionese imaginarios, significa que los objetivos dela gestión primaria del riesgo se logran másexitosamente y con mayor permanencia sila gestión se lleva a cabo por organizacionese instituciones existentes de desarrollosectorial y territorial y no por otros creadosespecíficamente para promover la gestióndel riesgo.

5.6 El riesgo de desastre se manifiesta deforma más precisa en los nivelesmicro-sociales y territoriales.

Esto significa que:

♦ Dimensionar adecuadamente el riesgosignifica acercamientos y participación local.

♦ La conciencia de riesgo se plasma en losniveles micro-social y territoriales, y es ahíque en muchos casos se suscitan mejor laspreocupaciones y las intenciones dereducirlo o controlarlo.

♦ La gestión local, municipal, zonal,comunitaria etc. del riesgo se establececomo una opción real, necesaria y válida.

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propias capacidades de sobrevivencia yadaptación, la gestión del riesgo de desastretiene que ligarse a y tomar como punto dereferencia fundamental el riesgo cotidiano ylos mecanismos que utiliza la población paraenfrentarlo.

♦ La gestión del riesgo es un parámetro ycomponente de la gestión del desarrollo, dela gestión del ambiente y la gestión global dela seguridad humana como condiciónimprescindible para el logro de lasostenibilidad.

6. Hacia la definición de losparámetros fundamentales dela Gestión de Riesgo.

Una consideración de la suma de los aspectosconceptuales y su proyección hacia la prácticadesarrollados en las páginas anteriores, nospermite identificar, en una primera aproximación,un conjunto de parámetros claves que deberíanguiar el proceso y la práctica de la gestión delriesgo, y de la gestión local en particular. Estosparámetros, que se resumen en adelante,ofrecerán la base para el análisis de prácticasde intervención llevado a cabo hasta el presentey para la formulación de recomendacionespertinentes a la mejora en nuestras prácticas,los cuales se desarrollan en la tercera y últimasección de nuestro documento.

Los parámetros identificados indican que elanálisis y la gestión del riesgo deberían:

♦ Tener una relación estrecha con el desarrolloy su gestión.

♦ Ser vista como un proceso y no un producto.

♦ Estar sujeta a la participación y apropiaciónactiva por parte de los pobladores en riesgoy sus organizaciones.

♦ Fomentarse a través de la creación oconsolidación de estructuras

o r g a n i z a c i o n a l e s - i n s t i t u c i o n a l e spermanentes y sostenibles y conrepresentación de los actoresfundamentales del riesgo y su gestión de lasociedad civil y política.

♦ Buscar la integración, coordinación yconcertación de actores sociales de nivelesterritoriales diferenciados.

♦ Ser vista como algo transversal e integral.

♦ Buscar la sostenibilidad en el tiempo y en elterritorio.

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En las dos secciones previas de este documentohemos transitado desde consideraciones gen-erales sobre los desastres y sus impactos ysobre las transiciones en las formas deconceptuar la intervención en la problemática delos riesgos y los desastres, haciaconsideraciones más específicas con referenciaal concepto mismo y las características delriesgo de desastre y de la gestión del riesgo,como forma particular de concebir laintervención. Finalmente, hemos intentadoindicar a un nivel global el significado de lasdistintas características del riesgo para laintervención, terminando con un resumen de loque consideramos las facetas o parámetros másimportantes que definen esta práctica social deintervención.

Durante este peregrinaje, nos hemos idoacercando paulatinamente a una consideraciónmás específica sobre la llamada Gestión Localdel Riesgo, componente o dimensión de laGestión del Riesgo en general.

En la presente sección tomamos másespecíficamente la dimensión local considerandosus características particulares y examinando,de acuerdo con nuestro criterio, las formas enque el impulso de esta práctica podría avanzarmás acertadamente en el futuro. Para ello,

Tercera ParteParámetros yprácticas dela gestión delriesgo: deproyectos aprocesos

integramos las nociones sobre parámetros conevidencias de buenas prácticas derivadas de loscasos de intervención que se han analizado enel transcurso del desarrollo del componentesobre Fortalecimiento de Capacidades Localespara la Gestión del Riesgo, del ProgramaRegional CEPREDENAC-PNUD. Unaconsideración de algunas de estas prácticas seincorpora en el texto del documento y otros enforma de recuadros con ejemplos másdetallados. Una consulta más pormenorizada ydetallada de los ejemplos citados, puedehacerse accediendo a las sistematizaciones decasos de intervención colocadas en la páginaWEB del Programa Regional de Gestión delRiesgo. En el Anexo 2 de este documento seincluye una versión ampliada de los ejemplosincorporados en recuadros en esta sección.

1. Los niveles y ámbitos de lagestión del riesgo: la gestiónlocal.

Los ámbitos en que se expresa o se concreta elriesgo, y los actores que participan o deberíanparticipar en su gestión, son numerosos ydiversos; comprenden distintos sectores

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económicos y sociales, territorios de distintacomplejidad y magnitud, familias e individuos.Durante los últimos años, se ha dado atenciónparticular a los niveles “locales”, de tal maneraque hoy en día es común hablar de la gestiónlocal del riesgo. No obstante, la gestión localconstituye tan solo un nivel de la gestión delriesgo vista desde una perspectiva integral, lacual debe llevarse a la práctica en distintasescalas territoriales y sociales, las cualesdeberían integrarse y armonizarse de forma talque se apoyen mutuamente.

¿Por qué lo local asume una granimportancia en el desarrollo de la noción yla práctica de la gestión del riesgo?

Antes de entrar en el análisis de los parámetroso facetas que distinguen la gestión local delriesgo como práctica, reiteremos sobre algunosfactores que pueden ayudar a explicar por quéel nivel local ha asumido un papel importante enel desarrollo del concepto y en el impulso de lapráctica. Los siguientes aspectos, esbozadoscon anterioridad en nuestro documento, asumenalgún grado de importancia:

♦ A pesar de la multiplicidad de factores yprocesos que intervienen en la construccióndel riesgo, y la diversidad territorial y socialde sus orígenes, el riesgo finalmente seexpresa de forma concreta, mesurable opercibida en los niveles territoriales micro ylocales. Es en estos niveles que los daños ypérdidas futuras, i.e. las expresionesdiversas y particulares de los desastres, seconcretarán.

Desde años atrás se ha reconocido el papelfundamental que lo local juega en lospreparativos y en la respuesta inmediata adesastres debido a la proximidad de losactores locales a la escena misma y ladificultad con la cual los actores nacionalesllegan rápidamente a las distintas partes ozonas de una región o país afectados por undesastre de cierta magnitud. De igual forma,en el caso del riesgo, la diversidad y

especificidad de los entornos de riesgo enun solo país significa que solamente con laparticipación y gestión local se podría esperartener conciencia, conocimiento e incentivospara actuar a favor de su reducción y controlde manera permanente. La gestión seimpulsa mejor desde los lugares en que elproblema se siente y se sufre y la concienciadel riesgo se plasma.

♦ Además de la importancia de lo local en loque se refiere al riesgo y su gestión, tambiéneste nivel territorial ha comenzado a asumiruna renovada posición en el debate y en labúsqueda del desarrollo sostenible y en laspolíticas de descentralización, surgiendocomo preocupación entre varios sectoressociales de gobierno y de la sociedad civil.La gestión del riesgo se acopla fácilmente alas nociones e impulso que se pretende enlo que se refiere a la gestión local deldesarrollo y la participación local en la gestiónambiental. No obstante, esta tendencia alfortalecimiento de lo local y al debate sobrela participación en términos degobernabilidad, corre contradictoriamenteparalela a la idea centralizadora impuesta porla globalización. En este sentido, lo local y lagestión local se establecen también comoun contrapeso posible a la tendenciaselectiva y excluyente de los procesos deglobalización.

♦ En el contexto actual, el tema de la gestióndel riesgo ha sido acuñada con mayor fuerzapor parte de las agencias internacionales, lasorganizaciones no gubernamentales y lasorganizaciones de base, así como, tal vezcon menos decisión, por los mismosgobiernos nacionales. En lo que se refiere alas ONGs, tanto las que se dedican al temade los riesgos y los desastres como aldesarrollo local o municipal, la gestión localdel riesgo se establece como un áreaaccesible, de ampliación y consolidación deintervenciones tradicionales y de importanciaestratégica para la consolidación de visionessobre la sostenibilidad, hoy en día.

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2. Los parámetros o facetas quedefinen la gestión local delriesgo.

¿Cuáles son, entonces, los rasgosdefinitorios de un proceso de gestión localdel riesgo que serían consecuentes con elproceso de desarrollo conceptual y devalidación empírica logrado hasta elmomento?

Estas facetas han sido introducidas brevementeal final de la sección anterior. Aquí ampliaremosacerca de ellas.

Primero, hay que reafirmar que el concepto dela gestión del riesgo surge paralelo alreconocimiento de que el riesgo es producto deprocesos, decisiones y acciones que derivande los modelos de crecimiento económico, delos estilos de desarrollo o de transformación dela sociedad. O sea, riesgo y desarrollo (en suacepción deformada, pero convencionalmenteutilizada) están íntimamente relacionados y, enconsecuencia, el tratamiento que se dé al riesgoy su reducción debería ser considerado dentrode los marcos del desarrollo y de su gestiónsectorial, social, ambiental y territorial. De ahíque la primera premisa sobre la gestión localdel riesgo sea que no puede divorciarse comopráctica de los marcos, procesos, objetivos yplanificación del desarrollo en los nivelesnacionales, sectoriales, territoriales y locales. Osea, el riesgo y su gestión no son algo externoal desarrollo, sino un componente íntimo,intrínseco de él. Esto significa que la gestión delriesgo en su acepción más avanzada deberíaser transformadora de realidades, buscandoacoplarse a, y formar parte de nuevos y mássostenibles procesos de desarrollo.

¿Por qué la reducción, previsión y controldel riesgo de desastre deben ser vistos enel marco del desarrollo?

Al referirnos a la indisoluble relación entre gestióndel riesgo y gestión del desarrollo, destacanvarios contextos que definen esta relación, asaber:

♦ La sostenibilidad del desarrollo es imposiblesin que las inversiones y prácticas que loimpulsen tengan, entre otros aspectos,niveles adecuados de seguridad; o, dicho deotra manera, bajos niveles de riesgo actualo potencial.

♦ La vulnerabilidad que ayuda a definir el gradode riesgo de desastre de una localidad,población o comunidad, se construyemuchas veces sobre las condiciones deriesgo cotidiano prevalecientes (desempleo,falta de ingresos, desnutrición, problemas desalud, drogadicción, violencia familiar ysocial, etc.), producto esto de la ausenciade procesos difundidos de desarrollointegral. En consecuencia, la reducción delriesgo de desastres será mejor logradacuando se le considere en un marco de lastransformaciones sociales y económicasbuscadas a través de los procesos dedesarrollo y los procesos de desarrollo localen particular.

♦ La naturaleza eventual de las condicionesde desastre y las características latentes delriesgo que las anuncian son más fácilmenteintroducidas como preocupación entre losactores locales, en la medida en que se lasrelaciona con condiciones de riesgocotidianas más permanentes, y la búsquedade su reducción a través de procesos dedesarrollo integral. Cuanto más se relacionala instrumentación de actividades tendientesa la reducción de la inseguridad estructuralo crónica con la pretensión de reducir elriesgo de desastre, mayor interés en latemática se encontrará entre los actoresorganizados y la población local. Lapretensión de reducir el riesgo de desastreen una localidad se prioriza por los actoreslocales de acuerdo con la importancia quese le asigne en el logro de los satisfactoresde la vida cotidiana. En consecuencia, lagestión de los riesgos de desastre no puedeprescindir de un análisis que los dimensioneen función del logro de las metas dedesarrollo, del aumento en la capacidad deadaptación, o ‘thriving’ de la localidad.

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Recuadro 1 De la emergencia de la hambruna a la reducción integral del riesgo: laexperiencia de Jocotán - EPSUM

En el segundo semestre del año 2001, a raíz de las altas condiciones de riesgo de las comunidades dela región oriental de Guatemala, se presentó una aguda emergencia de hambruna principalmente en losmunicipios de Jocotán, Camotán y Olopa. En el primero de ellos intervenía el Programa de Voluntariosde las Naciones Unidas - Universidad de San Carlos, con el proyecto “Prevención de Riesgos y Manejode Desastres, que hacía énfasis en un trabajo a nivel comunitario de diagnóstico de riesgo, acciones depreparativos ante emergencias, e implementación de estrategias de reducción del riesgo ambiental.Durante la atención de la emergencia se presentaron una serie de problemas: la débil organizacióncomunitaria no favorecía una respuesta social organizada al evento, no existía una estructura municipaladecuada para su manejo y distribución, no existía un censo que ubicara adecuadamente a las familias,los costos de distribución eran sumamente altos, el divisionismo político y enfrentamiento urbano - ruralotorgaba prioridad a un sector en desmedro del otro, el protagonismo de las instituciones no favorecía ellogro de una estrategia unificada de atención, baja credibilidad del gobierno y el uso político de la crisisdificultaban las negociaciones locales.

En esta coyuntura interviene el equipo de Jocotán del proyecto EPSUM, que aunque era un proyectoque tenía como objetivo principal la reducción de riesgos sociales y ambientales en los niveles locales,contemplaba también el apoyo en situaciones de emergencia. De esta manera, se organizaron paraapoyar la distribución de los alimentos, hacer un análisis de la problemática, fortalecer la coordinacióninterinstitucional, y posteriormente, para plantear estrategias de largo, mediano y corto plazo quecontribuyan a dar solución al problema de inseguridad alimentaria del Municipio de Jocotán.

A partir de esta intervención el énfasis del trabajo del equipo cambió sustancialmente. De una intervencióncentrada en los niveles comunitarios se empezó a priorizar el trabajo en el ámbito municipal, y de unenfoque centrado en los preparativos ante emergencias se pasó a visualizar y tratar de incidir en procesosde desarrollo. Se involucraron con nuevos actores, ONGs, agencias de cooperación, instituciones públicasy principalmente cambió el tipo de relación con la Municipalidad, de ser vistos como los voluntarios dela Universidad de San Carlos, que debían colaborar con las iniciativas del Gobierno Local, pasaron a servisto como un actor con capacidad de propuesta. Esto los llevó a incluir en el segundo año del proyectoalgunas iniciativas importantes:

♦ Organización de una plataforma de coordinación interinstitucional,♦ Fortalecimiento del Gobierno Local en el tema de seguridad alimentaria♦ Promoción de un proceso de planificación del desarrollo a nivel municipal.

La experiencia del EPSUM, nos da pie a algunas observaciones relevantes en la promoción de procesosde gestión del riesgo. Por un lado, por la trascendencia de la formación profesional universitaria bajo unavisión integral del tema de riesgos a desastres. Y por otro lado, hacia el trabajo en el ámbito local, de laexperiencia del proyecto podemos extraer como aspectos relevantes a tomar en cuenta en todo procesode gestión del riesgo: 1) el reconocimiento de que los riesgos se configuran en procesos de relacionessociales, económicas y políticas insostenibles, que afectan las condiciones ambientales en unacomunidad o en una región; 2) frente a ello, la necesidad de una intervención integral que promuevatransformaciones estructurales en cada uno de los aspectos de desarrollo, para lo que se requierearticular estrategias político-institucionales, económico-productivas, educativas, organizativas yecológicas, que pueden ir acompañadas por la inversión en infraestructura pero sin que éstas se conviertanen un fin en sí mismas; 3) la necesidad de coordinar esfuerzos inter-institucionalmente, tanto de lapropia localidad como externos, para fortalecer las limitadas capacidades que aisladamente puedantener cada una de los actores sociales; y, 4) el obligatorio involucramiento de los gobiernos locales parapromover su liderazgo en la coordinación inter-institucional en su jurisdicción, que apunte a objetivos dedesarrollo concertado, y por ende a la reducción de condiciones de riesgo.

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suelo, y con prerrogativas en la emisión denormas, estímulos y controles en lo que serefiere a proyectos sectoriales y territoriales.

♦ Es el representante legal y democráticamenteelegido de los distintos sectores, actores yfuerzas sociales con presencia en elmunicipio y se constituye en el órgano naturalde la confrontación, armonización y resoluciónde diferencias y conflictos.

♦ Es una bisagra que media entre lo local y loregional y nacional y entonces un espacio parala negociación y la concertación entre estosniveles con miras a la promoción de losintereses y el desarrollo local. Constituye labase de la descentralización administrativa,política y económica y tiene representaciónpolítica en los niveles regionales y nacionales.

Como tal, el municipio debería constituirse en lacabeza y apoyo primario de estructuras localesde gestión del desarrollo y del riesgo. En casosdonde el municipio por falta u omisión noasumiera este papel es legitimo pensar en otrasmodalidades organizadas que impulsen ysostengan la gestión; ya existen casosdocumentados en que la misma es asumida porotras fuerzas sociales locales, representativasde estructuras organizacionales de la sociedadcivil.

Tercero, como derivado de la relación que lagestión del riesgo debe guardar con laplanificación del desarrollo sectorial, social,económico, ambiental o territorial y su naturalezaendógena con referencia a éstos, se establecenalgunos parámetros fundamentales en lo que serefiere a las formas y figuras organizacionalespertinentes en los niveles locales.

Un principio básico que deriva de la integraciónde la gestión del riesgo con la gestión deldesarrollo y ambiental en los niveles locales esque no debería haber necesidad de la creaciónde una nueva institucionalidad o formasorganizacionales que respondan a lasnecesidades de la gestión del riesgo, sino másbien esta puede lograrse a través de laincorporación de la problemática del riesgo enestructuras ya existentes o previstas que

Segundo, el proceso de la gestión tiene que sernecesariamente participativo, elevando a lossujetos del riesgo y las autoridades locales aactores y sujetos de análisis, formulaciónestratégica y de decisión. La participación es unmecanismo de legitimación y de garantía depertenencia, y la piedra angular de la apropiacióndel proceso por parte de los actores locales. Laapropiación es, de hecho, el signo definitorio delproceso.

Hay, entonces, una diferencia muy clara entre loque se puede llamar la gestión del riesgo en losniveles locales y la gestión local del riesgo. Lagestión local pertenece y tiene comoprotagonistas principales a los actores locales,mientras que la gestión del riesgo en los niveleslocales puede ser impulsada por cualquier actorya sea local, regional, nacional o internacional.

Así, con el uso de la noción de gestión local , sehace referencia a un proceso cuyo impulso,concreción y apropiación son locales, logradosa través de los actores locales, aquellos actoresquienes se relacionan o se identifican con el nivellocal en lo que se refiere a su quehacer diario,productivo o familiar y tienen sentido depertenencia en esos niveles.

El concepto de actor social local nos introducea una variedad muy amplia de conjuntosorganizados e individuos en la sociedad “local”,quienes pueden y deberían participar en laconstrucción y operacionalización de procesosde gestión. Siguiendo con la noción de que lagestión requiere de esquemas institucionales yorganizacionales jerarquizados y con rolesdefinidos para los distintos actores que loscomponen, es el municipio, la autoridadmunicipal y sus órganos técnicos y políticos, elactor social que con más propiedad deberíaasumir el papel protagónico en la constituciónde la gestión como práctica permanente. Elmunicipio, como representante político yadministrativo de lo local, y de sus actores ypoblación, está llamado a jugar este papel pordiversas razones, a saber:

♦ Es el ente responsable y legalmenteconstituido para la promoción del desarrollolocal, el ordenamiento territorial y el uso del

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asumen las tareas relacionadas con la gestióndel desarrollo y sus dimensiones ambiental,sectorial y territorial. O sea, las oficinasmunicipales de promoción del desarrollo, deplanificación territorial, de gestión ambiental, etc.

En esencia lo que se requiere es un ente demando y coordinación que realice su trabajosustantivo a través de organismos ya existentesy dotados de funciones de desarrollo local. Estoes importante en el sentido de que uno de losobstáculos que se han encontrado en cuanto ala promoción de la participación municipal en lagestión del riesgo ha sido la renuencia demunícipes de asumir otras tareas que ven comoadicionales a las existentes y que requieren denuevas inversiones y recursos que van más alláde las capacidades locales.

Cuarto, la participación y la apropiación son, porsí mismas, factores clave en la búsqueda desostenibilidad de los procesos de gestión. Lagestión local no se encuentra plasmada en unproyecto con un producto concreto, sino en lacontinua aplicación de principios y acciones degestión, y en la sostenibilidad de procesos. Lasostenibilidad significa el paso de un proyectoconcreto a un proceso continuo, impulsado porlos actores locales a través de estructurasorganizacionales e institucionales propias,enlistando y concertando el apoyo de otrasmúltiples instancias organizacionales locales,regionales, nacionales o internacionales enfunción, óptimamente, de una visión y estrategiaconcertada de reducción y control del riesgo enel marco del desarrollo, en el nivel local.

Quinto,considerada desde la perspectiva de lasllamadas fases o el ciclo de desastres, la gestiónde riesgo es una práctica transversal e integralque comprende actividades y enfoques tanto enlo que se ha llamado la prevención y mitigación,como en temas particulares relacionados conlos preparativos, la respuesta, la rehabilitación yla reconstrucción. Su punto de referencia es elriesgo y no el desastre y las formas de evoluciónde éste durante condiciones normales de vida ydurante o después de la ocurrencia dedesastres. O sea, su punto de referencia es unproceso continuo de riesgo en constanteevolución y cambio. Desde el principio se acepta

la continuidad como algo definitorio del riesgo yde las prácticas que se desplieguen para reduciro preverlo, donde las relaciones con losprocesos de desarrollo y el fortalecimiento delas opciones de desarrollo son signos claves enla actuación.

Sexto, es una práctica impulsada y controladadesde lo local pero que no puede existir sin elestablecimiento de relaciones, niveles deconcertación y coordinación, negociación yacoplamiento con actores y procesos generadosen territorios de mayor jerarquía, sean éstos sub-regionales, regionales, nacionales y hastainternacionales. Lo local es una faceta, uncomponente, una parte de algo de mayortrascendencia territorial y no puede prescindirde relaciones con estos otros niveles en lagestión del cambio. Esto asume granimportancia porque se reconoce que el riesgoque se expresa en los niveles locales esproducto de múltiples procesos, concatenadose interrelacionados cuyos orígenes sociales yterritoriales exceden los límites de lo local. Lolocal es un depositario del riesgo, no unconstructor como tal, aunque procesoseminentemente locales obviamente contribuyena su existencia. De ahí que un proceso de gestiónlocal pueda ser más eficaz si se liga a, y sedesarrolla en el marco de una territorialidadmayor.

Algunas de las formas que se han utilizado paralograr una integración mayor de lo local con otrosniveles territoriales son los siguientes:

♦ El desarrollo de proyectos intermunicipalesdentro de zonas con característicasecológicos, ambientales, de desarrollo yriesgo comunes, incluyendo esfuerzos paracrear comités o mesas de concertación conrepresentación de actores locales y extralocales.

♦ Proyectos que toman una cuencahidrográfica, región económica, etc. comosu punto de referencia principal.

♦ Proyectos que tomen como punto dereferencia central una zona, localidad omunicipio, pero que prevén un efecto de

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Recuadro 2 .La Gestión local del riesgo en el marco de los procesos de desarrollolocal: El caso de Barranca y Chacarita, Costa Rica. (Proyecto Alforja): La aplicacióncomprensiva de parámetros de la intervención.

El Comité Comunal de Emergencia de Barranca y Chacarita, en la zona Pacifica central de Costa Rica,fue creada para atender desastres y organizar algunas acciones concretas para prevenir emergencias.Una vez pasada la crisis, se desarticulaba hasta una nueva emergencia o actividad preventiva. Sinembargo, impulsado por sus propias reflexiones sobre la realidad local y con el apoyo de la ONG,Alforja, el Comité decide que también tiene un rol que jugar en la gestión local de la reducción delriesgo, y en la promoción de un mejoramiento en la calidad de vida de su comunidad y en su desarrollo.En el desarrollo de la organización se rescatan varias facetas definitorias de la gestión local del riesgo,a saber:

La gestión como proceso y no como producto:El Comité había iniciado su trabajo a través de la Red Comunitaria de Salud de la zona, permitiendo asíunir los esfuerzos de muchas entidades. Tanto Alforja como el Ministerio de Salud y la Caja Costarricensede Seguro Social, quienes apoyan la organización, promovieron metodologías participativas teniendo elcuidado de no castrar el “proceso del proceso” que propusieron desde el principio, desarrollar, consolidary fortalecer. El respetarlo al Comité local su propio ritmo y el darles a los actores locales espacio paraque definieran sus propias agendas se logro estimular un proceso de forma asertiva. Además, se evitodependencias y paternalismos El proceso de consolidar esfuerzos por corregir y prevenir futuros riesgosdesembocó a nivel organizacional en la formalización legal de la Red Comunitaria de Salud y sostenibilidaden sus labores.

La participación, la apropiación y la sostenibilidad del proceso de gestión por parte de losactores locales.Para el Comité la apropiación y la sostenabilidad se definió por:

♦ La propuesta metodológica participativa que promueve Alforja manteniendo siempre el principio quelos miembros del Comité son los sujetos activos del proceso de intervención.

♦ El rol de Alforja como agente externo, fomentando una relación de autonomía del Comité a pesar dela dependencia fomentada desde el Estado con las agrupaciones comunales.

♦ La Red Comunitaria de Salud de Barranca que se vuelve la estructura orgánica donde las propuestasde mejoramiento de la calidad local, y más tarde de la cuenca del Barranca, tienen eco, acogida yapoyo.

La sostenibilidad del proceso se fundamentó principalmente en la unión de esfuerzos y en larepresentación de diversas organizaciones de la sociedad civil y de los sectores estatales.

La gestión local en el marco de los niveles regionales y nacionales.En sus inicios, el Comité restringía sus análisis y acciones a la zona inmediatamente próxima a lascomunidades de Chacarita y Barranca. Sin embargo, una vez puesto en marcha las acciones, se diocuenta que su propuesta de acción debe trascender ya que el riesgo con sus diversas manifestacionestocaba a todas las diferentes comunidades ribereños a lo largo del río Barranca. Es así como suestrategia de trabajo evolucionó a fundamentarse en la articulación de las comunidades ribereños a lolargo de la cuenca a través de organizaciones ambientalistas, asociaciones de desarrollo y entidadessanitarias. Reconocer la interrelaciones que se dan entre lo que sucede cuenca arriba y cuenca abajoles ha llevado a ampliar la cobertura geográfica, no solo del análisis que hacen sobre el escenario deriesgo (causas-efectos), sino sobre las propuestas de acción. De esta forma, se plantean solucionescon una visión integral donde cada quien actúa bajo una visión global (de cuenca) pero en su propiocontexto local (micro-cuenca).

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derrame en otras zonas donde los análisisde riesgo muestran incidencia de factoresgenerados en estas zonas en los niveles ytipos de riesgo sufridos (fuentes decontaminación, deforestación, etc.)

Quedará claro con este breve enunciado sobrelas características básicas de la gestión local,que no son los actores externos que promuevenproyectos concretos de reducción del riesgo,quienes hacen la gestión local. Deben ofrecerapoyo para promover la aceptación yseguimiento de la gestión por parte de losactores locales mismos. Los proyectos quepromovemos, muchas veces tienen una finalidadconcreta que apoya la reducción pero nonecesariamente el establecimiento de la gestióndel riesgo como proceso en los niveles locales.Sin embargo, en la mayoría de los casos, ni laapropiación del proceso ni la sostenibilidad delos esquemas aparecen en la fórmula de losproyectos, los cuales aún se rigen, con un fuertepredominio, por actitudes productivistas eintervenciones puntuales de relativa cortaduración.

3. Los parámetros y la práctica afavor de la gestión local delriesgo.

En nuestra definición básica de la gestión localdel riesgo, presentada más arriba, se hanidentificado seis premisas, facetas ocaracterísticas básicas que permiten definir lagestión local del riesgo. Reiteremos éstas deforma resumida:

i. Su relación e integración con la gestión localdel desarrollo.

ii. Su característica como proceso y no comoproducto, lo cual significa la necesidad deestructuras o institucionalidad local que laimpulse y coordine de manera permanentey sostenida.

iii. La participación y la apropiación local y elpapel fundamental que está llamado a jugarel municipio en este proceso.

iv. La sostenibilidad.

v. Su carácter transversal e integral en lo quese refiere a las llamadas fases del ciclo dedesastres.

vi. Las necesarias relaciones que guarda conprocesos desplegados en otros entornosterritoriales de mayor jerarquía.

En adelante, retomamos estos parámetros yutilizando de forma genérica las evidenciasarrojadas en el proceso de sistematización deexperiencias de intervención en los niveleslocales llevado a cabo como parte de nuestroproyecto, intentaremos identificar aspectosclaves para lograr la concreción de estoselementos en la aplicación diaria de la gestión.Las seis características o facetas identificadas,encierran otras consideraciones importantes queestán indisolublemente ligadas a ellas y quedestacaremos en el transcurso de nuestrapresentación.

Algunas consideraciones preliminares sobrela gestión como proceso y los proyectosconcretos de intervención impulsados

Al hablar de parámetros o facetas fundamentalesdel proceso y la práctica de la gestión local deriesgo, claramente se refiere a una “utopía” porconstruirse, no a algo ya necesariamenteexistente, consolidado y ampliamente difundido.Con esto no se niega que existen ejemplos deintervención-gestión que reúnen varias de lasfacetas y tienden a evolucionar hacia esquemasintegrales con las características indicadas.Pero, en un gran número de los casos deintervención inventariados y sistematizados setrata de proyectos particulares que operan enfunción de algún rasgo del riesgo, que puedencontribuir sin duda a su reducción, pero cuyacontribución a la consolidación de procesospermanentes y sostenibles de gestión local esmuy variado. Constituyen, desde nuestraperspectiva, proyectos que más se acercan, ensu mayoría, a la noción de la gestión del riesgoen los niveles locales que a procesos de gestiónlocal de riesgo, como se ha definido en estedocumento hasta el momento.

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Al considerar el tipo de proyecto impulsadodurante los últimos años y su relación con lapromoción y consolidación de la gestión localdel riesgo, podemos identificar tres modalidadesbásicas:

♦ La existencia de proyectos cuyo propósitoexplícito y método está en función depromover las condiciones y establecer lasbases para el arranque y consolidación deestructuras locales para la gestión del riesgo.

♦ Proyectos particulares promovidos en losniveles locales por actores externos enfunción de la reducción y control dedeterminadas facetas del riesgo y cuyodesarrollo, método y visión trasciende losobjetivos inmediatos del proyecto paratambién considerar la forma en que elproyecto particular pueda, a través de suestrategia de intervención y forma de operar,apoyar y promover procesos sostenidos degestión local en el futuro, en el marco deldesarrollo local.

♦ Proyectos elaborados y ejecutados enfunción de la reducción de facetas del riesgoen los niveles locales, pero que no van masallá de lo inmediato y no incorporan en sumétodo y forma de intervención unaconsideración del desarrollo de formaintegral o de la manera en que el proyectopuede trascender y apoyar procesos futurosde gestión local del riesgo.

Esta “clasificación” de tipos de proyectos,obviamente establece extremos y no consideraproyectos “híbridos” que reúnen de forma variadaalgunas características de los tres tipos modelode proyecto. La evidencia sugeriría que es elúltimo tipo de proyectos el que aún domina, conalguna tendencia a favor de un crecimiento enla incidencia de los primeros dos tipos indicados.

En reconocimiento de esta situación y tambiénreconociendo que hasta el momento losgobiernos mismos, por múltiples razones, nohan prestado la atención suficiente a la creacióny consolidación de esquemas locales de gestióncomo componente descentralizado de lossistemas o estructuras nacionales de gestión o

de prevención, mitigación y atención adesastres, se plantea un reto particular que esel que informa nuestro enfoque en lo que restade este documento. Esto se articula en funciónde una pregunta básica. ¿Qué pretendemos opodemos sugerir para que proyectos externosparticulares apoyen y contribuyan a laintroducción y consolidación futura de procesoslocales de gestión de riesgo en el marco deldesarrollo?

En este sentido lo que se pretende en adelantees, primero, reconocer que hasta el momentoy en el futuro seguirán habiendo numerososproyectos que toman el riesgo en los niveleslocales como objeto de intervención; y,segundo, aceptando esta realidad, considerarla forma en que nuevos proyectos podríancontribuir más al fomento de la gestión localtomando en cuenta e incorporando en su diseñoy método algunas o todas de las facetas quedistinguen la gestión local como proceso, asícomo apoyando la creación de condicionesfuturas más propicias para suinstitucionalización y sostenibilidad.

Consideraciones generales en torno a losparámetros

Antes de analizar en detalle cada faceta oparámetro, es necesario aclarar que éstas nopueden enmarcarse en una etapa particular deun proyecto de intervención, sino más bien,deberían expresarse o encontrarse en todas lasdistintas fases, sean éstas de formulación,planificación, desarrollo estratégico, procesos detoma de decisiones, implementación,seguimiento y evaluación. O sea, soncaracterísticas que deberían difundirse de formaamplia en un proyecto y deben ser consideradasa lo largo de una actuación particular, inspiradapor actores externos en el campo. Cuanto másse logra esta meta, más posibilidades hay deque el proyecto, como actuación particular,contribuya al desarrollo de condiciones en lalocalidad para el establecimiento de procesospermanentes de gestión local del riesgo.

Aquí, independiente del objetivo particular de unproyecto de intervención y los resultados quepretenda, se establece la premisa de que una

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Primero, proyectos de desarrollo sectorial,territorial o integrales que deberíandimensionarse con criterio de previsión y controlde riesgo, en un marco dado por la noción de lagestión prospectiva del riesgo. Este tipo deenfoque no presenta mayores problemas en lamedida en que haya disposición de analizarnuevos proyectos con los lentes del riesgo yhaya conocimiento de las opciones de controlde riesgo disponibles de acuerdo con el tipo deproyecto que se impulsa.

Segundo, proyectos cuya pretensión explícitaes la modificación de determinadas condicionesexistentes de riesgo en localidades, a través dela promoción de determinadas acciones. Lamayoría de los casos de este tipo de intervenciónque se han dado hasta el momento, se refierena la introducción de sistemas de alertatemprana, la construcción de obras deprotección física, la promoción de la organizacióne institucionalidad local para la prevención ymitigación de desastres, la recuperaciónambiental a través de procesos tales como lareforestación, y la preparación de planes deemergencia. Estas son de alguna forma lasacciones más obvias y conservadoras que seidentifican.

Por otra parte, la reducción del riesgo existentepuede considerar la necesidad detransformaciones en las pautas locales dedesarrollo, incluyendo una readecuación del usode la tierra, cambios estructurales (de vocaciónu organización en materia de actividad productivapredominante), cambios en las pautas deconsumo y utilización de los recursos naturales,entre otros. Estos esquemas son másprogresistas y transformadores y amplían enmucho la noción de la reducción del riesgo en elmarco del desarrollo.

El predominio del primer tipo de proyectos, derivade actitudes corto-placistas y productivistas coninversión de recursos relativamente limitados.El segundo tipo de proyecto requiere de mayoresrecursos y tiempo y no se ajusta tan fácilmentea las exigencias de organismos que financianproyectos en el tema de los desastres. En elprimer caso se va de riesgo y desastre hacia el

contribución al fomento de procesospermanentes de gestión local debe ser partemisma del método de intervención y los objetivosplanteados por cualquier proyecto particular. Ellogro del objetivo del proyecto y los productosparticulares que contempla, pueden concebirsesiempre como resultado de un proceso quereúne las características de la gestión local talcomo ha sido descrita en este documento.

4. Parámetros y prácticas: unacercamiento global.

4.1. Gestión del Riesgo-Gestión delDesarrollo Local.

Hoy en día crecientes esfuerzos se dirigen amejorar las condiciones para la gestión local deldesarrollo. Como parte de este proceso, seincluye el movimiento a favor de ladescentralización económica y administrativa,procesos que enfrentan ya de por sí muchasdificultades, pero que se establecen como metaen muchos países. El aumento en los nivelesde seguridad humana que implica tanto unaconsideración de las condiciones de vidacotidianas como de la seguridad contra lasvariadas amenazas ambientales, es uncomponente esencial del desarrollo. En estesentido, la gestión del desarrollo no puede servista sin referencia a la problemática del riesgode desastre, y la gestión del riesgo no tienemayor sentido si no se le ve como una dimensiónde la gestión del desarrollo y como una prácticatransformadora que apoya la búsqueda demayores niveles de seguridad humana integral.La dimensión del desarrollo que debecaracterizar la intervención sobre el riesgo talvez constituye su rasgo más esencial ydefinitorio.

Tipos de proyecto y opciones distintas.

Básicamente, al pensar en las relaciones entrela gestión local del riesgo y del desarrollo, seperfilan dos tipos genéricos de proyectos conorígenes y puntos de partida distintos.

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desarrollo y en el segundo de desarrollo hacia elriesgo, su reducción y control como faceta ycomponente de la búsqueda de desarrollointegral y sostenible.

Al establecer esta división básica podemosidentificar uno de los retos y problemas másagudos en lo que se refiere a la promoción de lagestión local del riesgo. Así, sin lugar a dudaslas opciones para la difusión de la práctica enlos niveles locales son mayores cuando losproyectos que se promueven comienzan con laproblemática del desarrollo local e integranconsideraciones sobre el riesgo y su previsióno reducción, a diferencia de los proyectostradicionales que se basan en la identificaciónde un problema de riesgo en los niveles localesy promueven intervenciones en aras de sureducción, pero sin necesariamente cuestionaro pretender modificar las mismas pautas deldesarrollo que probablemente explican el riesgoque existe.

Visto desde la perspectiva de las fuentes deapoyo externas para proyectos locales, estosignifica que se logrará un mayor avance con lagestión local del riesgo en la medida en que lasfuentes que apoyan los proyectos de desarrollopromuevan y hagan disponibles los recursospara dimensionar sus proyectos conconsideraciones de riesgo. Este no es el casoen general, hoy en día.

Por otra parte, las agencias que tradicionalmenteapoyan proyectos en el campo de los desastresson, en general, distintas a las que promuevenel desarrollo. También, tienen visiones másacotadas, corto-placistas y productivistas,disponibilidad de financiamiento más restringidoy proyecciones temporales de sus proyectos demás corto alcance. Además, las exigencias paraobtener productos “concretos” y “visibles”,desobedecen la necesidad de enfatizar ypromover procesos de más largo alcance.Difícilmente estas fuentes tendrán opciones deextender y modificar sus visiones de tal maneraque la dimensión del desarrollo local sea tomadaen cuenta de forma integral en la postulación ydiseño de proyectos.

Con esto hay una llamada explícita para que laproblemática de los desastres y la gestión delriesgo sea considerada de forma másgeneralizada por parte de las agencias dedesarrollo y no como un problema aparte, sujetode fuentes tradicionales de financiamiento quea fin de cuentas son versiones ampliadas de lasmismas agencias u organismos de agenciasque anteriormente y aún financian proyectos depreparativos y respuesta a desastres.

Prácticas fundamentales para elestablecimiento de la relación entre riesgoy desarrollo y prácticas concertadas para sugestión en común.

La experiencia nos muestra que existen almenos cuatro mecanismos o prácticas básicasque deben considerarse en cualquier proyectopara facilitar o garantizar una consideraciónconcatenada y común de la problemática deldesarrollo y el riesgo.

Los marcos conceptuales de los proyectos.

Establecer la ligazón entre riesgo y desarrolloen el marco de un proyecto particular, se facilitaen la medida en que los marcos conceptuales ymetodológicos que sustentan los proyectos deintervención expliciten de forma adecuada estarelación. Debe ser una exigencia de las agenciasfinancieras y de los formuladores y ejecutoresde proyectos que los proyectos presentadospara financiamiento expliciten esta relación y quelos mismos términos de referencia de lasagencias insistan en ella. Aquí, establecemosque no hay problema de riesgo ni propuesta deintervención que no pueda establecer nexos conel problema del desarrollo y considerar esto enlos marcos conceptuales del proyecto.

Los diagnósticos locales.

Comúnmente los proyectos locales que sesignan por la temática del riesgo o desastrecontemplan, casi de forma general, el análisis,mapeo o sistematización de información sobrelas llamadas amenazas y vulnerabilidades. Sinembargo, muchas veces este tipo de análisisasume características estáticas donde estos

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Recuadro 3 Sobre las sinergias entre desarrollo local y reducción de riesgos: laexperiencia de la iniciativa del Bajo Lempa, El Salvador.

Entre agosto de 2001 y abril de 2002 se llevo a cabo un diagnostico integral de las condiciones dedesarrollo y de riesgo en la zona del bajo Lempa (municipios de Tecoluca y Jiquilisco), y el diseño deuna propuesta estratégica de intervención, promovido por el Ministerio del Ambiente y Recursos Natu-rales, con fondos del BID y dirigido por un grupo consultor externo. Desde la perspectiva local, lainvestigación fue concebido desde el inicio como una respuesta a las demandas locales y diseñado yllevada a cabo de forma ampliamente participativa. La vinculación entre desarrollo y riesgos y desastresera un elemento esencial en el desarrollo del diagnosis y en la postulación de opciones de intervenciónen la zona, todo potenciada con la introducción de nociones sobre transformación productiva,ordenamiento territorial, manejo sostenible de recursos naturales, mejoramiento de condiciones de viday creación de capacidades locales, como la base para la gestión y reducción del riesgo. O sea, elanálisis y las propuestas se fundamentaron en una visión integral del riesgo y su relación con el desarrolloy no en una visión restringida, basada en la dotación de soluciones estructurales o ingenieriles alproblema de riesgo de inundación en la zona

El “Programa de fortalecimiento de las organizaciones locales y comunitarias del Bajo Lempa” para lagestión del riesgo en el marco del desarrollo, es uno de los pasos recomendados por el diagnosis yplanteamiento estratégica propuesta, programa que se ha implementado entre 2002 y 2003. Este programaantecede la propuesta ejecución de proyectos concretos de intervención en la zona identificados en eldiagnostico. El programa de fortalecimiento busca construir una organización consensual local capazde discutir y aprobar propuestas de intervención, y participar en el proceso de inversión y desarrollo enla zona con visión de gestión de riesgo. Uno de sus logros ha sido la creación de un Comité local conmembresía de las principales organizaciones de la zona, de las municipalidades y del gobierno central.El Comité, junto con el desarrollo de otros aspectos organizacionales y de gestión comprende un pasoimportante en el fomento del capital social en la zona tan necesaria para la promoción de la gestión localdel riesgo en el marco del desarrollo.

factores de riesgo se ven como productos ocircunstancias existentes, ya plasmadas en lalocalidad, pero sin análisis de la historia o delos procesos que los expliquen o de los actoressociales que los impulsen. Además, aún existela práctica de promover un análisis por separadode amenazas y vulnerabilidades sin establecera cabalidad la relación dinámica entre ellos y lasformas en que se refuerzan y se determinanmutuamente. El riesgo en su connotaciónobjetiva y sujetiva es raramente enfrentado ypocas veces se intentan establecer los nexoscausales entre amenazas, vulnerabilidades y, enfin, riesgo, con los procesos de transformacióno de desarrollo previstos a los que pueda estarsujeta la localidad. El resultado de esta escisiónes que los actores locales con los cuales losproyectos interactúan y colaboran, muchasveces no logran establecer la relación entre losprocesos de transformación local y el desarrolloo concreción del riesgo y de las amenazas yvulnerabilidades que lo ayudan explicar. El riesgo

tiende a quedar fuera del problema del desarrollocomo si estuviera sujeto a procesos autónomosy externos.

La noción y la práctica de diagnósticos integralesparticipativos que se presentan bajo nombresgenéricos distintos, pero cuyas pretensiones sonlas de dimensionar adecuadamente laproblemática de una zona y la preidentificaciónde opciones y oportunidades, prioridades yrelaciones, etc., es fundamental. Provee dearmas potentes para ligar el desarrollo con losproblemas del riesgo. Un aspecto fundamentalde estos diagnósticos se refiere a los indicadoresy procesos que consideran. El diagnósticodebería poder contestar como mínimo lassiguientes interrogantes.

♦ ¿Cómo se relacionan las pautas del riesgopresentes con las modalidades de desarrolloen la zona?

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♦ ¿Cuáles son los procesos y los actoresdetrás de estas pautas?

♦ ¿Cuáles son las condiciones que dan a losposibles eventos físicos la característica deamenaza?

♦ ¿Cuáles son las características deldesarrollo económico y social en la zona,que ayudan explicar las vulnerabilidades quese exhiben frente a las amenazas?

♦ ¿Cuál es la relación entre lo local y otrosniveles territoriales en la explicación de losniveles de riesgo presentes?

♦ ¿Cuáles son las nuevas pautas dedesarrollo que anuncian nuevos riesgos enel futuro?

♦ ¿Quiénes son los actores localesorganizados o individuales que deben serparte del proceso de gestión del riesgo porsu incidencia en los procesos de desarrollo?

Es mejor comenzar con un diagnóstico amplio,examinando la manera en que el riesgo y eldesarrollo se interrelacionan, antes que restringirel análisis a aspectos que parecen tener relacióndirecta con la problemática. Cuanto más se

amplían las visiones, más probabilidad existe quela temática de la gestión del riesgo tengasostenibilidad en la zona. Hay que buscar unproceso permanente de ampliación de visionese incentivar la participación y apropiación de laproblemática.

Los participantes locales en los proyectos.

La capacidad de tomar en cuenta la relaciónriesgo y desarrollo aumenta notoriamentecuando los actores locales con quienes serelacionan los proyectos son actores deldesarrollo. Entrar por vía de las estructurasestablecidas para enfrentar el problema de lospreparativos y respuesta a desastres es por símismo auto-limitante, aunque no debedescartarse como parte de la ecuación. Losactores del desarrollo en principio, incluyen a lamunicipalidad, las asociaciones y organizacioneslocales de desarrollo sectorial, ambiental oglobal, las asociaciones de productores, lasONG’s presentes y los representantes deorganismos nacionales del gobierno central. Unalección clara es que sin presencia y compromisode las municipalidades, las oportunidades deéxito y sostenibilidad se reducen enormemente.La municipalidad se constituye en el nivel decohesión y concertación más adecuado paramovilizar a los actores locales, y sus atributos

Recuadro 4 Proyecto Manejo de Riesgos y Prevención de Desastres 1999 - 2004 (CentroHumboldt - Nicaragua)

La intervención del Centro Humboldt (CH) en Gestión de Riesgos en 10 municipios del país promueveprocesos integradores y de apropiación de la problemática de los riesgos, generando estados deconcertación y negociación entre actores diversos para el desarrollo sostenible en el municipio.

El principal eje del proyecto es la etapa del proceso denominado diagnóstico, cuya importancia no soloradica en el diagnóstico-producto, sino en la posibilidad de involucrar a cuatro actores básicos en elproceso de su elaboración-líderes comunitarios, miembros de comités territoriales de desarrollo yprevención, técnicos y autoridades municipales, y miembros del comité municipal de desarrollo yprevención. Con el trabajo de diagnostico se inicia un cambio de visión sobre la interrelación entredesastres y desarrollo, proponiendo una imagen de futuro deseado como elemento clave para reforzar lamisma planificación estratégica del desarrollo desde la comunidad hasta el ámbito municipal. Eldiagnóstico promueve los roles de los actores inmersos en el proceso de Gestión Local de Riesgos através de técnicas de sensibilización y fortalecimiento de la organización local y municipal para lareducción de vulnerabilidades para el desarrollo y la respuesta oportuna y eficiente a situaciones dedesastres. El técnico municipal se convierte en un facilitador para el trabajo de sensibilización,identificación y propuestas reductoras de riesgos.

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Recuadro 5 Análisis de vulnerabilidad: la experiencia en caseríos del volcán SanMiguel, El Salvador (Geólogos del Mundo)

En la definición de la vulnerabilidad, se optó por definir cuatro niveles: Bajo, Mediano, moderadamentealto y sumamente alto. A cada uno de estos niveles se le asignaron diferentes valores numéricos devulnerabilidad : entre 0 y 1: vulnerabilidad baja; entre 1.01 y 2: vulnerabilidad media; entre 2.01 y 2.5:vulnerabilidad moderadamente alta; y, entre 2.51 y 3: vulnerabilidad muy alta.

En relación a la definición de parámetros-criterios de vulnerabilidad se adoptaron indicadorescuantitativos, objetivamente verificables.

Parámetros físico-técnicos♦ Materiales de las paredes de las viviendas: 70% o más con paredes de sistemas mixto y/o adobe

mejorado: 1 punto; entre 40% y 69%: 2 puntos; y menos de 40%: 3 puntos.♦ Presencia de servicios básicos como agua potable, alcantarillado, teléfonos y energía eléctrica.

Con cuatro de los elementos mencionados: 1 punto; con tres o dos : 2 puntos; con uno o ninguno:3 puntos

♦ Presencia de tecnología agrícola, maquinaria, sistemas de riego y drenajes. Con cuatro de loselementos mencionados: 1 punto; con tres o dos: 2 puntos; con uno o ninguno: 3 puntos.

Parámetros económicos♦ Niveles de pobreza extrema: 45% o más hogares en extrema pobreza: 3 puntos; entre 20 y 44%: 2

puntos, menos de 20% de hogares: 1 punto.o Propiedad de la tierra. Más del 70% es propietario de su tierra: 1 punto; entre 40 y 69 por ciento: 2

puntos; Menos del 40%: 3 puntos

Parámetros ambientales♦ Combustible para cocinar: 60% o más usa leña: 3 puntos; entre 25 y 59% usa leña: 2 puntos;

menos de 25% usa leña; 1 puntoo Uso del suelo: Más de 70% de área agrícola para cultivos temporales: 3 puntos; entre 40 y 69%: 2

puntos; menos de 40%: 1 punto

Parámetros sociales♦ Educación. Menos de 40% curso primaria: 3 puntos; entre 40% y 69% curso primaria: 2 puntos;

70% o más curso primaria: 1 punto.♦ Organizativas: Sin organización: 3 puntos; con ADESCOs u otra de organización de desarrollo: 2

puntos; con Comités de Riesgo/Desastre: 1 punto;♦ Ideológico-culturales. 50% o más cree en castigo de Dios o fenómeno natural: 3 puntos, entre 20%

y 49%: 2 puntos; menos de 20%: 1 punto;♦ Políticas. Ausencia de propuestas de desarrollo: 3 puntos; antecedentes de movilizaciones/gestiones

ante autoridades locales/nacionales: 2 puntos; presencia de propuestas de desarrollo: 1 punto.♦ Institucionales oficiales. Ausencia de planes municipales de gestión de riesgos/emergencias: 3

puntos; planes municipales de desarrollo: 2 puntos; planes municipales de desarrollo con prevenciónde riesgos: 1 punto.

♦ Institucionales de la sociedad civil. Presencia de 3 ó más instituciones de desarrollo: 1 punto;presencia de 1 ó 2 instituciones: 2 puntos; Ausencia de instituciones: 3 puntos.

Uno de los principales aportes de la aplicación del análisis de la vulnerabilidad estuvo en la profundizacióndel conocimiento sobre la realidad local, y en la generación de mayor y mejor información para apoyarfuturos procesos de desarrollo de las poblaciones. En función de esta experiencia, puede sostenerseque una de las formas de elevar la pertinencia y eficacia de las intervenciones que persiguen la reduccióndel riesgo, es la elaboración y difusión de herramientas metodológicas que permitan profundizar en elanálisis y comprensión de la vulnerabilidad local y de las opciones para reducirla.

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en el desarrollo local y en la planificación del usode la tierra la dotan de una posición privilegiadae insustituible en la fórmula desarrollo-riesgo.

Proyectando el problema particularenfrentado por la intervención dentro delcontexto de desarrollo en que se ubica.

Es claro que durante largo tiempo muchosproyectos que se promuevan en los niveleslocales en búsqueda de la reducción del riesgoasumirán características acotadas y específicas,dirigidas a contextos delimitados. Este es el casopor ejemplo, de proyectos que pretendenpromover sistemas de alerta temprana,recuperación de laderas, reubicación deasentamientos, o construir mapas de amenazascomo insumo para los preparativos o planes deemergencia. Cada uno de estos contextosrepresenta una situación de riesgo ya existentesobre el cual se busca intervenir.

Sin embargo, este tipo de intervención donde elproducto está ya establecido puede ofrecer unaopción de análisis mucho mayor, la cual permitellevar a los participantes del proyecto haciareflexiones más profundas sobre por qué tienenque recurrir a la reducción de riesgo comoopción.

Para tomar el ejemplo de sistemas de alertatemprana, aquí estamos frente al desarrollo demecanismos que toman el riesgo como algoexistente y se busca adecuar procedimientos dealerta y de evacuación a los parámetros dados.Sin embargo, al analizar los contextos de riesgoexistentes, la ubicación de la población, ganado,viviendas, etc., el proyecto puede incitar unanálisis que vaya más allá del escenario queexiste, para profundizar en por qué existe. Elanálisis más integral y las reflexiones en torno alas formas en que los patrones de uso de la tierra,de ubicación de viviendas y producción, de

Recuadro 6 Apoyo Local al Análisis y Manejo de Riesgo Naturales (ALARN) de la AgenciaSuiza para la Cooperación y el Desarrollo (COSUDE) - Nicaragua

ALARN es un proceso de fortalecimiento de las capacidades técnico-científicos de profesionales en laelaboración de Estudios de Riesgos para así apoyar a los gobiernos locales (más de 26 municipios).

La intervención sostuvo dos líneas de trabajo principales:

a. La capacitación a profesionales nacionales en la evaluación de los riesgos naturales desde losterritorios municipales.

b. Apoyo directo a las municipalidades con la realización de estudios de riesgos utilizando la capacidadnacional ya especializada y formada por ALARN.

Los mapas municipales de riesgos y los planes municipales de prevención y mitigación de desastresproducidos como parte del proceso contribuyen de manera importante a la elaboración de recomendacionesde proyectos reductores de riesgos, como apoyo para las autoridades municipales y como una referenciainevitable para aquellas entidades que disponen a invertir en el desarrollo de los municipios.

ALARN sienta precedentes de estilos de colaboración interinstitucional, lo que contribuye a una formade ALIANZA para la Gestión Local del Riesgo. Las relaciones desarrolladas entre el grupo de especialistasy diversos actores (ONG´s, entidades gubernamentales, de Cooperación externa y principalmente conmunicipalidades) establecen una demanda para servicios calificados en materia de evaluación de riesgosen el contexto municipal. Este hecho establece un impacto positivo (sostenibilidad) expresado en elcambio de conciencia de algunos actores en cuanto a la problemática de los riesgos, y particularmenteen cuanto a su abordaje técnico - científico.

Los profesionales entrenados por el proceso de ALARN constituyen un capital social, con un potencialmultiplicador enorme entre otros grupos de profesionales y técnicos de las municipalidades.

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degradación ambiental, etc., han contribuido alcontexto de riesgo que se busca enfrentar consistemas de alerta, puede ser un arma paraproyectar a la comunidad hacia intervencionescuyo propósito es impedir la construcción futurade nuevos riesgos. En general, la informaciónque se requiere para estimular una intervenciónparticular tiene una relevancia potencial más alláde su uso particular para la planificación local.

4.2. La Gestión como Proceso y no comoProducto

Construyendo conjuntamente con losactores locales, el problema y la solución.

Con la noción de proceso se hace alusión, enuna primera acepción de la noción, a lacapacidad de construir paulatinamente unproblema y su solución, a diferencia de comenzarcon productos e intervenciones preconcebidas.O sea, por sí solo, construir un dique, trasladaruna comunidad, dragar un río o prohibirconstrucción en determinadas zonas, no esgestión local de riesgo aunque puedan seractividades derivadas de un proceso de gestión.

La gestión se refiere más bien al proceso a travésdel cual se llega a perfilar e implementar unasolución. En general, es posible concebir esteproceso tomando en cuenta distintoscomponentes o fases, a saber.

♦ Develar, conocer y tomar conciencia decausas y procesos de construcción delriesgo, sus manifestaciones ycaracterísticas concretas y sus relacionescon las pautas de desarrollo en lo local. Estodemanda amplitud de criterio y participaciónamplia de los agentes locales (ver adelante).

♦ Descubrir las diversas dimensiones delproblema del riesgo, considerando sujerarquización en los problemas deldesarrollo de la zona y decisiones sobreniveles y aceptabilidad.

♦ Considerar los objetivos de desarrollo de lazona, las oportunidades y opciones, y larelación de éstos con los entornos de riesgopresentes.

♦ Perfilar las opciones de intervención en arasde la reducción y previsión de riesgo,tomando en cuenta variaciones en los estilosy contenidos de desarrollo e instrumentosmás típicos y tradicionales de la reduccióndel riesgo, considerando las oportunidades,recursos, etc., con que cuenta la zona, ybuscando las alianzas necesarias entreactores locales, y entre éstos y actores enotros niveles territoriales quienes inciden enla causa del riesgo o en su posible solución.

♦ Elaborar estrategias e identificar opcionesde intervención.

♦ Operar o implementar esquemas yproyectos.

El proceso no puede darse cuando losesquemas y proyectos son cerrados y conpredeterminación absoluta de fines y acciones.Es precisamente el proceso de gestión el quepermite la identificación de soluciones másadecuadas, lo cual no significa que el impulsorde un proyecto no tenga idea del objeto deintervención y los logros concretos que pretende.

El desarrollo de procesos inevitablementerequiere de más tiempo y recursos que laimplementación de esquemas orientados porproductos concretos, pero los beneficios son sinduda conmensurables. Desde la perspectiva delas agencias financieras, este punto remite a lanecesidad de considerar proyectos de mayoralcance temporal, mayores recursos y conmayores márgenes de flexibilidad en laoperación que los que existen hoy en día. Lasevidencias muestran que un número importantede proyectos analizados, sufrieron cambiosimportantes sobre la marcha debidoprecisamente a que los objetivos yprocedimientos originalmente planteados erandemasiado rígidos. Esto niega el principio departicipación y decisión, ambos importantes enla definición de la gestión como proceso.

La exigencia local de tener productostangibles.

La noción de proceso choca a veces con laexigencia o requerimiento de comunidades o

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localidades de tener productos tangibles a cortoplazo y no solamente procesos de capacitación,reflexión, fortalecimiento de capacidades, etc.Sin embargo la noción de proceso no debe sercontradictoria a la de productos tangibles. Másbien, el proceso debe definir estos productos ylos actores locales deben estar en el centro dela selección de opciones concretas. Parte del

Recuadro 7. Proyecto de prevención y mitigación de desastres naturales y epidémicosen tres zonas de exclusión de la Ciudad de Guatemala - Médicos sin Fronteras (MSF)

El objetivo general del proyecto de Médicos sin Fronteras (MSF), fue el de “reducir el nivel de vulnerabilidadde las comunidades frente a una situación de emergencia causada por desastres epidémicos y naturales”.Específicamente el proyecto tiene como propósitos:

♦ Reducir la magnitud de impacto de un desastre a través de la ejecución de actividades preventivas,educativas y formativas.

♦ Mejorar la capacidad de atención de emergencia a través de la coordinación y colaboracióninterinstitucional.

A lo largo del proceso de implementación del proyecto, la institución -MSF- fue creciendo en lo concep-tual y en lo práctico, de una visión centrada en la atención a emergencias a un enfoque más integral quecontribuiría a reducir las condiciones de riesgo de las comunidades. Este enfoque se centró en:

Reducción del riesgo a derrumbes: Construcción, limpieza y rehabilitación de sistemas de drenajesexistentes, obras de estabilización de taludes, reforzamiento de estructuras existentes, reforestaciónde áreas públicas críticas, limpieza de caminos y vías de evacuación, manejo de desechos sólidos ensectores críticos, sensibilización de la comunidad.

Reducción de riesgos epidémicos: Introducción de agua potable, inspección y reparación de la red dedistribución de agua, control de manipulación de alimentos, control y limpieza de letrinas públicas,manejo de desechos sólidos presentes en áreas públicos y control de vectores (especialmente a travésde programas de deschatarrización)

De la experiencia de MSF en las zonas urbano-marginales hay importantes aspectos que rescatar:

1. Que no es sólo un buen ejemplo de fortalecimiento de la participación comunitaria sino también dearticulación interinstitucional y de intervención integral. Nos muestra que en el contacto con lacomunidad es difícil hacer una diferenciación temática de la intervención. La realidad local essumamente compleja y palpable, por lo que para tener logros sostenibles en el propio proyecto esnecesario tomar en cuenta los otros problemas de la comunidad. Ello nos lleva a hacer alianzasestratégicas con el resto de instituciones que intervienen en la misma localidad, o atraer otrosactores que complementen nuestro programa y nuestras metas concretas.

2. El acercamiento de la institución, tradicionalmente centrada en la atención a emergencias, haciavisiones más integrales.

3. La capacidad de la institución en congeniar estrategias de corto y de largo plazo. Muchas veces laurgencia en resolver problemas altamente sentidos nos hace perder la perspectiva de los procesosque han venido construyendo esa situación, y si bien se pueden solucionar efectivamente losproblemas urgentes, la no intervención sobre los procesos de causa pueden llevar a que terminadoel proyecto se regrese a la situación anterior, o se generen nuevas situaciones de riesgo.

problema está en el arte del convencimiento y laforma en que los proyectos sean presentados alos actores locales. También exige formatos másflexibles de proyecto donde existan asignacionespara acciones o productos concretos pero sinque necesariamente se haya especificadopreviamente el uso concreto y final delfinanciamiento disponible.

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Estructuras organizacionales einstitucionales y el proceso de gestión.

Una segunda acepción con la noción de procesose refiere al esfuerzo paulatino y continuo decreación de condiciones para la implementaciónpermanente de sistemas o estructuras localesde gestión del riesgo, con la presencia de losactores sociales más importantes, incluyendoel municipio.

Este proceso demanda la continua alimentacióny reforzamiento de estructuras y procesosiniciados con proyectos anteriores, lo cual abogapor la concatenación de proyectos y respeto porestructuras o sistemas en formación o enproceso de consolidación. Muchas veces, sinembargo, promotores externos de proyectostienen puntos de contacto diferentes con actoreslocales, lo cual significa el establecimiento decotos de poder y divisionismo al interior delespacio local. De ahí la importancia de laexistencia de estructuras locales legitimadas conamplia participación, que sirvan como filtro deproposiciones, lugar de concertación y garantíade continuidad con estrategias acordadas parael desarrollo.

4.3. La participación y la apropiación delproceso por parte de los actoreslocales.

La participación, entendida como el acto de serparte de, en lugar de tomar parte en, esimprescindible para la gestión local por variasrazones, entre ellas la oportunidad de laapropiación y de la sostenibilidad que laacompaña.

La participación: ¿en qué, cómo y quiénes?

La participación de los actores locales remite auna consideración sobre cuáles actividades ypartes del proceso deben ser sujetas de laparticipación.

Primero, la participación en la misma propuestade intervención. En general esto no se da por laforma autónoma y externa en que se generanlos proyectos, donde la participación se reduce

a consultar a los actores locales en cuanto a sudisposición de colaborar y participar en laejecución del mismo. Esto debe ser superadoporque las oportunidades de éxito de unaintervención se relacionan de cerca con la formaen que el mismo es apropiado por los actoreslocales sujetos del riesgo desde el principio. Aúncuando no haya mayor participación en laconfiguración del proyecto base, esto puederemediarse con el proceso del proyecto. Así, enparticular, se pone especial énfasis en la ampliaparticipación en:

♦ El proceso de construcción del conocimientoy entendimiento de la dinámica local y larelación entre la problemática base de laintervención y los patrones de desarrollo quese logra con los diagnósticos integrales oauto-mapeos locales. El proceso dediagnóstico debe incorporar la más ampliarepresentación local incluyendo nosolamente técnicos o profesionales sinotambién representaciones comunitarias y degrupos de interés privados. La municipalidaddebe asumir un papel protagonista en laarticulación de la participación y mostrar suanuencia de participar más allá ofreciendoapoyos concretos al proceso.

♦ La participación debe contemplarse nocomo un acto de consulta y fuente deinformación, sino como componentefundamental en un proceso de construcciónde conocimiento y consenso logrado através de la discusión, la capacitación, elintercambio de nociones sobre causalidadesy soluciones, el diálogo de ignorancias yconocimientos, que permitan hacer coincidiro conciliar imaginarios distintos de la mismarealidad y de las opciones de intervención ysolución.

♦ Cuanto más amplia es la participación,mayores serán los impactos y posibilidadesde éxito. La participación no debe restringirsea lo que podemos llamar tomadores dedecisión o autoridades y profesionaleslocales, sino también a pobladores y susrepresentantes, y a organizaciones de lasociedad civil. La participación asumirá tipos

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Recuadro 8. La Gestión del Riesgo y el Poder Local: El caso de las Municipalidad de Senahú,Alta Verapaz - Proyecto CARE

Los escasos recursos de los gobiernos locales, el centralismo en la toma de decisiones en el nivelnacional, la dependencia económica de los actores externos y la visión a corto plazo de sus autoridades,son algunos de los factores que no permiten un proceso organizado y planificado de reducción delriesgo y por ende de desarrollo de las comunidades. Sin embargo, a pesar de todas estas dificultadesse pueden encontrar, aunque de manera dispersa y aislada, experiencias interesantes de municipiosque han logrado articular sus capacidades para orientar procesos que trasciendan de la inversión puntual,de la atención a la emergencia o de las campañas partidarias. El caso de Senahú es uno de ellos; elGobierno Local se involucró en el tema y en ese proceso fue trascendiendo de las acciones de preparativosante emergencias a la reducción de las condiciones de riesgo, involucrándose incluso en iniciativas enel ámbito de toda la cuenca.

El Municipio de Senahú se encuentra en alto nivel de riesgo a derrumbes y deslizamientos. La crecientedeforestación de sus laderas de material calcáreo ha acelerado su proceso de erosión, y la ubicacióninadecuada de viviendas y áreas productivas ha elevado la probabilidad de que se vean afectadas en losperiodos de lluvia.

Las primeras acciones del proyecto estuvieron orientadas a la preparación ante nuevas situaciones deemergencia. Durante ese proceso se desarrollaron jornadas de capacitación que tenían como propósitoir dando insumos para la elaboración de los Planes de Emergencia. Estas acciones se apoyaron eninstituciones especializadas (CONRED, CUNOR, USGS), luego el equipo de CARE lo replicó en el nivelmunicipal y por último los técnicos municipales lo adecuaron al nivel comunitario.

La intervención sin embargo fue paulatinamente más allá de estas actividades. Consciente de que lasituación de riesgo persistía y que continuaba incrementándose, el alcalde municipal, Francisco JavierTeni Chiquín, ha involucrado a la institución edil en la promoción de procesos de reducción de condicionesde riesgo. Han evaluado los barrios y la infraestructura básica y han emprendido la difícil tarea dereubicar a las familias de las viviendas en más altas condiciones de riesgo. Con fondos del proceso dereconstrucción después del desastre del año 2000, vienen construyendo un nuevo barrio en el cualubicar a estas familias, mientras que las laderas han sido declaradas zonas intangibles y se estádesarrollando proyectos de reforestación.

Actualmente, con el apoyo del proyecto CAMI (segunda fase de la intervención de CARE) se ha entradoa un proceso de promoción de desarrollo, de elaboración de un diagnóstico integral, del plan de gestiónde riesgo y desarrollo, y de integración a la Mesa de Concertación de la Cuenca del Polochic. Enesta última, la Municipalidad de Senahú se ha convertido en uno de los actores dinamizadores.

La presencia de un alcalde dinámico, concertador y comprometido con su comunidad, ha sido un factorclave para la implementación exitosa del proyecto en este municipio. Del mismo modo, el liderazgo dela alcaldía viene facilitando la participación de los otros actores sociales, instituciones públicas y privadas,y organizaciones de base.

y grados distintos en cada caso de acuerdocon la inserción particular del participante enlo local.

En lo que se refiere a las expresionesorganizadas de la sociedad civil y política local,la participación y apropiación del proceso de

gestión local es más fácil cuando el proyectofunciona a través de organizaciones yaexistentes y ligadas a la problemática deldesarrollo local. Esfuerzos para crear nuevasorganizaciones en torno a un problema eventualcomo los desastres, han sido en general unfracaso. Es más factible trabajar con

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Recuadro 9. Mesa de Concertación de la Cuenca del Polochic, Guatemala.

La cuenca del Polochic ocupa parte de 8 municipios en los departamentos de Alta Verapaz eIzabal.Desposeídas de sus mejores tierras, las comunidades qeqchíes y poqomchíes de la región deAlta Verapaz fueron marginadas a las tierras más altas, de fuerte pendiente y con vocación forestal. Laconsecuente deforestación en la alta y baja cuenca ha intensificado el proceso de erosión y elevado elriesgo a derrumbes, deslizamientos e inundaciones. Las consecuencias de este proceso lo sufre todala cuenca y fueron sufridos de forma dramática durante Mitch.

La iniciativa de conformación de la Mesa de Concertación de la Cuenca del Polochic se inicia durante elproceso de reconstrucción post-Mitch. Impulsada por la Oficina Regional de CARE en Cobán, dentro desu proyecto de “Fortalecimiento Municipal y Comunitario para la Preparación en caso de Desastres”. Laidea original de este proyecto era fortalecer los distintos niveles de organización de las Coordinadorasde Reducción de Desastres en el ámbito local (comunitario y municipal) para fortalecer la articulación deesfuerzos en caso ocurriera una emergencia. Sin embargo, considerando la cantidad de programas dereconstrucción y de proyectos de manejo de desastres que se habían concentrado en la cuenca delPolochic, CARE incorporó entre sus actividades algunas orientadas al fortalecimiento de la coordinacióninterinstitucional con el objetivo de mejorar las acciones de respuesta en caso ocurriese una futuraemergencia. Con ese propósito se formó la Mesa de Concertación de la Cuenca del Polochic enPreparativos ante Emergencias, en la que participaban inicialmente las instituciones que contaban conproyectos de reconstrucción, además de las instituciones públicas y los gobiernos locales, los cualesdebían responder en caso de emergencia.

Las actividades en un primer momento fueron promovidas por CARE, involucrando a los actores de lacuenca en actividades de capacitación que ellos mismos demandaban. Paulatinamente y de maneramuy natural, este espacio fue siendo aprovechado por los propios actores, para la coordinación inter-institucional en la ejecución de sus programas y proyectos, y posteriormente, para empezar a delinearacciones orientadas a la reducción más definitiva de los riesgos, íntimamente ligado al desarrollo.Gradualmente, al ver la potencialidad de la plataforma para negociar actividades, se fueron sumandootros actores y se fue elevando también la participación de las municipalidades.

Finalmente, los actores miembros reconocieron el verdadero cariz que iba tomando la plataforma ydecidieron un cambio de nombre a Mesa de Concertación para el Desarrollo de la Cuenca del Polochicy la elaboración de un Plan de Desarrollo. En él se debían organizar las propuestas que ya se habían idodefiniendo de manera aislada, recogiendo las expectativas, visiones e intereses de las instituciones encada uno de los niveles de la cuenca. El citado plan se encuentra en proceso de elaboración. Iniciativasde esta naturaleza motivan a pensar que es posible impulsar otros modelos de desarrollo, de maneramás concertada, acercando a los distintos actores tanto locales como externos, y unificando criterios,intereses y esfuerzos hacia un objetivo común.

organizaciones permanentes, abocadas aproblemas permanentes y sentidos en lalocalidad, que crear estructuras en torno aproblemas menos palpables, como lo son losriesgos de desastre. Además, esto facilita ligarla problemática al problema del desarrollo local.

La apropiación del proceso es un derivado de laparticipación real y el proceso de convencimientode la pertinencia del objeto de intervención y delpapel que lo local está llamado a jugar en suresolución. La apropiación es palpable con:

♦ La existencia de estructuras localespermanentes de consulta, discusión,concertación y planificación, y la decisiónnormada para introducir criterios de riesgoen los procesos de toma de decisión sobreel estímulo de procesos de planificación deldesarrollo, de planificación en el uso de latierra, gestión ambiental, etc.

♦ La existencia de instancias de concertacióny coordinación entre actores locales yregionales organizados.

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♦ La capacidad de lo local de negociar conactores externos la dirección de lasintervenciones futuras y su adecuación almodelo de sostenibilidad que se pretende.

♦ La decisión de aplicar de forma permanentemetodologías e instrumentos derivados delos proyectos.

4.4. Sostenibilidad de la gestión

La sostenibilidad se refiere a un proceso quemantiene vigencia y que es continuamentealimentado con nuevas acciones desde el nivellocal. Esto significa que:

♦ Un proyecto implementado en función dellogro de objetivos determinados y cerradosdebería a la vez ver la forma en que lapresencia en una localidad puede seraprovechada para estimular estructuras yconocimientos que den visos de ampliacióny sostenibilidad a la gestión en el futuro.

♦ La creación de capital social y formasorganizadas dinámicas y permanentes, debecontemplarse siempre.

♦ La sostenibilidad tiene mayores visos deéxito si los proyectos logran convencimientoen cuanto a la pertinencia del problema delriesgo para el logro del desarrollo sostenibley si los instrumentos de análisis y decisiónintroducidos cuajan con los actores localesde tal forma que los apropian y los duplicanen acciones futuras de desarrollo otransformación local.

4.5. Transversalidad e integralidad.

Ha sido común en el diseño de proyectos deintervención, la diferenciación entre las distintasfases o etapas de lo que se ha dado en llamar elciclo de los desastres. De esta forma seelaboran aisladamente proyectos sobrepreparativos, respuesta, prevención y mitigacióno reconstrucción. Sin embargo, con más y más

insistencia, se ha hecho ver que no es posibledividir la realidad de las intervenciones de unaforma tan rígida y tajante, y que de hecho existeun continuo de intervenciones con relacionesimportantes entre las acciones llevadas a caboen fases distintas. Además, varios instrumentosanalíticos asumen una importancia para cadafase del ciclo como es, por ejemplo, el caso delos mapas y escenarios de riesgo cuya utilidadtrasciende una fase particular. En síntesis, lavisión de un continuo de riesgo a diferencia deun ciclo de desastre nos permite captar con másclaridad la dinámica de los escenarios existentes.

Desde la perspectiva de la gestión local del riesgoy el impulso de proyectos especializados enalguna faceta particular de la problemática delos riesgos y los desastres, es convenienteconsiderar el uso de los mismos proyectos paraabrir espacios de discusión, y hasta decisión,que van más allá del problema particular que estábajo consideración. Así por ejemplo, en losproyectos sobre sistemas de alerta temprana,la utilización de los mapas como base de losescenarios de riesgos, puede suscitar debatessobre aspectos más relacionados con lareducción del riesgo a través de medidas deplanificación del uso del suelo, reubicación,recuperación de cuencas, etc.

4.6. Las relaciones de lo local con otrosniveles y actores territoriales.

Es en los niveles locales que el riesgo -yfinalmente el desastrese manifiesta de formamás concreta. Sin embargo, es bien sabido queel riesgo local se genera también en otrosespacios con la participación de actores extra-locales. En vista de lo anterior, el éxito con lagestión local es más probable cuando existennexos de colaboración, reflexión, concertacióny acción que trascienden los límites de lo local yse proyectan a los niveles regionales y hastanacionales. La experiencia muestra que losproyectos tienen más éxito cuando se concibenen relación a conjuntos de municipios,comunidades o localidades y actores socialesque los representan, y cuando consideran una

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región objetiva relevante para la problemáticabajo análisis y sujeta de intervención. Éstaspueden concebirse bajo la noción de:

♦ Zonas productivas o ecológicas integrales.♦ Cuencas hidrográficas.♦ Regiones de desarrollo.♦ Agrupaciones de municipios.

Sin lugar a dudas, el papel que debe jugar losdistintos actores y sus atribuciones en unsistema integrado de gestión de riesgo de cadanivel espacial difiere, pero la opción de tener enun único conjunto interactuante a actores conpapeles y atribuciones distintas, da fuerza a lasopciones de reducción del riesgo en los niveleslocales.

Recuadro 10. De los preparativos para desastres a la reducción de la vulnerabilidad:la iniciativa regional de OPS

OPS ha desempeñado a lo largo de su historia un importante rol en la recuperación postdesastre y en los preparativos para la reducción de la vulnerabilidad en el sector salud.Muestra de ello es el programa Preparativos en Desastres (PED).

Paulatinamente, este programa fue evolucionando al calor de las demandas y las leccionesgeneradas por eventos de gran envergadura, especialmente Georges y Mitch, y de unaevolución de las políticas de OPS en relación a las temáticas de los riesgos y los desastres.Así, los programas de preparativos comienzan a acompañarse con otros tendientes a lareducción de la vulnerabilidad, y en los cuales la preparación sectorial del área de salud nodeja de ser importante, pero deja de ser un objetivo preponderante.

Es en este marco que surge el proyecto “Preparativos para Desastres y Reducción de lavulnerabilidad del Sector Salud en los países afectados por el Huracán Mitch. El propósito delproyecto es “Contribuir a la reducción del impacto social y en la salud de los desastres sobrelas comunidades” y sus objetivos denotan interés por el fortalecimiento de las institucionesde salud, por introducir medidas que reduzcan la vulnerabilidad en proyectos de rehabilitacióny reconstrucción de infraestructura básica de saneamiento, y por promover entre la poblaciónuna cultura orientada a la prevención de desastres.

Uno de los aspectos más importantes de este proyecto -sobre todo considerando susantecedentes— lo constituye el hecho de que ha llevado las acciones hasta el nivel de lapoblación en riesgo, incluyendo entre los beneficiarios directos del proyecto a aquellosdirectamente afectados por los desastres. El proyecto está pensado para mejorar lascondiciones sociales facilitando la reducción de los niveles de vulnerabilidad ante desastresen las localidades atendidas, y por ello está teniendo un notable impacto sobre el sistema desalud, sobre las condiciones de saneamiento básico en las comunidades y en el fortalecimientode la organización local. Sobre esto último vale la pena anotar que en el nivel local el proyectotiene muy buenas perspectivas de sostenibilidad en tanto aborda problemáticas cotidianasde agua y saneamiento; y ello se evidencia en que los comités comunales de emergencia ensalud apoyados en el marco del proyecto han asumido tareas cotidianas de prevención deemergencias tales como labores de limpieza, saneamiento y mantenimiento de drenajes.Esto último abona el terreno para dar un carácter más permanente a la acción organizada dela comunidad y, para trascender las acciones centradas sólo en la atención de la emergencia.

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Recuadro 11. Algunas facetas ecológicas de la gestión de riesgos: la experiencia deVecinos Mundiales en el sur-oriente de Honduras.

El proyecto“Desarrollo Agrícola Sostenible en Comunidades de Jamastrán”, impulsado porVecinos Mundiales (VM) con financiamiento del programa de emergencias de la agenciaDiakonia Alemania surge en el marco de los programas de reconstrucción post Mitch.

VM había venido desarrollando trabajo en materia de agricultura sostenible y de promociónde la salud en diversas comunidades rurales ubicadas en el norte, sur y oeste del territoriohondureño desde antes de Mitch. Paulatinamente, también fue incorporando el fortalecimientocomunitario como un tercer componente del trabajo institucional.

Por lo anterior, el proyecto involucró un tipo de organización que no necesariamente coincidecon el esquema de los comités de emergencia o de los comités de gestión del riesgotradicionalmente adoptado por las organizaciones que se han avocado a la reducción deriesgos. Más bien, la organización propuesta retomaba los temas de la agricultura sostenibley la recuperación- preservación de la salud como los objetivos más importantes del proyecto,y por las organizaciones comunitarias que se involucraron en él.

El énfasis en la preservación y restauración de los recursos naturales surge en buena medidade la convicción institucional de que el tema de la reducción del impacto de los desastres esun tema con un fuerte componente ecológico. Esta visión se evidencia en que los objetivosdel proyecto establecen que se busca promover una reducción de la vulnerabilidad de losrecursos biofísicos, aunque sin desconocer que el fin último es mejorar la calidad de vida dela población participante. Adicionalmente, en los objetivos específicos se hace referencia aotros aspectos que —aunque no tan explícitos en su intencionalidad de reducir riesgos— afinal de cuentas contribuyen a mitigar factores de vulnerabilidad (agricultura insostenible,seguridad alimentaria, fortalecimiento organizacional y mejoramiento de las condiciones desalud).

Algunas prácticas identificables que contribuyeron a elevar la calidad y el impacto del proyectoque podrían mencionarse son: enfocar la intervención en pro de la búsqueda del desarrollolocal sostenible y no exclusivamente en la contención o reducción de los riesgos; enfocar lasintervenciones a la reducción de la vulnerabilidad técnica, económica y ambiental a través dela agricultura sostenible y el saneamiento ambiental; promover la flexibilidad en el diseñopara poder adoptar un enfoque de manejo de cuencas; y, finalmente, no cerrar los temas-problemas que serán abordados por las intervenciones, y abrirlos al análisis y propuestasde la población objetivo.

CEPREDENAC - PNUD 2003, Derechos Reservados ISBN ...de veinticinco mil millones de dólares - sólo...

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