Ricardo Jordan

División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

Primer Seminario Regional

Proyecto “Eco-eficiencia y desarrollo de infraestructura urbana sostenible en América Latina y Asia”

(CEPAL-ESCAP)

Santa Marta Colombia. Julio de 2009

Infraestructura urbana sostenible y ecoeficiencia:

Desafíos para América Latina y el Caribe

DIMENSIONES A CONSIDERAR

PANORAMA REGIONAL: HECHOS Y TENDENCIAS

RANKING INFRAESTRUCTURA REGIONAL

LA GESTIÓN URBANA SOSTENIBLE: NECESIDAD DE ENFOQUE INTEGRAL PARA UN VÍNCULO ENTRE ECOEFICIENCIA E INFRAESTRUCTURA

• América Latina y el Caribe: la región más urbanizada del mundo, durante el periodo 1970-2000 la población urbana regional creció un 240%, mientras que el incremento correspondiente de la población rural represento apenas un 6,5% (CEPAL. 2005) Alto nivel de urbanización y persistencia de crecimiento urbano

• “Urbanización de la pobreza”

• Financiamiento urbano en el desarrollo sostenible

• Incremento de la importancia de la economía urbana en el contexto macroeconómico de los países

• Mas autonomía y recursos de financiamiento desde el estado y demás niveles gubernamentales (Descentralización de la gestión)

• Reformas y cambio urbano

• Surgimiento de programas urbanos para afrontar el cambio climático: Mitigación y adaptación

• Crecimiento de ciudades intermedias

• Proyectos y planificación

I. PANORAMA REGIONAL: HECHOS Y TENDENCIAS

Consideró:

• 4 tipos de infraestructuras básicas: electricidad, transportes, telecomunicaciones y agua. Selección de sectores claves para el mejoramiento de la habitabilidad vinculada con la tríada “desarrollo–equidad–acceso-” y con la dinámica productiva en las áreas urbanas y las macro regiones.

• 2 criterios: monto de las inversiones y calidad en la ejecución (tiempo y presupuesto)

II. RANKING INFRAESTRUCTURA REGIONAL

La evaluación general de infraestructura para países de América Latina y el Caribe la efectuó la “Global Infrastructure Leadership Forum”

Ranking de competitividad de infraestructura en paí ses dentro y fuera de América Latina y el Caribe al 2007

0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0

Estados Unidos

España

Corea del Sur

India

Chile

Trinidad y Tabago

Colombia

Panamá

M éxico

Brasil

Uruguay

Costa Rica

Jamaica

Rep. Dominicana

Perú

El Salvador

Argentina

Cuba

Rep. Boliv. De Venezuela

Honduras

Paraguay

Guatemala

Ecuador

Bolivia

Belice

Nicaragua

Haití

Paí

ses

Puntaje

Fuente: División de Desarrollo Sostenible y

Asentamientos Humanos (2007) con

datos de AméricaEconomía

enero 2007 sobre la base de datos de

http://www.cg-la.com/

RANKING DE COMPETITIVIDAD DE INFRAESTRUCTURA EN PAÍSES DENTRO Y FUERA DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE AL 2007

• Subsisten todavía problemas de acceso a la infraestructura básica (se expresa en los comportamientos observados en las Metas de Desarrollo del Milenio (“MDG”) y la subsistencia de necesidades básicas insatisfechas (NBI)

• La producción de infraestructura es cada vez menos competitiva. Baja inversión y mala ejecución (tiempo y financiamiento)

• Baja cantidad y calidad de infraestructura - mayores costos -menor productividad. Empresas inventarios mayores (30% del PIB). Costo financiero, capital inmovilizado mayor en la región que en los países desarrollados y emergentes

COMENTARIOS

• OCDE: “Las infraestructuras están en el “centro” del desarrollo económico, social y ambiental”

• La infraestructura constituye el factor integrador del desarrollo sostenible en sus aspectos económicos, social y ambiental. La infraestructura constituye una actividad económica en si misma

• Existe un doble desafío a nivel de producción de infraestructura: mas infraestructura para resolver los déficit del desarrollo económico y social que sea compatible con las condiciones de mitigación y adaptación, condiciones del cambio climático

DESAFÍOS

III. LA GESTIÓN URBANA SOSTENIBLE. NECESIDAD DE ENFOQUE INTEGRAL PARA EL VÍNCULO ENTRE ECOEFICIENCIA E INFRAESTRUCTURA

A) ENFOQUE

•Necesidad de contar con un enfoque sistémico y con base territorial y no sectorial (Top-down approach)

•Que integre perspectivas multidimensionales, análisis (temas –ciudades-regiones)

•Que desarrolle un modo de comprender las interacciones recíprocas y las respuestas entre procesos urbanos y cambio climático global a escalas regionales y locales. Adaptación e infraestructuras.

•Que identifique respuestas y consecuencias (grados, intensidades, escalas, diferentes lugares y grupos poblacionales) de opciones de política para afrontar las mencionadas interacciones recíprocas (CDM programáticos)

• Que promueva un enfoque ecoeficiente de producción en la ciudad que permita diseñar y ejecutar nuevos proyectos de infraestructura que al menos mantengan un equilibrio en el uso intensivo de los recursos.

RELACION ENTRE EXPANSION URBANA Y DETERIORO AMBIENTAL

Fuente: Jordán y Livert (2008)

B) ANTECEDENTES

Asuntos gravitantes en la gestión urbana sostenible

En el contexto de América Latina y el Caribe, existen una serie de notas características en la gestión urbana sostenible a saber:

• Intervenciones que articulan distintos tipos de recursos (humanos, financieros, organizacionales, políticos y naturales)

• Con una orientación al logro simultáneo de habitabilidad y funcionalidad

• Considerando también las condiciones de productividad y competitividad urbana. Infraestructura, externalidades y ecoeficiencia

• A través de la reactivación de una dinámica urbana en función de la satisfacción de necesidades físicas e intangibles

La implementación de obras de infraestructura ejecutadas con criterios de ecoeficiencia permiten disminuir las externalidadesnegativas y fomentar las positivas

Fuente: Sanchez y Wilmsmeier (2005) sobre la base de BID (2000)

Tipología de infraestructuras según el alcance urbano o interurbano

Conveniencia de considerar la diversidad de infraestructuras en un contexto territorial específico para garantizar procesos y proyectos que comprendan simultáneamente la ecoeficiencia y la integralidad

TIPOLOGÍA DE INFRAESTRUCTURAS DE ACUERDO A SU

ALCANCE TERRITORIAL

Habitabilidad:

Refiere a la calidad de vida en las ciudades y la satisfacción de necesidades materiales e inmateriales que ofrece el medio urbano. Comprende aquellos aspectos que contribuyen al aumento y “valoración” del capital humano, social y natural de las comunidades urbanas. En este sentido, la gestión urbana sostenible esta orientada a la minimización de externalidades negativas que condicionan en medio urbano.

Funcionalidad:

Comprende niveles de productividad y rentabilidad (“retornos”)social, ambiental y económica, de los recursos humanos y financieros que aseguren economías de aglomeración, de escala e internas y “valoración” creciente de activos físicos, (equipamientos, infraestructura) y activos humanos para el desarrollo sostenible(trabajo). “Captura” de externalidades positivas en las áreas urbanas metropolitanas.

Necesidad de lograr dos objetivos de política de manera simultánea: habitabilidad y funcionalidad

Una manera de enfocar distintos desafíos urbanos (contaminación atmosférica, vulnerabilidad, cambio climático, energía entre otros) desde una perspectiva de diseño de política y gestión implica:

Cambios desde un:enfoque sectorial y unilateral para resolver los problemas

a unenfoque integral y multidimensional con sustrato territorial

Sobre la base de :

• Dinámicas de economías de escalas en las intervenciones urbanas• Valorización e identificación de externalidades positivas y negativas• Identificación y valorización de impactos económicos, sociales y ambientales• Movilización de recursos e instituciones con base territorial

C) TRASPASO

En síntesis la puesta en valor de ciertos principios en el diseño de política pública y el desarrollo de proyectos

Equidad y cohesión social

• Riesgos para la democracia y el estado de derecho por rezagos en la provisión de bienes públicos.

• El aumento en el ingreso (medida del bienestar) genera expectativas de mejora individual en todos los sectores sociales

• Desde el punto de vista de política pública es legitimo la creación de oportunidades para el posterior desarrollo personal (J. Rawls)

• La degradación ambiental implica pérdidas de bienestar cuya mitigación puede aumentar el bienestar social

• Porque el ejercicio de la libertad de seguir trayectorias de vida conforme a valores individuales requiere de la creación de condiciones habilitadoras (A. Sen)

Calidad de bienes públicos y minimización de externalidades

• La teoría del bienestar es el fundamento de las aplicaciones de la economía ambiental. (Delinking).

• La calidad del aire y el acceso al espacio vial entre otros, sonbienes públicos de libre acceso, finitos, renovables

• Las externalidades implican una pérdida de bienestar por daño (o un beneficio) impuesto sin retribución, cuya internalización o su compensación requieren de valoración para el diseño de medidas de política (impuestos, normas, derechos de emisión, pagos compensatorios entre otras)

• El consumo de combustibles fósiles y la ocupación del espacio vial generan externalidades, pasado un cierto umbral

• El caso de las ciudades metropolitanas es además, regresivo; los altos ingresos al consumir, generan la externalidad sobre elconjunto y tanto la contaminación del aire como congestión la sufren los menores ingresos

Sostenibilidad y territorio

• Uso eficiente de energía

• Rendimiento eficiente del agua y materiales

• Prevención/minimización de emisiones y residuos dentro del sistema económico

• Vinculación agua-energía-transporte-infraestructura-vivienda

• Dimensión territorial de conceptos:

• Necesidad de ejecución de proyectos al menor costo económico y máxima movilización de recursos

• “Economía circular” (China)• “Sociedad de circulación de recursos” (Corea)• “Suficiencia económica” (Tailandia)• “Iniciativa 3R” (reducir-reusar-reciclar)

• Paradigma del desarrollo sostenible y sus tres dimensiones en la gestión de sistemas de intervenciones urbanas (“mega, meso y micro proyectos urbanos”)

• Promover proyectos siempre y cuando logren activar “retornos” (utilidades) de tipo económicos, sociales y ambientales

• Sistemas de proyectos integrados en un marco o acuerdo político. Planificación integrada de las infraestructuras y uso del suelo

• Desarrollo analítico, sensibilización y difusión sobre la importancia de la infraestructura eco-eficiente. Infraestructura baja en emisiones

• Participación pública pro-activa. Acuerdos y compromisos institucionales. Convenios de programación

D) LOGICA

• Institucional (organizaciones, fundaciones)

• Financiero (mecanismos de recuperación de costos)

• Gobernabilidad y participación (rendición de cuentas, presupuesto participativo, participación por delegación)

• Importancia y conveniencia de las experiencias en desarrollo de infraestructuras sostenibles y ecoeficientes a “macroescalas” (niveles urbanos y regionales)

• Construcción colectiva de infraestructura en pequeña escala con base en la comunidad tiene repercusiones directa sobre distintos aspectos de la pobreza y la seguridad humana

• Tres ejes instrumentales :

E) OBJETIVOS

• Explorar potenciales sinergias positivas entre la política macroeconómica, la urbana y la ambiental. Proyectos de infraestructura

• Evidenciar el nexo entre decisiones locales y nacionales. Proyectos de infraestructura

• Anticipar los niveles de externalidades en un escenario o línea de base en una economía que crece, cuya población está muy urbanizada y concentrada en una sola ciudad

• Cambio climático. Mitigación, adaptación. Local y global Estudiar escenarios con cambios en la línea base. Proyectos de infraestructura

Mas específicamente:

• La identificación, evaluación económica, estudio de la viabilidad política y financiera de instrumentos económicos, de politica social y ambiental. Se traducen en proyectos de infraestructura

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ANTECEDENTES SOBRE LA ECO-EFICIENCIA

La eco-eficiencia implica el suministro de bienes y servicios con precios competitivos, que satisfagan las necesidades humanas y den calidad de vida, al tiempo que reduzcan progresivamente los impactos ecológicos y la intensidad de uso de los recursos a lo largo de su ciclo de vida, a un nivel por lo menos acorde con la capacidad de carga estimada de la Tierra (OCDE 1998)

Los objetivos de la eco-eficiencia son (WBCSD, 2000):

• Reducir el consumo de recursos minimizando el consumo (energía, materiales, agua, suelo) y aumentando la durabilidad del producto.

• Reducir el impacto en la naturaleza minimizando las emisiones, el derrame de residuos y la propagación de sustancias toxicas.

• Suministrar más valor con el producto o servicios, mayores beneficios a los usuarios (aumento funcionalidad y flexibilidad del producto) entregando servicios adicionales y soluciones a las necesidades de los clientes.

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• Los gobiernos deben avanzar en:– Identificar, medir y valorar los recursos naturales; – Costos de la contaminación ;– Diseñar políticas de internalización de externalidades;– Diseñar mecanismos de recompensa para empresas no

contaminantes.

• Las principales áreas de intervención por parte de los gobierno es creando mercados y fomentando la aplicación de nueva tecnología en :– Diseño y construcción de vivienda;– Planificación de servicios de transporte e infraestructura; – Impulso de programas de educación para modificar barreras

culturales de consumo;– Promoción de producción limpia y disminución de la

contaminación

• Importante es combinar objetivos de eco-eficiencia con metas sociales, para garantizar un rol mas activo y de largo plazo

EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS PARA LA PROMOCIÓN DE LA ECO-EFICIENCIA

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• Implementar una política que promueva:– Crecimiento económico

– Reducción en el uso de los recursos

– Uso de incentivos

• Estimular por medio de:– Legislación

– Medidas financieras y técnicas para crear los incentivos adecuados que motiven y premien la innovación y el cambio en el desempeño.

• Amplificar la efectividad de la eco-eficiencia a través de:– Sistemas de monitoreo de gestión basados en el desempeño

– Políticas de responsabilidad extendida del productor

– Reformas a los subsidios e incentivos en mercado locales.

•LÍNEAS ESTRATÉGICAS

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• Los gobiernos pueden:

• El desarrollo de iniciativas de adquisiciones públicas que integren el criterio de eco-eficiencia acelerarán la demanda y darán “señales”claras a los mercados.

• Los objetivos y metas de eco-eficiencia en acuerdos negociados motivarán a las empresas a embarcarse en un curso eco-eficiente.

• Crear incentivos para promover la acción hacia el progreso eco-eficiente

• Apoyar iniciativas para el avance de la eco-eficiencia• Recompensar a empresas líderes• Estimular a empresas más rezagadas

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• Identificar y eliminar subsidios perversos: en muchos países de América Latina, el comportamiento insostenible es apoyado con subsidios que deberían ser reducidos y eventualmente removidos.

• Internalizar costos ambientales: en algunos sectores económicos, no se incorporan en los precios de los bienes y servicios, los costos causados por contaminación ambiental y daño social.

• Trasladar los impuestos al trabajo y a las actividades productivas hacia el uso de los recursos y la contaminación: para evitar los efectos económicos dañinos, el traslado de los impuestos debe ser realizado de una manera predecible, evitando cualquier incremento en la cantidad total de impuestos.

•Desarrollar e implementar instrumentos económicos: esto incluye el “comercio” de emisiones para las empresas que implementen medidas eco-eficientes.

•Promover iniciativas voluntarias y acuerdos negociados: los gobiernos deben negociar acuerdos y apoyar iniciativas voluntarias diseñadas para promover la sostenibilidad en sectores o áreas de mercado.

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•IMPLICANCIAS A NIVEL DE POLÍTICAS PÚBLICAS

• Si el enmarcarse en políticas económicas eco-eficientes, significara la desaparición de algunos productos y empresas y el nacimiento de nuevas, el retiro de algunas empresas debe ser considerado como un costo de transición.

• Los altos costos fijos, el tiempo y esfuerzo del “aprender haciendo”, beneficiaria a unas empresas por sobre otras, lo cual si no es bien regulado, podría generar una limitada competencia u oligopolios, lo que hará muy difícil que en el largo plazo entren nuevas tecnologías al mercado.

• Adicionalmente, los gobiernos deben considerar que muchas empresas tendrán limitados incentivos para innovar si existen riesgos que la innovación sea copiada, se necesita de una normativa especifica y que se haga cumplir.

• A parte de políticas de diseño se requiere de otras relacionadas con las características particulares del sector y los objetivos que el gobierno persigue.

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•IMPLICANCIAS A NIVEL DE POLÍTICAS PÚBLICAS

• Si el enmarcarse en políticas económicas eco-eficientes, significara la desaparición de algunos productos y empresas y el nacimiento de nuevas, el retiro de algunas empresas debe ser considerado como un costo de transición.

• Los altos costos fijos, el tiempo y esfuerzo del “aprender haciendo”, beneficiaria a unas empresas por sobre otras, lo cual si no es bien regulado, podría generar una limitada competencia u oligopolios, lo que hará muy difícil que en el largo plazo entren nuevas tecnologías al mercado.

• Adicionalmente, los gobiernos deben considerar que muchas empresas tendrán limitados incentivos para innovar si existen riesgos que la innovación sea copiada, se necesita de una normativa especifica y que se haga cumplir.

• A parte de políticas de diseño se requiere de otras relacionadas con las características particulares del sector y los objetivos que el gobierno persigue.

PROYECTO CEPAL-ESCAP“ECOEFICIENCIA Y DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA URBANA SOSTENIBLE EN AMÉRICA LATINA Y ASIA”

Objetivo del proyecto

El proyecto busca eliminar barreras para la aceptación del enfoque y su materialización en la gestión y planificación de infraestructura

Se busca contribuir a la capacidad de gestión de tomadores de decisión, planificadores y “hacedores” de política con el fin de promover el desarrollo de infraestructura sostenible con énfasis en la planificación urbana, la ecoeficiencia, la prevención de desastres, la inclusión social y el financiamiento de oportunidades en esta materia a través de la participación en el mercado global del carbono

Barreras

• Nivel de acción: generalmente de orden ministerial para lo cual, CEPAL y ESCAP deben gestionar procesos de sensibilización y acompañamiento a los gobiernos sobre la conveniencia del enfoque y los alcances de los resultados

• Decisiones políticas: Un riesgo de este tipo de decisiones es la visión al corto plazo

• Información y datos estadísticos relevantes: que ayude a comprender los actuales niveles de ecoeficiencia de la infraestructura existente

• Percepción errónea sobre costos del enfoque: se percibe como demasiado caro el “crecimiento verde” y la “ecoeficiencia”

• Carácter aislado y descoordinación entre las instituciones de gobierno: conspira contra todo enfoque integral y transversal

• ¿Cuales son los desafíos prioritarios en materia de desarrollo de infraestructura?

• ¿Cuan significante es la contribución de la infraestructura a la reducción de emisiones como a otros objetivos (Huella ecológica, MDG entre otros) y cómo puede ser demostrado y difundido para generar compromiso de los tomadores de decisión y políticos?

• ¿Cual es el alcance en materia de tipos de infraestructura a ser considerado?

• ¿Cómo se puede contribuir a la comprensión y difusión del concepto “sistema de infraestructura urbana sostenible”?

• ¿Cuales son las limitaciones y desafíos de los actuales patrones de desarrollo de infraestructura y que patrones y modelos actualmente disponibles son mas sostenibles?

• ¿Como pueden ser aplicados los conceptos de la ecoeficiencia a la evaluación de los patrones de infraestructura y la planificación? ¿ Cómo pueden ser medidos sus impactos?

Algunos interrogantes que se buscan responder con el proyecto

Infraestructura urbana sostenible y ecoeficiencia:

Desafíos para América Latina y el Caribe