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CENTROAMÉRICAEN LA ECONOMÍA MUNDIAL

DEL SIGLO XXIVOLUMEN IV

Rodas Martini, Pablo (ed.) Centroamérica en la economía mundial del siglo XXI/ editado y compilado bajo la dirección de Pablo RodasMartini. - - Guatemala, 2006. vol. IV 342 págs. Obra completa: 4 vols.

ISBN: vol. IV 99939-61-15-9 Obra completa 99939-61-14-0

1. Administración fiscal.- 2. Aduana.- 3. Impuesto a larenta.- 4.Desarrollo regional.- 5.Gastos públicos.-6. Infraestructura económica.- 7. Endeudamiento.-8. América Central

Este trabajo se llevó a cabo con la ayuda de fondos asignados por el Centro Internacional de Investigaciones parael Desarrollo, Ottawa, Canadá.This work was carried out with the aid of a grant from the International Development Research Centre, Ottawa,Canada.

Los conceptos expresados son de la exclusiva responsabilidad de sus autores.Se permite su reproducción parcial o total siempre que se cite la fuente.

Editor responsablePablo Rodas Martini - ASIES

Colaboradores de la ediciónConsultores de ASIES:David Ricardo Cristiani FloresPedro Miguel Prado CórdovaPablo Francisco Urrutia NájeraOliver AguilarHerbert Méndez Jocol

Diagramación e impresiónF&G Editores

Guatemala, noviembre de 2006

CONTENIDO

INTRODUCCIÓNPablo Rodas Martini

IX

EL DESEMPEÑO DE LAS AGENCIAS DE ADMINISTRACIÓNTRIBUTARIA Y DE LAS ADUANAS EN CENTROAMÉRICA

Eric Thompson ChacónRonald Garita López

1Introducción 3I. La eficiencia de las Agencias de Administración Tributaria

y de las Aduanas de Centroamérica y Sistema de Indicadores 5II. Principales debilidades de las agencias de Administración Tributaria y de las

aduanas para efectos de la implementación de la unión aduanera en Centroamérica 62III. Recomendaciones 69Anexos 76

LA REFORMA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA ENCENTROAMÉRICA EN CUMPLIMIENTO AL MANDATO

DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIODaniel Wisecarver

Luis MoreraEverardo Rivera

9 5Introducción 97I. Características de los sistemas de impuestos sobre la renta en Centroamérica. 100II. Impuestos sobre la renta, zonas francas y reglas de la OMC 114III. Experiencias internacionales de referencia 125IV. Recomendaciones: La propuesta 134V. Referencias bibliográficas 145VI. Anexos

VI Volumen IV, Cuarto ciclo de investigaciones

LA CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO EN DESARROLLO HUMANOE INFRAESTRUCTURA BÁSICA EN CENTROAMÉRICA

Alicia SáenzCarlos Benavente Gómez

Hugo Mejía Berceño1 6 1

Introducción 1631 . El gasto público en desarrollo humano de Centroamerica 1999- 2003 1662 . La progresividad del gasto público de Centroamérica 2143 . La competitividad externa y el gasto público en

desarrollo humano en Centroamerica 1999-2003 224Conclusiones y recomendaciones 230Bibliografía 231

LA CALIDAD DEL GASTO PÚBLICOEN DESARROLLO HUMANO E INFRAESTRUCTURA BÁSICA:

INDICADORES DE INSUMO, PROCESO Y RESULTADOSJuan Diego Trejos S.

2 3 5I. Introducción 237II. El proceso de producción de los servicios 238III. Los indicadores 241IV. La equidad del gasto en desarrollo humano 259V. Consideraciones finales 270Bibliografía 271

LA SOSTENIBILIDAD DEL ENDEUDAMIENTOPÚBLICO DE LOS PAÍSES CENTROAMERICANOS

Thelmo VargasOswald Céspedes

2 7 31 . Introducción 2752 . Sostenibilidad de la deuda pública: Revisión de literatura 2783 . Metodología aplicada en esta investigación 2864 . Análisis de sostenibilidad de la deuda pública: Resultados 2905 . Reflexiones finales 3256 . Bibliografía 328

VIICentroamérica en la economía mundial del siglo XXI

INTRODUCCIÓN

Pablo Rodas MartiniPh.D. y M.Sc., QMW, Universidad de Londres

Director del Proyecto Regional 2001-2005

El proyecto “Centroamérica en la Economía Mundialdel Siglo XXI” estuvo vigente en la región centro-americana desde 2001 a finales de 2005. A lo largo deeste período se financiaron más de dos decenas deinvestigaciones, se organizaron numerosos talleres yse llevaron a cabo varios cursos internacionales. Esasfueron las actividades principales llevadas a cabo poreste proyecto que desde Guatemala tuvo una proyecciónhacia la región centroamericana.

El proyecto estuvo basado en ASIES de Guatemalay contó con el financiamiento de IDRC de Canadá. Ensu primera fase también fue apoyado por la FordFoundation, y para cursos llegó a contar con lacolaboración de organismos internacionales: BancoMundial, BID, CEPAL, OEA, y USAID.

El proyecto contó con un Grupo Asesor, con-formado por destacados economistas de la región.Economistas que formaron parte de este grupo asesoral inicio, a mitad o final del proyecto, fueron los siguientes(se colocan los cargos que ocupaban cuando fueronintegrantes del Grupo Asesor):● Manuel Agosín (chileno). Asesor Económico

Regional del Departamento Regional de Operaciones2 (México, Centroamérica, República Dominicana yHaití) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

● Ian Bannon (británico). Economista Jefe paraCentroamérica del Banco Mundial.

● Victor Bulmer-Thomas (británico). Director del RoyalInstitute of International Affairs del Reino Unido.

● Teresa Deras (hondureña). Vicepresidenta de laFundación para la Inversión y Desarrollo deExportaciones (FIDE) de Honduras.

● Arturo Grigsby (nicaragüense). Director Ejecutivode NITLAPAN, Instituto de Investigación yDesarrollo de la Universidad Centroamericana(UCA) de Nicaragua.

● Rebeca Grynspan (costarricense). Directora de lasede subregional de la Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL) para México,Centroamérica, República Dominicana, Cuba y Haití.

● Felipe Jaramillo (colombiano). Economista Jefe paraCentroamérica del Banco Mundial.

● Ricardo Monge (costarricense). Director Ejecutivode la Fundación Comisión Asesora en AltaTecnología de Costa Rica (CAATEC).

● Carlos Orellana (salvadoreño). Jefe de la Secciónde Economía Internacional de la FundaciónSalvadoreña para el Desarrollo Económico y Social(FUSADES), El Salvador.

● Amparo Pacheco (costarricense). Directora deAplicación de Acuerdos Comerciales Interna-cionales, Ministerio de Comercio Exterior (COMEX),Costa Rica.

● Archibald Ritter (canadiense). Profesor de CarletonUniversity. Ennio Rodríguez (costarricense).Economista Senior de la División de Integración,Comercio y Asuntos Hemisféricos del BID.

● Gert Rosenthal (guatemalteco). Ex Secretario Generalde la Comisión Económica para América Latina(CEPAL) y ex Embajador ante las Naciones Unidas.

● Alexander Segovia (salvadoreño). Director Ejecutivodel programa “Las economías y sociedades centro-americanas a inicios del siglo XXI”, proyectoapoyado por el Social Science Research Council(SSRC) y la Fundación Friedrich Ebert.

● Raquel Zelaya (guatemalteca). Secretaria Ejecutivade la Asociación de Investigación y Estudios Sociales(ASIES) de Guatemala.

Información general sobre el proyecto puedetodavía ser accesada a través de su página web: www.ca-asies.org la cual continuará vigente hasta el 2010, apesar de que el proyecto ya concluyo. Toda la informaciónque se fue colocando ahí –las mismas investigaciones,las presentaciones de power point de los talleres ycursos, por ejemplo-, podrán siendo consultadas portodos aquellos que lo deseen.

En relación a las investigaciones, esta direccióndiseñó desde la concepción del proyecto un proce-dimiento que procuró lograr la mayor participación

VIII Volumen IV, Cuarto ciclo de investigaciones

posible pero a la vez permitió contar con un sistemaestricto para garantizar la calidad académica de lasinvestigaciones.

Los términos de referencia se sacaban a concurso.Podían participar todos los centros de investigación yuniversidades centroamericanos que lo desearan. Seles daba un lapso razonable para enviar sus propuestas,las cuales luego eran revisadas por jurados conformadospor economistas expertos en la región centroamericana.Este fue el aspecto medular del proceso de selección,pues de esa manera se garantizaba una plena imparcia-lidad en la selección de las mejores propuestas. AndrésRius, oficial de IDRC, y este servidor, como director delproyecto, solo fungimos como jurados en el primerciclo, pero después deliberadamente nos excluimos delos siguientes ciclos. Las investigaciones eran discutidasdespués en talleres, a los que asistían destacadoseconomistas de la región, de manera tal que se pudieradar la mayor retroalimentación posible a los autores.

El resto de esta introducción presenta los términosde referencia de las investigaciones que incluye estetomo, así como información sobre las entidades einvestigadores que fueron seleccionados y de quienesfungieron como jurados ad honórem. Al final se incluyelas estadísticas generales de participación, queevidencian que este proceso despertó un gran interésentre los centros de investigación y universidades dela región.

Investigación # 1: “El desempeño de las agenciasde administración tributaria y de las aduanas deCentroamérica”. Se pretendía que esta investigacióndiera respuesta a las siguientes interrogantes:1. Proponer y aplicar (para la última década o

quinquenio) un sistema de indicadores cuantitativosy cualitativos para determinar el grado de eficienciade las agencias de administración tributaria y delas aduanas de Centroamérica.

2. Identificar y analizar las principales debilidades delas agencias de administración tributaria y de lasaduanas para efectos de la implementación de launión aduanera en Centroamérica.

3. Sugerir reformas que permitan mejorar la eficienciade las agencias de administración tributaria y delas aduanas de Centroamérica.

Para este tema se recibieron propuestas por partede seis instituciones. Se seleccionó la propuestapresentada por la Universidad para la CooperaciónInternacional, Costa Rica. Los investigadores fueron:Eric Thompson, Master en Derecho con Especialidaden Política Fiscal por la Universidad de Harvard, yRonald Garita, Master en Estudios Legales Internaciona-les por American University.

El jurado internacional estuvo integrado por:Manuel Agosín, Banco Interamericano de Desarrollo(BID), Washington DC, Felipe Jaramillo, Banco Mundial,Washington DC, y Juan Carlos Moreno-Brid, ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe (CEPAL),México DF.

Investigación # 2: “La reforma del impuesto sobrela renta en Centroamérica en cumplimiento al mandatode la OMC”. Se pretendía que esta investigación dierarespuesta a las siguientes interrogantes:1. Identificar y analizar las debilidades que presentan

los impuestos sobre la renta a las personas físicasy personas jurídicas en Centroamérica.

2. Estimar las pérdidas tributarias que los principalesagujeros fiscales al impuesto sobre la renta provocana los gobiernos centroamericanos.

3. Proponer reformas específicas que permitan contarcon un impuesto sobre la renta realista y efectivoa la vez que cumplan con el mandato de la OMCsobre zonas francas e incentivos fiscales a laexportación.

4. Proponer medidas que dificulten la transferenciade precios que empresas llevan a cabo con el fin deeludir el pago del impuesto sobre la renta.

Para este tema se recibieron propuestas por partede cuatro instituciones. Se seleccionó la propuestapresentada por la Escuela Superior de Economía yNegocios (ESEN) de El Salvador. Los investigadoresfueron: Daniel Wisecarver, Doctor en Economía por laUniversidad de Chicago, Luis Morera, Master enMacroeconomía Aplicada por la Pontificia UniversidadCatólica de Chile, y Everardo Rivera, Master en Economíapor la Pontificia Universidad Católica de Chile.

El jurado internacional estuvo integrado por:Alberto Barreix, Banco Interamericano de Desarrollo(BID), Washington DC, y Mark Gallagher, AgenciaInternacional para el Desarrollo de los EE.UU. (USAID)y Development Alternatives (DAI), Washington DC.

Investigación # 3: “La calidad del gasto públicoen desarrollo humano e infraestructura básica enCentroamérica”. Se pretendía que esta investigacióndiera respuesta a las siguientes interrogantes:1. Estimar la progresividad/proporcionalidad/regre-

sividad de los principales rubros del gasto públicoen desarrollo humano e infraestructura básica enCentroamérica.

2. Proponer y aplicar (para la última década oquinquenio) un conjunto de indicadores de insumo,proceso y resultado que permitan evaluar avancesen la ejecución del gasto público.

IXCentroamérica en la economía mundial del siglo XXI

3. Proponer medidas que mejoren la progresividaddel gasto público.

4. Identificar y analizar los canales por los cuales lamejora en el desarrollo humano repercute positi-vamente sobre la competitividad externa de lospaíses.

Para este tema se recibieron propuestas por partede ocho instituciones. Se seleccionó la propuestapresentada por el Instituto de Investigaciones yConsultorías Económicas y Sociales (ICES) de Nicaragua.Los investigadores fueron: Alicia Sáenz Marenco, Masteren Economía Pública y Desarrollo por la UNAN deBarcelona, Carlos Alberto Benavente Gómez, Licenciadoen Economía por el Instituto Tecnológico y de EstudiosSuperiores de Monterrey, México, y Hugo AlbertoMejía Briceño, Master en Economía Pública y Desarrollopor la UNAN de Barcelona Robles.

El jurado internacional estuvo integrado por:Rebeca Grynspan, Comisión Económica para AméricaLatina y el Caribe (CEPAL), Jorge Máttar, ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe (CEPAL), yGert Rosenthal, Consultor internacional.

Es importante destacar que sobre este mismotema 3 se solicitó una investigación por encargo a JuanDiego Trejos de Costa Rica.

Investigación # 4: “La sostenibilidad del endeuda-miento público de los países centroamericanos”. Se

pretendía que esta investigación diera respuesta a lassiguientes interrogantes:1. Analizar la estructura actual de la deuda pública

interna y externa de los gobiernos centroamericanos.2. Proponer y aplicar un método para evaluar la

sostenibilidad de la deuda pública para el 2010según la evolución que ha experimentado en laúltima década y los planes de gobierno vigentes.

3. Proponer medidas financieras que permitan mejorarel perfil de la deuda pública y, por ende, disminuirel pago de intereses.

Para este tema se recibieron propuestas por partede cinco instituciones. Se seleccionó la propuestapresentada por la Comisión Asesora en Alta Tecnología(CAATEC de Costa Rica. Los investigadores fueron:Thelmo Vargas Madrigal, Master en Business Admi-nistration por la Universidad de California de Berkeley,y Oswald Céspedes Torres, Doctor en Economía por laOhio State University.

El jurado internacional estuvo integrado por:James Boyce, Universidad de Massachusetts enAmherst, EE.UU., y Victor Bulmer-Thomas, RoyalInstitute of International Affairs, Reino Unido.

Cerramos esta introducción presentando lasestadísticas generales de las entidades que compitieronpor los temas de investigación.

X Volumen IV, Cuarto ciclo de investigaciones

52 PARTICIPANTES, 18 INSTITUCIONES(5 COMPITIENDO EN DOS TEMAS), 23 PROPUESTAS

Número %

INVESTIGADORESSexo

Mujeres 42 80.8

Hombres 10 19.2

52 100

Edad

20-30 6 11.5

31-40 9 17.3

41-50 7 13.5

51-60 7 13.5

+ de 60 5 9.6

Sin rango 18 34.6

52 100

Título

Doctorado 13 25.0

Maestría 25 48.1

Licenciatura o equivalente 14 26.9

Sin título 0 0.0

52 100

INSTITUCIONES

País

Costa Rica 10 43.5

El Salvador 6 26.1

Guatemala 3 13.0

Honduras 2 8.7

Nicaragua 1 4.3

Panamá 1 4.3

23 100

EL DESEMPEÑO DE LASAGENCIAS DE ADMINISTRACIÓNTRIBUTARIA Y DE LAS ADUANAS

EN CENTROAMÉRICA

Eric Thompson Chacón

Ronald Garita López

Universidad para la Cooperación Internacional

(UCI)

Costa Rica, 2005

El desempeño de las Agencias de Administración Tributaria y de las Aduanas... 3

INTRODUCCIÓN

El objetivo general de la presente investigación fueidentificar las debilidades de las agencias de adminis-tración tributaria y de las aduanas de Centroamérica.(Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica)(No Honduras)

Los objetivos específicos fueron los siguientes:1. Proponer y aplicar (para la última década o

quinquenio) un sistema de indicadores cuantitativosy cualitativos para determinar el grado de eficienciade las agencias de administración tributaria y delas aduanas de Centroamérica.

2. Identificar y analizar las principales debilidadesde las agencias de administración tributaria y delas aduanas para efectos de la implementación dela unión aduanera en Centroamérica.

3. Sugerir reformas que permitan mejorar la eficienciade las agencias de administración tributaria y delas aduanas de Centroamérica.

Se ha elaborado una propuesta de indicadoressobre la base de los trabajos realizados previamentepor el Centro Internacional de AdministracionesTributarias (CIAT) y el Centro Latinoamericano parala Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS)del Instituto Centroamericano de Administración deEmpresas (INCAE). Para la propuesta de indicadoresse han tomado en cuenta propiamente los sistemastributarios y aduaneros centroamericanos, adaptandola terminología y desarrollando nuevos indicadoresespecíficamente para la región. Para la identificaciónde las debilidades de los servicios aduaneros centroame-ricanos se ha efectuado un análisis de los trabajos quese han venido desarrollando en el marco de la UniónAduanera Centroamericana, a la luz del desarrollo delos sistemas aduaneros nacionales y la experienciaEuropea. Los análisis efectuados y las propuestas dereformas se basan en la información proporcionadapor las cuatro Administraciones Tributarias y Aduanerasque han colaborado en el proceso, a saber Guatemala,

El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, y lamentamos nopoder cubrir a Honduras, ya que no hubo suministrode información por parte de las entidades corres-pondientes. Sin embargo, el formato de presentaciónde esta investigación facilita la inclusión del casohondureño si en un futuro cercano se contara con lainformación requerida, aunque sea de manera parcial.

Hoy menos que nunca se puede partir de unanálisis estático de la cuestión aduanera y tributaria.Por un lado, el crecimiento de las transaccionesinternacionales por medios y en proporciones nuevases un factor para tomar en cuenta. Por otro, la regióncentroamericana se enfrenta a dos grandes retos quedirectamente involucran la actividad aduanera ytributaria de sus estados. Estos retos están constituidospor el desarrollo y la implementación de una UniónAduanera Centroamericana y por otro la implementacióny los efectos del Tratado de Libre Comercio entreCentroamérica, República Dominicana y Estados Unidos(DR-CAFTA). Es reconocido y palpable que desde elanuncio de la negociación de un Tratado de LibreComercio con Estados Unidos, este proceso se haasociado con la reactivación de la Unión AduaneraCentroamericana.

El DR-CAFTA y la Unión Aduanera formanparte de la política macroeconómica de cada paíscomo puntos principales de las agendas de desarrollo,tienen el respaldo y también el rechazo de diversosgrupos privados, son producto de la negociacióninternacional y regional con un impacto económico,político y social, incluyendo la reformulación de lasfunciones del Estado en diversas instituciones, parasu implementación nacional requieren de trabajosmultidisciplinarios, recursos y de aprobación de nuevanormativa. Con ambos, los servicios aduaneros ytributarios adquieren diversas responsabilidades quelo obligan a replantear sus funciones, su estructura ysus recursos humanos y materiales. De las exportacionescentroamericanas el 40% tiene por destino EstadosUnidos de Norteamérica, mientras que el 30%

Eric Thompson Chacón y Ronald Garita López4

corresponde al Mercado Común Centroamericano. Lasexportaciones a países con los cuales se han suscritoTratados de Libre Comercio son cercanas al 8 % deltotal de exportaciones1. Aunado a las importaciones,se estima que casi el 70 % de las importaciones yexportaciones estarían reguladas por un esquemaregional o bilateral de integración comercial2.

Esta investigación es indudablemente pioneraen su género en la región centroamericana, y laconceptualizamos como un punto de partida de futurosestudios sistemáticos sobre las AdministracionesTributarias y Aduaneras en la región. Para fortaleceresta incipiente práctica de análisis científico de lafunción recaudatoria en el contexto regional, esnecesario superar las susceptibilidades sobre la críticatécnica y bien fundamentada a la situación actual denuestras entidades gestoras de nuestros sistemastributarios. En la misma línea, y sin desconocer laslimitaciones o condiciones particulares que cada paíspueda tener en el entorno actual, el ejercicio técnicode comparaciones con experiencias exitosas a nivelinternacional debe ser una pauta permanente, al serviciode perseguir la superación de las falencias existentesy el logro de mayores niveles de eficiencia, eficacia yefectividad en la gestión de tributos internos y aduaneros.No es exagerado afirmar que la superación delsubdesarrollo de la región centroamericana requierelograr el desarrollo integral de nuestras Administra-ciones Tributarias y Aduaneras.

“Al interior de los países, las reformas fiscales y el ordenamiento

y saneamiento de las finanzas públicas son otros temas de suma

importancia. Se requiere de reformas fiscales que garanticen la

estabilidad macroeconómica y una mejor distribución del creci-

miento resultante del sector productivo. La reforma al fisco pasa

igualmente por mejorar tanto los mecanismos y niveles de recaudación

(ingreso), como por una eficiente, transparente y coherente asignación

de recursos en áreas prioritarias para el desarrollo (gasto eficiente).

Este tema está en discusión prácticamente en todos los países de

la región.

Al considerar los posibles efectos fiscales del CAFTA, tal como

se presentó anteriormente, países como Nicaragua, Honduras y

Guatemala deberán realizar mayores esfuerzos para encontrar

fórmulas que les permitan recuperar las pérdidas fiscales (estimadas).

Los incrementos en la carga tributaria son necesarios, no solo para

compensar las pérdidas que producirá la eliminación de aranceles,

sino también para financiar los programas que se tengan que

establecer para el desarrollo de las ventajas competitivas nacionales

y sectoriales. A la vez, se requerirá del fortalecimiento de la

Administración Tributaria, dotándola de modernos y eficientes

mecanismos de recaudación de tributos, así como queda pendiente

la reforma estructural que le dé un carácter progresivo al fisco.”

Fuente: Reformas Necesarias para Optimizar los Beneficios y Reducir

los Perjuicios del CAFTA, Centro Internacional para el Desarrollo

Humano, Costa Rica, 29 de octubre de 2004, Acuña-Alfaro, Jairo;

Nowalski-Rowinski, Jorge; Osterlof-Obregón, Doris, Programa

Centroamérica en la Economía Mundial del Siglo XXI, www.asies.org.gt/

ca

1 Según estadísticas accesibles en la siguiente direcciónelectrónica www.sieca.org.gt

2 Consultar “Reformas necesarias para optimizar...” p. 13.


I.

LA EFICIENCIA DE LAS AGENCIAS DEADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y DE LAS ADUANAS

DE CENTROAMÉRICA Y SISTEMA DE INDICADORES

de incumplimiento. Para ello, la AdministraciónTributaria debería tener una presencia fuerte, queinfunda respeto, tanto por las potestades con quecuenta como por la información que maneja sobre loscontribuyentes. Es decir, la Administración debe serpotente, mas no prepotente. Así, la presencia de laAdministración debe manifestarse en los distintosámbitos en que pueden darse situaciones de incumpli-miento. Tales situaciones pueden ser clasificadas segúnlas siguientes “brechas de incumplimiento”: a) quienno se inscribe como contribuyente; b) quien no declaradebiendo hacerlo; c) quien declara incorrectamente;ch) quien no paga lo declarado o determinado por lapropia Administración.

Para atacar esas brechas de incumplimiento, laAdministración Tributaria debe enfocarse en torno atres funciones básicas: fiscalización, gestión yrecaudación.

La fiscalización ataca la tercera brecha (declararincorrectamente). Implica la selección de contribuyentesindividuales para revisarlos con cierto nivel deprofundidad. Esta función debe alcanzar niveles desofisticación suficientes para poder detectar formascomplejas de fraude tributario. Asimismo, debe generaren los contribuyentes la sensación de riesgo de serfiscalizados en algún momento.

La gestión moderna consiste en el manejo masivode información a través de sistemas informáticos quepermitan detectar los incumplimientos a nivel de laprimera brecha (contribuyentes no inscritos), de lasegunda brecha (omisos de declaración) y de la tercerabrecha (declaraciones incorrectas). En este últimocaso, se trata del cruce de información masiva entrelas declaraciones de los contribuyentes y las informa-ciones que dan los terceros sobre los contribuyentescon los que tienen relaciones económicas y financieras,generando requerimientos de reconocimiento y pagode las diferencias. Así, pueden desarrollarse campañasmasivas de omisos y de sombras (cruces de informaciónde terceros).

A. LOS CONCEPTOS BÁSICOSDE UNA ADMINISTRACIÓN

TRIBUTARIA MODERNA

La visión básica de una Administración Tributariamoderna es la de una administración capaz de inducirel cumplimiento voluntario masivo de los contribuyentesdentro de un ambiente de respeto a los derechos ygarantías de estos, de modo que cada uno pague lo quele corresponde de acuerdo con la Constitución y lasleyes, ni más, ni menos.

En esta dirección, la “Administración Tributariadebe fundamentarse en dos grandes pilares: el servicioal contribuyente y el control tributario. Mediante elprimero, se facilita el cumplimiento voluntario, haciendofácil el contacto del contribuyente con la Administraciónpara que este se inscriba, declare correctamente, paguey obtenga devoluciones oportunamente y suministre yobtenga información de calidad. Mediante el segundo,se aprovecha la información del contribuyente y deterceros con los que este mantiene relaciones económicasy financieras, así como se organiza el proceso decomprobación e investigación del correcto cumplimientode las obligaciones tributarias y de la aplicación desanciones ante el incumplimiento. El primer pilaralimenta el segundo.

Estos pilares solo pueden funcionar con la ayudade las tecnologías de la información moderna, con unaadecuada estructura organizativa y mediante lacapacitación del personal destinado a las funciones deservicio y control de la Administración Tributaria3.”

Conceptualmente, el cumplimiento voluntariomasivo de los contribuyentes depende en medidafundamental del riesgo que estos perciban de la situación

3 A. TORREALBA, “Informe sobre el Estado Actual de laDirección General de Tributación (a 30 de junio, 2003)”,Administración Tributaria, Centro de Estudios Tributarios-Investigaciones Jurídicas, S.A., 2003, p.p. 109-110.


La recaudación consiste en el cobro de lasobligaciones ya determinadas, sea por los contribuyentesen sus declaraciones, sea por los procedimientosdeterminativos de oficio. También el sistema informáticocontribuye esencialmente, lo que permite las campañasmasivas de morosos.

Filosóficamente, cobra cada vez mayor fuerzaen los distintos países la idea de que la AdministraciónTributaria debe estar en función del servicio alcontribuyente, para de esta manera convertirse en unagente facilitador del correcto funcionamiento de laeconomía, especialmente en su modalidad de economíade mercado. En Francia, por ejemplo, se desarrolla unproyecto en esta dirección que ha sido denominado“Proyecto Copérnico”: el contribuyente no debe giraralrededor de la Administración, sino esta alrededor deaquel4. Esta concepción se basa en que el sistematributario es un elemento necesario en una sociedadlibre y democrática y, por tanto, debe ser un elementointrínseco de la vida de los agentes económicos. Así,la transparencia en la competencia del mercado supone,por una parte, que los agentes cumplan con susobligaciones tributarias y que aquellos que intentenno hacerlo sean llamados a corrección, pues solo deesa manera se evita la existencia de una competenciadesleal, distorsionante del correcto funcionamientode la economía. En síntesis, entonces, la AdministraciónTributaria debe facilitar el cumplimiento voluntariodel contribuyente leal, y debe controlar el incumpli-miento del contribuyente desleal.

Esta idea plantea un cambio en el paradigma deinterrelación entre el sector privado y la AdministraciónTributaria. Tradicionalmente se han visto comooponentes, el uno intentando por todos los mediosocultarle a la otra la información que esta necesitapara cumplir con sus objetivos. Con el nuevo enfoque,el sector privado que cumple con sus obligacionestributarias se convierte en socio de la Administración,para juntos colaborar en la lucha contra el incumpli-miento tributario y la competencia desleal que genera.

De este modo, la relación entre el contribuyentey la Administración debe basarse en dos principiosfundamentales: el principio del cumplimiento voluntarioy el principio de la autoliquidación.

En cuanto al cumplimiento voluntario, explica J.CORNICK5 menciona que “deben distinguirse cuatroformas distintas de cumplimiento de las obligacionestributarias:

● Voluntario, en plazo.● Voluntario, fuera de plazo.● Requerido.● Forzado.

Conforme descendemos en las opciones de estalista, aumentan los costos para la administración, y enel caso del cumplimiento, forzados estos costos puedenser altísimos, pudiendo comprender varios años delitigio en los tribunales. En vista de lo anterior, todoel sistema tributario debe estar diseñado de maneraque el contribuyente llegue a la conclusión de que esmejor cumplir con sus obligaciones que incumplirlas,y que en caso de producirse un incumplimiento, entremás temprano sea subsanado menos gravosas seránlas consecuencias para el contribuyente. En otraspalabras, el diseño debe estar orientado por el principiode que el éxito de una administración tributaria modernadepende de su capacidad de inducir el cumplimientovoluntario, en su caso, la corrección voluntaria ypronta de los incumplimientos.”

El principio de autoliquidación enunciado vieneasí expuesto por J. CORNICK6: “El contribuyente esquien mejor conoce su situación financiera, y él mismodebe ser quien con base en la información sobre susingresos y gastos debe calcular los impuestos a los queestá obligado. La labor de la administración no consisteen calcular los impuestos que serán pagados, sino enfacilitar la autoliquidación por parte del contribuyente,y, por supuesto, en el control de la exactitud yoportunidad de las autoliquidaciones. El control cruzado(los gastos deducibles de un contribuyente son losingresos gravables de otro) juega un papel absolutamentefundamental para garantizar la efectividad de esecontrol”.

Como se ve, este principio tiene un doble perfil:por una parte, subyace la idea de que, en un sistematributario masivo, la liquidación de las obligacionestributarias materiales y, como de seguido exponemos,el cumplimiento de los deberes formales, deben serdescentralizados –privatizados, se ha dicho-, en losadministrados; por otra parte, implica el fortalecimientode las funciones de control por parte de la Adminis-tración, lo cual es posible precisamente si se liberansus recursos de lidiar con trámites de aprobación oautorización previa de cada operación que deban hacerlos administrados.

Desde el primer perfil –como adelantamos-, elprincipio no solo debe entenderse en el sentido estrictode autoliquidación –que implica la determinación dela existencia y cuantía de la obligación tributariamaterial por el contribuyente-, sino en el sentido de

4 Dirección General de Impuestos de Francia, “La FunciónGerencial de la Administración Tributaria en el MundoContemporáneo”, en cuaderno de la Conferencia Técnica delCentro Interamericano de Administraciones Tributarias celebradaen París, del 26 al 31 de octubre de 2002, pp.10 ss.

5 “La administración tributaria....”, cit., p. 4. 6 “La administración....”, cit., p.p. 4-5.


trasladar la responsabilidad de ciertas operaciones,tanto liquidatorias como de cumplimiento de deberesformales, al contribuyente u obligado tributario, demodo que se eliminan las aprobaciones o autorizacionesadministrativas previas, confiándose en los efectospersuasivos o disuasorios que la eventualidad delcontrol y sanción posterior puedan ejercer sobre aquel.De este modo, este principio debe reflejarse a travésde un conjunto de medidas en que se trasladanoperaciones que antes requerían intervención adminis-trativa previa a la responsabilidad exclusiva delcontribuyente7.

La traducción de estos conceptos básicos en larealidad operativa de las Administraciones Tributariasrequiere de un adecuado proceso de planeación ycontrol. La existencia de una adecuada definición dela misión, la visión, un plan estratégico plurianual,planes operativos anuales, elaborados participativa-mente y asumidos por los funcionarios de todo nivelson condiciones esenciales. Pero tanto la definiciónde esos planes como su control requieren de indicadoresclaros y dotados de la adecuada información parapoder medir la evolución de la organización en losaspectos claros del negocio, que aseguren el cumpli-miento de la misión y el avance hacia progresivo haciala visión. Este es el centro de esta investigación.

B. PARTICULARIDADESDE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

ADUANERA Y SUS RELACIONESCON LA ADMINISTRACIÓN

TRIBUTARIA INTERNA.

1. Tendencias actuales en Aduanas

La institución aduanera está inmersa en unarealidad económica, social y política de la cual formaparte y que condiciona su esencia misma. Su papeldentro de la organización social puede variar y estarsujeto a circunstancias de toda índole. El análisis delas agencias tributarias y aduaneras no puede efectuarseaisladamente, sin considerar las fuerzas que existenalrededor. Más adelante se desarrollará un apartadocorrespondiente a las funciones que se perfilan comolas que toda aduana en el mundo más o menos tieneque atender, tomando en cuenta la realidad mundialactual y se hará énfasis en aquellas funciones deíndole fiscal.

A manera de comparación en Europa, en el ámbitoaduanero, se están revisando las normas regionales

con el fin de solucionar el problema de que susprocedimientos están basados en la presentación ytramitación de papeles, innecesariamente engorrosos,desactualizados con respecto al ambiente comercialbasado en aplicación de la tecnología de la información.Con la introducción de la tecnología de la informacióny las modificaciones consecuentes a sus procesosaduaneros, el proyecto pretende implementar iniciativasde “e-Government”8 en el área aduanera, llenar lasexpectativas respecto de la iniciativa de ‘betterregulation’ mediante el establecimiento de reglas menoscomplejas y mejor estructuradas, aumentar la competi-tividad de las empresas que hacen negocios en y conla comunidad, lograr mayor crecimiento económico,aumentar la seguridad en las fronteras exteriores unavez que los estándares comunes (incluyendo aquellosnecesarios para el análisis de riesgo) sean manejadosen un marco común de tecnología de la información,reducir el riesgo de fraude y contribuir a una mayorcoherencia con otras políticas comunitarias, como laimposición fiscal indirecta y las políticas de proteccióna la salud, el consumidor, agrícolas, comerciales y demedio ambiente9.

Hay factores externos a la organización aduaneraque la impactan decididamente, como el suceso del 11de septiembre 2001 que generó en Estados Unidosreformas legales e institucionales en el campo aduaneroy tributario, que han tenido a su vez repercusiones enCentroamérica10. Debido a ese evento, desde el puntode vista técnico aduanero, el tema de la seguridad deltránsito de vehículos y mercancías ha tomado unaatención especial y, como corolario, la inspecciónfísica en las operaciones aduaneras de control, nopara efectos fiscales, ha renacido cuando antes sepensaba que esa inspección iba quedando para casosexcepcionales. Ahora el tema del control aduanero y

8 La iniciativa “e-Europe” 2005 prevé servicios públicosinteractivos (“e-Government”) accesibles a todos y ofrecidosen plataformas múltiples. COM (2002) 263 final, 28.5.2002.La iniciativa “better regulation”, es parte del White Paper onEuropean Governance y persigue simplificar la legislacióneuropea para reducir el costo de hacer negocios en Europa yaumentar la seguridad jurídica para los ciudadanos. COM(2001) 428 final, 25.7.2001.

9 Consultar EUROPEAN COMMISSION DIRECTORATE-GENERAL TAXATION AND CUSTOMS UNION CUSTOMSPOLICY Customs legislation Brussels, 11th November 2004TAXUD/458/2004 – REV 4 Modernized Customs Code.

10 Por ejemplo se dio la aprobación de la Ley Patriota dandomayores potestades a los funcionarios federales para el rastreoe intercepción de comunicaciones y el combate del lavado dedinero. Otro ejemplo es la “US Container Shipment Initiative(CSI), en donde los cargamentos son controlados y eventualmenteinspeccionados físicamente en el puerto de exportación porpersonal de Estados Unidos.

7 Sobre estos conceptos véase A. TORREALBA, Principiosde Aplicación de los Tributos, Centro de Estudios Tributarios-Investigaciones Jurídicas, S.A., 2001, p. 26.


del comercio exterior de mercancías se asocia conproblemas como las amenazas criminales y terroristas,que pueden ser directas, (explosivos o armas nucleares,biológicas o químicas) o indirectas (droga, cigarrillos,alcohol, falsificaciones, lavado de dinero). Tambiéncon los riesgos para la salud y la seguridad de losconsumidores, riesgos para la salud: bioseguridad(productos contaminados), riesgos conexos a losproductos peligrosos (bienes falsificados o no conformescon las normas comunitarias de seguridad, por ejemplo,medicamentos y productos alimenticios), riesgosmedioambientales y sanitarios: (flora y la fauna envías de desaparición, sustancias radiactivas o animalesenfermos), riesgos para la seguridad pública: armasilícitas o de estupefacientes11.

Aunado a lo anterior existen otras fuerzas queimpulsan una renovación o al menos examen de lasorganizaciones tributarias y aduaneras, como son losavances exponenciales en el área de la tecnología dela información y su aplicación en los negocios y lalogística comercial, incluyendo las compras y transac-ciones por la Internet, las presiones sobre el papel delEstado y la transparencia en la función pública.

2. Las funciones de unservicio aduanero moderno

El papel de las aduanas es todo un tema deanálisis en un mundo cada vez más integradoeconómicamente, gobernado en su mayoría pordisciplinas multilaterales de la Organización Mundialdel Comercio (OMC) y, como el caso de los paísesCentroamericanos, por normas de integración económicay de Tratados de Libre Comercio con esquemas dedesgravación arancelaria que tienden a la eliminacióngeneralizada del arancel aduanero. Es claro que con elaumento del comercio internacional y la presión queexiste para evitar las barreras injustificadas a esecomercio, las aduanas han estado y continuarán estando,en el ojo de la tormenta, al ser reconocidos losprocedimientos aduaneros como uno de los obstáculosespecialmente costosos en la logística internacional,sobre todo por la “invisibilidad” de las barrerasburocráticas –tales como prácticas arbitrarias, papelería,normas y procedimientos cambiantes y no claros–.

Las aduanas recaudan diferentes rubros en razónde la importación y exportación de mercancías de unterritorio aduanero. Un rubro corresponde a aranceles

aduaneros, que en la región centroamericana sondenominados Derechos Arancelarios a la Importación.Otro rubro corresponde a impuestos internos como losimpuestos al valor agregado o a las ventas (IVA), losimpuestos selectivos de consumo, los impuestosespecíficos (cigarrillos, combustibles, licores). Esincorrecto deducir que una desgravación profunda alas importaciones de un país provocará la disminuciónsignificativa de la importancia de las aduanas enrelación con otras funciones estatales. También esincorrecto deducir, evidentemente, que esa desgravaciónno impactará a las aduanas y sus métodos de trabajo.

La evidencia en diversos países en vías dedesarrollo, incluyendo la región centroamericana, hacever que lo recaudado por vía de aranceles sigue siendosignificativo y posiblemente lo continuará siendo poralgún tiempo. Respecto de la recaudación de impuestosnacionales indirectos, los distintos a los arancelesaduaneros, las aduanas continúan siendo importantesen el sometimiento de las mercancías a los controlesaduaneros que aseguren que las mercancías sondestinadas a la importación o a la exportación y nosean desviadas de estos destinos con el fin de no pagarimpuestos internos o crear indebidamente créditosfiscales. Igualmente, respecto de los impuestos directoslas funciones de las aduanas se han considerado menores,especialmente relacionándolas con la aplicación dereglas respecto de los “precios de transferencia”12.

También hay dos aspectos de importanciarelevante para Centroamérica y su proyecto de configuraruna Unión Aduanera. Uno de ellos tiene que ver con ladisparidad de las regulaciones tributarias entre lospaíses, ya que es evidente que mientras existandiferencias entre los países hay incentivo para elcontrabando u otros fraudes fiscales. El otro aspectotiene que ver con la verificación de las reglas deorigen de los tratados de libre comercio u otros esquemasde integración, en donde las aduanas tienen, generaliza-damente, la competencia para verificar que esas reglasse están cumpliendo y que los importadores yexportadores no están pagando menos tributos de losque les corresponde (incluyendo aranceles aduanerosy otros impuestos recaudados a la importación). Eneste último caso, la situación en Centroamérica esespecialmente complicada, en razón de que los paísesno tienen las mismas reglas de origen negociadas consus socios comerciales. Es importante tener en cuentaque la declaración incorrecta de las reglas de origentiene un efecto directo en las arcas fiscales, al pagarmenos impuestos de importación, pero, además, se

11 Consultar Comunicación de la Comisión al Consejo, alParlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeorelativa al papel de la aduana en la gestión integrada de lasfronteras exteriores. Bruselas, 24.07.2003, COM(2003) 452final.

12 “Changing Customs Challenges and Strategies for the Reformof Customs Administration IMF, 2003”.


3. Las áreas comunes de lasagencias tributarias y aduaneras

Es relevante ahondar en las funciones y los métodosque idóneamente deberían aplicar las organizacionestributarias y aduaneras centroamericanas porque alcompararlas entre sí se visualizan áreas comunes quepermiten sacar conclusiones importantes13.

Haciendo este ejercicio se puede concluir quelas aduanas realizan una serie de funciones relativasal régimen fiscal de las mercancías y el pago detributos a la importación o exportación, que se llevana cabo cada vez más, como práctica recomendada, deforma muy similar a la que efectúan las administracionestributarias. En efecto, el control del pago de tributosque la aduana realizaba durante el momento del despachoaduanero de las mercancías tiene ahora como reglageneral lo que en Centroamérica se llama el proce-dimiento de autodeterminación de las obligacionesaduanera, que no es otra cosa que el medio paraoperativizar el cumplimiento voluntario de lasobligaciones por parte de importadores y exportadores.De esa forma, como consecuencia lógica, la aduanaactual basa su control tributario en el control a posteriorio fiscalización de las declaraciones aduaneras. Laforma, plazos, procedimientos y normativa que cobijael ejercicio de la fiscalización para efectos aduaneros,no tiene porqué ser diferentes a los que cobija a laadministración tributaria. Al contrario, las diferenciasen la legislación y en los procedimientos aplicadospor los funcionarios fiscales y aduaneros, tienen comoconsecuencia mayores problemas para la gestión públicay confusión para el propio contribuyente (importadoro exportador).

MISIÓN DE LAS ADUANASPROYECTO DE NUEVO CÓDIGO ADUANERO

DE LA UNIÓN EUROPEA 2004

● Cooperar estrechamente entre las aduanas y otras autoridades

competentes dentro de la Comunidad y fuera de ella, para

interactuar y llevar a cabo sus funciones como si fuera una

administración y alcanzar resultados equivalentes en cualquier

punto del territorio aduanero.

● Actuar en asociación con los operadores económicos del

comercio internacional para contribuir a la capacidad de las

empresas de la Unión Europea para competir en el mercado

global.

● Las autoridades aduaneras deben facil itar el comercio

internacional de mercancías, mantener formalidades y los

controles en un nivel necesario para el control efectivo,

utilizar intercambio electrónico de datos, ventanilla única de

trámites control coordinado por todas autoridades (one stop

shop).

● Tratamiento no discriminatorio y justo de los operadores

económicos en la UE, consistencia con la legislación relacionada

como fiscal, comercial, agrícola, medio ambiental, conservación

y de sanidad; prevenir y combatir el fraude y contribuir a la

seguridad en la cadena internacional comercial de suministros.

● Aplicar las prohibiciones y restricciones en razón de moralidad,

política o seguridad públicas, protección de la salud y vida de

humanos, animales o plantas, protección de los tesoros

nacionales de valor artístico, histórico o arqueológico, de la

propiedad industrial o comercial, incluyendo controles sobre

precursores químicos, mercancías falsificadas y dinero efectivo

que ingresa o sale de la comunidad.

Fuente: Uniòn Europea 2004.

perjudica a los productoresnacionales que ven disminuidala protección arancelaria en superjuicio.

En la región Centroame-ricana el Centro Latinoameri-cano para la Competitividad yel Desarrollo Sostenible(CLACDS) del INCAE, en elmarco de la Alianza Centroame-ricana para el Desarrollo Sos-tenible, concluyó en que lasfunciones de los servicios aduaneros centroamericanosdebían cumplir con cuatro papeles esenciales paracolaborar con la competitividad regional: facilitadordel comercio, generador de información, recaudadordel Fisco y controlador del tráfico de mercancías.

13 Hay diversas investigaciones que han tratado el tema de laintegración entre las administraciones tributarias y aduaneras,por ejemplo: “Supporting Institucional Reformas in Tax andCustoms: Integrating Tax and Customs Administrations” PlsRamboll, The World Bank Group, Copenhagen, january 2003,www.worldbank.org; también hay varios documentos en elsitio del CIAT, www.ciat.org

Fuente: INCAE-CLACDS, www.incae.ac.cr


La tabla 1 representa el resultado del ejerciciode segmentar las funciones que realizan las administra-ciones tributarias y aduaneras y dividirlas de acuerdocon dos criterios. El primero, aquellas que se puedenconsiderar comunes a cualquier entidad pública, oincluso privada (primera columna). El segundo, lasque son comunes a las administraciones tributarias yaduaneras (segunda columna) o si por el contrario sonespecíficamente aduaneras (tercera columna).

En consecuencia, pese a que las administracionestributarias y aduaneras son dos organizaciones quehan actuado bajo el mismo alero de los ministerios deFinanzas o Hacienda y que han desarrollado dos formasdiferentes de actuar, en una era de integración demercados y de búsqueda de la competitividad de lasempresas por posesionarse en el mercado internacional,deben compatibilizar sus métodos de trabajo pararesponder a estas necesidades. Una forma de hacerlo,independientemente de la estructura organizativa que

se escoja en cada país centroamericano, es concentrarel control aduanero propiamente en la inspecciónfísica de los vehículos y mercancías y en la aplicaciónde los controles que dependan de ese control físico,desplazando las funciones fiscales a unidades odepartamentos ministeriales especializados que nonecesariamente deben depender de la jerarquíaadministrativa aduanera. Evidentemente, esas unidadeso dependencias cuyas funciones son de control fiscaladuanero deben contar con las capacidades de análisisde la normativa comercial bilateral y multilateral queregula actualmente el comercio internacional demercancías, primordialmente, el Acuerdo para laAplicación del Artículo VII del Acuerdo Generalsobre Aranceles y Comercio de 1994 (Acuerdo sobreValoración en Aduanas de las Mercancías), los Capítulosde Reglas de Origen y de Procedimientos Aduanerosen cuanto a la verificación de las reglas de origen serefieren.

En resumen, lo que en Centroamérica se haconceptualizado normativamente como el control aposteriori de las declaraciones aduaneras sería llevadoa cabo por estas dependencias o unidades y el controlprevio al arribo de los vehículos al país e inmediato(durante la descarga, depósito aduanero y para autorizarel levante de las mercancías) se debería llevar a cabopor las autoridades aduaneras propiamente dichas,incluyendo, de ser el caso, el control del tránsitoaduanero vía terrestre. Las autoridades aduanerasestarían concentradas en el control de la adecuadadeclaración sobre la naturaleza, descripción, clasifica-ción arancelaria, peso, entre otra información sobrelas mercancías y en el cumplimiento de las formalidadesaduaneras que deben cumplir los transportistas,depositarios y agentes aduaneros, entre otros, y en elcontrol inmediato sobre el cumplimiento de lasobligaciones fiscales, incluyendo la recaudación de lodeclarado. La autoridad aduanera, mediante controlesinteligentes, verificará las declaraciones aduanerasque correspondan durante ese control inmediato. Lasunidades o dependencias que efectúen el control aposteriori de las declaraciones aduaneras fiscalizaránesas declaraciones a la luz de una auditoría más complejaque involucra las operaciones de comercio exterior delas empresas importadoras y exportadoras en todo suciclo económico.

C. CONCEPTOS GENERALES DE DISEÑODE UN SISTEMA DE INDICADORES

1. Nota introductoria:

El Centro Interamericano de AdministracionesTributarias, por acuerdo de su consejo directivo en el

“La modernización de la administración aduanera requiere de

cambios fundamentales en el ambiente dentro del cual las aduanas

desarrollan sus funciones y en la forma en que lleva a cabo esas

funciones.

Es necesario un cambio en cuatro áreas claves:

Establecer políticas comerciales coherentes y una legislación

clara que la sustente. . .

Adoptar procedimientos modernos y sencillos…

Cambiar a un sistema basado en la autodeterminación por los

contribuyentes, sustentado en controles postdespacho en vez de

inspecciones físicas. Cada vez se acepta más que la clave para una

administración tributaria efectiva es el cumplimiento voluntario del

contribuyente y que la clave para el cumplimiento voluntario es la

autodeterminación: un sistema que se basa en que los contribuyentes

declaran y pagan los impuestos debidos y, al mismo tiempo, provee

un sistema de control posterior de esas declaraciones con sanciones

por la declaración incorrecta. Esto es tan cierto en el área de

aduanas como se ha probado, por ejemplo, en relación con el IVA

o el impuesto sobre los ingresos. En el contexto de las aduanas,

esto significa un menor énfasis en las inspecciones físicas en los

puntos de ingreso, en donde los importadores o sus agentes

declaran los impuestos debidos, pero con un control efecto ejercido

con posterioridad a que las mercancías han sido despachadas,

comprendiendo auditorías a posteriori y otros controles concentrán-

dose en las transacciones en que los riesgos de una incorrecta

declaración es mayor.

Asegurar estructuras organizacionales y de incentivo conducentes

a la integridad y efectividad de la administración aduanera.”

FUENTE: “The Future of Fiscal Frontiers and the Modernization of

Customs Administration”. Michael Keen, pp. 16-17 en Changing

Customs Challenges and Strategies for the Reform of Customs

Administration, Michael Keen, Editor, International Monetary Fund,

2003. Traducción libre de los autores.


Organización y

administración

Estrategia y formulación de

políticas.

Planificación, financiamien-

to, recursos.

Monitoreo y evaluación.

Coordinación

Administración financiera.

Administración de personal.

Administración de la Tecno-

logía de la Información.

Administración de recursos.

Control interno.

Anticorrupción.

Relaciones externas.

Funciones comunes a

ambas administraciones

Registro de contribuyentes.

Servicios al contribuyente

educación al contribuyente

asistencia al contribuyente

facilitación del cumplimiento voluntario.

Procesamiento de declaraciones y pago.

Monitorio de recaudadores y retenedores

Recolección de información sobre transacciones gravables:

● información de terceros

● operaciones de inteligencia

● investigación, decomiso, allanamientos.

● Auditoría e investigación.

● Recaudación.

● Materia legal y judicial.

● Legislación

● Procesos recursivos

● Estudios fiscales.

Análisis de riesgo y selección de casos para auditoría e

investigación fiscal.

Funciones propias de la

administración aduanera

Facilitación del comercio.

Análisis de riesgo y selección de casos para inspección

física de vehículos o mercancías.

● inspección física de carga, equipaje, naves, aeronaves

y vehículos.

● operaciones de combate al contrabando.

Monitoreo y control de depósitos aduaneros (almacenes

fiscales, bodegas habilitadas, zonas francas).

Controles en protección de los derechos de propiedad

intelectual (medidas en frontera).

Funciones operativas

Tabla 1FUNCIONES ADMINISTRATIVAS TRIBUTARIAS Y ADUANERAS.

FUENTE: Elaboración propia y con base en “The Nuts and Bolts of Revenue Administration Reform”, Jit B. S. Gill, 2003.

año 2000, conformó un grupo de trabajo liderado porla Administración Tributaria francesa con el fin de: a)diseñar y estructurar un sistema de indicadores degestión que permitiría conocer objetivamente losresultados del desempeño de la administración tributaria;b) determinar una metodología para evaluar lasdiferentes áreas, normativa, operacional, así como

organizacional, dirigida a identificar las fortalezas ydebilidades por áreas integrales de las diferentesadministraciones tributarias de los países miembrosdel CIAT, y que permita proveer retroalimentación alproceso de modernización; c) posibilitar y promoverla utilización de análisis comparativos, históricos ycross-section para conocer la evolución del desempeño


de las administraciones tributarias e identificar lo quees necesario y posible mejorar. Dicho grupo fueconformado a partir de agosto de 2000 con los siguientespaíses: Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile,España, Estados Unidos, Jamaica, Ecuador y Panamá.El resultado de los trabajos del grupo fue presentadoen octubre de 2002 en la Conferencia Técnica delCIAT celebrada en París, Francia14.

Por el carácter internacional y por lo reciente deeste esfuerzo, no hay duda de que los resultadosalcanzados por el grupo mencionado deben ser centralespara los efectos de la presente investigación. Además,conviene destacar la solución que dio el grupo alproblema de que el desarrollo y disponibilidad deequipo informático de las administraciones tributariases muy diferente entre los países del CIAT, lo queplanteaba si los trabajos debían ser limitados a laelaboración de un sistema mínimo, básico, que podríaser aplicado por todos los países o al contrario sitenían que trabajar sobre un sistema más ambicioso,quedando presente que algunas administraciones nopodrían aplicarlo integralmente. La “opción adoptadapor el grupo de trabajo fue la de preparar un proyectorelativamente completo que podría ser aplicadorápidamente por las administraciones más desarrolladasy que podría servir como objetivo a más largo plazopara las administraciones tributarias que disponen derecursos más limitados15.”

Para la presente investigación, el sistema deindicadores de gestión presentado por el citado grupode trabajo del CIAT es una piedra angular de referenciatécnica, que tiene la gran virtud de generarse con unaretroalimentación importante de naciones latinoame-ricanas. Conviene en esta sección introducir el marcoconceptual que sirvió para enfocar la construcción deesta propuesta de sistema de indicadores de gestión.Para tal efecto, la Secretaría de Ingresos Federales deBrasil presentó en la citada Conferencia Técnica delCIAT una clara ponencia acerca de los conceptosbásicos de un diseño de un sistema de indicadores dedesempeño tributario. Por la calidad de dicho aporte,presentamos a continuación un resumen de su contenidotécnico, que pone en adecuada perspectiva técnica lasbases de diseño y construcción del sistema de

indicadores de gestión sobre el que realizamos nuestroejercicio adaptado a la realidad de la región centroame-ricana.

2. Integración del sistema de indicadoresal ciclo de la gestión tributaria:

Como expone la ponencia de la Secretaría deIngresos Federales de Brasil a la Conferencia Técnicadel Centro Interamericano de AdministracionesTributarias (CIAT) de París (2002)16, “El diseño y laimplementación de un sistema de indicadores debenhacer parte del ciclo de la gestión integrada, abarcandoel planeamiento y evaluación. La evaluación, a su vez,debe permitir la toma de decisiones para concretar larealización de los objetivos fijados en el planeamiento”.Lo anterior conlleva los siguientes pasos:a. Análisis estratégico: busca identificar los contextos

socioeconómico y de organización, a partir de loscuales son identificados los clientes (sociedad,Estado) y sus expectativas (justicia en la aplicacióndel sistema tributario, servicios de calidad,recaudación óptima, etc.), los puntos fuertes ydébiles de la organización, las amenazas yoportunidades externas.

b. Después del análisis, procede la definición y elacuerdo entre gerentes y funcionarios de la misión,visión y valores institucionales.

c. Identificación de los factores críticos de éxito yde los objetivos estratégicos, que consisten enblancos prioritarios por ser alcanzados en un dadohorizonte de tiempo establecido en el planestratégico. Las metas estratégicas cuantificantales objetivos.

d. Identificación de los procesos-clave-, o sea, delos procesos o sectores más importantes de laorganización, cuyos resultados son fundamentalespara el alcance de los objetivos y metas estratégicas.

e. Diseño y la implementación del sistema deindicadores, que es la herramienta gerencial quepermite la evaluación de desempeño de laorganización y del alcance de las metas institucio-nales.

f. Análisis de los indicadores, evaluación y revisiónde los procesos.

3. Objetivos y papel de los indicadores

De acuerdo con la OCDE, “el objetivo principalde los indicadores de desempeño en las organizacionespúblicas es apoyar un mejor proceso decisorio, llevandoa una mejoría de los beneficios para la sociedad; todoslos demás objetivos se derivan de este.”17

14 “Informe del grupo de trabajo sobre los indicadores degestión”, p.p. 2 y 3.

15 “Informe del grupo de trabajo sobre los indicadores degestión”, p. 4.

16 “Diseño y Aplicación de un Sistema Integrado para laEvaluación del Desempeño, p. 6.”

17 HALACHMI, A. y BOUCKAERT G., Organizational Perfor-mance and Measurement in the Public Sector-Toward Service,Effort and Accomplishment Reporting, Quorum Books, U.S.A.,2000.


A esto se agrega este papel de los indicadores18:● Facilitar el planeamiento y el control del desempeño,

por el establecimiento de patrones de comporta-miento y por la determinación de los desvíosocurridos;

● Permitir la corrección, de forma ágil, de los desvíosidentificados;

● Viabilizar el análisis comparativo del desempeñoy el “benchmarking” (comparación con referencias)con otras organizaciones o entre las unidades dela misma organización, en busca de mejoresprácticas y fijación de metas de mejoría;

● Garantizar la sobreviviencia de las organizaciones,en el sentido de anticipar los riesgos derivados delos cambios externos, adaptándolas de forma máságil a las situaciones adversas.

4. Criterios para ladefinición de indicadores

Los criterios básicos para la definición de losindicadores son los siguientes19:● Selectividad: los indicadores deben captar los

aspectos esenciales de lo que se quiere monitorear;deben ser elegidas las principales áreas por evaluar.

● Simplicidad: claridad y facilidad de comprensión,cálculo y aplicación en diversos niveles de laorganización, en un lenguaje accesible.

● Disponibilidad de la información: las informa-ciones requeridas para elaborar los indicadoresdeben ser de fácil acceso para la administración.

● Representatividad: el indicador debe ser represen-tativo de las características del proceso que seráevaluado.

● Rastreabilidad: el indicador debe permitir elregistro, la manutención y disponibilidad de losdatos, resultados y memorias de cálculo, incluyendolos responsables comprendidos.

● Comparabilidad: los indicadores deben permitirefectuar comparaciones y observar tendencias.

● Estabilidad: los indicadores deben mantener laestabilidad conceptual de las variables y del propioindicador, permitiendo la formación de serieshistóricas.

● Economicidad: el costo de determinación debeser considerado en la selección del indicador,para que no sean adoptados indicadores de costostan exorbitantes que hagan inviable su manutencióna lo largo del tiempo.

● Objetividad: los indicadores deben ser, en lamedida de lo posible, cuantificables y extraídosde sistemas de información con reglas de patroni-zación y seguridad en la entrada de datos. Lasmedidas subjetivas, no obstante, también puedenser consideradas, como es el caso de mensurar lasatisfacción de los contribuyentes con relación ala actuación de las Administraciones Tributarias,desde que la satisfacción sea constatada por uninstituto de pesquisa independiente y con criteriosobjetivos de recolección y análisis de los datos.

5. Tipos de indicadores

Se pueden distinguir los siguientes tipos deindicadores20:a) Eficiencia o productividad: se refiere la competen-

cia en el uso de los recursos destinados a laproducción de un bien o servicio. Ej.: tiempopromedio de atención, tiempo promedio deldespacho aduanero, productividad de la fiscaliza-ción, etc.

b) Eficacia: grado de alcance de los objetivos ymetas del plan, focalizando las características delos productos o servicios. Ej.: porcentaje derealización de las acciones fiscales programadas;tempestividad en las acciones de cobranza, etc.

c) Efectividad: los indicadores miden las consecuen-cias o los impactos de los productos o servicios.Ej.: grado de satisfacción de los contribuyentescon los servicios prestados por la AT; cargatributaria; imagen de la Administración Tributariaante la sociedad; evolución de los niveles decumplimiento voluntario, etc.

6. Jerarquía de los indicadores

Atendiendo a los diversos niveles jerárquicos enlas administraciones tributarias, pueden jerarquizarselos indicadores de la siguiente manera21:● Indicadores estratégicos o macroindicadores, miden

los resultados globales obtenidos por la organiza-ción. Serán tanto más eficientes cuanto más lo seael proceso de planeamiento. Incluso puede haberun indicador estratégico global, resultante de laponderación entre los diversos indicadoresestratégicos. Pueden ser desdoblados por unidadesorganizacionales, sectores o grandes funciones

18 Cfr. Secretaría de Ingresos Federales de Brasil, “Diseño yAplicación....”, cit., p. 9.

19 Cfr. Secretaría de Ingresos Federales de Brasil, “Diseño yAplicación...., cit., p.p. 10-11.

20 Cfr. Secretaría de Ingresos Federales de Brasil, “Diseño yAplicación...., cit., p. 9.

21 Cfr. Secretaría de Ingresos Federales de Brasil, “Diseño yAplicación...., cit, p. 12.


(recaudación, fiscalización, contencioso, etc.), oincluso por tributo, actividades específicas, sectoreseconómicos, grupo de contribuyentes, etc.

● Indicadores tácticos: aquellos correspondientes alos niveles de supervisión regional o sectorial.

● Indicadores operacionales: son determinados paralas unidades de ejecución.

Los estratégicos miden la eficacia y efectividad;los operacionales los aspectos de eficiencia.

7. Estructura del sistema de indicadores

Las informaciones que debe contemplar el sistemade indicadores son las siguientes22:● Por qué medir – objetivo del indicador.● Qué medir –nombre del indicador y fórmula de

cálculo.● Quién medirá –funcionario/sector responsable por

la medición.● Cuándo medir –periodicidad de la determinación

(mensual, trimestral, anual).● Dónde medir –dónde serán recolectados los datos,

en qué sistemas de información serán obtenidos.● Cómo medir –sistemática de medición (pesquisas,

utilización de sistemas informatizados).

La estructura técnica de los indicadores debecontemplar estos elementos:● Definición del objetivo.● Fórmula de cálculo.● Unidad de medida.● Fuente de datos.● Periodicidad de levantamiento de las informaciones.● Amplitud (niveles organizaciones para los cuales

están disponibles las informaciones).● Responsable por la recolección y levantamiento.

8. Aplicación del sistemaintegrado de indicadores paralas Administraciones Tributarias

Se parte de dos aspectos relevantes:a) Las funciones y sectores de la AT son interdepen-

dientes y complementarios.b) Un sistema de indicadores debe ser balanceado,

para no llevar a la AT a concentrar sus esfuerzosúnicamente en la medición del desempeño de losprocesos internos (eficiencia y eficacia de lasistemática de recaudación y cobranza, fiscaliza-ción, etc.). También deben ser considerados losdiversos resultados esperados de la AT por la

sociedad, del Estado y de los funcionarios:cumplimiento de las obligaciones tributarias porlos contribuyentes, satisfacción de los contri-buyentes con los servicios prestados, satisfacciónpolítica, satisfacción del personal interno, utiliza-ción óptima de los recursos humanos, presu-puestarios, financieros y tecnológicos; reducciónde la evasión fiscal; carga tributaria adecuada alas necesidades de financiamiento del Estado;imagen positiva ante la sociedad.

9. Diseño del sistemaintegrado de indicadores

El punto de partida del diseño de un sistemaintegrado de indicadores es la definición de la misión,esto es, el papel que las administraciones ejercen en lasociedad23. En su Manual para las AdministracionesTributarias24, el CIAT recoge los siguientes requisitoscomunes para el cumplimiento de dicha misión:a) Promoción del cumplimiento voluntario: el

cumplimiento de este requisito tiene como factorescríticos de éxito el fomento del cumplimientovoluntario; la garantía de la percepción del riesgopor el incumplimiento; la buena imagen de lainstitución.

b) Aplicación, de forma justa, de la legislacióntributaria: el cumplimiento de este requisito tienecomo factor crítico de éxito la mejoría de laequidad tributaria; consistencia de las normastributarias y uniformidad en la interpretación.

c) Promoción de la recaudación: el cumplimiento deeste requisito tiene como factor crítico de éxito lamaximización de la recaudación.

d) Promoción del control aduanero (en el caso de lasadministraciones integradas respecto de la adminis-tración aduanera): este requisito tiene como factorescríticos de éxito la calidad y agilidad en el controladuanero.

e) Prestación de servicios de calidad: este requisitotiene como factores críticos de éxito la calidad dela información, de los productos y serviciosprestados.

22 Cfr. Secretaría de Ingresos Federales de Brasil, “Diseño yAplicación...., cit, p.p. 11 y 26.


24 Centro Interamericano de Administraciones Tributarias.Manual para las Administraciones Tributarias. EstructuraOrganizacional y Gerencia de las Administraciones Tributarias,Ministerio de Finanzas, Países Bajos, julio, 2000, p.p. 11 ysiguientes ss.


Desde el punto de vista de la eficiencia en laejecución de la misión constituyen requisitos comunes,

con sus respectivos factores críticos de éxito, lossiguientes:26

a) Calidad de los procesos que integran la gestióntributaria, de manera complementaria e interdepen-diente: calidad, agilidad y productividad en losprocesos.

b) Optimización de los recursos, que implica actuaral menor costo posible, comprendiendo tambiénel aspecto de innovación y cambio: uso eficiente,efectivo y adecuado de los recursos presupuestariosy materiales, adecuación de la tecnología infor-mática.

c) Asignación óptima de los recursos humanos, queconsidera la perspectiva de los funcionarios:

25 El resultado final esperado de la fiscalización, como parámetropara la mensuración de la efectividad de las acciones fiscales,es la reducción del nivel de evasión, resultando en un incrementodel cumplimiento voluntario. La determinación del nivel deevasión fiscal continúa siendo un desafío para las Adminis-traciones Tributarias. Un camino posible es la realización deestudios para la mensuración del potencial económico-tributarioy los niveles de recaudación potencial, cuya evolución a lolargo del tiempo, en comparación con la recaudación efectiva,podría dar una dimensión de la evolución del nivel de evasión.


Factores

críticos de éxito

Fomento del cum-

plimiento volunta-

rio.

Calidad de los pro-

ductos y servicios

prestados.

Imagen de la ins-

titución.

Garantía de la per-

cepción del riesgo.

por e l incumpl i -

miento y calidad

productiva en la

fiscalización.

Mejoría de la equi-

dad tributaria.

Áreas o

procesos-clave

relacionados

1. Asistencia al

contribuyente

2. Asistencia al

contribuyente

Todos los

procesos de la

gestión tributaria.

Fiscalización

(tributos internos

y área aduanera).

Abarca todos los

controles de la

administración.

Ejemplos de indicadores

Porcentaje de contribuyentes declarantes entre el total de contribuyentes

registrados.

Porcentaje de contribuyentes que pagan entre el total de contribuyentes

declarantes.

Tempestividad de entrega de declaraciones.

Tempestividad en el pago de tributos y contribuciones.

Evolución del número de contribuyentes atendidos en las oficinas.

Grado de conclusión en la prestación de los servicios de asistencia (servicios que

no demandan retorno del contribuyente o direccionamiento a otros sectores).

Tiempo promedio de prestación de los servicios en las oficinas.

Satisfacción de los contribuyentes con los servicios prestados (pesquisas de

opinión para los diversos tipos de servicios: oficinas, telefónico, Internet, etc.).

Grado de aprobación por la sociedad de la actuación de la Administración

(pesquisas de opinión, repercusión en los medios de comunicación, etc.).

Reducción en los niveles de evasión fiscal.25

Calidad de la acción fiscal (fiscalización auditoría).

Calidad de la selección.

Cobertura de la fiscalización (por categoría de contribuyentes).

Agilidad de la acción fiscal (plazo promedio de ejecución).

Cumplimiento de la programación de fiscalización.

Recaudación total efectiva generada por la acciones de fiscalización.

Rendimiento promedio de la fiscalización.

Grado de concentración de la recaudación por tipo de contribuyente (pequeños,

medianos y grandes) Ex: número de contribuyentes que representa 70% de la

recaudación/número total de contribuyentes activos.

Tabla 2EJEMPLO DE INDICADORES

Clasificación de

los indicadores

Eficiencia.

Eficacia.

Eficacia.

Eficacia.

Eficiencia.

Eficacia.

Eficiencia.

Eficacia.

Efectividad.

Efectividad.

Eficacia.

Eficacia.

Eficiencia.

Eficiencia.

Eficacia.

Efectividad.

Eficiencia.

Efectividad.


Factores

críticos de éxito

Fomentos del cum-

plimiento volunta-

rio, consistencia de

las normas tribu-

tarias y uniformidad

en la interpreta-

ción.

Maximización de la

recaudación y cali-

dad agilidad en la

cobranza.

Maximización de la

recaudación y cali-

dad agilidad en la

cobranza coactiva.

Calidad y agilidad

en el control adua-

nero.

Calidad y agilidad

en el contencioso

fiscal.

Uso eficiente, efec-

tivo y adecuado de

los recursos presu-

puestarios y mate-

riales.

Uso eficiente, efec-

tivo y adecuado de

los tecnológicos y

gestión de la infor-

mación.

Personal sat isfe-

cho, mot ivado,

competente y bien

capacitado.

Macro procesos

por evaluar

3.Normatización.27

4. Recaudación y

cobranza.

5. Cobranza

“coactiva”.

6. Control

aduanero.

7. Contencioso

fiscal.

8. Gestión de los

recursos

presupuestarios

materiales.

9. Innovación y

cambio.

10.Capacitación.

Ejemplos de indicadores

Divergencia en la interpretación de la legislación tributaria.

Porcentaje de procedimientos con normas consolidadas.

Evolución de la carga tributaria (puede ser desdoblada por tributo).

Evolución de la recaudación (puede ser desdoblada por tributo).

Porcentaje de realización de la recaudación programada.

Grado de morosidad (deuda no pagada/ deuda total).

Porcentaje de la recaudación de recurrente de acciones de cobranza amigables

(teléfono, carta, aviso).

Porcentaje de la recaudación decurrente de acciones de cobranza coactiva.

Representatividad de la deuda en cobranza coactiva en la recaudación.

Antigüedad de la deuda en cobranza coactiva (porcentaje de deudas en cobranza

encima de un plazo deseable.

Tiempo promedio de despacho aduanero en la importación (por tipo de canal).

Tiempo medio de despacho aduanero en la importación(por tipo de canal).

Proporción de los recursos que llegan a la vía judicial.

Proporción de las decisiones judiciales favorables a la Administración (total o

parcialmente).

Costo de la Administración Tributaria. Grado de ejecución del presupuesto.

Tasa de disponibilidad de la red interna de computadoras.

Evolución de la inversión en nuevas tecnologías.

Porcentaje de declaraciones y pagos recibidos vía Internet.

Evolución del número de conexiones al “site” en la Internet.

Grado de amplitud de la capacitación de los funcionarios.

Grado de profundidad de la capacitación de los funcionarios.

Proporción de la ejecución presupuestaria con eventos de capacitación.

Nivel de satisfacción de los funcionarios (pesquisas de satisfacción).

Clasificación de

los indicadores

Efectividad.

Eficacia.

Efectividad.

Efectividad.

Eficacia.

Efectividad.

Eficacia.

Eficacia.

Eficiencia.

Eficacia.

Eficiencia.

Eficacia.

Eficacia.

Eficiencia.

Eficiencia.

Eficacia.

Eficacia.

Efectividad

Eficacia.

Eficacia.

Eficiencia.

Efectividad.

Tabla 3EJEMPLO DE INDICADORES

27 Vale recordar que la consistencia del marco jurídico extrapolamuchas veces la competencia de la administración tributaria,que debe interpretar y aplicar la legislación de forma decontribuir para la transparencia y claridad de las obligacionestributarias. Como la normalización permea todos los procesos

de la gestión tributaria, la aplicación e interpretación correctade la legislación repercutirá en los indicadores relacionadoscon la calidad de los procesos. En Brasil los factores críticosconsiderados en este proceso son: uniformidad, simplificacióny consolidación de las normas emanadas de la Administración.


personal satisfecho, motivado, competente y biencapacitado.

Cada factor crítico de éxito viene relacionadocon uno o más áreas o procesos-clave, que pueden serentendidos “como las principales áreas, procesos ofunciones a ser mensurados y evaluados a efecto deestablecer indicadores28.”

A partir de 12 factores críticos, se puedenidentificar, por ejemplo, 10 áreas o procesos porevaluar29:1. Asistencia al contribuyente, relacionado con el

fomento del cumplimiento voluntario, la calidadde la información, de los productos y de los serviciosprestados.

2. Fiscalización, relacionado con la garantía de lapercepción del riesgo por el incumplimiento y conla calidad, agilidad y productividad en los procesos.

3. Normatización (o normalización), relacionado conla consistencia de las normas tributarias yuniformidad en la interpretación.

4. Recaudación y cobranza, relacionado con maximi-zación de la recaudación, con la calidad, agilidady productividad en los procesos.

5. Cobranza ejecutiva (coactiva), relacionado con lacalidad, agilidad y productividad en los procesos.

6. Control aduanero, relacionado con la calidad yagilidad en el control aduanero.

7. Contencioso fiscal, relacionado con la calidad,agilidad y productividad en los procesos.

8. Gestión de los recursos presupuestarios y materiales,relacionados con el uso eficiente, efectivo yadecuado de los recursos presupuestarios ymateriales.

9. Innovación y cambio, relacionado con la adecuaciónde la tecnología informática.

10. Capacitación, relacionado con la existencia de unpersonal motivado, competente y bien capacitado.

El fomento del cumplimiento voluntario estávinculado a los procesos de asistencia al contribuyentey normatización, pero debe ser perseguido por todoslos procesos de gestión tributaria.

En este ejemplo del sistema de indicadores puestosen operación por la Secretaría de Ingresos Federalesde Brasil a partir de 2002 se destacan los siguientesrasgos30:

a) Carácter de interdependencia de los indicadores:Por ejemplo, en el caso de la asistencia alcontribuyente, que está relacionada con dos factorescríticos de éxito (fomento del cumplimientovoluntario y calidad de los servicios prestados),los diversos indicadores deben ser analizados enconjunto: “no basta determinar un elevado gradode satisfacción de los contribuyentes, si notuviésemos una mejora en los niveles de cumpli-miento de las obligaciones tributarias. Si, por otrolado, el tiempo de espera en las oficinas fueradecreciente y el grado de satisfacción con losservicios prestados también fuera decreciente, sepuede concluir que una mejora de la productividadno resultó en la mejoría de la calidad de losservicios.

b) Están contemplados indicadores de todos los tipos(eficiencia o productividad, eficacia o resultado yefectividad o impacto).

c) No puede haber un único indicador que mida elcumplimiento de la misión. Podrían reducirse alligarlos a ciertos objetivos estratégicos más limi-tados.

d) Deben observar los criterios técnicos ya mencio-nados y pueden ser desdoblados por las diversasunidades y sectores, abarcando el cálculo portributos, ponderaciones por perfil de contribuyentes,sector o subsector económico, de forma queestablezcan más precisamente las causas de losdesvíos observados y tornar más ágil la adopciónde medidas correctivas.

Otro tema importante es el mecanismo utilizadopara definir el sistema de indicadores, el cual debedesarrollarse según los siguientes rasgos31:a) Modelo participativo;b) Involucramiento y compromiso de las áreas

funcionales y gerentes;c) Proceso de aprendizaje continuo;d) Transparencia;e) Evaluación y perfeccionamiento continuos.

También es importante definir el “período deevaluación”: en el caso brasileño se da una evaluacióntrimestral.

Por último, interesa destacar que el sistema deindicadores debe encontrar una restricción en que lainformación requerida esté disponible en sistemasinformatizados. En la experiencia brasileña se destacaesta idea cuando se afirma que:28 Cfr. Secretaría de Ingresos Federales de Brasil, “Diseño y

Aplicación...., cit., p. 16-18.





“En el año 2002, para gran parte de los 15objetivos estratégicos definidos por el planeamientofueron establecidos indicadores de gestión, con lapremisa de que las informaciones para la obtenciónde los mismos estuviesen disponibles en sistemasinformatizados ya existentes. Delante de esarestricción, fueron concebidos 33 indicadores y 28de ellos están siendo efectivamente mensuradosdesde enero de 200232.” El Grupo de Trabajo delCIAT, por su parte, señala que “la implementaciónde un sistema de indicadores de gestión en unaadministración tributaria supone la existencia previade un equipo informático suficiente; en efecto, lamayoría de los datos necesarios para la elaboraciónde los indicadores son suministrados por el sistemainformático de la administración. La confiabilidadde los datos así como la rapidez con que pueden serobtenidos está mejor garantizada cuando la adminis-tración tributaria dispone de medios informáticossuficientes33.”

D. EL SISTEMA DE INDICADORESPROPUESTO PARA LOS EFECTOS

DE LA PRESENTE INVESTIGACIÓN

1. Nota introductoria:

Reiteramos que el sistema de indicadores quepresentamos como anexo y que fuera utilizado por lasAdministraciones Tributarias de Guatemala, ElSalvador, Nicaragua y Costa Rica para procesar lainformación requerida para valorar el estado actual dedichas administraciones, se basa, en primer lugar, enel reciente documento preparado por el grupo detrabajo sobre indicadores de gestión del CentroInteramericano de Administraciones Tributarias,presentado en la Conferencia Técnica de París, Francia,en octubre de 2002. En segundo lugar, hemos hechoalguna selección de dichos indicadores, visto lasrestricciones temporales del presente proyecto. Entercer lugar, hemos hecho algún aporte en la sistema-tización y en la introducción de otros indicadores quenos parecen especialmente relevantes.

El documento se divide en dos: indicadoresgenerales, dirigidos especialmente a la AdministraciónTributaria Interna; indicadores específicos de laAdministración Aduanera.

De esta manera, se ha requerido de las Adminis-traciones Tributarias seleccionadas la provisión de lainformación relativa al conjunto de indicadores quehemos seleccionado.

Para este proceso hemos hecho las siguientesindicaciones:● Los datos de los indicadores de la primera parte se

refieren a la Administración Tributaria interna,salvo que se especifique en el indicador correspon-diente que incluye la Administración Aduanera.

● El período de estudio era el período que va de1993 a 2003. Por lo tanto, la información quesolicitada se refiere a cada año objeto de estudio.Así, debía incluirse la información respecto decada año en que se tenga información disponible,lo que en la práctica fue prácticamente imposible,ya que la información accesible es muy reciente.

● Ahora, como es comprensible que parte de lasdebilidades históricas de nuestras administracioneses precisamente el no haber funcionado en laperspectiva de medir ciertos indicadores dedesempeño, el problema probablemente sea laausencia de información disponible para algunosde los indicadores. Esto, de por sí, constituye unaporte para el diagnóstico buscado. En conse-cuencia, la primera cuestión por analizar respectode cada indicador es si cuentan o han contadohistóricamente con información disponible en lossistemas informatizados ya existentes. Por lo tanto,la información que se pide se hace con la advertenciade que si no se cuenta con información disponibleen los sistemas informatizados, se haga constaresa situación y, por tanto, se libere de conseguir lainformación.

Adicionalmente hemos acompañado un conjuntode indicadores cualitativos relativos a la estructuraadecuada de una administración tributaria. En relacióncon estos se ha pedido se conteste luego de respondera los indicadores principales, dadas las restriccionestemporales del proyecto.

Además se ha pedido respuesta a las siguientespreguntas:a. ¿Cuenta la organización con un plan estratégico,

esto es, un plan a más de un año plazo? ¿Desdecuándo?

b. ¿Cuenta la organización con un plan operativoanual? ¿Desde cuándo?

Se ha solicitado una copia tanto del plan estratégicocomo de los planes operativos anuales de los últimos5 años.32 Cfr. Secretaría de Ingresos Federales de Brasil, “Diseño y

Aplicación...., cit, p. 25.

33 “Infor

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