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321907 issn, UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA:-S % fie DE MEXICO 4 y CENTRO DE ESTUDIOS UNIVERSITARIOS ESCUELA DE DERECHO CLAVE UNAM 3219 “PROPUESTA DE REFORMAS A LA LEGISLACION QUE REGULA LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO EN MEXICO, PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACION DEL SECTOR PUBLICO Y PRIVADO EN IGUALDAD DE CONDICIONES" T E Ss I Ss QUE PARA OPTAR POR EL TITULO DE: LICENCIADO EN DERECHO P R E $s E N T A CLAUDIA ALEJANDRINA GALLARDO COLLADO DIRECTOR DE TESIS: LIC. ANGEL RICARDO CARBONELL PAREDES MEXICO, D.F. 1999 \ TESIS CON a FALLA DE ORIGEN
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CENTRO DE ESTUDIOS UNIVERSITARIOS
ESCUELA DE DERECHO
CLAVE UNAM 3219
“PROPUESTA DE REFORMAS A LA LEGISLACION
QUE REGULA LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS
PUBLICOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO
EN MEXICO, PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACION
DEL SECTOR PUBLICO Y PRIVADO EN IGUALDAD
DE CONDICIONES"
T E Ss I Ss
QUE PARA OPTAR POR EL TITULO DE:
LICENCIADO EN DERECHO P R E $s E N T A
CLAUDIA ALEJANDRINA GALLARDO COLLADO DIRECTOR DE TESIS: LIC. ANGEL RICARDO CARBONELL PAREDES
MEXICO, D.F. 1999
\ TESIS CON a
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Dedico este trabajo a:
MIS PAPAS Con todo mi amor y agradecimiento por darme Ia vida, por quererme mucho, apoyarme siempre, por ser mi mejor ejemplo y por darme esta oportunidad de retribuir con algo de lo mucho que me han dado. Los Amo, esto es para ustedes, Gracias!
MIS HERMANOS: EKA, PONCHO, RODRIGO, ARI Y MAURICIO Por su amor y por ser una parte esencial de mi vida.
MI ABUELITO Con todo el amor que te prodigo, y porque tu recuerdo te mantiene vivo en mi, y me impulsa a ser mejor cada dia. Hoy, puedo decirte que este logro también es parte de ti.
ABUELITA MATY Y PADRINO VICTOR Dos personas que amo, que me dieron mucho, y me dejaron grandes ensefianzas, y cuyo recuerdo es uno de los tesoros mas preciados de mi vida.
MI TIA BERI Mi otra mama. Te quiero mucho.
LOLA, MIS TIOS, MIS PRIMOS Mi gran y “folklorica familia”.
A MI ALMA MATER Y SUS PROFESORES
Con profundo agradecimiento por contribuir a mi formacién y desarrollo profesional,
especialmente a los Lics, RICARDO CARBONELL, por aceptar dirigir este trabajo, por su
liempo y dedicacién, ANA ROSA TAPIA, ENRIQUE SALCEDO, MA. DE LOS
ANGELES RIOJANO, DIEGO RIVERA, MAURICIO OSEGUERA, JESUS TERRAZAS,
ANDRES LINARES, CHARLY, ARMANDO GOMEZ MONTERO.
A LA COMISION NACIONAL DEL AGUA Por contribuir a mi superacién profesional. En especial a: Lic. ADRIANA CABEZUT U. y Lic. MA. ELENA CARRILLO P., por
creer en mi. Las quiero mucho. Lic. VITOR M. RIVERA G., por su amistad, por su paciencia, por su apoyo y contribuciones en esta tesis y por que gracias a é1 conoef la materia hidraulica. MIS INGES DE TEMPORAL TECNIFICADO, Ing. Valenzuela, Gerardo, Leo, Bernardo, Cuahutemoc, Luis, Jestis.
MIS AMIGOS Gaby V., Bego, Gaby G., Pily, Luli, Paty, Eva, Magi, Adriana, Chaly, Eduardo, Omar, Carlos C., Alejandro, Oscar, Mauricio, M. Angel, Armando, David, Tofio, Carlos H., Francisco, Pablo, Carlos C., Fernando, Octavio, José Luis, Héctor H, y a todas aqueilas personas que han sido importantes en mi vida.
DIOS, tu que me otorgaste el milagro de la vida, permiteme demostrar que mi llegada no fue en vano, y que cuando regrese ati esté satisfecha de mi obra en este mundo...
INDICE
INTRODUCCION
GLOSARIO DE TERMINOS
CAPITULO PRIMERO ANTECEDENTES
Antecedentes legistativos de la Ley de Aguas Nacionales
Antecedentes de la prestacién del servicio ptblico de agua potable y alcantarillado
en México
43. Antecedentes de ta Comisién Nacional del Agua
ao
N=
CAPITULO SEGUNDO
NORMATIVIDAD APLICABLE A LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS DE AGUA
POTABLE Y ALGANTARILLADO EN MEXICO
2.14. Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos
2.1.1 Articulo 27 Constitucional
2.1.2 Articulo 115 Constitucional
2.2. LaLey de Aguas Nacionales y su Reglamento
2.2.1 Exposicién de motives de la Ley de Aguas Nacionales
2.2.2 Andlisis de la Ley 2.2.3 Objeto de la Ley
2.3. Breve resefia de las leyes locales y municipales
2.4, Ley que Reglamenta el Servicio de Agua Potable en el Estado de Baja California
2.4.1 Ley Organica de la Administracion Publica Municipal en el Estado de Baja
California
2.5, Ley de Agua Potable y Alcantarillado en el Estado de Quintana Roo
2.6. Ley de Agua Potable y Alcantarillado para el Estado de Sinaloa
2.6.1 Ley Organica Municipal para el Estado de Sinaloa
CAPITULO TERCERO LA ADMINISTRACION DE LAS AGUAS NACIONALES
3.1. Autoridad Federal, La Comisién Nacional del Agua
1.1 Naturaleza Juridica
1.2 Atribuciones
1.3. Estructura
1.4 Competencia 3.1.5 El papel de la CNA
3.2. Autoridades Locales y Municipales
3.
3. 3.
3.
CAPITULO CUARTO
ANALISIS DE LA LEGISLACION ESTATAL Y MUNICIPAL PARA LA PRESTACION DE
LOS SERVICIOS PUBLICOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO EN MEXICO
4.1. | Cuadro Comparative de cada Estado 4.2. Resumen del cuadro comparativo
CAPITULO QUINTO
PROBLEMATICA DE LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE AGUA POTABLE
Y ALCANTARILLADO ANTE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES, LOCALES Y FEDERALES
5.1. La diversidad regulatoria 5.2 Disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales
5.3. Concesién a particulares
CAPITULO SEXTO
ALTERNATIVAS PARA MEJORAR LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO EN MEXICO
6.1, Alternativas de solucién 6.1.1. Creacién de una Ley Tipo
6.1.2. Creacién de un Organo Publico Desconcentrado de la Administraci6n
Publica Municipal 6.1,3. Privatizacién de fos servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento
a) La participacién del Sector Privado 6.1.4. Creacién de una Legistacién Federal en materia de Prestacién de Servicios
Publicos de Agua Potable, Alcantarillado y Sanearniento
a) Aspectos a considerarse en ta Legislacién Federal
6.1.5. Creacién de un Organismo Publico Descentralizado de ta Administracion
Publica Federal
CAPITULO SEPTIMO ESTUDIO COMPARATIVO DE LAS LEGISLACIONES DE ARGENTINA, MEXICO Y
CHILE RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE PARTICIPACION PRIVADA Y SOCIAL EN LAS OBRAS HIDRAULICAS Y EN LA CONCESION DE SERVICIOS PUBLICOS DE
AGUA
7.1. Argentina 7.2 Chile 7.3. México
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFIA
INTRODUCCION
Los servicios publicos que presta el Estado como son ef de agua potable y
alcantarillado, limpia, alumbrado pUblico, seguridad ptiblica, transito, etc., se
traducen en actividades técnicas, cuya finalidad es satisfacer necesidades
colectivas, necesidades de interés general. Estos servicios ptblicos tienen
varios elementos esenciales como son: generalidad, continuidad, regularidad,
obligatoriedad, etc.
Son generales, porque todos los habitantes tienen derecho a esas prestaciones
en igualdad de condiciones, si cumplen con los requisites determinados por la
ley; continuos porque el servicio no debe interrumpirse en condiciones
normales; regulares porque dichos servicios se realizan de acuerdo a las
condiciones establecidas por fa ley (el servicio debe manejarse conforme a
reglas), son obligatorios porque es un deber que tienen las autoridades
encargadas de prestar el servicio, 0, de vigilar su prestacion en caso de que el
servicio esté concesionado.
Ahara bien, las formas para prestar un servicio publico en nuestro pais, pueden
ser en forma centralizada, es decir, atendida directa o indirectamente por la
administracién publica; o en forma descentralizada, es decir, mediante entes
pUblicos que asumen el servicio, por medio de empresas de participacién
estatal, o por particulares en el régimen de la concesién.
Cabe sefialar que las formas para prestar un servicio publico seran las
establecidas en las leyes de la materia y/o en la propia Constitucién, como
ocurre con el servicio puiblico de agua potable y alcantarillado, el cual, conforme
al articulo 115 Constitucional debe ser prestado por los municipios, con el
concurso de fos estados cuando sea necesario y asi !o determinen las leyes.
En efecto, el actual marco juridico aplicable a la prestacion de los servicios
publicos de agua potable y alcantarillado, cuenta con un espacio limitado para
la participacion privada en dicho sector, al precisar el criterio de servicio publico
y delimitar las actividades que estan a cargo del estado o del municipio en
forma exclusiva y aquellas en las que pueden participar los particulares.
La propuesta que contiene la presente tesis parte del reconocimiento de la
necesidad de dar participacién a la iniciativa privada a fin de mejorar las
condiciones y prestacion del servicio de agua potable, alcantarillado y
saneamiento, ante las actuales limitaciones financieras del gobierno federal y ia
demanda social de fa poblacién creciente.
En ese sentido, sabemos que se requiere de un gran esfuerzo para construir,
ampliar y mejorar las redes publicas de agua potable y alcantarillado, asi como
elevar la calidad dei servicio, sin embargo, estas acciones que hoy en dia se
han visto frenadas o nulificadas debido principalmente a la escasez de recursos
publicos y de restricciones presupuesarias, manifestandose en pérdidas tanto
del vital fiquido como de recursos que deja de captar el estado. Al estar en
manos de Ia iniciativa privada, se podrian consolidar a mediano plazo, trayendo
como beneficio a la poblacién y al propio gobierno una elevada calidad de
servicio, certeza juridica tanto de usuarios como de prestadores, asi como un
eficaz mantenimiento de la infraestructura que actualmente, en la mayoria de
los casos, se encuentra en mal estado.
El reto en cuanto a ia eficiente prestacién de los servicios de agua potable,
alcantarillado y saneamiento representa necesidades de inversién, pero no
utilizando recursos ptblicos, ya que éstos son muy limitados, por tanto, para
asegurar la disponibilidad de inversiones ptblicas para el bienestar social, al
tiempo que se atienden necesidades del sector, se deben ampliar las
posibilidades para la concurrencia del sector privado en su desarrollo.
Aunado a lo anterior, las exigencias del sector, los cambios tecnoldégicos y la
transformaci6n de las condiciones en que opera, han dejado de ser compatibles
con el esquema de desarrollo real, por tanto, se requieren nuevos mecanismos
que permitan sumar esfuerzos del sector publico y privado para enfrentar el reto
de contar con un eficiente suministro de dichos servicios.
Ahora bien, este trabajo, se encaminé al estudio de 31 leyes estatales en
materia de agua potable y alcantarillado, ademas de algunas disposiciones
federaies y municipales, observandose que existe una diversidad regulatoria en
cuanto a la prestacién del servicio publico de agua potable y aicantarillado, que
ocasiona un trato desigual ante la ley.
Este trato desigual propicia el hecho de que algunos estados, ante la deficiencia
del servicio no puedan imponer sanciones u obligar al prestador a cumplir con el
servicio, en virtud de que sus leyes estatales no prevén dicha posibilidad, en
otros estados, en los que no se contempla el hecho de que el servicio pueda ser
prestado por particulares, no cabe la posibilidad de que, en caso de
incumplimiento por parte del municipio -prestador del servicio por mandato
Constitucional-, se pueda otorgar en concesién a ningun otro ente ya sea
ptiblico o privado.
Como ya mencionamos, en la investigacién realizada, se encontro que, por
disposicién de! articulo 115 Constitucional, la prestacién de los servicios
pliblicos de agua potable y alcantarillado, corresponden al municipio, con el
concurso de los estados cuando asi fuere necesario y lo determinen ias leyes.
En ese sentido, tenemos que, solo en caso de que el municipio opte por la
concurrencia del estado, este ultimo prestara el servicio, 0, cuando decida
concesionar el servicio a particulares -si es que la ley estatal o municipal
contempla tal posibilidad-, sometera a concurso la concesién respectiva a fin de
que una persona moral del sector privado preste el servicio.
Lo anterior expuesto, se complica aun mas ya que del andalisis que se realizo a
la legislacién estatal y municipal en materia de servicios de agua potable y
alcantarillado, encontramos como puntos a destacar los siguientes:
e Existe una diversidad regulatoria en la materia, ya que cada Estado cuenta
con su propia Ley Estatal para la prestacién de estos servicios.
* No todas fas Leyes Estatales prevén los mismos conceptos, aunado al
hecho de que algunas son muy antiguas, otras muy rigidas y otras un tanto
omisas.
En algunos Estados se aplica conjunta o supletoriamente la Ley Organica
Municipal, que contiene disposiciones en materia de prestacién de servicios
de agua potable y alcantariliado.
Casi ninguna Ley Estatal prevé {o relativo al saneamiento, que desde
nuesiro punto de vista, es de vital importancia, ya que actualmente, una
importante causa de contaminacién de nuestros acuiferos, es debido a un
_ @scaso o nulo saneamiento de las aguas.
Encontramos principalmente, 3 tipos de Leyes, las que prevén la
participacién del sector privado mediante concesién o contrato de prestacién
de servicios; las que no contienen expresamente disposicién para la
prestacion de los servicios por parte de particulares, pero que dejan abierta
esa posibilidad al contemplar figuras como la concesién y los contratos y
convenios de derecho publico; y las que prohiben expresamente que estos
servicios puedan ser concesionados.
Encontramos diversidad de entes ptblicos y privados como prestadores del
servicio {organismos operadores estatales, municipales, intermunicipales,
juntas municipales de aguas, juntas estatales de aguas, etc.)
Por ultimo, y que a nuestro parecer, es lo mas importante, es el hecho de
que, al estar reservada a los gobiernos municipales la facultad para la
prestacién de los servicios de agua potable y alcantarillado, acarrea
problemas tales como fa diversidad de criterios juridicos, propiciando un
trato desiguai ante la ley, ademas de que se carece de un efectivo marco
regulatorio para sujetar al municipio a una eficiente prestacién, esto es, solo
cuando el municipio concesiona el servicio, podriamos hablar de que el
concesionario esta sujeto a un marco regulatorio.
En efecto, la compieja regulacion local que dista mucho de ser uniforme ya sea
por la faita de regulacién de conceptos o mecanismos en la materia, aunado al
hecho de encontrar feyes muy antiguas que ya no concuerdan con la
modernizacién que ha venido ocurriendo en materia de recursos hidraulicos y la
nueva politica ambiental, propicia un trato desigual ante la ley, y un escaso
panorama para la inversion del sector privado en materia de prestacién de
servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
La propuesta del presente trabajo, se orient a analizar la legislacion federal,
estatal y municipal de la materia a fin de detectar las causas que ocasionan la
deficiencia en la prestaci6n de los servicios pUblicos de agua potable,
alcantarillado y saneamiento, una vez detectadas las deficiencias existentes
tanto en las leyes de ia materia, como en la realidad que se vive, se proponen
algunas aiternativas de solucién, y se concluye que, en tanto no exista una
normatividad uniforme, partiendo de reformas Constitucionales, que sujeten al
régimen federal todo lo relativo a la prestacién de estos servicios publicos, no
se podra sujetar al estado o municipio al marco juridico propuesto, por ende si
queremos desarrollar un marco juridico uniforme a particulares, estados y
municipios, es necesario sujetarlos a una legislacién a nivel federal.
GLOSARIO DE TERMINOS
ACUIFERO.- Cualquier formacién geolégica por la que circulan 0 se almacenan
aguas subterraneas que puedean ser extraidas para su explotacién, uso o
aprovechamiento. (Articulo 3 fraccién I} de la Ley de Aguas Nacionales).
AGUAS NACIONALES.- Aguas propiedad de la Nacién, en los términos del
parrafo quinto del articulo 27 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos
Mexicanos. (Articulo 3 fraccién | de la Ley de Aguas Nacionales).
AGUAS RESIDUALES.- Las aguas de composicién variada provenientes de las
descargas de usos municipales, industriales, comerciales, agricolas, pecuarios,
domésticos y en general de cualquier otro uso. (Articulo 2 fraccién I del
Reglamento de fa Ley de Aguas Nacionales).
CNA.- Comisién Nacional del Agua, Organo Administrative Desconcentrado de la
Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. (Articulos 2, 33 y 37
del Reglamento Interior de la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca).
CONDICIONES PARTICULARES DE DESCARGA.- (CPD’S) Ei conjunto de
parametros fisicos, quimicos y bioldgicos y de sus niveles maximos permitidos en
las descargas de agua residual, determinados por la Comisién Nacional del Agua
para un usuario, para un determinado uso o grupo de usuarios para un cuerpo
recptor especifico, con el fin de preservar y controlar la calidad de las aguas
conforme a la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento. (Articulo 2 fraccién IV
del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales).
CUENCA HIDROLOGICA.- El territorio donde las aguas fluyen al mar a través de
una red de cauces que convergen en uno principal, o bien el territorio en donde las
aguas forman una unidad auténoma o diferenciada de otras, aun sin que
desemboquen en el mar. La cuenca, conjuntamente con los acufferos, constituye
la unidad de gestién del recurso hidraulico. (Articulo 3 fraccién IV de la Ley de
Aguas Nacionales).
CUERPO RECPETOR.- La corriente o depésito natural de agua, presas, cauces,
zonas marinas o bienes nacionales donde se descargan aguas residuales, asi
como los terrenos en donde se infil;tran o inyectan dichas aguas, cuando puedan
contaminar el suelo o los acuiferos. (Articulo 2 fraccién VI} del Reglamento de la
Ley de Aguas Nacionales).
DESCARGA.- La accién de verter, infiltrar, depositar o inyectar aguas residuales a
un cuerpo recpetor. (Articulo 2 fraccién XI del Reglamento de la Ley de Aguas
Nacionales).
INFRAESTRUCTURA HIDRAULICA FEDERAL. (Articulo 2 fraccién XIll del
Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales).
LAN.- Ley de Aguas Nacionales.
NORMAS OFICILAES MEXICANAS.- (NOM’S) Disposiciones de cardcter
obligatorio, expedidas por las dependencias competentes, sujetandose a lo
dispuesto por la Ley Federal sobre Metrologia y Normalizacion. (Articulo 3 fraccion
Xl de la Ley Federai sobre Metrologia y Normalizacion).
ORGANISMO OPERADOR.- La Entidad encargada y responsable del suministro
de agua potable en cantidad y calidad donde se ubiquen las tomas domiciliarias,
de conformidad con ia NOM-002-CNA-1995 "Toma domiciliaria para
abastecimiento de agua potable-Especificaciones y métodos de prueba". (DOF 14-
oct-97).
RLAN.- Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales.
SANEAMIENTO.- La conducci6n, tratamiento, alejamiento y descarga de las
aguas residuaies. (Articulo 3 fraccion IX de la Ley de Aguas Nacionales).
SEMARNAP.- Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
SERVICIOS HIDRAULICOS FEDERALES.- Los servicios de riego y drenaje
agricolas, de suministro de agua en bloque a centros de pobiacién, de generacién
de energia hidroeléctrica en los términos de Ia ley aplicable, de tratamiento de
agua residual, y otros servicios, cuando para la prestacién de los mismos se utilice
infraestructura hidraulica federal. (Articulo 2 fraccién XV del Reglamento de la Ley
de Aguas Nacionales).
SISTEMA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO.- El conjunto de obras y
acciones que permiten la prestacién de servicios puiblicos de agua potable y
alcantarillado, incluyendo el saneamiento, entendiendo como tal la conduccién,
tratamiento, alejamiento y descarga de las aguas residuales. (Articulo 3 fraccién 1X
de la Ley de Aguas Nacionales).
USO PUBLICO URBANO.- La utilizacién de agua nacional para centros de
poblacién o asentamientos humanos, a través de la red municipal. (Articulo 2
fraccién XXIV del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales).
CAPITULO PRIMERO
ANTECEDENTES
11 ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LA LEY DE AGUAS NACIONALES
Los parrafos quinto y sexto del articulo 27 Constitucional, sirvieron de sustento a
diversos ordenamientos legales, derivandose de ellos mas de 20 Leyes Organicas
y Reglamentarias entre las que destacan:
La Ley Sobre Irrigaci6n con Aguas Federales, expedida el 4 de enero de
1926, que establecid las bases para el desarrollo agricola nacional, a través del
fomento de las obras de riego que consideré de utilidad publica. Esta Ley
contemplé la creacién de la Comisién Nacionat de Irrigacién, (antecedente de la
Secretaria de Recursos Hidraulicos) y el Fondo Nacional de Irrigacién.
Ley de Dotaciones y Restituciones de Tierras y Aguas, expedida en
1927; reglamentaria del articulo 27 Constitucional, que previo procedimientos para
la restitucién y dotacién de aguas en comunidades agrarias.
Ley de Aquas de Propiedad Nacional, expedida el 6 de agosto de 1929,
que definié las aguas propiedad de la Nacién y abrogé a las demas disposiciones
relativas a la materia. El 30 de agosto de 1934, se expidiéd una nueva Ley de
Aguas de Propiedad Nacional, reformada en 1942 y en 1952 y vigente hasta 1971
cuando se expide la Ley Federal de Aguas.
Ley de Cooperacién para Dotacién de Aqua Potable _a los Municipios
de 15 de diciembre de 1956, fa cual constituye el origen legal de los convenios de
los ayuntamientos para el servicio de agua potable y alcantarillado; asi como la
posibilidad de financiamiento de parte del gobierno federal; consignd que las
aportaciones de los Municipios podrian efectuarse a través de trabajo, entregas en
efectivo 0 crédito de la federacién y que tendrian a su cargo la administracién y
direccién técnica de los servicios directamente o como la Secretaria lo sefalara,
pero siempre a través del Representante Municipal.
Derivado de esta ultima Ley, se crearon las Juntas Federales de Agua Potable y
Alcantarillado, los Sistemas de Administracién Directa y los Comités Municipales
de Agua Potable.
Ley Federal de Aquas de 1971, esta Ley, regulaba la explotacién, uso o
aprovechamienio de Jas aguas nacionales, el abastecimiento de agua potable y de
obra de alcantarillado; los distritos de riego; las asignaciones y reservas; las
concesiones y permisos; la distribucién y regulacién de las aguas, corriente y
depésitos; las juntas de aguas; la suspensién, cancelacién extincién de las
asignaciones, concesiones y demas permisos; los recursos administrativos y las
faltas y delitos.
Cabe mencionar que la Ley Federal de Aguas abrogé 5 Leyes: la de 1934, la Ley
de Riego de 30 de diciembre de 1946, la Ley Federal de Ingenieria Sanitaria de 30
de diciembre de 1947, la Ley de Cooperacién para Dotacién de Agua Potable a los
Municipios de 15 de diciembre de 1956 y, la Ley Reglamentaria del parrafo quinto
dei articulo 27 Constitucional en materia de aguas del subsuelo de 29 de
diciembre de 1956. ademas de ser el ordenamiento de mas prolongada vigencia al
regular los aprovechamientos de las Aguas Nacionales durante mas de 37 afios.
Ley de Aquas Nacionales, pubticada en el Diario Oficial de la Federacién
el 1° de diciembre de 1992, y su Reglamento el 12 de enero de 1994. Esta Ley es
Reglamentaria del articulo 27 Constitucional en materia de aguas nacionales, es
de observancia general en todo el territorio nacional, sus disposiciones son de
orden publico e interés social y tiene por objeto regular la explotacién, uso o
aprovechamiento de dichas aguas, su distribucién y control, asi como fa
Preservacion de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral
sustentable.
A la entrada en vigor de la Ley de Aguas Nacionales, quedan derogadas la Ley
Federal de Aguas publicada el 11 de enero de 1972 y todas las disposiciones que
se opongan a la Ley de Aguas Nacionales; asi mismo quedan abrogados El
Reglamento de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional, del 24 de marzo de 1936:
El Regiamento de la Ley de fecha 29 de diciembre de 1956, en materia de aguas
del subsuelo; E] Reglamento para la Prevencién y Control de la Contaminaci6én de
Aguas, publicado en el Diario Oficial de la Federacién el 29 de diciembre de 1973:
EI Regiamento del Articulo 124 de la Ley Federal de Aguas, publicado en el Diario
Oficial de la Federacién el 3 de diciembre de 1975, asi como las demas
disposiciones que se opongan al Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales.
1.2 ANTECEDENTES DE LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE
AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO EN MEXICO
Sobre la legisiacién de agua potable y aicantarillado en nuestro pais se pueden
observar en la época contempordnea tres etapas legislativas que comprenden
desde 1948 hasta nuestros dias. En estas tres etapas se detectan diversas
hormas que se refieren en forma especifica a la prestacién de los servicios de
agua poiable y alcantarillado.
Como primer antecedente tenemos en 1948, ia expedicién de la Ley Federal de
Ingenieria Sanitaria, la cual establece como atribucién de la entonces Secretaria
de Recursos Hidrdulicos ta responsabilidad de administrar los sistemas de agua
potable y alcantarillado en forma directa o como ella misma lo determinase en
cada caso concreto, cuando las obras correspondientes se hubiesen construido
total o parcialmente con recursos de la hacienda publica federal o con fondos
obtenidos con el aval o garantia del Gobierno de la Republica.
En 1972, al entrar en vigor la Ley Federal de Aguas, reglamentaria de los parrafos
quinto y sexto del articulo 27 Constitucional, se vislumbra una forma mas precisa
el hecho de que los sistemas construidos total o parcialmente con fondos, aval o
garantia del Gobierno Federal, seran administrados por la Secretaria directamente
o en la forma en que ésta determine; entregandose a los ayuntamientos cuando el
Gobierno Federal haya recuperado las inversiones que tengan ese caracter o se
hayan extinguido las correspondientes obligaciones avaladas 0 garantizadas.
En este periodo, las acciones en materia de agua potable y alcantarillado en los
centros de poblacién del pais fueron realizadas por la entonces Secretaria de
Recursos Hidrdulicos y, posteriormente por la de Asentamientos Humanos y
Obras Publicas, ya fuera directamente, o por medio de las Juntas Federales de
Agua Potabie u otros organismos en cuya administracién intervino esta ultima
Dependencia.
Otra etapa importante de comienzo en 1980, afio en el cual el Ejecutivo Federal
expide el Acuerdo por el que la Secretaria de Asentamientos y Obras Publicas,
con la intervencién de la de Hacienda y Crédito Publico, Programacién y
Presupuesto y de Comercio, procedié a entregar a los Gobiernos de los Estados o
a los Ayuntamientos, todos los sistemas de agua potable y alcantarillado que
administraba y operaba directamente o a través de los organismos creados para
ese efecto. Dicha entrega incluiria los derechos y obligaciones que estuvieran a
cargo de tales sistemas. La carencia de recursos en los gobiernos Municipales,
propici6 utilizar entre otras necesidades tos fondos provenientes del cobro por el
servicio de agua potable, dando como resultado la descapitalizacién y un manejo
temeroso para establecer Ias tarifas, lo que favorecié que los sistemas de agua
potable se convirtieran en demandantes de subsidios, incluso para la operacién.
Dicho Acuerdo pretendia acelerar las acciones dirigidas a satisfacer las
necesidades basicas de la colectividad y a elevar los niveles de eficiencia en la
prestacién de los servicios publicos; promover la colaboracién y coordinacién que
garantizaran ja prestaciaén de los servicios publicos referidos, apoyando y
fortaleciendo la capacidad de accién de las autoridades locales para satisfacer los
requerimientos de agua potable y alcantarillado.
Ya entonces se prevé que los sistemas de agua potable y alcantarillado cuenten
con una ley estatal u ordenamiento municipal que regule todos los aspectos
relacionados con la prestacién del servicio publico. Esto propicié que los Estados
que aun no contaban con dicha legislacion, la expidieran.
Algunos de los propésitos dei citado Acuerdo, de garantizar en forma objetiva y
viable la prestacién de los servicios publicos para satisfacer las necesidades de la
comunicad y apoyar al fortalecimiento de la capacidad de accién de las
autoridades locales no se aicanzaron, debido principalmente a cuestiones
financieras de los sistemas de agua potable y alcantarillado, los que se empezaron
a descapitalizar por falta de recursos de los gobiernos municipales yfo mai manejo
en el cobro de tarifas, convirtiéndose en érganos dependientes de subsidios y
apoyos econémicos.,
A partir de 1982, la responsabilidad de la intervencién federal! pasa a la Secretaria
de Desarrollo Urbano y Ecologia, la cual descentraliza también la construccién de
las obras, y cumple con las funciones de agente técnico en las obras realizadas
con créditos internacionales.
No obstante, la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidraulicos siguiéd encargada
de las grandes obras de abastecimiento de agua en blaque cuando, acordado asi
con los Gobiernos Estatales, se consideré conveniente que proyectos y obras
fuesen ejecutados por el gobierno Federal.
En el afio de 1983, al efectuarse reformas y adiciones al articulo 115 de la
Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos, se estableciéd que los
Municipios con e! concurso de los Estados, cuando fuere necesario y lo
determinen las leyes, tuvieran a su cargo la prestacién de los servicios de agua
potable y alcantarillado.
Asi, la voluntad del Gobierno Federal para descentralizar la administracién de los
servicios de agua potable y alcantarillado a nivel Estatal y Municipal, dié lugar a la
creacién de diversos organismos operadores, cuya ubicacion Estatal o Municipal
no responde a una politica uniforme, ya que existen empresas descentralizadas y
organismos operadores a nivel Estatal, Municipal, Intermunicipal y formas
naturales de organizacién comunitaria en el medio rural.
Posteriormente, en 1989 surge la Comisién Nacional dei Agua (CNA) como
Organo Administrativo Desconcentrado de la entonces SARH, correspondiéndole
proponer la politica hidraulica de las aguas nacionales y los recursos que se le
destinen; facilitar la coordinacién entre dependencias a nivel federal, estatal o
municipal; promover esquemas de descentralizacién y fortalecer mecanismos de
concertacién.
Aunado a lo anterior, el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 establecié la
necesidad de fortalecer a la CNA como autoridad rectora en materia de agua,
sefialandose que uno de los objetivos y prioridades de dicho plan se orientara a
las actividades en materia de agua potable, alcantarillado y saneamiento,
contemplandose su ampliaci6én e implantandose la descentralizacién de las
distintas faces de la dotacién del servicio, para io cual se brindaran apoyos a los
organismos operadores municipales a fin de que efectien medidas
autofinanciables y de optimizacién del uso del agua. Ademas, en una de sus
estrategias, se sefialé como prioridad el incrementar los recursos que se dedican a
la construcci6n de ta infraestructura hidraulica suficiente, para atender las
necesidades de agua a las colonias populares, zonas rurales y comunidades
indigenas como parte del Programa Nacional de Solidaridad, el Ejecutivo Federal
dispuso e! disefio de un Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado
congruente a la medida de las prioridades y demandas detectadas en el pais.
Dentro de los principales objetivos que orientaran las actividades enmarcadas por
el Plan Nacional de Desarrollo en Materia de Agua Potable, alcantarillado y
Saneamiento, se sefialé que se diera énfasis a la ampliacién de estos sistemas;
implantando para ello, la descentralizacién de las diversas fases para la dotacion
del servicio de agua potable y propiciar el cabal cumplimiento de la
responsabilidad de tos Municipios, para lo cual se brindarian apoyos a los
organismos operadores Municipales, a fin de que efectuaran medidas
autofinanciables y de optimizacion del uso del agua.
El objetivo fundamental de este programa, es el consolidar a Jos organismos
operadores de los sistemas de agua potable y alcantarillado, para que desarrollen
acciones que fortalezcan la rectoria en el nivel central para la implantacion y
supervisi6n de la politica del Gobierno Federal en la materia.
La consolidacién de estos organismos consiste principalmente en: fortalecer su
autonomia y capacidad de gestion; que cuente con personalidad juridica y
patrimonio propios, transformandose en empresas operadoras a nivel Estatal o
Municipal; democratizar los Consejos de Administracién evitando la simulacién
legal, con la representacion de los diversos sectores de la poblacién; establecer
las mediadas necesarias para asegurar que los recursos econémicos provenientes
del cobro de los servicios, no se desvien hacia otros propésitos que no sean los
inherentes a sus funciones especificas: que la propuesta y aprobacion de las
tarifas que anteriormente fijaba el Congreso Local, se realicen en el seno de jos
Consejos de Administracién de las propias empresas operadoras; que sean
autosuficientes y mejoren su capacidad técnica y administrativa, para expander los
servicios que prestan remunerando adecuadamente a su personal; y sus aspectos
contables, reflejen su caracter empresarial.
En efecto, este contexto del marco juridico vigente, reconoce a la Nacién como
propietaria original de las aguas y otorga al gobierno federal la autoridad Unica
para administrarlas, actividad que actualmente ejerce la Comision Nacional del
Agua, quien tiene también a su cargo, establecer las politicas del pais en esta
materia, asf como el regular las obras de infraestructura hidraulica y la distribucién
adecuada de las aguas nacionales en sus diversos usos, como lo es entre otros, el
Proporcionar el abastecimiento del agua en bloque, servicio que de acuerdo al
articulo 115 Constitucional esta a cargo de los Municipios, como se indicara mas
adelante.
1.3. ANTECEDENTES DE LA COMISION NACIONAL DEL AGUA
El origen y evoiucién de las instituciones encargadas del manejo de! agua en
Mexico, ha estado ligado a los cambios sociales, econdémicos y politicos del pais,
asi, la inestabilidad de los primeros gobiernos revolucionarios no permitieron la
consolidacién de programas en este sector, y es hasta 1917, cuando juridicamente
se precisan las condiciones para el aprovechamiento de los recursos naturales de
la Nacion y se plasman en el articulo 27 de nuestra Constitucién.
En 1926, se dan las condiciones propicias Para iniciar las obras publicas que hoy
en dia constituyen los cimientos de la infraestructura basica det pais.
Ahora bien, entre los antecedentes de la Comisién Nacional del Agua, tenemos los
siguientes:
a) COMISION NACIONAL DE IRRIGACION
La Comisién Nacional de Irrigacién, fue creada por la Ley Sobre Irrigaci6n con
Aguas Federales, publicada en el Diario Oficial de la Federacién del 9 de enero de
1926. Esta Comisién dependia de la Secretaria de Agricultura y Fomento.
10
b) SECRETARIA DE RECURSOS HIDRAULICOS
Su aniecedente organico es ja Comisién Nacional de Irrigacion que, como ya se
menciono, dependia de la Secretaria de Agricultura y Fomento.
A iniciativa del Ejecutivo Federal, por conducto del Congreso de la Unién, el 13 de
diciembre de 1946 se publica en el Diario Oficial de la Federacién e] Decreto por el
cual se expidié la Ley de Secretarias y Departamentos de Estado, la cual
contempla a la Secretaria de Recursos Hidraulicos, quien asume las facultades de
la desaparecida Comision Nacional de Irrigaci6n con excepcién de las
relacionadas con los distritos de riego y con la conservacién de suelos que en ese
entonces y por Decreto Presidencial pasaron a depender de la Secretaria de
Agricultura.
Posteriormente, y por diversos acuerdos y decretos presidenciales, las
Direcciones de Aguas, de Ingenieria Sanitaria y de Obras Hidraulicas, que
dependian respectivamente de las Secretarias de Agricultura y Fomento y de
Salubridad y Asistencia y de Comunicaciones y Obras Piiblicas, pasaron a
depender de la Secretaria de Recursos Hidraulicos.
Con la creacién de esta Secretaria, la politica hidraulica se enfoc6d hacia el
aprovechamiento integral de los recursos hidraulicos y en 1948, la Ley Federal de
Ingenieria Sanitaria declaré de utilidad publica la planeacién, proyecto y ejecucién
de obras de agua potable y alcantarillado, facultando a esta Secretaria para
intervenir en dichas obras, y como consecuencia, se crearon multiples sistemas de
agua potable y alcantarillado a nivel nacional.
11
c) SECRETARIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Y OBRAS PUBLICAS
Esta dependencia del Ejecutivo Federal, que fue creada en 1980 por el Congreso
de la Unién al expedirse la Ley Organica de ta Administracién Publica Federal.
Contaba con entre otras, con la Direccién General de Construccién de Sistemas
de Agua Potable y Alcantarillado, la Direccion General de Operacién de Sistemas
de Agua Potable y Alcaniarillado a través de la cual, entregd la operacién de los
sistemas de agua potable y alcantarillado a los gobiernos de los estados, la
Direccién General de Aguas Salinas, etc.
d) SECRETARIA DE DESARROLLO URBANO Y ECOLOGIA
Dicha dependencia, creada en 1982, descentraliza la construccién de obras y
funge como agente técnico en obras realizadas con créditos internacionales.
e) SECRETARIA DE AGRICULTURA Y RECURSOS HIDRAULICOS
Fue creada por ei Congresos de la Unién en 1989 al expedirse la Ley Organica de
la Administracién Publica Federal. Asume las funciones de las dependencias de
Agricultura y Ganaderia y de Recursos Hidraulicos.
De algunas de las unidades administrativas con que contaba, (principalmente
derivada de la Subsecretaria de Infraestructura Hidrdulica, la Comisi6n de Aguas
del Valle de México, la Comisién de Estudios de la Cuenca del Rio Panuco, la
Comisién del Lago de Texcoco, la Comisién de} Plan Nacional! Hidraulico, la
Comisién de! Rio Balsas, la Comisién del Rio Fuerte y la Comisi6n del Rio
12
Grijalva}, en 1989 se crea la Comisiédn Nacional del Agua, como Organo
Administrativo Desconcentrado, correspondiéndole atender las prioridades de la
politica en materia hidrdulica, agilizar la administracion del recurso, y otras que
mas adelante sefialaremos.
Cabe sefialar que, al desaparecer la Secretaria de Agricultura y Recursos
Hidraulicos y crearse la Secretarfa de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca, la Comisién Nacional del Agua pasa a ser un desconcentrado de ésta
ultima.
13
CAPITULO SEGUNDO
NORMATIVIDAD APLICABLE A LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS
PUBLICOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO
Para analizar este punto, es necesario empezar por explicar lo que se ha
considerado como servicio publico, que a decir de Louis Rolland, es “una actividad
técnica, directa o indirecta, de !a administracién publica activa o autorizada a los
‘particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar -de una manera
permanente, regular, continua y sin propdsitos de lucro-, la satisfaccién de una
necesidad colectiva de interés general, sujeta a un régimen especial de derecho
publico”. '
En esta definicién de servicio publico podemos encontrar elementos importantes
como son: que se trata de una actividad técnica, que su finalidad es satisfacer una
necesidad colectiva, que esa actividad es realizada por el Estado o, por excepcién
por particulares, y que se realiza bajo un régimen juridico especial. Sin embargo,
existen otros elementos no menos importantes como el hecho de que dichos
servicios se deben prestar de una manera general, uniforme, continua, etc.
En efecto, ef elemento que no debemos perder de vista en cualquier definicién de
servicio ptiblico, y en la prestacién del servicio ptiblico en si, es Ja nocién del
interés general, es decir, encaminar ese servicio a la atencién de una necesidad
general, de ia colectividad. Por tal motivo, cuando el Estado considera que una
' Serra Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Edit. Porrta, S.A , Décima segunda edicién, México
1983, pag. 104.
14
actividad privada no atiende suficientemente !a satisfaccibn de una necesidad
general, esta facultado para tomar las medidas necesarias para asumir su
atencion. Esto es lo que distingue al servicio publico de la empresa privada o de
cualquier otra empresa.
Cabe sefalar, que las formas que reviste el servicio ptblico son variadas en
nuestra legislacion, es decir, unas son prestadas en forma centralizada (atendidas
directa 0 indirectamente por la administracién ptblica); en forma descentralizada
por entes ptblicos que asumen el servicio, a través de empresas de participacion
estatal 0, por particulares en el régimen de concesi6n.
Por lo que respecta a la prestacién de los servicios publicos de agua potable,
alcantarillado y saneamiento, el articulo 115 de nuestra Constitucién dispone que
seran prestados por los municipios, con ef concurso de los Estados cuando asi
fuere necesario y fo determinen las leyes. Sin embargo, esta situaci6n se
diversifica de acuerdo a las disposiciones estatales y municipales como veremos
mas adelante.
De Io anotado anteriormente, y siguiendo los elementos principales de ia definici6n
de servicio publico, podriamos dar una definicion de servicio publico de agua
potable, como aquella actividad técnica destinada a satisfacer las necesidades de
caracter general, consistente en disponer en cantidad suficiente de agua apta para
consumo humano y doméstico, cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser
permanentemente asegurado, regulado y controlado por el poder publico, con
15
sujecién a un mutable régimen de derecho pliblico, para aprovechamiento
indiscriminado de toda persona.
Ahora bien, de conformidad con el articulo 3, fraccion IX de ia Ley de Aguas
Nacionales, sistema de agua potable y alcantarillado se define como: “el conjunto
de obras y acciones que permiten la prestacién de servicios piblicos de agua
potable y alcantarillado, incluyendo el saneamiento, entendiendo como tal Ja
conduccién, tratamiento, alejamiento y descarga de las aguas residuales”.
Por otra parte, y como ya mencionamos e) articulo 115 de nuestra Constitucién,
nos da las pautas de organizacién y funcionamiento de los municipios en México,
disponiendo que: "Los Estados adoptaran para su régimen interior la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisién
territorial y de su organizaci6n politica y administrativa, el Municipio Libre..."
Asi mismo, en la fraccion Ill de dicho articulo se sefiala que los Municipios, con el
concurso de los Estados cuando asi fuere necesario y lo determinen las leyes,
tendran a su cargo, entre otros servicios publicos el de agua potable y
alcantarillado.
Cabe sefialar que la Comision Nacional del Agua no presta el servicio publico de
agua potable y alcantarillado, ya que éste es, por mandato constitucional,
competencia exclusiva de los municipios.
16
Lo anterior, no ha sido siempre asi, pues antes de las reformas Constitucionales
de 1983, tal atribucion correspondia a los Estados, donde por lo general, se
establecieron organismos publicos descentralizados de los gobiernos estatales
para prestar los servicios ptiblicos de agua potable y alcantarillado. Esto provocé
un distanciamiento entre los usuarios y la autoridad municipal, asi como una
descapitalizacdn de los sistemas de agua existentes, toda vez que los fondos que
se recaudaban por tal concepto, se destinaban a cubrir otras necesidades de
gobierno distintas a las de agua potable.
La reforma al articulo 115 Constitucional en materia de servicios publicos,
constituy6 un avance en la descentralizacién de dichos servicios, entre ios que se
encuentra el del agua potable y alcantarillado en favor de los municipios.
Por otra parte, y atendiendo al mandamiento Constitucional antes sejialado, la Ley
de Aguas Nacionales dispone en su articuio 45, que es competencia de las
autoridades municipales, con el concurso de los gobiernos de los estados en los
términos de la ley, la explotaci6n, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales
que se les hubieren asignado, incluyendo las residuales, desde el punto de su
extraccién o de su entrega por parte de la Comisién Naciona! del Agua, hasta el
sitio de su descarga a cuerpos receptores que sean bienes nacionales.
Asi mismo dispone que la Comision Nacional del Agua, por cuanto a agua potable
se refiere, previo acuerdo con los gobiernos estatales y los municipios
correspondientes, puede realizar obras de captacién o almacenamiento,
conduccion y, en su caso, tratamiento o potabilizacién para el abastecimiento del
47
agua con fondos pertenecientes al erario federal o con fondos obtenidos con aval
mediante cualquier otra forma de garantia otorgada por la Federacién, siempre y
cuando se cumplan con los siguiente requisitos.
a) Que las obras se localicen en mas de una entidad federativa, o que tengan usos
multiples de agua, o que sean solicitados expresamenie por los interesados;
b) Que los gobiernos de las entidades federativas y los municipios respectivos
participen, en su caso, con fondos e inversiones en la obra a construir, y que se
obtenga el financiamiento necesario;
c) Que se garantice la recuperacién de la inversién, de conformidad con la
legislaci6n fiscal aplicable, y que el usuario o sistema de usuarios se comprometa
a hacer una administraci6n eficiente de los sistemas de agua y a cuidar la calidad
de la misma, y
d) Que en su caso las respectivas entidades federativas y municipios, y sus
entidades paraestatales o paramunicipales, o personas morales que ai efecto se
contraten, asuman el compromiso de operar, conservar, mantener y rehabilitar la
infraestructura hidraulica.
Lo anterior, se justifica, toda vez que en ocasiones, los municipios no cuentan con
los recursos financieros y materiales suficientes para prestar el servicio de agua
potable en las condiciones que la sociedad lo requiere.
18
En este orden de ideas, para que los municipios, los organismos operadores, las
entidades paraestatales o paramunicipales que administran los sistemas de agua
potable y alcantarillado puedan llevar a cabo la prestacién de tal servicio,
requieren de la asignacién, misma que les sera otorgada por la Comision Nacional
del Agua.
El titulo de asignacién que otorga la Comisién Nacional de! Agua, tendra los
mismos efectos legales que la concesién, y a los asignatarios se les imponen las
mismas obligaciones que a los concesionarios, tal y como lo disponen los parrafos
segundo y tercero del articulo 20 de la Ley de Aguas Nacionales, que a la letra
dicen:
“La explotacién, uso o aprovechamiento de aguas nacionales por
dependencias y organismos descentralizados de la administracion ptblica
federal, estatal o municipal, se podré realizar mediante asignacién
otorgada por "La Comisi6n”.
“La asignacién de agua a que se refiere el parrafo anterior, se regiré por
fas mismas disposiciones que se aplican a las concesiones, y el
asignatario se consideraré concesionario para efectos de la presente ley.”
Sobre este acto administrative llamado asignacién, cabe sefialar, que tanto la
doctrina como la legislacién vigente te da un trato similar a la concesién. Para ser
mas precisos producen los mismos efectos que las concesiones y tienen una
naturaleza igual. Siendo que la diferencia radica en que las concesiones se
19
otorgan a los particulares y las asignaciones a las dependencias y entidades de la
administracién publica federal, estata! o municipal.
Al respecto, el Maestro Miguel Acosta Romero establece que las asignaciones se
otorgaran a:
"a) La Comisién de Fomento Minero;
5) Al Consejo de Recursos Minerales, y
¢) A las Empresas de Participacién Estatal Mayoritaria"?
La Ley de Aguas Nacionales, en sus articulos 20 segundo y tercer parrafo y 44
establecen que la explotacién, uso 0 aprovechamiento de aguas nacionales por
dependencias y organismos descentralizados de la administracién publica federal,
estatal o municipal, se podran realizar mediante asignacién otorgada por !a
Comisién.
“La asignacién de agua a que se refiere el parrafo anterior se regira por
las mismas disposiciones que se aplican a las concesiones, y el
asignatario se consideraré concesionario para efectos de la presente
ley"$
? Acosta Romera, Miguel, Segundo Curso de Derecho Administrative, México, 1989, Ed. Porrua, pag. 254. “Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento, Comision Nacional del Agua, México, 1994, pag. 34.
20
Asi mismo, el citado articulo 44 dispone que, fa explotacién, uso o
aprovechamiento de dichas aguas por parte de los ayuntamientos o las entidades
federativas que administren los sistemas estatales o municipales de agua potable
y aicantarillado, se efectuaran mediante asignacidn que otorgue la Comisién
Nacional det Agua.
El jurista Ernesto Gutiérrez y Gonzalez define a la concesién como: "un acfo
juridico, tipo guién administrative, discrecional, por el cual una persona que debe
prestar un servicio publico, o es propietaria de ciertos bienes, encomienda
temporalmente, bajo su control y vigilancia a una empresa designada
concesionaria, para que ésta obtenga una ventaja pecuniaria, la prestacién del
servicio ptiblico en beneficio directo e inmediato de la colectividad, o la explotacién
de jos bienes, en beneficio directo de! concesionario, e indirecto de la misma
colectividaa”.*
En cuanto a la naturaleza juridica, y a decir de Gabino Fraga, !a concesién de
servicio puiblico tiene una naturaleza mixta. La concesién de bienes de! dominio
publico del Estado produce dos clases de situaciones juridicas: la primera entre el
concesionario y el poder pUblico y fa segunda entre el concesionario respecto a
particulares en relacién a la concesién o asignacion. Por fo que se afirma que fa
concesién o asignacién es un acto juridico de naturaleza compleja.
* Gutiérrez y Gonzalez, Ernesto, Derecho Administrativo y Derecho Administrativo al Estilo Mexicano, México 1993, Ed. Porrtia, pag. 720.
21
Resulta pertinente aclarar, que conforme a lo estipulado en el articulo 20 de la Ley
General de Bienes Nacionales: “Las concesiones sobre bienes de dominio publico
no crean derechos reales; otorgan simplemente frente a la administracién y sin
perjuicio de terceros, el derecho a realizar los usos, aprovechamientos o
explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las Leyes
y el acto o titulo de la concesién’>
Por otra parte, y en cuanto a los elementos de la asignacién o concesién
administrativa para la explotacién, uso o aprovechamiento de bienes nacionales o
la prestacion del un servicio publico, tenemos que:
a) Es un acto juridico de naturaleza compleja, pues al ser el Estado el titular de
los bienes a concesionar, de manera discrecional se limita a subordinar la
explotaci6n de los mismos a las normas legales o reglamentarias existentes, es
decir, el concesionario o asignatario se concreta unicamente a aceptar las
reglas y condiciones estabiecidos en la asignacién y que tienen un sustento en
las disposiciones legales y reglamentarias que Ja regulan. Y esto es asi, dado
que los ordenamientos juridicos no son sujetos de convenio o transaccién
alguna entre el Estado y los concesionarios o asignatarios.
Desde este punto de vista, es incuestionable que la concesion o asignacién no
tiene un caracter contractual, no obstante que hay autores que le dan el trato
de contrato de adhesién.
® Ley General de Bienes Nacionales, Legislacién de ia Administracién Publica Federal. México, 1997, 19°, Ed. Delma, pag. 219.
22
b)
En efecto, a decir del Profesor Gabino Fraga, "la facultad de aprovechar los
productos de la explotacién si se origina por virtud de la convencién de las
partes y tal facultad representa para el concesionario una situacién de caracter
individual. Puede, por tanto, decirse que en este aspecto, la concesion tiene
un caracter contractual" ®
Es discrecional porque el Estado es titular de lo que se concesiona 0 asigna,
en este caso, la Comisién Nacional de! Agua, por ser la autoridad en quien
tadica la administracidn de las aguas nacionales y sus bienes ptiblicos
inherentes, de conformidad con el articulo 4° de la Ley de la Materia, puede a
su atbitrio y conforme a las disposiciones legales respectivas, otorgar o no la
concesion o asignacién.
Efectivamente, si bien el Estado por ser el titular de los bienes del dominio
puiblico de la Federacién, es el que otorga las concesiones o asignaciones
sobre fos mismos, ello no implica que tenga necesariamente que otorgarla por
el simple hecho de que se le solicite.
Como ejemplo de ello, los numerales 22 de la Ley de Aguas Nacionales y 38
de su Regiamento prevén, en su parte conducente lo que a continuacién se
transcribe:
“El otorgamiento de una concesion o asignacién se sujetara a lo dispuesto por
la ley y su reglamento y tomara en cuenta la disponibilidad del agua conforme a
8 Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, México 1994, 33°, Ed. Porria, S.A., pag. 374
23
la programacidn hidraulica, los derechos de explotacion, uso o aprovechamiento
de agua y el Registro a que se refiere ef Capitulo IV de este Titulo, asi como las
vedas y reservas existentes...
Una vez que esté integrado debidamente el expediente, "La Comision”
conforme a "La Ley" otorgara o denegara la concesién o asignacién debiendo
fundar y motivar su resolucién, para fo cual debera considerar el programa
nacional hidraulico, en su caso el programa de la cuenca respectiva, los
derechos existentes de explotacién, uso o aprovechamiento de agua, la
informacién del "Registro" y las vedas o reservas establecidas:"
Es decir, en el caso concreto, para que la Comisién Nacional del Agua
determine si otorga 0 no una concesién o asignacién, debera fundar y motivar
su resolucién, tomando en cuenta los elementos antes indicados.
A mayor abundamiento, el profesor Ernesto Gutiérrez y Gonzalez, sefiala al
tespecto que “si es el Estado al que se le pide otorgue una concesi6n, tampoco
esta en la obligacién de otorgarla por el simple hecho que se la solicite un
particular. El Estado libremente y a la conveniencia de Jos intereses sociales y
de !a politica que sigue, determinara si confiere o no !a concesién. Tiene plena
discrecionalidad para realizar 0 no el acto”.’
c) El Estado es el titular de lo que se asigna y conserva un poder de contro!
y vigilancia. En el caso especifico de que el Ejecutivo Federal, a través de la
” Gutiérrez y Gonzalez, E., ob. cit. pag. 729.
24
Comisién Nacional del Agua decide otorgar la concesién, tiene el derecho de
controlar y vigilar fa actividad del asignatario y si éste no cumple con todas y
cada una de las condiciones que se establecen en el Titulo de Asignacién, la
autoridad le puede iniciar el procedimiento de terminacién de la asignacién, por
cualquiera de las causas previstas en los articulos 27, 93 y 107 de ia Ley de
Aguas Nacionales.
En relacién con fas afribuciones de vigilancia el articulo 9° fracciones V, X y Xi
de la Ley de Aguas Nacionales, ie confiere atribuciones a la Comisién Nacional
del Agua para administrar, custodiar las aguas nacionales y los bienes publicos
inherentes a las mismas; ejercer las atribuciones fiscales en materia de
fiscalizacion, asi como vigilar el cumplimiento y aplicacién del mencionado
ordenamiento legal y aplicar las sanciones respectivas.
d) Se otorga ‘la asignaci6n a una dependencia u organismo de la
administracién publica descentralizada, federal, estatat o municipal,
denominada asignatario. Cuando el Ejecutivo Federal, a través de la Comisién
Nacional del Agua otorgue a una de las citadas personas morales una
asignacién para explotar, usar o aprovechar las aguas nacionales, dicha
persona se denominara asignatario.
e) La explotacién, uso 0 aprovechamiento exclusivo de un bien det dominio
publico de la Nacién, en beneficio directo del asignatario e indirecto de la
colectividad. En este sentido, cabe mencionar que, de conformidad con el
articulo 28 de la Ley de Aguas Nacionales, por virtud de la concesién o
25
asignaci6n, los concesionarios 0 asignatarios tienen el derecho de explotar,
usar 0 aprovechar aguas nacionales y sus bienes pUblicos inherentes; asi
mismo, la concesién o asignacién otorga derechos implicitos, como la
obligacién que tienen los terceros de respetar lo sefialado en el titulo de
concesion o asignacion, sin perjudicar al concesionario o asignatario.
Asi mismo, puede afirmarse que, el Estado también resulta beneficiado, toda
vez que este aprovechamiento por parte del asignatario va a reflejarse en la
vida econémica y social del pais.
De igual manera, en dado caso que el concesionario o asignatario realice obras
para explotar, usar o aprovechar las aguas nacionales concesionadas o bien,
utilice maquinaria y equipo, al término de la asignacion, éstos pasaran a formar
parte del patrimonio de la Nacién, siempre y cuando no se trate del sistema de
agua potable y alcantarillado.
El ejercicio de la concesién no afectara derechos de terceros. En este
sentido, el articulo 22 segundo parrafo de la Ley de Aguas Nacionales, dispone
que para el otorgamiento de ia concesién o asignacién se debera tomar en
cuenta la disponibilidad del agua conforme a la programacién hidréutica, los
derechos de explotacién, uso o aprovechamiento del agua, asi como a las
vedas y reservas existentes.
Asi mismo, en zonas de veda debe cuidarse la preservacién del acuifero a fin
de evitar su abatimiento y dafios al equilibrio ecoldgico.
26
Independientemente de Ia anterior clasificacion, el maestro Gabino Fraga afirma
que, la doctrina juridica contempordnea consideré a la concesién o asignacién
como un acto mixto compuesto de tres elementos:
1) Un acto reglamentario, que fija las normas a que ha de sujetarse la
organizacién y funcionamienta del servicio y dentro de él quedan
comprendidas las disposiciones referentes a horarios, tarifas,
modalidades de prestacién del servicio, derechos de los usuarios, etc.
2) Un acto condicidén, en el que condiciona la atribucién al concesionario
o asignatario de fas facuitades que la ley establece para expropiar,
gozar de ciertas franquicias fiscales, ocupar tierras nacionales, etc.
3) Un contrato cuya finalidad es proteger los intereses legitimos del
particular concesionario o el asignatario, creando a su favor una
situacién juridica individual que no puede ser modificada unilateralmente
por la Administracién. Asi mismo, concede ciertas ventajas pecuniarias
al asignatario y representa una verdadera proteccién a sus intereses y la
garantia mas firme para sus inversiones. En el otorgamiento de una o
asignaci6n, se garantiza, por una parte, que el poder publico puede
ejercer el control que le corresponde sobre el objeto de ta asignacidn y,
por la otra, asegurar que el asignatario tenga la competencia y los
medios adecuados para la explotaci6n de la asignacién.
27
Ademas, en algunas asignaciones existen preceptos que tienden a
evitar que su otorgamiento puedan causarse perjuicios a terceros.
El derecho del concesionario sobre los bienes afectados a la concesién
tienen una duracién definida, pues por virtud del derecho de reversién
que tiene el Estado para con estos bienes, pasan a él sin compensacién
alguna, al término de la concesién o asignaci6n.
Igualmente, el concesionario o asignatario esta obligado a mantener en
buen estado fos bienes durante el plazo de la concesién o asignacion,
so pena de revocarla en caso de que no se cumpla con lo primero.
La duracién de la asignacién se especifica en el titulo de la misma, sin
embargo, se prevé la posibilidad del rescate en cualquier tiempo.
Por fo anterior, podemos decir, que las asignaciones pueden concluir
antes de la expiracién del término que en ellos se estipula, cuando cesa
el objeto para el que fueron otorgadas; cuando el concesionario deja de
cumplir algunas de las obligaciones que ella impone, etc.
g) Esta sujeta a un régimen de derecho piiblico.
Por otra parte, y a manera de ejemplo, dentro de los derechos y obligaciones,
contemplados en fa Ley de Aguas Nacionales para los concesionarios o
asignatarios, tenemos los siguientes:
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DERECHOS:
1.-. Explotar, usar 0 aprovechar las aguas nacionales y los bienes a que se refiera
el titulo de concesién o asignacién respectivo, en los términos que sefiale la
Ley de Aguas Nacionales.
2.- Realizar a su costa las obras o trabajos para ejecutar el derecho de
explotaci6n, uso o aprovechamiento del agua.
3.- Obtener la constitucién de las servidumbres legales en los terrenos
inseparables para llevar a cabo el aprovechamiento de agua o su desalojo,
tales como desagtie, de acueducto y las demas establecidas en la legislacion
respectiva o que se convengan.
4.- Transmitir los derechos de los titulos que tengan, ajustandose a lo dispuesto en
la Ley de Aguas Nacionales.
§.- Renunciar a las concesiones o asignaciones y a los derechos que de elias
deriven.
6.- Solicitar correcciones administrativas o duplicados de sus titulos.
7.- Obtener prérroga de los titulos por igual término de vigencia, de acuerdo con lo
previsto en la Ley de Aguas Nacionales, etc.
29
OBLIGACIONES:
1.- Ejecutar las obras y trabajos de explotacién, uso o aprovechamiento de aguas
en los términas y condiciones que establece la Ley de Aguas Nacionales y su
Reglamento, y comprobar su ejecucién para prevenir efectos negativos a
terceros o al desarrollo hidraulico de las fuentes de abastecimiento o de la
cuenca.
2.- Cubrir los pagos que les correspondan de acuerdo con lo establecido en ia
legislacién fiscal vigente y demas disposiciones aplicables.
3.- Sujetarse a las disposiciones generales y normas de la materia.
4.- Operar, mantener y conservar las obras que sean necesarias para la
estabilidad y seguridad de presas, control de avenidas y otras que de acuerdo
a las normas se requieran para seguridad hidraulica.
5.- Permitir al personal de la Comisién la inspeccién de las obras hidrdulicas,
lectura y verificacién del funcionamiento de medidores y demas actividades
que se requieran para comprobar el cumplimiento de Io dispuesto en la Ley de
Aguas Nacionales.
6.- Proporcionar la informacion y documentacién que le solicite la Comision, para
verificar e] cumplimiento de fo dispuesto en la Ley de Aguas Nacionales y en el
titulo de concesién o asignacién respectivo.
30
7.- Cumplir con los requisitos de uso eficiente del agua y realizar su reuso en
términos de las Normas Oficiales Mexicanas y de las condiciones particulares
que al efecto se emitan.
8.- Cumplir, en general con todas las disposiciones que para el caso sefialan tanto
la Ley de Aguas Nacionales como su Reglamento.
Aunado a Jo anterior, los encargados de la prestacién del servicio pliblico de agua
potable y alcantarillado, estan obligados, por la Ley de Aguas Nacionales y su
Reglamento, a efectuar el tratamiento de las aguas residuales de uso ptbiico
urbano antes de que sean descargadas a cuerpos receptores de propiedad
nacional.
Asi mismo, pueden reutilizar las aguas residuaies antes de que las descarguen en
cuerpos receptores nacionales, sin embargo, deben cuidar que no se afecten las
reservas ni los derechos de terceros, inscritos el Registro Publico de Derechos de
Agua, para lo cual, la Comisién Nacional de! Agua coordinara con las autoridades
estatales, municipales y con sus organismos operadores, las acciones pertinentes.
Por otra parte, y cuando el municipio o el organismo operador correspondiente,
desee utilizar aguas residuales que no formen parte de los sistemas publicos de
drenaje o alcantarillado y que se extraigan directamente de corriente 0 cuerpos
receptores de propiedad nacional, aun y cuando se encuentren en zonas urbanas,
se requiere de concesién o asignacién otorgada por la Comisién Nacional del
31
Agua, una vez que se cumplan con los requisitos que la Ley de Aguas Nacionales
y su Reglamento disponen para tal efecto.
2.1. CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
2.1.1 ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL
Dentro de los antecedentes mas importantes sobre la propiedad de las aguas,
destacaremos los siguientes:
El 28 de noviembre de 1911, se expide el Plan de Ayala, documento que prevé
una nacionalizacién de los bienes y refleja el sentimiento popular del derecho de
los mexicanos sobre las tierras, montes y aguas.
El 5 de febrero de 1917 ei Congreso Constituyente de Querétaro expide la
Constituci6n Politica que actualmente nos rige.
Durante ef Congreso Constituyente de 1917, se legisi6 con un profundo sentido
nacionalista, producto de la Revolucién Social de 1910, por lo que lo concerniente
a las aguas nacionales no fue ajeno a este patriotismo, aunado a ello, los ideales
de la revoluciédn agraria, fueron plasmados en el articulo 27 que, como se sabe,
regula lo referente a la propiedad del territorio nacional, incluyendo en él a las
aguas.
32
Sin embargo, ha sido objeto de dos reformas: el 21 de abril de 1945 cuando se
elevé a nivel Constitucional la declaracién de propiedad de la Nacién de las aguas
de esteros que se comuniquen con el mar; las de afluentes de los rios y las de los
lagos, lagunas o esteros cruzados por lineas divisorias de dos o mas entidades de
la Republica y; ef 20 de enero de 1960, cuando se declararon propiedad de Ia
Naci6n las aguas marinas interiores y los cauces, lechos o riberas de los lagos y
corrientes interiores. Asimismo, se establecié ta facultad del gobierno federal para
establecer 0 suprimir reservas nacionales, mediante decilaratoria del Ejecutivo.
En el articulo 27 de nuestra Constitucién Politica, se encuentran contemplados los
principios generales que establecen el régimen legal de las aguas nacionales,
sefalando en su primer parrafo que: “La propiedad de las tierras y aguas
comprendidas dentro de los limites del territorio nacional, corresponde
criginalmente a la Nacion; fa cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el
dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada”.®
PARRAFOS QUINTO Y SEXTO DEL ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL
Ahora bien, en su parrafo quinte se sefiala que son propiedad de la Nacién, y por
tanto objeto de reglamentaci6n en los diversos ordenamientos de la materia: "las
aguas de los mares territoriales en la extensién y términos que fije ef Derecho
internacional, las aguas marinas interiores, las de jas lagunas y esteros que
* Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, Secretaria de Gobernacién, México 1996, pag. 23.
33
comuniquen permanente o intermitentemente con el mar, la de los lagos interiores
de formacién natural que estén ligados directamente a corrientes constantes, las
de rios y de sus afluentes directos o indirectos...; las de fas corrientes constantes o
intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce sirva de limite
al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad
federativa a otra o cruce la linea divisoria de la Reptiblica; la de los lagos, lagunas
© esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzados por lineas divisorias de
dos o mas entidades o entre la Republica y un pais vecino, las de los manantiales
que broten en fas playas, zonas maritimas, cauces, vasos o riberas de los lagos,
lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los
cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensi6n que fija
fa ley...°
De lo anterior, nos queda claro que la propiedad de dichas aguas corresponde a la
Nacién, aunado a que en el parrafo sexto del citado precepto se dispone que el
dominio de la Nacién sobre las aguas que son de su propiedad es inalienable e
imprescriptible, sin embargo, también se contempla la posibilidad de que su
explotacién, uso 0 aprovechamiento pueda realizarse por parte de particulares o
de sociedades constituidas conforme a la ley, mediante concesiones otorgadas
por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan
las leyes.
En efecto, nuestros constituyentes declararon la propiedad originaria de la Nacién
sobre las aguas, de manera inalienable e imprescriptible, sin embargo, para
* IDEM, pag. 24
34
conciliar el interés publico con el privado, previeron que el uso y aprovechamiento
del recurso en beneficio de los particulares, se realice mediante concesién
otorgada por el Estado.
2.1.2 ARTICULO 115 CONSTITUCIONAL
La personalidad Juridica del Municipio esta reconocida en el articulo 115 de la
Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en consecuencia son
personas juridicas de derecho publico, érganos politico administrativos con
autonomia para administrar las cuestiones estrictamente locales municipales
dentro de su territorio.
Asi, el numeral de referencia dispone que: “Los Estados adoptarén, para su
régimen interior, la forma de gobiemo republicano, representativo, popular,
teniendo como base de su divisién territorial y de su organizacién politica y
administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
HL Los Municipios , con ef concurso de los Estados cuando asi fuere necesario y
lo determinen las leyes, tendrdn a su cargo los siguientes servicios publicos:
a) Agua potable y alcantarillado...°
‘IDEM, pags. 106 y 107
35
De to anterior, tenemos que tradicionalmente se ha manejado el Municipio en una
forma en que e! Estado descentraliza los servicios publicos correspondientes a
una circunscripcién territorial ~determinada, es decir conforme a una
descentralizacién administrativa, entendida como la realizacién de actividades
administrativas por parte de érganos que guardan con la administracién central
relaciones no jerarquicas.
Asi las cosas, una de las actividades fundamentales det municipio es la prestacion
de servicios publicos para la satisfaccién de las necesidades de su poblacion, tal
es el caso de la prestacién de los servicios ptblicos de agua potable y
alcantarillado que, por disposicién Constitucional compete a los Municipios, con el
concurso de los Estados cuando asi fuere necesario y lo determinen las leyes,
ademas de que los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus
ayuntamientos y con sujecién a la ley, podran coordinarse y asociarse para la mas
eficaz prestacién de los servicios publicos que les corresponda.
Ahora bien, la creacién de una institucién publica dotada de personalidad juridica,
patrimonio propio y un régimen juridico establecido por la Constitucion, también
esta reglamentada por leyes organicas municipales, expedidas por las legislaturas
de ios Estados, y que atienden a las necesidades locales 0 especificas de su
circunscripcién territorial.
36
2.2 LALEY DE AGUAS NACIONALES Y SU REGLAMENTO
Esta Ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federacién el 1° de diciembre de
1992, y su Regilamento el 12 de enero de 1994. Es reglamentaria del articulo 27
Constitucional en materia de aguas nacionales, es de observancia general y sus
disposiciones son de orden publico e interés social. Este ordenamiento da inicio a
una nueva cultura y politica del agua, conteniendo disposiciones novedosas que
mas adelante detallaremos.
2.2.1 EXOPSICION DE MOTIVOS DE LA LEY DE AGUAS NACIONALES
Derivado de los problemas aciuales de uso y consumo del agua, mismos que no
son aceptables, ya que generan derroche y propician severas situaciones de
escasez y contaminacién en casi todo el territorio nacional, principalmente por
parte del sector agricola, industrial y los municipios u organismos operadores
encargados de fa prestacién del servicio de agua potable y alcantarillado, nacié la
creciente demanda de la sociedad mexicana en toro al vital liquide.
Ante ello, la administracién pasada se dio a la tarea de resolver el reto del agua, a
través de programas especificos que dieran respuesta a las urgentes demandas
de la sociedad mediante tres objetivos basicos:
"Primero, desarroilar la infraestructura hidraulica necesaria para abatir los rezagos
existentes en los servicios de agua potable y alcantarillado, y abrir nuevos
37
horizontes para ampliar la infraestructura hidraulica en apoyo del campo y de los
demas sectores de la economia.
Segundo, inducir el uso eficiente del agua, especialmente en aquellas regiones de
escasez severa, 0 en aquellos sectores de uso, como fa agricultura y los servicios
de agua potable, donde Ja infraestructura existente no se aprovecha plenamente y
donde las eficiencias estan muy por debajo de lo que es posible y deseable.
Tercero, restaurar y mejorar la calidad del agua, particularmente en aquellas
cuencas y acuiferos mas afectados por la contaminacién del recurso, y asegurar la
calidad del agua que se suministra a la poblacién y a otros usos que puedan
afectar la salud ptiblica.”""
Los anteriores programas quedaron plasmados en el instrumento juridico que
daba vida a la nueva politica del agua: la Ley de Aguas Nacionales.
Asi las cosas, la Ley de Aguas Nacionales, encuentra justificacién no solamente
en que el anterior régimen juridico ya no concordaba plenamente con el esfuerzo
de modernizacién de la legislaci6n mexicana, especificamente, con las reformas
hechas al articulo 27 constitucional en enero de 1992, que tuvieron por objetivo
revitalizar y Hlevar mayor libertad y justicia al campo; ni tampoco con los cambios
profundos que ocurren en todos los érdenes en el mundo y en México, los cuales
obligaban a modernizar las leyes e instituciones para enfrentar los retos que se
presentan en el umbral dei siglo XXI. Esta Ley ofrece un nuevo marco juridico
" Comision Nacional del Agua, Politica Hidraulica 1989-1994, México, 1994, pag. 7.
38
acorde con las necesidades de un México moderno y abierto; un marco que
responde también ai objetivo de hacer concurrir a la sociedad en una tarea que es
de todos, asi como a la imperiosa necesidad de establecer una nueva cultura del
agua basada en una clara conciencia del valor de tan preciado liquido.
2.2.2, ANALISIS DE LA LEY
Dentro de las disposiciones mas importantes que contiene la iniciativa de Ley de
Aguas Nacionales que se sometid al H. Congreso de Ia Union, destacan entre
otras las siguientes:
« Se precisa como objeto de la ley, no sdlo ia regulacién del uso o
aprovechamiento de las aguas nacionales, como ocurria en la Ley Federal de
Aguas, sino también, la preservacién de su calidad, dentro de una concepcién
integral del recurso, con lo cual se corrigié una de las grandes lagunas de la
anterior ley.
¢ Dentro de la nueva politica de! agua se crea a la Comisién Nacional del Agua y
se consolida ésta como Ia Unica autoridad en el Ambito federal, encargada de la
adminisiraci6n del agua y sus bienes publicos inherentes, la cual podra
ejercerse a través del Ejecutivo Federal directamente o por conducto de este
Organo Administrativo Desconcentrado, lo cual queda plasmado en el articulo
4° de la Ley de la Materia, puesto que anteriormente las atribuciones en materia
de aguas nacionales se encontraban dispersas en distintos ordenamientos cuya
39
aplicacién correspondia a otras dependencias, -como acontecia con la entonces
SEDUE, posteriormente SEDESOL, autoridad encargada de administrar todo lo
relativo a la prevencién de la contaminacién det agua en materia de aguas
residuales.
Se aterriza el principio que reza "lo del agua que sea para el agua’,
precisandose que los ingresos que provengan del sector hidraulico y que
administre la Comisién Nacional de! Agua, se destinen a ésta para que pueda
cumplir con los lineamientos de Ia politica de] agua, dotandola de la necesaria
autonomia técnica, administrativa y financiera que requiere para tal fin,
reconociéndole personalidad juridica y patrimonio propios.
Entre los aspectos fundamentales que concibe en materia de administracién del
agua, se encuentran las normas que regulan los Consejos de Cuenca, y las que
permiten la libre organizacién y mayor participacién de los usuarios, no sélo en
la planeacion, sino también en la administracién y manejo def recurso;
definiéndose a dichos Consejos como instancias de coordinacién y concertacién
entre la Comisién, las autoridades federal, estatal o municipal y los
representantes de los usuarios de la respectiva cuenca hidrolégica, con objeto
de formular y ejecutar programas y acciones para la mejor administracién de las
aguas, el desarrollo de la infraestructura hidraulica y los servicios respectivos.
Se respeta y promueve la libre organizacién que decidan adoptar los usuarios,
para estar en posibilidad de administrar las aguas que le han sido
40
concesionadas, facilitando su participacién en la administracién y programacién
hidraulica.
Se ratifica el principio contenido en el} articulo 27, parrafo quinto de nuestra
Constitucién, en el sentido de que son aguas de propiedad nacional, las que
enumera como tales, sin que sea necesario la expedicién de deciaratoria
alguna.
La creacién del Registro Publico de Derechos de Agua, en el que se deberan
inscribir los titulos de concesién, asignacion, permisos, asi como las
operaciones de su transmisién como: prérrogas, suspensién, terminacion y los
actos y contratos relativos a la transmisién total o parcial de su titularidad,
dando mayor certeza juridica a los derechos en materia de aguas nacionales.
Si bien es cierto, que en las anteriores legistaciones en materia de agua ya se
preveia de alguna manera la posibilidad de autorizar transmisiones, dentro de
las innovaciones, se introducen mecanismos de mercado para la transmisién de
derechos, bajo ciertos supuestos y determinadas condiciones.
La regulacién con relacién a los distintos usos del agua, tiene como proposito
destacar el regimen especifico al que se sujetaran el uso publico urbana, el uso
agricola y el uso en generacién de energia eléctrica, asi como las disposiciones
necesarias para el control de avenidas y la proteccién contra inundaciones.
41
« En materia de riego agricola, se establecid como obligacién de! Gobierno
Federal !a transferencia de los Distritos de Riego que venia administrando y
operando, a fin de que fueran los usuarios, constituidos en asociaciones o
sociedades, quienes se encargarian de su administracién, operacion,
conservacién y mantenimiento y se establecié la posibilidad de que ellos
construyeran y administraran su propia infraestructura y prestaran el servicio
respectivo, mediante la creacién de unidades o distritos de riego.
e Se establecen las disposiciones necesarias que permiten-a la autoridad actuar
en la prevencién y contro! de la calidad del agua, por causas de interés ptblico
y social.
¢ Se permite la inversién privada y social en el desarrollo de las obras ptblicas de
infraestructura hidraulica, a través de las figuras como Ia concesién y el contrato
para ampliar dicha participacién. Igualmente se contempla la posibilidad de
concertar contratos de obra o servicios pliblicos, con la modalidad de contar con
inversion privada recuperable.
e Se establece como principio basico, la obligacién que tienen todos los usuarios,
por este simple hecho, de contribuir al desarrollo hidraulico mediante el pago de
derechos por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales, incluido el pago
de derechos para manejar adecuadamente las descargas de aguas residuales y
evitar la contaminacion de ros y acufferos.
42
* Contiene disposiciones en materia de infracciones, sanciones administrativas y
delitos, tomando en cuenta lo dispuesto en fa Ley Federal de aguas y fa
experiencia que se ha tenido en la administracién de las aguas por parte del
Gobierno Federal, con el propdsito de prever y sancionar aquellas conductas
que se pueden considerar lesivas o graves y que se deben evitar y sancionar en
caso de incurrir.
2.2.3 OBJETO DE LA LEY
La iniciativa de Ley de Aguas Nacionales, contemplaba como objetivos una
administracién integral del agua con una mayor participacion de los usuarios; la
consolidacién de la programaci6n hidraulica y de una autoridad federal Gnica para
la administracién del agua, en cantidad y en calidad; la seguridad juridica en el uso
y aprovechamiento de! agua, que permita a los particulares planear sus
actividades a mediano y largo plazos; el aprovechamiento eficiente y racional del
agua para la modernizacién del campo y en general del pafs; y una mayor
participacién de los particulares en la construccién y operacién de infraestructura y
servicios hidraulicos.
2.3. BREVE RESENA DE LAS LEYES LOCALES Y MUNICIPALES
Para empezar este tema, y poder comparar la diversidad de regulaci6n a nivel
estatal, es necesario que partamos del actual articulo 115 Constitucional, el cual
43
establece el principio general de que los servicios plblicos de agua potable y
alcantarillado deben estar a cargo de los municipios y no de los estados; asi, la
intervencién de éstos es supletoria en caso de que se prevea en la Ley y los
municipios fo requieran y/o lo soliciten. Por tanto, y solo por excepcién ante la falta
de recursos y capacidad del municipio, el servicio de agua potable y alcantarillado
sera prestado por el Estado.
Ahora bien, el que el servicio publica esté a cargo de los municipios, con el
concurso de los Estados, tal como lo sefiaia el numeral arriba invocado, no implica
que lo tengan que prestar directamente, sino que la responsabilidad de su manejo
y prestacion, en ultima instancia, recae en el municipio o en su caso, con el
concurso del estado, de ahi que se pueda prestar por la administracién
descentralizada dei municipio, por una comisién esiatal, o por entidades con
personalidad y patrimonio propios, e incluso por personas morales del sector
privado, siempre que la propia ley estatal o municipal lo permita, y obtengan Ia
concesién respectiva.
A partir de 1980, en la mayor parte de las entidades federativas se establecieron
organismos publicos descentralizados del gobierno del estado para prestar los
servicios de agua potable y alcantarillado, en otros estados como Campeche,
Durango y Guerrero, optaron por érganos desconcentrados de caracter estatal los
dos primeros, y municipal en ultimo, y en Aguascalientes una Direccién Municipal.
No es sino hasta finales de los ochentas, cuando se tienen los primeros
antecedentes de organismos operadores que tienen caracter de entidades
44
paramunicipales con personalidad y patrimonio propios, como ejemplo de esto
tenemos a Sinaloa y Colima.
En la década de los noventas, se inicia un movimiento de descentralizacién que
tiene como abjetive fortalecer y consolidar a las organismos operadores como
entidades paramunicipales, en estricto cumplimiento del articulo 115
Constitucional.
Es necesario, hacer la aclaracién de que, independientemente que la prestacién
de los servicios publicos de agua potable y alcantarillado este a cargo de los
municipios, por mandato Constitucional, cada entidad federativa, expide su
respectiva ley estatal que regula dicha prestacion.
2.4 LEY QUE REGLAMENTA EL SERVICIO DE AGUA POTABLE EN EL
ESTADO DE BAJA CALIFORNIA
Esta Ley data del afio de 1969, y a la fecha no ha sido modificada. Respecto a las
personas morales que podran prestar el servicio publico de agua potable, sefiala
que estara a cargo de los organismos que designen las feyes respectivas y se
efectuaran de acuerdo con las necesidades que demande el servicio.
Asi, dicho ordenamiento es omiso en cuanto a las figuras juridicas mediante tas
cuales pueda prestarse el servicio, por tanto no prevé la participacién de
particulares.
45
Por lo anterior, y en complemento a la Ley del Estado de Baja California, se
consuilté la Ley Organica Municipal del Estado.
2.4.1 LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA MUNICIPAL EN EL
ESTADO DE BAJA CALIFORNIA
Esta ley dispone que los ayuntamientos seran los encargados de prestar el
servicio pUblico, pero que podran concesionarlos a las personas fisicas o morales,
prefiriendo, en igualdad de circunstancias a los vecinos del municipio.
La figura juridica encontrada en esta Ley es la de la concesi6n, cuyas condiciones
de otorgamiento se especifican en la misma, en las leyes regiamentarias
aplicables y las determinadas en !a propia autorizacién que haga el ayuntamiento
respecto de la concesién.
Entre otros requisitos, encontramos que el término de la concesién no podra
exceder de diez afios, se establecen causas de terminaci6n, caducidad y forma de
vigilancia por parte del municipio, asi como condiciones para el otorgamiento de
garantias.
46
2.5 LEY DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DEL ESTADO DE
QUINTANA ROO :
Esta Ley es de las mas completas. Entre los preceptos que contiene encontramos
que: Para Ia participacién del sector privado y social, ia Comisién de Agua Potable
y Aicantarillado del Estado, podra celebrar contratos de obra pttblica y de
prestaci6n o de suministro de servicios; contratos para el proyecto, financiamiento,
construccién, aportacién de tecnologia, administracién, operacién, conservacién,
mantenimiento, ampliacién y rehabilitacién de sistemas de prestacién de servicio
publico de agua potable y alcantarillado, incluyendo ef saneamiento con fa
modalidad de inversién publica recuperable; contratos o convenios de derecho
publico necesarios para hacer mas eficiente dicho servicio publico.
Ademas, los ayuntamientos, podran otorgar la concesién total o parcial de fos
servicios pUblicos de agua potable y aicantarillado, incluyendo el saneamiento que
se deban prestar en los centros de poblacién y asentamientos humanos de las
zonas urbanas y rurales de cualquiera de los municipios.
Por otro lado, y de manera especifica dispone en su articulo 119 que los sectores
privado y social podran participar en:
‘L~ La prestacién de servicios publicos de agua potable, alcantarillado,
drenaje, potabilizacién, tratamiento y reuso de aguas residuales y manejo
de lodos;
47
iL- La administracién, operacién, construccién, mantenimiento y
rehabilitacion total o parcial de los sistemas;
li- La construecién de obras de infraestructura hidrdulica y la elaboracién
de proyectos asociados;
IV.- Los servicios de conduccién, potabilizacién, suministro, distribucién o
transporte de agua que se presten al publico, y
V.-Las demas que se convengan con la Comisién de Agua Potable y
Alcantarillado del Estado o con fos Organismos Operadores.”"”
Aunado a lo anterior, también encontramos que, las concesiones se otergaran por
el tiempo necesario para recuperar las inversiones y Ia utilidad razonable que debe
percibir el concesionario, a juicio del Consejo Directivo de la Comisién.
Ahora bien, al término de la concesién, los servicios que se presten y obras y
bienes correspondientes revertiran a los Organismos Operadores y, en su caso, a
la Comisién de Agua Potable y Alcantarillado, en los términos que para tal efecto
establece la Ley en comento.
" Ley de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Quintana Roo, publicada en el Diario Oficial del Estado de Quintana Roo de fecha 31 de diciembre de 1992,
48
2.6 LEY DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO PARA EL ESTADO DE
SINALOA
Esta Ley no contempla ninguna figura o instrumento juridico mediante el cual se
haya de prestar el servicio. Asi mismo, dispone que para la Administracién,
operacién, mantenimiento, ampliacién y mejoramiento de los sistemas y servicios
de agua potable y alcantariliado de los centros poblados del Estado, en cada
Municipio se establecera un Organismo Publico Descentralizado de la
Administracién Municipal que se denominara Junta Municipal de Agua Potable y
Alcantarillado, con personalidad juridica y patrimonio propio, y tendra su domicilio
social en fa Cabecera Municipal.
Sin embargo, y como veremos a continuacién, la Ley Organica Municipal del
Estado prohibe de manera expresa la concesi6n de los servicios puiblicos de agua
potable y alcantarillado.
2.6.1 LEY ORGANICA MUNICIPAL PARA EL ESTADODE SINALOA
Esta Ley dispone en su articulo 74 que: No podran concesionarse los servicios de
agua potable y alcantarillado, alumbrado publico, seguridad publica y transito,
calles, parques y jardines.
49
Sin embargo, encontramos una contradiccién en el propio ordenamiento, ya que
en su articulo 21 prevé el rescate de las concesiones otorgadas a particulares
para la prestacion de servicios publicos.
Como pudimos observar en esta breve resefia en la que se analizaron 3 tipos de
Leyes Estatales, encontramos dispariedad, atin dentro de un mismo
ordenamiento, como ei caso de Sinaloa que, por una parte prohibe la concesion a
particulares y por la otra prevé el rescate de las mismas, 0 el caso de Baja
California, la cual fue expedida en 1969, y que a la fecha no ha sufrido
modificaciones, y cuyas disposiciones son un tanto obsoletas para Ja actual
demanda de la poblacién.
Cabe sefialar que, en otros Estados como en Quintana Roo, en los que el servicio
actualmente se encuentra concesionado a particulares éste no es prestado con la
eficacia debida, y casos como el de Tabasco en que actuaimente el propio Estado
es el responsable de prestar el servicio, a peticién de los propios municipios, y
cuya prestacidn es eficiente.
A mayor abundamiento, en el Capitulo Cuarto de este trabajo, se observara el
analisis de las 31 Leyes Estatales y algunas disposiciones Municipales en relacién
a la prestacion de los servicios ptblicos de agua potable y alcantarillado.
50
CAPITULO TERCERO
LA ADMINISTRACION DE LAS AGUAS NACIONALES
3.1 AUTORIDAD FEDERAL. LA COMISION NACIONAL DEL AGUA
Mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federaci6n el 16 de enero de
1989, se crea la Comisién Nacional del Agua, como Organo Administrativo
Desconcentrado de la entonces Secretaria de Agricultura y Recursos Hidrdulicos,
con el objeto de lograr la administracion integral del recurso y el cuidado de fa
conservaci6n de su calidad y que ademas tuviera a su cargo las actividades para
planear, construir, conservas y operar jas obras hidraulicas y realizar las acciones
que se requirieran en cada cuenca hidrolégica.
La creacién de dicha Comisién, obedecié entre otros aspectos, a la necesidad de
que fuera en una sola autoridad, con autonomia técnica, la encargada de
administrar integralmente ei vital recurso, por lo que desaparecié la Subsecretaria de Infraestructura Hidraulica, y Sus atribuciones, asi como todas las unidades
administrativas adscritas a la misma, quedaron conferidas y pasaron a formar
parte de este Organismo.
Tal es el caso de la entonces Comisién de Aguas del Valle de México y Lago de
Texcoco, que dejé de ser un Organo Administrative Desconcentrado, para convertirse en una unidad administrativa adscrita a ia Comision Nacional del Agua,
misma que est& a cargo de un Director General, designado por el Ejecutivo
51
Federal, y que conforme a dicho Decreto contaba, entre otras, con las siguientes
facultades:
+ Establecer, conforme a los lineamientos que dicte el Secretario, las
politicas, normas, sistemas y procedimientos tanto de cardcter técnico, como para
la administracién de los recursos humanos, financieros y materiales de la
Comisién, de acuerdo a sus programas y objetivos;
+ Planear, programar, organizar, dirigir, controlar y evaluar el
funcionamiento de la Comisi6n;
+ Someter a la consideracién dei Secretario los manuales de organizacion
interna, pracedimientos y servicios de la Comisién,;
+ Formular los anteproyectos de programa presupuesto de la Comisién y
verificar su correcta y oportuna ejecucién;
+ Formular y ejecutar los programas autorizados a la Secretaria en materia
de inversiones para obras hidraulicas y de las adquisiciones respectivas, asi como
celebrar los actos juridicos y contratos que se requieran para el ejercicio de sus
atribuciones, conforme a la normatividad correspondiente a la materia;
+ Presidir el Instituto Mexicano de Tecnologia del Agua y establecer la
debida coordinacién para la ejecucién de sus programas y acciones en esta
materia, etc.
§2
3.1.1 NATURALEZA JURIDICA
Respecto a la naturaleza juridica de este Organo Administrativo Desconcentrado,
es preciso sefialar que se encuentra dentro de las dependencias que comprenden
la Administraci6n Publica Federal Centralizada y, que conforme al articulo 17 de la
Ley Organica de ia Administracion Publica Federal, se encuenira jerarquicamente
subordinado a una Secretaria de Estado, actualmente de {a Secretaria de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, para la més eficaz atencién y eficiente
despacho de los asuntos de su competencia.
Ahora bien, con e! afan de explicar en que consiste un Organo Administrativo de
esta naturaleza, se hace necesario definir previamente lo que se entiende por
desconcentracién administrativa.
Al respecto, el jurista Enrique Sayagués Laso menciona que "Se Hama
desconcentracién administrativa a la transferencia a un érgano inferior o agente de
fa administracién central, de una competencia exclusiva o un poder de tramite, de
decisién, ejercicio por los érganos superiores, disminuyendo, relativamente, fa
relacién de jerarquia y subordinaci6n".”
Los elementos caracteristicos de un Organo Administrativo Desconcentrado se
pueden limitar a los siguientes:
° Serra Rojas, Andrés, Derecho Administrative, Tomo |, Edit. Porréa, México, 1988, Décima Cuarta edicion, pag. 517.
53
a) Es una forma que se ubica dentro de la centralizacion administrativa, es
decir el Organo no se desliga de este régimen.
b) Existe una relaci6n jerarquica entre e! organismo y la Secretaria de
Estado de la cua! depende, la cual se atenta pero no desaparece, puesto que la
dependencia se reserva amplias facultades de mando, de decision, de vigilancia y
competencia.
c) Los Organos Administrativos Desconcentrados no son econémicamente
auténomos aun cuando se sefialan casos de excepcién.
d) La autonomia técnica es fa causa fundamental de la desconcentracién.
e) La competencia se ejerce dentro de las facultades del Gobierno Federal,
-Administracién Publica Centralizada- y en el caso en concreto se origina
en la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca,
(SEMARNAP) érgano superior y tos érganos infetiores ven aumentada su
competencia a costa de la anterior.
Ejemplo: los érganos administrativos desconcentrados de ta SEMARNAP, que en
la especie resuitan ser: la Comisién Nacional del Agua, Instituto Nacional de
Ecologia, Instituto Mexicano de Tecnologia del Agua, Procuraduria Federal de
Proteccién al Ambiente y el Institute Nacional de ia Pesca han obtenido sus
facultades, por medio de las atribuciones que les confieren las disposiciones del
Reglamento Interior de la citada Secretaria, excepto la Comisién, que también se
54
las atribuye la Ley de Aguas Nacionales, con menoscabo de las propias de la
multireferida Dependencia, -derivadas del articulo 32 Bis de la Ley Organica de la
Administracién Publica Federal.
f) El organo administrative desconcentrado tendra su régimen por una Ley,
un Decreto un Acuerdo del Ejecutivo Federal, o el régimen generai de
una dependencia del Ejecutivo Federal.
En el caso que nos ocupa, la Comisién Nacional dei Agua fue creada por Decreto
Presidencial del Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federacién
el 16 de enero de 1989, siendo pertinente sefialar, que en éste se le confieren
atribuciones. Sin embargo de la Ley de Aguas Nacionales, también proviene su
régimen juridico,; con jo que se demuestra que su reparto de competencia, se
origina y ha de realizarse por una norma juridica y no por un mero acto
administrativo de [a dependencia coordinadara del sector.
g) El ejercicio de atribuciones exclusivas, no es impedimento para que las
relaciones entre el drgano administrativo desconcentrado y ef poder
central, sean ejercidas directamente a través del érgano respectivo, tal y
como acontece en la especie, en la que las atribuciones en materia
hidraulica las ejerce directamente el Ejecutivo Federai o por conducto de
ja Comisién Nacional del Agua, sin tomar en cuenta para ello a ia
Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, de la cual
depende fa misma.
55
h) Sin necesidad de interferir en la competencia exclusiva, el Poder Central
tiene atribuciones para fijar la politica, desarrollo y orientacién de los
érganos desconcentrados.
La doctrina administrativa ha clasificado a la desconcentracién de la siguiente
manera:
1. La desconcentracién horizontal o periférica, también conocida como
regional, y
Il. La desconcentracién vertical o central.
"En fa desconcentracién administrativa horizontal o periférica, llamada también
extema o regional, las facultades exclusivas se atribuyen a un érgano
administrativo periférico, como las Comisiones Regionales Fiscales, que
comprenden una extensi6n territorial limitada.
En la desconcentraci6n administrativa vertical o central, llamada también interna o
funcional, el 6rgano central superior cede su competencia, en forma limitada y
exclusiva, a un 6rgano inferior, que forma parte de la misma organizacién
centralizada.""*
De conformidad con lo antes sefialado, no hay duda alguna de que la Comisién
Nacional det Agua se encuentra contempiada dentro del grupo de la
* Serra Rojas, Andrés, Ibidem, pag, 520
56
desconcentracién vertical o central, puesto que ef érgano central superior, -
Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca-, ha conferido Parte
de sus atribuciones, en materia hidraulica a un organo inferior, como lo es la
Comisién Nacional det Agua.
En efecto, el Reglamento Interior de la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca dispone en la parte conducente de sus articulos 2°, 33, 34, 37 y
38, que a continuacién se transcriben, Jo siguiente:
"Articulo 2°.- Para el estudio, planeacién y despacho de los asuntos
que le competen, la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales
y Pesca tendra las siguientes unidades administrativas:
Organos Administrativos Desconcentrados:
Comision Nacional del Aqua
Articulo 33.- Para la ms eficaz atencién y eficiente despacho de sus
asuntos, la Secretaria contaré con fos Grganos administrativos
desconcentrados que le estaran Jerarquicamente subordinados, con
atribucién especifica para resolver sobre las materias que a cada uno
se determine, de conformidad con las disposiciones aplicables.
57
I Titular de la Secretaria podra revisar, confirmar, modificar, revocar o
nulificar, en su caso, los actos y resoluciones dictadas por los 6rganos
administrativos desconcentrados.
Articulo 34.- Los érganos administrativos desconcentrados estaran a
¢argo de un titular, ...
Articulo 37.- La Comisién Nacional del Agua tendra las atribuciones
que se establecen en la Ley de Aguas Nacionales, su Reglamento este
Ordenamiento, y las demas disposiciones aplicables, ...
Articulo 38.- Para el ejercicio de sus atribuciones, la Comisién Nacional
de! Agua contara con las siguientes unidades administrativas,...""°
De lo expuesto se concluye, que ta Comisién Nacional del Agua es un Organo
Administrativo Desconcentrado de la SEMARNAP, creado con autonomia técnica
con el objeto de resolver los asuntos competencia de dicha dependencia en
materia hidraulica, que aun cuando funciona con facultades exclusivas que le han
sido conferidas a través de la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento y el
Reglamento Interior de la SEMARNAP, se encuentra subordinado jerarquicamente
a esia Ultima.
1s Reglamento interior de la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, publicacién a cargo de la Direccién General de Comunicacién Social de ta SEMARNAP, Mexico, 1997, pags 14, 81 y 85.
58
3.1.2 ATRIBUCIONES
La Comisién Nacional de! Agua, para el ejercicio de sus funciones cuenta con las
siguientes atribuciones, contempiadas en el articulo 9° de la vigente Ley de Aguas
Nacionales:
+ Ejercer las atribuciones que conforme a ia presente Ley corresponden a la
autoridad en materia hidraulica, dentro de la competencia federal, excepto las que
debe ejercer directamente el Ejecutivo Federal;
+ Formular el programa nacional hidraulico respectivo, actualizarlo y vigilar
su cumplimiento;
+ Proponer los criterios y lineamientos que permitan dar unidad y
congruencia a las acciones del Gobierno Federal en materia de aguas nacionales;
+ Fomentar y apoyar el desarrollo de fos sistemas de agua potable y
alcantarillado; los de saneamiento, tratamiento y reuso de aguas; los de riego y
drenaje y los de control de avenidas y proteccién contra inundaciones. En su caso,
contratar o concesionar la prestacién de los servicios que sean de su
competencia;
+ Administrar y custodiar las aguas nacionales y los bienes nacionales a
que se refiere el articulo 113, y preservar y controlar la calidad de las mismas, asi
como manejar las cuencas;
59
+ Programar, estudiar, construir, operar, conservar y mantener las obras
hidraulicas federales directamente o a través de contratos o concesiones con
jerceros, y realizar acciones para el aprovechamiento integral del agua y la
conservacién de su calidad;
+ Expedir los titulos de concesién, asignacién o permiso a que se refiere la
presente ley, reconocer derechos y llevar el Registro Publico de Derechos de
Agua;
+ Conciliar y, en su caso, fungir a petici6n de los usuarios, como arbitro en
la solucién de los conflictos relacionados con el agua, en los términos del
Reglamento de esta Ley; °
+Promover el uso eficiente del agua y su conservacién en todas las fases
de! ciclo hidrolégico, e impulsar una cultura del agua que considere a este
elemento como un recurso vital y escaso;
+ Ejercer fas atribuciones fiscales en materia de administracién,
determinacion, liquidacion, cobro, recaudacidn y fiscalizacién de las contribuciones
y aprovechamientos que se le destinen o en los casos que sefialen las leyes
tespectivas, conforme a lo dispuesto en el Cédigo Fiscal de la Federacion;
+ Promover y, en su caso, realizar la investigaci6n cientifica y el desarrollo
tecnolégico en materia de agua y ia formacién y capacitacién de recursos
humanos;
60
+ Expedir fas normas en materia hidraulica en los términos de la Ley
Federal sobre Metrologia y Normalizaci6n;
+ Vigilar el cumplimiento y aplicacién de la presente ley, interpretarla para
efectos administrativos, y aplicar las sanciones y ejercer los actos de autoridad en
la materia que no estén reservados al Ejecutivo Federal;
+ Actuar con autonomia técnica y administrativa en el manejo de los
recursos que se destinen y de los bienes que tenga en los términos de esta ley,
asi como con autonomia de gestién para el cabal cumplimiento de su objeto y de
los objetivos y metas sefialadas en sus programas y presupuesto;
+ Expedir en cada caso, respecto de los bienes de propiedad nacional a
que se refiere esta ley, la declaratoria correspondiente, que se publicara en el
Diario Oficial de la Federacién; y
+ Realizar las demas que sefialen las disposiciones legales o
reglamentarias.
Por su parte, el articulo 9° del Reglamento de fa Ley de Aguas Nacionales dispone
que, la Comisién Nacional del Agua podra ejercer las atribuciones fiscales
tespecto de las contribuciones y aprovechamientos sefialados en el articulo 9° de
la Ley de Aguas Nacionales, tales como su determinacién, liquidacion, cobro,
tecaudacién y fiscalizacion, ya sea respecto a contribuciones y aprovechamientos
que se le destinen, o en los casos que sefialen las leyes respectivas, y en los
61
términos que Cédigo Fiscal de la Federacion sefiala, siendo dichas atribuciones
las siguientes:
+ Devolver y compensar pagos;
+ Autorizar el pago de contribuciones o aprovechamientos a plazos, en
parcialidades 0 diferido;
+ Proporcionar asistencia gratuita a los contribuyentes;
+Contestar consultas sobre situaciones individuales, reales y concretas;
+ Dar a conocer criterios de aplicacién;
+ Requerir la presentacién de declaraciones;
+ Comprobar ef cumplimiento de obligaciones, incluyendo la practica de
visitas domiciliarias y el requerimiento de informacién a los contribuyentes,
responsables solidarios o terceros con ellos relacionados;
+ Determinar contribuciones o aprovechamientos omitidos mediante la
liquidacién del crédito a pagar y sus accesorios;
+ Imponer y condonar muitas, y
62
+ Notificar los créditos determinados.
Cabe aclarar que el ejercicio de las facultades antes sefialadas, es independiente
y sin menoscabo de las atribuciones que competen a la Secretaria de Hacienda y
Crédito Publico.
3.1.3 ESTRUCTURA
Como se mencioné con anterioridad, la Comisién Nacional del Agua, es un
Organo Administrativo Desconcentrado de la SEMARNAP, por tanto su estructura
se encuentra juridicamente sustentada en el Reglamento Interior de dicha
Dependencia, asi, el articulo 34 de! Ordenamiento en comento dispone, en su
parte conducente que:
“Articulo 34,- Los 6rganos administrativos desconcentrados estaran a
cargo de un titular, cuya denominaci6n se precisa en cada caso,..."
Por su parte, el articulo 38 de! citado Reglamente Interior del tenor literal siguiente,
sefiala que:
"Articulo 38.- Para el ejercicio de sus atribuciones, la Comision
Nacional del Agua contaré con las siguientes unidades administrativas,
las que ejercerén las facultades sefialadas en la Ley de Aguas
Nacionales, su Reglamento y el presente Ordenamiento:
63
* Consejo Técnico
© Direccién General
e Subdireccién General de Administracién
* Subdireccién General de Administracién del Agua
«© Subdireccién General de Operacién
e Subdireccién General de Programacién
e Subdireccién General de Construccién
© Subdireccién General Técnica
e Unidad Juridica
e Unidad de Revisién y Liquidacién Fiscal
« Unidad de Contraloria intema
e Unidad de Programas Rurales y Participacién Social
e Unidad de Comunicacién Social
° Gerencias Regionales
« Gerencias Estatales
El Director General de la Comisién Nacional del Agua tendra las
facultades que le confieren la Ley de Aguas Nacionales, su
Reglamento y ef presente Ordenamiento. Asi mismo, el Director
General de la Comisién Nacional del Agua presidira el Consejo Técnico
del Instituto Mexicano de Tecnologia del Agua."
Asi mismo, dicho Reglamento, contempla de manera especifica, en diversos
articulos, las atribuciones con que cada unidad administrativa contara en lo
particular, sefialandose, por ejemplo que las Gerencias Regionales se
64
estableceran en el nimero, lugar y con ia circunscripcién territorial que determine
el Titular de dicha Comision, atribuyéndoseles las facuitades conferidas a las
Subdirecciones Generaies de: Administracién, de Administracién del Agua, de
Operaci6n, de Programacién, de Construccién, Técnica, las Unidades: Juridica, de
Revisién y Liquidacién Fiscal, de Contraloria Interna, de Programas Rurales y
Participacién Social y de Comunicacién Social, asi como las que expresamente se
les deleguen, siguiendo jos lineamientos internos de caracter técnico y
administrativo, sistemas y procedimientos que sefiale el Titular de la Comisi6n.
La circunscripcion territorial dentro de la cual cada Gerente Regional tendra su
ambito de competencia, sera determinada por el Director General de la CNA.
Hasta 1996, la CNA contaba con 6 Gerencias Regionales, abarcando cada una de
ellas diversos estados de nuestra Reptiblica Mexicana, siendo estas las
siguientes:
1.- GERENCIA REGIONAL NORESTE.
2.- GERENCIA REGIONAL NORTE.
3.- GERENCIA REGIONAL NORESTE.
4.- GERENCIA REGIONAL LERMA BALSAS.
5.- GERENCIA REGIONAL VALLE DE MEXICO.
6.- GERENCIA REGIONAL SURESTE.
Derivado del Programa Hidraulico 1995-2000 y de las nuevas estrategias del
Sector Hidraulico, para modernizar la estructura organizativa del mismo, la CNA
65
ha establecido nuevos programas al respecto, encontrandose dentro de los
principales la desconcentracidn y la instalacién de Consejos de Cuenca.
Por tal motivo, a partir de 1997 hubo una regionalizacion de la Comisién Nacional
de! Agua, generando que se incrementara a 13 el nimero de las Gerencias
Regionales, por lo que se reestructuré Ia circunscripcion territorial de las mismas,
para que, conforme al Acuerdo por e! que se determina el ntimero, lugar y
circunscripcion territorial de las gerencias regionales de la Comisién Nacional det
Agua, publicado en et Diario Oficial de la Federacién de fecha 18 de mayo de
1998, quedan de la siguiente manera:
GERENCIAS REGIONALES:
1.- PENINSULA DE BAJA CALIFORNIA, con sede en Mexicali, B.C.; y
circunscripcion territorial en los Estados de: Baja California, Baja California Sur.
2.- NOROESTE, con sede en Hermosillo, Son.; y circunscripci6n territorial los
Estados de Chihuahua y Sonora.
3.- PACIFICO NORTE, con sede en Culiacan, sin., y circunscripcién territorial en
los Estados de Chihuahua, Durango, Nayarit, Sinaloa y Zacatecas.
4.- BALSAS, con sede en la Cd. de Cuernavaca, Mor., y circunscripcion territorial
en los Estados de Guerrero, Jalisco, México, Michoacan Morelos, Oaxaca, Puebla
y Tlaxcala.
66
5.- PACIFICO SUR, con sede en Ia Cd. de Oaxaca, y circunscripcion territorial en
los Estados de Guerrero y Oaxaca.
6.- RIO BRAVO, con sede en la Cd. de Monterrey, N.L y circunscripcién territorial
en los Estados de Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo Leon y Tamaulipas.
7.- CUENCAS CENTRALES DEL NORTE, con sede en la Cd. de Torreén, Coah. y
circunscripcién territorial en los Estados de Coahuila, Durango, Nuevo Le6én, San
Luis Potosi, Tamaulipas y Zacatecas.
8.- LERMA SANTIAGO-PACIFICO, con sede en la Cd. de Guadalajara, Jal. y
circunscripcién territorial en los Estados de Aguascalientes, Colima, Guanajuato,
Jalisco, México, Michoacan, Nayarit, Querétaro y Zacatecas.
9.- GOLFO NORTE, con sede en la Cd. de Victoria, Tamps. y circunseripcion
territorial en los Estados de Guanajuato, Hidalgo, México, Nuevo Leén, Querétaro,
San Luis Potosi, Tamaulipas y Veracruz.
10.- GOLFO CENTRO, con sede en la Cd. de Jalapa, Ver. y circunscripcién
territorial en los Estados de Hidalgo, Oaxaca, Puebla y Veracruz.
41.- FRONTERA SUR, con sede en la Cd. de Tuxtla Gutiérrez, Chis. y
circunscripcién territorial en los Estados de Campeche, Chiapas, Oaxaca y
Tabasco.
6&7
42.- PENINSULA DE YUCATAN, con sede en la Cd. de Mérida, Yuc. y
circunscripcion territorial en los Estados de Campeche, Quintana Roo y Yucatan.
43. AGUAS DEL VALLE DE MEXICO, con sede en la Cd. de México, D.F., y
circunscripci6n territorial en los Estados de Hidalgo, México, Tlaxcala y el D.F.
Por otra parte, el citado Reglamento Interior, dispone en su articulo 51 que las
Gerencias Estatales se estableceran una en cada entidad federativa y tendra las
atribuciones a que se refieren los articulos 39 a 46, 48 y 49 del mismo.
Sobre este punto, cabe aclarar, que debido a la reestructuracién que sufre la
Comisién Nacional det Agua, derivada de la nueva politica hidraulica puesta en
marcha por su Director General, se ha reducido el numero de Gerencias Estatales,
puesto que en aquellas entidades federativas en donde se han establecido las
Gerencias Regionales, ha desaparecido la Estatal.
Por su parte, ef articulo 10 de la Ley de Aguas Nacionales establece que la
Comisién Nacional del Agua contara con un Consejo Técnico que estara integrado
por los titulares de las Secretarias de Hacienda y Crédito Publico; de Desarrollo
Social; de la Contraloria General de la Federacion; de Energia Minas e Industria
Paraestatal: de Agricultura y Recursos Hidraulicos (quién lo presidira); de Salud y
de Pesca.
Debido a las modificaciones a la Ley Organica de la Administracién Publica
Federal, publicadas en el Diario Oficial de la Federacién el 28 de diciembre de
68
1994, cambiaron las denominaciones de diversas Secretarias de Estado, por lo
que en la actualidad dicho Consejo Técnico esta integrado por los titulares de las
Secretarias de: Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (cuya titular Io
preside), de Hacienda y Crédito Publico, de Desarroilo Social, de Contraloria y
Desarrollo Administrativo y de Salud.
Este Consejo, cuando asi lo considere conveniente, podra invitar a sus sesiones a
los titulares de Jas demas dependencias y entidades de la Administracion Pdblica
Federal y a representantes de las entidades federativas, de los municipios y de ios
usuarios, ésto con fundamento en el numeral antes invocado.
Dentro de las facultades del Consejo Técnico enumeradas en el articulo 11 de la
Ley de Aguas Nacionales, se encuentran, entre otras, las siguientes:
+ Conocer y acordar las politicas y medidas que permitan la programacion y
accién coordinada entre las dependencias de la administraci6n publica federal que
deban intervenir en materia hidraulica;
+ Acordar los asuntos que se sometan a su consideracién sobre
administracién del agua y sobre jos ingresos, bienes y recursos de la Comisién;
+ Acordar la creacién de los consejos de cuenca, y
+ Las demas que se sefialen en la Ley de Aguas Nacionales, en su
Reglamento y las que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto.
69
Aunado a lo anterior, el articulo 13 del Reglamento de la Ley de Aguas
Nacionales, dispone que el Consejo Técnico sesionara cada dos meses, y en
forma extraordinaria en cualquier tiempo cuando lo convoque su Presidente.
Para poder sesionar, se requiere Ja presencia de mas de la mitad de los miembros
que lo integran. Las resoluciones se adoptaran por mayoria de votos de los
presentes y en caso de empate, el Presidente tendra voto de calidad.
3.1.4 COMPETENCIA
Dada la importancia imprescindible del agua para la existencia y el desarrollo de la
nacién, el Ejecutivo Federal dentro de! Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994,
enmarcoé este recurso para ser atendido como una actividad prioritaria y con ella,
equilibrar los esfuerzos para procurar satisfacer y apoyar su uso, explotaci6n
aprovechamiento y conservacién, por lo cual se hizo impostergable la necesidad
de implantar las acciones necesarias para poder satisfacer las demandas de la
poblacién en cuanto a este vital recurso.
En tal virtud, y a fin de que el establecimiento de estas medidas tuvieran como
consecuencia mayor transparencia, agilidad y fueran expeditas, se vio la
necesidad de aplicar tas técnicas de desconcentraci6n para transferir a un Organo
Administrativo estas atribuciones, con el objeto de acudir directamente al punto
donde se originan tos problemas, por lo que mediante Decreto Publicado en el
Diario Oficial de la Federacién el 16 de enero de 1989, se creé la Comisi6én
70
Nacional del Agua, como Organo Administrative Desconcentrado de la Secretaria
de Agricultura y Recursos Hidraulicos, pero con una autonomia técnica en materia
del agua, razén por la cual no tiene personalidad juridica ni patrimonio propio, toda
vez que tales caracteristicas se las atribuye el Estado a través de la Secretaria.
La Comisién Nacional del Agua, ademas asume las atribuciones que para elio
hubiere tenido la extinta Secretaria de Infraestructura hidraulica: esto es, aquellas
que por su origen sean delegables de acuerdo con las disposiciones legales, como
lo es el de prestar el servicio publico de agua, en los casos en que conforme a la
ley competa al Ejecutivo Federal o que sea el resultado de convenio; el de
construir, operar y conservar obras de instalaciones necesarias para el suministro
de agua en las areas urbanas, intervenir en la captacion y aplicacién de los
ingresos originados por la captacién y aplicacién de fos ingresos originados por la
explotacién, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, asi como la
proteccion de los servicios a su cargo.
En cuanto al tratamiento de potabilizacién de agua en bloque, el! suministro,
mantenimiento y administracion de operacién, la Comision puede celebrar
convenios con los gobiernos de los Estados, Departamento del Distrito Federal y
los Municipios, con el objeto de realizar las obras correspondientes.
71
3.1.5 EL PAPEL DE LA CNA
Dentro del sistema de organizaci6n de descentralizacion, la Comisién Nacional del
Agua, es la Institucién responsable del subsector en el nivel central, encargada de
atender las prioridades de la politica en materia hidraulica; agilizar la
administracién de este recurso; de establecer la normatividad general; definir los
criterios y normas de operacién técnica y para el financiamiento, asi como ejercer
la autoridad federal en materia del agua.
Una de sus funciones importantes, es la de intervenir y estudiar con los Gobiernos
Estatales, Municipales y organismos operadores, los proyectos que implican fa
competencia por el uso del agua, cambios de uso 0 intercambios de agua de
distintas calidades.
Esta Comisién en forma eventual y cuando asi lo soliciten los organismos
operadores, les brindara asistencia técnica, legal y administrativa, realizara
tabores de promocidn, fomento, adiestramiento e investigacién; participara con los
Estados en la elaboracién de programas Estatales de agua potable y
alcantarillado; creara y mantendraé un sistema nacional de informacion del
subsector e intervendra directamente en la ejecucién de proyectos y obras en los
casos que se requiera la intervencién del Gobierno Federal, esto es, cuando estén
involucradas varias Entidades Federativas o como excepcién en que la
complejidad y caracteristicas de los sistemas !o requieran y asi se acuerde con los
Estados.
72
Como ya se indicé, a nivel federal compete a la Secretaria de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca, a través de la Comision Nacional del Agua, prestar el
servicio publico de agua a los gobiernos estatales y municipales mediante el
procedimiento de suministro de agua en bloque, previo pago de los derechos
federales correspondientes.
Aunado a lo anterior, la CNA, como autoridad rectora de la materia, propone la
politica hidraulica del pais, formula y mantiene actualizado el Programa Nacional
Hidraulico, en consecuencia, sera ésta la que brinde el servicio de agua mediante
asignacién a los estados y municipios. Estos por su parte y atendiendo al mandato
Constitucional consignado en su articulo 115 , prestaran el servicio pubtico de
agua potable y alcantarillado a los centros de poblacién de su jurisdiccion.
3.2 AUTORIDADES LOCALES Y MUNICIPALES
A nivel estatal, el servicio de agua potable y aicantariliado es proporcionade de
diversas formas, bien sea por conducto de una unidad administrativa dependiente
de! Gobierno dei Estado, o a través de Organismos Descentralizados
especialmente creados para tal fin.
En la actualidad, diversas Entidades Federativas de nuestro pais, tienen
establecidas dos variantes para proporcionar ef servicio, un sistema Estatal de
Agua Potable y Aicantarillado que presta el servicio a Municipios que por sus
73
caracteristicas no pueden proporcionarlo por si mismos, y se ven en la necesidad
de convenirlo con el Gobierno Estatal, y en otros casos, fo prestan a través de
Organismos Descentralizados con personalidad juridica y patrimonio propios,
creados por virtud de Ley y cuya funcién esencial es la prestacién del servicio en
comento.
Dichos Organismos Descentralizados pueden ser municipales o paramunicipaies,
esto es, los primeros prestan el servicio a un determinado municipio y el segundo
lo brinda a dos o mas municipios, incluso a alguna regién preestablecida. Lo
anterior, dependera de los términos y condiciones que la propia legislacién estatal
io indique.
A partir de 1983, y derivado de las reformas y adiciones hechas al articulo 115 de
la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos, se establecié que los
Municipios con el concurso de los Estados, cuando fuere necesario y lo
determinen las leyes, tuvieran a su cargo la prestacién de los servicios de agua
potable y alcantariliado.
Ahora bien, fa voluntad del Gobierno Federal para descentralizar la administraci6n
de los servicios de agua potable y alcantarillado a nivel estatal y municipal, ha
dado lugar como ya mencionamos, a la creacién de diversos organismos
operadores, cuya ubicacién ya sea estatal o municipal no responde a una politica
uniforme, ni a la realidad actual det pais, existiendo empresas descentralizadas y
organismos operadores a nivel estatal, municipal, intermunicipal y formas
14
naturales de organizacién comunitaria en ef medio rural que no cuentan con un
marco regulatorio uniforme.
En efecto, no obstante que estos organismos operadores cuentan con vigencia
legal y estructura organica formal, se ejercen sobre ella situaciones anacrénicas.
Sin embargo existen en el pais algunos organismos que son ejemplo y modelo a
seguir en cuanto a su funcionamiento organico, su autosuficiencia financiera, su
capacidad técnica contable y de gestién ante las autoridades, otros por el
contrario, suelen informar que operan con nuimeros negros en su contabilidad y en
realidad se encuentran descapitalizados, al no llevar una contabilidad adecuada, lo
que los limita para atender actividades prioritarias inherentes a una empresa
moderna de servicio, capaz de dar la atencién debida.
75
CAPITULOCUARTO
ANALISIS DE LA LEGISLACION ESTATAL Y MUNICIPAL PARA LA
PRESTACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS DE AGUA POTABLE Y
ALCANTARILLADO EN MEXICO
Se realiz6 un estudio de Ia legislacién Estatal y Municipal de los 31 Estados de la
Reptiblica Mexicana, en materia de prestacién de servicios plblicos de agua
potable y alcantarillado.
En este estudio los rubros a considerar fueron en relacion a:
¢ Las figuras juridicas mediante las cuales se puede prestar el servicio;
« La participacién de particulares en la prestacién del servicio;
e Las personas morales que podrian prestar el servicio;
e Tipos de empresas contempladas, y
e Las formas de recuperar los bienes y servicios concesionados:
El estudio, se agrupé a manera de tablas, y su contenido es e] siguiente:
4.1. CUADRO COMPARATIVO DE CADA ESTADO
76
ONnNOo TY: OLSOD =NIS A NOISHONOD)
BQ 6O1NLIL =61a0 = SONINYAL SOL NS ‘SBI vdlOINNWALNE
SOWSINVOYO: sot wv OSv2 NS NA Al S3YOOVHAdO SOWSINVOYO S01 Vv NVAILYEARY 3S SOALOSdS3y SANBI@ A SvWuaO ‘SOIDIANRS $07 'NOISHONOS V1 3d ONIANAL WW OdvdeVd of SS ‘Lav *| "SOLIdad YOd Odvrid YUAS) OLNOW OAND 'NOIOVZINWZONt LNVIdaW ‘sooriand: SBY3INI O ay¥arin 3d VSNVO YOd B1voSaY ~“e9 Ly,
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127
4.2. RESUMEN DEL CUADRO COMPARATIVO
Como podemos observar, en algunos Estados, quedaron espacios en blanco, esto
se debid a que las leyes estatales y municipales no contenian disposicién alguna
al respecto.
Aqui mostramos lo ya expresado en Capitulos anteriores, existen disposiciones
muy rigidas, otras muy antiguas (como por ejemplo ia de Baja California, que data
de 1969), otras que son tan escasas en cuanto a sus disposiciones que tienen que
apoyarse en leyes organicas y codigos municipales.
Ahora bien, haciendo un resumen de lo anotado en este estudio tenemos lo
siguiente:
a) Figura juridica mediante la cual se presta el servicio: que como ya se
indicé, previa la asignacién hecha al Estado, dicha figura puede ser la
concesién, el contrato de prestacién de servicios, contratos y convenios de
derechos publico necesarios como los contratos de obra plblica, contratos
de suministro de servicios, contratos para el proyecto, financiamiento,
construccién, aportacién de tecnologia, administracion, operacién,
conservacién, mantenimiento, ampliacién y rehabilitacién del sistema de
prestacién de servicio ptiblico de agua potable y alcantarillado, con la
modalidad de inversion recuperable, etc.
128
b) Personas morales que pueden prestar el servicio: aqui, cabe recordar que
el prestador originario es el municipio, ahora bien, de! estudio realizado a las
leyes estatales, se pudo observar que esta prestacién puede estar a cargo de:
« Los Estados
Las Entidades Federativas, pueden prestar el servicio de agua potable y
alcantarillado a través de las Comisiones Estatales, que son organismos
descentralizados con personalidad juridica y patrimonio propios, creados por
virtud de Ley para servir de érganos de consulta, asistencia y asesoria a
organismos descentralizados de nivel municipal o intermunicipal. Empresas de
participacion Estatal, Juntas Centrales Estatales
¢ Los Municipios
A través de Organismos Operadores Municipales, Organismos Operadores
Intermunicipales, que son organismos Descentralizados con personalidad
juridica y patrimonio propios creados por virtud de Ley para prestar el servicio
de agua potable y alcantarillado en determinados Municipios, Comisiones
Estatales de Agua Potable y Alcantarillado, Empresas de participacién
Municipal, Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado, Juntas Centrales,
Ayuntamientos, Patronatos prointroduccién de agua potable.
e Concesionarios Particulares
En los casos en que la propia ley estatal o municipal lo prevea, con las
condiciones y fimitantes que en ella se establezcan, ei servicio se prestara
previa la concesién o contrato de prestacién de servicios respectivo, por
personas morales particulares, sin especificarse que tipo de empresas, sin
129
embargo, considerando las figuras jutidicas mediante las cuales las empresas
pueden participar, queda abierta la posibilidad a todas aquellas que estén
legaimente constituidas conforme a la legislacién mexicana y que cumplan con
los requisitos y condiciones que estabiezcan las bases para las convocatorias.
Formas de terminacién del servicio o recuperar los bienes
concesionados: en cuanto a éstas, cabe sefialar, que algunas de las
Leyes Estatales de Agua Potable y Aicantarillado, disponen las formas de
terminacion del servicio como ias de los Estados de: Aguascalientes,
Campeche, Michoacan, Nayarit, Nuevo Leén, Puebla, Quintana Roo, San
Luis Potosi, Sonora y Zacatecas; sin embargo algunas, son omisas en ese
sentido, caso especifico, tenemos las de los Estados de Baja California,
Baja California Sur, Chiapas, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos,
Sonora, Tabasco y Tamaulipas.
Ademas existen casos en que aunque la Ley Estatal es omisa, si se prevén
formas de terminacién del servicio en diversas leyes estatales y
municipales, caso en el que se encuentran los Estados de: Chihuahua
(Cédigo Municipal), Coahuila (Cédigo Municipal), Colima (Ley Organica
Municipal), Guanajuato (Ley Municipal), Estado de México (Ley Organica
Municipal), Oaxaca (Ley Municipal), Querétaro (Ley Municipal), Sinaloa (Ley
Municipal), Tlaxcaia (Ley Organica Municipal), Veracruz (Ley Organica
Municipal) y Yucatan (Ley Organica Municipal).
130
Cabe sefialar que, en los casos en que la forma de terminacién esté sefialada,
son escuetas en cuanto al procedimiento a seguir, es decir la mayoria de ellas
no son claras en este sentido, aunado ai hecho de que algunas al no prever la
concesién e incluso a prohibirla crean lagunas en cuanto al rescate de la
misma.
Sin embargo, recordemos que toda vez que fa prestacién de fos servicios
publicos de agua potable y alcantarillado corresponde originariamente al
Municipio, con el concurso de fos Estados cuando asi fuere necesario y lo
determinen las leyes, estamos hablando de concesiones que, por su naturaleza
son de caracter temporal, es decir que como se trata de aprovechamientos de
bienes nacionales, o bien de servicios publicos, ellas se conceden por tiempo
determinado.
Por lo anterior, consideramos que la duracién de la concesién puede ser un
pacto contractual y sin embargo, reconocerse la posibilidad de su rescate.
A mayor abundamiento, describiremos algunas de las figuras previstas para la
terminacién de una concesién de este tipo, aclarando que, dichas figuras fueron
las que se encontraron del analisis efectuado a las 31 leyes estatales, y algunas
feyes organicas estatales y municipales, en el entendido de que no todas estas
figuras estan previstas en el total de las leyes en comento.
RESCATE..- Es un principio aplicable a las concesiones de explotacién de bienes
del Estado; el rescate es un acto administrativo, mediante el cual, la autoridad
131
administrativa recupera los bienes que habia concedido previamente, por causas
de utilidad piiblica. Constituye un caso tipico de revocacién administrativa.
DERECHO DE REVERSION.- Es una institucién administrativa que opera en las
concesiones y consiste en que una vez transcurrido el plazo de ia concesién, los
bienes afectados ya sea al servicio ptblico, 0 a la explotacion de bienes del
Estado, pasan a ser propiedad de éste, sin necesidad de contraprestacion alguna.
EXTINCION DE LA CONCESION.- Los modos de extincién de ia concesién son
varios, el mAs normal es el cumplimiento del plazo, sin embargo, también existen
el de falta de objeto o materia de la concesi6n, la revocacion, la caducidad, la
rescision y el rescate.
REVOCACION.- "Acto juridico en virtud del cual una persona se retracta del que
ha otorgado a favor de otra, dejandolo sin efecto, siendo posible Gnicamente en
los de caracter unilateral,..”"*
RESCICION.- “Procedimiento dirigido a hacer ineficaz un contrato vdlidamente
celebrado, obligatorio en condiciones normales, a causa de accidentes externos
susceptibles de ocasionar un perjuicio econémico a aiguno de los contratantes 0 a
sus acreedores.”"”
RENUNCIA.- “Manifestacién de la voluntad de un sujeto mediante la cual se
6 De Pina Rafael, Diccionario de Derecho, México 1981, Ed. Porrua, S.A., pag. 426 “IDEM, Pag. 423
132
despide de un bien, derecho o cargo.”
CADUCIDAD.- “Extincién de un derecho, facultad, instancia o recurso.”
CANCELACION.- “(Cancelar), Anular, dejar sin efecto, un instrumento pUblico,
una inscripcién en un registro, una nota o una obligacién."”
NULIDAD.- “Ineficacia de un acto juridico como consecuencia de la ilicitud de su
objeto o de su fin, de la carencia de los requisitos esenciales exigidos para su
tealizacién o de la concurrencia de algtin vicio de la voluntad en el momento de su
celebraci6n.”2?
QUIEBRA..- “Estado juridico de un comerciante, declarado judicialmente, como
consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones profesionales, que produce
la limitacion de sus facultades relativas a la administracién y disposicién de los
bienes, asi como la liquidacién de su patrimonio y distribucién de fos bienes que lo
constituyen entre los acreedores legitimos en la proporcién en que tengan derecho
a ser pagados.””
d) Participacién de particulares en la prestacién de los servicios. En este
punto, es importante destacar que, del andlisis efectuado a las 31 leyes
8 IDEM. Pag. 421 * IDEM. Pag, 133 ?° IDEM. Pag. 136 = IDEM, Pag. 357 2 IDEM. Pag. 399
133
estatales estudiadas, se encontrd que, éstas se pueden agrupar en 3
modalidades: las que prevén participacién de particulares, ya sea en la propia
ley estatal o en Ja ley orgdnica municipal, las que no contemplan dicha
participaci6n pero dejan abierta la posibilidad cuando sefialan !os requisitos en
caso de que el servicio sea concesionado o prestado por persona diferente al
municipio, y las que expresamente prohiben fa concesi6n de tales servicios.
Asi, las leyes que prohiben expresamente que los servicios de agua potable y
alcantarillado sean concesionados son las de Sinaloa y Tamaulipas.
Por su parte, las que no contemplan dicha participacion paro dejan abierta la
posibilidad de concesionar tales servicios son las leyes de los Estados de:
Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Hidaigo, Morelos, Nuevo Ledn,
Puebla, Oaxaca, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatan.
En cuanto a las leyes estataies o municipales que expresamente prevén la
participacién del sector privado son las de los Estados de: Aguascalientes,
Campeche, Chihuahua (en el Cédigo Municipal del Estado), Coahuila (en el
Cédigo Municipal del Estado), Colima, Durango (en el Cédigo Municipal),
Guanajuato (en la Ley Municipal), Guerrero (con muchas limitantes), Jalisco,
Estado de México, Michoacan, Nayarit, Querétaro (en la Ley Organica
Municipal), Quintana Roo, San Luis Potosi, Sonora, Tlaxcala (en la Ley
Organica Municipal) y Zacatecas.
134
Ahora bien, ya que la actual politica del Gobierno Federal es dar participacién
al sector privado en Jas inversiones para la infraestructura de los servicios
pUblicos y en Ja operacién de los mismos, observamos en otras disposiciones
de la materia que, dentro de las diversas modalidades de participacién privada
en el caso de servicios de agua y saneamiento encontramos, entre otras:
+ Financiamiento, Construccién y Entrega. Comprendiendo Ia construccién
de infraestructura por parte de la empresa privada y el organismo operador se
obliga a cubrir fia inversion realizada en fos términos pre-establecidos.
+ Financiamiento, Construccién y Operacién. Consistente en que, el
inversionista privado financia, construye y opera el sistema; el Organismo
Operador paga por este tipo de servicios, en base a un precio por metro
cubico de agua entregada al sistema, o bien, por descarga tratada, segtin sea
el caso, sin que la entidad privada se involucre en el cobro directo a los
usuarios.
+ Contratacién de Servicios para Operar Sistemas. Aqui, el Organismo
Operador contrata con el sector privado ia operacién det sistema, incluyendo
los aspectos comerciales y la relaci6n con los usuarios. La empresa
contratada cobra una cantidad determinada previamente por sus servicios y
administra ios fondos recaudados.
+Concesion de fos Servicios. Ei sector privado, opera el sistema con una
tarifa pactada, cobra a ios usuarios por los servicios, cubre los costos de
135
e)
operacioén y mantenimiento y genera un margen razonable de utilidades. En
contraprestaci6n por la concesién, podra establecerse un porcentaje de la
recaudacion que la empresa entrega al municipio otorgante de la misma.
Tipos de empresas: No se sefiala ninguna en especifico, sin embargo
considerando las figuras juridicas contempladas, podria participar cualquier
empresa que esté legaimente constituida conforme a la legislacién
mexicana y cumpla con los requisitos y condiciones que se establezcan en
particular.
136
CAPITULO QUINTO
PROBLEMATICA DE LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE AGUA
POTABLE Y ALCANTARILLADO ANTE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES,
LOCALES Y FEDERALES
5.1. LA DIVERSIDAD REGULATORIA
Dei estudio a la legislacién estatal en materia de agua potable, aicantarillado y
saneamiento, se encontré que existe una gran diversidad regulatoria de ia materia,
esto, debido a que como ya hemos manifestado a lo largo de esta investigacién,
cada Estado crea su propia ley de la materia, encontrandose que existen leyes
muy completas, otras muy antiguas e incluso algunas son omisas o-escuetas en
cuanto a sus disposiciones, etc. A esto llamamos diversidad regulatoria en las
disposiciones tendientes a regular la prestacién de los citados servicios. Es decir,
no existe un parametro que nos indique las disposiciones que como minimo debe
contener tal ordenamiento, como consecuencia de ello cada Estado en uso de su
soberania dispone en sus leyes estatales lo que considera apropiado para prestar
el servicio en su entidad.
Asi Jas cosas, también tenemos que Jos Municipios, quienes Constitucionalmente
tienen la obligacién de prestar el servicio, se basan en una regulaci6n juridica que
emana de la autoridad estatal, y por tanto una ley general, la cual tienen que
acatar y adecuar a su legislacién municipal. Cabe aclarar aqui que, en algunos
casos los municipios no estan técnicamente o financieramente facultados para
prestar los multicitados servicios, sin embargo, lo prestan en virtud de que tanto la
137
disposicion federal como la estatal asi !o disponen, aunado al hecho de que, en las
leyes estatales no se encuentran lineamientos ni mecanismos que pudieran
permitir fa creacién y actuacién de un drgano vigilante o de control que actuara o
interviniera en caso de que se comprobara que existe una mala prestacién del
servicio por parte de quien fo esté prestando.
Aun mas grave, es el hecho de que no existe disposicién alguna que indique que
en caso de que el! Municipio dé un mal servicio por cualquier causa, éste se le
pueda retirar y otorgar dicha obligacién ya sea al propio Estado o a un tercero, ya
que como anotamos, solo en caso de que el Municipio to solicite podra concurtir el
Estado 0 un tercero, ya sea el sector privado 0 social.
En el mismo orden de ideas, encontramos que existen Municipios que aun
teniendo capacidad técnica y financiera prestan un deficiente servicio, sin
embargo, como no existe disposicién al respecto, nada se puede hacer a efecto de
que se mejore fa prestacién del servicio y estar en posibilidad de otorgar la
concesién a otro ente capaz de prestarlo, de manera mas eficiente.
5.2. DISPOSICIONES DE LA LEY DE AGUAS NACIONALES (LAN)
En ia Ley de Aguas Nacionales, encontramos la figura de la concesién o
asignacion, tratandose de aguas nacionales. La CNA asigna a los Estados un
determinado volumen de agua en bloque, como ya se mencioné en el Capitulo
Segundo del presente trabajo, ademas, la Ley de Aguas Nacionales y su
Reglamento contienen disposiciones que regulan dicha asignacién (causas de
138
revocacién, terminacién, sanciones por incumplimiento, etc.), sin embargo, una
vez asignada a los Estados, se pierde el control de vigilancia. En el caso concreto,
si el Municipio o Estado no prestan un buen servicio, no existe disposicién que
permita revocar o dar por terminada la asignacién, e inclusive no existen
sanciones previstas en fla Ley o su Reglamento para el caso de deficiente
prestacion de los servicios de agua potable y alcantarillado.
Es decir, la Comision Nacional del Agua no puede revocar una asignacién, por el
solo hecho de encontrar que el servicio de agua potable y alcantarillado no se
presta como debiera, ya que tal supuesto no esta contemplado en la Ley de Aguas
Nacionales como causa de terminacion, por el hecho de que Constitucionalmente
es competencia del Municipio, con el concurso de los Estados, cuando asi fuere
necesario y lo determinen las leyes.
En efecto, aun cuando uno de los objetivos de la Ley de Aguas Nacionales es
hacer concurrir a la sociedad y fomentar una nueva cultura del agua, promoviendo
la libre organizacién de usuarios para administrar las aguas que han sido
concesionadas, y previendo fa inversion privada y social en ef desarrollo de obras
publicas y de infraestructura hidraulica, estos se ven limitados cuando hablamos
de prestacion de servicios de agua potable y alcantarillado, toda vez que como ya
hemos demostrado, corresponde al Municipio su prestacién por mandato
Constitucional, con lo cual se limita la posibilidad de la CNA y de los propios
sectores privado y social ya que, tal como Jo dispone Ja Ley de Aguas Nacionales,
la Comisién podra realizar en forma total o parcial obras de captacién o
almacenamiento, conduccién, tratamiento o potabilizacién para el abastecimiento
de agua, con fondos de! erario federal o fondos obtenidos con aval, siempre que
139
previamente se celebre un acuerdo o convenio con los gobiernos de las Entidades
Federativas y los Municipios correspondientes. Es decir que, cuando los
Municipios lo soaliciten y solo en ese supuesto, la CNA podra brindarles asistencia
tecnica, legal y administrativa.
Ademas, los Municipios, al ser (por mandato Constitucional) los prestadores del
servicio, no estan sujetos mas que a lo dispuesto en la ley estatal y/o ley organica
municipal, disposiciones que no sefialan casos de revocacién o sancidén para el
efecto, independientemente del numeral Constitucional que prevé el concurso de
los Estados, limitando su intervencién al decir que tal concurso seta solo cuando
asi fuere necesario y lo dispongan las leyes.
5.3. CONCESION A PARTICULARES
Salvo los casos en que la Ley Estatal y/o la Ley Organica Municipal contemple la
figura de la concesién o el contrato de prestacion de servicios se podra otorgar a
los particulares la concesion respectiva. Sin embargo, el que esté contemplado en
tales disposiciones no basta para poder otorgarlas cuando asi convenga o
derivado de una deficiente prestacién por parte del Municipio, teda vez que et
facultado para disponer si las otorga o no es ef propio Municipio. Asi, en caso de
que éste las otorgue sera cuando podamos hablar de que e} prestador, se
encuentra sujeto a un régimen juridico contemplado en las disposiciones de la
materia, ya que para el caso de las concesiones y/o contrato de prestacién de
servicios, se deberdn prever elementos como las causas de terminacién o
tevocacidn, sanciones por incumplimiento, garantias, rescate, etc.
140
De otra manera, si el Municipio continua prestando un deficiente servicio, no existe
un mecanismo legal eficaz que permita sujetar al Municipio a cumplir debidamente
con la prestacién del servicio.
Ahora bien, también nos enfrentamos al hecho de que en la actualidad existen
sistemas de redes municipales de abastecimiento en deplorables condiciones, lo
que dificulta aun mas la prestacién de un buen servicio de suministro a la
poblacién. Aqui, cabria sefialar como otro factor importante, el que muchos
Municipios en esta situacién, carecen de recursos financieros para realizar una
inversion en el mejoramiento de dicha red.
En este supuesto, debemos recordar que, cuando asi lo dispongan las leyes, se
podra otorgar a los particulares un contrato de prestacién de servicios respective a
efecto de construir, mejorar o ampliar la red municipal, sin embargo, bajo el
supuesto juridico actual surgen dos inconvenientes a saber:
a) Si el Municipio no cuenta con recursos financieros para mejorar su propia red
municipal, mucho menos puede contratar a un tercero y pagarle para que
realice tales mejoras.
b) Existen casos, en que ni las leyes estatales ni las disposiciones municipates
contempian el supuesto de la concesién y mucho menos Ia posibilidad de
celebracién de contratos de prestacién de servicios de esa naturaleza.
Para este caso, y baja el esquema que se propone en el presente trabajo, la
creacion del organismo descentralizado con personalidad juridica y patrimonio
141
propios, seria un ente regulador y vigilante, con facultades para celebrar este tipo
de contratos ya sea con el sector privado, social o con el propio Municipio, ademas
de que, en caso de concurrencia de varios interesados, le contrato se otorgaria al
que ofrezca menores costos y mayores beneficios, con lo que se haria un mejor
aprovechamiento y manejo del recurso agua.
Aunado a to anterior, el contrate de prestacién de servicios que se celebrara,
garantizaria un minimo de requisitos juridicos, como causas de revocacién,
sanciones por incumplimiento, otorgamiento de garantias, etc. que en su conjunto
brindarian mayor certeza juridica a ambas partes contratantes asi como a ios
usuarios del servicio.
Por otro lado, y en el caso de que el sector privado tenga concesionada la
prestacién de los servicios puiblicos de agua potable y alcantarillado, ademas de
ser el obligado a todo Jo relativo con dicha prestacion, lo seria de la operacién,
conservacién, ampliacién o mejoramiento de la red municipal y en general de las
obras de infraestructura hidraulica inherentes a fa prestacién del servicio, hecho
que, liberaria al estado © municipio de dicha carga financiera y operacional,
recordando que, en caso de incumplimiento, el organismo descentratizado podria
desde imponerle alguna sanci6n o revocarle la concesién o contrato celebrado,
pudiéndose otorgar a otra persona que garantice su eficaz cumplimiento.
142
CAPITULO SEXTO
ALTERNATIVAS PARA MEJORAR LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS
PUBLICOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO EN MEXICO
A lo largo de! presente trabajo, hemos podido observar que existen diversos
factores por los cuales el servicio publico de agua potable y alcantarillado, en la
mayoria de las entidades federativas no es prestado conforme a lo establecido en
las disposiciones aplicables; por tanto este Capitulo lo dedicaremos a formular
algunas propuestas a fin de mejorar tanto la prestacién del servicio como la
legislaci6n regulatoria del mismo, que en nuestra opinién es el punto de partida
para poder emprender las acciones conducentes tendientes a su mejoramiento
asi como su adecuacion a la realidad que vive nuestro pais.
El México actual, la exigencia de estandares ecolégicos, para lograr atraer nuevas
industrias y cumplir con las necesidades del crecimiento de la poblacién, hacen
indispensable ef implementar esquemas de privatizacién de infraestructura y de
los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, para ello es necesario
contar con un marco legal uniforme previo a la concesién y participacién de
particulares, que contemple la creacién de un ente regulador independiente, asi
como fo necesario para regular una concesién a particulares o el contrato de
prestacién de servicios, segin sea el caso.
La realidad ha demostrado que el actual régimen ya no es compatible con ja
demanda de servicio a la poblacién, sin embargo, con el actual marco juridico,
143
poco se puede hacer para mejorar la prestacion de los servicios publicos de agua
potable y alcantariliado.
En ese sentido, debemos buscar alternativas que nos permitan eficientizar el
servicio y modernizar el marco regulatorio actual, a fin de contar con mas opciones
en cuanto a la inversion, financiamiento, mantenimiento y operacién de dicho
servicio publico, por parte del sector privado, ante la escasez de recursos que
presenta actualmente el sector publico, y !a limitacion presupuestaria de los
Municipios y Estados.
6.1. ALTERNATIVAS DE SOLUCION
Del analisis efectuado a la legislacién de la materia, y a fo plasmado en el
presente trabajo, podriamos proponer como alternativas de solucién las
siguientes:
6.1.1. CREACION DE UNA LEY TIPO
Se prapone crear una Ley Tipo que contenga un minimo de lineamientos relativos
a la regulacién de los servicios publicos de agua potable y alcantarillado, sin
quitarle esa facultad a los Municipios, ta! como actuaimente lo dispone el articulo
115 Constitucional, asi como incluir ta posibilidad de concesionar estos servicios a
los particulares.
144
La Comisién Nacional del Agua en su esfuerzo por mejorar la prestacién de los
servicios publicos de agua potable y alcantarillado, elaboré un proyecto de ley tipo
el cual contiene los elementos que se consideraron elementales para crear un
marco juridico basico, aplicable a todas las entidades federativas.
En esta primera alternativa, tenemos varios inconvenientes como el hecho de que,
Primero se tendria que soficitar el consenso de la iotalidad de Estados y
Municipios que integran el territorio mexicano a fin de que realizaran sus
propuestas, sefialaran sus puntos de vista y al llegar a un acuerdo final, que
después someterian a sus Congresos locales para su final aprobacién.
Este proceso de consenso podria tardarse varios afios, por e} natural proceso
legislative, independientemente de otros intereses de tipo econdmico, politico y
social.
Independientemente de lo anterior, de llevarse a cabo esta reforma, los Municipios
tendrian un minimo garantizado de mecanismos para la prestacién de los servicios
de agua potable y aicantarillado, pero estos mecanismos solo servirian para
hacerlos efectivos en caso de que et propio Municipio decidiera otorgarlos en
concesién, con lo cual nos encontramos ante el problema principal sustentado en
esta tesis, es decir, mientras el Municipio preste el servicio, no existiria el marco
regulatorio que sujetara al propio Municipio a prestar un buen servicio en caso de
que éste sea prestado de manera deficiente, ya que el ordenamiento Constitucional
seguirla disponiendo que “...Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando
145
asi fuere necesario y lo determinen las leyes, tendran a su cargo los siguientes
servicios ptiblicos: a) Agua potable y alcantarillado...”.
6.1.2. CREACION DE UN ORGANO PUBLICO DESCONCENTRADO DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA MUNICIPAL
Este Organo, se encargaria de regular todo lo concerniente a fa prestacién de los
servicios puiblicos de agua potable y alcantarillado.
Al analizar este segundo planteamiento, nos enfrentamos al hecho de que, si el
Municipio, actualmente no cuenta con un marco regulatorio eficiente para fa
prestacién de estos servicios, cuando éi mismo los presta, la creacién de un
érgano ptblico desconcentrado de la administracion publica municipal que se
encargara de regular todo fo concerniente a la prestacién de los servicios publicos
de agua potable y alcantarillado no seria la solucion, en virtud de que seria una
autoridad dependiente de! propio Municipio la que se encargara de vigilar la
prestacién de un servicio a cargo del Municipio.
En este supuesto, al igual que en el primer pianteamiento, fa tnica innovacion
importante seria el hecho de contar con un adecuado marco regulatorio en
tratandose de concesionarios del servicio, pero seguiriamos con lagunas y escasa
regulacién cuando el servicio sea prestado por el propio Municipio. Caso en el que
se encuentran la mayorfa de los Estados de la Republica.
146
Como observamos, ninguna de fas dos soluciones anteriores nos ofrecen una
teforma sustancial que sujete al Municipio a mejorar o por lo menos prestar un
buen servicio, y no nes ofrecen mecanismos para poder exigir sea sancionado o
revocado en caso de incurrir en aiguna falta u omisién.
6.1.3. PRIVATIZACION DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE,
ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO
Dicha privatizacién tendria a nuestro parecer muchas ventajas, pues existiria
compeitencia entre las empresas prestadoras del servicio, habria inversién del
sector privado, estimulos fiscales por tratamiento de aguas residuales,
construccién de plantas de tratamiento, etc. Ademas, las empresas estarjan
sujetas a un régimen juridico establecido con anterioridad, asi como a las
condiciones estipuladas en la concesién y/o contrato de prestacién de servicios
que al efecto se otorgara.
a) La participacién det Sector Privado
La iniciativa privada, a través de la aplicacién de tecnologia, capacidad
empresarial y entrenamiento continuo del personal, es capaz de crear sistemas
que ofrezcan optima eficiencia durante la vida de los distintos proyectos.
La privatizacion lucrativa de los servicios de agua, no elimina la necesidad de una
participacién constante del gobierno y el sector publico, es decir, estos servicios
147
cumplen una finalidad comunitaria que va mas alla de los intereses de cualquier
empresa privada e inclusive, de los intereses del los usuarios de los sistemas.
El sector privado requiere un sistema juridico, un marco normativo y reglamentario
que logre una operacién sustentable a largo plazo, ademas, de que el sector
privado podria obtener mejores resultados ya que el gobierno puede imponer a
éste lineamientos, normas, supervisién y controles que no puede imponerse a si
mismo y que tampoco puede imponerse a si mismo el sector privado.
Ahora bien, podriamos proponer dos vertientes de acuerdo al grado de
participacién de! sector privado en la prestacién de los servicios publicos de agua
potable, alcantarillado y saneamiento, que se segirian por un marco juridico
uniforme, previamente elaborado segtin el caso. Estas vertientes son:
« Mediante la concesién que se otorque al particular, para que éste preste
los servicios pUblicos de agua potable y alcantarillado y saneamiento
dentro de un municipio, o a varios municipios, cuando existan acuerdos
intermunicipales celebrados para tal efecto.
e Mediante la privatizacién de la prestacién de los servicios puiblicos de
agua potable, alcantariflado y saneamiento, mediante concesién que se
otorgue a tos particulares, pudiendo concurrir varios particulares para
obtener la concesién y poder prestar el servicio inclusive en un mismo
Municipio o Entidad Federativa. Esto es, que se permita que dos o mas
148
concesionarios puedan prestar el servicio en una misma Entidad o
Municipio, lo cual propiciaria una competencia por parte de las empresas
prestadoras del servicio, y cuyos beneficios se traducirian entre otros, en
que el gobierno no tendria que financiar ni en obras ni en mantenimiento;
existirian mejoras en la eficiencia de la prestacién del servicio; habria
flexibilidad operacional, ya que las compafiias suministradoras se
encargarian de abarcar el ciclo completo del agua (distribucién, uso,
aprovechamiento, saneamiento), y en cualquier caso, se irataria de
empresas con solidez econémica que puedan tomar riesgos.
En cualquiera de los dos supuestos existirian sanciones y multas a las comparilas
que infrinjan las normas basicas del servicio, las obligaciones estipuiadas en la
concesién y fas disposiciones ambientales de la materia, ademas de que estarian
sujetas a un régimen juridico uniforme y previamente establecido.
Esta participacién, a nuestro parecer, resultaria de gran beneficio tanto para el
Estado, como para el beneficiario de ese servicio plblico. Es decir, al
concesionarse los servicios publicos de agua potable, alcantariliado y
saneamiento, el Estado o Municipio, a través del ente encargado de la regulacién,
gue en la estructura que se propone seria el organismo publico descentralizado
con personalidad juridica y patrimonio propios, se concretaria a vigilar al
concesionario de ios servicios. Por su parte, el prestador del servicio seria el
encargado de, ademas de prestar un eficiente servicio, disponer lo necesario para
operar, mejorar, mantener y rehabilitar la infraestructura utilizada en la prestacién
de! servicio concesionado, obligacién que conforme ai marco Jegal vigente
149
corresponde a la administracién ptblica federal, estatal o local, y debido a la
incorrecta pianeaci6n o distripucion de presupuesto o mal manejo de recursos, se
ha observado que en tos ultimos afios, en la mayoria de las entidades federativas
jas redes municipales sé encuentran en deplorables condiciones, por falta de
mantenimiento, resultado de ello, observamos, entre otros aspectos, desperdicio
de agua, principalmente por fugas, y deficiente o nulo suministro a poblaciones
furales apartadas y de dificit acceso.
A mayor abundamiento, en relacién a ia propuesta de privatizar al sector agua
potable, alcantarillado y saneamiento, cabe mencionar que en Gran Bretafia, este
sistema ha permitido optimizar ia prestacién del servicio, y ha traido como
beneficios ei gran interés dei sector privado en inversién, financiamiento y
autonomia tanto técnica como operacional, desarrollandose una gran tecnologia
en torno al aqua y su manejo. Las empresas prestadoras del servicio compiten
entre ellas para optimizar el servicio y contar con mayor numero de clientes, y
éstos ultimos, a su vez, se ven beneficiados, ya que tienen la opcidn de contratar
los servicios de la empresa que les ofrezca mas beneficios, ya en servicio, en
atencién, en costos, etc.
Cabe sehatar que independientemente de io anterior, Gran Bretafia es un ejemplo
a seguir en cuanto a su legislacién y regulacién en materia de medio ambiente,
asi, existen disposiciones muy rigidas en cuanto al manejo y cuidado del agua, por
tanto las empresas prestadoras del servicio tienen que apegarse estrictamente a
las normas establecidas so pena de incurrir en graves sanciones y, en su caso
revocacién de la concesién para prestar el servicio. Por tanto, ademas de competir
150
por calidad de servicio, efectian un muy buen manejo y tratamiento del agua a fin
de evitar su contaminacién, desperdicio, sancién, y/o revocacién.7?
Esta alternativa de solucién podria ser de gran beneficio para todos los sectores
involucrados, sin embargo, estamos consientes de que su implementacién
requeriria de un profundo estudio, y andlisis. Adernas de que su puesta en practica
podria considerarse a largo plazo.
En efecto, aunque consideramos buena esta propuesta, sus resultados no serian
inmediatos, con lo cual no solucionamos la situacion que se vive actualmente, y
que exige soluciones a corto plazo.
6.1.4. CREACION DE UNA LEGISLACION FEDERAL EN MATERIA DE
PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS DE AGUA POTABLE,
ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO
Esta legistacién federal, debera estabiecer las directrices en materia de agua
potable, alcantarillado y saneamiento, con las consecuentes reformas a los
articulos 73 y 115 constitucionales, asi como la creacién de un Organismo
Descentralizado de Ja Administracién Publica Federal que vigile y aplique la
legislacién que se genere.
® Conferencia “MANEJO DEL AGUA* Organizado por British Water y la Embajada de Gran Bretaria, en la Camara Nacional de Comercio, México, 1998.
151
éPor qué reformas Constitucionales?
En nuestro sistema federal encontramos que, todo lo que no esta expresamente
facultado a la Federacion, se entiende reservado a los Estados, de conformidad
con el articulo 124 de la Carta Magna, y es Ia fracci6n Ill det articulo 115, la que
otorga facultad a la administracién municipal, para llevar a cabo lo concerniente a
servicios de agua potable y alcantarillado.
A fin de dar mayor participacién a Ja iniciativa privada, en igualdad de
circunstancias con el sector publico, y toda vez que las alternativas 1 y 2
propuestas en este Capitulo son insuficientes, consideramos necesario, crear una
legislaci6n a nivel federal y es por esa razon que se requeriran previamente las
teformas Constitucionales planteadas.
Por Jo anterior, consideramos necesario uniformar el marco regulatorio pero
mediante reformas a nivel federal, primero, en las que el gobierno federal retome
fas decisiones en materia de prestacién de servicios ptiblicos de agua potable y
alcantarillado, e incluir el saneamiento. Esta reforma, se efectuaria al articulo 73
de nuestra Constitucién, como se vera en el Capitulo de Conclusiones.
Hecho lo anterior, sera necesario reformar el articulo 115 de nuestra Constituci6n
Politica, en e! sentido de derogar el inciso a) de la Fraccién Ul, relativa a ta
prestacién de los servicios de agua potable y alcantarillado a cargo de los
Municipios.
152
Hechas las reformas arriba indicadas, seria necesario crear una legislacion federal
para la prestacién de los servicios pUblicos de agua potable, alcantarillado y
saneamiento, y la creacién de un organismo pUtblico descentralizado de la
administracion federal, con personalidad juridica y patrimonio propios, que seria el
érgano rector y sancionador, el que aplicaria Ia legislacion federal y que vigilaria a
los prestadores del servicio publico de agua potable, alcantarillado y saneamiento,
pero sin facultades para ser el prestador del servicio.
a) Aspectos a considerarse en la Legislacién Federal
Esta legislacién propuesta contendria los mecanismos necesarios para sujetar a
los Municipios y Estados que presenten directamente el servicio pUblico de agua
potable y alcantarillado, a hacerlo a través de un organismo operador, el cual para
efectos de dicha ley, seria considerado como concesionario y debera sujetarse a
las mismas condiciones que los particulares concesionarios, a fin de que en caso
de incumplimiento, e! érgano rector pueda revocar esa concesi6n y otorgarla a
otra persona publica o privada.
La participacién de! sector privado en la multicitada prestacién de los servicios de
agua potable y alcantaritlado, se daria en igualdad de circunstancias frente al
sector plblico, es decir, que para efectos de la ley, todos serian concesionarios y
estarian sujetos a los mismos derechos y obligaciones rigiéndose por las mismas
disposiciones legales aplicables.
En efecto, en la Legislaci6n federal propuesta, se deberan tomar en cuenta, entre
otros los siguientes aspectos generales:
153
e Separar las funciones de operacién y regulacién.
Como alternativa de solucién financiera y mayor transparencia en la operacién y
manejo de recursos. Por tanto, creemos conveniente que, af ser dos entes
distintos los que operen y regulen ia prestacién de los servicios de agua potable y
alcantarillado, se mejorara la prestacidn de dichos servicios.
Ei ente encargado de la regulacién seria e! organismo publico descentralizado del
gobierno federal, con personalidad juridica y patrimonio propios, éste seria el
organo rector, encargado de aplicar y vigilar el cumplimiento det marco regulatorio,
con amplias facultades para intervenir, vigilar, sancionar y en su caso, revocar fa
concesi6n 0 ei contrato de prestacién de servicios respectivo.
Por su parte, el ente encargado de la operacién seria el municipio, organismo
operador o particular que tenga concesidn y/o contrato de prestacién de servicios
respectivo, y que tendria a su cargo el suminisiro, saneamiento, ampliacién,
operacién, conservacién y mantenimiento de {a infraestructura hidrdulica y las
demas funciones inherentes a tal prestacion.
Respecto a lo expuesto en el sentido de crear un organismo a nivel federal como
organo rector, y no continuar con el érgano a nivel estatal o municipal, como en la
actualidad opera, es principalmente porque en fa practica se ha demostrado que
dichos organismos, en la mayoria de los casos no cumplen con las expectativas
para las cuales fueron creados, es decir, si el organismo es un descentralizado del
Estado, y el propio Estado es el actual prestador de los servicios, es claro que no
154
existe autonomia de dicho organismo por diversos motivos, pudiendo mencionar
algunos como presiones politicas, desviacién de fondos ya sea para otros
programas, o sectores, etc., ademas si e} Estado presta un deficiente servicio, y el
encargado de su vigilancia es otro organismo del propio Estado, es claro que éste
ultimo no ejercitara accion alguna para revocarse él mismo una concesién, ya que
existen de por médio diversos intereses no siempre encaminados a satisfacer la
demanda de agua potable, alcantarillade y saneamiento.
Por lo anterior, al ser un organismo descentralizado de la administracion federal el
6rgano rector, si estariamos hablando de autonomia técnica y financiera, y con las
facultades que se le pretenden delegar, podria, bajo el esquema regulatorio
propuesto, decidir si mantiene o revoca una concesién o contrato de prestacién de
servicios ya sea ai Estado, Municipio o particular que lo esté prestando de manera
deficiente.
¢ Autoridad gubernamental impositora de multas y sanciones (con
facultades de vigilancia, comprobacién, inspeccién, etc. tratandose de
contaminacion de aguas nacionales).
Como ya hemos observado, la autoridad federal para vigilar y prevenir ta
contaminaci6n de las aguas es la Comisién Nacional del Agua (CNA), tal y como
se establece en el articulo 9° de la Ley de Aquas Nacionales (LAN); esta autoridad
cuenta con ampiias facultades de vigilancia, comprobacién, observacién,
inspeccién y sancién en los casos que la LAN y su Reglamento contienen
claramente sefalados.
155
Al respecto, consideramos que dichas atribuciones de la CNA deben seguir de
igual forma, puesto que no contraponen ta propuesta aqui presentada.
Ahora bien, ta autoridad encargada de vigilar, sancionar, inspeccionar, etc.
tratandose de las concesiones otorgadas para la prestacién de los servicios de
agua potable, alcantarillado y saneamiento, seria el Organo PUblico
Descentralizado que se propone.
« Figuras juridicas para la prestacion del servicio.
Al respecto, consideramos que la ley federal debera de contempliar las figuras de
la concesi6n y el contrato de prestacién de servicios, asi como fas disposiciones
complementarias a estas figuras, tal seria et caso de los derechos, {as
obligaciones, formas de terminacién, causas de revocacién, garantias, etc.
Disposiciones que serian aplicables tanto a Estados, Municipios 0 particulares que
presten el servicio, en el entendido que para efectos de esta ley, todos ellos seran
considerados como concesionarios.
e Obligaci6n de sanear Jas aguas antes de devolverlas a los cuerpos
receptores.
En esta regulacién federal, se establecerfa la obligacién de tratar todas las aguas
que se utilizan en la prestacién del servicio publico de agua potable y
alcantatillado, antes de ser devueltas a los cuerpos receptores de propiedad
nacional. Obligacién que seria sumida por el concesionario del servicio, o por
algun tercero contratado por él.
156
6.1.5. CREACION DE UN ORGANISMO PUBLICO DESCENTRALIZADO DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL
Derivado de jas reformas propuestas, se propone la creacién de un érgano publico
descentralizado, el cual puede ser creado por ley o decreto de! Congreso de la
Union, o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad juridica y patrimonio
propios, y cuyas caracteristicas y finalidad se contemplaran en el Capitulo de
Conclusiones.
En efecto, lo que se busca con estas reformas, es establecer un marco juridico
uniforme con lo cual se mejore la calidad de la prestacién de los servicios de agua
potable, alcantarillado y saneamiento, dando amplias facilidades a la concurrencia
del sector privado, para que éste invierta y financie obras y servicios cuyo
beneficio final siempre sera para los usuarios del servicio.
157
CAPITULO SEPTIMO
ESTUDIO COMPARATIVO DE LAS LEGISLACIONES DE ARGENTINA MEXICO
Y CHILE RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE PARTICIPACION PRIVADA Y
SOCIAL EN LAS OBRAS HIDRAULICAS Y EN LA CONCESION DE SERVICIOS
DE AGUA
7A. ARGENTINA
En Argentina, existe el Ordenamienta denominado Marco Regulatorio para la
Concesién de los Servicios de Provision de Agua Potable y Desagties Cloacales,
que regula la Capital Federal y los Partidos de Almirante Brawn, Avellaneda,
Estevan Echeverria, La Matanza, Lanus, Lomas de Zamora, Morén, San
Fernando, San Isidro, San Martin, Tres de Febrero, Tigre y Vicente Lopez, de la
Provincia de Buenos Aires.
En esta Ley se contempla la concesién de servicio publico mediante Ja figura
juridica del contrato de concesién de servicio publico (Articulo 7°).
Los concesionarios y los eventuales subconcesionarios (que pueden ser
particulares) deberan contar con probada experiencia en la prestacién de servicios
de agua potable y desagties cloacales, y con {a suficiente y especifica capacidad
técnica y financiera, para prestar el servicio. (articulo 28).
158
Los concesionarios participaran de manera directa extendiendo manteniendo y
renavando las redes externas y prestar el servicio en condiciones de continuidad,
regularidad, calidad y generalidad que aseguren suficiente prestaci6n a los
usuarios y la proteccion al medio ambiente. (articulo 9°).
ADEMAS SE PARTICIPAN DIRECTAMENTE EN:
- Preparacién de planos de operacién, inversién, mejoras y expansi6n; celebracion
de convenios con personas y entidades internacionales, provinciales o
municipales, publicas o privadas; actuando como sujeto expropiante.
- Solicitando la constitucién de restricciones al dominio y servidumbres por parte
del ente regulador; construyendo, operando y/o manteniendo las instalaciones
fuera del area regulada para la provision de servicios de agua potable y desagiles
cloacales; efectuando propuestas al ente regulador relativas al régimen tarifario.
- Administrando y manteniendo los bienes afectados al servicio; acordando con las
empresas prestatarias de servicios publicos, instituciones o particulares el uso
comin del suelo o subsuelo, cuando sea necesario para la construccién y
explotacién de las obras previstas y los planes aprobados.
~ Publicando informacién para que los usuarios tengan conocimiento general sobre
los planes de mejoras y expansidn de ta red operada y del servicio,
159
-Procediendo de oficio a la anulacion de fuentes alternativas de captacién o
recepcién de agua o desagites cloacales; disponiendo el corte del servicio.
- En caso de que se detecien infracciones cometidas por ios usuarios que
ocasionen contaminaci6n de los cursos de agua o sus fuentes naturales o
perjudiquen sus servicios y/o instalaciones intimar el cese de la infraccién, en caso
de negativa podra requerir al ente regulador autorizaci6n para eliminar la causa de
la polucidn sin perjuicio de las sanciones.
- Cobrando las tarifas por los servicios prestados.
- Con autorizacién del ente regulador, comercializando excesos de produccién de
agua potable o capacidad cloacal y productos del tratamiento de efluentes
cloacales o agua cruda o realizando ‘actividades comerciales o industriales, de
estas actividades las utilidades deberan beneficiar a los usuarios a través de las
tarifas o planes de mejoras y expansién.
- Captacién de aguas superficiales de rios y cursos de aguas nacionales o
provinciales y aguas subierraneas, para la prestacién de los servicios sin otra
limitacién que el uso racional y sin cargo alguno.
- Utilizando la via publica, el subsuelo para la instalacién de caferias, conductos y
obras y construcciones afectas al servicio sin cargo alguno.
160
- Obteniendo libre de todo cargo y gravamen de los terrenos o fuentes de provision
de agua, que pertenezcan a los municipios del area regulada de la provincia de
Buenos Aires.
- Vertido de los efluentes cloacales a los cursos de agua sin cargo alguno. (articulo
28).
Esta ley regula que ef servicio se pueda subconcesionar siempre que se cumpla
los siguientes lineamientos:
~ Que exista autorizacién previa del ente regulador.
~ No podraén otorgarse fuera de las dreas de expansién o remanente.
~ Que el subconcesionario ileve una contabilidad independiente del concesionario.
- Que el subconcesionario se someta a los mismos controles y obligaciones del!
concesionario.
- Las subconcesiones no podran exceder del 25% anual de la facturacién del
concesionario.
- La subconcesion no permitiré desvirtuar el contrato de concesién en sus
aspectos econdmicos, técnicos ni juridicos.
161
- Que el concesionario mantenga plena y total responsabilidad emergente de la
operacién y mantenimiento del servicio subconcedido.
- El ente regulador estara facultado para extinguir la subconcesion en caso de
incumplimiento de alguna de las condiciones mencionadas. (articulo 30).
Respecto de la regulacién tarifaria, fa ejercera el ente regulador en base al andalisis
que realice de los planes de mejoras y expansi6n que el concesionario presente
periddicamente, la variable de regulacion tarifaria sera el monto de ingresos que el
concesionario reciba por los servicios que preste en funcién del numero de
usuarios servidos en cada afio, y las condiciones de eficiencia que se propongan
en cada plano. (articulo 47).
La restitucién de los bienes concesionados, sera sin cargo a la extincién de la
concesién, la transferencia al estado nacional de todos los bienes afectados al
servicio, sea que se hubieren transferido con la concesién o que hubieren sido
adquiridos o construidos durante su vigencia, exceptuandose aquellos bienes que
hubieren sido enajenados y/o substituides durante la vigencia de la concesién,
debiéndose entregar en buenas condiciones de uso y explotacién considerando al
servicio como un sistema integral que debera ser restituido en correcto estado de
funcionamiento. (articulo 64)
EN RESUMEN: Esta ley prevé la posibilidad de concesionar el servicio publico,
dando amplias facilidades en todos los aspectos a toda persona publica o privada
162
que cumpla con los requisitos ya sefialados, y otorgando en concesién o
subconcesién practicamente la mayoria de los servicios que por ley corresponde
prestar al estado.
7.2. CHILE
Desde el punto de vista conceptual, la legislacién Chilena sobre aguas, responde
a requerimientos y circunstancias muy particulares, de caracter econdmico,
politico, geografico y social.
E} Cédigo de aguas de la Republica de Chile se inserta dentro de una tendencia
neoliberal, eminentemente privatista, que en esencia concibe a Jos recursos
hidraulicos como susceptibles de ser aprovechados bajo la formula de un derecho
real en favor de los particulares, siendo del dominio de su titular, quien podra usar,
gozar y disponer de los mismos de conformidad con !a Ley.
En Chile encontramos que el Ordenamiento denominado Cédigo de Aguas es el
que regula todo Io relativo a la materia de aguas en dicho pais, asi tenemos que:
La Direcci6n General de Aguas, que depende del ministerio de obras publicas y
cuenta con un Director General, tiene entre las facultades mas importantes las de:
- Planificar ei desarrollo del recurso con el fin de formular recomendaciones para
su aprovechamiento.
163
- Investigar y medir el recurso.
- Ejercer Ja policfa y vigilancia de las aguas en los cauces naturales de uso publico
e impedir que en ellos se construyan, modifiguen o destruyan obras sin
autorizaci6n.
- Vigilar estrictamente el funcionamiento de las juntas de vigilancia, de
conformidad con lo dispuesto en el Cddigo que se comenta. (articulos 298 y 299).
Las aguas son bienes nacionaies de uso publico y se otorga a los particulares el
derecho de aprovechamiento de ellas, en conformidad a las disposiciones de
dicho Codigo. (articulo 5°).
EI derecho de aprovechamiento es un derecho real que recae sobre las aguas y
consiste en el uso y goce de ellas, con los requisitos y en conformidad a las reglas
que prescribe ese Codigo.
E} derecho de aprovechamiento sobre las aguas es de dominio de su titular, quien
podra usar, gozar y disponer de é! en conformidad a la Ley.(articuto 6°).
El que tiene un derecho de aprovechamiento fo tiene, igualmente, a los medios
necesarios para ejecutarlo. Asi, el que tiene derecho a sacar aqua de una fuente
situada en la heredad vecina, tiene el derecho de transito para ir a ella, aunque no
se haya establecido en el titulo. (articulo 8°).
164
El que goza de un derecho de aprovechamiento puede hacer, a su costa, las
obras indispensables para ejecutarlo. (articulo 9°).
EI proyecto, construccién y financiamiento de las modificaciones que fuere
necesario realizar en cauces naturales o artificiales, con motivo de la construccién
de obras publicas, urbanizaciones, edificaciones y obras en general, seran de
responsabilidad y de cargo de quien las ordene.
La operacién y mantenimiento de las nuevas obras seguiran a cargo de las
entidades que operaban y mantenian el sistema original, pero si ello implica un
aumento de los gastos de operacién y mantenimiento, el que encomendé Ia obra
debera absolver el mayor costo. (articulo 41)
Constituyen un sistema de drenaje todos los cauces naturales o artificiales que
sean colectores de aguas que se extraigan con el objeto de recuperar terrenos
que se inundan periddicamente, desecar terrenos pantanosos o vegosos y
deprimir niveles freaticos cercanos a la superficie. (articulo 48).
La obligaci6n de mantener los cauces u obras que constituyen el sistema de
drenaje, recae sobre todos aquellos que reportan beneficios del mismo.
Los beneficiarios que sanean sus predios por medio de un mismo sistema de
drenaje, constituiran por ese hecho, una comunidad de drenaje, reconocida y
regulada por ley. (articulos 49 y 51).
165
El uso por terceros de derrames o drenajes no constituye gravamen o servidumbre
que afecte al predio que fos produce, siendo actos de mera tolerancia que no
confieren posesién ni son materia de prescripcién. (articulo 54).
Cuando dos 0 mas personas tengan derechos de aprovechamientos sobre aguas
de un mismo canal o embalse, o usen en comin fa misma obra de captacién de
aguas subterraneas, podran reglamentar su comunidad constituyéndose en
asociaci6n de canalistas o en cualquier tipo de sociedad, con objeto de tomar las
aguas de! canal matriz, repartirlas entre fos titulares de derechos, construir,
explotar, conservar y mejorar las obras de captacién, acueductos y otras que sean
hecesarias para su aprovechamiento. En caso de cauces naturales podran
organizarse come junta de vigilancia. (articulo 186).
La Ley de Chile prevé que las comunidades de aguas podran organizarse por
escritura publica suscrita por todas los titulares de derechos que se conducen por
la obra comun, La existencia de dichas comunidades sera declarada por el juez
del lugar que corresponda, y fijados los derechos de los comuneros. El derecho de
cada uno de los comuneros sobre el caudal comtin sera el que conste en sus
tespectivos titulos. Se dispane que las comunidades se entenderan organizadas
por su registro en la Direccién general de Aguas. Las cuestiones sobre
preferencias que aleguen los duefios de derechos de aprovechamiento, no
impediran la organizacidn de las comunidades; mientras se resuelve el litigio, se
podran organizar comunidades sobre la base de ral provisional. Los estatutos se
aprobaran por la mayoria de los derechos de aprovechamiento en las aguas
comunes.(articulos 187 y 188).
166
Cuando dos o mas personas aprovechen en beneficio comin obras de drenaje o
desagiie, se constituiraé una comunidad de ese género, mismas que se
organizaran de acuerdo a la propia ley 0 con sujecién a sus esiatutos.(articulo
252).
EN RESUMEN: Siendo Ia Repiiblica de Chile el primer pais latinoamericano en
adoptar una tesis neoliberalista de desarrollo econdmico, su normatividad sobre
los recursos hidraulicos no es ajena a esta influencia.
Las tesis, conceptos y objetivos derivados de esta Ley, en realidad hacen que esta
legislacién, encuentre pocos puntos de contacto con las normas que se
encuentran en vigor en nuestro pais.
Sin embargo, su concepcién eminentemente privatista permite que los recursos
hidraulicos sean aprovechados como un derecho real en favor de particulares,
siendo del dominio de su titular, quien podra usar, gozar, y disponer de los
mismos.
Los derechos de aprovechamiento de las aguas, comprenden !a concesién de los
terrenos de dominio publico para hacerlos efectivos, y conllevan por ministerio de
ley, la facultad de imponer todas las servidumbres necesarias para su ejercicio.
Por ministerio de ley, por ef solo hecho de que dos o mas personas aprovechen
obras de drenaje o desagte en beneficio comun, existe una comunidad que, salvo
167
convencién expresa de Jas partes se regird por las reglas corporativas previstas en
el Cédigo para las comunidades de usuarios; tales regias incluyen las de cobro de
cuotas, para el mantenimiento de la infraestructura.
7.3. MEXICO
La legislaci6n mexicana prevé en diversos Ordenamientos la posibilidad de
concesionar los servicios de agua potable y alcantarillado, a particulares personas
fisicas o morales, siempre que cumplan con los requisitos que en las mismas se
sefialan.
Cabe aclarar, que independientemente de! marco tegulatorio general para la
prestacién de estos servicios, cada Estado, en sus Leyes Organicas Estatales y
Municipales contemplan o no dicha posibilidad, resultando que en algunos
Estados de fa Republica Mexicana se dan amplias facilidades para la concesion a
particulares, siendo que en otros ni siquiera se prevé dicha posibilidad, en cuyos
casos la prestacién del servicio corre por cuenta del Estado quien delega esa
facultad directamente al Municipio.
MARCO JURIDICO.
1.- Quinto parrafo del articulo 27 Constitucional. El cual nos sefiala que tipo de
aguas son consideradas propiedad de la nacién, y cuales como parte integrante
de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus
168
depésitos, haciendo la distincién en caso de localizarse en dos o mas predios, en
cuyo caso el aprovechamiento de estas aguas se considerara de utilidad publica, y
quedara sujeto a las disposiciones que dicten fos Estados.”
2.- Sexto parrafo del articulo 27 Constitucional. El cual expresa, e! dominio de la
nacion sobre dichas aguas, el cual es inalienable e imprescriptible y la explotacién,
el uso 0 el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o
por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podra realizarse
sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con
las reglas y condiciones que establezcan las leyes.
3.- Articulo 115 Constitucional.- En el se sefiala que los Estados adoptaran, para
su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, y
tendran como base de su divisién territorial y de su organizacién politica y
administrativa, el Municipio libre.
Igualmente, contempla la posibilidad de que los Municipios, con el concurso de los
Estados cuando asi fuere necesario y lo determinen las leyes, puedan tener a su
cargo la prestacién de los servicios puiblicos de agua potable y alcantarillado. Y si
asi lo requieren, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podran coordinarse y
asociarse para la mas eficaz prestacién de los servicios publicos que les
corresponda,
Por otra parte, tanto en la Ley de Aguas Nacionales como en su Reglamento,
encontramos sustento juridico para poder otorgar la concesién de dichos servicios
169
pliblicos a la iniciativa privada o a los particulares que cumpian con los requisitos
que en dichos Ordenamientos se establecen.
4.- Articulo 102 de la Ley de Aguas Nacionales. Dispone que la promocié6n y
fomento de ta participacién de los particulares en el financiamiento, construccion y
operacién de infraestructura hidrdulica federal, asi como en Ia prestacién de los
servicios respectivos, se considera de utilidad publica, para esto, la Comisién
podra:
-. Celebrar con particulares contratos de obra publica y servicios con la modalidad
de inversion recuperable, para la construccién, equipamiento y operacién de
infraestructura hidraulica, pudiendo quedar a cargo de una empresa la
responsabilidad integral de la obra y su operacién, en los términos que el
Regiamento de la Ley de Aquas Nacionales dispone.
-. Otorgar concesion total o parcial para operar, conservar, mantener, rehabilitar y
ampliar la infraestructura hidraulica construida por e! gobierno federal y ta
prestacién de los servicios respectivos; y
-. Otorgar concesién total o parcial para construir, equipar y operar ia
infraestructura hidraulica federal y para prestar el servicio respectivo.
~. Para el tramite, duracién, regulacién y terminacién de la concesi6n total o parcial
Para construir, equipar y operar la infraestructura hidraulica federal y para prestar
el servicio respectivo, se aplicara lo dispuesto en la Ley para las concesiones de
170
explotacién, uso 0 aprovechamiento de agua, y lo que dispanga el Reglamento.
Los usuarios de dicha infraestructura tendran preferencia en el otorgamiento de
estas concesiones.”
5.- Articulo 160 de! Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales.- Sefiala que en
las concesiones para que, parcial o totalmente se pueda operar, conservar,
mantener, rehabilitar y ampliar la infraestructura hidraulica construida por ei
gobierno federal y ia prestacién de los servicios hidraulicos federales respectivos
se observara lo siguiente:
~ Se convocara a los usuarios de la infraestructura hidraulica para que,
organizados en personas morales, puedan presentar posturas y participen en el
concurso de la concesién respectiva.
- Se convocara igualmente a terceros interesados y sé procedera a efectuar el
concurso respectivo.
- Podran participar los interesados que demuestren su solvencia econémica, asi
como su capacidad técnica, administrativa y financiera, y cumplan con los
requisitos que establezcan las bases que expida la Comision Nacional del Agua.
- En las bases del concurso, se incluiran los criterios con los que se seleccionara
el ganador, asi como la duracién, regulacién y terminacién del titulo de concesién
respectivo, tornando en cuenta lo sefialado para el concurso de las concesiones
para el aprovechamiento de aguas nacionales, en lo que les sea aplicable.
171
- Junto con la concesién para ef aprovechamiento de infraestructura y servicios
hidraulicos federales, se podra otorgar la concesién para el respectivo
aprovechamiento de aguas nacionales.
- El otorgamiente de las concesiones se efectuara en un séio titulo y Se sujetara a
un solo concurso conforme a la convocatoria que al efecto se expida por la
Comision Nacional del Agua.
- En igualdad de circunstancias, los usuarios de !a infraestructura hidraulica
tendran derecho de preferencia.
- La Comisién Nacional del Agua, con base en el analisis comparativo de las
proposiciones admitidas, emitira fallo debidamente fundado y motivado, el cual
sera dado a conocer a todos los participantes.
- Una vez dictada la resolucién, y cuando asi proceda, la Comisién Nacional del
Agua adjudicara la concesién.
- No se adjudicara ta concesién cuando la o las proposiciones presentadas no
cumplan con las bases del concurso. En este caso, se declarara desierto el
concurso y se procedera a expedir una nueva convocatoria."
Articulo 161 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales. Dispone que la
seleccién entre las empresas patticipantes se efectuara tomando en cuenta las
172
tariias minimas sefialadas en jas bases de ja convocatoria, conforme a lo
dispuesto en el articulo 103 de la "Ley".
Articulo 162 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales. En el que se
establecen las obligaciones de los titulares de las concesiones, mismas que son,
entre otras:
- Utilizacién de la infraesiructura concesionada solo para los fines de la misma, y
en caso de utilizarla para otros fines, se debera solicitar permiso previo a la
Comision Nacional del Agua.
- Operar, conservar, mantener, rehabilitar, mejorar y ampliar en términos del titulo
de concesion, la infraestructura concesionada, asi como mantener fas
caracteristicas de las obras e instalaciones, y no cambiarlas a menos que sea
necesarlo y se apruebe por la Comisi6n
- No se pueden transmitir derechos a terceros sin permiso previo de la Comision.
- Cubrir los derechos y aprovechamientos por la explotacién y supervisién de los
servicios y obras concesionadas en los términos que establece ia ley y el titulo
respectivo
~ Llevar a cabo las medidas de impacto ambiental necesarias y cumplir con lo
dispuesto en la Ley General del Equilibrio Ecolégico y Ja Proteccién al Ambiente y
su Reglamento.
173
- Contratar por su cuenta y mantener en vigor las pélizas de seguros contra
riesgos respecto a las construcciones e instalaciones existentes en el area
concesionada, y e caso de indemnizacién debera aplicarse a fa reparacion del
dafio causado.
- Las demas que en particular sefiale el titulo de concesién respectivo en los
términos dei concurso por el cual fue otorgada.
ESTUDIO COMPARATIVO
En Argentina el marco regulatorio para ia concesién de los servicios de provision
de agua potable y desagiies cloacales, que regula la Capital Federal y los
Partidos de Almirante Brawn, Avellaneda, Estevan Echeverria, La Matanza, Lanus,
Lomas de Zamora, Moron, San Fernando, San Isidro, San Martin, Tres de
Febrero, Tigre y Vicente Lopez, de la Provincia de Buenos Aires, es el
Ordenamiento encargado de regular todo lo referente a la materia de aguas.
En México, es la Ley de Aguas Nacionales y su Regiamento.
En Chile dicho Ordenamiento se denomina Cédigo de Aguas de la Reptblica de
Chile.
En los tres Ordenamientos mencionados se concibe, aunque de manera diferente,
la posibilidad de participacién de particulares en la concesién de obras hidraulicas
y de prestaci6n de los servicios ptiblicos de agua.
174
En México, cada Estado, en sus leyes organicas estatales y municipales
contemplan o no dicha posibilidad, resultando que en algunos Estados de la
Republica Mexicana se dan amplias facilidades para la concesién a particulares,
en tanto que en los Estados en los que no se prevé dicha posibilidad, la prestacién
del servicio corre por cuenta def Estado o Municipio respectivo.
En Chile, se concibe a los recursos hidraulicos como susceptibles de ser
aprovechados bajo la formula de un derecho real en favor de los particulares,
siendo dei dominio de su titular, quien podra usar, gozar y disponer de los mismos
de conformidad con el Cédigo de Aguas.
Asi como en Chile la Direccién General de Aguas, es la encargada de planificar el
desarrollo, investigar y medir el recurso, ejercer la policia y vigilancia de las aguas
y e| funcionamiento de las juntas de vigilancia previstas en su Cédigo, en México,
la Comision Nacional del Agua es e} Organo Administrativo Desconcentrado, el
facultado para ejercer todo lo relacionado a la politica de aguas del pais.
En cuanto al régimen juridico de las aguas, el Ordenamiento Argentino no
menciona nada al respecto, por su parte la Constituci6n Politica de los Estados
Unidos Mexicanos sefiala que las aguas san consideradas propiedad de la
nacién, su explotacién, uso o aprovechamiento por los particulares o por
sociedades constituidas conforme a Jas leyes Mexicanas, no podra realizarse
sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal. En Chile, se prevé
que las aguas son bienes nacionales de uso publico y se otorga a los particulares
175
el derecho de aprovechamiento de ellas, en conformidad a las disposiciones del
Cédigo antes citado.
Tanto en Argentina como en México, se contempia la concesién de servicio
publico mediante fa figura juridica del contrato de concesién de servicio publico y
contrato de obra publica y prestacién de servicios, respectivamente, aunque con
diferentes requisitos y obligaciones para los concesionarios. En tanto que en
Chile, aunque se podria hablar de concesi6n, su Jey no la prevé como tal, puesto
que el derecho de aprovechamiento por parte de particulares, es considerado un
derecho real que recae sobre las aguas, siendo que quien tiene un derecho de
aprovechamiento goza de la titularidad de su dominio.
En los tres paises objeto de este analisis, se contempla de manera especifica la
participacién de los particulares tanto en ei financiamiento, construccién y
operacién de infraestructura hidraulica federal, asi como en la prestacién de los
servicios respectivos. Sin embargo, encontramos que tanto en Argentina como en
Chile, ios requisitos para participacion de particulares son menos estrictos que en
México.
CONSIDERACIONES FINALES
Aunque en las tres leyes analizadas se prevé de alguna manera la participacién de
particulares en fas obras hidraulicas y en la prestaci6n de los servicios publicos de
agua, se considera que es en México donde se regula con mayor rigor y de
176
manera mas especifica todo lo referente a la administracién y operacién de dichos
servicios, otorgamiento de concesiones y requisitos y obligaciones a cumplir por
parte de las personas, ya sea fisicas o morales que quieran intervenir en la
prestacién de los servicios de agua; lo cual desde nuestro punto de vista permite
un mejor manejo, distribucién, control y aprovechamiento de tan vital recurso.
177
CONCLUSIONES
La diversidad reguiatoria en torno a la prestaci6n de los servicios puiblicos de agua
potable y alcantarillado, hace dificil la aplicacién y control de la Ley.
Ademas de lo anterior, existe un espacio limitado para la participaci6én privada en
dicho sector.
Un problema que encontramos y que les es comin a todas las Entidades
Federativas es el hecho de que no existe un régimen juridico eficaz aplicable al
cual se deban someter fos Municipios cuando ellos mismos prestan e! servicio,
consecuencia de ello es que, ante un Municipio que presta un mal servicio, no
existe disposicién alguna que lo obligue a mejorario e incluso, no se contemplan
sanciones por incumplimiento ni mucho menos existe un dOrgano rector u
ordenamiento al cual se someta.
Cada Entidad cuenta con su propia Ley Estatal para ja prestacién de los servicios
de agua potabie y alcantarillado, -que en cada Estado recibe un nombre diferente-,
sus disposiciones van encaminadas a ia organizacién administracion y
funcionamiento del érgano que se crea para tal fin, del cobro de tarifas, etc. pero
son omisas en cuanto a sanciones y/o revocaciones por faltas u omisiones
cometidas por el prestador (llamese el propio Municipio, en la mayoria de los
casos).
178
En ese sentido, las conclusiones de! presente trabajo son las siguientes:
4.- Es necesario mejorar y eficientizar la calidad de la prestacién de los servicios
2-
publicos de agua potable y alcantarillado, con el fin de beneficiar a toda ja
poblacién de México.
Para mejorar y eficientizar la calidad de estos servicios, se requieren
inversiones y financiamiento.
3.- Ante el hecho de que actualmente e! sector publico enfrenta una situacién de
escasez de recursos y de restricciones presupuestarias, fo gue ocasiona una
limitada utilizacion de inversién pdblica para el bienestar social, estas
inversiones y financiamiento para mejorar la calidad de la prestacién de los
servicios pUblicos de agua potable, alcantarillade y saneamiento, podrian
provenir del sector privado.
Para la participacién de! sector privado en la inversién y financiamiento
tendiente a mejorar la prestacién de estos servicios publicos, se hace
necesario crear los mecanismos adecuados que reguien y garanticen esa
participacién y que proporcionen certeza juridica a los inversionistas privados.
179
5.- Para proporcionar esta certeza juridica, y crear los mecanismos adecuacos
para la participacién del sector privado, primero sera necesario que las leyes
esiablezcan de manera clara y uniforme ia igualdad del sector ptiblico y el
sector privado en la prestacién de los servicios de agua potable, alcantarillado
y saneamiento.
6.- Estos mecanismos, deberan establecerse en las disposiciones juridicas de la
materia, y deberdn referirse a la figura de la concesién y el contrato de
prestacién de servicios, que se aplicarian tanto al sector ptiblico como al
privado, indistintamente; asi mismo, crear disposiciones tendientes a la
regulacién global que implica la figura juridica de ia concesion para prestacion
de servicios ptblicos.
7.- Esta igualdad de participacion de los sectores ptiblico y privado, no puede
darse en el marco regulatorio actual, ya que, como hemos mencionado a lo
largo de este trabajo, esta facuitad (para prestar el servicio publico de agua
potable y alcantarillado) reservada a los gobiernos municipales acarrea una
compleja regulacién focal que dista mucho de ser uniforme, aunado al hecho
de que la participacion del sector privado soio se da a peticion del Municipio,
caso que en realidad cas! nunca ocurre.
180
8.- Por lo anterior, se hace necesario reestructurar el total de fa legislacién en
materia de prestacion de servicios de agua potable y alcantarillado, e incluir de
manera obligatoria el saneamiento.
9.- Esta reestructura requiere, desde nuestro punto de vista, cambios sustanciales,
que deben comenzar con reformas a los articulas 73 y 115 de nuestra
Constitucién. La primera, es decir, ia reforma al 73 Constitucional, a fin de
otorgarle a Ja Federacién la facultad de legisiar todo !o reiativo a prestacién de
servicios de agua potable y alcantarillado, fa reforma al articulo 115, a efecto
de derogar la prestacidn de los servicios publicos de agua potable y
alcantarillado a cargo de los Municipios.
10.- Reformas al articulo 73 Constitucional.
Para poder pronunciar una Ley Federal, primero es necesario que los
Estados mediante sus representantes en el Congreso otorguen esa facultad
a la Federaci6n, a efecto de que ésta pueda regular en materia de prestacién
de servicios publicos de agua potable, alcantarillado, e introducir de igual
manera al saneamiento. Una vez que la Federacién esté revestida de estos
atributos, estara en posibilidades de emitir las reglas que habran de regir en
esa materia,
Para ese efecto, se propone que, en este numeral, se faculte al Congreso,
para regular todo lo cancerniente al servicio publico de agua potable,
181
alcantarillado y saneamiento, en ese sentido, la reforma que se propone al
articulo 73 Constitucional es la siguiente:
Actuaimente dice:
“Articulo 73. El Congreso tiene facultad para:
Talx...
X. Para fegislar en toda la Reptblica sobre hidrocarburos, mineria,
industria cinematografica, comercio, juegos con apuestas y sorteos,
intermediacién y servicios financieros, energia eléctrica y nuclear, y
para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del articulo 123;
Xl a XXX...”
Se propone la reforma que aparece con negrillas:
“Articulo 73. El Congreso tiene facultad para:
TalX...
X. Para legisiar en toda ja Reptiblica sobre hidrocarburos, mineria, industria
cinematografica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediacién y
servicios financieros, energfa eléctrica y nuclear, prestacién de servicios de
182
agua potable, aicantarillado y saneamiento y para expedir las leyes del
trabajo reglamentarias del articulo 123;
Xia XXX...”
11.- Reformas al articulo 115 Constitucional.
En la fraccién Ill del articulo 115, se establecen disposiciones para ia
prestaci6n de un servicio ptiblico como lo es el del agua potable y
alcantaritiado.
La prestacién del servicio ptiblico de agua potable y alcantarillado es de
orden é interés puiblico, a pesar de ello, ia regulacién del citado servicio es de
caracter local y no federal, lo cual ocasiona que el propio asignatario del
servicio sea su propio organo revisor.
A través de la practica, y como lo hemos expresado en el presente trabajo,
por motivos de diversas indoles, esta prestaci6én, en la mayoria de los casos
es deficiente, debido principalmente a que los Municipios no cuentan con los
elementos suficientes, o fa tecnologia necesaria para dicha prestacidn,
ademas de que la capacidad financiera de casi todos ellos opera con
numeros rojos.
EI hecho de que por mandato Constitucional, los Municipios deban prestar
(os servicios de agua potable y alcantarillado, con el concurso de los Estados
183
cuando asi fuere necesario y lo determinen las leyes, dificulta en gran
medida establecer mecanismos mas eficaces para su cabal cumplimiento.
Por otro lado, la realidad ha demostrado que el marco juridico actual no
cumple con las expectativas esperadas, por fo tanto, no siempre se da
cumplimiento a dicho precepto Constitucional.
Si bien es cierto que de acuerdo a la nueva politica del gobierno federal se
pretende promaver un nuevo federalismo que implica delegacién de
funciones y atribuciones a los Estados y Municipios, al hablar de un servicio
publico como Io es el del agua potable y alcantarillado, se puede conjugar
con dicha politica de descentralizacion, sin embargo no se debe permitir que
si un Estado o Municipio no se responsabiliza de tales obligaciones, no
existan mecanismos para recuperar u obligar a éstos a cumplir con tal
obligacién, por lo tanto, se propone la siguiente reforma Constitucional:
E} actual articuto 115 Constitucional dice:
"Articulo 115...
fyf..
lif, Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando as! fuere
necesario y lo determinen las leyes, tendraén a su cargo los
siguientes servicios publicos:
a) Agua potable y aleantarillado
184
bai...
Se propone deragar el inciso a) de ta fracci6n il, para quedar de la siguiente
forma:
Articulo 115. ...
Lyi.
{H. Los Municipios, con ef concurso de los Estados cuando asi fuere
necesario y lo determinen las leyes, tendran a su cargo los siguientes
servicios ptiblicos:
a) (derogado)
b) ai)...
®
Esta propuesta de reforma no excluiria al Municipio (que es el actual
prestador por mandato Constitucional), simplemente lo sujetaria a cumplir
con un marco regulatorio, asi como permitir el concurso del Estado o de un
tercero, -que en este caso pudiera ser el sector privado-, en caso de que ef
ente rector determine que asi sea necesario.
185
Es decir, la facultad de concurrencia del Estado, y en su caso, de los
particulares, ya no seria decisién del Municipio sino del ente regulador, el
cual debera sujetarse al marco propuesto antes de tomar esta determinacién.
Con estas reformas a los articulos 73 y 115 Constitucionales, se pasaria a la
Federacién la facultad de regular {o relativo a la prestacién de Jos servicios
pUblicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento, destacando que, por
primera vez, se incluiria en un numeral Constitucional lo relativo al
saneamiento, concepto que a la fecha, es mencionado solamente en la Ley
algunas leyes federales, estatales y municipales, pero no en nuestra
Constitucion, y que reviste gran importancia debido a la nueva politica en
materia ambiental.
12.- Creacién de una Ley Federal de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado
y Saneamiento.
Hechas tas reformas Constitucionales arriba indicadas, se procederia a la
creacién de una legislacion federal, que, contendria, entre otros aspectos, los
siguientes:
a) Establecer normas uniformes para la prestacion de los servicios,
b) Establecer los derechos y obligaciones del concesionario (en ef
entendido de que aunque el Estado o Municipio sean los
186
c)
a)
9)
h)
prestadores, se entenderan como concesionarios para efectos de
esta Ley),
Establecer causas de revocacién, suspension, o rescate de la
concesi6n,
Establecer sanciones y multas por acciones u omisiones previstas en
la Ley Federal como causales de éstas,
Establecer las formas y montos por concepto de garantias que
debera cubrir todo concesionario,
Capitulo especifico de disposiciones ambientales que deberan
cumplir los concesionarios,
Obligacién de sanear las aguas antes de devolverlas a los cuerpos
receptores,
Obligaciones operacionales, y de mantenimiento de redes,
i)Prever el concurso de concesiones,
j)Sefalar que el ente regulador, vigilaraé a los organismos operadores
estatales, municipales, intermunicipales y empresas privadas
contratadas o concesionadas.
187
43.- Creacion de un Organismo Publico Descentralizado de la Administracién
Publica Federal.
Para complementar las reformas Constitucionales sefialadas, se propone la
creacién de un drgano piiblico descentralizado, el cual puede ser creado por
ley o decreto del Congreso de la Unién, 0 por decreto del Ejecutivo Federal,
con personalidad juridica y patrimonio propios.
Las caracteristicas de este descentralizado, como la de todos los érganos de
esta naturaleza, serian, entre otras:
a) Gozaria de autonomia jerarquica con respecto al organo central, es
decir, poseeria un autogobierno.
b) Realizaria una funcién administrativa, es decir, su objeto, como
persona moral o colectiva, se referiria a cometidos estatales de
naturaleza administrativa.
c) Existirla un control o tutela, por parte del Estado, sobre su actuaci6n.
A pesar de que estos organismos son creados por decreto, ya sea de}
Congreso de fa Unién o del Ejecutivo Federal, existen una serie de
ordenamientos cuya aplicacién les es comin, como por ejemplo la Ley
188
Organica de la Administracion Publica Federal, la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales, etc.
Ahora bien, el que cuente con personalidad juridica propia, le permitira
realizar los actos necesarios para el logro de su objeto y finalidad, ademas el!
hecho de que sea descentralizado, Je permitira actuar en todo el territorio
nacional.
En cuanto a su objeto, consistiria en efectuar determinadas tareas que le
sean asignadas por el propio orden juridico, y que estarian relacionadas con
cometidos de naturaleza administrativa, es decir, en el caso que nos ocupa,
este 6érgano seria el encargado, entre otras, de vigilar, administrar
concesionar, sancionar, revocar, etc. todo Io relativo a la prestacion del
servicio ptiblico de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
Su finalidad, radicarfa en satisfacer el interés de la colectividad, en cuanto a
la eficaz prestacién de los servicios publicos de agua potable, alcantarillade y
saneamiento, mediante la realizacién de las funciones que le sean
encomendadas.
En cuanto a su régimen fiscal, los ingresos que obtengan por concepto de
sus atribuciones se consideraran captados por el Estado y tendran
naturaleza fiscal, por lo que se deberdn concentrar en la Tesoreria de la
Federacién.
189
Es decir, ef servicio publico de agua potable, alcantarillado y saneamiento,
queda sujeto a la administracion ptiblica federal, quien a través de un organo
administrative descentralizado, como organo rector, debera otorgar una
concesién ya sea al Estado, Municipio o particular persona moral para la
prestacion de dichos servicios, de conformidad con lias disposiciones
aplicables en la materia.
Los Estados o Municipios que presenten el servicio ptiblico de agua potable
y alcantarillado, deberan hacerlo a través de un organismo operador.
Con estas reformas, se establece un marco juridico uniforme con fo que la
actividad del sector agua potable, alcantarillado y saneamiento, se
complementaria de manera competitiva, en la que podrian concurrir los
sectores ptiblico y privado. El Estado seria el rector del vital recurso, asi
como de la infraestructura concesionada, ademas de ser érgano vigilante de
la aplicacién y cumplimiento de las disposiciones de la materia, todo ello a
través de un organismo descentralizado de la administracion publica federal
que habria de constituirse para tal efecto.
Ahora bien, el Estado seria el encargado de regular [o relativo a tarifas,
estableciendo maximas, y definiendo mecanismos de contro! y revisién
tarifaria para que las ventajas que se produzcan sean trasladadas a los
consumidores.
190
Por otro lado, y como aspectos generales de esta propuesta, ios cuales ya
hemos mencionado en el Capitulo Quinto, sera fundamental separar las
funciones de operacién y regulacién de estos servicios como alternativa de
solucién financiera y mayor transparencia en la operacion y manejo de
recursos,
Es decir, al ser dos entes distintos los que operen y regulen la prestacién de
los servicios de agua potable y alcantarillado, se mejorara la prestacién de
dichos servicios, al contar con un ente rector y un ente aperacional.
El ente encargado de la regulacién seria el organismo publico
descentralizado del gobierno federal, con personalidad juridica y patrimonio
propios, éste seria el Grgano rector, encargado de aplicar y vigilar el
cumplimiento del marco regulatorio, con amplias facultades para intervenir,
vigilar, sancionar y en su caso, revocar la concesién o el contrato de
prestacién de servicios respectivo. Cabe sefialar que, este ente, no podra
por ningun motivo encargarse de la parte operacional, es decir no se le
concederia facultad para prestar, por el mismo, los servicios publicos de
agua potable, aicantarillado y saneamiento.
Por su parte, el ente encargado de la operacién seria e! Municipio, Estado o
particular que tenga concesién y/o contrato de prestacién de servicios
tespectivo, y que tendria a su cargo el suministro, saneamiento, ampliacién,
operacion, conservacion y mantenimiento de ia infraestructura hidraulica y las
demas funciones inherentes a tal prestacion.
19}
Ademas, el hecho de que el gobierno siga imponiendo las tarifas innerentes a
la prestacién y consumo de agua potable, alcantarillado y saneamiento
evitaria competencias desleales y abusos, trayendo como consecuencia que
cada empresa trate de eficientizar y ahorrar en el proceso de conduccién y
abastecimiento, a fin de obtener una ganancia, por lo que pondrian mas
interés en el cuidado y mantenimiento de fas redes municipales para evitar
pérdidas por fugas y desperdicio de agua.
En efecto, en virtud de esta propuesta de reformas, los particulares podran
participar obteniendo la concesién para la prestacién de los servicios de agua
potable, alcantarillado incluyendo al saneamiento.
14.- En cuanto al saneamiento, -que se refiere al tratamiento que deben recibir las
aguas antes de ser vertidas en los cuerpos de propiedad nacional-, nos
parece sumamente importante incorporarlo como actividad obligatoria del
responsable de {a prestacién de servicios de agua potable y alcantarillado, -o
de quien éste contrate para tales efectos-, ya que el mandato Constitucional
actual establece que la prestacién de los servicios publicos de agua potable y
alcantarillado estaran a cargo de los Municipios con et concurso de los
Estados cuando asi fuere necesario y lo determinen las leyes, sin embargo
es omiso en cuanto a la obligacién de sanear las aguas utilizadas en virtud
de estos servicios.
Si bien es cierto que la obligacién de sanear las aguas esta previsto en otros
ordenamientos como la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento, y la Ley
General del Equilibrio Ecoldgico y Ia Proteccién al Ambiente, por tratarse de
una actividad importante para preservar nuestro medio ambiente y mejorar el
aprovechamiento de tan vital recurso, esta propuesta también va encaminada
a crear conciencia al prestador de] servicio a dar un tratamiento previo a las
aguas antes de descargarlas o vertirlas en Jos cuerpos receptores de
propiedad nacional. Ademas de la posibilidad, en su caso, de tratarlas para
su uso en otras actividades productivas.
193
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201
