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Gobierno del Estado de México

E D I T O R

CONSEJO CONSULTIVO DEL BICENTENARIODE LA INDEPENDENCIA DE MÉXICO

ENRIQUE PEÑA NIETO

Presidente

LUIS ENRIQUE MIRANDA NAVA

Vicepresidente

ALBERTO CURI NAIME

Secretario

CÉSAR CAMACHO QUIROZ

Coordinador General

COLECCIÓN MAYORH I S T O R I A Y S O C I E D A D

2 0 1 1

APOLINAR MENA VARGAS

Enrique Peña NietoGobernador Constitucional

Alberto Curi Naime Secretario de Educación

Impreso en México

Consejo Editorial: Luis Enrique Miranda Nava, Alberto Curi Naime,

Raúl Murrieta Cummings, Agustín Gasca Pliego,

David López Gutiérrez.

Comité Técnico: Alfonso Sánchez Arteche, José Martínez Pichardo,

Rosa Elena Ríos Jasso.

Secretario Técnico: Edgar Alfonso Hernández Muñoz.

La administración pública del Estado de México durante la Primera República Federal 1824-1835

© Segunda edición. Secretaría de Educación del Gobierno del Estado de México

© Instituto de Administración Pública del Estado de México

© Apolinar Mena Vargas

Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio o procedimiento, sin la autorización previa del Gobierno del Estado de México, a través del Consejo Editorial de la Administración Pública Estatal.

DR © Gobierno del Estado de México

Palacio del Poder Ejecutivo

Lerdo poniente no. 300, col. Centro, C.P. 50000,

Toluca de Lerdo, Estado de México.

Número de autorización del Consejo Editorial de la Administración

Pública Estatal CE: 205/01/85/11

© Consejo Editorial de la Administración Pública Estatal. 2011

www.edomex.gob.mx/consejoeditorial

[email protected]

ISBN 968-484-655-X (Colección Mayor)

ISBN 978-970-xxxxxxxxx

La presente publicación ha sido acreedora a la mención honorífica del Certamen Administración

Pública del Estado de México, 1988. EI jurado calificador estuvo integrado por un representante de

cada una de las siguientes instituciones: Gobierno del Estado de México, Universidad Autónoma

del Estado de México, Instituto Nacional de Administración Pública, Escuela Nacional de Estudios

Profesionales-Acatlán y el Instituto de Administración Pública del Estado de México.

NOTA: El lector encontrará el uso de diversos vocablos o expresiones con el lenguaje que en el

siglo XIX prevalecía.

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I N T R O D U C C I Ó N

LA MISIÓN DE UNA investigación histórica consiste en rescatar la acción global de la sociedad, generar nuevos conocimientos que sometan a prueba las versiones ritualizadas del ayer, y aportar juicios de valor que enriquezcan el acervo cognoscitivo de los pueblos.

Comprender y hacer comprender, antes que juzgar, es la premisa que debe guiar los estudios históricos de la administración pública. No basta con descubrir los aciertos y los fracasos de los hombres que nos precedieron en el tiempo y en el espacio; debemos por encima de esto, conectarlos con el presente para explicar la situación actual. El pasado no es sólo una memoria histórica, sino un proceso real que condiciona el presente; porque las acciones de los hombres se integran en un solo proceso: los hechos pasados se enlazan con el hoy y el mañana.

El desarrollo de la administración pública estatal ha sido inhibido por las tendencias centralizadoras que han imperado en el México indepen-diente, muy a pesar de que durante más de 140 años se proclama que vivimos en un régimen federalista. Los investigadores y estudiosos de la administración pública también han contribuido a acentuar esta situación: la tendencia de sus estudios apunta hacia los temas nacio-nales o del mejoramiento administrativo macroscópico, olvidando que desde 1851 Luis de la Rosa publicó su obra Observaciones sobre varios puntos concernientes a la Administración Pública del Estado de Zaca-tecas, al parecer con el único fin de iniciar los estudios sobre los estados de la república. Sin embargo, aún podemos recuperar el terreno que hemos perdido en torno al estudio de la administración pública estatal.

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No se debe olvidar que la ciencia de la administración, como ciencia moderna, se comenzó a gestar en el siglo XIX; y que por lo tanto, sólo podremos comprender su situación actual remitiéndonos al estudio de su desenvolvimiento histórico.

EI objetivo de esta investigación, sobre la administración pública del Estado de México durante la Primera República Federal, consiste en rescatar y justipreciar muchos de los principios administrativos de ese tiempo, como la obligación del Estado de beneficiar a la sociedad, lo relativo al buen vivir de los ciudadanos, la subsistencia y la existencia; y el empleo político de la estadística, que era un instrumento guber-namental por excelencia. La administración pública se preocupaba, a la par, de los aspectos cuantitativos y cualitativos de la sociedad para que sus providencias tuvieran un positivo impacto. Estas cuestiones siguen siendo tan útiles que no se les puede divorciar del quehacer público; mas, en muchas entidades federativas, se han pasado por alto, al grado que en ellas ni siquiera se tiene un conocimiento exacto del número de empleados que tienen.

Con este trabajo se pretende dejar sentado un precedente, para que en el futuro se prosiga con el estudio de la administración pública del Estado de México en los distintos periodos de su historia; y llenar así el inmenso vacío que existe en la investigación de las administraciones estatales. El trabajo involucra la historia administrativa de entidades federativas que en 1824 pertenecían al Estado de México: Morelos, Hidalgo y Guerrero.

El análisis de este periodo de la historia nacional y del Estado de México nos mostró que Melchor Múzquiz, Lorenzo de Zavala, Félix María Aburto

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y el doctor José Ma. Luis Mora, entre otros, descollaron por sus ideas y tesis avanzadas; y con su accionar indujeron algunas técnicas admi-nistrativas que se aplican, hoy en día, en la organización y el ejercicio gubernamental.

La naturaleza del trabajo motivó a la búsqueda de fuentes originales, como las memorias en que los gobernadores del estado daban a conocer, al Congreso local, la situación en que se encontraban los ramos que tenían a su cargo: Gobierno, Hacienda y Justicia y Negocios Eclesiásticos; y todos los decretos expedidos por el Poder Legislativo de la entidad entre 1824 y 1835.

El sometimiento de los documentos históricos originales a un severo escrutinio, dio nuevas luces que permiten advertir que a lo largo del siglo XX se ha olvidado el estudio de la Ciencia de la Administración. Ante esto, urge que los gobernantes expongan de una manera más llana su filosofía política en cuanto a la concepción que tienen de la adminis-tración pública.

Si se consideran las convulsiones sociales que acompañaron a las tareas de organización de la administración pública del Estado de México, durante la Primera República Federal, se podrá advertir que no tan sólo lograron sus objetivos, sino que incluso nos han legado algunos conceptos e instrumentos que deben ser retomados y reemprendidos.

En estas mismas líneas se exponen algunas ideas con relación al surgi-miento de la planeación, de las entidades paraestatales de la adminis-tración pública, de las finanzas municipales, de la comunicación social

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y otros puntos que tienen su origen en esta etapa del siglo XIX, a pesar de que algunos estudiosos han concebido su surgimiento en momentos más recientes. Luego del análisis de estos aspectos nos surge una pre-gunta: ¿Qué tanto se ha desarrollado la administración pública estatal? Los capítulos siguientes nos proporcionarán elementos para responderla.

La administración pública del Estado de México nos muestra sus propias enseñanzas y nos afirma su propia tradición histórica, que la diferencia grandemente de los principios manifestados por la administración privada.

El contenido de la investigación conjuga la historia con el análisis ad-ministrativo, cuidando siempre el no excederse con los tecnicismos y modernismos útiles en la actualidad pero que harían incomprensible su lectura.

Los abusos históricos no pueden evitarse, necesitamos situar a los estu-diosos de la administración pública en un contexto diferente a la nueva realidad, pero donde, salvadas las desemejanzas, la existencia de un estado y la exigencia de una sociedad corrieron en paralelo a pesar de las convulsiones sociales y la pluralidad ideológica.

La investigación consta de nueve capítulos: en los dos primeros se ubica históricamente al Estado de México en el sistema federal. Asimismo se discierne sobre el papel que han tenido los gobernantes para la forma-ción de una naciente entidad federativa. En los tres capítulos siguientes se aborda la composición de los tres Poderes que, bajo la geométrica fórmula de Montesquieu, adoptaron tanto el gobierno federal como los gobiernos de los estados.

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Los capítulos seis, siete y ocho enfatizan en el estudio histórico concreto de la administración pública estatal. Sus tres grandes apartados: Gobier-no, Hacienda y Justicia y Negocios Eclesiásticos, nos muestran que el empirismo y la filosofía son partes consubstanciales para armonizar el conjunto de la administración pública.

El último capítulo, que se refiere a la legislación electoral, aporta ele-mentos de análisis para tener noticias concretas de la legitimidad de los gobernantes, y poder inferir si la elección de éstos legitimaba las acciones del Poder Ejecutivo como responsable de toda la administración pública.

Queda, pues, a consideración del lector este conjunto de aportaciones teóricas e históricas, de donde con toda seguridad se derivarán sus propios juicios de valor para sopesar, de una manera centrada, las principales tareas de la administración pública del Estado de México

durante la Primera República Federal.

UBICACIÓNHISTÓRICA-CONTEXTUAL

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ANTECEDENTES HISTÓRICOS

Sólo conociendo sus propios orígenes un pueblo podrá

conocerse a sí mismo. Es por esto que el acercamiento

a nuestro pasado resulta imprescindible para la

comprensión de nuestro presente.

MARTHA BARANDA Y LÍA GARCÍA, 1987

AL CONCLUIR EL REINADO de Carlos II (1661-1700) finaliza, asimismo, la era de la casa de los Habsburgo en España. Superada, no sin grandes vicisitudes, la Guerra de Sucesión, accede al trono español una rama de la casa de los Borbones. El rey Carlos III, Borbón desde luego, fue el más famoso de esta época.

Es precisamente con Carlos III cuando se introducen las reformas más trascendentes en la organización político-territorial y económica de la Nueva España. No cabe la menor duda de que lo más importante de esta política reformista, constituye el establecimiento de las intendencias.

Con éstas el gobierno español se propuso uniformar el aparato estatal, me-

jorar la administración de las rentas reales y la organización y funciona-

miento de la hacienda pública e impulsar la economía, la cultura, etc. Ade-

más extirpar los repartimientos comercio y abusos fiscales de corregidores

y alcaldes mayores.1


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En 1786, el visitador especial don José de Gálvez y el virrey Croix dirigen a Carlos III un proyecto de reforma en el que proponen el establecimiento de las intendencias en la Nueva España. Poco después, el 4 de diciembre de este año, se promulga la Ordenanza de Intendentes con el objetivo de ordenar y unificar la administración del virreinato, a fin de sanear y eficientar lo relativo a la Real Hacienda.

Como consecuencia de las reformas de 1786, el territorio de la Nueva España quedó dividido en doce intendencias: de México, de Guadalajara, de Puebla, de la Nueva Veracruz –nueva creación territorial–, de Oaxaca, de Guanajuato –nueva creación territorial–, de San Luis Potosí –gran parte de su territorio formaba parte de la Comandancia de las Provincias Internas de Oriente–, de Valladolid, de Zacatecas, de Durango, de Arizpe –incluida en la Comandancia de las Provincias Internas de Occidente–, y de Mérida –anteriormente Capitanía General de Yucatán–.

Además, existían tres gobiernos dependientes del virrey: Tlaxcala (que en principio perteneció a la Intendencia de Puebla, de la que fue separada en 1793); Alta o Nueva California y Baja o Vieja California. Y dos provincias internas: de Oriente, que incluía los gobiernos del Nuevo Reino de León, de la Colonia de la Nueva Santander, de la Provincia de Coahuila y de la Provincia de Texas (estos gobiernos o provincias correspondían a la Intendencia de San Luis Potosí; las dos primeras suje-tas al comandante sólo en lo militar; en las dos últimas el comandante era también intendente); y de Occidente que incluía el gobierno de la Nueva Vizcaya (que formaba parte de la Intendencia de Durango), el gobierno de las Provincias de Sonora y Sinaloa (que formaba parte de la Intendencia de Arizpe; en estas provincias, el comandante era también intendente) y el gobierno de la Provincia de Nuevo México (no sujeta a ninguna intendencia).2

Tal división territorial sería el antecedente más próximo de las divisiones territoriales del México independiente. En conexión con tal reforma, a pesar de que el virrey de Nueva España siguió conservando sus funciones de capitán general, de gobernador y de presidente de la Real Audiencia, sus atribuciones como jefe de la Real Hacienda, se le confirieron a un funcionario especial denominado superintendente.

La administración pública del Estado de México

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Este superintendente ejercía el control sobre los intendentes de pro-vincia en lo referente a los ramos de hacienda y económico de guerra; y como auxiliar suyo se creó la Junta Suprema de la Real Hacienda.

La intención de las reformas borbónicas era poner orden en distintas parcelas de la vida novohispana, de modo tal que se expidieron reformas para regular el comercio, la hacienda, las cuestiones eclesiásticas y lo relacionado con la población del virreinato.

En lo que hace al comercio, en 1765, se aprobó la desaparición del monopolio de Cádiz y se abrieron varios de los puertos españoles al comercio con América, se suprimió el sistema de flotas dejando en libertad a los navíos para el intercambio comercial y se desaparecieron algunos derechos e impuestos, tal es el caso del de toneladas. En 1774 y 1776 se permite el tráfico intercolonial, con ciertas limitantes aún, y se pone fin al transporte de las mercancías al través de flotas.

El 12 de octubre de 1778, Carlos III expidió la “Real Pragmática” que se

llamó del “comercio libre” y se concedió numerosas franquicias mercan-

tiles; abolió definitivamente el sistema de flotas; abrió al comercio libre

más puertos de España y América, entre estos Campeche, en la Capitanía

General de Yucatán; rebajó los impuestos y, finalmente, suprimió algunas,

y aflojó un poco más, las restricciones para el intercambio comercial de

las colonias.3

En la Nueva España no es sino hasta 1789 cuando se empieza a gozar de las franquicias comerciales que la metrópoli concedía a sus pose-siones coloniales. Sin embargo, las concesiones que España otorgó a sus colonias americanas, a mediados de la centuria decimoctava, procuraban conservar bajo su control el comercio de las suyas allende del Atlántico.

Interesados, tanto el rey Carlos III como el visitador don José de Gálvez en incrementar los ingresos, y concentrar estos ingresos y las oficinas de recaudación, se decidieron a realizar una reforma fiscal en sus colonias, con el propósito de hacer lo menos gravosa posible la per-cepción de los ingresos y eficientar al máximo la hacienda. De tal suerte


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que don José de Gálvez organizó el presupuesto en tres grandes rubros: masa común (que incluía los gastos de la Nueva España y los “situados”), ramos destinados a España y ramo de ajenos.

Paralelamente se hizo una nueva división de las ventas, se crearon otras nuevas y se suprimieron oficinas recaudadoras, se efectuó una reducción de funcionarios y empleados y se centralizó la hacienda, aunque no completamente.

Tampoco escaparon a las reformas borbónicas el clero y los bienes eclesiásticos, pues temprano se emitieron reformas encauzadas a dar mayor fortaleza y poder a la Corona y al legar recursos para las funciones y gastos del estado hispano.

En 1763 Carlos III prohibió que la Iglesia siguiera adquiriendo bienes. Ante

la oposición de los jesuitas, por este motivo y otros [...] ordenó su expul-

sión de España y los dominios en América (1767). Se acordó también la

confiscación de las haciendas y ranchos de los jesuitas, bienes que recibieron

el nombre de temporalidades.4

Del otro lado del continente europeo, el gobierno de las 12 provin-cias-intendencias (como las denomina Cue Cánovas), se le confirió a un intendente de ejército y provincia que era designado por el monarca español, con amplias facultades en las áreas de hacienda, justicia, policía y guerra; amén de las relativas a la Real Hacienda y los econó-micos de guerra.

Respecto a las alcaldías mayores y los corregimientos, algunas desaparecían o se les ubicaba en las intendencias, y a otras se les sujetaba su intendencia respectiva con la denominación de subdelegaciones. La Ordenanza de Intendentes (1786), dio motivo a que los corregimientos y las alcaldías mayores fueran substituidas por las delegaciones.

En suma, la expedición de la Ordenanza de Intendentes, y en general las reformas borbónicas, permitieron concentrar excesivamente las ins-tituciones de gobierno locales y garantizar la hegemonía peninsular en Nueva España.


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Inspirada en el sistema político francés de la época, al mismo tiempo que

mermaba la autoridad de los virreyes, limitaba la de los ayuntamientos,

todo esto en beneficio directo del gobierno de la Corona española, que

así intervenía en la administración colonial a más de dos mil leguas de

distancia. Con dicha reforma se pretendió fortalecer el absolutismo de los

monarcas españoles, pero también se hizo más profundo el conflicto de la

Nueva España con la metrópoli, sobre todo porque a partir de entonces se

hizo más grande la preferencia a favor de los peninsulares para ocupar los

altos cargos de gobierno.5

Esta situación motivó descontento en la población novohispana, y preparó el escenario para la lucha que pronto realizarían los euromesti-zos y criollos en favor de la independencia de la Nueva España respecto a la metrópoli europea.

En Europa, en los albores del siglo XIX, Napoleón Bonaparte con-quista la mayoría de los estados europeos e implanta un bloqueo conti-nental contra los productos de Inglaterra, a fin de destruir la economía de su acérrimo rival. Con la finalidad de que el bloqueo fuera completo, rápidamente somete a Portugal y España.

En España hace presos al rey Carlos IV y a su hijo, y sucesor, Fernando VII, y los obliga a abdicar a su favor. Y el 10 de mayo de 1808 nombra a su hermano José Bonaparte como rey de España.

La rebelión del heroico pueblo español no se hace esperar en contra de los invasores franceses. Simultáneamente se organiza un régimen parlamentario cuyo Poder Legislativo se deposita en las cortes que se establecen, en principio, en el puerto español de Cádiz. Y el Poder Ejecutivo está depositado en una regencia que gobierna en nombre de Fernando VII, y se apoya en las juntas.6

En la Nueva España, mientras tanto, se pensó que esta situación era una coyuntura valiosa para lograr la independencia; tal era el sentir de los criollos americanos.

Para examinar la situación de España el Cabildo de la ciudad de México

se reunió el 16 de julio de 1808. A proposición del síndico del mismo,


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licenciado Francisco Primo de Verdad, el ayuntamiento resolvió enviar

una representación al virrey Iturrigaray. En ésta, se expresaba que mientras

los monarcas españoles no regresaran al trono y España fuese abandonada

por el invasor, el virrey debía seguir encargado del gobierno de México,

sin entregarlo a otra nación aunque fuera la misma España. Esta declara-

ción del representante del Cabildo de la capital se fundaba en la tesis de

que, faltando el monarca español, la soberanía radicaba en el reino de

Nueva España [sic]. La representación al virrey había sido redactada por

el regidor licenciado Juan Francisco Azcárate.7

Mas, el Real Acuerdo rechazó la representación, salvo el oidor Villaurru-tia que propuso la integración de una junta que representara a la Nueva España y que depositara, provisionalmente, la autoridad suprema en el virrey. Esta propuesta también la hizo el ayuntamiento de la ciudad de México, y proponía que la integraran la Real Audiencia, el arzobispo, la ciudad y las diputaciones de los tribunales, los cuerpos seculares y ecle-siástico, la nobleza, los ciudadanos más connotados y el estado militar. La junta tendría un carácter provisional y detentaría los poderes supremos mientras se reunían los representantes del virreinato.

La audiencia insistió en su rechazo. El virrey apoyó la propuesta y convocó a la junta el 9 de agosto de 1808; Primo de Verdad conminó a los asistentes a reconocer a Fernando VII, no acatar las órdenes de Napoleón y de su hermano José Bonaparte, y considerar al virrey Iturrigaray el re-presentante legal de Fernando VII en Nueva España. Días después, el 12 de agosto, Iturrigaray declaró no estar sujeto a ninguna autoridad.

Con el decidido apoyo del ayuntamiento, el virrey se decide a reunir representantes de la Nueva España en una asamblea general o cortes.

Por desgracia, la audiencia y los españoles peninsulares se le ade-lantan y el 15 de septiembre, dirigidos por el terrateniente Gabriel Yer-mo, deponen al virrey y lo ponen preso. El primer golpe de estado de la historia nuestra es consumado entonces y el peligro de la independen-cia se aleja temporalmente.

Las rebeliones, insurrecciones y conspiraciones se suceden una tras otra anunciando que la revolución de Independencia era inminente e


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inevitable. El descontento aumentó constantemente. Y si a esto le sumamos las influencias extranjeras: la Ilustración y el Enciclopedismo francés, la Revolución Industrial,8 la Independencia de Estados Unidos de Norteamérica (1776), la Revolución Francesa (1789); y la ya comen-tada invasión napoleónica a España; el cuadro no denotaba otra cosa más que el pronto estallido del movimiento independentista.

La Guerra de Independencia fue, en palabras de Cue Cánovas, una revolución agraria y una lucha entre clases, que representó la violenta culminación de un amplio periodo histórico de explotación y dominio de una clase por otra.9

El fracaso del ayuntamiento de la ciudad de México dejó una enseñan-za a los criollos: si deseaban modificar la situación, el camino más viable a seguir era la insurrección. Así lo entendió el cura Miguel Hidalgo y Cos-tilla, quien inició la campaña en pro de la independencia en un pequeño poblado, Dolores Hidalgo, Guanajuato, el 15 de septiembre de 1810.

En México, a diferencia de otras colonias españolas, el movimiento independentista adquirió matices bien distintos. Si bien los resenti-mientos políticos y los deseos de los criollos de darse un régimen de libertad y democracia, fueron detonadores importantes de tal revolu-ción, la rebelión agraria contra los propietarios le otorgó un carácter singular a la guerra de Independencia. La inmensa participación de los indios y las castas, sólo tiene una explicación: ambos grupos luchaban por la tierra que era la fuente de su trabajo y sustento.

Hidalgo nunca pensó en organizar una junta para gobernar a la Colonia mientras España careciera de monarca; antes bien, dirigió el movimiento en favor de una independencia temporal de la Nueva España respecto a la metrópoli europea, hasta en tanto Fernando VII no recuperara el trono. Así, acalló los temores de los criollos ricos que veían con recelo al movimiento. Además, para cumplir con su programa social, Hidalgo decretó el 5 de diciembre de 1810, la entrega inmediata de las tierras de cultivo y el goce exclusivo, a los indios, de las tierras de su comunidad.

En octubre en Valladolid, y después en Guadalajara –el 15 de diciembre– decretó la abolición de la esclavitud y prohibió el comercio


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de esclavos. La extensión del movimiento insurgente, en el territorio novohispano, convenció a Miguel Hidalgo y Costilla de la necesidad de organizar un Congreso que promulgara leyes que “destierren la pobreza, moderando la devastación del reino y la extracción de su dinero; fomenten las artes y la industria para que los mexicanos podamos hacer uso libre de las riquísimas tierras de nuestro país”.10

La necesidad de darle un programa social y una organización política a la revolución de independencia, motivó la creación de un gobierno y la ex-pedición de leyes y decretos de carácter administrativo. Así, en la ciudad de Guadalajara formó el primer gobierno nacional con dos ministerios:

Uno de Guerra y Justicia, que confió a don José María Chico; y el otro de

Estado y Despacho, para el que nombró al licenciado don Ignacio López

Rayón. Para arbitrarse recursos tomó dinero de las cajas reales y de las

corporaciones religiosas. Además de la abolición de los tributos y de la li-

bertad de los esclavos, decretó la extinción de los estancos de la pólvora, del

tabaco y del papel sellado, así como de las exacciones en bienes de las cajas

de comunidad y de toda clase de pensiones que se exigían a los indios.11

También nombraría a Pascacio Ortiz de Letona representante de los insurgentes ante Estados Unidos, mas éste no pudo llegar a ese país. Y en Guadalajara ordenó la publicación del primer periódico insurgente: El Despertador Americano, a don Francisco Severo Maldonado.

Después de una serie de derrotas ante los realistas, en la última de éstas, en Puente de Calderón, los insurgentes emprenden el camino hacia Estados Unidos, pero no culminan su viaje pues caen prisioneros, después de una emboscada traidora, y son fusilados en Chihuahua.

Ignacio López Rayón, nombrado jefe de la revolución de Indepen-dencia, no pudo darle el impulso necesario a la lucha. Pero en el sur del país, un hombre llamado José María Morelos y Pavón continuó con el movimiento, vigorizándolo y fortaleciendo su carácter democrático.

Apoyado por Galeana, Bravo, Matamoros y Trujano, conquistó pronto el territorio costero, desde Colima hasta Chiapas, incluyendo parte de las provincias de Puebla y Veracruz.


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López Rayón, por su parte, instalaba en Zitácuaro la Suprema Junta Gubernativa de América, que tenía por objetivos la coordinación de la revolución y gobernar al país en nombre de Fernando VII.

Al aceptar Morelos la invitación hecha por la Junta de Zitácuaro, para que se integrara a su cuerpo directivo, condiciona a ésta a no luchar más a nombre de Fernando VII, sino en favor de una independencia total y convertir a la junta en un Congreso representante de todas las provin-cias, encargado de la redacción de una Constitución que estableciera la organización republicana que debería asumir la nación mexicana en su futura vida independiente.

En España, mientras tanto, el 18 de marzo de 1812 se promulga la Constitución de Cádiz y se institucionalizan las diputaciones provinciales que constituyen uno de los antecedentes del sistema federalista de México.

Esta Constitución no establecía ninguna diferencia entre las pro-vincias de España y las de sus colonias ultramarinas, de ahí que los diputados americanos aprovecharan para lograr una diputación por cada una de sus provincias. De tal forma, que a la Nueva España se le dieron seis diputaciones provinciales: una en México y otras tres en San Luis Potosí, en Mérida, en Monterrey; otra formada por las Pro-vincias Internas de Oriente y una más en Durango de las Provincias Internas de Occidente.12

Se establece también un nuevo sistema de gobierno en el que no había virrey. Ahora sería el jefe político el único funcionario ejecutivo de la jurisdicción en que la diputación provincial tenía autoridad, sería el responsable directo ante las cortes ibéricas. Además el jefe político de la ciudad de México, carece de poder de mando sobre los jefes políticos de Guadalajara, Mérida, San Luis Potosí, Monterrey y Durango, lo cual significaba que cada provincia era por completo independiente de las demás.

Así pues, el origen del federalismo en México se puede remontar a la forma

de gobierno establecido por la Constitución de 1812 para España y sus

colonias. Proveyó de un gobierno representativo y de independencia política

a cada provincia. Creó las diputaciones provinciales, de las que seis se le


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adjudicaron a México. Y es muy posible que Ramos Arizpe, uno de los

diputados más sagaces [...] propusiera y abogara por estas diputaciones

provinciales como base del sistema que hubo de incorporarse en la Cons-

titución mexicana de 1824.13

Otros puntos establecidos en la Constitución de Cádiz de 1812 eran: la proclamación del principio de soberanía popular, la supeditación del poder real al respeto de los derechos políticos de los ciudadanos en particular y de los derechos naturales del hombre en general; seguri-dad personal, inviolabilidad de domicilio, libertad religiosa, de reunión, de expresión, de trabajo; abolición de los títulos nobiliarios, feudales y mayorazgos; la igualdad de derechos entre españoles y americanos y un trato humanitario para los indios. Adolecía sin embargo de otros puntos trascendentes como la abolición de la esclavitud, no concedía la ciudada-nía a indios, negros y castas, y mantenía alcabalas e impuestos; amén de no dar libertad total al comercio intercolonial.

Del otro lado del Atlántico, en la Nueva España, el 15 de septiembre de 1813 se instaló en Chilpancingo el primer Congreso Nacional, y Morelos expuso su pensamiento político en un excelso documento lla-mado “Sentimientos de la Nación”; donde entre otros puntos de histórico valor destacaba: que la América es libre e independiente de España, que la soberanía radicaba en el pueblo, que la Constitución sería la ley suprema que procuraría el mejoramiento económico, político y social del pueblo; y el gobierno sería dividido en tres Poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

El Congreso aprobó los anteriores conceptos, redactó el Acta de Independencia y designó a Morelos encargado del Poder Ejecutivo.

En Apatzingán, el 22 de octubre de 1814, el Congreso rechaza la Constitución liberal de Cádiz (1812) y expide el “Decreto Constitucio-nal para la Libertad de la América Mexicana”, promulgado con carácter de Constitución provisional.

En ella se contenían como preceptos fundamentales: la República Central

regida por tres corporaciones: un Congreso formado por 17 diputados, uno


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por cada provincia, con facultades legislativas, políticas y administrativas;

un Supremo Poder Ejecutivo integrado por tres individuos; y una Corte

o Tribunal de Justicia. Tanto el Poder Ejecutivo como Judicial quedaban

sometidos al Congreso, que tenia facultades para nombrar a los miembros

de aquéllos.14

Declaró además incompatible un cargo ejecutivo civil con el mando militar, lo que impidió a Morelos libertad de acción para hacer frente a la ofensiva que el gobierno virreinal desatara en 1814 contra los insurgentes. Morelos fue derrotado, aprisionado y muerto el 22 de diciembre de 1815.

De esta manera, Morelos es víctima del Congreso que le estorbó su acción militar y política y que le ocasionó el sacrificio y la muerte.

La revolución decayó. Los insurgentes, en pie de lucha, se refugiaron en lugares fortificados desde donde emprendieron la guerra de guerrillas. Vicente Guerrero, Guadalupe Victoria, Pedro Ascencio, Pedro Moreno; y el admirable, por su arrojo y valor, liberal español Francisco Javier Mina, que vino a luchar por nuestra independencia, fueron algunos de los que no desmayaron en tan difícil e inmensa empresa.

En España, en 1820 se restablece la Constitución de Cádiz y se obliga a Fernando VII a jurar esta Constitución, reinstalar las cortes, suprimir la Santa Inquisición y decretar medidas económicas contrarias a los intereses de las clases privilegiadas de la península.

Esto repercutió en la Nueva España e hizo renacer, con mayor vigor, la insurrección en la parte sur del país, al mando de Vicente Guerrero: los criollos ricos, temerosos de las medidas ordenadas por la Constitu-ción gaditana de 1808 contra sus bienes y privilegios, suscriben el Plan de la Profesa, donde se comprometen a luchar por la independencia de la Nueva España, pero bajo su tutela. Paradójicamente, los que comba-tieron a Hidalgo y Morelos tan furiosamente, ahora, ante la amenaza de la Constitución de Cádiz a sus intereses, se convierten en caudillos de la revolución de Independencia.

Después de infructuosos intentos por derrotar a Guerrero, Agustín de Iturbide decide pactar con éste; así se gesta el Plan de Iguala que


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unifica a indios, negros y castas, prometiendo la ciudadanía; a los mes-tizos y criollos les asegura el derecho a ocupar puestos públicos; a la Iglesia garantiza la conservación de sus privilegios; al Ejército promete ascensos; a los criollos encumbrados, la integridad de sus bienes; y a los liberales la monarquía constitucional. Tantas promesas, ambiguas e ilu-sorias a la vez, le granjearon el apoyo de todos los insurgentes al Plan de Iguala; además, la popularidad y admiración de éstos –los insurgentes–hacia Guerrero hicieron posible la unidad y la integración del Ejército de las Tres Garantías.

La llegada a Veracruz del último virrey Juan O’Donojú, de ideas liberales y antiabsolutistas, sería de gran importancia para el movimien-to. Obligado por la situación reinante en la Nueva España, celebra con Iturbide los Tratados de Córdoba, donde se reconoce la Independencia de la Nueva España y se establece una monarquía constitucional, cuyo gobierno se le reserva a la familia real española (los Borbones); previ-niendo que en caso de no aceptar ésta el trono mexicano, el país tendría la libertad de darse un monarca propio.

Es así como, el 21 de septiembre de 1821, tras once años de lucha, hacía su entrada triunfal a la Ciudad de México el Ejército Trigarante o de las Tres Garantías, a poco tiempo de que el Ejército Realista abandonase la capital por orden del virrey, para acuartelarse en el castillo de San Juan de Ulúa. La Independencia se consumaba así, pero vendrían aconteci-mientos que conmoverían grandemente a la nueva nación independiente.

Las condiciones en que se encontraba la nación después de su independencia no eran nada halagüeñas: se vivía en caos, la economía tambaleaba, existía una confusión total en torno al futuro político del país, la minería había atrofiado su desarrollo, la escasez de productos básicos y la baja en la producción agrícola y ganadera, ofrecían un cuadro obscuro e incierto.

En consonancia con los Tratados de Córdoba se formó una Junta Provisional Gubernativa que tendría funciones legislativas mientras se reunía el Congreso Constituyente, que elaboraría la Constitución del Imperio Mexicano. La primera acción importante de esta junta fue la proclamación del Acta de Independencia del Imperio. Relevante, también,


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fue la expedición de una ley que estableció cuatro secretarías de Estado: de Relaciones Exteriores e Interiores; de Hacienda, de Justicia y Negocios Eclesiásticos, así como la de Guerra y Marina.

El 24 de febrero de 1822 se instala el primer Congreso Mexicano. Las pugnas entre republicanos y monarquistas dominan el escenario político.

La negativa de España de reconocer la Independencia y aceptar el trono mexicano, dejaba en libertad al país para nombrar al encargado del trono. A través de un golpe de estado, Iturbide se hace del poder y obliga al Congreso a nombrarlo emperador y después a decretar como forma de gobierno la monarquía hereditaria y constitucional.

Gris y vergonzoso fue su gobierno, el imperio duró menos de un año; el dispendio, la fastuosidad y la ineptitud de Iturbide encaminaron al país a la bancarrota. Un conflicto creciente con el Congreso terminó el 31 de octubre de 1822, cuando Iturbide lo disuelve y en su lugar crea una Junta Instituyente plagada de incondicionales suyos.

Los días de Iturbide en el poder empezaron a disminuir cuando el 1 de febrero de 1823, grupos republicanos expiden el Plan de Casamata, en Veracruz; en él desconocían a Iturbide como emperador y convoca-ban a un nuevo Congreso Constituyente. Sin otra salida viable, el 4 de marzo de ese año, Iturbide convoca al Congreso original que tres días más tarde celebra su primera junta.

Finalmente, carente de apoyo militar y político, el 19 de marzo de 1823, Iturbide abdica al trono y las fuerzas rebeldes hacen su entrada a la ciudad de México.

El restaurado Congreso Constituyente se declaró en funciones el 29 de marzo de 1823;15 y su primera tarea consistió en emitir las directivas relacionadas con la restauración de la ley y el orden, la moneda, el ejér-cito, los empleados del gobierno, el empadronamiento y las elecciones. El 14 de mayo el Congreso designa un comité especial encargado de la preparación inmediata y la publicación de los principios de una nueva Constitución.

Una nueva Ley Electoral es expedida el 17 de junio de 1823 y en todas las provincias se celebran elecciones para elegir los diputados al nuevo Congreso Constituyente.


32

Paralelamente, en todo el territorio, se realizaban pronunciamientos a favor del federalismo, y también por el centralismo. El Congreso se pronunció por el establecimiento de un sistema federal; y motivó con esto el descontento y la agitación de los grupos más conservadores. Estos grupos –partidarios de Iturbide– presionan al caudillo a volver a México y recuperar el poder. El Congreso lo declara traidor y fuera de la ley si retornaba al país. Desoyendo tal advertencia, Iturbide desembarca en el puerto de Soto la Marina, sólo para ser aprehendido y fusilado en la localidad de Padilla, Tamaulipas.

EI 7 de noviembre de 1823 se instala el nuevo Congreso Constitu-yente y 13 días después el comité constitucional encabezado por Miguel Ramos Arizpe –de Coahuila– presenta el Acta Constitutiva. Enseguida, se inicia la discusión de su articulado y finalmente el 31 de enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana se convierte en Constitución interina de la nación.16

Esta Acta Constitutiva operó hasta el 4 de octubre de 1824 cuando es promulgada la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, por la cual se adoptó el sistema de gobierno republicano representativo, popular y federal. Para su ejercicio, el poder público fue dividido en Ejecutivo (a cargo de un presidente y de un vicepresidente), Legislativo (depositado en dos cámaras: una de diputados y otra de senadores), y Judicial (encomendado a la Suprema Corte de Justicia, a los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito).

Incluyó, en su articulado, las garantías individuales, suprimió el monopolio eclesiástico de la educación pública, desapareció algunos impuestos, entre otros aspectos sobresalientes.

33

LA MISIÓN HISTÓRICA DE LOS GOBERNANTES DEL

ESTADO DE MÉXICO

Haciendo un recorrido por el acontecer nacional,

observamos las continuas intervenciones de la provincia

que van conformando, de una manera propia, ese mosaico

de contrastes y diferencias que constituye la realidad

histórica de México. Indudablemente, el país surge y se

consolida como nación independiente en el siglo XIX,

pero la labor no fue sólo del gobierno central. A lo largo

de la nueva República Federal cada uno de los estados

integrantes se esforzaba por contribuir a la organización

y crecimiento individual y general, aunque el principio no

hubiera sido fácil, ya que tomó más de 50 años acabar con

las luchas intestinas entre liberales y conservadores.

MARTHA BARANDA Y LÍA GARCÍA, 1987

LA ABDICACIÓN DEL EMPERADOR Iturbide, el 19 de marzo de 1823, significó el fin de un periodo oscuro en la historia. Con inmensas ilu-siones y con profundo fervor se proclamó la República y el gobierno se depositó, provisionalmente, en un triunvirato integrado por Guadalupe Victoria, Nicolás Bravo y Pedro Celestino Negrete.17

Este gobierno convocó, el 17 de junio de ese año, a un nuevo Con-greso Constituyente (ese día se expidió la nueva Ley Electoral). En la Provincia de México se celebraron elecciones los días 3 y 17 de agosto, en las parroquias y en los partidos respectivamente. La base para la elección fue de un diputado por cada 50 000 personas, y se debía elegir a 21 diputados de los 115 que integrarían el nuevo Congreso.

La instalación del Congreso Constituyente de la naciente República se realizó el 7 de noviembre de 1823 y a partir de aquí se abocó a la tarea de


34

elaborar, a la brevedad, la primera Constitución Política de la Nación. De manera temprana se empezaron a dar encendidos debates y dos grandes tendencias políticas hicieron acto de presencia en el recinto legislativo: por un lado, la conservadora que defendía la idea de implantar un gobierno centralista; y por el otro, la liberal, que se esmeraba en lograr la existencia de gobiernos autónomos para cada uno de los estados, que unidos por un pacto federal, integraran y dieran vida a la República.

El federalismo fue apoyado por algunas provincias como Guadalajara, Zacatecas, Oaxaca y Yucatán, las cuales llegaron al extremo de ame-nazar al Congreso con declarar su independencia si no establecía, con prontitud, el sistema federalista.

Apremiado por esta situación, el Comité Constitucional encabezado por Miguel Ramos Arizpe, diputado por la provincia de Coahuila, presentó al Congreso el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, para su discusión y aprobación, el 20 de noviembre de 1823.

Las discusiones en torno al contenido del acta se prolongaron por varias semanas; finalmente, el día 16 de diciembre se aprobó el artículo 5 que describía al gobierno de la nación como popular, representativo y federal; y el 19 de ese mes fue aprobado el artículo 6 que declaraba a los componentes de la República como estados libres, independientes y soberanos.

El artículo 7 de esta Acta Constitutiva, que declaraba que México era uno de los estados de la nueva República Federal, se aprobó el 20 de diciembre de 1823; y en consecuencia, la antigua provincia de México se convirtió en el estado del mismo nombre.

Felizmente el 31 de enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federa-ción Mexicana es aprobada y se convierte en Constitución interina de la nación, que:

Declara para siempre a la nación mexicana, libre e independiente de España

o de cualquier otra potencia. Adopta como forma de gobierno la república

representativa, popular [y] federal. Se reconocen como partes integrantes

de la república, a los estados de la federación señalados en el artículo

respectivo [el 7 en el caso del Estado de México] y fueron buena parte de


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los que actualmente la integran; su territorio se compuso del que formó

el Virreinato de Nueva España; así como el de la Capitanía General de

Yucatán; dichos estados se declaraban independientes, libres y soberanos

en lo tocante a su administración y gobierno interior.18

Poco después, el 8 de enero de 1824, el Congreso Constituyente exhortó a todos los estados para que procedieran a instalar sus legislaturas consti-tuyentes; acatando esta orden, el Estado de México eligió a 21 diputados propietarios y a siete suplentes, el 15 de febrero.

Carlos Herrejón Peredo sostiene que el Estado de México tuvo sus orígenes en dos importantes bases institucionales preexistentes: la Intendencia19 y la Diputación Provincial de México.20

Estas bases hicieron posible que la “Provincia de México”, sin ser aún Esta-

do, también tuviera otra clase de diputados: los que formaron parte de las

Cortes en España y luego los que integraron los congresos constituyentes en

México de 1822 a 1824. Situación semejante ocurría en las demás provin-

cias. Entre los diputados notables por la Provincia de México independiente

figuraron José María Fagoaga, Francisco Lombardo, Carlos María Busta-

mante y Epigmenio de la Piedra.21

De los 19 estados de la república, el de México era el más importante, su extensión se calcula en 120 800 Km2, aproximadamente. Abarcaba a los actuales estados de Hidalgo, Morelos, la mayor parte de Guerrero y el Distrito Federal. Sus límites eran: al norte con la que fuera la Intendencia de San Luis Potosí, al sur con el Océano Pacífico, al oriente con Puebla y Veracruz y al poniente con Michoacán y Guanajuato. Su población era de 1 300 000 habitantes, según Herrejón Peredo, y representaba el 21% de la población total de la república.

Por otro lado, elegidos ya los diputados del Congreso, se instituyó formalmente la Legislatura Constituyente del Estado de México:

Con fecha 2 de marzo de 1824, se instaló con gran ceremonia en el salón

de juntas del Ayuntamiento de la ciudad de México, la Legislatura Consti-


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tuyente del Estado de México, acompañada de un Te Deum en la catedral

y salvas de la artillería. El coronel Melchor Múzquiz, jefe político superior,

cedió la silla al doctor Francisco Guerra, presidente de la Legislatura, y

extendió sus felicitaciones a nombre de la diputación provincial saliente.

Entonces, la Legislatura designó a Múzquiz Gobernador interino del Estado

y aprobó un plan para la organización provisional del mismo.22

Un decreto expedido por este cuerpo legislativo, el 4 de marzo de 1824, designó gobernador del estado al brigadier don Manuel Gómez Pedraza y teniente gobernador a don Melchor Múzquiz. Sin embargo, Gómez Pedraza no aceptó el nombramiento; y en consecuencia Múzquiz se hizo cargo del Ejecutivo hasta el 17 de septiembre de ese año, cuando (por el decreto número 21) es nombrado gobernador provisional.

El 6 de agosto de 1824 el Congreso del estado y el gobernador don Melchor Múzquiz, expidieron la Ley Orgánica Provisional para el Arre-glo del Gobierno Interior del Estado Libre, Independiente y Soberano de México, que tendría vigencia en tanto se aprobaba la Constitución Política Local.

La comisión que se encargó de la redacción de esta ley orgánica estuvo conformada por los destacados diputados: José María Luis Mora (redactor de la Exposición de Motivos), Alonso Fernández, José María Jáuregui, José Ignacio Nájera, Pedro Martínez de Castro y Mariano Casela.

Esta Ley Orgánica Provisional se refería a la integración de los po-deres Ejecutivo, Legislativo y sus respectivas facultades y obligaciones; creaba el Poder Judicial y el Cuerpo Consultivo del Ejecutivo (conse-jo compuesto por el teniente gobernador y otros cuatro individuos); y dividía al territorio estatal en ocho distritos (Acapulco, Cuernavaca, Huejutla, México, Tasco [sic], Toluca, Tula, y Tulancingo; los distritos se dividían en partidos23 y éstos en municipalidades, con sus respec-tivas autoridades; prefectos en los distritos, subprefectos en los partidos y alcaldes en las municipalidades. Y el último capítulo se refería a la hacienda del estado: establecía una tesorería general, que captaría los ingresos recaudados; y una contaduría que examinaría y glosaría las cuentas estatales.


37

Respecto a la organización del Poder Judicial del estado, la Ley Orgánica Provisional, declaró legalmente instalada a la ya antigua audiencia, creó juzgados de letras en los partidos y un Tribunal Supe-rior de Justicia facultado para dirimir las competencias de jurisdicción, conocer los procesos en contra de los funcionarios del estado y el recurso extraordinario de nulidad.

El 16 de agosto de 1824, los diputados, gobernador, consejeros y altos empleados juraron la Ley Orgánica Provisional; y se publicó en todas las ciudades, villas y pueblos del estado. Para integrar al Tribunal Superior de Justicia se nombraron a seis ministros y un fiscal, siendo los primeros: don Jacobo Villaurrutia, don Manuel del Campo Rivas, don Juan José Flores Alatorre, don José Domingo Rus, don José Francisco Nava y don Ignacio Alva; y el segundo, el licenciado Tomás Salgado; y así el tribunal empezó a funcionar poco tiempo después.24

En el plano nacional, luego de prolongados debates, el 4 de octu-bre de 1824, el Congreso Constituyente expidió la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lamentablemente, para el Estado de México, los legisladores no previeron el lugar donde se asentarían los poderes federales; desechadas otras propuestas, se presentó un informe de un comité especial del Congreso (integrado, entre otros, por Lorenzo de Zavala, Joaquín Casares y José María Covarrubias), que recomendó la creación de un Distrito Federal que tuviera un radio de dos leguas, contadas a partir de la plaza principal de la ciudad de México.

La respuesta no se hizo esperar, don José María Luis Mora –a la cabeza de los legisladores del Estado de México– protesta severamente contra la propuesta el 19 de octubre; y en un valioso documento anuncia que la existencia de nuestra patria chica está en peligro. Los días siguientes son matizados por acalorados debates en el recinto legislativo; mas los esfuerzos de nuestros diputados son infructuosos y el 18 de noviembre de 1824, el Congreso General nacionaliza la ciudad de México y la transforma en el Distrito Federal, que sería el lugar de residencia de los Supremos Poderes de la Federación.25

La acción se consumó y el Estado de México perdía su capital natural. Procurando cumplir con lo establecido en la Ley del Distrito Federal,


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se acordó que, el Distrito quedaría comprendido en un círculo, con un radio de dos leguas y cuyo centro sería la plaza mayor de la gran ciu-dad. El gobierno federal y el del estado acordaron nombrar un perito, de cada parte, para que ambos indicaran la demarcación y el perímetro establecido.

Mientras se realizaban estas acciones, se permitió al Congreso y al gobernador del Estado de México, permanecer en la ciudad de México el tiempo necesario para elegir otra capital estatal y realizar el traslado correspondiente.

Al quitarle al estado la ciudad de México, se le minaba su poder económico y político, ya que además se le obligó a proporcionar con-tribuciones elevadas a la federación. A Melchor Múzquiz, gobernador entonces, le correspondió la titánica labor de fundar la administración estatal, organizando, de manera temprana, la hacienda pública. Con este propósito cesó a la Tesorería de la, ya caduca, diputación provincial, que era controlada por el Congreso Local; logró que se declarara jefe supremo de la Hacienda y por eso el 16 de octubre de 1824 recibía las rentas. Este hecho es único en la historia decimonónica de la entidad: se logró –de esta forma– la unidad de mando en torno al gobernador Múzquiz, porque la caótica situación económica así lo reclamaba. He aquí, pues, una de las tantas aportaciones que hicieron nuestros prime-ros gobernantes a la práctica de la administración pública.

Pretendía, con estas medidas, darle un orden y una mayor eficiencia a la administración pública del estado, y delimitar el campo de acción del gobierno estatal respecto al del gobierno federal. El docto don Luis de la Rosa afirmaba que:

Adoptado el sistema federal como base de organización política de México,

ha sido preciso dividir la administración pública en dos ramos principales:

administración general de la nación y administración particular e interior de

los estados. Se han deslindado hasta cierto punto los objetos que corres-

ponden a cada una de estas administraciones; pero hay todavía mucha

confusión de ideas y de principios con respecto a éste, y generalmente

hablando, las leyes de la federación son en esta materia absolutamente


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defectuosas. Este es un mal muy grave, porque el arreglo de la administra-

ción interior de los estados, y aún de muchos ramos de la administración

municipal depende en gran parte del arreglo que previamente ha debido

hacerse de todo lo concerniente a la administración general de la repúbli-

ca. Hasta aquí, casi todo lo relativo a esta administración ha sido un caos,

porque no ha habido unidad de plan, ni unidad de acción, ni principios

generalmente reconocidos a qué atenerse en medio de tantas cuestiones de

administración general a que ha dado lugar el choque frecuente del interés

general del país con el particular de algunos estados, o la oposición de

intereses entre dos o más estados de la Confederación. Esas cuestiones,

en su mayor parte, han quedado indecisas, y se presentan por todas partes

como obstáculos insuperables al progreso del país.26

La labor del primer Congreso Constituyente estatal fue valiosa, en el periodo que va de 1824 a 1827, pues emitió disposiciones tan relevantes como el Reglamento Interior para el Congreso del Estado de México, la ley dictada por el Congreso Constituyente del Estado de México para la organización de los cuerpos municipales, el proyecto de decreto para la organización de la Hacienda del Estado de México, el proyecto de decreto para la administración de justicia en el estado, y el reglamento para el Supremo Tribunal de Justicia del Estado de México.

Los intentos, por parte de los legisladores estatales, de impedir la consumación de la nacionalización de la ciudad de México, continuaron por mucho tiempo más. El 19 de noviembre de 1824 nuestra Legislatura estatal, pidió –mediante una misiva– al presidente don Guadalupe Vic-toria, que mandara suspender la publicación de la Ley del Distrito y que influyera para que el Congreso la rechazara.

Todos los intentos son vanos y el 23 de noviembre de 1824 es pu-blicada –en el Diario Oficial– la ley del Distrito, y se designa gobernador del Distrito Federal al oficial del ejército José María Tornel y Mendívil.

El 11 de marzo de 1826 se aprueba la Ley del Distrito Federal, desoyendo las peticiones y argumentos de los legisladores del Estado de México; y al mes siguiente (11 de abril) la ciudad de México pasó al control federal.


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Mientras todo esto ocurría, en el Estado de México se sumaban los esfuerzos para organizar la administración pública y, como se ha comentado, esta tarea se inició con la organización de la hacienda pública. Sumado a esto, el gobierno estatal debía hacer frente a un problema enorme: habilitar a alguna otra ciudad como capital del estado, ya que su capital original le había sido separada.

Uno de los trabajos más difíciles de que tiene que ocuparse en todo país la

administración, consiste en hacer una división política del territorio, que

concilie, hasta donde sea posible el interés general de la nación con los

diversos intereses de las localidades. Del acierto en esta materia depende que

la acción de la administración pública sea pronta, fácil y económica: que los,

funcionarios que dirigen la administración en cada una de las grandes seccio-

nes del país, conozcan a fondo las necesidades y recursos de las poblaciones

que la forman, y que estas poblaciones obtengan con el menor costo posible

todos los beneficios que deben esperar de una buena administración.27

Nada más cierto que lo anterior, y tal vez impelidos por ideas semejantes, los diputados del Congreso Constituyente del estado expiden, con fecha 8 de abril de 1825, un decreto (el número 41) que se proponía organizar a los partidos del Estado de México; es así como se reestructuran algunos y otros son creados como: Tenancingo, Zacualtipán, Temascaltepec, Teju-pilco y Sultepec. Acciones como ésta son plausibles porque:

La administración pública se facilita estraordinariamente [sic] cuando al

hacerse la división política del territorio de una nación, se ha adoptado

por base la homogeneidad de intereses de todas las poblaciones de que se

ha de formar cada sección, ya sea que esta sección se denomine estado,

provincia, departamento, o que tenga otra denominación.28

Aun con la nacionalización de la ciudad de México y la expedición de la Ley del Distrito Federal, los poderes estatales permanecieron varios meses en la capital,29 al tiempo que los diputados del Congreso del estado analizaban las posibles opciones de capital para el Estado de México.


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Con la esperanza remota de recuperar su capital original, se procuró designar un lugar cercano a la ciudad de México, para trasladar ahí los poderes. Dos ciudades fueron propuestas como candidatas a ser la capital del vasto territorio: Toluca, floreciente y pintoresco lugar, y Texcoco, rica en historia y tradición.

Los diputados José María Luis Mora, Joaquín Villa y José María Jáuregui advierten que ya había llegado el tiempo de presentar, discutir y sancionar una Constitución para el estado. El 11 de abril de 1826 el Comité Constitucional de la entidad termina y presenta al Pleno del Congreso un proyecto de Constitución. Después del decreto del Congre-so General que ordenaba (el 18 de abril de ese año) que “los pueblos cortados por la línea de demarcación de que habla el artículo 2º de la ley del 18 de noviembre de 1824, pertenecerán al Estado de México si la mayor parte de su actual población quedase fuera del círculo distrital”;30

en el Congreso estatal se inició, el 5 de junio de 1826, la discusión del proyecto de constitución.

Por el mes de agosto –el 26 para ser más exactos– se verificaron elecciones de diputados, en las que el partido escocés fue superado por su acérrimo rival: el partido yorkino, que con las acciones de don Lorenzo de Zavala se aseguró un triunfo casi total.

El gobernador don Melchor Múzquiz, miembro destacado del par-tido escocés, disgustado por este resultado, influyó en la Legislatura para que en un decreto expedido el 22 de noviembre de 1826, declarara nulas las elecciones congresionales y legislativas realizadas por la junta electoral en Toluca, los últimos días de septiembre y la primera semana de octubre.

Las autoridades estatales decidieron el 23 de diciembre de 1826 que Texcoco sería, provisionalmente, la capital del estado. Y al día siguiente el Senado de la República declaró nulo el decreto expedido por la Legislatura estatal el 22 de noviembre, que nulificaba las elecciones de septiembre y octubre de ese año.

El decreto del 4 de enero de 1827, en su artículo 1º declaraba: “para el día 1 de febrero estarán en la ciudad de Texcoco, que se designa para residencia de los supremos Poderes del estado, el Congreso, el gober-


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nador y su consejo, el Tribunal Superior de Justicia, la audiencia, la Tesorería y Contaduría General, en sus respectivas oficinas”.

Sin embargo, a pesar de su tradición y esplendor de antaño, Texcoco no reunía las condiciones que se requerían para una capital del estado. “Texcoco no contaba ni con el mínimo de las instalaciones, ni recur-sos, ni nada, para convertirse de la noche a la mañana en la capital del enorme estado”.31

La Legislatura confirmó el 26 de enero de 1827 su decisión de que Texcoco fuera la capital, y en el artículo 5º de la copia final de la Cons-titución del estado, declaraba que esta ciudad era el asiento provisional de los supremos Poderes estatales.

El 6 de febrero de 1827 la Legislatura celebró su primera junta en la ciudad de Texcoco, en el convento de San Juan de Dios; y el 14 de febrero se promulga la primera Constitución Política del Estado de México.

La reseña que a manera de exposición de motivos antecede a esta Carta

Política, fue elaborada por el ilustre liberal José María Luis Mora, presi-

dente del Congreso Constituyente; habiendo quedado integrado éste por

José Francisco Guerra, Manuel Cotero, Pedro Martínez de Castro Manuel

Villaverde, José Domingo Lazo de Vega, Alonso Fernández, Manuel de

Cortazar, Francisco de las Piedras, Antonio de Castro, José Ignacio de

Nájera, Baltasar Pérez, Mariano Tamariz, Ignacio Mendoza, José Calixto

Vidal, Joaquín Villa, José María de Jáuregui, Secretario, y José Nicolás de

Oláez, Secretario.32

Su texto consagra cuestiones tan relevantes como las principales garantías individuales y los esbozos de garantías sociales, al prohibir las manos muertas. Reserva para el poder público la fuerza imperativa y la facultad de intervenir en los asuntos eclesiásticos.

El Poder Legislativo, lo integra por un sistema unicameral a través de elección indirecta, en tres grados, y popular, con base en un diputado por cada 50 000 habitantes, o bien por una fracción su-perior de 25 000. El Congreso del estado se integraría siempre por 21 diputados.


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El sistema electoral estaría relacionado con la división política: municipalidades y partidos, celebrándose juntas municipales, juntas de partido y una junta general del estado; la base sería de un elector por cada cuatro mil habitantes, o una fracción mayor de los dos mil. Se excluía de la posibilidad de ser electores, primarios o secundarios, a los empleados del gobierno, a los religiosos, a los militares y a los funcionarios superiores. “Ordena que la Cámara debe sesionar ordinariamente dos veces al año, y ser renovada parcialmente cada dos años, saliendo los elegidos en último lugar, y posteriormente los más antiguos. Esto [...] para darle coherencia a la obra Legislativa”.33

El Poder Ejecutivo se caracteriza por una transición entre el sistema unipersonal y una especie de sistema parlamentario de gabinete. Así, este poder se integra por un gobernador y un consejo que era elegido por el Congreso. Este consejo permitía, por su conducto, la participación del gobernador en la discusión de las leyes. El titular del Poder Ejecu-tivo se podía reelegir por una sola ocasión. También sus consejeros se podían reelegir, pero se renovaban por mitad cada cuatro años y tenían la facultad de nombrar al teniente gobernador que suplía al gobernador en sus ausencias.

Confiere gran autonomía a los ayuntamientos, que serían la base del sistema administrativo y se encargarían de la vigilancia de los arreglos del repartimiento de tierras. Respecto al sistema gubernativo, se dividía en prefecturas y subprefecturas, que amén de representar al Ejecutivo en sus localidades, debían informar sobre las cuestiones de los ayuntamientos.

Ordenaba que en cada pueblo que tuviera más de 4 000 habitantes, y en las cabeceras de partido, se estableciera un ayuntamiento inte-grado por alcaldes, síndicos y regidores. Cada año se renovarían los alcaldes y la mitad de los regidores, con el propósito –en palabras del abogado e historiador Enrique González Vargas– de facilitar la conti-nuidad en la forma de administrar los problemas comunitarios, a fin de paliar las tensiones políticas:

Es innegable el esmero con que fue elaborada en medio de tantas difi-

cultades. Uno de sus principales artífices fue el doctor José María Luis


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Mora, cuyo liberalismo empalma con la Constitución y decretos de Cádiz,

así como el utilitarismo de Jeremías Bentham y el constitucionalismo de

Benjamín Constant. Todo esto quiere decir que hay que corroborar jurídi-

camente las garantías individuales y la soberanía del Estado, frente a las

corporaciones civiles y religiosas, que por una parte limitaban al individuo

y por otra menguaban el poder estatal [...] el mismo doctor Mora promovió

en la Constitución ciertos artículos que fortalecen organismos democráticos

intermedios entre los individuos y el Estado, como el municipio autónomo

y los jurados populares.34

Don Melchor Múzquiz se encargó de promulgar la Constitución y en plausible acción renunció a su cargo de gobernador del estado; de acuerdo a las disposiciones de esta Carta se debía convocar a elecciones para designar a un nuevo gobernador. Efectuadas éstas, la elección recayó en don Lorenzo de Zavala, encumbrado dirigente yorkino, que el 8 de marzo de 1827 tomaba las riendas del gobierno estatal.

Recordemos que la ciudad de Texcoco carecía de los edificios públi-cos y las instalaciones adecuadas para estar a la altura de una capital estatal; preocupada por estas circunstancias, la Legislatura aprobó la cantidad de 7 000 pesos para la construcción de un canal que uniera la laguna con la ciudad de Texcoco, con el propósito de hacer más fáciles, rápidas y cómodas las comunicaciones con la ciudad de México y el Valle de México.

Se efectuaron, asimismo, labores de reparación en la carretera de Texcoco a Veracruz; y el 28 de febrero de 1827 el Congreso del estado ordenó al gobernador que se procediera a la construcción de una fábrica de tabaco en la capital provisional.35 Con esta fábrica nace, así lo consideramos, el sector paraestatal de la administración pública de nuestra entidad. Su existencia es una prueba contundente de que la participación estatal en la economía se inició en la antepasada centuria. Su duración fue breve; mas, por un tiempo, constituyó un factor de estímulo para la economía local y su prestigio fue significativo:

La fábrica de Texcoco era el patrón de alrededor de 400 trabajadores y

el origen de las pequeñas utilidades que se obtuvieron del monopolio del


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tabaco para la Tesorería Estatal. Se había esperado, sin embargo, hacer

del monopolio del tabaco una de las principales fuentes de impuestos del

Estado de México. Fracasó, principalmente, por el déficit financiero y la

eventual quiebra del monopolio nacional del tabaco, que era exclusivo

vendedor a los estados. La administración nacional del tabaco había sido

crónicamente remisa a pagar las cosechas de los cultivadores en el Estado

de Veracruz y por consiguiente dio alas [sic] al contrabando en gran escala

por contrabandistas que pagaban a los cultivadores su tabaco en efectivo

y lo vendían furtivamente a los consumidores en el Estado de México. El

1° de junio de 1829, la Legislatura de México cerró la fábrica de Texcoco y

abandonó todo el monopolio del estado pues no rendía ganancias.36

Corta en verdad fue la existencia de Texcoco como capital del estado; el 27 de abril de 1827 un informe del Comité Especial del Congreso propone que el 15 de junio el gobierno estatal fuera trasladado, de manera provi-sional, a la villa de San Agustín de las Cuevas. La propuesta fue aceptada y el 30 de abril de 1827, un decreto ratificaba, en su artículo 1, que: “Los supremos Poderes del estado se trasladarán provisionalmente al pueblo de San Agustín de las Cuevas el día 15 de junio del corriente año”.

El gobernador don Lorenzo de Zavala estaba ampliamente interesado en que San Agustín de las Cuevas se transformara en una floreciente ciudad que justificara su carácter de capital provisional del estado; con esta idea consiguió que el Congreso expidiera, el 25 de septiembre de 1827, un decreto que concedía al pueblo de San Agustín de las Cuevas el título de ciudad, con la denominación de Tlalpan.

La Comisión o Diputación Permanente (compuesta de cinco dipu-tados que quedaban de guardia en tanto la Legislatura se encontraba en receso), reanudó sus sesiones en la ciudad de Tlalpan y de manera inmediata se abocó a la tarea de reorganizar la administración pública del Estado de México.

La hacienda pública era uno de los puntos neurálgicos del gobierno local, ya don Melchor Múzquiz había procurado darle un orden y efi-cientarla; ahora la necesidad de una reforma amplia era impostergable:


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Para organizar la hacienda se establecieron las alcabalas permanente,

eventual y del viento; el tres por cierto de consumo y la contribución a

los pulques, considerados artículos propios de los alcabalatorios; también

recaudaba el Estado: dos por ciento de moneda, el derecho del desagüe,

la pensión de carnes, tabacos, papel sellado, rescate de platas, las contri-

buciones directas, de gallos, las multas, la media anata y otros ramos que

fueron modificados o abolidos con el tiempo, refluyendo a esas riquezas a

la ciudad de Tlalpan.37

Posteriormente la reforma hacendaria vino a aumentar los ingresos del estado y a darle una condición de solvencia al gobierno, para hacer frente a la amplia gama de necesidades públicas.

Don Lorenzo de Zavala, liberal de altura, como gobernador del Estado de México fue el directo responsable de dirigir las obras públicas más importantes: promovió la construcción de algunos edificios para los establecimientos públicos, un local para los supremos poderes y otros para oficinas y tribunales.

En febrero de 1828 se fundó el Instituto Literario (precursor de la actual Universidad Autónoma de Estado de México), y se puso en opera-ción la Casa de Moneda de Tlalpan.38 También se editó una gaceta que publicaba las disposiciones oficiales; se inició la construcción de una segunda fábrica de puros y cigarros; se edificó una escuela de primeras letras para niños, y otra más, para niñas; se estableció una botica; se instaló un reloj para beneficio general, se fundó un hospicio o asilo de pobres; y se estableció un museo.

La obra de gobierno de don Lorenzo de Zavala fue vasta y cristalizó en hechos tan valiosos como los comentados; inclusive hoy, al paso de los años, se agiganta al considerar que tuvo que vencer obstácu-los diversos como la falta de recursos económicos, la ignorancia, la maledicencia y el espíritu de partido. Existe en nosotros la certeza de que Lorenzo de Zavala cumplió con su deber y dio fe de su profundo liberalismo en cada una de las obras que promovió. Se debe tener presente que:


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La administración pública tiene por único objeto satisfacer las necesidades

más imperiosas y exigentes de toda sociedad; la seguridad personal y de

las propiedades, y el decoro y honor de las familias: la salubridad e higie-

ne pública, la abundancia de recursos necesarios para la subsistencia, la

moralidad y buenas costumbres, la instrucción pública; el socorro de las

miserias y las calamidades a que están sujetas las clases más menestero-

sas de la sociedad, y si es posible, el goce de todos los beneficios, de todas

las comodidades y ventajas [que] proporciona al hombre la civilización:

tales son los grandiosos e importantísimos objetos de la administración,

y para llenarlos cumplidamente se necesita un vasto conocimiento de los

recursos y necesidades de un país, de su clima, producciones naturales y

configuración de sus terrenos, de su mayor o menor población, de los usos,

costumbres y carácter de las diferentes clases de la sociedad, y del estado

de rudeza o de cultura y civilización en que se encuentran.39

La historia registra los intentos que Lorenzo de Zavala realizó para or-ganizar la hacienda pública, girando invitaciones a los economistas del país para la realización de un plan económico para el estado. La-mentablemente sólo se presentó un proyecto.

El intento fue positivo y debemos darle el valor que merece; nadie negará que nuestras autoridades estaban preocupadas desde aquellos años por la planeación de la economía y la administración pública, con la certeza de que sólo el conocimiento profundo de las ciencias e inven-ciones, de la estadística, de la administración y de la historia econó-mica, garantizaría una gestión pública atinada.

Se realizaron otras obras en todo el territorio del estado: en Tlalpan, la construcción de una cárcel, la apertura del camino a Cuernavaca, el camino de Texcoco a Veracruz; y se hicieron mejoras al camino de Toluca y de Acapulco.

En Chalco y Texcoco se construyeron sendos canales, en Tlalpan se estableció una biblioteca, se compró una imprenta y se fundó la fábrica de la Fama (en el edificio que ocupó el Instituto Literario de Tlalpan), con dinero del Banco de Avío del Supremo Gobierno y acciones de la Compañía Industrial de México.40


48

Los conflictos entre el gobierno estatal y el federal se acentuaron todavía más, cuando el 1 de marzo de 1830 el Congreso General declaró nulas las elecciones de 1826 y 1828 para los legisladores del estado y convocó al Congreso original de 1824-1827 para que éste eligiera a la Legislatura regular.

El 30 de junio de 1830, el Congreso estatal aprobó una recomenda-ción de un comité constitucional para que se citara a la junta electoral y a la totalidad del Congreso para reunirse en Toluca; el decreto del 12 de julio de ese año, vino a complementar esta propuesta al ordenar que “el Congreso, el gobierno, los tribunales y oficinas del estado, empezarán a ejercer sus funciones en la ciudad de Toluca el día 24 del corriente”.41

Así, después de varios años de espera y de intentos frustrados, la ciudad de Toluca se convirtió en la capital del vasto Estado de México. A pesar del cambio de capital, el texto de la Constitución Política del 14 de fe-brero de 1827 aún declaraba a Texcoco como el lugar de residencia del gobierno: procurando dar claridad a las actividades de la administración pública estatal. En 1831 la Legislatura modificó la Constitución, elimi-nando el articulo 5º en que se designaba a la ciudad de Texcoco como capital provisional.

Por otra parte, en el plano nacional, el gobierno del general Vicente Guerrero se derrumbó y don Lorenzo de Zavala, incondicional de éste, fue destituido por la Legislatura local a fines de 1829. Durante 1830, detentaron el cargo de gobernador del Estado de México don Mariano Esteva (con carácter de interino en virtud del decreto número 97 del 20 de abril de 1830) y don Melchor Múzquiz, que primero fue nombrado gobernador interino (por decreto expedido el 26 de abril de 1830); y el 1 de octubre (por decreto número 194) fue declarado gobernador cons-titucional del estado para el cuatrienio que debería principiar el 12 de marzo de 1831.42

En el año de 1830, con el general Melchor Múzquiz como goberna-dor, la ciudad de Toluca se convirtió en la capital del estado:

Al fin y al cabo el Estado de México ya contaba con una sede de sus po-

deres, menos expuesta que las anteriores (Texcoco y Tlalpan) a ser fácil


49

presa de los políticos de la metrópoli o tentador trampolín para lanzarse a

las esferas de poder en esa misma ciudad de México. Toluca, pues, se es-

trenaba prácticamente como capital y uno de sus más ilustres hijos, [don]

José María González Arratia, se afanó en hacerla digna de aquella categoría:

compuso las cañerías, mejoró calles, construyó puentes y edificó los

afamados portales, menos al poniente entre 1832 y 1836.43

Múzquiz debió afrontar la carencia de recursos, al perder su principal fuente de ingresos: la ciudad de México, y por las erogaciones que generaron los traslados del gobierno estatal de una ciudad a otra; y se entregó a la difícil empresa de encontrar otras fuentes de ingresos. Por fortuna, su administración (1830-32) coincidió con la presidencia de Anastasio Bustamante y el respaldo que recibió de su parte fue significa-tivo. A través del Banco de Avío, naciente institución nacional, obtuvo apoyo para desarrollar acciones e impulsar el desarrollo económico de su estado.

Los conflictos en la capital de la República subieron de tono al desatarse la rebelión contra el gobierno de Bustamante. En Veracruz, Antonio López de Santa Anna se pronunció violentamente y pronto se extendió el descontento popular en todo el país.

Anastasio Bustamante acude presuroso a contrarrestar la rebelión y deja en agosto de 1832, a don Melchor Múzquiz como presidente interino; en el Estado de México es designado don Manuel Muria como sustituto de Múzquiz, pues era el teniente gobernador.

Después de enconadas batallas, los rebeldes al mando de Santa Anna derrotan a las tropas leales de Bustamante y el 23 de diciembre de 1832 se firman los convenios de Zavaleta, siendo la ciudad de Toluca ocupada por la división del general Gabriel Valencia.

Lorenzo de Zavala fue reinstalado en el gobierno del estado y el 21 de febrero de 1833 (por decreto número 270) fue nombrado gober-nador constitucional para un periodo que iniciaría el 12 de marzo de ese año. Es de justicia reconocer a Lorenzo de Zavala como el primer dirigente liberal que realizó, antes que Gómez Farías, una serie de refor-mas que pretendían modernizar al país y consolidar al gobierno de la


50

República. El periodo de marzo a junio de 1833 fue rico en aconteci-mientos valiosos:

Durante esos tres meses se expidieron decretos encaminados a reorganizar

la hacienda pública; se dieron los presupuestos para el siguiente año fiscal;

se reglamentó el servicio de las fuerzas locales, se nacionalizaron los bie-

nes eclesiásticos, declarándose nulas todas las ventas que de ellos habían

hecho los religiosos, en fraude de los intereses del Estado; se suprimió el

monopolio de tabaco, antes estancado; se declararon propiedad del erario

los bienes del duque Monteleone y Terranova, descendiente del conquista-

dor Hernán Cortés; se restableció el Instituto [Literario] en la fabrica del

Beaterío, en donde actualmente se encuentra, adjudicándose el gobierno

este edificio; se distribuyeron a los ayuntamientos los terrenos realengos

o baldíos; se declararon expeditos los tribunales para administrar justicia,

cualquiera que fuera la forma en que los interesados dedujeran sus dere-

chos; se fundó un periódico oficial que se denominó El Reformador y se

excluyó al clero de la enseñanza de la juventud.44

Las fuerzas reaccionarias rechazaron de inmediato estas reformas, por-que minaban sus cuantiosos intereses, y encabezados por el capitán Ignacio Escalada se lanzaron a la lucha, al grito de “religión y fueros”, y trataron de tomar la ciudad de Toluca.

El gobernador Lorenzo de Zavala, con el apoyo firme de los federalis-tas, se puso al frente de las tropas del gobierno y resistió la embestida de los rivales; y el 6 de julio de 1833 logró que el Congreso del estado aprobara una providencia suya en la que solicitaba el traslado a Lerma de los supremos Poderes estatales, en vista de que los facciosos Escalada y Cuadros se aproximaban a la ciudad de Toluca.

Puede estimarse al Estado de México como el pionero de la naciona-lización y desamortización de los bienes eclesiásticos. El gobernador Lorenzo de Zavala nacionalizó los bienes de los misioneros de Filipinas, el 17 de agosto de 1833 decretó la secularización de las misiones de las Californias, y el 27 de octubre anuló el pago obligatorio del diezmo. Las bases para la reforma de Gómez Farías, estaban pues en las acciones valientes emprendidas por el gobernador del Estado de México.


51

Las prefecturas del estado fueron divididas en distritos, de modo tal que la prefectura de México se dividió en dos distritos: del este y del oeste de México. El primero de éstos integrado por los partidos de Texcoco, Chalco y Teotihuacán; el segundo por Tlalnepantla, Tlalpan, Zumpango y Cuautitlán. Texcoco era la cabecera de prefectura del primero y Tlalnepantla del otro. La prefectura de Texcoco se dividió en dos: Taxco, compuesto de Taxco, Ajuchitlán y Teloloapan; y Sultepec, compuesto de Sultepec, Temascaltepec, Zacualpan y Tejupilco. Y la tercera prefectura, la de Acapulco, integrado por Acapulco y Tecpan; y Chilapa por Chilapa y Tixtla.45

En el año de 1833, el gobernador Lorenzo de Zavala es electo diputa-do al Congreso general y al poco tiempo acepta el nombramiento de mi-nistro plenipotenciario de México en Francia. Impedido para continuar como gobernador, presentó su renuncia y en su lugar fue nombrado don Félix María Aburto, el 2 de diciembre de 1833.

Los brotes de rebeldía en contra del régimen federal, se multiplicaron en todo el territorio nacional; las asonadas y los pronunciamientos militares trastocaron el orden e hicieron emerger la anarquía. La ines-tabilidad política impidió al gobernador Félix María Aburto continuar la obra reformista de Lorenzo de Zavala.

Sin embargo, remando contracorriente, influido por las ideas de Valentín Gómez Farías y José María Luis Mora, logró que el Congreso del estado –presidido por Joaquín Solórzano– expidiera el 13 de enero de 1834, la primera Ley Orgánica de Instrucción Pública del Estado México, que organiza la instrucción en todos sus niveles, concede la libertad de enseñanza de las ciencias y las artes y abre la posibilidad para que los particulares establezcan escuelas, con el único requisito de acatar las disposiciones oficiales.

Se creó la Junta Directora de Instrucción Pública para coordinar las tareas educativas; se ordenó la construcción de escuelas en todo el estado y se establecieron juntas municipales de instrucción pública. Y a los municipios se les obligó a proponer un niño como alumno de nú-mero del instituto, al que deberían cubrir sus gastos con los fondos que destinaba la Ley de Contribución Directa Municipal.46


52

Los gobiernos federalistas en el Estado de México se vieron despla-zados y el 4 de septiembre de 1834 el Congreso local declara gobernador interino al licenciado Manuel Díez de Bonilla.

El espíritu retrógrado de los conservadores los movió para derogar, el 16 de octubre de ese año, la Ley Orgánica de Instrucción Pública. Así sepultaban, en un afán revanchista, una de las medidas más avanzadas que se dieron en la entidad en el siglo XIX.

El régimen federalista se desmoronó poco a poco. En el estado, Manuel Díez de Bonilla es declarado gobernador constitucional, el 2 de octubre de 1834, para un cuatrienio que iniciaría el 12 de marzo de 1836. Con este personaje se establece un gobierno conservador de tendencia centralista que, influenciado por Santa Anna, promovió una serie de medidas que desterraron las acciones y obras de Lorenzo de Zavala y los otros federalistas.

El federalismo, en su primera etapa, desapareció en 1835. Con el apoyo de planes como el de Cuernavaca (25 de mayo de 1834) y el de Toluca (31 de mayo), Antonio López de Santa Anna desconoció al vicepresidente Valentín Gómez Farías y se hizo del poder.

En 1836, el Estado de México se transformó en Departamento del mismo nombre, y su capital volvió a ser la ciudad México. Las medidas reformistas fueron derogadas y un código llamado de las Siete Leyes, sustituyó a la Constitución Política Federal de 1824.

Termino estas páginas dedicadas a la historia del Estado de México en el periodo del federalismo, 1824-1835, citando un fragmento de la obra de don Luis de la Rosa, que al comentar la situación de la administra-ción pública en México después de la consumación de la Independencia, y en pleno régimen federal, afirmaba:

Estoy lejos de creer que la administración pública de México haya em-

peorado después de consumada la independencia; y este error, sostenido

por espíritu de sistema, es uno de los que me propongo combatir. Pero

sí [...] hemos cometido grandes errores en materias de administración; o

por mejor decir, que nos hemos obstinado en conservar y sostener muchos

errores administrativos del gobierno colonial. También es un hecho que


53

nuestras interminables disensiones políticas han puesto al país y a su

gobierno en la imposibilidad de formar y realizar un sistema completo de

administración. Las cuestiones políticas todo lo han invadido, todo lo han

envenenado; los mejores talentos de nuestro país se han ocupado del exa-

men y discusión de esas cuestiones que irritan el espíritu y extravían las

más nobles pasiones. Los gobiernos no han podido pensar sino en sostener

a toda costa su efímera autoridad, y el tesoro se ha consumido estérilmen-

te en pagar con dificultad los intereses de una deuda, que una buena

administración amortizaría tan fácilmente, y en sostener un ejército exce-

sivamente numeroso, excesivamente costoso para nuestro país. Muy poco,

pues, ha podido hacerse en clase de mejoras administrativas, desde que se

consumó la independencia nacional hasta nuestros días; y sin embargo,

cuando compara el estado actual de nuestra administración con lo que era

bajo el sistema colonial, se necesita mucha ceguera para no ver nuestras

mejoras y progresos.47

55

NOTAS

1 Agustín Cue Cánovas. Historia Social y Económica de México, 1521-1854. México, Trillas, 1980, p. 152.

2 Véase Agustín Cue Cánovas. Op. cit., pp. 137 y 138.3 Ibid., pp. 101 y 102.4 Ibid., p. 166.5 Ibid., p. 153.6 Cfr., Juan Brom. Esbozo de Historia Universal. México, Grijalvo, 1979, p. 161.7 Agustín Cue Cánovas. Op. cit., p. 203.8 Iniciada hacia 1760 en Inglaterra.9 Cfr., Agustín Cue Cánovas. Op. cit., p. 212.10 Ibid., p. 213.11 Ibid., p. 216.12 Se instalaron entre el 23 de abril de 1813 y el 13 de julio de 1814. El número fue aumentando

poco a poco, así, en diciembre de 1823 eran 23: Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango, Guadalajara, Guanajuato, México, Michoacán, Nvo. León, Nvo. México, Nvo. Santander, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Texas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

13 Lee Benson, Nattie. La diputación provincial y el federalismo mexicano. México, EI Colegio de México, 1980, p. 21.

14 Agustín Cue Cánovas. Op. cit., p. 226.15 Asistieron 103 legisladores a esta primera sesión16 Esta Acta Constitutiva, adoptada como Constitución federal interina, autorizó a los

estados a organizar provisionalmente sus respectivos gobiernos internos y a formular Constituciones estatales.

17 Como consecuencia de la rebelión iniciada con la proclamación del Plan de Casa Mata, Veracruz (1º de febrero de 1823). Este plan desconocía a Iturbide, y exigía la convocatoria de un nuevo Congreso Constituyente.

18 Mario Colín Sánchez. Estado de México. Notas Históricas sobre su erección como entidad federativa. (Edición Conmemorativa del cientocincuentenario del Estado). Toluca, Gobierno del Estado de México, 1974. p. 7.

19 Recuérdese que desde 1786 –con las Reformas Borbónicas– se dividió a la Nueva España en intendencias. La de México comprendía a los hoy estados de México, Querétaro, Morelos, Hidalgo, la mayor parte de Guerrero y el Distrito Federal.

20 “La división por diputaciones provinciales se había establecido en la Constitución gaditana de 1812. Las diputaciones provinciales podían abarcar una o más intendencias. Funcionaban en algunos aspectos algo así como una cámara de diputados: la mayoría de


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sus miembros eran elegidos popularmente y entre otras cosas se dedicaban a supervisar la administración de algunos impuestos, a promover la debida erección de ayuntamientos y la ilustración del país, así como a procurar en general la implantación del orden constitucional.” (Carlos Herrejón Peredo. Historia del Estado de México. Toluca, UAEM, 1985, p. 99). La diputación provincial de México –cuya sede era la ciudad de México– incluía las intendencias de México, Oaxaca, Michoacán, Guanajuato, y en algunas ocasiones la de Puebla.

21 Ibid., p. 100.22 Carlos Herrejón Peredo. Op. cit., pp. 100 y 101.23 a) Acapulco comprendía los partidos de Acapulco, Chilapa, Tixtla y Zacatula.

b) Cuernavaca comprendía los partidos de Cuernavaca y Cuautla.

c) Huejutla comprendía los partidos de Huejutla, Mextitlán y Yahualica.

d) México comprendía los partidos de Chalco, Coatepec, Coyoacán, Cuautitlán, Ecatepec, Mexicalcingo, México, Tacuba, Teotihuacán, Texcoco, Xochimilco y Zumpango.

e) Tasco comprendía los partidos de Tasco, Temascaltepec, Tetela del Río y Zacualpan.

f) Toluca comprendía los partidos de Lerma, Malinalco, Metepec, Tenango del Valle, Toluca e Ixtlahuaca.

g) Tula que comprendía los partidos de Actopan, Huichapan, Tetepango, Tula, Jilotepec, Ixmiquilpan y Zimapan.

h) Tulancingo que comprendía los partidos de Apan, Otumba, Pachuca, Tulancingo y Zempoala.

24 Cfr., Francisco Javier Gaxiola. Gobernantes del Estado de México; Múzquiz, Zavala y Olaguíbel. México, Biblioteca Enciclopédica del Estado de México, 1975.

25 El artículo 1 de esta Ley del Distrito Federal (18 de noviembre de 1824) decía a la letra: “El lugar que servirá de residencia a los supremos Poderes de la federación, conforme a la facultad 28 del Artículo 50 de la Constitución, será la ciudad de México”.

26 Luis de la Rosa. “Sobre la administración Pública de México y medios de mejorarla” en Revista de Administración Pública. (Antología 1-54. 1956-1983), México, INAP, 1983, p. 471.

27 Luis de la Rosa. Op. cit., p. 476.28 Id.

29 Hasta 1826, las oficinas del gobierno del estado estuvieron localizadas en el edificio que fuera de la Inquisición. El Congreso Constituyente estatal, por su parte, realizaba sus sesiones en una casa de la Calle del Indio Triste (actual Correo Mayor).

30 Mario Colín Sánchez. Op, cit., p. 23.31 Carlos Herrejón Peredo. Op. cit., p. 101.32 Mario Colín Sánchez. Op. cit., p. 11.33 Rodolfo García G., citando a Enrique González Vargas en Antología Juarista (México,

Gobierno del Estado de México, 1972), extracto incluido en Martha Baranda y Lía García


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(compiladoras). Estado de México, textos de su historia. Toluca, Gobierno del Estado de México-Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, 1987, p. 141.

34 Carlos Herrejón Peredo. Op. cit., p. 102.35 Con esta fábrica se procuraba que el Estado de México manufacturara, con utilidades,

sus propios cigarrillos y cigarros con la hoja que se compraba al gobierno federal; y poner fin a la compra del producto ya terminado a la fábrica de la ciudad de México, que el gobierno federal decidió retener el 22 de noviembre de 1824, en lugar de cederla al estado. Véase a Charles W. Macune Jr. El Estado de México y la Federación Mexicana, 1823·1835. (México, Fondo de Cultura Económica, 1978, p. 46). No es sino hasta el 1 de octubre de 1827 cuando se pone a funcionar la fábrica de tabaco del estado en Texcoco.

36 Nettie Lee Benson. “Servando Teresa de Mier, Federalist”, citada por Charles W. Macune. Op. cit., p. 50.

37 Manuel Rivera Cambas. México pintoresco, artístico y monumental. México, Imprenta de la Reforma, Vol. II, 1822, p. 466.

38 Con el fin de apoyar la industria minera del estado, se construyó y se puso a funcionar la Casa de Moneda de Tlalpan, que era una de las siete que había en el país; acuño 1 162 660 pesos, aproximadamente, en monedas de oro y plata. Fue clausurada en mayo de 1830. Cfr. Charles W. Macune. Op. cit., pp. 51 y 52.

39 Luis de la Rosa. Op. cit., p. 459.40 Cfr., Manuel Rivera Cambas. Op. cit,. pp. 445 y 446.41 Mario Colín Sánchez. Op. cit., p. 28.42 Véase Alfonso Sánchez García. Historia Elemental del Estado de México. Toluca, Gobierno

del Estado de México, 1983, pp. 724 y 725. 43 Carlos Herrejón Peredo. Op. cit., pp. 103 y 104.44 Francisco Javier Gaxiola. Op. cit., p. 71.45 Cfr. Javier Romero Quiroz. División territorial y Heráldica del Estado de México. Toluca,

Gobierno del Estado de México, 1977, pp. 52 y 53.46 Cfr., 150 años de la educación en el Estado de México. México, Gobierno del Estado de

México, 1974, pp. 28-33.47 Luis de la Rosa. Op. cit., p. 456.

LA ORGANIZACIÓNDEL GOBIERNO DEL

ESTADO DE MÉXICO

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PODER EJECUTIVO

El poder ejecutivo debe depositarse en un solo individuo.

Prescindiendo de que el carácter propio de este poder es

la rapidez en la ejecución, inconciliable con la multitud

de manos, la necesidad en que se halla en congreso

de ahorrar hasta donde fuere compatible con la buena

administración de los gastos públicos.

JOSÉ MARÍA LUIS MORA, 1827

LA DOCTRINA DE LA división de poderes del barón Montesquieu, que tiene sus antecedentes en Aristóteles y Locke, ha tenido una grande influencia en la organización de los estados modernos.

A Montesquieu, justamente, se le atribuye la formulación más precisa y concreta de esta división que afirma que las funciones del estado son tres: legislativa, ejecutiva y judicial; las cuales deben desempeñarse por tres órganos diferentes, no siendo posible la reunión de dos de ellos en uno solo porque conduce tal hecho al abuso de poder; y en palabras de Montesquieu: “La experiencia cotidiana nos demuestra que todos los hombres investidos de poder tienden a abusar de él y a ejercer la autoridad hasta el extremo ¿No es asombroso, aunque sea cierto, que la virtud misma requiere un límite?”.1

Por otro lado, la titularidad del Poder Ejecutivo puede ser de ca-rácter unipersonal o bien puede residir en un cuerpo colegiado. Aun-que tanto la historia política de México como la universal nos muestren formas colegiadas para el ejercicio del Poder Ejecutivo: en juntas de gobierno o triunviratos; en el caso del Estado de México en el periodo


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1824-1835, que es el propio de la Primera República Federal, el Ejecu-tivo se depositó de manera unipersonal.

Inspirado por estas premisas, el Congreso local expidió el 2 de marzo de 1824, el decreto “Sobre la Organización Provisional del Gobierno Interior del Estado de México, compuesto de los partidos que comprendía la provincia de este nombre”. En él se establece que la forma de gobier-no sería republicana, representativa y popular, y que para su ejercicio se dividía en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial; donde el Poder Ejecutivo “se ejercería interinamente por una persona con el título de Gobernador del Estado nombrado por este Congreso”.2

Para el desempeño de las funciones de competencia ejecutiva, el Congreso local tenía la facultad de nombrar un consejo; el cual se estructuraba por un teniente gobernador y cuatro consejeros. Con base en este ordenamiento se podría deducir que la primera estructura orgá-nica del Poder Ejecutivo se conformó del modo siguiente:

1. Gobernador del estado. 1.0.1. Consejo. 1.0.1.1. Teniente gobernador. 1.0.1.1.1. Consejero No. 1 1.0.1.1.2. Consejero No. 2 1.0.1.1.3. Consejero No. 3 1.0.1.1.4. Consejero No. 4

La organización del Poder Ejecutivo prevenía que en ausencia del gobernador, el teniente debería suplirlo y encargarse del despacho; y que los cuatro consejeros, con la participación de éste, podrían pres-tar consultoría al Ejecutivo estatal en los casos necesarios, conforme lo establecía la normatividad de la época, como lo observaremos en su momento.

Cinco meses después, es decir el 6 de agosto de 1824, la Ley Orgánica Provisional para el arreglo del gobierno interior del estado, que tiene su antecedente en la declaración del 2 de marzo de este año, determinaba en un sentido más claro y amplio las competencias de cada uno de los


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poderes; de donde se derivan las diversas atribuciones del Poder Ejecu-tivo, mismas que eran las siguientes:

a) De carácter político: • Cumplir y hacer cumplir las leyes del estado y de la federación,

dando previamente conocimiento de estas últimas al Congreso del mismo estado.

• Dar decretos y hacer los reglamentos necesarios para su ejecución.• Ejercer la exclusiva, oído el Consejo, en la provisión aun interina

de piezas eclesiásticas del estado, con arreglo á la forma que se prescriba.

• Objetar por una sola vez, de acuerdo con el cuerpo consultivo, sobre las leyes no constitucionales que dicte el Congreso del estado, en el preciso término de 10 días, suspendiendo entre tanto su ejecución.

• Hacer al Congreso las propuestas de leyes y reformas que crea con-ducentes a la felicidad del estado, oído el dictamen del Consejo.

• Consultar al Consejo en todos los asuntos graves gubernativos, y en aquellos de que haya de resultar regla general de buen gobierno.3

b) De carácter administrativo:• Nombrar, de acuerdo con el Consejo, los magistrados de audiencia,

y demás plazas de judicatura y los empleados civiles y de hacienda propios del estado.

• Cuidar de que la justicia se administre por los tribunales del estado pronta y cumplidamente, y de que se ejecuten las sentencias. Por esta inspección no podrá ingerirse directa ni indirectamente en el ecsámen de las causas pendientes, ni disponer en manera alguna de las personas de los reos en las criminales.

• Suspender, oído el Consejo, de los empleos hasta por tres meses, y privar hasta la mitad de sus sueldos por el mismo tiempo á los empleados del estado, y en los casos que crea deber formulársele causa pasará los antecedentes de la materia al tribunal respectivo.

• Cuidar de la instrucción de la milicia local conforme á la disciplina prescrita por el Congreso general, y de que se use de ella la ley de su institución.


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• Para el despacho de los negocios de todos los ramos, tendrá un sólo secretario de gobierno, que nombrará y removerá a su arbitrio.

• Pasará cada seis meses al Congreso una nota relativa á los particulares que contiene el artículo 32 de la acta constitutiva de la federación.4

c) De carácter social, tan sólo sobresalía la de:• Cuidar de la tranquilidad y el orden público en lo interior del estado.5

En lo que se refiere a la organización del cuerpo consultivo, éste, como se mencionó, estaba integrado por el teniente gobernador y cuatro indivi-duos más. En términos generales, sus atribuciones consistían en emitir su dictamen o veredicto en todos y cada uno de los asuntos en que la ley lo expresaba u obligaba; y de igual modo, en aquellos que el gobernador le solicitaba. Por otro lado, también tenía la atribución de proponer las me-didas que estimara adecuadas para su arreglo, teniendo presente, en su ocasión, los ordenamientos que regían para el incremento poblacional, fomento industrial, instrucción y conservación del orden y tranquili-dad pública. También es importante significar la figura del secretario de gobierno, la cual se revistió de trascendental importancia en la adminis-tración pública de la segunda década del siglo XIX; como es sabido, este cargo se instituyó para que colaborara con el gobernador y el consejo en el despacho de todos los ramos que la ley le encomendaba; empero, para precisar cada uno de ellos, en mayo de 1824, el Congreso Constituyente dio a conocer el decreto por el cual se organiza esta dependencia. Con ello, este órgano se configuró del modo siguiente:

1.1. Secretario 1.1.1. Oficial primero 1.1.2. Oficial segundo 1.1.3. Oficial tercero 1.1.4. Oficial cuarto 1.1.5. Oficial quinto 1.1.6. Oficial sexto 1.1.7. Oficial séptimo


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1.1.8. Escribiente 1.1.9. Escribiente 1.1.10. Escribiente 1.1.11. Escribiente 1.1.12. Escribiente 1.1.13. Escribiente 1.1.14. Escribiente 1.1.15. Escribiente 1.1.16. Archivero 1.1.16.1. Oficial de archivo

1.1.17. Portero 1.1.18. Mozo de oficio

Con estos empleados deberían de formarse las secciones “que ecsige el pronto despacho de los negocios que ocurran actualmente, y se ofrezcan en lo sucesivo [sic]”.6

Cada sección estaba adscrita directamente al secretario, lo que indi-caba que no existía en esta época la figura de oficial mayor; por lo cual deducimos que su estructura se conformaba así:

1.Gobernador 1.0.1. Consejo

1.1. Secretario 1.1.1. Sección Gobierno 1.1.2. Sección Hacienda 1.1.3. Sección Justicia 1.1.4. Sección Guerra 1.1.5. Sección Beneficencia7

Estos ramos fueron modificándose en función de los requerimientos de gobierno y administración del estado en su conjunto. Un ejemplo claro es el ramo de hacienda, el cual por la naturaleza de su función y la expansión de los diferentes negocios que lo integran, permitió que se desarrollara con amplitud. En atención a esto, en octubre de 1825 se


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establecieron las bases generales del sistema hacendario del Estado de México; donde se indicaba que el gobernador era el “jefe supremo de la hacienda”,8 a quien el Consejo podría proponer lo conducen-te para el acertado ejercicio de las facultades que le corresponden, entre las que se encuentran: graduar las fianzas de los administradores, proponer al Congreso los arbitrios y mejoras para la administración de la hacienda, revisar las tarifas sobre cobros y proponer al Congreso, oído el Consejo, los reglamentos y tarifas a que deban sujetarse éstos; proponer al Congreso la supresión y creación de impuestos; oído el Consejo y en presencia de los rendimientos de cada distrito, proponer al Congreso el porcentaje de gastos de administración correspondientes a cada administrador, entre otros. Para el ejercicio oportuno de la fun-ción hacendaria existían los órganos de Tesorería General del Estado y Contaduría General del Estado, mismos que para la exacta obser-vancia y ejecución de sus competencias, estaban compuestos por las secciones u oficinas siguientes:

1.Tesorería General 1.1. Oficial primero 1.2. Oficial segundo 1.3. Cajero pagador 1.3.1. Auxiliar

1.4. Escribiente 1.5. Escribiente 1.6. Escribiente

2.Contaduría General 2.1. Departamento de Rentas Unidas 2.2. Departamento de Pólizas y Tomas de Razón 2.3. Departamento de Municipalidades 2.4. Departamento de Comunes 2.5. Departamento de Archivo

En primer término, la Tesorería General tenía como funciones pri-mordiales: llevar los libros de cargo y data, los cuales se renovaban


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anualmente y remitir una copia a la Contaduría; así también el tesorero debería realizar diariamente su corte de caja, y dentro de los tres primeros meses del año, rendir cuenta del anterior. Respecto a las funciones de la Contaduría General son las comprendidas y distribuidas en cada uno de los departamentos mencionados, a quienes respectivamente les com-petía: llevar el libro de tomas de razón de las leyes y órdenes del gobierno que se expedían; llevar los libros de pólizas, órdenes, tomas de razón, y de escrituras de fianzas; glosar las cuentas de las municipalidades y de los ramos de contribución directa; así como custodiar los libros y papeles hacendarios existentes en el archivo correspondiente.

Es pertinente anotar que en cada distrito del territorio estatal exis-tía un administrador de rentas unidas, cuya relación constante con el gobierno del estado se observa en atribuciones como las siguientes: “asegurará su responsabilidad con el número de fiadores que prefijará el gobernador por cada distrito. Rendirá anualmente, dentro de los tres primeros meses del año, la cuenta general de su administración. Remitirá mensualmente al gobierno del estado de la ecsistencia en cajas”.9

Asimismo, en los distritos, el cargo de interventor general recaía en el prefecto, y el de interventor de la administración de partido, en el subprefecto; los alcaldes y regidores, por orden de su nombramiento, lo serían en las receptorías donde hubiere.10

Con base en las consideraciones anteriores, inferimos cuán importante es la magnitud de las funciones y organización de las tareas hacendarias.

Así, las cuestiones hacendarias son una de las preocupaciones más importantes de los diputados del naciente Estado de México en 1824, sin dejar de tener presentes las tareas de justicia y organización del ejército, aun cuando no se promulgaba la Constitución local.

Antes de finalizar el invierno, en 1827, el Congreso del Estado de México sancionó el 14 de febrero y publicó el 26 del mismo mes en la ciudad de Texcoco, residencia de los supremos poderes de la entidad, la Constitución Política del Estado de México, siendo en este año el gobernador don Melchor Múzquiz y José María Luis Mora, presidente


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del Congreso local, a quien se debe la Exposición de Motivos de este máximo ordenamiento, en el que expresa:

El Estado queda constituido, arreglados todos sus ramos y en marcha sus

autoridades. La Constitución ha venido á ser la clave del edificio. No es

una reunión de declaraciones vanas después de las cuales todo queda por

hacer, y que de nada sirven si no es de manifestar á los pueblos el camino

que deben emprender para ser libres y felices; es si, la reunión de los prin-

cipios que han servido de bases para dictar leyes puestas ya en practica y

reducidas á ejecución.11

En esta primera Constitución de la entidad se reitera que el gobierno del estado, en lo que respecta al Poder Ejecutivo, lo desempeñaría un gobernador y un Consejo.12

El gobernador duraría en su encargo cuatro años y existía la posibili-dad de reelección inmediata bajo la consideración de que fuera permitida por el 75% del Congreso local.

Resulta ilustrativo, para efectos de esta investigación, señalar que la elección del gobernador por el Congreso debería ser nominal y en sesión permanente el día 1 de octubre, para que diera principio a sus funciones el 12 de marzo del año siguiente al que había sido electo.

Aun cuando en la Ley Orgánica para el Arreglo del Gobierno Interior del Estado se establecía un capítulo que regulaba lo relacionado con el Poder Ejecutivo, tan sólo se refiere de modo genérico a las facultades y obligaciones que tenía encomendadas y no establecía sus restricciones y responsabilidades como sí lo hace la Constitución de 1827.

En este ordenamiento se incluyen las facultades siguientes: “suspen-der y remover á los empleados de estado sobre quienes la ley le diere la facultad; hacer gracia de la pena capital á los delincuentes condenados á ella, que no fueren homicidas; pedir a la Diputación Permanente que convoque á sesiones estraordinarias ó negar su consentimiento, proce-diendo en ambas cosas de acuerdo con el Consejo”.13

Y en relación a las restricciones que tenía su cargo enumera éstas: salir del territorio del estado sin previa licencia del Congreso, ingerirse


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en causas pendientes, privar o decretar la prisión de alguna persona u ocupar la propiedad de los individuos, así como impedir que las elecciones populares se efectuaran en los días fijados; se limitaba así el poder que tenía el primer mandatario del Ejecutivo estatal. Por otro lado, la misma Constitución de 1827 indicaba las responsabilidades del gobernador, que le garantizaban que se desarrollara en su mandato sin perturbaciones, previa declaratoria del Congreso, en los casos que se arguyeran en su contra, con lo que:

El gobernador no podrá ser demandado civil ni criminalmente por delitos

comunes, hasta concluido el tiempo de su gobierno. El gobernador podrá

ser demandado criminalmente, aun en el tiempo de su gobierno, por los

delitos comunes atroces, y por los cometidos en el desempeño de su encargo.

Pasado un año de su gobierno, no podrá ser reconvenido el gobernador por

delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.14

Estas medidas, por un lado, protegían la figura del Ejecutivo en aquellos actos que éste realizara en detrimento de la legalidad, de manera que no se construían sentimientos de impopularidad y agravio hacia el gobernante; a la par que lo preparaban para la mejor actuación en sus tareas atribuidas formalmente.

Acorde con la estructura político-administrativa que previene, o mejor dicho, que se infiere de la Constitución Política estatal de 1827, comen-taré la figura del Consejo, que, como en líneas anteriores se mencionó, se componía del teniente gobernador y de cuatro consejeros a quienes se les responsabilizaba de lo que se cita a continuación:

Dar dictamen motivado y por escrito al gobernador en todos aquellos asuntos

en que la ley impone á este la obligación de pedirlo.

Darle en todos aquellos asuntos en que el mismo gobernador tenga á

bien oírlo.

Proponerle las medidas ó providencias que le ocurran y juzgue mas eficaces

para el aumento de la población, de la industria, instrucción general y

conservación del orden y tranquilidad pública.


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Velar de la observancia de las leyes, avisando al gobernador ó al Congreso

en su caso, todo lo que juzgue necesita de remedio [sic].15

Como se observará, el Consejo era un cuerpo consultivo de apoyo al gobernador y funcionaba también como corresponsable de los ramos de la administración pública estatal encomendados al primero. Una figura de igual o más importancia era la del secretario de Gobierno, a quien le estaba encargado el refrendo de los decretos, reglamentos y órdenes producidos por el Ejecutivo, requisito indispensable para su validez y obediencia.

Después de aproximadamente ocho meses de la promulgación de la Constitución del Estado de México, se derogó el decreto del 8 de mayo de 1824 que trata sobre el arreglo de la Secretaría del Gobernador; por consiguiente, el 12 de octubre de 1827 se dio a conocer el Reglamento para la Secretaría del Gobierno del estado, en el cual se observan algunos cambios que afectan la organización de ésta, mismos que se describirán en las líneas que continúan.

En primer término se tiene que la Secretaría del Gobierno del Estado se componía del modo siguiente:

1.0. Gobernador 1.0.1. Consejo de Estado

1.1. Secretaría del Gobierno 1.1.1. Oficial mayor1.1.1.1. Oficial segundo 1.1.1.2. Oficial tercero 1.1.1.3. Oficial cuarto 1.1.1.4. Oficial quinto 1.1.1.5. Oficial sexto 1.1.1.6. Oficial séptimo 1.1.1.7. Archivero 1.1.1.8. Oficial de partes 1.1.1.8.1. Oficial de archivo

1.1.1.9. Escribientes (nueve)


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1.1.1.10. Portero 1.1.1.10.1. Mozo de oficio

Se denotará que aparece la figura del oficial mayor como instancia de coordinación entre el secretario y los oficiales, el archivero, los escri-bientes, el portero y el mozo de oficio; y que aumenta el número de escri-bientes de ocho a nueve.

Con estas figuras se integran tres departamentos, los cuales son:

1. Secretario 1.1. Oficial Mayor 1.1.1. Departamento de Gobierno 1.1.1.1. Sección Primera 1.1.1.2. Sección Segunda

1.1.2. Departamento de Hacienda 1.1.2.1. Oficial16 1.1.2.1.1. Sección Primera 1.1.2.1.2. Sección Segunda 1.1.2.1.3. Sección Tercera

1.1.3. Departamento de Justicia y Negocios Eclesiásticos

La distribución de oficiales y escribientes en cada departamento y sección se hacía por parte del secretario, previo acuerdo con el oficial mayor en aras de su capacidad y actitud. El Departamento de Gobierno se componía por dos secciones: la primera tenía un oficial y dos escri-bientes quienes se responsabilizaban del gobierno político, económico y municipal, correos, estadística, repartimiento de tierras y secretaría; la segunda sección tenía a su cargo la milicia cívica y los ramos dirigidos a promover y fomentar la instrucción, la riqueza pública y el beneficio común o particular de los pueblos, todo ello bajo la tutela de un oficial y un escribiente.

Mientras el Departamento de Hacienda fue dividido en tres secciones que estaban bajo la dirección de un oficial, que era el jefe más inmediato a ella, con subordinación respecto al oficial mayor.


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La primera sección de este departamento se integraba por un jefe y su respectivo escribiente, con los ramos relativos a los decimales, pedidos, liquidaciones de labrado y del contingente; la segunda sección atendía los ramos de aduanas, tabacos y papel sellado, y eran un oficial y dos escribientes encargados de tales tareas; finalmente la tercera sección la despachaba un oficial y un escribiente quienes atendían lo concerniente a la Tesorería General y todos sus ramos anexos, los fondos de rescate y contaduría. El tercer departamento, a cargo de un oficial y dos escribientes, desempeñaba los asuntos de justicia y negocios ecle-siásticos, con los ramos de milicia activa y ejército permanente.

El secretario del Gobierno tenía bajo su autoridad estos departa-mentos que dependían del denominado oficial mayor; en relación a lo anterior el secretario tenía entre sus funciones las que se anotan:

Celará que el oficial mayor cumpla con sus deberes, y éste haga cumplir

con los suyos á los demás subalternos. Abrirá la correspondencia [...] dan-

do cuenta al gobernador con los asuntos que se hallen en estado de reso-

lución, y con los que ecsijan trámite dudoso ó de alguna trascendencia, y

entregando los demás al oficial mayor. Recibirá diariamente del mismo ofi-

cial mayor, al abrirse la oficina, todo lo que en ella se encuentre dispuesto

para el acuerdo [...] Despachará por sí mismo los espedientes y negocios

que por su delicadeza, reserva ú otras causas le encargare el gobernador.

Propondrá al gobernador las reformas, y mejoras que crea conducentes, así

respecto de su oficina, como de todos los ramos que por ella giren.17

Jerárquicamente, después del secretario del Gobierno, el oficial mayor era la autoridad inmediata de estos departamentos y respecto a ellos:

Se instruirá del talento, suficiencia y aplicación de todos los oficiales y

escribientes [...] pudiendo en consecuencia variar total ó parcialmente

la distribución de trabajos, á oficiales escribientes, todo con anuencia

del Secretario.

Después de hecha la clasificación por ramos,18 entregará á los oficiales

para su despacho, los espedientes y demás asuntos acordados que reciba


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diariamente del Secretario, cuidando dé tomar la suficiente instrucción de

ellos, y no demorarlos en su mesa mas tiempo del que absolutamente sea

necesario. Todos los asuntos que las mesas le entregaren en estado de

resolución, los pasará diariamente al Secretario, revisando los estractos

que se hayan mandado formar: y haciendo de palabra ó por escrito las reflec-

ciones ó advertencias que juzgue necesarias [...] Despachará por sí mismo

los negocios que especialmente le encargue el gobernador ó el secretario [...]

Calificará y marcará los asuntos que á su juicio deba hacerse mención en la

memoria anual.19

Al respecto se señala que los oficiales y escribientes se integraban en los departamentos de Hacienda, Gobierno y Justicia y Negocios Eclesiásticos; a la par que el archivero, portero y mozo de oficio eran los encargados de cuidar el arreglo de los expedientes, papelería, seguridad y orden de la oficina del gobernador, entre otros. Amén de un oficial encargado de los gastos y, por otro que se esmeraba en el de partes.

Al oficial encargado de gastos, quien era nombrado por mayoría de votos por los empleados en consideración de sus cualidades de conducta y honradez, le correspondía llevar los gastos menores de la Secretaría; y el oficial de partes llevaba un registro de los decretos y órdenes del gobierno que tuvieran relación con el sistema directivo o administrativo de cada ramo de la administración pública.

No olvidemos que el Consejo del estado formaba parte del Poder Ejecutivo, con quien coordinadamente se preocupaba por procurar el cumplimiento exitoso de las tareas que eran a cargo del gobernador. El Consejo, a quien se le trataba como Excelencia, compuesto por cuatro consejeros y su presidente (vicegobernador), tenía dos sesiones por semana (martes y jueves), la mayoría de ellas se celebraban en privado y sólo se entendían como públicas cuando el asunto lo ameritaba a juicio del propio Consejo.

Para efectos de la organización de la Tesorería General del gobierno estatal, se decreta el reglamento en la materia y se suprimen o nulifican a la vez los artículos del capítulo VI del decreto No. 56 del 3 de octubre de 1825.


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En este reglamento de la Tesorería General del estado se denotan las figuras siguientes:

1. Tesorero general 1.1. Oficial mayor 1.2. Oficial segundo contador 1.3. Oficial tercero de libros 1.4. Escribiente con funciones de archivo 1.5. Dos escribientes 1.6. Cajero pagador 1.7. Contador de moneda 1.8. Guarda almacenes 1.9. Portero

Con estas figuras se organizaron en aquel tiempo cuatro secciones: la primera sección, denominada de correspondencia, desempeñada por un oficial primero y el escribiente encargado de archivo llevaba el arreglo del gobierno, oficinas generales y administraciones foráneas; la segunda sección era la de Cuentas y Razón:

Sirviéndola los oficiales segundo y tercero y dos escribientes, dividiéndose

en dos mesas: la primera de liquidaciones, dirigida inmediatamente por el

oficial segundo y uno de los escribientes; y la segunda de Libros y Manuales y

Comunes, por el oficial tercero y el otro escribiente. Una tercera, denominada

Pagaduría, para el recibo y entrega de caudales, estaría a cargo del cajero

pagador y contador de moneda. La cuarta y última sección, desempeñaba las

labores de almacén, únicamente por su respectivo empleado.20

El tesorero, jefe máximo de la dependencia, tenía entre sus funciones:

Avisará al gobernador cuando los administradores de rentas y el cobrador

de libranzas no hagan los enteros en el tiempo que deben verificarlo, para

que librando las órdenes correspondientes tenga efecto su cobro, remitién-

dole mensualmente una noticia circunstanciada de lo cobrado, pendiente


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y debido cobrar.21 [...] Hará mensualmente corte general de caja, inter-

venido por el teniente gobernador y contador, autorizándolo el escribano

del gobierno, y remitiéndole en continuación un ejemplar de los estados

al gobierno, otro á la contaduría y otro que quedará en el archivo de la

Tesorería.22

Reflexionando en torno al oficial primero: éste es el jefe de la primera sección a quien le corresponde dar trámite con acuerdo del tesorero a los juicios de cuentas, informes y órdenes de gobierno; formar las hojas de servicio de los empleados; cuidar de la organización del archivo; y entre otras cosas, le concierne revisar los documentos de carga y data antes de pasarlos al cajero para el seguimiento correspondiente. Asimis-mo al oficial segundo le competía desempeñar las tareas de contador de la Tesorería con la sección llamada Cuenta y Razón; y para dar claridad a los cortes de caja mensuales confrontaba con la Contaduría en cada uno de ellos, los cargos y datas que hubiese habido dentro de su periodo; también al principio de cada año natural debía de organizar la cuenta general para que el tesorero la presentara. Sin embargo, al oficial tercero le correspondía, conjuntamente con un escribiente, llevar los libros de cargo y data, los comunes y sus copias para efectos de su control y archivo debido.

El cajero pagador llevaba lo referente al libro de caja en el que se asentaban los ingresos y egresos, confrontando en todo caso con los manuales; el contador de moneda estaba sujeto al primero, es decir al ca-jero pagador y a ambos se les recomendaba limpieza y orden en sus tareas.

Así las cosas, al guarda almacenes le competía abrir los libros manual y común23 y presentar su cuenta general para remitirla a través del tesorero al gobierno; ministraba al tesorero y éste al gobernador las “noticias que se necesiten”, así para la memoria anual como para otros objetos.

A diferencia del decreto del 3 de octubre de 1825 este ordenamiento que se comenta incluye las figuras de oficial mayor, oficial de libros, contador de moneda, guarda almacenes y portero.

Ello se explica por la tendencia a distribuir adecuadamente las cargas de trabajo entre los órganos existentes, así como por la creación de


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nuevos órganos para equilibrar y organizar las funciones de la Tesorería del estado. El 6 de mayo de 1829 también se crea la plaza de cobrador de libranzas (decreto No. 143), quien era nombrado por el gobernador a propuesta del tesorero general; este cobrador llevaba un libro en el que se anotaba el valor de las libranzas que recibía y las cantidades que debía entregar.

El 8 de octubre de 1829 se expidió el decreto 182 del Congreso del estado que dio a conocer que en cada partido, para la mejor organización hacendaria, se establecería una administración de rentas; bajo esta óptica, se observan tintes de desconcentración hacendaria para hacer más “fácil y segura la recaudación de los derechos”.24

No obstante lo anterior, el 29 de mayo de 1833 se estableció una Dirección General de Rentas del estado (decreto No. 317) con la estruc-tura siguiente:

1. Director general de rentas 1.1. Oficial mayor 1.1.1. Oficial segundo 1.1.2. Tres escribientes

En consecuencia, la nueva estructura de la Contaduría General quedó, en este mismo año, así:

1. Contador general 1.1. Oficial mayor 1.1.1. Oficial segundo 1.1.2. Oficial tercero 1.1.3. Oficial cuarto 1.1.4. Seis escribientes 1.1.5. Portero25

Una vez que se creó la Dirección General de Rentas, se organizó esta dependencia conforme al reglamento que decretó (decreto No. 364) el Congreso el 9 de enero de 1834, y que la adscribía al Poder Legislativo.


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Cabe aclarar aquí que los administradores de aduanas, los tesoreros, ensayadores de rescates, contadores e interventores, deberían de observar lo establecido en materia económica y gubernativa que comunicara el director general de Rentas.

Entre las responsabilidades que tenía encomendadas este funcio-nario se encontraban: distribuir los negocios entre los empleados de su oficina; sistematizar el cobro de derechos que recaudaban los adminis-tradores; infundir a los receptores, administradores y todo empleado de esta dependencia la responsabilidad de las cantidades de sus fianzas e idoneidad de sus fiadores; vigilar que todo empleado de la Receptoría de Rentas tratara a los causantes con decoro y respeto, y en caso de que no acataran lo establecido, aquél tomaría las providencias que estable-ce la ley; inspeccionar a los receptores, tesoreros y administradores periódicamente, para observar si cumplían los deberes que les eran encargados; mantener actualizado el inventario del número, localidad, valor, estado actual de la administración de las fincas, peajes, censos, rentas eclesiásticas, cuidando la administración de sus productos y economía de gastos, para que con ello se promoviera su enajenación o arrendamiento; entre otras.

Se infiere que de los diferentes ramos de la administración pública el que más preocupaba al gobierno estatal era el relativo a la hacienda pública, pues de los ingresos y su debida regularidad y equilibrio depen-dería en gran medida el funcionamiento de los otros ramos; por ello se generan varias disposiciones al respecto, como las que he comentado en el transcurso de este capítulo.

Para el despacho eficiente de cada ramo relativo con los negocios del Ejecutivo estatal, el 12 de mayo de 1834 se efectuó una reorganización que afecta a la figura de los consejeros del estado y se instituyen las secre-tarías de despacho; el gobernador de la entidad, según el decreto anterior, tendría tres secretarios, quienes al inicio de su gestión deberían de jurar ante la Legislatura, y en su receso ante la Diputación Permanente.

Cada secretario de despacho en el ramo de su competencia era el órgano en el cual el gobierno comunicaba sus resoluciones. Además, todo decreto, orden o reglamento que comunicaba el gobernador, debería


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ser autorizado por el secretario del ramo respectivo. Una responsabili-dad que no había contemplado la Constitución de 1827, pero que, sin embargo, se consideró con las reformas que sufrió en el capítulo VII del título III en 1834, y que es la siguiente: “Los secretarios de despacho serán responsables de los actos del Gobernador que autoricen contra la Constitución y leyes de la República, ó la Constitución y leyes particu-lares del Estado”.26

Tal corresponsabilidad exigía que los secretarios de despacho, que auxiliaban al gobernador, procuraran desempeñarse con la debida exac-titud en sus tareas y con plausible honradez; de lo contrario estaba de por medio su destitución por parte del Congreso local, al cual le deberían de dar cuenta, cada año en las primeras sesiones del mes de marzo, en una memoria, de las condiciones en que se hallaban los ramos de los que eran responsables, y con ello observar sus avances o mejoras susceptibles.

Preciso es hacer un alto para comentar que la figura del Consejo no se suprime, empero la de consejeros cambia a secretarios de despacho quienes eran presididos por el teniente gobernador y formaban el enun-ciado Consejo. Estos órganos del Poder Ejecutivo que materializaban las actividades, metas y objetivos del gobierno, son las instancias de la administración pública estatal que organizan los fines que persigue el estado,27 dado que el gobierno da contenido a la administración y ésta a su vez tiende a convertirse en sostén del gobierno. Por último, sería imperdonable no citar que la intervención gubernamental en la economía no tiene su origen en la administración pública contemporá-nea, pues descubrimos que en el Estado de México se remonta a 1827, cuando el Congreso decreta los nombramientos de administrador, interventor, maestro mayor y oficial en cada una de las fábricas de puros y cigarros establecidas en la ciudad de Texcoco y la de San Agustín de las Cuevas (Tlalpan).28

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PODER LEGISLATIVO

Consistiendo el ejercicio público de la libertad en que

los ciudadanos al tiempo mismo de cumplir las leyes,

no encuentren inconveniente alguno para hacer todo lo

que no les estuviese prohibido por ellas, este gobierno

se gloria de haber puesto todos los medios posibles para

llenar estos importantes objetos.

MELCHOR MÚZQUIZ, 1826

LA DIPUTACIÓN PROVINCIAL NO fue una junta administrativa de carácter consultivo como la consideraban los diputados españoles respecto a las establecidas en la Nueva España, sino que era una institución en la cual los diputados americanos expresaban sus voluntades sobre el gobierno polí-tico y administrativo de las provincias que representaban; dado que al no existir diferencias entre las provincias de España y las de Ultramar, los diputados americanos procuraron establecer una diputación en cada una de sus provincias, las que se gobernaban en paralelo por el jefe político y el intendente. De esta manera se puede apreciar que a la Provincia de México el 9 de octubre de 1821, la Junta Provisional Soberana de Gobierno le designó una diputación provincial para ocupar las vacantes que había heredado del periodo colonial.29 Así también el 5 de marzo de 1823, el 4 de agosto de 1823 y el 23 de septiembre de 1823, fueron renovados los cuerpos legislativos de las diputaciones provinciales del futuro Estado de México.

Aun cuando el Decreto Provisional del 2 de marzo de 1824 destaca la existencia de un Poder Legislativo que residía en el Congreso local y al que competía:


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Formar su constitución peculiar con arreglo á la general de la federación,

dictar leyes para el gobierno interior del estado; nombrar al gobernador, su

teniente, consejeros, ministros del Supremo Tribunal de Justicia y tesorero

general; fijar los gastos del Estado y establecer para cubrirlos las contri-

buciones necesarias, examinar y aprobar las cuentas de inversión de los

caudales; decretar la creación, reforma o supresión de las oficinas, plazas

de hacienda y judicatura propias del Estado, ordenar el establecimiento o

supresión de los cuerpos municipales; aprobar los arbitrios para las obras

publicas; aprobar los reglamentos generales para la policía y sanidad del

Estado; ejercer todas las facultades de un cuerpo legislativo, en todo aquello

que no le prohíba la Acta Constitutiva o la Constitución Federal.30

Entre otros aspectos, no detalla, sino hasta el 13 de marzo de 1824, que la Secretaría que era de la Diputación Provincial, sería la del Congreso del estado, así como la Tesorería; de donde el titular debería presentar:

Un estado circunstanciado de los fondos y caudales con que se halla la

Tesorería, espresando los ingresos y gastos comunes que tiene la oficina, y

el estado particular de cada uno de los ramos y depósitos que están á su

cuidado, y además, una noticia circunstanciada de la buena o mala admi-

nistración que tenga actualmente los ramos, espresando los abusos que

advierta y proponiendo los medios de remediarlos.31

Con base en la Constitución Política del Estado de México de 1827, se describía que el Poder Legislativo residía en un Congreso, el cual constaba de una cámara única compuesta por diputados electos indirecta y popu-larmente; considerando para tal efecto un diputado por cada 50 000 “almas” o una fracción que sea superior a 25 000, empero se aclara que “aunque la población por esta proporción no dé veinte y un diputados, el Congreso se compondrá siempre de este número”.32

Las atribuciones políticas, económicas y administrativas del Con-greso local eran las que se anotan:


81

Políticas:

• Dictar leyes para la administración y gobierno interior del Estado, en todos

sus ramos, interpretarlas, aclararlas, reformarlas ó derogarlas.

• Ecsaminar y calificar la legitimidad de la instalación de los actos de la Junta

General Electoral de diputados al Congreso del Estado [sic].

• Calificar las elecciones de los diputados para admitirlos ó no en el seno del

Congreso.

• Elegir senadores al Congreso General, sufragar para la elección de presi-

dente, vice-presidente e individuos a la Suprema Corte de la República con

arreglo a lo prevenido en la Constitución Federal.

• Nombrar al gobernador, su teniente, consejeros, miembros del Tribunal

Supremo de Justicia y tesorero general del Estado.

• Declarar en su caso que ha lugar á la formación de causa contra los dipu-

tados, el gobernador, su teniente, consejeros del Estado y ministros del

Supremo Tribunal de Justicia.

• Conocer de los delitos de oficio cometidos por los diputados, é imponerles

por ellos las penas que correspondan.

• Proteger la libertad de la imprenta.

• Conceder cartas de ciudadanía y de naturaleza á los estranjeros, arreglán-

dose en estas últimas á la ley que dicte el Congreso de la Unión [sic].

• Dictar leyes sobre todos aquellos puntos que no se hayan reservado espre-

samente á los poderes generales por la Acta Constitutiva ó la Constitución

General.

Económicas:

• Fijar anualmente los gastos del Estado, establecer para cubrirlos las contribu-

ciones necesarias determinando su cuota, duración y modo de recaudarlas.

• Ecsaminar y calificar cada año la cuenta general de inversión de los caudales

del Estado.

• Aprobar los arbitrios para las obras públicas de utilidad común.

Administrativas:

• Resolver y declarar, en caso de duda, si algún acuerdo suyo es ley, decreto

ó simple providencia económica.33


82

Se podría añadir que el Congreso, para desempeñar las anteriores atribu-ciones, se reunía en sesiones ordinarias y extraordinarias; las primeras comprendían dos periodos: el primero que constaba del día 2 de marzo al 2 de junio y el segundo del 15 de agosto al 16 de octubre; las segundas podrían celebrarse a petición de algún miembro de la Diputación Per-manente o del gobierno del estado.

El Congreso se renovaba parcialmente cada dos años, saliendo el fin de cada bienio los más antiguos; asimismo en el año de renovación de este órgano, ocho días anteriores a la apertura de estas primeras sesiones, se celebraba la junta preparatoria a la que acudían los individuos de la Diputación Permanente, los diputados más antiguos y los nuevamente electos que para efectos de la reunión eran convocados por la misma diputación. Los diputados deberían asistir con toda formalidad, más de la mitad de sus miembros, a esta junta, como a las consiguientes preparato-rias; este requisito era indistintamente necesario para cualesquiera de sus sesiones. Además, se legitimaba la integración de los diputados de nueva elección, y al final de estas juntas se elegían el presidente, vicepresidente y secretarios, cesando en este momento la Diputación Permanente.34

Aun en sesiones ordinarias, con la anticipación de tres días, el Congreso elegía cinco de sus miembros para que formasen parte de la Comisión Permanente; así como el suplente con la previsión de que en el caso de que falleciera o se inhabilitara alguno de los miembros, éste ocuparía el lugar acéfalo.

La fórmula para nombrar a los miembros de la Diputación Permanente en sesiones próximas a la renovación del Congreso, se fundamentaba en elegir a aquellos que precisamente estaban por concluir sus funciones como diputados.

El primer nombrado era el presidente de la diputación, a su falta sería el que lo sigue, según el orden de los nombramientos, y el último a nombrar era el secretario.

Las funciones de la Diputación Permanente se circunscribían a todo el receso de la Asamblea, y en el año próximo a la renovación de diputados, hasta el último acto de las juntas preparatorias del Congreso siguiente; al efecto dichas funciones eran:


83

• Velar sobre la observancia de la Constitución y de las leyes, formando

espediente sobre cualquier incidente que haya notado, relativo a éstos

objetos para dar cuenta al Congreso en sus prócsimas sesiones.

• Convocar á sesiones estraordinarias, de acuerdo con el gobierno.

• En caso de muerte o inhabilidad de alguno ó algunos de los diputados pro-

pietarios, llamar al suplente ó suplentes que se sigan, para llenar esta falta

en las sesiones siguientes.

• Presidir y deliberar en las juntas preparatorias á la renovación del Congreso

hasta que nombren su presidente y secretarios.

• Conceder o negar al gobernador la licencia de que habla el artículo 136.35

• Suspender a los funcionarios de que habla la facultad séptima del artículo

32 de ese título, que en el tiempo del receso cometieren delitos atroces,

dándose cuenta al Congreso en el primer día de las prócsimas sesiones.36

En lo que concierne a las sesiones extraordinarias en que participaba el Congreso, éste únicamente se ocupaba del objeto u objetos especifica-dos en su convocatoria y las cerraría aunque no hubiera finiquitado su comisión antes de la apertura de las sesiones ordinarias, reservando a éstas la conclusión de lo pendiente.

El Congreso local se estructuraba por un presidente, un vicepresi-dente, los diputados que integraban las comisiones y los secretarios, todos ellos se elegían de entre sus miembros.

El presidente y el vicepresidente eran renovados mensualmente, acorde ello con la elección de oficios. Considerando esto, cada mes en la fecha que se hubiere instalado el Congreso, o al día siguiente, si aquél era festivo, una vez que se había leído y aprobado el acta de la sesión an-terior, se procedía a la renovación de oficios; para ello, era necesario que la elección se diera por escrutinio secreto y por pluralidad absoluta de votos; el nuevo presidente y vicepresidente tomaban posesión del oficio para desempeñar sus respectivas funciones, lo que implicaba que cesaran los del mes anterior. Estos cargos no debían de ser reelectos en el mismo oficio durante el periodo de sesiones en que hubieran funcionado.

Por lo que corresponde a los secretarios, éstos no formaban parte de los oficios, ni los miembros de las comisiones; los secretarios, quienes


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se nombraban al principio de las sesiones, desempeñaban el cargo por todo el periodo ordinario de las sesiones en que habían sido electos y aquellos que funcionaban en el periodo extraordinario lo serían por el tiempo que durara éste; los miembros de las comisiones no podrían renovarse en los dos años de cada Legislatura, ni los diputados integrantes de ellas podrían excusarse de los nombramientos.

Para dar mayor concreción a lo expuesto se analizará a estas figuras del Congreso, a quienes les compete la discusión de las leyes que ema-nan de la Constitución; así como cuidar de las reformas, adiciones o la cancelación del contenido de este máximo ordenamiento.

La primera figura es la del presidente, el cual estaba subordinado al voto del Congreso en resoluciones de su competencia. Este voto “será consultado, previa [...] discusión en que se podrá hablar dos veces en pro y dos veces en contra, siempre que algún diputado reclame la re-solución del presidente lo cual se podrá hacer con tal de que no haya mediado votación alguna, y se adhieran al mismo reclamo á lo menos otros dos de los individuos presentes”.37

En ausencia de estas circunstancias, el presidente (quien tenía el tratamiento de “excelencia”) podría hacer que salieran de la sala el individuo o los individuos que se negaran a obedecer sus resoluciones o quebrantaran el orden; los cuales sólo permanecerían excluidos durante la discusión que se versare.

Las obligaciones del presidente del Congreso consistían en:

• Abrir y cerrar las sesiones á la hora señalada en este reglamento.

• Cuidar de que así los miembros del Congreso como los espectadores, ob-

serven orden, compostura y silencio.

• Ordenar el trámite que deba darse a las proposiciones y negocios con que

se de cuenta al Congreso.

• Determinar los asuntos que deban ponerse á discusión, prefiriendo los que

fueren de utilidad general, á no ser que por mocion que hiciere algún indi-

viduo del Congreso, acuerde éste dar preferencia á otro negocio particular.

• Conceder la palabra alternativamente en pro y en contra á los diputados en

turno que la pidieren.


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• Llamar al órden al que faltare, ya por sí o exsitado por algun diputado.

• Firmar las actas de las sesiones luego que estén aprobadas, como tambien

las leyes y decretos que se comuniquen al gobierno para su publicación.

• Nombrar las comisiones cuyo objeto fuere de mera ceremonia.

• Anunciar por medio de los secretarios, al fin de cada sesión, los asuntos

que hayan de tratarse en la inmediata.

• Citar á sesion estraordinaria cuando ocurriere algun motivo grave, ya por

si ó exsitado por el gobierno.38

Estas obligaciones del presidente lo eran también para el vicepresiden-te, en la predeterminación de que en ausencia del primero las podría desempeñar el segundo; o en su defecto, la responsabilidad quedaba en el menos antiguo de los que estuvieran presentes. Asimismo, el vicepre-sidente en forma adicional a lo anterior, podía cuidar que el presidente o el que ocupara su lugar guardara el orden debido cuando tomara parte en la discusión y se llamara a éste si se extraviaba.

A los diputados que formaban parte de las comisiones se les debía de denominar para su trato en las sesiones con el calificativo de “señoría” y no podían excusarse de su cargo, salvo cuando se tratase de reelección inmediata, para lo cual tenían que avisar a la junta electoral, a efecto de que se nombrara otra persona.

Ninguna autoridad podía reconvenir a un diputado por sus votaciones en la Asamblea; pero sí deberían de guardar en toda sesión la compos-tura, el silencio y la moderación adecuada a la dignidad del Congreso y del estado como entidad política. En consecuencia, los diputados debían de observar que no se les tenía permitido obtener licencia a tres de ellos a la vez en un mismo tiempo, ni por más de un mes. Empero, todos los diputados independientemente de la función o responsabilidad que tuvieran no podrían:

• Ser demandados, ni ejecutados civilmente por deudas en el tiempo de las

sesiones ordinarias y extraordinarias.

• Ser enjuiciados por delitos comunes, sin que proceda declaración del Con-

greso de haber lugar a la formación de causa.


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• Comparecer ni civil ni criminalmente sino ante el Tribunal compuesto de

individuos del Congreso con arreglo á lo que previene su reglamento interior.

• Pretender ni admitir para sí, ni solicitar para otro pensión ó empleo del

gobierno general ó del Estado á no ser que el destino sea de ascenso por

rigurosa escala”.39

Con ello se observa el fuero o privilegio del que gozaban estos individuos como servidores públicos; cuyo compromiso implicaba el respeto a la Constitución Federal, la local y a las leyes de ellas emanadas. En pala-bras de Mora: “Una Constitución violada por el cuerpo legislativo no ofrece ya seguridad ninguna, pues como el transgresor es la suprema autoridad no puede ser reconvenido legalmente”.40

Por otro lado, ya se ha comentado que los diputados eran nom-brados por los electores primarios y secundarios en las municipalidades y en los partidos respectivamente, para lo cual podrían ser electos los ciudadanos en ejercicio de sus derechos y mayores de 25 años.41 La junta general en la que ya previamente se habían realizado las juntas primarias y secundarias, era la determinante para la elección de los diputados para la Legislatura. En el mismo mes que se celebraban éstas, se emprendían las elecciones para el Congreso General (diputados federales y senadores) en las que participaban los mismos electores que habían elegido a los diputados del Congreso local.

En las líneas anteriores, se mencionó que el Congreso de entre sus miembros nombraba a dos secretarios propietarios y dos suplentes, estos últimos para cubrir las faltas de los primeros; por ende los electos para dicho oficio lo eran tanto para las sesiones ordinarias como para las extraordinarias.42

En términos generales las obligaciones de los secretarios eran:

• Revisar y firmar las actas de las sesiones.

• Estender y firmar los decretos, ordenes y todas las comunicaciones ofi-

ciales que el Congreso dirigiere.

• Dar cumplimiento á los trámites que hayan recaido sobre los asuntos con

que hubieren dado cuenta.


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• Concurrir una hora diariamente, antes de la apertura de la sesión, á fin de

revisar y corregir [...] los apuntamientos de la minuta anterior.

• Cuidar que áprobada la minuta de la acta se cópie en el libro destinado al

efecto, donde la firmaran con el presidente.

• Estender las actas de las sesiones secretas, las que firmarán con el presi-

dente.

• Presentar al Congreso ó insertar en la acta del día 1° de cada mes, una lista

en que se esprese el número y materia de los espedientes que se hayan

pasado á cada comision, el de los que respectivamente han despachado, y

el total de los que quedan en su poder.

• Dar cuenta al Congreso con los asuntos que se presenten á la secretaria

por el órden siguiente: Primero con la acta de la sesion anterior para su

aprobación. Segundo. Con las comunicaciones oficiales del gobernador del

Estado, secretarios del despacho, legislaturas y gobernadores de los otros

Estados, y Supremo Tribunal de Justicia. Tercero. Con las proposiciones de

los diputados, espresando cuales son de primera y segunda lectura. Cuarto.

Con los dictámenes que estén señalados para su discusion. Quinto. Con los

dictamenes de primera y segunda lectura. Sesto. Con los memoriales de

particulares y comunicaciones del buzon.43

Para facilitar el curso y despacho de los asuntos y negocios en que in-curriera el Congreso y sus diputados, se nombraban comisiones para su resolución; para ello existían dos tipos: las permanentes y las especiales.

En lo que se refiere a las permanentes, éstas comprendían los ramos que se anotan:

• Puntos Constitucionales • Justicia • Negocios Eclesiásticos y Legislación • Gubernacion [sic] • Hacienda Primera y Segunda • Instrucción Pública • Comercio • Agricultura, Minería e Industria


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• Milicia • Policía • Peticiones e Impresiones • Corrección de Estilo • Poderes • Análisis • Código Municipal • Sección del Gran Jurado.44

Las comisiones especiales se formaban en el entendido de la exigencia de la calidad de los negocios que se suscitaban imprevistamente.

Para lo anterior, una comisión que se componía de cinco individuos era electa por el Congreso el 3 de marzo de cada bienio y tenía la facul-tad de nombrar las comisiones especiales y permanentes; el número de diputados que la integraban era de tres y podía ascender por expreso acuerdo del Congreso, hasta cinco.45

Cada una de las comisiones mencionadas,46 de entre sus miembros debería tener un secretario, así como también cualquier diputado podía asistir sin voto a las deliberaciones de las comisiones a las que le interesara.

No debe escapar de lo escrito aquí, y relacionado con ello, que las sesiones del Congreso eran de dos tipos: públicas y secretas. Las sesiones públicas se efectuaban en los periodos ordinarios y extraordinarios, salvo los días festivos (en su caso el Congreso lo debería acordar); ocasionalmente, los consejeros del estado podían asistir, cuando el gobernador los mandara o cuando el Congreso los convocara para que llevaran la voz de aquél, y una vez discutido el asunto suficientemente deberían retirarse. Las sesiones denominadas secretas también podrían celebrarse en las ordinarias (martes y jueves, una vez levantada la pública) y las extraordinarias (otros días) cuidando que se trataran asuntos muy precisos y urgentes, con lo que no podrían referirse en los días designados.

En sesión secreta podían presentarse los asuntos siguientes:

• Acusaciones que se hagan contra los diputados, el gobernador, su teniente,

consejeros del estado y ministros del Tribunal Superior de Justicia.


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• Los oficios que con la nota de reservados se dirijan al Congreso.

• Los asuntos puramente económicos.

• Las materias eclesiásticas y religiosas.

• Los demás asuntos que el presidente y secretarios califiquen de reser-

vados.47

La delicadeza de estos asuntos obligaba su atención en sesiones secretas, por la discreción que debía existir en su tratamiento, con el fin de sal-vaguardar el orden, la ecuanimidad y eficiencia del Congreso para su solución óptima.

Un tópico importante, insoslayable y de gran trascendencia por sus efectos es la formación de las leyes, decretos y órdenes del Congreso.

La facultad de presentar iniciativas de ley estaba reservada a los diputados y al gobernador; y en el ámbito judicial al Supremo Tribunal de Justicia.48 El efectivo cumplimiento de ellas era una garantía:

Para que las cosas, pues, queden en un perfecto cumplimiento y el sistema

más bello no decline en el monstruo de la anarquía, es necesario que la falta

de vigor en el gobierno [...] se supla por el convencimiento íntimo de todos

los ciudadanos, en el orden a la importancia y necesidad indispensable de

la fiel y puntual observancia de sus deberes. Esta es la virtud que anima la

República, ésta la ancha base sobre que descansa y éste el principio conser-

vador de su existencia. Difícilmente se consigue el resultado feliz de consolidar

esta clase de gobierno: pero una vez obtenido se perpetúa por sí mismo.49

En nuestro régimen federal la formación de las leyes, como se men-cionó, corresponde al Poder Legislativo; mientras que las iniciativas del gobernador y del Supremo Tribunal de Justicia se turnaban inme-diatamente a la comisión respectiva. Las iniciativas de los diputados sufrían dos lecturas con intervalos de tres días entre una y otra, así era posible que pidiera en cada lectura la palabra un diputado en favor y otro en contra.

Una vez que el Congreso las admitía a discusión, seguía el trámite en la comisión que le correspondiera. Ningún proyecto de ley o decreto


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podía aprobarse sin el previo dictamen que otorgaba la comisión y sin que hubiera sufrido dos lecturas con intervalo de cinco días entre una y otra.50

En toda discusión deberían observarse las reglas siguientes:

• Se leera la proposición y el dictámen de la comisión á cuyo ecsamen la

remitió el Congreso.

• Uno de los individuos, designado por ella misma, tendrá especialmente la

palabra para aclarar la materia al comenzar la discusión, dar justa idea de

los fundamentos del dictámen, y de lo demas que juzgue necesario para la

mejor instrucción del Congreso.

• Enseguida hablarán los diputados que tuvieren la palabra, por el orden que

la hayan pedido, pudiendo hacer uso de ella hasta seis, sin que entre tanto

sea permitido preguntar si el negocio esta suficientemente discutido.

• Completo este número, ó antes si ya no hubiere quien tome la palabra, el

presidente, cuando le parezca ó lo ecsija algun diputado, se hará preguntar

si el asunto que se discute lo está suficientemente: declarado que no,

continuará la discusión, y para repetirse la pregunta segunda y tercera vez,

bastará que hayan hablado dos solos diputados [sic].

• Si ni antes ni en el dia en que se leyere el dictamen para discutirse se

hubiere pedido la palabra, y su asunto fuere de gravedad, á juicio del

Congreso, se repetirá su lectura uno ó dos dias después, y no habiendo

quien hable se preguntará si está en estado de votarse.51

Cada proyecto de ley debería acordarse por la mayoría absoluta de los diputados presentes. Los dictámenes que no tuvieran proyecto de decreto o medida general, y que se hallaban redactados en artículos, no debían discutirse en su totalidad, sino en forma independiente cada uno de ellos.

Los individuos de las comisiones y el autor de la proposición o proyecto en discusión, podían hablar las veces que consideraran conve-niente; mientras que los demás diputados podían generalmente tomar dos veces la palabra en un mismo asunto, mas se procuraba que al usar la palabra por segunda vez no fuera después del diputado que haya


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impugnado. Amén de esta posibilidad podían hacer uso una tercera vez de la palabra para aclarar objeciones o situaciones cuando se consideraba necesario. Asimismo, una vez aprobado por el Congreso un proyecto de ley, decreto o proposición, no podía darse resolución a la adición o reforma al que se proponía o a sus artículos, sin que volviera primeramente a la comisión respectiva y se escuchara el informe, a menos que se declarara transitorio.

Una vez aprobadas las leyes y decretos se procedía como lo establecía el artículo 154 del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de México: “Las leyes y decretos se comunicarán al gobierno firmados por el presidente y secretarios, habiéndose antes aprobado por el Congreso las respectivas minutas”.52

En el caso de que el gobernador del estado hiciera observaciones en contra, lo que procedía era enviarlos a la comisión respectiva; empero el mismo gobernador para hacer observaciones a algún acuerdo, decreto o ley, debería de oír antes al Consejo. “Si el día en que deban cerrarse las sesiones no se hubieren aun cumplido los diez días de término concedidos por el gobernador, para hacer observaciones ó indicar al tener que hacer-las, podrán prolongarse aquellas por los días necesarios para la resolución del punto pendiente, sin ocuparse el Congreso de otra cosa”.53

Si el acuerdo resultaba aprobado se ponía inmediatamente en ejecu-ción, observando para esto que toda orden comunicada al gobernador estuviera suscrita por los secretarios.54

En los casos de derogación, reforma, aclaración o interpretación de las leyes y decretos se debían observar los trámites considerados para su formación; y, en todo caso, cuando el Congreso propusiese reformas a la Constitución, éstas deberían estar suscritas y avaladas por cinco diputados.

No obstante que ya se comentó el fuero o privilegio del que gozaban los diputados, conviene significar que en el caso de que se les acusara criminalmente, el Congreso en sesión secreta debería oír la denuncia, queja o acusación contra el diputado correspondiente, misma que se pasaba a una comisión especial, o mejor dicho a la sección del Gran Jurado, y una vez que se escuchaba el dictamen y al acusado por segunda


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vez, procedía el Congreso a declarar la existencia o no de formación de causa. Si la declaración era afirmativa y grave la materia de acusación, quedaba detenido el acusado; por consiguiente se procedía a elegir, a pluralidad absoluta de votos, al juez y al fiscal que tomarían parte en la formal acusación. Para formar el juri se escogía a los diputados adecuados;55

quedando el resto de ellos para cuyo caso existiese recusación; una vez ocurrido esto, se entregaba al acusado una lista de los posibles jurados, para que en un término de 24 horas pudiera recusar a alguno de ellos, o bien a todos sin expresar la causa de tal recusación.

En caso de ser así, una vez dispuesto el número de recusados por nuevo sorteo, no se daba oportunidad a otra recusación y con esto procedían los elegidos al juramento para el desempeño imparcial en el juicio. El paso siguiente consistía en oír la acusación del fiscal y las defensas del reo,56 quedándose los jurados a solas para deliberar sobre el asunto y su calificación o veredicto.

Luego, el presidente del jurado (el primer diputado nombrado) entregaba al juez la calificación firmada por el juri, una vez que la había leído en voz alta. En caso de que tal calificación fuera de carácter absolutorio, el juez disponía que se pusiera en libertad al acusado; en caso contrario se procedía a pronunciar la sentencia y a aplicar la pena correspondiente. Si este veredicto no era compartido con el juez por parecerle erróneo, se formaba de nueva vez un juri con los diputados que hubieren quedado hábiles, a cuya calificación tendría que ceñirse el juez, declarada la pena en los términos referidos.57 Cabe añadir que un tribunal de tres individuos (diputados), en el caso de que los hubiere en funciones, debían conocer el grado de apelación en los casos que salvaba la declaración del hecho y que pudiera interponerse conforme a las leyes vigentes de la época.

En las causas criminales y de oficio el Congreso del estado podía erigirse en Gran Jurado cuando fueran acusados el gobernador, el teniente gobernador, los consejeros y los ministros del Tribunal de Justicia;58 para lo cual se practicaban las diligencias necesarias para ilustrar el hecho en la materia, y como en el caso en que incurría algún diputado en injurias o calumnias se procedía con lo establecido en la


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Constitución del estado y en las leyes correspondientes, considerando así que si bien “la política queda desembarazada de todas las dificultades que la cercan de todas partes, desde, el momento en que los que gobier-nan se atienden al texto preciso de las leyes, se limitan a ejecutar lo que en ellas se previene y a hacerlas observar a los demás”.59

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El pueblo sabe que el poder judicial manifiesta al reo

el nombre de sus acusadores, que ha de fallar conforme

a las leyes, y que un proceso puede ver la luz pública

por medio de la prensa.


EL ARTÍCULO 3º DEL decreto del 2 de marzo de 1824, dejaba en claro que en el caso del Estado de México, al tener un gobierno republicano, representativo, y popular, se debía dividir en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.60

Respecto al Poder Judicial del estado, éste residía provisionalmente en las autoridades que por esos años lo ejercían. Asimismo, el Tribunal de la Audiencia del Estado de México conservaría sus facultades en las causas civiles y criminales del territorio estatal.

La Ley Orgánica Provisional para el Arreglo del Gobierno Interior del estado (6 de agosto de 1824) expedida por el Congreso Constituyente local, dedicaba mayor espacio a la organización y funcionamiento del gobierno estatal. Prohibía de manera enérgica, la reunión de dos o más poderes en una corporación o persona y el depositar al Legislativo en un solo individuo.

En su capítulo V, explayaba en relación al Poder Judicial, que se ejercería por medio de los tribunales de justicia establecidos, o por los

PODER JUDICIAL


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que se establecieran posteriormente. Por un tiempo, los alcaldes consti-tucionales ejercerían la jurisdicción que les concedían las leyes.

En cada partido, se encontraría por lo menos un juez letrado, que tendría conocimiento, en primera instancia, de las causas comunes que acontecieran. Seis magistrados y un fiscal integrarían la Audiencia del estado, siendo sus atribuciones y las de los jueces de letras, las que les designaran las leyes vigentes en aquel entonces.

La capital del estado abrigaría en ella al Supremo Tribunal de Justicia, que se integraba por seis ministros y un fiscal. Por su importan-cia, cumplía funciones tan relevantes como el dirimir las competencias generadas entre la Audiencia y los tribunales especiales del estado, o entre éstos y los jueces subalternos de la Audiencia; efectuar proceso al gobernador y a los consejeros, cuando el Congreso estimara que había lugar a la formación de causa; enterarse, en todas las causas, de la separación y suspensión de los consejeros del estado y los magistrados de la Audiencia; de todas las causas criminales del gobernador, de los consejeros del estado y los ministros de la Audiencia; de todas las causas criminales promovidas en contra de los miembros de este Supremo Tribunal; en la residencia de todo empleado público que se encontrara sujeto a ésta, de acuerdo a las leyes; y en los recursos de nulidad contra la sentencia que se diera en última instancia, únicamente para hacer efectiva la responsabilidad en que incurrieran los magistrados por la no observancia de las leyes que norman el proceso en lo civil y lo criminal.61

Además, este Supremo Tribunal de Justicia, debía escuchar las posibles dudas que, en relación a la comprensión de alguna ley, pudieran tener los tribunales; y consultaría con el gobernador –con los posibles fundamentos que existieran–, a fin de que gestionara la pronta y ade-cuada aclaración del Congreso. Haría, con gran detalle, el examen de las listas de las causas civiles y criminales que fenecieran en el estado, remitiéndole copia de éstas al gobernador y motivando su publicación.

Tanto el Supremo Tribunal como la Audiencia, para su organización y operación, se ajustarían a las prevenciones que para las audiencias menores se establecían en la Ley de Tribunales del 9 de octubre de 1812. La facultad de establecer el juicio por jurados, correspondía al


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Congreso, si lo encontraba conveniente. Y por otra parte, ni los jueces ni los magistrados podían ser separados de sus cargos, salvo por una causa legalmente probada y sentenciada; ni tampoco suspendidos, si no era por una acusación legalmente argumentada.

En cumplimiento a la facultad tercera del artículo 9 de esta Ley Orgánica Provisional, el Congreso Constituyente del Estado de México nombró, el 9 de septiembre de 1824, como ministros del Supremo Tribunal de Justicia a los señores: don Jacobo Villaurrutia, don Manuel de Campo Rivas, don Juan José Flores Alatorre, don José Domingo Rus, don José Francisco Nava, don Ignacio Alva, y como fiscal a don Tomás Salgado. Exactamente, seis ministros y un fiscal, tal y como lo dispusiera el artículo 29 de la Ley Orgánica Provisional.

Días después, el 18 de septiembre, el Congreso decreta que los sueldos de estos seis ministros y del fiscal del Supremo Tribunal de Justicia, serían de tres mil quinientos pesos anuales; en tanto que los ministros de la Audiencia y su fiscal percibirían tres mil pesos; los jueces de partido gozarían de mil quinientos pesos para el pago de los derechos que les señalara el arancel por su sueldo y para proveer los subalternos que los juzgados precisaran.

Con el firme propósito de sistematizar las actividades del Supremo Tribunal de Justicia del estado, el Congreso Constituyente expide un reglamento para tan importante órgano judicial el 20 de abril de 1825.62

Este Supremo Tribunal se componía de dos salas de tres ministros cada una de ellas, para lo cual guardarían el orden que les diera su nombramiento y serían presididos por sus respectivos decanos, y ambas estarían bajo la autoridad del presidente de todo el organismo. El Tribunal tendría en cuerpo el tratamiento de Excelencia y los ministros de Señoría de manera oficial, no pudiendo ninguno tener otra comisión o empleo.

La asistencia del Tribunal era todo el año, desde las diez de la mañana hasta la una de la tarde, aumentando el tiempo cuando así fuera necesario; salvo los días que fueran de rigurosa guarda –es decir, descanso obligatorio–, que eran llamados, por lo común, de dos cruces, de cruz y estrella o de fiestas nacionales. Era obligación de los ministros


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acudir, en traje negro, corto y decoroso, diariamente a primera hora con el presidente decano de ambas salas –o por el que le siguiera en antigüedad–, a fin de revisar la correspondencia del gobierno del estado y de los demás tribunales y también para los negocios que precisaran la concurrencia de las dos salas, citando, para el efecto, a su fiscal cuando así lo reclamaran los casos.

El día 1 de enero de cada año se abriría el tribunal con la lectura de lo referente a la administración de justicia de la Ley Constitucional del Estado y las demás que estuvieran vigentes y del propio reglamento interno, con la plena asistencia de todos sus dependientes –es decir miembros– para el adecuado recuerdo de sus obligaciones y tareas. Una vez finalizadas las tareas de despacho de los asuntos más impor-tantes en los días normales, y concluida ya la lectura y el juramento de ordenanza, el primer día hábil de enero, previa orden del presidente, las salas serían divididas para el despacho oportuno y adecuado de sus asuntos, con arreglo a lo dispuesto en la Ley Orgánica Provisional y la Ley de Tribunales del 9 de octubre de 1812 para las llamadas audiencias menores.

El reglamento era tajante en lo que a orden se refiere, de modo tal que prohibía la variación anual de las salas, o que su presidente asistiera a la sala que le pareciera; por fuerza, cada una de éstas sería presidida por su decano respectivo. De precisarse un ministro más, en determinada sala, para poder resolver problemas o bien completar su número, el decano de esta sala era el único facultado para pedir el auxilio requerido al decano de la otra sala a través de un recado polí-tico; éste de manera inmediata lo daría, llevando turno en ello entre los ministros y en caso de que no pudiera dárselo, se citaría al fiscal –cuando aquél no fuera parte–, con la debida observancia, para este caso y los otros de necesidad que acontecieran para el aumento de jueces, de la Ley de Tribunales.

De presentarse el caso de que enfermase el decano presidente, o bien que tuviera alguna otra contingencia, lo avisaría al Supremo Tribu-nal, a fin de que se encargara de sus asuntos el ministro que le siguiera en antigüedad y, más aún, si esta eventualidad ocurriera en otro ministro,


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éste se excusaría por un recado; en caso de tener algún problema para el desempeño del cargo, debía informarlo antes de principiar.

Las actividades del Supremo Tribunal deberían ajustarse a un orden; infiero que se hacía así para evitar el caos y la improvisación, tan poco deseables en un órgano de tanta importancia; de modo que, se iniciaría con el informe de los secretarios con la correspondencia que se recibiera por la estafeta (correo), se abriría la puerta para que fuera posible la asistencia de las partes o de sus apoderados legales y seguirían concediéndola con lo que fuera de sustanciación de los negocios; acto seguido, se realizarían las relaciones de abajo en que habría informes de abogados de las propias partes y bien de sus apoderados; concluyendo con el cierre de despacho con la llamada para que a la una menos cuarto (o bien 12:45), todos fueran a petición y firmas.

Para hacer más ordenadas las actividades (o los negocios, como dice originalmente) de este tribunal, se repartirían por turno entre las dos salas de éste, a excepción de los que se hubieran acordado en ambas. Al concluir la revisión de un asunto determinado, se votaría para ver si los ministros estaban de acuerdo en su realización; de no ser así, contaban con un periodo de ocho días para analizar los autos63 en caso de estimarlo necesario y adecuado, y si se precisaba información de derecho, con-tarían con un margen de 60 días.

De no votarse el asunto en el mismo día y si ocurría que alguno de los ministros que se encontraran ahí, enfermara o se ausentara, mandaría su voto respectivo cerrado, para su apertura y lectura al momento de la sentencia en el lugar correspondiente a su autor, aun si muriera, con el argumento de que se hacía de esta manera en la persona del ministro más antiguo de la sala y se volviera a cerrar el voto y se guardara el secreto con la respectiva nota en el sobre.

Los ministros que fueran suspendidos o separados de sus cargos no tenían derecho a votar en los litigios que hubieran analizado antes de esta situación (o desgracia, en voz del decreto); sí pudiéndolo hacer los minis-tros jubilados. Cabía la posibilidad de que los ministros modificaran su voto –el decreto garantizaba este derecho– aunque éste estuviera ya firmado, siempre y cuando fuera antes de la publicación de la sentencia.


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El ministro con la menor antigüedad tenía la obligación de escribir y firmar todas las providencias económicas que se adoptaran, en el libro de acuerdos del Supremo Tribunal, que sería celosamente guardado bajo llave en el cajón de la mesa. Asimismo, habría otro libro que se encontraría en cada sala y los ministros podrían emitir sus votos, firmando cada uno el suyo y también el decano, en comprobación úni-camente de que era el voto salvado; éste, como el anterior libro, sería guardado, sin que esta situación fuera en detrimento de la firma del que disintiera respecto a los demás, en la sentencia que se produjera por la mayoría o por la pluralidad de votos.

Una vez acordadas y firmadas, las sentencias se publicaban de manera inmediata, siendo leídas por el ministro semanero presente, el secretario que las autorizara y el público que quisiera escucharlas. Ya sentenciado cualquier asunto civil o criminal que no fuera de los que exigían reserva, se entregaría testimonio a la parte que así lo solicitara para imprimirlo.

El tribunal debía efectuar, al igual que los demás, las visitas generales de sus reos y practicaría él mismo las informaciones y las diligencias que ordenara ejecutar, y además, les haría cargos a los reos de su cono-cimiento y les tomaría su respectiva declaración.

En los párrafos anteriores se ha señalado, en repetidas ocasiones, las tareas del llamado decano presidente, pero una mayor explicación de sus principales funciones no estaría de más y ayudaría grandemen-te a despejar las posibles dudas que pudieran presentarse. El regla-mento del Supremo Tribunal le dedica un capítulo exclusivo y seis artículos.64

El decano presidente era el ministro encargado de oír las quejas que existieran en contra de los subalternos respecto a su actividad, que fue-ran de reducida consideración y por tanto no reclamaran la formación de causa; además adoptaría las medidas gubernativas necesarias para el ade-cuado orden y organización del tribunal. Tenía la facultad para conceder licencias, con la debida justificación, a sus ministros y subalternos, con un máximo de ocho días; y de ser necesario más tiempo, presentaría un informe, a fin de que se gestionara ante el gobierno del estado.


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Se encargaba también de asignar comisiones y tareas a los secretarios y a las salas, todo por turno; de solicitar al comienzo del año el papel sellado de oficio necesario para los asuntos legales, y cuyo consumo y distribución correría a cargo de los secretarios, los cuales entregarían una certificación jurada de su gasto a fines del año, a fin de solicitar a través de este documento el papel necesario para el año siguiente.

Únicamente el decano presidente de la sala tendría la palabra, cuando de manera pública se estuviera analizando algún asunto y en caso de que un ministro tuviera duda de un hecho o tuviera la inten-ción de cuestionarlo, no le sería posible obtenerlo sin la obtención de su venia (licencia).

También se encargaba del control de toda la correspondencia de oficio.Se ha mencionado de igual manera al ministro semanero, pero urge

precisar correctamente quién era este funcionario y cuáles eran sus principales obligaciones y tareas.65 Exceptuando al decano presidente, todos los demás ministros hacían por turno de semanero en su sala respectiva; y en relación a este cargo, le tocaba proveer en peticiones los escritos de sustanciación, términos, rebeldías y otras de esta clase, además de firmar las providencias dictadas.

En su sala respectiva junto con el ministro más reciente de la otra sala, se encargaban de revisar todos los despachos efectuados, y una vez ordenados, rubricaban al margen con el propósito de que pudieran firmar los demás a quienes correspondiera, y estos mismos en el lugar que les fuera designado. Cuidaba el semanero en su sala y el menos antiguo de la otra, de que en los despachos fueran asentados y jurados los dere-chos, que lo escrito tuviera los renglones y las partes prevenidas en el arancel, que tanto en los despachos como en las ejecutorias, únicamente se realizaran las inserciones estrictamente necesarias, desechando lo superfluo; a fin de que no se elevaran exageradamente los gastos, efec-tuaban las tasaciones de costas de las reservas; rubricaban las fojas de los memoriales ajustados y por último echarían media firma en la razón que pusieran los abogados de su cotejo y sus fojas.

Existía, asimismo, un ministro fiscal encargado del despacho tanto civil como criminal, que estaba exento de la asistencia al Supremo


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Tribunal de Justicia,66 salvo que la gravedad de la situación a su cargo así lo reclamara, y fuera a juicio suyo o al de la sala que le correspon-diera, o que se citara como juez en los casos de falta o discordia donde no fuera parte este ministro fiscal. No llevaría, cabe aquí aclarar, ni por título, ni por pretexto alguno de derechos de la clase que fueran, las respuestas dadas en los autos que le pasaran.

Todas las respuestas fiscales eran públicas en lo civil y en lo criminal, cuando las circunstancias así lo permitieran. El fiscal en las causas, criminales o civiles, en las que participaba y colaboraba al derecho de éste, hablaba en los estrados antes que el defensor del reo y podía contestar lo que le aconteciera.

Los asuntos de causas criminales eran remitidos al fiscal al finalizar el sumario, con el objeto de solicitar algunas diligencias en caso de haber la necesidad de pedirlas; las providencias en todos los asuntos de su competencia le serían notificadas y cuando así lo pidiera, le entregarían los llamados autos o memoriales que eran ajustados para su cotejo respectivo.

En los litigios de oficio civiles o criminales que fueran de su conoci-miento y competencia, realizaría lo que fuera necesario y conveniente para una mejor instrucción y también conclusión, con la idea de que amén de las listas de los negocios que mensualmente los secretarios presentaban al Supremo Tribunal, se sacara una de las que le tocaran al fiscal y se la pasarían. Había, en cada secretaría, un libro en el que se asentaban los negocios que pasarían al fiscal y firmaba su recibo una persona de su absoluta confianza que nombraría para tal efecto, y en otro que tendría en su poder, firmarían el recibo de los que devolvieran, debiéndose anotar a su vista el que dejó en el de la secretaría y con el conteo de las fojas en el preciso momento de entregarlos y devolverlos. La responsabilidad compartida del tribunal y el fiscal consistía en vigilar la reducción, a una moderada pensión, de los derechos que cobran a los litigantes por concepto de la guía de autos, y los que pagaban a sus amanuenses67 en el momento de devolverlos a los oficios.

El Supremo Tribunal contaba con dos secretarios, que eran dotados con 1 200 pesos al año cada uno y los derechos de arancel en los negocios


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de parte. Serían nombrados libremente por el propio tribunal, sin que fuera obligación el ser escribano; en caso de que avisado de su nombramiento no los excluyera el gobierno, prestarían el juramento obligado y entrarían al desempeño de sus funciones.

Cada una de las dos secretarías tenían un oficial mayor que era dotado de 600 pesos anuales, un oficial segundo con 400 pesos y un escribiente con 300 pesos al año, con una percepción adicional por los derechos que asignara el arancel en los asuntos de parte; y sólo los propios secretarios podrían nombrar y destituir a los empleados mencio-nados, con el aviso correspondiente al tribunal.

Mientras, al oficial mayor lo podía nombrar el tribunal para el despacho de sus asuntos internos y hacer las veces de secretario, cuando éste estuviera ausente o enfermo.

Cada mes, estos secretarios presentaban una relación de los asun-tos, en el que indicaban su situación y la fecha del trámite en que se encontraban. Tendrían también un libro para consignar la asistencia diaria de los ministros y de las resoluciones –fueran definitivas o de sus-tanciación– emitidas por el tribunal en pleno o por alguna de las dos salas.

El decano presidente distribuía equitativamente todos los asuntos entre los dos secretarios, y acto seguido, concluida la asignación, ninguno de los secretarios podía presentarlos por segunda vez para su nueva realización, si antes no escuchaba al otro secretario, se justificara tal situación al presidente y estimara en consecuencia lógica, conveniente la modificación.

Para el refrendo de los despachos mandados a expedir, se requería la firma previa de los ministros que los acordaron, y para hacerlo de esta manera, teniendo la nota de los cotejados por el secretario respec-tivo, debían presentarlos y darle la lectura al semanero, entregándole los autos y las causas para dar cumplimiento estricto a las disposicio-nes originales.

De igual manera, debían escribir de su propia mano el importe de sus derechos –por prestar el servicio– en el dorso de los documentos. Estos despachos, una vez firmados y refrendados, se entregaban exclu-sivamente a las partes cuya instancia (solicitud) era liberada, o a los


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apoderados legales que eran responsables de su destino; sólo los de oficio se remitían a los jueces a los que iban dirigidos.

Los dos secretarios del Supremo Tribunal de Justicia asentaban en un libro las condenaciones de penas de cámara y las multas impuestas en pleitos y razones radicadas en su oficio, posteriormente a su eje-cución o que fueran de ésas que exigían una pronta ejecución, sin de-trimento al trámite del litigio; firmándolos respectivamente el llamado ministro semanero.

Agotadas las causas o dictada la disposición que imponía una multa que se debía ejecutar, el secretario enviaba la respectiva certificación, con oficio del decano presidente, al tesorero del estado, a efecto de hacer el pago o depósito; y la tesorería, por su conducto, entregaría cada mes los gastos de escritorio, limpieza y otros necesarios para el tribunal, con la relación jurada de los dos secretarios, el visto bueno del decano presidente y la orden del gobernador para que se cumplieran con el orden previsto.

Estos secretarios tenían bajo su cuidado los documentos de sus secretarías, inventariándolos por orden alfabético, para que en los casos de cambio de autoridades, estuvieran asegurados y ordenados los archivos que fueran de su responsabilidad, y con sujeción a una visita del tribunal, cuando éste lo estimara conveniente.

Interesante es el hecho de que en cada secretaría había una tabla que contenía los aranceles vigentes, para información del público interesado y para que pudiera hacer sus posibles reclamaciones. Plausible, ayer y ahora, que este reglamento obligara a los secretarios a estar en activo desde una hora antes de que el tribunal comenzara, amén de la obligación de permanecer activos el tiempo indispensable para ordenar su despacho. Así se buscaba garantizar la productividad y la eficiencia en el desempeño de las funciones jurisdiccionales; adecuado control y seguimiento del trabajo garantizaban, sin duda, una mayor precisión y celeridad.

Los vicios como el aspirantismo, la corrupción y la empleomanía68 son inherentes a las actividades públicas y prácticamente en todas las latitu-des del planeta se los puede localizar; los regímenes políticos pueden ser variados, pero estas prácticas deleznables ahí están. “La República –y en


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consecuencia el Estado de México–, apenas constituida en 1824, estaba todavía sumida en la lucha de partidos, provocando con ello el ‘aspirantis-mo’ y la ‘empleomanía’, prácticas viciosas que fueran preocupación, entre otras no menos importantes, de Zavala, Mora y Otero”.69

Para prevenir situaciones como las anteriores, el reglamento era tajante al prohibir la percepción de gratificación alguna, por mínima que fuera, por ningún motivo, ni aun con título de albricias por dar alguna noticia; sólo percibirían su sueldo y los derechos de arancel que debían jurar, garantizando no llevar o recibir otra cosa; de desobedecer esta norma se hacían acreedores a un castigo de la misma magnitud que el exceso y de acuerdo a las circunstancias.

Se advierte, a primera vista, que la lucha contra los vicios ya comenta-dos, era frontal y significaba un precedente valioso que debiera rescatarse, para, readaptado, aplicarlo a los tiempos actuales. Precisamente, Luis de la Rosa, en el siglo XVIII sostenía que “una buena administración jamás puede apoyarse en la inmoralidad, porque uno de sus principales objetos es hacer respetar la virtud y la probidad; aun cuando sea débil, reprimir el vacío aun cuando sea fuerte y poderoso, evitar el crimen y corregir a los culpables inspirándoles ideas, hábitos de moralidad que no habían conocido”.70

Al retomar el tema central se encuentra que, a la hora de firmar y en el mismo día en que se proveyeran los decretos entregados, los secretarios debían recoger personalmente las firmas de los magistrados; cuando éstos fueran de peticiones, al momento de proveerlas, uno daba cuenta con ellas, mientras el otro escribía las provisiones judiciales o resoluciones para llevarlos luego a firmar por el semanero.

A pesar de que se ha afirmado que los ministros no podían ausen-tarse del tribunal hasta haber despachado todos sus asuntos, si éstos no eran urgentes no podían atender otros, mientras estuvieran en la acción de informar o despachar. Los decretos de cada sala los debían rubricar todos los que despacharon los autos definitivos con media firma y las sen-tencias formales con la firma entera; y para esto, quedaba un testimonio de éstas en las resoluciones y en el rol de sentencias los originales de las mismas.


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Las notificaciones se hacían prontamente y se cuidaba que las hiciera el escribano de diligencias que hubiera recibido tal encomienda, y siempre que había visita de cárceles se reunían los procesos criminales. Tanto las órdenes recibidas como las copias de las consultas realizadas y de los oficios librados por el tribunal, estaban custodiados bajo llave por los secretarios, con un testimonio de éstos cuando debían pasarse al fiscal, o practicar otras acciones para hacer efectivo su cumplimiento.

Los primeros días de diciembre, el secretario con mayor antigüedad, enteraba al presidente del tribunal del papel sellado que se necesitaba para despachar los asuntos de oficio del siguiente año; este último fun-cionario se lo pedía al gobernador del estado; para que una vez remitido por el tesorero u otra persona designada para atender este negocio, lo guardara en la alacena (armario con puertas empotrado en la pared) cerrada y llegado el tiempo lo distribuyera al fiscal, a su oficio y al del otro secretario, solicitando los recibos que correspondieran a fin de comprobar la cuenta que se debía presentar al presidente.

Se formaba sumaria instructiva –por parte de la sala en que de-linquieran– a los secretarios que cometían delito o falta grave en el ejercicio de sus funciones; practicaba esta instrucción el ministro semanero y acordaba la misma sala si la falta cometida merecía la privación del cargo u otra pena mayor.

Los asuntos eran distribuidos para dar cuenta entre los ministros y secretarios. En consecuencia, los ministros de la primera sala se encar-gaban de los asuntos de la primera secretaría y los de la segunda sala de los que tocaban a la segunda secretaría.

Los ministros de cada sala acordaban cuáles asuntos requerían la formación de un memorial ajustado, si lo exigía así su gravedad o por estar en definitiva; acto seguido, los regresaban al secretario respectivo para formarlo y para que jurara el honorario que cobraba.

Ya listo el memorial se entregaba a las partes interesadas, con los autos (resoluciones judiciales) para el cotejo por parte de los abogados, signando este memorial ajustado con la aclaración de que los hechos estaban arreglados; ya devuelto, los secretarios efectuaban las relaciones y extendían los puntos, firmando éstos el ministro menos antiguo de


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la sala en que el litigio se diera. Los propios ministros –en caso de no precisar del memorial ajustado– acordaban entre sí, quién sería el encargado de informar a la sala; esto se efectuaba sin que por ello se llevaran derechos a las partes. Estas últimas tenían el derecho de pedir que se formara memorial ajustado, si la sala lo determinaba así, cum-pliéndose su petición y realizando lo indicado para estos casos.

Por último, el tribunal contaba con dos porteros con un sueldo de 300 pesos cada uno y de ocurrir que alguno de ellos estuviera impedido por un largo periodo de tiempo, el propio tribunal proveería de un auxi-liar con un sueldo de 150 pesos.

Estas personas eran nombradas por el tribunal, con el aviso previo al gobernador, y asistían diariamente desde una hora antes de su aper-tura hasta el cierre del mismo. El más antiguo gozaba de un sobresueldo de 150 pesos, para el gasto de tinta, plumas, oblea y arenilla en ambas salas; cortaba además las plumas; tenía aseados y prestos los recados de escribir; barridas y aseadas las salas, antesalas y los retretes del desahogo; y de la propia cantidad debía dar la gratificación recomendada al criado que le auxiliaba en estas tareas.

El mismo portero, era responsable del cuidado de los recados de escribir, los muebles y utensilios de las salas, los libros del bufete, vidrieras y demás; y para tal fin, el secretario más antiguo de la cámara le haría entrega de todo con inventario y las llaves de las salas quedaban en su poder.

Tenían, asimismo, la obligación de apremiar a los procuradores para la devolución de autos y las citas ofrecidas, de llevar los pliegos al tribunal y practicar las diligencias del servicio que les previnieran el presidente y los ministros, de llamar al despacho y de vocear a los abogados, procuradores y a los demás subalternos cuando así lo reclamara la situación.

El 21 de abril de 1825, el Congreso Constituyente del Estado de México, decreta que el Supremo Tribunal de Justicia debería conocer de los negocios del estado que estuvieran pendientes en grado de segunda suplicación. Al mes siguiente, el 14 de mayo de 1825, decretó que las faltas de los ministros para el despacho de los asuntos de la Audiencia, las suplirían los abogados nombrados por el tribunal; para hacerlo así, al


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inicio de cada año se formaba una lista de los que se consideraban con la mayor amplitud y probidad para tal encargo.

Estos abogados listados turnaban por el orden con que estaban nombrados, de no estar impedidos, previo aviso del tribunal y eran con-siderados –en el caso de que su labor fuera meritoria– para la provisión de las plazas a las que aspiraran.

Dos años después, el 27 de febrero de 1827, en la ciudad de Texcoco, el Congreso Constituyente estatal, decretaba los sueldos que corres-pondían a los secretarios y a los demás subalternos de la Secretaría del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de México. Así, el sueldo de cada uno de los secretarios, era de 2 000 pesos anuales, el de los oficia-les primeros de 1 000 pesos; 666 para los oficiales segundos y 500 pesos para los escribientes y porteros. El propio decreto prohibía a estos em-pleados recibir de las partes derecho o emolumento alguno.

Se recuerda que al artículo 216 de la Constitución Política del Estado de México, del 14 de febrero de 1827,71 ordenaba nombrar a 24 indivi-duos que juzgarían a los magistrados del Supremo Tribunal de Justicia. Respetuoso de esta orden constitucional, el Congreso Constituyente del estado, el 26 de marzo de 1827, decretó que estos individuos eran los licenciados: José María Jáuregui, José Nicolás Oláez, Juan Wenceslao Barquera, Antonio Barquera, José María Esquivel, Mariano Buenabad, José Ignacio Sotomayor, Manuel Martínez de Liébano, Mariano de Jesús Campos, Francisco Pérez Palacios, Juan Manuel Revilla, Juan Ignacio Dávila, Miguel Arriaga, José Ávila Sandoval, Manuel Escobar, Vicente Urueta, Andrés Millán, Félix Guevara, Manuel Ortiz, Mariano Herrera, Ignacio Sarmina, José María Saavedra y Rafael de la Vara. De éstos los que formaban la primera sala del tribunal –tal y como lo exigía la Cons-titución en su artículo 216– eran los ciudadanos Félix Guevara, José María Jáuregui, y Manuel Martínez de Liébano quienes actuaban como jueces; el fiscal era Vicente Urueta.

En la ciudad de Tlalpan, el 14 de octubre de 1828, el Congreso del Estado de México ordena el establecimiento de una tercera sala72

compuesta de tres jueces y un fiscal, para la instrucción y resolución en tercera instancia (o suplicación) de las causas que se iniciaban en el


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Supremo Tribunal de Justicia. El Poder Legislativo –Congreso estatal– elegía a estos individuos sólo por esta vez, al día siguiente de la publica-ción de esta ley y en los años siguientes en cada bienio en las sesiones de marzo, comenzando desde 1830, el Congreso elegía –conforme a su propio reglamento– a 12 letrados, ciudadanos de la República Mexicana, en ejercicio pleno de sus derechos, mayores de 35 años, y que no fueran de los 24 que debían juzgar a los individuos del Supremo Tribunal de Justicia, en casos de responsabilidad. Se les comunicaba inmediatamente a los electos su nombramiento.

La nueva sala estaba formada por el o los ministros propietarios que no tenían impedimento alguno; entre éstos se consideraba al fiscal del tribunal en los asuntos civiles o criminales en que no hubiera tenido que fungir por razón de su oficio y no así en los que fuera parte, ya que continuarían siéndolo en la tercera instancia.

Previa estimación del estado de la causa, de parte de las dos salas reunidas de este tribunal, votarían por medio de cédulas los nombres de los 12 letrados elegidos; de éstos aleatoriamente se sacarían los que fueran necesarios, repitiéndose este acto con los que quedaran hábiles en caso de presentarse alguna recusación. De entre los miembros de esta sala, hacía de presidente el más antiguo en su nombramiento.

Realizado ya el sorteo, el presidente del tribunal comunicaba de su nombramiento a los individuos agraciados, que prestaban el juramento ordenado ante el Congreso o la diputación permanente en su receso. Hecho de este modo, comenzarían a ejercer su encargo en la forma prescrita por el Reglamento del Supremo Tribunal de Justicia.

Durante su comisión, estos ministros gozaban de dietas consistentes en la cantidad correspondiente a un sueldo anual de 3 500 pesos; y se les abonaba a razón de cuatro pesos por legua en una sola ocasión por los viajes que tuvieran que hacer (de venida y de regreso) para el desempeño de sus funciones.

El 2 de junio de 1831, el Congreso estatal expide un decreto que reforma varios artículos de la Constitución Política del Estado de México del 14 de febrero de 1827. Las más de las reformas van enfocadas a la organización y funcionamiento del Poder Judicial. La primera reforma,


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por su importancia, nos merece un comentario: se suprime el artículo 5º de la Constitución, en la parte que fija en Texcoco la residencia de los supremos Poderes, y se prepara, de esta forma, el tercer cambio de capital del estado. Hay que recordar que de la ciudad de México –su capital natural– cambió a la ciudad de Texcoco, de ésta pasó a Tlalpan y finalmente en 1831 a la risueña ciudad de Toluca.

Los artículos 211 y siguientes, hasta el 217, son sustituidos por otros que, entre lo más importante, contienen la formación de un nuevo órgano jurisdiccional: el Tribunal Superior de Justicia que se encontraría ubicado en la capital del estado y se compondría de nueve magistrados y dos fiscales. En consecuencia, la función jurisdiccional se hace más amplia y completa, los asuntos y las actividades son redistribuidos para facilitar las tareas de los órganos encargados de la impartición de la justicia.

Para ser magistrado o fiscal –inclusive interino– se requería ser ciu-dadano del estado en ejercicio de sus derechos; de 35 años cumplidos; letrado; haber sido juez de letras o de tribunal civil colegiado por seis años; o relator, agente fiscal, secretario del tribunal colegiado, o abogado de pobres por ocho; amén de no haber sufrido por sentencia dictada en proceso formal, pena corporal, de suspensión que alcance un año, infa-matoria o de privación del cargo.

Sólo los delitos puramente políticos podían dar lugar a una reha-bilitación especial por parte de la Asamblea para ser nombrado. Tanto los ministros como los fiscales eran nombrados por el Congreso y pro-puestos en terna por el gobernador, con la autorización del Consejo y habiendo escuchado el informe previo de este tribunal, el cual, en una primera formación, se integraba por los ministros propietarios del Su-premo Tribunal y de la Audiencia.

Las principales obligaciones del Tribunal Superior de Justicia, con estas reformas, se especificaban para dilucidar posibles dudas o confusiones, y entre las principales estaban: conocer en segunda y tercera instancia, en los casos admitidos por estos recursos, de las distintas causas seguidas ante los juzgados de letras; de las causas civiles y criminales comunes del teniente gobernador, consejeros y secretarios de gobierno, tesorero


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y contador general, prefectos, y jueces de letras; de las de responsabili-dad de subprefectos y alcaldes, cuando hicieran las veces de jueces de primera instancia, de acuerdo a lo dispuesto por la ley; de los recursos de nulidad de las sentencias ejecutoriadas en los juzgados inferiores para reponer el proceso y hacer efectiva la responsabilidad de los jueces.

Se encargaba de los recursos de nulidad interpuestos contra las sen-tencias ejecutoriadas en este tribunal, para el único fin de reponer las actuaciones; en caso de que se declarara la nulidad, o por el hecho de que alguna de las partes así lo pidiera, remitía las resoluciones judiciales al Congreso, para que éste determinara si era precisa la formación de causa, por la responsabilidad en que incurrieran los magistrados que tenían conocimiento de éstos.

Asimismo, tenía conocimiento de las competencias suscitadas entre los tribunales estatales; de los recursos de fuerza interpuestos en los tribunales eclesiásticos; de las causas de nuevos diezmos y de las diferen-cias sobre pactos o negociaciones celebradas por el gobierno –por sí o por sus agentes– con individuos o corporaciones estatales.

El Supremo Tribunal de Justicia tenía conocimiento de todas las causas criminales del gobernador cuando podía ser enjuiciado, según lo prevenía el artículo 138 de la Constitución del estado;73 de las causas de responsabilidad del teniente gobernador, de los consejeros y de los secretarios de gobierno; y de las civiles y criminales de los magistrados y fiscales del Tribunal Superior de Justicia.

El Supremo Tribunal de Justicia estaba formado por 16 individuos elegidos por el Congreso, que se renovaban por mitad en los primeros ocho días de marzo del segundo año de cada bienio; para lo cual salían –la primera ocasión– los ocho nombrados al último y en lo sucesivo los más antiguos, con la posibilidad de reelegirse por tiempo indefinido.

Los 16 individuos eran sorteados por el Congreso o por la diputación permanente, para componer cada una de las salas en que se organiza-ban e integraban de acuerdo a las leyes reglamentarias.

Para ser miembro del Supremo Tribunal de Justicia se debía ser ciu-dadano del Estado de México, en el pleno ejercicio de sus derechos, de 35 años cumplidos, tener propiedad raíz valiosa por lo menos de 6 000 pesos


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o industria o profesión que produjera 1 000 pesos al año. Se excluían de la posibilidad de ser miembros de este tribunal, a los diputados, emplea-dos y funcionarios de nombramiento o aprobación del Congreso o del gobierno; a los condenados a sufrir penas corporales o de suspensión que llegara a un año, infamatoria o de privación de oficio; aunque en este último caso cabía la posibilidad de ser rehabilitado para ser elegido.

Cuando se presentaban dudas con relación a la legalidad del nombramiento de los así sorteados, se estimaban como legítimos por esa vez, dejando abierta la posibilidad de que el Congreso nulificara el nombramiento y reemplazara al ministro al que se le comprobara ilegi-timidad en el proceso de selección.

En caso de que estas dudas se presentaran de manera previa al sorteo, el Congreso resolvía éstas –en caso de encontrarse reunido–; si no lo estaba, se considerarían como legítimos los nombrados. Estos individuos no podían excusarse del cargo, que por su duración, eximía a éstos del desempeño de los cargos municipales. Las posibles vacantes eran cubiertas por el Congreso.

También se reformaron los artículos 32, en su atribución 7a., 33 y 188; se suprimía el 209 y se aclaraba, por último, que estas reformas sobre la creación de tribunales no entrarían en operación hasta que el Congreso decretara los reglamentos necesarios, para que entonces se extinguieran los lineamientos dictados para el juramento de la Consti-tución Política del Estado de México del 14 de febrero de 1827.

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NOTAS

1 Montesquieu. “EI Espíritu de las Leyes”, 1748, citado por Ignacio Pichardo Pagaza. Introducción a la Administración Pública de México. Tomo I, p. 103.

2 Decreto no. 2 del día 2 de marzo de 1824. Este mismo dictaba que: “las facultades del gobernador en el estado son las ordinarias que ejerce actualmente el supremo Poder Ejecutivo en toda la federación, y no se le reservan exclusivamente en la acta constitutiva”. Art. 7º.

3 Decreto no. 18 que data del 6 de agosto de 1824. 4 Id.

5 Id.

6 Decreto no. 14 “Sobre el establecimiento y Arreglo de la Secretaría del Gobernador”. 8 de mayo de 1824.

7 Congreso del Estado de México. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México, da cuenta de los ramos de su administración. México, Rivera, 1826.

8 Decreto no. 56 “Sobre Arreglo de la Hacienda”. 9 Id.

10 Id.

11 Gobierno del Estado de México. Compilación de Leyes y Reglamentos del Estado de México. Tomo I, México, Julio de 1980.

12 Con esto no se quiere decir que el Poder Ejecutivo es el gobierno, dado que este último comprende también los Poderes Legislativo y Judicial, como lo establece el artículo 16 de la Constitución del Estado de México.

13 Constitución Política del Estado de México de 1827. Art. 134, fracciones V, VI y VII. 14 Ibid. Artículos 137, 138 y 140. 15 Ibid. Art. 151.16 A estas secciones las presidía un oficial. 17 Decreto no. 80 que data del 12 de octubre de 1827. 18 Se refiere a la clasificación de la correspondencia a la cual se le debe dar el giro y trámite

correspondiente entre las mesas. 19 Decreto no. 80. Op. cit.

20 Decreto no. 155 que data del 27 de mayo de 1829. 21 Id.

22 Id.

23 El libro manual era para asentar las partidas de cargo y data de artículos, con distinción y fijando sus precios iguales en uno y otro, firmándolas el tesorero con el causante y guarda almacenes.


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El libro común era aquel que distinguía los efectos por clases, firmado por el tesorero al fin de cada ramo.

24 Decreto no. 182 que data del 8 de octubre de 1829. 25 El portero le servía a la Dirección General de Rentas y a la Contaduría General. 26 Decreto no. 401 que data del 12 de mayo de 1834. En el mismo se señala que esta

responsabilidad se entiende sin perjuicio de lo que establece el capitulo V del título III que trata de la responsabilidad del gobernador.

27 Cfr., Roberto Rives Sánchez. Elementos para un Análisis Histórico de la Administración Pública Federal en México 1821-1940. México, INAP, 1984, p.19.

28 Cfr., Charles W. Macune. El Estado de México y la Federación Mexicana. México, FCE, 1978, p. 50 y ss.

29 Cfr., Charles W. Macune. El Estado de México y la Federación Mexicana. México, FCE, 1978, p. 193.

30 Marta Baranda y Lía García. Estado de México. Textos de su Historia. México, GEM-Instituto Mora, 1987, p. 127. Asimismo, cfr. decreto del 2 de marzo de 1824.

31 Decreto no. 10 que data del 13 de marzo de 1824.32 Gobierno del Estado de México. Compilación de Leyes y Reglamentos del Estado de

México. G.E.M. Toluca, julio de 1980. Tomo I, p. 53.33 Ibid., pp.55 y ss.34 Cfr., decreto no. 375. Reglamento Interior del Congreso del Estado. Data del 8 de abril de

1834. 35 Este artículo se refiere a las restricciones que tenía el gobernador, entre las que se

encuentran: salir del territorio durante su encargo, disponer de los reos de orden criminal, decretar la prisión o privar de libertad a las personas, impedir que las elecciones se celebren en los días fijados, etcétera.

36 Cfr., Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México promulgada el 14 de febrero de 1827. Art. 57.

37 Decreto no. 375. Op. cit., art. 35.38 Ibid., art. 37. 39 Gobierno del Estado de México. Op. cit., p. 53. 40 José María Luis Mora. Obras Completas. México, Instituto Mora-SEP, 1986, Volumen I,

p. 169. 41 Se nombraban tres electores para cada 4 000 almas o una fracción que pasara de 2 000.42 Según los reglamentos interiores del Congreso del estado de los años 1830 y 1834, el

secretario menos antiguo, acompañado de un suplente, salían a recibir a los nuevos diputados y funcionarios (electos) que tendrían que jurar ante el Congreso. Asimismo, deberían salir a recibir al gobernador y despedirlo en sus asistencias o visitas al Congreso.

43 Decreto no. 375. Op. cit., art. 42.


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44 Con el Reglamento Interior del Congreso del 8 de abril de 1834, se anexan las comisiones de: Impresiones, se divide la Hacienda en dos secciones, de Código Municipal y además se integra la sección del Gran Jurado; las restantes ya se habían contemplado desde el Reglamento del 14 de agosto de 1830.

45 Si bien cabe anotar que el Reglamento Interior del Congreso de 1830 no establecía con rigor el número de diputados que deberían componer cada comisión, tan sólo se limitaba a expresar que esto se designaría conforme lo dictara el presidente del Congreso en turno.

6 Adicionalmente a las comisiones citadas, existía la Comisión de Policía que tenía a su encargo y superintendencia la redacción de actas y decretos y de su impresión, con la de los informes, proyectos de ley y cualesquiera otros escritos que el Congreso mandare imprimir. Cfr., art. 108 del Reglamento Interior de 1830 y art. 78 del Reglamento del Congreso de 1834.

47 Decreto no. 375, Op. cit., art. 69. 48 Así lo establecía el artículo 33 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de México

del año de 1827. 49 José María Luis Mora. Op. cit., p. 265. 50 Mientras se discutía una proposición no podría presentarse otra sino la suspensiva de su

discusión, que se calificaba previamente. Una vez votada tal proposición se admitían las adiciones o modificaciones propuestas.

51 Decreto no. 375. Op. cit., art. 93. 52 Asimismo lo establece en su artículo 123 el Reglamento Interior para el Congreso del

Estado Libre y Soberano de México que data del 8 de abril de 1834. 53 Decreto no. 138. Reglamento Interior para el Congreso del Estado de México, art. 158. 54 Ante la existencia de duda sobre la naturaleza de algún ordenamiento, si es ley, decreto o

simple providencia, el mismo Congreso debía aclarar al respecto.55 Se excluía a los eclesiásticos; además se consideraba si el delito merecía pena de muerte o

mutilación del miembro. 56 La defensa del reo la podía realizar éste mismo, o a su nombre un letrado, o la persona

que eligiese. 57 Se establecía tanto en 1830 como en 1834 en los reglamentos respectivos del Congreso,

que los jueces serían responsables cuando se tuviera prueba legal de que habían procedido en la calificación con cohecho o soborno.

8 Cfr., decreto no. 103. “Sobre las Reglas que hayan de observarse en la formación de causa del Gobernador, su teniente, consejeros, etc.”, que data del 16 de mayo de 1828.

59 José María Mora. Op. cit., p. 306. 60 Véase el decreto no. 1º del 2 de marzo de 1824, sobre la organización provisional del

gobierno interior del Estado de México, compuesto de los partidos que comprendía la provincia de este nombre, en Colección de Decretos y Órdenes del Congreso Constituyente del Estado Libre y Soberano de México. Tomo I, Toluca, Imprenta de J. Quijano, 1848, pp. 5 y 6.


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61 Ibid., véase en especial los artículos 29 y 30 en sus fracciones I a la VII. 62 Decreto no. 43 del 20 de abril de 1825 del Reglamento del Supremo Tribunal de Justicia,

Op. cit., pp. 58 a 66. 63 En el lenguaje jurídico por autos se entiende una resolución judicial que decide cuestiones

incidentales o previas. (definición de la Real Academia de la Lengua Española).64 Cfr., capítulo II, artículos del 22 al 27, en el decreto del Reglamento del Supremo Tribunal

de Justicia, pp. 60 y 61. 65 Capítulo III, artículos del 28 al 31 del decreto no. 43 del 20 de abril de 1825 del Reglamento

del Supremo Tribunal de Justicia, p. 61. 66 Ibid., capítulo IV, artículos 32 al 41, pp. 61 y 62. 67 Dícese de la persona que escribe un dictado; un escribiente. 68 Sostiene Omar Guerrero, que la primera interpretación acerca del fenómeno del

aspirantismo y la empleomanía corresponde a Lorenzo de Zavala, publicada en el periódico Águila Mexicana. Entre muchos otros problemas, la República se hallaba en el desconcierto y el caos, y si a esto se le agregaba el aspirantismo de los políticos por vivir a expensas del erario público, el cuadro no era nada prometedor. Por lo general, el aspirantismo, se hace acompañar de la parcialidad, es decir, de la ayuda de un partido para conseguir un cargo en el gobierno. La parcialidad trae aparejados compromisos, de tal suerte que, tan pronto el aspirante obtiene el empleo, debe retribuir a sus amigos sin que importe el daño al país, desoyendo la “obligación” y escuchando el “compromiso”. Mayor profundidad en la información: Omar Guerrero. Introducción a la Administración Pública. México, Harla, 1985, pp. 218 y 219.

69 Id. 70 Luis de la Rosa. “Sobre la Administración Pública de México y Medios de Mejorarla” en

Revista de Administración Pública (Antología 1-54, 1956-1983). México, Ediciones INAP, p. 463.

71 El artículo 216 decía a la letra, lo siguiente: “Para juzgar a los individuos de este Supremo Tribunal, elegirá el Congreso en el primer mes de las sesiones de marzo de cada bienio, 24 individuos que no sean del Congreso. De éstos sacarán por suerte un fiscal y un número de jueces igual a aquél de que conste la primera sala del tribunal, y cuando fuere necesario procederá el Congreso, y en su receso la Comisión Permanente, a sacar del mismo modo los jueces de las otras salas”.

72 Hasta esta ley del 14 de octubre de 1828, existían dos salas, tal y como lo declaraba el Reglamento del Supremo Tribunal de Justicia en su artículo 1º:“Este tribunal se compone de dos salas de tres ministros cada una, guardando el orden que les dé su nombramiento y presidiendo sus respectivos decanos, y a las dos el que lo sea de todo el cuerpo”. También contaban –estas dos salas– con un fiscal según lo asentaba el artículo 32 del propio reglamento.

73 La Constitución Política del Estado de México de 1827 al referirse a la responsabilidad del gobernador, en su capítulo V y más concretamente en el artículo 138 decía: “El gobernador podrá ser demandado criminalmente, aun en el tiempo de su gobierno, por los delitos comunes atroces, y por los cometidos en el desempeño de su cargo”.

LA ADMINISTRACIÓNPÚBLICA DEL ESTADO

DE MÉXICO

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Nadie ignora que la estadística es la clave de la ciencia

del gobierno, porque, ¿cómo podrían dictarse provi-

dencias acomodadas al carácter de los ciudadanos, si se

carece de la noticia del número á que asciende la po-

blación; en qué cantidad y bajo qué climas está reunida,

cuáles son sus inclinaciones y placeres favoritos, cuáles

sus necesidades, cuál el grado de su ilustración, cuáles

son las producciones naturales del terreno que ocupa, y

cuáles finalmente sus principales recursos en minería,

agricultura y comercio?


GOBIERNO

LA NACIENTE REPÚBLICA FEDERAL Mexicana con la expedición del Acta Constitutiva de la Federación del 31 de enero de 1824, responsabilizó del desarrollo político local a las 19 entidades federativas que surgieron.

El Estado de México, cuya erección se realizó el 2 de marzo de 1824, tuvo que formular su propia forma de organización política; sin embargo, la concepción de una nueva estructura de gobierno no era una tarea fácil ya que ocasionaba contrastes y alteraciones que bien pudieron ser evolutivos o involutivos en los procesos de composición gubernamental.

Una sociedad que recientemente quería dejar atrás la etapa del coloniaje, el yugo y la dominación, difícilmente podía acostumbrarse a las excelencias que produce un sistema de libertad y de independencia.

El doctor José María Luis Mora, uno de los pensadores más impor-tantes que dieron forma a la primera Constitución del Estado de


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México, manifestaba que los pueblos no habían buscado precisamente la independencia sino la libertad; no para variar de señor, –dice– sino para sacudir la servidumbre y muy poco habrían adelantado con deshacerse de un extraño, si habían de caer bajo el poder de un señor doméstico.1

Sin embargo, todos sabían que la única forma de encontrar la libertad era mediante la búsqueda de un movimiento de independencia, ya que durante tres siglos de sumisión a la Corona española, no era posible creer en expectativas que pudiesen propiciar cuando menos la instaura-ción del derecho burgués.

Las preguntas que se hicieron los responsables de forjar la nueva estructura de una administración fueron: ¿Cuál debe ser la conducta de un gobierno en circunstancias tan difíciles? ¿Cómo se debe restablecer el orden uniformando la opinión? ¿Cómo se debe propagar la Ilustra-ción, único apoyo del sistema? ¿Cómo construir el cimiento sobre el que habrán de descansar las determinaciones? ¿Cómo dictar medidas o providencias sin datos estadísticos, con una división irregular del territorio del estado, con una población diseminada y sin otros agentes dentro y fuera de la capital que los ayuntamientos, cuya mayoría conocía apenas las atribuciones de su empleo?

Todas estas interrogantes se plantearon ante el paso de la esclavitud al imperio absoluto y de éste a la república. Para muchos se realizó con tal precipitación, que opinaban que era forzoso que causase en los pue-blos la misma impresión que los rayos del sol a los ojos de un hombre que viese la luz por vez primera.2

Para empezar, el gobierno nacional adoptó la geométrica fórmula de Montesquieu, que consiste en el modelo clásico de equilibrio de los tres poderes, que desde el punto de vista del Estado de México, concebía al Poder Legislativo como la representación del pueblo, donde éste tiene el derecho de escuchar las discusiones que dan origen a las leyes. Al Poder Judicial como la instancia que manifiesta al reo el nombre de sus acusa-dores; que ha de fallar conforme a las leyes; y al Poder Ejecutivo como el responsable de hacer efectivo el cumplimiento de las leyes, dando cuenta de sus operaciones en las épocas señaladas por el Congreso.


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Asimismo, la forma de gobierno adoptada sostuvo a un sistema representativo, el cual se puede hacer permanente y duradero mediante la publicidad de los actos todos de los tres Poderes en que se divide.

Para esta época no se define con claridad –conceptualmente hablando– la amplitud del gobierno, ya que en ocasiones se concibe a éste mediante la conformación de los tres Poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, adicionando además que nunca podrán reunirse dos o más de éstos en una corporación o persona, ni depositarse el Legislativo en un individuo. Por otro lado, Melchor Múzquiz sostiene que reside el gobierno en una sola persona –refiriéndose al Poder Ejecutivo–, y manifestó que para esa época el Congreso creyó conveniente darle un cuerpo consultivo que oyese en los asuntos arduos y difíciles.

En ese mismo sentido, la Constitución Política del Estado de México de 1827, establecía en el artículo 121 que el gobierno del estado se desempeñaría por un gobernador y un Consejo.

Ante esta situación no se precisó ¿quién es el gobierno?, aunque sí se creyó conveniente, a pesar de todo, establecer límites prescritos a los tres Poderes, dentro de los cuales debería contenerse el ejercicio de sus funciones, para evitar acciones funestas que transgredieran los derechos del pueblo sobre el gobierno y del gobierno sobre el pueblo.3

Es conveniente destacar aquí que además del enorme reto que el gobierno se fijó para conformar su estructura, tuvo que enfrentar la separación de la ciudad de México para establecer el Distrito Federal como residencia del gobierno de la república. Esta medida causó contro-versias en las que los pensadores federalistas y centralistas emitieron sus comentarios de opinión. Los primeros señalaron que la separa-ción del Distrito Federal traía consigo innumerables ventajas, ya que aquella gran capital que era parte del estado absorbía todas las rique-zas, todas las atenciones y los cuidados de los gobernantes. Cuando la necesidad había obligado a fundar otra capital, los representantes estatales habían extendido su vista fuera del estrecho círculo de la antigua metrópoli.4

Por otra parte, los centralistas pensaron que con esta actitud del gobierno federal se hizo retrogradar al gobierno del estado, perdiendo


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el terreno que había avanzado; y por último, en concepto de Melchor Múzquiz, nunca estarían por demás los reclamos que se hicieran, a cuyo efecto, y para que las generaciones venideras se impusieran y se enteraran de que si el estado perdió su capital, fue contra la voluntad de sus representantes.

Independientemente del juicio que sobre esta medida se pudiese emitir, no cabe duda que al gobierno estatal se le complicaron sus acciones de dirección e impulso a la administración pública.

Para iniciar las tareas de la acción administrativa, el territorio de la entidad se dividió en ocho distritos y éstos en los correspondientes partidos, colocando a la cabeza de cada uno de los primeros a un prefecto y a la de los segundos un subprefecto, con lo que se pretendía hacer más ágiles las acciones del Ejecutivo, ya que se acercaba a las comunidades con una autoridad relativamente ilustrada para que ocurriera en los negocios del gobierno.

Resulta interesante conocer el pensamiento de los gobernantes de esa época para contrastarlo con los de la etapa moderna. Ellos opinaban que la estadística es ciencia y pilar fundamental para que el Ejecutivo pudiese dictar las medidas más sabias en el ejercicio de los asuntos públicos; aquí radica para ellos el mayor encargo de los hombres de Estado. Melchor Múzquiz opinaba en lo particular:

Nadie ignora que la estadística es la clave de la ciencia del gobierno,

porque ¿cómo podrán dictarse providencias acomodadas al carácter de

los ciudadanos, si se carece de la noticia del número a que asciende la

población; en qué cantidad y bajo qué climas está reunida, cuáles son sus

inclinaciones y placeres favoritos, cuáles sus necesidades, cuál el grado

de su ilustración, cuáles son las producciones naturales del terreno que

ocupa, y cuáles finalmente sus principales recursos en minería, agricultura

y comercio?.5

Con esta convicción, Múzquiz se adelanta a la creación del Instituto Nacional de Geografía y Estadística que surgió en el año de 1833, así como al pensamiento de Luis de la Rosa, quien es uno de los teóricos


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decimonónicos más profundos en cuanto al desarrollo de la administra-ción pública estatal.6

La necesidad de conocer ampliamente los rincones y espacios de la sociedad que se gobierna, indujo a los hombres de Estado a adoptar una actitud con cierto sentido pragmático, tan es así, que no estaban de acuerdo con que se invirtieran cuantiosos gastos en los establecimientos erigidos fuera de un cálculo provechoso. Melchor Múzquiz decía: “El Ejecutivo irá proponiendo sucesivamente los establecimientos que juzgue más útiles, según lo vayan proporcionando las rentas, pudiéndose comenzar no obstante por lo, más practicable y menos costoso”.7

Con este criterio de determinación de prioridades fue como el gobierno del estado quiso realizar sus actividades administrativas; sin embargo, las revueltas políticas que sucedían a menudo en la formula-ción del estado nacional creaban desconfianza y paralización de muchos de los actos de gobierno.

Lo que es conveniente destacar es que en una etapa en la que los principios doctrinarios surgen como una necesidad para construir los cimientos jurídicos, no se acepte en el ejercicio de la administración pública que las naciones no se gobiernan por principios de una filoso-fía, ya que su aplicación no se puede dar en todas las situaciones en que se hallaba la sociedad. Para ellos –los administradores públicos–las reflexiones abstractas sólo tienen cabida cuando se acompañan de ventajas prácticas que hacen palpables a la multitud con nuevos goces o nuevas comodidades. Esta es la idea que se presentó diferida con el surgimiento del Estado burgués.

Otro aspecto que tuvo singular importancia durante esta etapa fue el que se relacionaba con el grado de asistencia del gobierno en los asuntos públicos; es decir, ¿qué tanto debería intervenir la administra-ción pública en la organización del desarrollo?.

Sin tener que averiguar con acuciosidad, resulta evidente que el planteamiento de un estado liberal clásico predominaba sobremanera en el pensamiento de los gobernantes y representantes sociales.

Sin embargo, se presentó una formación de facciones que para muchos contenía un antagonismo superficial, el cual derivó en la con-


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traposición de republicanistas y monarquistas, más tarde en federalistas y centralistas, y por último en yorkinos y escoceses; esta última disocia-ción que apareció bajo la cognición de partidos, dividieron a la nación en tendencias diametralmente opuestas para la época y pelearon el uno con el otro, el mando, el poder y la influencia.

Así entonces, la formación del Estado mexicano surgió con adversidad ideológica, pero ésta nunca recayó en la discusión del intervencionismo estatal, ya que casi todos coincidían en muchas de las limitaciones que debería tener el ejercicio público. En todo caso se pueden establecer otros dos criterios.

El primero consiste en que la disociación se llevó al terreno de la relación internacional, es decir, mientras algunos tendían a favorecer la vinculación con el comercio europeo y la continuación de muchas de las ataduras con la Corona española, otros querían desprenderse plenamente de los peninsulares combatiéndolos y expulsándolos del país, asimismo en mucho compartían los principios de la doctrina Monroe.

El segundo consiste en que con esta base empiezan a germinar las dos grandes formas de organización gubernamental, bien sea la reduc-cionista o la ampliada, que otrora se observara bajo las opciones de un sistema liberal y conservador.

El concepto de libertad para esta época se relaciona ampliamente con el de libre mercado; asimismo se señala que el ejercicio público de este valor consiste en que los ciudadanos, al mismo tiempo de cumplir las leyes, no encuentren inconveniente alguno para hacer todo lo que no estuviese prohibido por ellas.

La teoría del Estado predominante en México asignaba al gobierno el papel de garante de la propiedad privada y enfocaba su sentido social a la existencia de múltiples propietarios. Así, se tenía la convicción de que no se afectaba a la multitud que sólo buscaba su bienestar y el modo fácil de subsistir.

Lorenzo de Zavala, prestigiado liberal, manifestaba que debería procurarse la armonía entre los propietarios y los encargados de dirigir los asuntos públicos; por un lado, proteger la seguridad de las personas y sus bienes y por otro, buscar la forma más acorde a los intereses del


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pueblo. En su propia filosofía restringe y desconfía de los componentes del gobierno, y dice:

Tres o cuatrocientas familias pueden hacerse propietarias, con las tierras

y fincas que hoy se administran por manos del gobierno, y es bien sabido

que jamás los gobiernos deben intervenir de tales manejos. Una constante

esperiencia ha demostrado que las manos subalternas convierten en propia

utilidad todo lo que pertenece a los gobiernos que bajo cierto aspecto son

peores que las muertas, para el manejo de intereses en bienes raíces.8

Todas estas ideas eran imbuidas por los hombres de Estado a todos los núcleos de gobierno, incluso a aquellos que tenían más contacto con las comunidades; a los jefes políticos se les había persuadido con la encomienda de que la suerte no los había destinado a otro trabajo que no fuera la conservación de la tranquilidad pública, robándoles el tiempo que deberían emplear en promover los adelantos de su provincia.

Sin embargo, aunque consideraron una acción gubernamental limi-tativa, se plantearon preocupaciones que iban más allá de sus propias restricciones; por ejemplo, en cuanto a la distribución de la riqueza decían que en el Estado de México había elementos que podían hacer la felicidad de sus habitantes e interesarlos en la conservación del orden, –y agregaban– una ley agraria es de absoluta necesidad para asegurar a los ciudadanos la explotación patriarcal de la nación, abundante en terrenos fértiles y producciones agrícolas de todos géneros.9

Con este manifiesto podemos concluir que la gestación de un Estado liberal clásico que pudiese imperar más adelante en la formación económico-social de una nación, era el anhelo de los administradores públicos del Estado de México.

Cualquier actitud tendiente a aumentar la influencia del que manda más allá de la justicia, orden y seguridad pública de la socie-dad, era entendida como un grave peligro a los intereses y derechos de un pueblo.

Durante la Primera República Federal, los estados reiteraron en varias ocasiones una definición más clara del sistema federal. Asimismo, inten-


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taron consolidar la soberanía que conforme a derecho constitucional se les había otorgado.

Diversos autores han opinado, hoy en día, que esta etapa de la vida federal mexicana ha sido la que más se ha acercado al modelo configurado por Montesquieu, a pesar de la inestabilidad social que entonces prevaleció.

Independientemente de la validez de este juicio, la historia nos muestra el papel activo que tuvieron los estados para diseñar su estructura de gobierno, e incluso la intención beligerante y manifiesta de muchos por instaurar un régimen federal.

Los gobernantes del Estado de México creían que un soberano sin tropas disponibles y expuesto a que cualquiera de sus ciudadanos pudiese ser llamado por un tribunal extraño, no podía racionalmente titularse independiente y soberano.

En la parte crítica de sus discursos no estuvieron de acuerdo con el artículo 110 de la Constitución federal, que atribuía al presidente de la República la facultad para disponer de la milicia local para la seguridad interior y defensa exterior de la federación, ya que esta prescripción era un pretexto para que en lo sucesivo se declarara en absoluta nulidad al Ejecutivo del estado.

La interrogante que surgió entonces fue: ¿para qué está el gobierno general?; Lorenzo de Zavala dijo:

El gobierno general ha querido persuadir que está encargado de la tranqui-

lidad interior de cada estado en particular, lo que ciertamente sería destruir

la soberanía e independencia de todos ellos. El gobierno general está

encargado únicamente de la buena armonía, y paz interior de los Estados

entre sí; esto es: que en el caso de que dos o más estados se chocasen,

debería intervenir el ejecutivo general o también en el de que en alguno

en particular fue invadido por una fuerza exterior. Mas en ningún evento

cuando las disensiones del estado son de tal manera peculiares suyas que

no toquen sino muy remotamente a la federación.10

Estas actitudes eran tomadas en parte por la inconexión de algunos ejecutivos estatales con el Ejecutivo Federal, en cuanto a que habían


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arribado a su cargo por diferentes partidos, lo que los privaba en su mayoría de voluntad propia y los subyugaba al espíritu de grupo y de fanatismo político, no hacían otra cosa, sino lo que les mandasen ejecutar los principales de su fracción.

Así las cosas, hablaban de gobiernos tiránicos por la insolencia de los que mandaban, el envilecimiento de los que obedecían, por la dilapi-dación de caudales públicos y la esquivez para socorrer las necesidades.

En esta posición se habían colocado muchas administraciones al querer pasar de un régimen colonial al de un sistema democrático, cuyas exigencias menores eran la instrucción popular, las costumbres, la subsistencia y el modo fácil de vivir de las masas.

La búsqueda de la democracia en la esfera superestructural no era congruente con la realidad social manifiesta del Estado de México.

Qué podía esperarse de un lugar en donde los 200 000 ciudadanos que eran llamados a ejercer los derechos de la soberanía en los colegios electores, dos terceras partes no sabían leer, una mitad no tenía vestido, una tercera parte ignoraba el idioma en que debía explicar sus conceptos y tres quintas partes eran el instrumento del partido dominante.


Los efectos de la administración pública se predecían como variaciones graduales y progresivas en las que se cancelaban violentas metamorfosis y en las que deberían de pasar varias generaciones para ir consumando las medidas tomadas.

Esta postura se observaba como la única posibilidad que debía de adoptar el gobierno para superar la crisis social. Con ello se pretendía impedir la destrucción conservando; y economizar providencias que no se hubiesen iniciado y de cuyo cumplimiento no se tuviese certeza.

La comunicación del gobierno con las poblaciones –incluso con las más remotas– por medio de sus agentes, se había establecido con el objeto de consolidar el sistema federal; sin embargo, no se ignoraba que la acción administrativa era perjudicial en algunos segmentos sociales.


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El gobierno no ha podido escusarse de tocar esta especie, porque hablando

francamente, su espíritu sufre mucho con las quejas de los indígenas que

no careciendo de justicia se ve obligado a dejarlas pasar a unos trámites en

donde la prudencia dicta que ha de ser poca la consideración que encuentren

los desgraciados; y como el remedio solo puede aplicarlo el congreso, el

gobierno le recuerda su filantropía, pasando a los artículos de la memoria.11

Además, muchos de los interlocutores del gobierno se habían convertido en caciques, por lo que ejercían su voluntad e influencia en asuntos políticos y administrativos de su comunidad. De aquí emanaron los principios sobre órdenes sin demora, consensuadas y de una sola volun-tad. Se consideraba urgente una autoridad suprema por parte del que mandaba y una sumisión pasiva por la del que obedecía; asimismo, el empleo de leyes rígidas y prudentes, de cuya obligación no pudiese dispensarse a nadie; y organizar la administración judicial, de modo que tuviese toda la independencia que requería la libertad de sus deci-siones, sin salirse de los límites demarcados por la ley.

El Poder Ejecutivo estatal tuvo que enfrentar también los embates del centralismo que empezaba a imponerse. Empero, en sus distritos sólo se oían las órdenes de los jefes militares; y las autoridades civiles que sólo debían tener comunicaciones con el jefe del estado, mantenían corres-pondencia con el secretariado de la Guerra y el comandante general.

Las principales tareas de la administración pública del Estado de México

durante la Primera República Federal

Gobierno Hacienda Justicia y Negocios Ecleseásticos

Gobierno Estadística Población División política Límites

Oficinas de Hacienda Tesorería general Contaduría general Dirección general de rentas Administración de rentas Aduanas

Leyes y códigos Ley de administración de justicia Código civil, penal y mercantil Código de procedimientos Código de policía


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Teoría y gestión administrativa Empleomanía y aspirantismoEmpleadosBienes muebles e inmueblesSueldosPlaneación

Ramos hacendarios Alcabalas:Permanente Eventual Viento Tres por ciento de consumo Pulques TabacosContribución directaPapel sellado Empleados:Meritorios Propiedad de los empleados Ascensos Jubilaciones

Tribunales Supremo Tribunal de Justicia Audiencia

Ayuntamientos Organización del ayuntamiento Ramos y fondos municipales Código municipal Prefectos y subprefectos

Otros ramos de laHaciendaCasa de monedaTemporalidades Ramos eclesiásticosDos por ciento de monedaFondo de rescate Nuevos impuestos

Juzgados

Acción social Seguridad pública Instrucción pública Salubridad pública Obras públicas de utilidad y ornato

Administración de justicia Cárceles y presidios Juicio por jurados Abogados de pobres Aranceles Archivos Resoluciones y sentencias Juicio de comisos Sumarias de los juicios Provisión de juzgados Competencias

Acción económica Entidades paraestatalesFomento industrial Fomento agrícola Minería

Negocios eclesiásticos Curatos Juzgados eclesiásticosBienes eclesiásticosFestividades religiosasDiezmos, limosnas y derechos parroquiales

GuerraMilicia permanente Milicia activa Milicia nacional local Guardias nacionales Fuerza de seguridad del estado


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Desde entonces se advertía que no sería extraño que se citaran algún día estas posturas como los primeros esfuerzos por parte del gobierno general para centralizar y por parte de los estados para mantener sus derechos y soberanía.

El gobierno del Estado de México, a pesar de todo, sostuvo propósitos que cristalizaron en el mejoramiento social. La propagación de la ilus-tración por establecimientos bien planteados y el fomento de la industria y las artes para crear ocupaciones útiles fueron algunos de ellos.

Durante las diversas acciones de gobierno, éste se preocupó sobrema-nera por el crecimiento de su aparato público; mucho tuvieron que ver en esta causa las ideas vertidas por los pensadores políticos de la época, entre los que destacó José María Luis Mora.

La mayoría de ellos pugnaba por un Estado liberal, y aseguraban, por un lado, que un gobierno que influye lo menos posible en la persona del ciudadano, amplía la libertad que concede a la sociedad; y por otro, que la ciencia de gobernar se reduce a principios fáciles y preceptos sencillos cuando la imparcialidad, el desinterés y la firmeza de carácter presiden las operaciones y norman la conducta de los depositarios del poder.12

La burocracia en su sentido peyorativo recibió una fuerte crítica por su tendencia a la creación de empleos innecesarios que exigían do-taciones y contribuciones cuantiosas, lo que causaba la destrucción de capitales.

La empleomanía se entendía como la tendencia injustificada a la creación de empleos puestos a disposición del poder público, lo que pro-vocaba el rechazo social por la asociación con restricciones de libertad, ya que con esta actitud –decían– se fortalecía a una gran masa opresora.

El aspirantismo y la empleomanía, así como la costumbre de vivir de los sueldos del gobierno, fueron calificados como principios per-judiciales que destruían la capacidad de invención y perfectibilidad del hombre.

Todas las manifestaciones anteriores tenían como objetivo sensi-bilizar al grupo de letrados, trabajadores del gobierno y ambiciosos de cargos públicos con las grandes ventajas que otorga el ejercicio profe-


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sional independiente. Asimismo, pretendían desaparecer la quimera de la igualdad absoluta que algunos creían se lograría mediante la multipli-cación de los empleos.

En ocasiones el estado policiaco o garante del derecho burgués solía mezclarse con propuestas de filantropía, pero nunca se exigía ni el crecimiento del aparato público ni la penetración en áreas económicas. Más bien sus postulados se relacionaron con todo lo tendiente a conformar la unificación estatal mediante el sometimiento de las diversas regiones; en esa medida se decía:

El Estado [...] ha querido también dar impulso a todos los ramos que

hacen la riqueza del estado en sus variadas producciones, y al efecto ha

procurado facilitar el transporte de los artículos de comercio, cuidando

de la composición de los antiguos puentes y caminos, y de la apertura y

construcción de los nuevos.13

La gestión administrativa

La facultad del Poder Legislativo para dictar leyes que precisaran la organización y acción del gobierno interior del estado, puso a disposición del Ejecutivo prescripciones que forman parte del ejercicio contem-poráneo de la administración pública, misma que por su contenido, referencia, detalle y alcance constituyó una tarea mayúscula de los pensadores políticos del Estado de México.

Incluir los principios de gestión administrativa en este apartado tiene además del propósito cognoscente, inspeccionar a la siguiente reflexión: ¿qué tanto ha evolucionado la administración pública del Estado de México en sus criterios de gestión?

Para responder a este cuestionamiento es importante distinguir entre el significado de desarrollo y de complejidad. Lo primero se relaciona con la armonía, la cohesión y la diferenciación; mientras que lo segundo tan sólo con el crecimiento cuantitativo para satisfacer la demanda. Esta advertencia nos permitirá emitir juicios de valor a partir de una base más objetiva.


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Así, la administración pública del Estado de México expuso durante su misión histórica en la Primera República Federal, múltiples princi-pios de gestión administrativa entre los que destacaron los siguientes:

Las cualidades que debían tener los funcionarios o empleados públicos estatales, como son: ciudadanía por nacimiento o por natura-lización, pero con comprobación de fortuna; o bien la residencia de un año al menos, pero desempeñándose en actividades de arte, industria u otra profesión.

Por otro lado, en igualdad de circunstancias se prefería en la provi-sión de los destinos o empleos, a los naturales y vecinos del estado, respecto de los que no lo eran.

Desde entonces también se determinaba el carácter de los nombra-mientos. Así, algunos empleos que tenían como origen la propuesta de alguno de los tres Poderes, podían ser declarados en propiedad de los individuos que los tenían y éstos no podían ser separados de su cargo sin previa justificación de causa. Asimismo, se establecieron cargos de confianza tales como los de prefecto y subprefecto donde además se agregaba su carácter amovible.

Resulta interesante el antecedente sobre compatibilidades de horarios y presupuestos, el cual se precisaba mediante el impedimento para que los empleados del estado tuviesen al mismo tiempo empleo y comisión con sueldo que fuese de la partida de los supremos Poderes federales; la admisión de esta circunstancia se entendía como renuncia en el puesto.

Desde sus inicios, la administración estatal estableció los mecanis-mos sobre licencias con goce de sueldo y sin sueldo; asimismo incluyó las sanciones por faltas, ausencias e incumplimiento en las labores de los trabajadores del estado.

Las reubicaciones y cambios de adscripción del personal del estado estaban reglamentados de tal forma que no se omitían ni siquiera los lineamientos sobre percepción de sueldos, mucho menos su inclusión en cargos donde pudiesen desarrollarse conforme a sus aptitudes y méritos.

En estas fechas se consideraba tanto la dotación como cancelación de viáticos al personal que para desempeñar sus funciones tenía que


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desplazarse a considerables distancias. La determinación del monto asignado estaba en función del recorrido realizado.

Todas estas consideraciones nos permiten concluir que la admi-nistración de los recursos humanos era una parte fundamental de la organización del gobierno; además, nos ilustran sobre la capacidad creativa de los administradores públicos para pasar de los postulados teóricos y dogmáticos, al arreglo activo de las formas de mejoramiento administrativo.

Siguiendo con otros postulados de gestión administrativa, cabe agregar que para la creación de infraestructura, el Ejecutivo estatal estaba autorizado para contratar los servicios de los particulares para la realización de obras; así, deberían efectuarse arreglos con campañas o empresarios para la realización de caminos, puentes y otras cons-trucciones, siempre observando los costos y las calidades, mismas que quedarían establecidas junto con las seguridades correspondientes en las cláusulas de la contrata.14

Por lo que se refiere a la administración financiera, el gobierno del estado estableció su año económico, el cual iniciaba el 16 de octubre y terminaba el día 15 del mismo mes del año siguiente.

Dado que aún no se precisaba el alcance de la soberanía de los estados, se había facultado al Ejecutivo del gobierno para contraer prés-tamos con empresarios, pero siempre bajo la vigilancia del Congreso estatal; este último, de manera general, le indicaría al gobernador las áreas a las que se destinarían los montos conseguidos. El hecho de no fijar con precisión el uso de los créditos, le otorgaba relativa libertad para el manejo financiero más conveniente.

De trascendental importancia para esta época fueron los intentos de la planeación estatal, ya que en el año de 1827 el Congreso del Estado de México autorizó al gobernador para que invitara a los economistas de la República Mexicana a elaborar un plan de Hacienda que se adaptara a las circunstancias del estado. Este hecho evidencia que los intentos de planificación en México, así como sus antecedentes, no se encuentran en 1930 como suponen algunos teóricos de la planeación, al atribuirle a Pascual Ortiz Rubio la expedición de la Ley General de Planeación en la


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que se hablaba de la necesidad de realizar un inventario de los recursos del país a fin de poder coordinar el desarrollo nacional.15

Si bien, el encomiable fin que se propuso el gobierno del estado para planear sus ingresos y presupuestos no tuvo mucho éxito, se debe reconocer el genio de los hombres de estado de las primeras décadas del siglo XIX para adelantarse en las técnicas de la administración pública moderna.

Las actividades sociales como educación y salud, también fueron parte de la administración pública estatal; desde muy temprana hora se preparó la Ley Orgánica de la Instrucción Pública del Estado de México, en la cual se establecían prescripciones en torno a la educación primaria y secundaria, así como aspectos muy generales de política educativa.

La educación superior también estuvo a cargo de este gobierno, fundando y erigiendo para ello un instituto literario en el cual se tenía predilección por enseñar el idioma, las ciencias físicas y naturales, la jurisprudencia y la economía política. Su importancia fue tan relevante que incluso el gobierno tuvo que adquirir una fábrica conocida como El Beaterio para que el instituto tuviese propias y adecuadas instalaciones.

Por lo que se refiere a las actividades de salud, el estado promovía el establecimiento de juntas de sanidad para el cuidado de epidemias y otras enfermedades mediante la acción de medidas preventivas y preservativas.

En resumidas cuentas, el gobierno preparaba su estadística y plan topográfico para dictar providencias; asistía en la seguridad pública para evitar convulsiones políticas y sociales; procuraba el fomento de los pueblos cuidando lo relativo a la división de terrenos, abriendo caminos, construyendo canales de desagüe y realizando obras públicas de utilidad y ornato, entre otras.

Si bien se ha señalado que las características de la administración pública del Estado de México tenían restricciones en la participación económica, en la circunspección histórica a la que se ha venido refiriendo se mostraron segmentos de una profusa organización y un sentido socio-económico amplio. Así, es preciso señalar que el gobernador tenía a su cargo lo financiero y gubernativo del ramo de la minería, misma que


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por su amplia tradición de usufructo representaba una fuente impor-tante de ingresos para el estado.

Por otro lado, también se preocupó por el establecimiento de una Casa de Moneda. Sin embargo, lo más sobresaliente se relacionó con el establecimiento de una fábrica de puros y cigarros, aspecto que ya ha sido referido en los primeros capítulos y que constituye el antecedente más remoto del sector paraestatal, incluso por encima del gobierno federal, cuya primera organización en este sector de la administración pública fue el Banco del Avío fundado en 1830.

El fomento económico no podía ni debía ser sostenido en exclusiva por un gobierno cuyo proyecto liberal era su causa, de esta forma a menudo convocaba a los capitalistas para situar fondos suficientes en la explotación de los recursos mineros principalmente.

También conviene destacar su ingerencia en el arreglo interior de la administración municipal, en donde tenía como prioridad básica la extrema diseminación de ayuntamientos, de los cuales algunos eran calificados de útiles y otros de perniciosos.16

Para resolver este malestar, el Poder Legislativo expidió un decreto para organizar a los ayuntamientos del estado, proponiéndose normar las bases para su formación, las calidades de los individuos que debían integrarlos, así como las facultades de sus funcionarios, autoridades y procesos electorales.

La aportación original de esta etapa administrativa consistió en la normatividad jurídica para suprimir ayuntamientos, ya que su prolifera-ción propiciaba el descontrol y la falta de acatamiento a la autoridad inmediatamente superior. Esta medida que puede ser considerada como desatinada para el periodo moderno, ha sido retomada hoy en día por algunos teóricos de la administración municipal con el fin de unificar esfuerzos de desarrollo y evitar rigurosos localismos; sin embargo, en su momento fue llevada a la práctica para evitar mayores fisuras y esci-siones en un estado carente aún de medios mínimos de comunicación.

Con el objeto de no cancelar la vinculación del gobierno estatal con los pueblos a los que se les suprimieron sus ayuntamientos, se nom-braron alcaldes conciliadores que fungieron como interlocutores con el


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ayuntamiento más próximo al que quedaron sujetos. Otro hito innovador en el trayecto de la reglamentación municipal fue sin duda el Código Municipal, en el cual se proponían reformas para la mejor organización de los ayuntamientos; noticias sobre propios y arbitrios, y los métodos y gastos de recaudación y distribución.17 Esto último nos muestra que las finanzas públicas municipales vigentes han sido también producto del empirismo decimonónico.

La esfera superestructural de un estado de composición precaria vino a complementarse con el ejercicio persuasivo de instrumentos formales tales como: un periódico oficial en el que publicaba y promovía, entre otros ramos, la instrucción general de los pueblos. De igual manera participaba en el subsidio del periódico El Reformador, del que recibía participaciones por las suscripciones generales.

Sin embargo, ante una sociedad predominantemente analfabeta los impresos sirvieron tan sólo para promover disertaciones entre letrados y clérigos, pero desde entonces la necesidad gubernamental de utilizar estos medios se empezó a configurar.

Los apoyos principales de ejercicio consensual para el gobierno fueron los medios hierocráticos; así, el Ejecutivo estatal invitaba a la Iglesia y a sus diocesanos para convencer a sus feligreses en el feliz consentimiento de algunas medidas como las de salud e instrucción pública.

El pensamiento y ejercicio administrativo de los gobernantes del Estado de México durante la Primera República Federal queda reduc-tiblemente expuesto en el apartado de gobierno, por lo que cada uno de los principios señalados se relacionan con un compendio teórico y empírico más amplio; su versión sucinta, a pesar de ello, nos muestra que la comprensión de la administración pública estatal sólo se logra mediante el estudio de su desenvolvimiento histórico.

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HACIENDA

Los caudales públicos, como que éstos no son otra cosa

que la suma de los sacrificios pecuniarios que cada uno

hace para contribuir al sostenimiento del Estado.


EL ESTUDIO DE LA administración pública en México como ciencia moderna tiene su origen en el siglo XX, a pesar de que durante la Primera República Federal los escritos al respecto no fueron vastos, en esta etapa independiente, llamada también “época de oro”, destacan los escritos de Juan María Barquera en 1822; Lorenzo de Zavala en 1828; Tadeo Ortiz en 1832; Juan Wenceslao Barquera en 1834 y un poco después de la instauración del sistema central José María Luis Mora en 1837. Si bien esta disciplina a la que Bonnin denominó ciencia de la administración, genera un novísimo campo del conocimiento con su Compendio de los Principios de Administración, en el que se detenía a explicar el sentido y contenido de la administración en la Primera República Francesa; debemos tener presente que:

La ciencia de la administración debe ser examinada ecuménicamente den-

tro de un espacio-tiempo limitado, es decir, debe ser universal, pero dentro

de límites geográficos y temporales definibles. Tales límites, sin embargo,


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no son arbitrarios: los fija la propia ciencia de la administración del mundo

occidental. Ellos abarcan Europa y América, y hoy en día parecen abrazar

el mundo entero. Sin embargo, en la dimensión del tiempo, la cobertura

es más modesta: de principios del siglo XVIII a la actualidad, es decir de las

ciencias camerales a la ciencia de la administración, de las ciencias anti-

guas, a la ciencia moderna.18

Es sabido que la ciencia de la administración tiene su propio objeto de conocimiento: el Estado. Es, en palabras de Omar Guerrero, una cien-cia del Estado. Luego entonces, la administración pública hace realidad, en la sociedad, la presencia estatal.

Así las cosas, en esta investigación, cuando se estudia al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, o bien a los diversos ramos de la administración pública, todo el análisis gira en torno al Estado y sólo a él.

Es objeto de estudio en las líneas siguientes el ramo de la Hacienda pública, y como una parte medular de la administración de los años 1824-1835 merece una disertación profunda y detallada.

Con base en lo anterior, el Ejecutivo estatal como primera acción, presentó ante el Congreso el plan y presupuesto de gastos para su apro-bación. Posteriormente se ocupó de la entrega de las rentas y de activar el cobro y administración de los impuestos y pensiones. Estos actos los hizo posibles Melchor Múzquiz durante su mandato en 1824, pues:

Aun facultado para sistematizar la hacienda, no hizo otras reformas que las

absolutamente indispensables, sometiendo a la deliberación del Congreso,

con sus observaciones, el plan general [...] y del cual resultó la ley arregla-

dora de este ramo, en cuya virtud se ha creado la Contaduría General, re-

formado la Tesorería, y el Consejo se ocupa de la formación del reglamento

para poner en práctica lo restante de la espresada ley.19

Aunada a estas consideraciones se concebía que los caudales públicos eran la suma de los sacrificios pecuniarios que cada individuo hacía para contribuir al sostenimiento del estado, por lo tanto el Ejecutivo


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reportaba los gastos emprendidos y las mejoras que se propugnaron en cada uno de los ramos, indicando las que podrían darse oportunamente y eran el resorte del Legislativo.

La pérdida de la ciudad de México representó para el estado la disminución de sus rentas, de aquí que la parte más florida de sus habitantes quedó circunscrita en la gran metrópoli; y las reducidas necesidades de la población de la entidad se satisfacían muy poco, sin que el arte ni los esfuerzos obraran para mejorar su suerte, y sin que la sociedad y principalmente las rentas tuvieran mayores ventajas en el modo con que conseguían lo necesario para subsistir; de tal modo que no podía considerarse la riqueza del estado por su población, como sucedía en los demás países de Europa, donde de acuerdo al número de habitantes eran los arbitrios que cada uno buscaba para atender a su conservación. Además, Luis de la Rosa concebía aun después de 1850 que:

Uno de los errores más generalizados en nuestro país, por lo menos entre

ciertas clases de la sociedad, consiste en creer que bajo instituciones

republicanas, el gobierno no puede tener facultad para investigar las

rentas, capitales y bienes que posee cada persona o corporación en el es-

tado. Este error es tanto más funesto, cuanto que ningún gobierno podrá

acertar jamás con el mejor sistema tributario que convenga establecer, si

no tiene el más exacto conocimiento [...] del valor de la riqueza pública de

las diferentes clases de bienes, capitales y giros que forman y de la manera

con que está distribuida entre las diferentes clases del estado.20

Volviendo a lo anterior, aun cuando se le restó en aquel tiempo la gran metrópoli al Estado de México, el gobierno general de la República, con base en los principios economistas, tuvo por parámetros la exten-sión, población y comercio de la entidad para exigirle 35 000 pesos cada mes, pero no pudo menos que convencerse de que su riqueza no co-rrespondía a la que por dichas razones se le imputaba; esto se explica por el hecho de que el gobierno federal operaba con déficit:


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Los balances mensuales mostraban esta situación por lo que se consideró

necesario repartir el monto deficitario entre los estados que integraban la

federación y al efecto el Congreso expidió una ley (11 de febrero de 1832)

por la que se decretaba que cada uno de los estados contribuyera a la

federación con una parte de las rentas públicas de ella, lo que también se

denominó Contingente de los Estados.21

La reacción del titular del Ejecutivo, don Melchor Múzquiz, fue inme-diata: advertía que si no se derogaba dicha ley, traería consigo males en las rentas del estado y recomendaba que se auxiliara a la federación por consideración al mismo gobierno general con 8 000 pesos cada mes, dado que sería injusto de otro modo querer sacar de los pueblos tan enorme cantidad, y que los arbitrios obtenidos de éstos fueran racionales a los indispensables gastos del estado. Por ello, la voz del Congreso local había reclamado justicia en las Cámaras para que no se comprendiera al Estado de México en el decreto de 1832.

Más aún, con lo estipulado, la hacienda del estado desde 1830 se encontraba muy reducida, como lo señalaba la memoria de gobierno de 1831: “Nada halagüeño es el cuadro que el gobierno va a presentar en este ramo [...] Si al dar cuenta con la memoria del año 1827 al primer Congreso que sucedió al Constituyente, tuve la satisfacción de presentar sobrantes, hoy, después de cuatro años sólo presento el esqueleto del cuerpo que antes animaba”.22

Múzquiz consideraba que no era su objeto recrudecer lo que había que sepultar, ni tomar el papel de fiscal; empero consideró que la inutilidad y profusión de los gastos públicos daban por resultado el miserable estado de la hacienda, aunado a ello la pérdida de la antigua metrópoli y el despojo que como consecuencia sufrió el estado en sus más productivas rentas, eran los golpes principales que habían causado la ruina del que era el primero entre los estados de la federación mexi-cana. El asunto se complicó con el decreto que, como a ciegas, o por lo menos sin cálculo, dio el 30 de marzo de 1827 la primera Legislatura Constitucional declarando libres de todo derecho varios artículos de viento; y agréguese también la relajación en que cayeron las manos


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recaudadoras y los atrasos de la industria como estela de las continuas convulsiones políticas. Al respecto, llamaba la atención del Ejecutivo el emprender arduas medidas que demandaban el arreglo de la hacienda, para lo cual el ministerio de este ramo necesitaba una autoridad que se encargara:

Primero de velar sobre la puntual ejecución de los decretos. Segundo de

observar los efectos que estos producen en su marcha. Tercero, de informar

del movimiento de la máquina financiera, y cuarto de cuidar de la esacta

recaudación de los tributos, removiendo cuantos obstáculos hallase. Lo

contrario, distraería el ministerio con pormenores que le robarían el tiempo

necesario para calcular con calma las mejoras del sistema.23

Estas providencias para mejorar la hacienda tenían a la par previsiones que se consideraban inmediatas, por ejemplo, en el ramo de alcaba-las se pretendió que con un cuerpo de visitadores se practicase una revisión a todas las aduanas y aunque así se verificó, no se lograron mejores efectos. También se dispuso que las autoridades políticas que intervenían en los cortes de caja mensuales, y por dicha razón estaban en contacto más íntimo con los administradores, debían conocer mejor que el Ejecutivo si su conducta y estado de su oficina daban motivo a sospechas. Para asegurar la honradez y reputación de los empleados se recomendaba hacer una visita inesperada para observar si sus manejos eran correctos; y en algunas ocasiones por falta de conocimientos en la cuenta y razón, y otras en las prácticas de corte de caja con los requi-sitos necesarios del recuento de moneda; una vez cerciorándose de la existencia del haber se procedía al examen de partidas de ingreso que componían el cargo para observar si la distribución de la data era legí-tima y bien elaborada. Estas consideraciones eran necesarias para que se dieran adelantos en la Hacienda. Para mayor seguridad se estableció una oficina con la denominación de Dirección General, la cual auspiciaba el Ejecutivo como indispensable. No olvidando esto don Lorenzo de Zavala en 1833 advertía:


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Aun cuando se sistemase desde luego el cobro de las contribuciones por

medios directos, no debía desecharse el proyecto de la dirección, pues

esta es necesaria en cualquier sistema que se adopte, y quien sabe si lo

sería más en el supuesto referido. De todos modos es siempre necesario

un jefe supremo de la Hacienda que con facultades amplias aunque sujeto

a las leyes, disponga de los caudales públicos y coloque al mérito para

el desempeño de importantes funciones y resuelva las dudas de gravedad

que entorpecerían la marcha de la administración: he aquí al gobierno.24

Un signo de los primeros años de la década de los 30 eran las trabas económicas, tan contrarias al sistema que se encontraba establecido, como el adecuado a la calculada opresión en que se mantuvo a las Américas españolas antes de su independencia. Los estancos del tabaco, pólvora y naipes, las aduanas interiores, los diezmos y las leyes de pasaporte eran establecimientos absolutamente incomparables con los principios democráticos y de libertad a que se inclinaba la nación, y era obligación de sus representantes desenvolverlos. La necesidad de los monopolios había sido una sórdida política de un gobierno que veía en su establecimiento la doble ventaja de multiplicar las cadenas, hacién-donos vivir de manera que todas nuestras necesidades y aun nuestros vicios fueren provistos por la administración colonial, al mismo tiempo que se proporcionaba este arreglo a las utilidades pecuniarias a los que así nos oprimían. Zavala indicaba –para complementar lo anterior– que sobre bases iguales estaba asentado el sistema de aduanas interiores, semilleros de fraudes, fuente de inmoralidad y traba perpetua al comercio y a la industria del país.

En consonancia, decía el mandatario del Ejecutivo ante el Congreso en 1833:

Yo no vengo aquí a desenrollar principios de economía pública, que son

tan conocidos a los Sres. Diputados, y se han hecho ya generales entre los

mexicanos. Nadie ignora que ellos condenan estas aduanas interiores, que

multiplican las guardas, los contrabandos y los gastos inútiles, al mismo

tiempo que causan vejaciones de mucho tamaño a los ciudadanos indus-


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triosos, que no tienen libertad para conducir el fruto del trabajo desde un

punto á otro, sin verse obligados á registros, contestaciones odiosas y dila-

ciones que les hacen perder el tiempo y la paciencia.25

Bajo esta panorámica podían considerarse dos tipos de reformas que concebía Zavala en 1833: las secundarias, que abrazaban el perfeccio-namiento de la legislación que ordenaba la administración hacendaria y el cobro de los impuestos, llenando algunos vacíos que se vislumbraban en las disposiciones vigentes y causaban quebrantos en las rentas porque entorpecían la acción del fisco, la marcha expedita de la recaudación, o propiciaban extorsiones a los contribuyentes, por los trámites y el tiempo que invertían en obtener la resolución de un punto dudoso; y las fun-damentales, que modificaban enteramente el sistema financiero del estado, lo cual requería profundas investigaciones que exigían mucha calma y el conocimiento práctico de largos años. Dado que la administración hacendaria debía ser la más puntual y arreglada con el establecimiento de la contaduría, el Congreso permitía la marcha de sus negocios corre-lacionada con la necesidad; aunque el gobernador era el jefe supremo de aquélla, su inspección estaba limitada a lo que exigía la naturaleza de sus graves y altas funciones; adicionado a esto, debían existir inspeccio-nes subalternas en otros funcionarios, hasta llegar al último exactor. De este modo la ley de octubre de 1825 ofrecía determinados escollos en su operatividad; es decir: la intervención de las autoridades políticas en los pueblos, si se trataba de las administraciones de distrito, nunca serían bien realizadas, debido a las otras tareas que ocupaban a los prefectos y que podían quedar desatendidas, y refiriéndose a los subprefectos en las cabezas de partido y a los alcaldes en los pueblos, quienes además de ejercer las cargas concejales, hacían el sacrificio de desatender sus negociaciones particulares en obsequio del público.

Oficinas de Hacienda

Para el arreglo de la hacienda, paulatinamente fueron organizándose las diversas oficinas, en un primer momento, con la ley del 3 de octubre


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de 1825; y posteriormente se formaron las disposiciones que regirían dichas oficinas, verbigracia: la Tesorería General.

En lo que comprende a la Contaduría, sus funciones consistían en llevar los asuntos propios cuya institución era verdaderamente municipal; empero, por sus recargados negocios varias veces se solicitó al gobierno y al Congreso el establecimiento de una Contaduría General; el pri-mero disintió del parecer del Consejo en cuanto a la existencia de ésta, ya que las tareas peculiares que le competían a la Contaduría eran la ordenación y glosa de cuenta, mismas que no había desempeñado cum-plidamente porque el Ejecutivo le pidió que desempeñara oficios que son propios de una dirección de rentas, la cual debería de integrarse como oficina independiente; de este modo, la Contaduría venía dedi-cándose al examen de todos los cortes de caja de las aduanas; vigilaba el buen manejo de los administradores y atendía un cúmulo inmenso de negocios; pero aun obviando esto, no era posible que un número reducido de oficiales ordenaran y glosaran las cuentas de 26 aduanas primero, después 38, de 185 ayuntamientos, de los fondos de rescate, y de los peajes de la Tesorería General; por ello, advertía Múzquiz en 1831: “La Contaduría no puede subsistir como hasta aquí, si se quiere que llene cumplidamente su objeto”.26

Los ramos propios de la Tesorería General considerados en la época eran los conceptos de gallos, multas, emolumentos de oficinas, amorti-zaciones, media anata secular, reintegros, alcances de cuentas, diezmos, ingresos y salidas de los depósitos judiciales y extrajudiciales, tempora-lidades, montepío de ministros, pulperías y peajes; en consecuencia, el tesorero era quien tenía que entenderse directamente con los adminis-tradores y otras oficinas para todo pago y para las demás contestaciones que éstos originaban, teniéndose que hacer cargos y datas de los gas-tos verificados.

Los administradores ascendían a 26; no obstante, estaban dotados de un sueldo módico a diferencia de las receptorías en donde éste era miserable. Esta situación daba lugar a que sus encargados las des-atendieran o malversaran los fondos, pues algunos sólo percibían doce pesos mensuales.


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Con el propósito de ordenar el caos de las rentas, se proponía el establecimiento de una dirección general; sin embargo, trajo consigo declaraciones diversas; en primer término, se decía que dicho esta-blecimiento al incrementar el número de empleados, por consiguiente aumentaría los gastos; en segundo término, se decía que la dirección por las facultades directivas de que era necesario investirla, propugnaría la disminución del prestigio del gobierno, objeción que se desvanecía por el hecho de que no deberían ser trasmitidas al director, las facultades que son del jefe supremo de la hacienda; en tercer término, había quie-nes opinaban que el espíritu de rutina era peligroso para los gobiernos populares porque paralizaba las reformas saludables; empero, la rutina era útil –como decía Zavala en 1833– en algunas instituciones y con especialidad en el ramo de la hacienda, siempre que fueran a la par con las innovaciones; finalmente se proponía el establecimiento de dos o tres visitadores con probidad e instrucción, quienes no procurarían los progresos del mal. En aras de tales ventajas y desventajas se procla-mó su funcionamiento y una vez establecida a mediados de 1833, no había podido después de meses de vida presentar las mejoras que ins-piraron la creación de tal oficina, ello a falta de leyes resplandecientes, impracticables unas veces por la universalidad; el inmenso cúmulo de expedientes; un sistema rancio en el cual se hacinaban los documentos; y los asuntos paralizados de progresiva complicación. Todo ello poten-ciado por nueve años de envejecidas preocupaciones, donde el interés individual de la mayoría de los empleados, se rehusaba a las variaciones contrarias que les resultaban dificultosas porque los separaban de su antigua rutina; es decir, por resistencia al cambio.

Aduanas, alcabalas y demás ramos aduanales

En todo alcabalatorio se consideraban como artículos propios las alca-balas permanentes, eventuales y de viento, así como el 3% de consumo y los pulques. La alcabala permanente consistía en un 6% sobre el valor de todo efecto que se vendía o cambiaba; la de viento constaba del 12% y el 5% a los efectos extranjeros, derecho concedido por el Congreso General


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a los estados en 1829. El gobierno estatal para evitar fraudes en este concepto dictó se practicara el sistema de iguales; al respecto en lo que refería a las aduanas marítimas, se decía que a todo buque extranjero que por cualquier motivo arribara a los puertos de la república, se le cobrarían 17 reales por tonelada, de los cuales se cedían dos a los estados a que pertenecían aquéllos; con esto, al Estado de México le correspondía lo indicado por tener tan sólo habilitado el puerto de Acapulco. Por otro lado, era de competencia aduanal el derecho de punterías que se cobraba en lo foráneo, aunque no producía en todos los pueblos, pues tal exacción se miraba con odio particular, teniéndola por injusta. Una pensión también considerable era la de desagüe, que se cobraba desde tiempo inmemorial: cinco reales por cada barril de vino y dos o tres reales por cada cabeza de ganado, ambas para las obras de desagüe; los comisos eran un ingreso para el cual se pedía, desde 1829, su abolición, porque dicho concepto no estaba legislado adecuadamente, pues habían sido dictadas disposiciones distintas por Poderes diversos, por lo que en todas ellas se notaban diferencias recíprocas que causaban confusiones en una materia que debía estar al alcance de los jueces para explicar las penas impuestas.

Debe mencionarse el hecho de que cada alcabala tenía distinta forma de cobrarse, ya sea por aforos, por tarifa, por introducciones, o por igualas, todos ellos con limitaciones que provocaban el fraude o la exacción.

Esto es lo que trae consigo problemas, como el retraso en la presentación

de cuentas y su glosa, multiplicar los gastos de recaudación, empleados

extraordinarios [...] lo que ocasiona un mayor gasto en el erario del Estado.

Esto en su sentido exterior económico; porque en su sentido interno

como impuesto, o sea en su relación de equidad y justicia social, es por

ello que el gobierno propone una reforma para que se uniformen y moderen

diversas cuotas que hoy exigen el derecho de alcabala, toda vez que éstas

vayan acompañadas de medidas bastante enérgicas que evitan el fraude,

tanto de los empleados como de los propietarios para prestar un mejor

servicio.27


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Algunos estudiosos de la época consideraban este ramo una gran ca-lamidad porque imposibilitaba el espíritu de empresa, desanimaba el comercio y reducía la industria, la agricultura y la minería.

Tabacos

En 1826, el Ejecutivo estatal consideraba tres objetos para el estable-cimiento de una fábrica de cigarros, estos eran: 1º. que se construyera la empresa en términos productivos y no dispendiosos; 2º. que su pro-ducción fuera en calidad de labrados; y 3º. restablecer la moral pública perdida por la costumbre de infringir la ley y con ello alegar la circu-lación del contrabando. En cuanto a éste, el valor de las aprensiones no se satisfacía con la religiosidad que prevenía la ley de comisos, pues el atraso de los pagos que se verificaban era tal, que los aprensores perdían la esperanza y aun desistían del cobro. Mientras en 1827 su consumo era productivo, en 1828 anunciaba el gobierno con senti-miento que sus rentas databan de una pequeña utilidad, aunado a ello, los gastos generales de producción y los gastos particulares de su ad-ministración se incrementaban, así como la propagación del tráfico de tabacos clandestinos:

En efecto cuando se dá a los hombres, dice un filósofo economista, el interés

de eludir la ley, se hace nacer en él, el hábito de fraude, se destruye el

respeto que tienen á la generalidad de las leyes, probándoles la impotencia

de hacerlas observar, se les hace familiares con las infracciones de ellas

por eludir una sola vejación, y de las leyes mas justas y mejor combinadas

para el bien público son quebrantadas desde que se ha saltado la barrera

opuesta a los intereses individuales por instituciones vejatorias.28

Resulta, entonces, que con las trabas de la disminución de las rentas que se producían del tabaco y el contrabando, se recomendaba que dejase de existir y en 1831, cuando ya casi no dejaba ninguna utilidad al estado, fue devuelta a la federación en cumplimiento con lo dispuesto por el Congreso el 29 de junio de 1829 y la deferencia del gobierno general en recibirla.


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Contribución directa

El soberano decreto del 28 de junio de 1823,29 prevenía que cada individuo en un año contribuyera con las utilidades de tres días, éstas eran las contribuciones directas, empero, aunque el gobierno había insistido en su cumplimiento no había obtenido mejores resultados, ciertamente; sus diligencias fueron poco fructuosas, pues por medio de los prefectos en las administraciones de partido se llevaba razón circunstanciada de las rentas obtenidas; en 1827 este ramo adquirió ciertas creces y para 1833 Zavala, gobernador del estado resumía:

Estoy persuadido que se puede sacar partido de las contribuciones directas

existentes, reglamentando de otra manera su esacción [...] y confiarlas a

administradores y receptores [...] asignándoles el tanto por ciento que se

considere proporcionado a remunerar sus trabajos de un modo competente

y exigiéndoles que caucionen su manejo.30

Sin embargo, el mismo Zavala aceptó que había sido un error ceder a las municipalidades la contribución directa, dado que eran corporaciones sin responsabilidad e interés para cobrarla puntualmente.

Papel sellado

Cuando en 1824 se había concedido a los estados la facultad de arre-glar el uso de papel sellado dentro de sus límites, los empleados de las oficinas del Estado de México concurrían a la Tesorería General de la Federación para sellar sus libros, así como los comerciantes los suyos. Ante esto, se consideraba que si tal sello se pusiese en las oficinas del estado, los costos disminuirían; por lo cual, en 1827 los sellos se ponían en la Tesorería General de la entidad, a cuyo favor quedaba una nueva utilidad; algunas veces el uso del papel sellado era utilizado en distin-tos objetos a los designados por la ley, por lo que Melchor Múzquiz, en 1831, impuso multas a quien lo hiciere, por un lado; por otro, también a los negociantes que no usaran en sus libros el papel sellado en sus


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obligaciones privadas, libranzas y recibos; esta posición la mantenía al efecto Manuel Piña en 1835.

Empleados

Desde 1824, cuando se fundó el sistema federal y se organizaron las ofi-cinas de Hacienda, existía ya la preocupación de disminuir el número de empleados: “Es una verdad incontestable que tener muchos y mal paga-dos, es crear otros tantos holgazanes más o menos perjudiciales, según el influjo que tengan en la administración, la variación de los individuos era necesaria como se hizo, dejando solamente aquellos de quienes el gobierno podía confiar”31 Así, para mejorar el sistema de administración, y para mantener agentes fiscales fieles, industriosos y contentos en sus filas, Zavala creyó necesario dictar las providencias necesarias, expedi-tas y diestras para el manejo de las oficinas con jóvenes que encabezaran la carrera del servicio público. Reiteraba:

Por desgracia no solo aquí, sino en casi todas las oficinas de la República,

es común la ignorancia que se nota en los empleados, acerca de los princi-

pios que constituyen una buena educación, ello [...] puede remediarse en

parte estableciéndose algunas reglas para la admisión de los individuos que

quieran entrar al servicio.32

Para la recaudación y buen manejo de los caudales públicos, reconocía Félix María Aburto, que debía existir un mayor o menor número de empleados de cuya honradez, actividad, inteligencia y buen sueldo dependiera la recta administración de la hacienda. Algunas de las medidas que podrían contribuir a las mejoras en este ramo consideradas por los diversos gobernadores, además de aquél, eran los meritorios;33 la propie-dad en los empleos; los ascensos en función de la preparación escolar; las jubilaciones a quienes tuvieran empleos en propiedad y vitalicios y no a quienes gozaran de cargos elegibles y por tiempo determinado; además, se diferenciaban de los agricultores, comerciantes y artesanos, quienes adquirían un aumento progresivo en el valor de sus riquezas


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y disfrute de ellas; y finalmente, el montepío como establecimiento público de apoyo a los empleados y al público.

Otros ramos de la hacienda estatal

• Casa de Moneda: ésta tuvo una vigencia muy transitoria, pues se de-cretó su cesación el 29 de mayo de 1830; convocando el estado a postores para su contrata; la preocupación del gobierno era que su venta diera origen a la fabricación falsa de moneda con transgresión de la ley.

• Temporalidades: el arrendamiento de estas fincas del estado en los gobiernos de Lorenzo de Zavala, tuvo por objeto que las utilidades obtenidas se destinaran a la compostura de caminos y conducción de aguas.

• Ramos eclesiásticos: éstos se componían por los novenos, mesadas eclesiásticas, vacantes mayores y menores, diezmos, media anata, subsidios, nuevos novenos y espolios.

• 2% de moneda: en este ramo existieron conflictos sobre la resolución, es decir, si este impuesto era o no de los estados y sucedía en algunos casos, que en su cobro había duplicidad, por lo que fue cesado el 12 de abril de 1831.

• Fondos de rescate: éstos se establecieron para el fomento más directo del gobierno hacia la minería, con lo que se construyeron locales en los que se hacía el cambio de la plata y el oro.

• Nuevos impuestos: los nuevos impuestos fueron decretándose en función de las necesidades del erario estatal y con ello nacieron los de: aguardiente de caña, pulque otomí y tlachique; 3% al consumo del tabaco y los derechos de almacenaje, toneladas; así como los comisos.

En términos generales, estas reflexiones ilustran sobre la situación que imperaba en aquel entonces en el ramo de la hacienda, y de los deri-vados de ella. Cabe distinguir que en el periodo de estudio 1824-1835, existió una gran diversidad de ramos; algunos de ellos se gestaron en


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la Colonia, como los diezmos, y se mantuvieron en la mayoría de los gobiernos posteriores; mientras que en otros su vigencia fue ocasional y su repercusión poco trascendente, como el impuesto para milicias o el de desagüe, que dejaron de existir en 1826.

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JUSTICIA Y NEGOCIOS ECLESIÁSTICOS

No puede haber sociedad bien organizada, ni gobierno

sólidamente constituido, que deje de tener por base la

administración de justicia. Ella difiere al ciudadano de las

agresiones de los malvados; ella le garantizaba sus intereses

y libertad, conservándole sus más preciosos derechos,

y ella en fin mantiene la paz y quietud pública tan

frecuentemente perturbada en nuestro desgraciado país.


ANTES DE AVANZAR EN el análisis de este capítulo, conviene retroceder un poco en el tiempo para explicar el origen de la división del despacho del Poder Ejecutivo en varios ramos. Durante la segunda mitad del siglo XVIII y los albores del siglo XIX, se sucedieron, una tras otra, varias épocas de crisis que anunciaban la, cercana ya, extinción del estado absolutista y el advenimiento del estado burgués de derecho que lo sustituiría.

En Prusia, por ejemplo, se emprendió un amplio y profundo programa que procuraba la reorganización del estado absolutista y poner coto a la burocracia creciente de la administración pública prusiana. Enrique Federico Carlos, Barón Von Stein (1757-1831), propuso un programa de reforma administrativa que pugnaba por el establecimiento de insti-tuciones jerárquicas, no colegiadas, salvo para casos de dirección y coordinación superior. En 1806 redactó una memoria que titula Expo-sición de la defectuosa organización del gabinete y de la necesidad de la creación de un Consejo de Ministros, en la cual recomendaba que se hiciera una distinción clara entre la constitución del estado y la consti-


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tución del gobierno. Esta distinción sería factible si los ministros eran nombrados por el rey con la formalidad debida y de manera pública, y si sus acuerdos con el monarca eran regulares; amén de ser responsables en sus tareas.

Pero lo que interesa más es su propuesta para el establecimiento de cinco ministerios: Guerra, Asuntos Exteriores, Interior, Hacienda y Justicia; y la integración de éstos en un Consejo de Estado, que estaría sujeto a la autoridad real.34

España también sufrió una reforma administrativa importante en el siglo XIX. La Constitución de Cádiz de 1812, cuyo contenido e im-portancia he comentado ya, introdujo ideas liberales innovadoras que impactaron a sus colonias de ultramar. Así, los consejos fueron sus-tituidos por secretarías de Estado, y las funciones de consultoría se entregaron al Consejo de Estado.

Las secretarías del despacho que se constituyeron fueron: Estado, Gobernación del Reino para la Península e Islas Adyacentes, Gober-nación del Reino para Ultramar, Gracia y Justicia, Hacienda, Guerra y Marina.35

Estas reformas administrativas en la península ibérica influyeron en México en la organización de la República que nació en 1824, de tal modo que nuestros primeros estadistas dividieron el despacho del Poder Ejecutivo en cinco ramos, a saber: Gobierno o Interior, Asuntos Exteriores, Hacienda, Justicia y Negocios Eclesiásticos y Guerra. Y en el particular caso del Estado de México, la situación fue idéntica.

Podría concluir luego, respecto a este punto, que tal distribución perseguía el objetivo de contener los eventuales abusos del Ejecutivo, porque la existencia de encargados en cada ramo, garantizaba el funcio-namiento pronto y adecuado de la administración pública y desterraba la concentración excesiva de poderes y facultades en un solo individuo.

Ahora, hechas las aclaraciones que estimo pertinentes, se está apto para continuar con el estudio del ramo de Justicia y Negocios Ecle-siásticos, el cual por su importancia merece un considerable número de líneas.


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Justicia

La guerra de Independencia y las revueltas posteriores a ésta, trastocaron al conjunto de la administración pública del Estado de México, en el periodo que corre de 1824 a 1835; y en consecuencia, el Poder Judicial también resintió alteraciones y cambios.

Con la certeza de que no es posible la existencia de ninguna socie-dad organizada correctamente, ni de un gobierno sólido y perenne si no tiene como base la administración de justicia; el primer gobernador del estado, don Melchor Múzquiz, apelaba a la voluntad y capacidad de los legisladores para dar una atención adecuada y amplia a los aspectos ju-diciales. La importancia de la administración de justicia era tal que se le consideraba necesaria para conservar sana a la sociedad; porque ponía a salvo a los ciudadanos de las agresiones de malhechores y truhanes, le conservaba sus derechos y mantenía la paz y la tranquilidad pública que se alteraba en repetidas ocasiones por las revueltas y asonadas que ocurrían diariamente en el México independiente:

La justicia, necesaria para la conservación de la sociedad, es también el

termómetro de su fuerza o debilidad, de su prosperidad o decadencia. El

Estado más sólidamente constituido es el que se halla cimentado en el

amor de las leyes y de la justicia, y que se puede llamar feliz, si los ciudada-

nos gozan de perfecta seguridad y si sus bienes y personas están al abrigo

de la arbitrariedad y la violencia.36

Por esos años, la administración de justicia reflejaba aún la grande influencia de los españoles, y en muchos aspectos presentaba o bien vacíos o bien prácticas superadas por las necesidades de la sociedad. Los gobernadores del Estado de México advirtieron pronto esta realidad y pedían, de continuo, al Congreso estatal que se inspirara en las ideas de Bentham, Filangieri, Becaria, Locke y otros más para la elaboración de leyes y códigos nuevos y más completos.

Los derechos de libertad, seguridad y propiedad serían vanos y las garantías públicas nulas, si no se hacían efectivos a través de tribunales


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justos e ilustrados, que no cedieran ni al crimen ni a las pasiones. Además, para evitar que la legislación fuera vaga e incierta se precisaba de un código claro que proporcionara consuelo al oprimido y al desposeído y detuviera los afanes malsanos de los poderosos.

La exigencia de códigos civiles, penales, mercantiles y de pro-cedimientos, además de un tribunal eficiente y justo, fueron una constante en las memorias de gobierno que los dirigentes del estado presentaban al Congreso local.

Asimismo, se estimaba útil para la conservación del orden social y la prevención de los delitos, la existencia de penas severas; ya que motivaba el temor de los posibles delincuentes y los hacía desistir en sus intentos mal canalizados.

Leyes y códigos

Don Melchor Múzquiz refería, en su Memoria de Gobierno de 1827, que se carecía de una ley que normara la administración de justicia en el Estado de México, y arengaba a los legisladores, una vez más, para que se dieran a la tarea de redactarla; sólo así se facilitaría la labor de los jueces y se beneficiaría a “aquella parte de la humanidad que tiene la desgracia de gemir en las prisiones”.37

En su momento, don Lorenzo de Zavala también solicitó al Congreso que emitiera leyes que evitaran largas penas a los reos, y al mismo tiempo sirvieran como escarmiento público; de lo contrario el círculo vicioso se mantendría; otra ventaja de lo anterior sería el evitar que se siguiera consumiendo el dinero del municipio en la manutención de los presos durante un tiempo excesivo.

El propio Zavala pidió a los legisladores que autorizaran el esta-blecimiento de una casa de corrección, en la que “al mismo tiempo que espiasen [sic] los criminales sus delitos, lo hiciesen con utilidad del estado, porque se acostumbrarían al trabajo del que huyen regu-larmente, porque no se persuaden de que éste es el que más aleja al hombre de los crímenes perpetrados frecuentemente por viciosos y holgazanes”.38


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Se considera que éste es el antecedente más próximo de los actuales centros de prevención y readaptación social del Estado de México, donde al igual que en esta casa de corrección, se concibe al trabajo como una terapia que mantiene provechosamente ocupado al recluso, y al mismo tiempo lo reintegra a la sociedad convertido en un ente produc-tivo y con una mentalidad de cambio.

La Constitución Política del Estado de México de 1827, ordenaba que en cada distrito hubiera un juzgado de segunda instancia, y en su artículo 178 disponía que se establecieran, ahí mismo, jueces eclesiás-ticos que tuvieran conocimiento de todos los litigios de su jurisdicción. De tal forma se evitaría que los habitantes de estos lugares se vieran en la necesidad de procurarse la justicia en lugares alejados de sus moradas. Por otra parte, en 1829 el Congreso recién había concluido la redacción de la Ley de Administración de Justicia del Estado de México; restaba sólo que se publicara, a la brevedad, con la confianza plena de que la justicia se administraría pronta y expeditamente para dar cum-plimiento fiel a lo consignado en la Constitución.

A pesar de la existencia de esta ley, el resto de la legislación se encontraba inmerso en tremenda confusión –en su cronología, en su método y en su propia redacción–; y el cuadro que el ciudadano tenía frente a sí no era nada halagüeño: se encontraba a merced del arbitrio de los tribunales, los cuales a falta de leyes adecuadas, emitían fallos y resoluciones errados y absurdos.

Donde se padecía con mayor intensidad por esta situación era en la parte criminal. La presencia de leyes feroces e irreflexivas obstaculizaban la perfección social:

Los suplicios tan excesivamente prodigiados como horrorosos en que para

todo se hacía entrar la muerte, las llamas, la mutilación de miembros y

los afrentosos e indignos de un pueblo libre, como los azotes, la infamia

hereditaria, vergüenza pública, la confiscación de bienes y otros a este

modo, era imposible que pudieran mantenerse en un siglo –el XIX– y país

algo adelantado en la carrera de la civilización aun cuando no estuviesen

declaradas expresamente incompatibles con el sistema actual.39


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Nada más cierto que esto, no cabe duda que castigos y penas como las anteriores no eran propias de una nación civilizada y no eran garantía para la prevención de los delitos; al contrario, gestaban un clima de anarquía y barbarie.

La existencia de los códigos civil y penal y la adecuada organización de los tribunales del Estado de México sería posible con la adopción de sistemas ordenados, perpetuos y metódicos que configuraran al código general; y, a la par, las virtudes cívicas, los buenos hábitos, la sumisión y el respeto a las autoridades legales, y el amor a la libertad y a la patria –decía Múzquiz– estarían a buen resguardo.

Los legisladores de entonces podían, llegado el momento, argumentar que la lentitud con que se redactaban las leyes y códigos judiciales era motivada por la falta de ejemplos o prototipos que sirvieran de guía. El propio Melchor Múzquiz, con gran visión, declamaba que el Código Napoleónico y el Español proporcionaban material suficiente para el análisis y, en caso de ser útiles y aplicables a nuestra realidad, su even-tual adopción.

Las circunstancias reinantes por esos tiempos, en el territorio de la entidad, reclamaban el pronto arreglo de las cárceles, la creación de hospicios y presidios que:

No sólo ofrecerían un medio de penas, sino que harían provechos directamen-

te al público tales establecimientos, al paso que engendrando hábitos de

ocupación y laboriosidad en los delincuentes, les inspirarían sentimientos

de moral y delicadeza que son extremadamente perdidos en las mansiones

del crimen y corrupción, según existen hoy las cárceles.40

A finales de junio de 1832, el Ejecutivo estatal recordó al Congreso local que era necesaria una ley que obligara a los funcionarios judiciales a cumplir con sus visitas generales y semanarias a las cárceles del estado, para que los reos tuvieran ante quién exponer sus quejas e inquietudes. Al año siguiente, don Lorenzo de Zavala traía a colación la ley emitida el 16 de octubre de 1830 para abreviar los procedimientos judiciales en una primera instancia, a través de la omisión de formalidades inútiles


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que detenían el adecuado curso de las causas; el gobernador aceptaba que la intención de esta ley era saludable, mas los hechos denotaban otra situación: los procesos se acumulaban en la Audiencia (la cual tenía el carácter de provisional, y era objeto de continuas faltas y cambios de sus ministros). Así las cosas, las cárceles se encontraban llenas de reos y el erario público y los fondos municipales menguaban, vedando al gobierno la posibilidad de invertir en otros rubros de interés general.

Para preservar la educación y la moral pública se precisaba de un código de policía, que coadyuvara a desterrar la ociosidad que sólo da a luz vicios malsanos; porque, decía Lorenzo de Zavala, es más deseable prevenir los delitos que castigarlos.

Inspirado en las ideas liberales de Zavala, en 1834, el gobernador Félix María Aburto al informar al Congreso de la situación que guar-daba la administración pública, y en particular el ramo de justicia, co-mentó que la clave del orden era castigar y no destruir; además de que un código que eliminara prácticas crueles y formara otras más piadosas, posibilitaría la graduación de los delitos, y el ciudadano, entonces, vería en la ley el límite a sus acciones y goces.

Un tema que siempre ha generado polémica es el de la pena de muerte: hay quienes la defienden y quienes la repudian. El gobernador Félix María Aburto evitando entrar en debate, consideraba que ni se debía quitar de los códigos ni se debía prodigar cruelmente. En su tiempo, la pena de muerte servía de retrayente al asesino; pero hoy día es una práctica superada porque se estima que es preferible la rehabilitación y readaptación del criminal.

Otro punto relevante es el que se refiere a señalar un límite para la prescripción de los crímenes, en vista de que:

Es muy doloroso que un ciudadano hallándose ya arrepentido de un delito,

y no pensando sino en cumplir con las leyes, sea arrastrado a una cárcel

cuando creía que estaba olvidado de la memoria de los hombres. De esta

consideración deben exceptuarse los ladrones, especialmente hoy que

plagando al Estado demandan una ley particular, para su pronto y severo

castigo.41


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Considérese esta recomendación como un antecedente del actual artículo 23 constitucional que reza que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito, sea que se le absuelva o se le condene en el juicio.

Por último, Manuel Piña en 1835, insistía en la urgencia de un código legal, íntegro y accesible a todos los ciudadanos, así como en la organi-zación efectiva de los tribunales.

Administración de justicia

Respecto al despacho de las causas, un documento emitido el 14 de enero de 1825 prevenía a todos los jueces de letras del estado que deberían remitir, cada mes, una lista de las causas recibidas y el trámite en que se encontraran. Además, para evitar que los presos permane-cieran mucho tiempo en espera de sentencia o que se fugaran “con perjuicio de la seguridad pública y descrédito de la administración de justicia”, el gobierno expidió una circular, el 9 de noviembre, que ordenaba a la Audiencia estatal, avisar de las sentencias ejecutadas ante ella en las causas criminales, exceptuando a las penas de cárcel, pecuniarias o correccionales que podían dictar, por sí, los que las pronunciaban: “Las moratorias con que hoy se giran los procesos, son en extremo gravosas al inocente y al culpado, por el tiempo que se ocupa en los perezosos trámites del juicio, y el doble castigo que se impone a los reos de una dilatada prisión, a la que tal vez sigue la pena capital a que son condenados”.42

Si a lo anterior se suma el arbitrio de los jueces, la venalidad, el capricho y las pasiones negras de un despotismo simulado y encu-bierto, el ciudadano es presa de criterios subjetivos en lo que hace a la administración de la justicia, tan necesaria para la prosperidad y grandeza de las naciones.

Una empresa tan ambiciosa como ésta requiere de jueces versados en conocimientos facultativos y práctica forense, con un profundo espíritu de servicio y dedicación en su trabajo.

La inestabilidad política que caracterizaba al periodo que nos ocupa se complementaba con la alta y alarmante fuga de reos. La evasión se


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explica por la falta de cárceles y presidios para dar cabida a todos; la ausencia de celadores y la ineficacia de las leyes judiciales. Melchor Múzquiz, en su momento, solicitó al Congreso la autorización para construir una cárcel amplia y funcional en la ciudad de Toluca, pues su condición de capital del estado así lo ameritaba. Igual de infructuosas resultaron las providencias que se dictaron para la reaprehensión de los prófugos, sólo se reducían a hacer circular entre las autoridades políticas una media filiación de los reos fugados y consecuentemente no ofrecían una idea exacta; tan dramático era el asunto que, por ejemplo, en el año de 1832, de 271 reos fugados, apenas se logró la reaprehensión de 22, y esto debido más bien a que incurrieron en nuevos delitos y no a las medidas adoptadas por los funcionarios.

Cabe significar que impulsados por las necesidades de entonces y debido al poco orden público alcanzado en todo el país, la escala de los castigos se integró por la pena de muerte (o pena capital), el presidio, el destierro y las obras públicas. En su momento se justificaron y por ende no cabe aquí su cuestionamiento severo.

Hemos comentado que las cárceles presentaban un aspecto lamentable y su organización era ínfima. Tal vez por esto don Melchor Múzquiz hizo uso de la palabra para expresar su deseo de vestir de “un género tosco y de una manera uniforme, a cuantos entran en las cárceles”.43 Esta prác-tica ya se había adoptado en los Estados Unidos y sus resultados eran altamente satisfactorios, porque amén de controlar a los reos, dentro de su pena les proporcionaba una ropa, modesta sí, pero al menos digna de una nación civilizada.

En 1833 se efectuó una reforma a la Constitución del Estado, que derogó el artículo 309 que establecía el juicio por jurados. Tal medida provocó el descontento de muchos y entre las voces que se alzaron para impugnarla, se encontró la del propio gobernador del estado, don Loren-zo de Zavala. Hombre de hondas ideas liberales y con una explayada visión, consideró el juicio por jurados como complemento de las bases populares que sostenían al sistema político general; en suma, estimaba que esta reforma retrogradaba al estado, al coartarle la existencia a este método judicial: “El jurado es como esencial a la forma de gobierno


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popular, y no hay ejemplo de un solo pueblo regido democráticamente que no tenga esta institución modificada de diferentes maneras, pero fundada siempre sobre la base de que todo ciudadano debe ser juzgado por su iguales”.44 Actualmente, el artículo 13 de nuestra Carta Magna establece que nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribuna-les especiales. Luego entonces, esta máxima de Lorenzo de Zavala debe rescatarse como un antecedente de éste y de la concepción toda de la administración de justicia presente.

Los liberales concebían a la justicia como un asunto de interés general. Era la parte más importante de la organización de la sociedad, ya que de su adecuada administración dependía la vida, el honor, las propiedades y los destinos de los ciudadanos. Un poder tan inmenso debía ser administrado en parte por el pueblo, al que se le había declarado soberano y otorgado participación en el ejercicio de los distintos ramos del gobierno. Mientras la administración de la justicia siguiera sólo en manos de los jueces letrados, no podría hablarse de justicia popular y democrática; en este sentido el monopolio de los jueces en relación a la administración de la justicia:

Además de ser una usurpación continuada hecha al pueblo de una de sus

más preciosas prerrogativas, es también un grande obstáculo a la práctica de

la soberanía popular, y un despojo del ejercicio de una facultad que enseña

a los ciudadanos sus derechos individuales, y les hace tomar interés en las

causas más inmediatamente conexas con su seguridad y tranquilidad.45

En 1835, don Manuel Piña, secretario del Gobierno encargado del ramo de Hacienda, Justicia y Negocios Eclesiásticos; propuso que se limitara y de ser posible se redujera el número de jueces, porque eran muchos los que no reunían los conocimientos mínimos y su actua-ción dejaba mucho que desear. A los que permanecieran firmes en sus cargos les ofrecía dotarlos adecuadamente de todos los elementos y recursos indispensables para su accionar; e iba más lejos, respecto a los sueldos de estos funcionarios, propuso que fueran congruentes con la dificultad y los sinsabores que tuvieran que afrontar. Es decir, a


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mayor dificultad, mayor sueldo; si el trabajo era desahogado, el sueldo sería menor.

Ya limitado el número de jueces se establecerían asesores en las primeras instancias, en tanto que en las segundas y terceras instancias contarían con jueces únicos; no sólo en los asuntos comunes sino también en “los privilegiados y de responsabilidad”.

La propuesta resulta interesante y su argumentación es válida: “la pluralidad suministra a los jueces un medio de absolverse a sí mismos, disculpándose unos a otros de la odiosidad, afrenta y remordimientos, que causa un decreto injusto, lo que no sucede con un juez único, ligado irremisiblemente al éxito de sus determinaciones”.46

Tribunales

En líneas anteriores se citó el estado en que se encontraba en 1824 la administración de justicia en la entidad. Pues bien, como ésta se hallaba reducida a nulidad, el gobierno se dio a la tarea de reanimarla: creó pronto el Supremo Tribunal de Justicia y restauró la anterior Audien-cia (con carácter de provisional); y dotó de abogados a casi todas las judicaturas de letras que hasta entonces habían sido atendidas por los subdelegados o alcaldes legos.

El Supremo Tribunal de Justicia fue nombrado el 9 de septiembre de 1824 y se instaló el 28 de marzo de 1835, una vez que sus integrantes prestaron el juramento de ley ordenado. Respecto a la Audiencia, la Ley Orgánica Provisional ordenó que se integrara con seis ministros y un fiscal; su nombramiento se realizó el 1 de febrero de 1825. Y las judicaturas de letras fueron provistas de jueces letrados, privilegiando a los lugares que los requirieran por la gravedad de sus asuntos o por su lejanía.

Para dar fiel cumplimiento a los artículos 211 y 212 de la Constitu-ción Política del Estado de México de 1827, el Congreso local expidió un decreto que establecía la Tercera Sala del Supremo Tribunal de Justicia, la cual se integró con 12 jueces que conocerían en tercera instancia de los negocios civiles y criminales ahí iniciados.


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La Audiencia del estado albergaba en sus ricos archivos, una gran cantidad de expedientes que pertenecían a los demás estados de la federación; para que su separación y traslado no gravara el erario estatal, el gobierno de don Lorenzo de Zavala invitó en 1829, a que los demás gobernadores nombraran un comisionado quien, costeando sus gastos, recibiera sus expedientes respectivos. Parece ser que la respuesta de los gobiernos estatales fue positiva y sus comisionados acudieron prestos a la cita.

Don Melchor Múzquiz advirtió en 1831 a los diputados estatales la necesidad de aumentar los sueldos de los magistrados de la Audiencia o bien rebajar los del Supremo Tribunal de Justicia para que estuvieran al mismo nivel. Su delicada función ameritaba tal aumento en sus dotaciones, y éste los pondría “a cubierto de toda tentación de cohecho, soborno o abuso de otra especie”.47

La memoria de gobierno que leyó el gobernador don Félix María Aburto al Congreso, testimonia la petición de éste para que se definiera la situación de la Audiencia, ya fuera que se fusionara con el Supremo Tribunal de Justicia o se le diera el carácter definitivo de tribunal; su probada utilidad era un argumento a su favor. Por su parte, don Manuel Piña, al año siguiente, aplaudió la expedición de una ley que contenía el Reglamento del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de México; y expresó sus deseos de que, en adelante, la administración de la justicia fuera pronta y expedita.

Provisión de juzgados

Una de las primeras preocupaciones de los gobernadores del Estado de México, en el periodo de 1824 a 1835, fue la pronta y adecuada provi-sión de juzgados de letras en todas las regiones del territorio estatal. Esta provisión incluía, además de las instalaciones, la dotación de jueces y de sus sueldos correspondientes.

En principio, la intención era dotar a todas las judicaturas de jueces de letras, pero la realidad demostró que en algunos lugares no era factible su existencia; por lo tanto el despacho de los asuntos se encargó


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a los alcaldes constitucionales. Mas, para que la administración judicial no quedara en manos inexpertas, se aconsejó el establecimiento de la plaza de un asesor que auxiliaría a los alcaldes y tendría el carácter de promotor fiscal de hacienda.

Estos asesores también harían las veces de abogados de pobres, lo cual beneficiaría al estado y a los menesterosos y desvalidos. “Esta clase infeliz y desgraciada regularmente desiste de sus demandas civiles o cri-minales por la falta de recursos pecuniarios para entablar un juicio”.48

El desempeño de estos abogados de pobres fue relevante, pero su número reducido no cubría las muchas necesidades de la población; era tanto el cúmulo de asuntos que debían atender, que no podían dedicarse a todos con el esmero deseado. Preocupado por esto, el gobernador Félix María Aburto solicitó al Congreso que se autorizaran más plazas de abogados de pobres y se destinara una partida presupuestal extra para sus sueldos, de tal manera que no se afectara a los fondos de los ayuntamientos. Los abogados de pobres son un antecedente directo de los actuales defensores de oficio, que se encargan de asesorar y representar a los acusados que no cuentan con los recursos económicos necesarios para contratar un abogado particular que lleve su caso.

Competencias

La cercanía con la capital del país y la ambigua delimitación de jurisdic-ciones motivaron los continuos choques entre los tribunales estatales y la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Ocurría, asimismo, que los jueces del Distrito Federal invadían la jurisdicción de los jueces del Estado de México, mientras la Suprema Corte asumía una actitud consentidora y poco interesada en estas cuestiones. En 1834, el gobernador Félix María Aburto aconsejado por el Supremo Tribunal de Justicia del Estado, pidió al Congreso General que impidiera que la Audiencia del Distrito figurara como Suprema Corte; sólo así se frenarían los abusos de sus jueces, quienes se sentían dotados de poderes inmensos y se procuraban clientes en nuestra entidad.


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Los excesos de la Suprema Corte de Justicia llegaron a tal extremo, que la Tercera Sala se declaró facultada para dirimir las competencias que, de acuerdo a la Constitución Federal, debía atender la Primera Sala, en franca contradicción con un juzgado del Estado de México. Los asuntos de los ciudadanos del estado eran absorbidos por ésta. Por ello el gobernador interpuso toda su autoridad “para impedir que los curiales, los procuradores, los asesores, los abogados de la capital, se vayan apoderando de los pleitos que debían terminarse en los tribunales del Estado”.49

El gobierno de la entidad se esmeró por delimitar adecuadamente la jurisdicción de sus tribunales, para desterrar la confusión, evitar las demoras y el que los habitantes estuvieran sujetos a jueces extraños y alejados.

La actividad desplegada por los gobernadores del Estado de México durante estos años, en el ramo de justicia, fue amplia y tesonera, por esfuerzos no pararon; las adversidades fueron diversas, pero ellos se aferraron a vencerlas con la mira puesta en lograr los ideales de “paz interior y exterior: dulzura en el carácter de los mexicanos y amor a las actuales instituciones: armonía con los supremos poderes; energía en el gobierno, y legisladores sabios y patriotas en el Congreso Constituyente”.50

Negocios eclesiásticos

La importancia que se concedía al ramo eclesiástico en estos tiempos era tal, que la propia Constitución Política Federal de 1824, consagra en sus páginas a la religión católica, apostólica y romana como oficial y rechaza cualquier otra. En el Estado de México, los asuntos eclesiásticos se ga-naron la atención del Poder Ejecutivo en sus memorias de gobierno.

Sin embargo, no existía una clara demarcación de las atribuciones del Estado en relación al ramo religioso y sólo se daba cuenta del número de conventos, templos y religiosos que se localizaban en el territorio de la entidad.

En la revolución de Independencia la Iglesia tuvo una gruesa parti-cipación que, una vez establecida la República Federal, le granjeó la


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consideración y la estima de los primeros gobiernos. El alto clero logró que se le otorgaran prebendas y canonjías considerables; mientras que el clero bajo no resultó tan premiado.

Hoy como ayer, la Iglesia tiene una gran influencia en la feligresía de los pueblos más pequeños y cuando se lo propone funge como un poderoso instrumento de control político y social, porque su ideología influencia los pensamientos de la población. Y así lo advirtió Melchor Múzquiz en 1832: “Su poderosa influencia en los pueblos, afirmará el sistema que nos rige, mejorando las costumbres y la moral pública, fuentes perennes de la felicidad nacional”.51

Curatos

La escasez de curatos en muchos lugares del vasto estado era motivo de preocupación para el gobierno. Las condiciones geográficas tan difíciles y la poca voluntad de los ministros, eran las principales causas de este problema. Una dotación suficiente a los curatos por parte del gobierno, y la aplicación de los diezmos facilitarían la prestación de auxilios espiri-tuales en los lugares que los pidieran.

Otra medida que proponía el gobierno era el establecimiento de colegios en los lugares más apartados, para que aumentaran las luces entre la población y formaran hombres aptos para el desempeño eficiente de empleos civiles y eclesiásticos. De esta manera las comu-nidades contarían con sacerdotes nativos de esos lugares y tendrían un pronto auxilio en sus necesidades espirituales.

El territorio del Estado de México se distribuyó en tres diócesis: la de México, la de Puebla y la de Michoacán; lo que motivaba que el gobierno del estado estuviera en contacto estrecho con las autoridades eclesiás-ticas respectivas. Para dotar de curatos a las poblaciones, los cabildos proponían candidatos previa consulta con el clero; pero no siempre se concretaba la provisión, pues los recursos económicos escaseaban y las rentas eran insuficientes.

La provisión de curatos era una obligación del gobierno y no de la Iglesia; podrá parecer extraño, pero incluso el Congreso General expidió


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una ley para la provisión de curatos que obligaba al gobierno a hacerlo de esta manera: las autoridades eclesiásticas presentaban una lista con candidatos para ocupar el curato vacante, y el Ejecutivo seleccionaba a la persona más idónea para este encargo. Semejante preocupación puede explicarse con estas frases de Melchor Múzquiz:

Los progresos de la civilización y el celo piadoso e ilustrado de los dignos

párrocos que hoy administran en los pueblos, irán desterrando las prácticas

bárbaras y supersticiosas que observan algunos de ellos en sus festividades

religiosas, y de que han hecho grangería [sic] otros pastores que han

cuidado menos de regir y apacentar sus ovejas en la verdadera doctrina

de Jesucristo, que de hacer gran fortuna fomentando los errores y aun el

fanatismo de la grey que ha sido puesta a su cuidado.52

Entonces, era preciso que la designación de los párrocos fuera acer-tada, porque si no, los resultados serían negativos y sólo generarían corrupción y fanatismo.Varias protestas se levantaron en contra de curas que lucraban con su ministerio: se excedían en el cobro de derechos parroquiales y en otras ocasiones provocaban conflictos y oposiciones entre la población. Inmediatamente se giraban instrucciones a los cabildos de México y Michoacán para subsanar estas fallas, la respuesta en la mayoría de los casos fue pronta y decidida.

Justicia eclesiástica

La Constitución Política del Estado de México de 1827, en su artículo 135, consignaba como una de las obligaciones del gobernador la de “cumplir y hacer cumplir las leyes del estado y de la federación a todas las personas y corporaciones”; esto incluía desde luego a los tribunales eclesiásticos que se ubicaban en el territorio de la entidad. La existencia de autoridades eclesiásticas con jurisdicción dentro del estado, pero que radicaban fuera de él, impedía, asimismo, el cumplimiento del artículo 11 que prevenía que ninguna autoridad cuyo nombramiento fuera hecho por otros Poderes distintos, podría ejercer aquí su mandato.


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Se repetía la situación que se presentaba en la justicia civil, en razón de que las autoridades eclesiásticas del Distrito Federal tenían preponderancia sobre las del estado; y los ciudadanos de la entidad dependían muchas veces de un tribunal establecido fuera de su terri-torio; y lo que es peor, los ingresos eclesiásticos eran absorbidos por la capital del país.

El artículo 178 de la Constitución ordenaba que todos los tribunales civiles, criminales o eclesiásticos que juzgaran a los habitantes del estado, debían residir en éste; para que sus sentencias tuvieran efecto. Nada más atinado que este precepto, porque se imposibilitó a los tribunales eclesiásticos de otros estados (como Puebla y Michoacán) el poder juzgar a la población en nuestro territorio.

En 1834, el gobernador Félix María Aburto requirió al Congreso local la expedición de un documento que solicitara al cabildo de la ciudad de México, el nombramiento de un vicario general que residiera –junto con su tribunal– en el estado para encargarse de las primeras instancias en los asuntos eclesiásticos; y a los obispos de Puebla y Valladolid para que nombraran un vicario delegado que conociera de las segundas y terceras instancias respectivamente. El Congreso respondió de manera afirmativa y expidió un decreto, el 7 de mayo de 1834, que disponía su traslación a la ciudad de Toluca; en cambio, las contestaciones de las autoridades eclesiásticas no fueron satisfactorias.

La influencia del clero obligó al Congreso a emitir un decreto, el 16 de octubre de 1835, que ordenaba al gobernador protestar ante el gobierno federal por las llamadas leyes de reformas eclesiásticas que dictó don Valentín Gómez Farías; y solicitar su suspensión.

Relaciones entre el gobierno y las autoridades eclesiásticas

Las relaciones entre los gobernadores del Estado de México y la Iglesia, durante el periodo estudiado, fueron unas veces amistosas y otras con-flictivas “debido a que la actitud adoptada hacia los clérigos y regulares estuvo sujeta a la ideología liberal o conservadora de los políticos que gobernaron a la entidad a partir de 1824”.53


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Para mayor claridad en este punto, se señala que con Melchor Múzquiz las relaciones fueron cordiales porque su política hacia el clero fue con-servadora; en tanto que con Lorenzo de Zavala las relaciones fueron tensas porque su política perjudicó bastante los intereses de la Iglesia.

Con Múzquiz en el gobierno, la situación fue provechosa para el clero: sus derechos, propiedades y privilegios fueron respetados y protegidos; tanto favoreció el gobernador a los religiosos que:

Llegó al grado de designar a un clérigo para ocupar el cargo de consejero de

Estado; restituyó los bienes raíces a los religiosos dominicos que Lorenzo

de Zavala, al ocupar la gubernatura estatal años antes, les había expropiado;

y comprometió al gobierno estatal a sufragar parte de los gastos de las fiestas

religiosas, así como a respaldar al clero en la recaudación del diezmo y

limosnas y en la prestación de servicios personales.54

Lorenzo de Zavala fue más firme en sus decisiones: expidió leyes y decretos que procuraban la destrucción de los privilegios del clero, secularizó los bienes de la Iglesia, suprimió el pago del diezmo y limitó el pago de derechos parroquiales; entre otras medidas que lesionaron los intereses económicos y políticos del clero.

En el ocaso del gobierno federal, en 1835, la Iglesia logró recuperar sus bienes y sus privilegios y se mantuvo como institución corporativa. No fue sino hasta décadas posteriores cuando se alcanzó la división entre el poder civil y el poder religioso, y se dio inicio a la secularización de la sociedad mexicana.

Guerra

Los primeros años de la vida independiente de México se caracterizaron por una fuerte lucha entre facciones contrarias, yorkinos y escoceses buscaban apoderarse del poder político a través del control del gobierno federal y el de los estados. Continuas asonadas y pronunciamientos armados cubrieron el periodo entre 1824 y 1835, motivando un clima de inestabilidad política y social en toda la República.55


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En el Estado de México la situación era difícil en extremo: carecía de caminos e infraestructura adecuada en todo su territorio; la hacienda pública estaba inmersa en el desorden y la escasez; la administración de justicia no detenía la escalada de inseguridad que provocaban los continuos atracos y crímenes de salteadores y bandidos; y las disputas acaloradas apenas dejaban tiempo a sus autoridades para dedicarse a la atención de los ramos que formaban el conjunto de la administra-ción pública.

El desarrollo económico es irrealizable en un clima de anarquía y disensiones políticas exacerbadas. Así lo entendieron los gobernantes del estado cuando, comedidos, se entregaron a la tarea de pacificar las distintas regiones de la entidad que registraban brotes de violencia.

Las cuestiones militares merecieron entonces un tratamiento especial de parte del Ejecutivo, y el ramo de Guerra se convirtió en uno de los más relevantes de la administración pública.

El gobernador don Lorenzo de Zavala afirmó en 1829 que: “un gobierno soberano sin tropas disponibles, y espuesto a que cualquiera de sus ciudadanos pueda ser llamado por un tribunal extraño no puede racionalmente titularse independiente y soberano”.56

Después de muchos esfuerzos, por fin se logró restablecer el orden y la paz pública; a partir de aquí, las acciones posteriores se encaminaron a organizar la milicia para transformarla en garante de las instituciones del gobierno y la soberanía del estado.

Milicia permanente

La participación del Poder Ejecutivo estatal con respecto a esta parte del ejército fue mínima. La ley del 24 de agosto de 1824, expedida por la diputación provincial, había determinado el número de efectivos militares que el Estado de México debía aportar para el reemplazo del ejército permanente.

Por lo tanto, el gobierno se limitó a contribuir con el número de hombres que le correspondían y a proponer candidatos para cubrir las vacantes que existieran, previa consulta con el coronel de la milicia.


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Milicia activa

El establecimiento de este cuerpo militar lejos de beneficiar a la pobla-ción, perjudicó sus actividades productivas al grado que: “Los labradores abandonan su hogar, los artesanos su taller, y poblaciones enteras ha habido en que los hombres se han ausentado al tiempo de verificarse el sorteo”.57

Su integración se dificultó en la medida que los ciudadanos no acep-taban con mucho agrado separarse de sus familias y de sus trabajos para concurrir a prestar este servicio.

El gobernador solicitó al Congreso que adoptara otro mecanismo para la dotación de los hombres necesarios para estos batallones. Los legisladores expidieron un decreto, el 2 de junio de 1831, a través del cual confirieron a la Audiencia las atribuciones, en lo judicial, de comandante general, que hasta entonces había correspondido a una ins-pección. La medida no resultó adecuada, porque este tribunal no tenía los conocimientos necesarios sobre la milicia y los nuevos trámites retardaban el giro de las causas criminales. Al suprimir la oficina de inspección los cuarteles militares se vieron carentes de armamento y su organización y disciplina decayó a niveles preocupantes.

Tan gris resultó la actividad realizada por la Audiencia en su carácter de comandante general, que se llegó al extremo de ocupar a la milicia para custodiar a los delincuentes en las prisiones, desatendiendo otras tareas más propias de los contingentes militares.

Milicia nacional local

Otro cuerpo militar importante fue la milicia nacional local, que se constituyó con base en las leyes del Congreso General del 8 de abril de 1823 y del 29 de diciembre de 1827, y por la ley reglamentaria para la Milicia Cívica del Estado de México que expidió la Legislatura el 1 de mayo de 1829.

Las dos primeras leyes prevenían la creación de una inspección general para que dirigiera todos los ramos que integraban la milicia;


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por esto, el 27 de mayo de 1829 fue formada y se nombró al capitán Félix María Aburto jefe de ésta. En un decreto posterior, del 29 de mayo de 1830, la Legislatura Constituyente determinó que la inspección de la milicia estuviera unida al gobierno, el cual ejercería sus funciones en la persona de los prefectos a los que declaró sub-inspectores; y para su cumplimiento el Ejecutivo estatal dispuso la formación en su Secre-taría de una sección compuesta por un jefe del ejército permanente y dos escribientes.

Sin embargo, aun con estas acciones, la milicia no registró avances considerables y su desorden amenazaba con originar un gravamen insoportable al estado, ya que la agricultura, la industria, el comercio y la minería presentaban un rezago alarmante motivado por la separación de la población para la integración de los batallones.

Otra ley del Congreso local, el 3 de mayo de 1834, procuró corregir estas fallas para que la milicia fuera, en verdad, un soporte de las liber-tades y de las instituciones federales.

Los pueblos estaban hartos ya de las agitaciones y de la inestabilidad política que sólo habían destruido sus propiedades y paralizado sus acti-vidades productivas; de ahí su rechazo a entrar a servir en la milicia.

La falta de armamento adecuado, la cercanía con la capital del país y las escasas simpatías hacia la ley de milicia, entre otros factores más, explican el decadente estado de la milicia nacional.

Guardias nacionales

La magnitud de las rebeliones y levantamientos armados en el sur del Estado de México58 orillaron a la Legislatura local a expedir un decreto, el 6 de octubre de 1830, que en su artículo primero otorgó amplias facultades al gobierno para organizar las fuerzas militares necesarias para la total pacificación de la entidad.

Mas, sostener este cuerpo militar implicó una carga para el erario estatal. Las necesidades superaban la disposición de recursos eco-nómicos: llegó el momento en que no fue posible dotar al personal del uniforme apropiado y esto, en palabras de don Melchor Múzquiz,


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cooperaba a aumentar la desorganización, indisciplina y escaso aprecio hacia este organismo.

Finalmente, en junio de 1832, a falta de fondos para sostenerlo, y agotadas las contribuciones para gastos extraordinarios de guerra, se disolvió este cuerpo militar y sus efectivos fueron licenciados, no sin antes otorgarles un certificado que acreditaba el tiempo que se habían mantenido en el servicio.

Fuerza de seguridad del estado

La Legislatura Constituyente expidió un decreto el 5 de junio de 1830, que autorizó al gobierno la inversión de 24 000 pesos anuales para financiar una fuerza de seguridad pública que se pondría bajo las órdenes del gobierno federal en caso de invasión extranjera. Pero la labor desarrollada por esta fuerza consistió en vigilar los caminos, perse-guir malhechores, conducir reos y caudales de una población a otra; y coadyuvar a mantener la tranquilidad en muchas poblaciones del estado.

La Constitución Política Federal de 1824, en su artículo 110, otorgó al presidente de la República la facultad de disponer de la milicia de los estados para salvaguardar la paz interior y la defensa exterior del país. Tal potestad fue esgrimida por el Ejecutivo federal como argumento para intervenir en los asuntos particulares de las entidades y, en algunos casos, para someter a los gobiernos locales a su autoridad.

En realidad, el Presidente debía intervenir sólo para encargarse de garantizar la armonía entre los estados y evitar los eventuales enfren-tamientos entre éstos, o cuando alguno fuera invadido por una nación extranjera. Salvo estos casos, los asuntos y conflictos internos eran de competencia exclusiva de los gobiernos locales y la intervención federal no se justificaba.

Además, al Congreso General le correspondía designar la fuerza armada, fijar su contingente y reglamentos para su organización y operación; dejando a los estados la facultad de arreglar los contingentes. La Carta Magna era muy clara, mas, los excesos de los estadistas provo-caron constantes pugnas y traslapes; la milicia era organizada y dirigida,


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a la vez, por el gobierno federal y el de las entidades; pero ninguno de los dos lograron elevar el nivel operativo de los cuerpos militares.

Ninguna acción que realice el gobierno sin la participación decidida de la población podrá fructificar en obras trascendentes. En el caso de la milicia, se sabe que no bastan los ideales de libertad y patriotismo para instar a la población a apoyar el sostenimiento de los contingen-tes castrenses; porque por muy liberales que sean las proclamas y las consignas, los ciudadanos no cooperarían si no se les compensan sus esfuerzos. Durante la revolución de Independencia los mexicanos, en su mayoría, carecían de grandes propiedades y no estaban interesados en la conservación de un orden de cosas que no les proporcionaba ninguna ventaja; mientras que en los años siguientes se advirtió una grande resistencia a los movimientos y campañas revolucionarias que amenazaran sus libertades y propiedades.59

Con el apoyo de la lógica se puede inferir que las dificultades que se presentaron en la formación de la milicia tienen su trasfondo en las características de la sociedad mexicana del siglo pasado: el grueso de la población estaba integrada por campesinos sin ninguna propiedad raíz y carentes del más pequeño capital; por tanto no tenían un gran interés por conservar el orden público; se precisaba, luego, de una clase media numerosa que constituyera a la milicia nacional siguiendo el ejemplo de otras naciones libres. Luis de la Rosa, con esa mentalidad visionaria que lo distinguió, consideraba que “sólo en la medida en que la muchedumbre transforme su condición proletaria y en su lugar exista una numerosa clase media, se podrá establecer firmemente la milicia nacional”.60

Desde la aparición del estado burgués de derecho se cayó en la razón de que los gobiernos deben afianzar los cimientos de su poder para garantizar su estabilidad y permanencia. “Y los cimientos indispen-sables a todos los Estados [...] son las buenas leyes y las buenas tropas; y como aquéllas nada pueden hacer donde faltan éstas [...] allí donde hay buenas tropas por fuerza ha de haber buenas leyes”.61

Maquiavelo aconsejaba, en pleno siglo XV, que las repúblicas tuvieran sus milicias propias, cuya dirección la debía realizar un ciudadano; si éste no era apto se lo debía cambiar; y si por el contrario destacaba en


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su labor, se lo debía conservar sujeto a las leyes. Es claro que desde hace varias centurias se admitía que el ejército es el más eficaz aparato de represión con que cuenta el Estado. Hoy vemos que ningún gobierno puede prescindir de él si desea mantener su hegemonía sobre la sociedad.

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1 Cfr., José María Luis Mora. Obras Completas. Tomo I, México, SEP - Instituto Mora, 1986, p. 273.

2 Melchor Múzquiz. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México da cuenta de los ramos de su administración al Congreso del mismo Estado... 1825. México, Imprenta a cargo de Rivera, 1826, p. 7.

3 Cfr., José María Luis Mora. Op. cit., p. 299.4 Cfr., Lorenzo de Zavala. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México, da

cuenta al Honorable Congreso Constitucional, de todos los ramos que han sido a su cargo en el último año económico. Toluca, Imprenta del Gobierno, 1833, p. 9.

5 Melchor Múzquiz, Op. cit., p. 8.6 Luis de la Rosa decía en 1852: “Las cuestiones administrativas no tienen atractivo ni

para los corazones apasionados, ni para las imaginaciones enardecidas; porque estas cuestiones no granjean a los que las resuelven ni prestigio ni popularidad, no halagan al espíritu de partido, y por otra parte no pueden resolverse ni por teorías, ni por sistemas, si no por los principios más generalmente reconocidos de la estadística y la ciencia de la administración”.

7 Melchor Múzquiz. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México da cuenta al Congreso Constitucional de todos los ramos que han sido a su cargo en el año económico corrido desde 16 de octubre de 1830, hasta 15 de igual mes de 1831. Toluca, Imprenta del Gobierno dirigida por Juan Matute y González, 1832, p. 9.

8 Lorenzo de Zavala. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México da cuenta al Segundo Congreso Constitucional de todos los ramos que han sido a su cargo en el año económico corrido desde 16 de octubre de 1828 hasta 15 de igual mes de 1829. Tlalpan, Imprenta de Juan Matute y González, 20 de marzo de 1829, p. 7.

9 Cfr., Ibid., p. 6.10 124 Ibid., p. 3.11 Melchor Múzquiz. Op. cit., 1832, p. 1.12 Cfr., José María Luis Mora. Op. cit., p. 316.13 Melchor Múzquiz. Op. cit., 1826, p. 6.14 Congreso del Estado de México. Colección de Decretos y Órdenes del Congreso

Constituyente del Estado Libre y Soberano de México. Tomos I y II, Toluca, Imprenta de J. Quijano, 1850.

15 Arturo Guillén. Planificación Económica a la Mexicana. México, Nuestro Tiempo, 1985, p. 55.

16 Es conveniente recordar que la Constitución Federal de 1824 se olvidó de los ayuntamientos, empero la Constitución del estado de 1827 los consideró ampliamente, además de expedir leyes derivadas que normaron su organización y arreglo.

NOTAS


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17 Cfr., Congreso del Estado de México. Op. cit.

18 Omar Guerrero Orozco. La Teoría de la Administración Pública. México, Harla, 1986, p. XVI. (Prefacio).

19 Melchor Múzquiz. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México da cuenta de los ramos de su administración al Congreso del mismo estado, a consecuencia de su decreto de 16 de diciembre de 1825. México, imprenta a cargo de Rivera, 1826, p. 6.

20 Luis de la Rosa. “Observaciones concernientes a la Administración Pública de Zacatecas”, citado por Omar Guerrero en Introducción a la Administración Pública. México, INAP, 1985, p. 276.

21 Roberto Rives Sánchez. Elementos para un Análisis Histórico de la Administración Pública Federal en México 1821-1940. México, INAP, Serie Estudios, 1984, p. 68. Subrayado nuestro.

22 Melchor Múzquiz. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México da cuenta al Congreso Constitucional sobre los Ramos que han sido a su cargo. México, imprenta del Águila, 2 de marzo de 1831, p. 34.

23 Ibid., p. 36.24 Lorenzo de Zavala. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México da cuenta

al Honorable Congreso Constitucional, de todos los ramos que han sido a su cargo en el último año económico. Toluca, Imprenta a cargo de Juan Matute y González, 30 de marzo de 1833, p. 47.

25 Ibid., p. 7.26 Melchor Múzquiz. Op. cit., p. 57. 27 Manuel Piña. Memoria de Hacienda, Justicia y Negocios Eclesiásticos que el Secretario

del Gobierno del Estado de México encargado de dichos ramos leyó al H. Congreso. Toluca, Imprenta de Juan Matute y González, 4 y 5 de abril de 1835, pp. 2-8.

28 Lorenzo de Zavala. Op. cit., p. 43.29 Cfr., Melchor Múzquiz. Op. cit., p. 44.30 Lorenzo de Zavala. Op. cit., p. 45.31 Melchor Múzquiz. Op. cit., p. 32.32 Lorenzo de Zavala. Op. cit., 30 de marzo de 1833, p. 40.33 Se denominaban meritorios a los individuos que prestaban gratis sus servicios en las

oficinas públicas del gobierno del estado. 34 Cfr., Omar Guerrero. La teoría de la Administración Pública. México, Harla, 1986, p. 120.35 Ibid., p. 81 y 82.36 Manuel Piña. Memoria de Hacienda, Justicia y Negocios Eclesiásticos, que el secretario

del Gobierno del Estado de México encargado de dichos ramos leyó al H. Congreso, en los días 4 y 5 del mes de abril de 1835. Toluca, Imprenta del Gobierno dirigida por el ciudadano Juan Matute y González, 18-35, p. 40.


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37 Melchor Múzquiz. Memoria de los ramos que son a cargo del Gobierno del Estado Libre de México, leída al primer Congreso Constituyente en sesión del día 6 de marzo de 1827. Texcoco, Imprenta de Galván a cargo de Mariano Arévalo, 1827, p. 24.

38 Lorenzo de Zavala. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México da cuenta al Segundo Congreso Constitucional, de todos los ramos que han sido a su cargo en el año económico corrido desde 16 de octubre de 1828 hasta el 15 de igual mes de 1829. Presentada el día 20 de marzo de 1829. Tlalpan, Imprenta del Gobierno del Estado Libre de México a cargo de Juan Matute y González, 1829, p. 57.

39 Melchor Múzquiz. Op. cit., 1831, p. 67.40 Ibid., p. 69.41 Félix María Aburto. Memoria de gobierno, leída el 26 de marzo de 1834. Toluca, Imprenta

del Gobierno del Estado, 1834, p. 48.42 Lorenzo de Zavala. Op. cit., p. 57.43 Melchor Múzquiz. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México da cuenta al

Congreso Constitucional de todos los ramos que han sido a su cargo en el año económico corrido desde el 16 de octubre de 1830, hasta el 15 de igual mes de 1831. Toluca, Imprenta del Gobierno dirigida por Juan Matute y González, 1832, p. 34.

44 Lorenzo de Zavala. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México, da cuenta al Honorable Congreso Constitucional, de todos los ramos que han sido a su cargo en el último año económico. Toluca, Imprenta del Gobierno, 1833, p. 55.

45 Ibid., pp. 55 y 56.46 Manuel Piña. Op. cit., p. 45.47 Cfr., Melchor Múzquiz. Op. cit., p. 70.48 Félix María Aburto. Op. cit., p. 49.50 Melchor Múzquiz. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México da cuenta de

los ramos de su administración al Congreso del mismo estado, a consecuencia de su decreto de 16 de diciembre de 1825. México, Imprenta a cargo de Rivera, 1826, p. 60.

51 Melchor Múzquiz. Op. cit., 1832, p. 36 (El subrayado es nuestro).52 Melchor Múzquiz. Op. cit., 1831, pp. 71 y 72. 53 Javier Alanís Boyso y Ma. de Lourdes Ruiz Nateras. Relaciones entre autoridades civiles y

eclesiásticas en el Estado de México durante la Primera República Federal (1824-1835). Tesis Profesional para obtener el título de licenciados en Historia. Toluca, 1987, p. 181.

54 Id.55 Véase a Mario Blanquel Morán. “Los trabajadores del Gobierno del Estado de México ante

la lucha por el poder en 1832” en Boletín del Archivo General del Estado de México, núm. 6, septiembre-diciembre, 1980, pp. 30-33.

56 Lorenzo de Zavala. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México, da cuenta al Segundo Congreso Constitucional, de todos los ramos que han sido a su cargo en el año económico ocurrido desde 16 de octubre de 1828 hasta 15 de igual mes de 1829,


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presentada el día 20 de marzo de 1829. Tlalpan, Imprenta del Gobierno del Estado Libre de México a cargo de Juan Matute y González, 1829, p. 3.

57 Melchor Múzquiz. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México da cuenta al Congreso Constituyente de todos los ramos que han sido a su cargo. México, Imprenta de Rivera, 1826, p. 59.

58 Las rebeliones del Manglar y de Tezca.59 Cfr., Lorenzo de Zavala. Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México, da

cuenta al Honorable Congreso Constitucional, de todos los ramos que han sido a su cargo en el último año económico. Toluca, Imprenta del Gobierno, 1833, pp. 23 y 24.

60 Omar Guerrero Orozco. Introducción a la Administración Pública. México, Harla, 1985, pp. 288 y 289.

61 Nicolás Maquiavelo. El Príncipe. México, Populibros La Prensa, 1978, p. 95.

LA LEGITIMIDADDE LOS GOBERNANTES

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EL 31 DE JULIO de 1824 se expide un decreto que trata de las elecciones de diputados a la Cámara de Representantes del Congreso Ordinario que se instalaría en enero de 1825. Con éste se daba cumplimiento fiel al decreto del 13 de julio, de ese año, dado por el soberano Congreso Constituyente de la Federación Mexicana. Al Estado de México le correspondía nombrar 13 diputados propietarios y cuatro suplentes, para la Cámara de Representantes del Congreso General; los requisitos para ser diputado serían los enunciados en el decreto del 13 de julio; y para elegir a estos legisladores se efectuarían juntas primarias, secundarias y del estado1 (arts. 1º a 3º).

Tales juntas serían precedidas de rogaciones públicas en la catedral y las parroquias, implorando el auxilio divino para el acierto (art. 4º).

De tal modo que las juntas primarias se integrarían por todos los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos, mayores de 18 años, y avecindados y residentes en el territorio del ayuntamiento respectivo. Tenían derecho a votar, en estas juntas, los hombres libres nacidos en

LEGISLACIÓN ELECTORAL EN EL

ESTADO DE MÉXICO

Las elecciones en el México decimonónico favorecieron,

casi siempre, al partido o grupo en el poder. En efecto,

el presidente electo era siempre, ya candidato del presi-

dente saliente, ya autor exitoso de un levantamiento, ya

ocupante, previo y de facto a la Presidencia misma.

GUSTAVO ERNESTO EMMERICH, 1985


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el territorio mexicano, los que adquirieran éste y otros por estar avecin-dados en él, gracias a las estipulaciones de Iguala y Córdoba ratificadas por el Congreso; y los que obtuvieran la ciudadanía, si reunían las condiciones exigidas por la ley (arts. 6º y 7).

En todo lugar o comarca donde existiera ayuntamiento, sea cual fuera su población, elegiría a lo menos un elector primario; con 3 000 almas elegiría dos electores; el que tuviera 5 000, tres electores; aumen-tando progresivamente un elector por cada 2 000 almas, despreciando toda cifra que no llegara a este número. Para efectuar el censo de la municipalidad y sus fracciones, los ayuntamientos se ayudarían con los padrones parroquiales; de modo que si la población era numerosa, se dividiría en los departamentos que fueran necesarios, y en las juntas de cada uno se nombrarían los electores de cada población (arts. 10 al 12). Las juntas primarias se celebrarían el 22 de agosto de ese año (art. 16).

Las juntas de cada departamento serían dirigidas por el prefecto, en una de ellas, subprefectos o por el alcalde en su caso, y las otras por los demás alcaldes y regidores según el orden de su nombramiento. El día de la elección, los ciudadanos nombrarían, de entre ellos, una mesa directiva (art. 18); y posteriormente, cada ciudadano se acercaría a ella y designaría el número de electores que corresponda a la junta, recibiéndolas y escribiéndolas el secretario, no pudiendo votarse a sí mismo en estos actos de elección, so pena de perder su derecho por esa ocasión (art. 22).

Al término de la elección, la mesa directiva reconocería las listas y el presidente publicaría los nombres de los elegidos, que serían los que reunieran más votos; y en caso de igualdad decidiría la suerte (art. 24), remitiendo después una copia del acta de la votación al presidente de la junta secundaria para su examen; y dando a los electores una certificación que acreditaría su nombramiento (arts. 26 y 27).

Los requisitos para ser elector primario eran: ser ciudadano en ejer-cicio de sus derechos, mayor de 25 años, o de 21 si era casado; vecino y residente en la municipalidad; y no ejercer en ella, jurisdicción conten-ciosa, civil, eclesiástica o militar, ni tampoco ser cura de almas (art. 28).


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Las juntas secundarias o de partido se integrarían de los electores primarios que se congregarían en las cabeceras de los partidos, para nombrar los electores que en la capital del estado escogerían a los di-putados; las juntas secundarias serían el 5 de septiembre de 1824. Para tal fin, en todo partido, cualquiera que fuera el número de sus electores primarios, se elegiría por lo menos un elector secundario; el que tuviera 15 primarios elegiría dos secundarios; el que tuviera 20, tres; aumen-tando progresivamente, uno por cada cinco primarios; desechando toda fracción para el aumento de otro elector secundario (arts. 33 a 35).

Tres días antes de las votaciones, los electores reunidos con el pre-sidente nombrarían una mesa directiva, examinando después las actas correspondientes; para que, finalmente, los electores primarios nom-braran a los secundarios de uno en uno, por escrutinio secreto mediante cédulas (arts. 37, 38 y 41). Hecho el examen de los votos, se daría por electo el que hubiera reunido la mitad y uno más, publicando el presi-dente cada elección. Si ninguno reunía la mayoría absoluta de votos, los dos que tuvieran mayor número irían a un segundo escrutinio, siendo electo el que obtuviera la mayoría; y en caso de empate decidiría la suerte. No se procedería a la votación de un elector secundario, sin la presencia de tres primarios.

Los requisitos para ser elector secundario o de partido eran los mismos que para elector primario, sólo que se exigía una vecindad y residencia en el partido de cinco años, aclarando que la elección podría recaer en ciudadanos de la junta o de fuera, del estado seglar, o del ecle-siástico secular (arts. 42 al 44).

Por último, la junta del estado se compondría de todos los electores secundarios reunidos en la capital, el 3 de octubre de 1824, para nom-brar los diputados a la Cámara de representantes. Elegida tres días antes la mesa directiva, se procedería a nombrar a los diputados de uno en uno, diciendo al secretario en voz baja el nombre de cada persona; y ante la presencia del elector, lo extendería en una lista, siendo el secre-tario y los escrutadores los primeros en votar (arts. 48, 50 y 54).

Después del escrutinio de los votos y su publicación, quedaría electo el que reuniera la mitad y uno más; y si ninguno tuviera la mayoría


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absoluta se haría una segunda votación con los dos que lograran más votos y, en consecuencia, sería electo el que obtuviera mayoría. De darse empate decidiría la suerte. Después de la elección de los diputados pro-pietarios se realizaría la de suplentes en el mismo orden y se extendería el acta final de las elecciones. De tal acta se remitiría un testimonio firmado por el presidente, secretario y escrutadores al gobernador del estado, el cual la pasaría a la Secretaría del Congreso General para su entrega a la junta preparatoria y publicaría la lista de los diputados electos, remitiendo un ejemplar a cada pueblo de la entidad. Y finalizadas las elecciones, pasarían el presidente, electores y diputados electos, a la catedral, donde se cantaría un solemne Te Deum, en acción de gracias al Todopoderoso. El gobernador acompañaría este decreto con las instrucciones para su pronta y exacta ejecución, procurando que los ejemplares circularan rápido y en número suficiente (arts. 55, 56, 57, 58, 60 y 61).

El Congreso Constituyente sanciona y expide, una Ley Orgánica Provisional para el Arreglo del Estado Libre y Soberano de México el día 9 de agosto de 1824. Esta ley dividía el gobierno del estado en tres Poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, advirtiendo que no era posible la reunión de dos o más de estos Poderes en una corporación o persona, ni tampoco depositar el Poder Legislativo en un individuo (art. 7º).

El Poder Legislativo lo depositaba en el Congreso del estado (art. 8º), que desempeñaba funciones tan relevantes como el nombrar al go-bernador, al teniente gobernador, a los consejeros, a los ministros del Supremo Tribunal de Justicia y al tesorero general del estado (art. 9º. fracc. III). El Poder Ejecutivo lo ejercería una sola persona, de manera interina, con el título de gobernador (art. 12); que entre sus funciones más importantes se encontraba el nombrar, de acuerdo con el Consejo, a los magistrados de la Audiencia y las demás plazas de la judicatura; amén de los empleados civiles y de Hacienda propios del Estado de México (art. 13, fracc. IV). Para el despacho de los negocios de todos los ramos, el gobernador tendría un solo secretario de Gobierno, al cual nombraría y removería a su arbitrio (art. 15).


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El teniente supliría las faltas del gobernador en los casos de muerte, renuncia, remoción o enfermedad grave; y el Congreso resolvería en los demás casos que pudieran ocurrir (art. 17). Para ambos cargos, gober-nador y teniente, se exigían los requisitos siguientes: ser ciudadanos en el ejercicio de sus derechos, haber nacido en el territorio de la federación, tener más de 30 años de edad y contar con la aptitud conveniente para tan importantes cargos (art. 18).

Por otra parte, el Consejo, o cuerpo consultivo, se compondría del teniente gobernador y cuatro individuos más (art. 21). El Poder Judicial sería ejercido por los tribunales de justicia establecidos o que se esta-blecieran posteriormente (art. 24).

La Audiencia del estado se integraría por seis magistrados y un fiscal (art. 27); y en su capital estaría ubicado un Tribunal Supremo de Justicia (art. 29) y lo conformarían seis ministros y un fiscal.

Por esos años, el territorio estatal se encontraba dividido en ocho distritos: Acapulco, Cuernavaca, Huejutla, México, Taxco, Toluca, Tula y Tulancingo; y en cada uno de éstos existiría un prefecto de distrito, con las facultades gubernativas y económicas que le designara la ley; y para poder serlo se requería ser ciudadano en ejercicio pleno de sus derechos, haber nacido en el territorio de la federación, tener una edad mayor de 30 años y la conveniente capacidad para el cargo (arts. 36 a 38).

En las cabeceras de partido, menos en la del distrito, habría un subprefecto, que sería nombrado por el prefecto respectivo y aprobado por el gobernador (art. 48); y los requisitos para tal cargo eran: ser ciu-dadano en el ejercicio de sus derechos, mayor de 25 años y propietario de alguna finca, capital o ramo de la industria que le permitieran mante-nerse decentemente (art. 52). Su encargo lo desempeñarían sin sueldo y duraría dos años, pudiendo reelegirse por una vez (art. 53).

Y finalmente, los ayuntamientos se organizarían con base en las leyes, decretos y órdenes preestablecidas para su gobierno político-económico y el desempeño de sus atribuciones (art. 67).

Un decreto del Congreso Constituyente del estado, expedido el 9 de febrero de 1825, dictaba las bases para la organización de los ayun-tamientos. Sólo podría haber ayuntamiento en los pueblos que por


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ellos solos, o su comarca, llegaran a 4 000 almas; y los pueblos de un mismo partido que no llegaran a tal cifra, deberían reunirse a fin de completarla y formar el ayuntamiento (arts. 1º y 2º). En las cabeceras del partido existiría un ayuntamiento, sin importar la población que tuviera (art. 6º).

Tales ayuntamientos se compondrían de alcaldes, síndicos y regidores, y las condiciones para ser alcalde eran: ser ciudadano en ejercicio de sus derechos, mayor de 25 años; poseer alguna finca, capital o ramo de industria para su manutención; teniendo en la municipalidad una vecindad y residencia de dos años anteriores a la elección. En el caso de los regidores y síndicos se requerían las mismas condiciones que para alcalde, salvo la edad, que sería como mínimo, de 25 si se era sol-tero o de 18 años si se era casado. Además, los alcaldes deberían saber leer y escribir y los regidores, por lo menos, saber leer (arts. 7º al 10). La cantidad de individuos que integrarían los ayuntamientos variaría en proporción a la población de la municipalidad y su comarca. Así, en la población que no excediera de 5 000 almas, el ayuntamiento se compondría de un alcalde, un procurador síndico y cinco regidores; cuando la población pasara de 5 000 almas, pero fuera menor a 10 000, el ayuntamiento se integraría por dos alcaldes, un procurador síndico y ocho regidores; en las municipalidades que excedieran las 10 000 almas, se compondría el ayuntamiento de dos alcaldes, dos procuradores síndi-cos y 11 regidores; y por último, en la capital estatal, el ayuntamiento lo integrarían siete alcaldes, dos procuradores síndicos y 16 regidores (arts. 12 al 15).

Los alcaldes, procuradores síndicos y regidores, serían escogidos por los vecinos de las municipalidades, mediante electores nombrados el primer domingo de diciembre. El alcalde del ayuntamiento avisaría a la población el día, la hora y el lugar donde se realizaría la elección, con tiempo anticipado. El mismo, en público, nombraría dos escrutadores y un secretario (arts. 16 a 19); las juntas que debieran celebrarse fuera del lugar de la residencia del ayuntamiento, las presidiría alguno de sus miembros o algún vecino nombrado por éste. El día de la elección, después de los requisitos legales, iniciaría la votación, debiendo resultar


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un elector por cada 500 personas; y si el pueblo no llegara a tal cifra, tendría, sin embargo, un elector. Con la presencia de los padrones que le servirían para formar ayuntamientos, el prefecto –previo informe del subprefecto– designaría el número de electores correspondiente a la municipalidad. Y entonces, el subprefecto repartiría con base en la población, entre los pueblos o secciones de la municipalidad, el número de electores designado por el prefecto (arts. 23 a 27).

Si la base de la población excedía en 20 el número de electores, tal exceso no se consideraría y se repartirían éstos en las secciones de la municipalidad en proporción igual a la población (art. 28).

La votación de electores se haría, llegando cada ciudadano a la mesa y diciendo de palabra los sujetos por los que vota. La junta se terminaría antes de las oraciones de la noche, y hecha la computación de los votos, quedarían electos aquellos que reunieran más. Se extendería un acta y el original de ésta iría al archivo del ayuntamiento; por último el presidente acreditaba el nombramiento de los electores(arts. 29 a 32).

Luego, el tercer domingo de diciembre, se reunirían los electores, presididos por el alcalde, en el lugar de las sesiones de su ayuntamiento. Se nombraría un secretario que recibiría los votos para elegir a los alcal-des, regidores y síndicos que correspondieran a la municipalidad, según la declaración del prefecto. Cada elector llegaría a la mesa y votaría por escrutinio secreto en cédulas, de uno en uno, a los individuos que compondrían el ayuntamiento, siendo los ganadores quienes obtuvieran la mayoría absoluta de votos; si en el primer escrutinio no existiere, se repetiría la elección entre los dos que obtuvieren mayor cantidad; la suerte resolvería cualquier empate, ya sea en el primer escrutinio, para proceder al segundo, y en éste para decidir la elección. Al concluir ésta, el secretario extendería el acta, firmada por él, el presidente y los electores (arts. 33 a 38).

Una copia de tal acta se remitiría al prefecto del distrito, y la otra al gobernador, quedando la original en el archivo del ayuntamiento (art. 39). En consecuencia, las personas electas para los oficios del ayuntamiento entrarían a ejercer su encargo el l de enero del año siguiente; de éstas, los alcaldes se renovarían cada año; los regidores y síndicos –si fueren


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dos– se renovarían por mitad cada año, saliendo de los regidores el primer año, el menor número y el segundo el mayor; yéndose los más antiguos en la primera renovación. En los ayuntamientos donde hubiere un solo síndico, se renovaría cada año; y en los ayuntamientos cuyas municipalidades excedieran de 10 000 personas, no podrían reelegirse inmediatamente sus autoridades (arts. 41 a 45).

Cabía la posibilidad de que los ciudadanos pidieran la invalidación de los nombramientos o de la elección misma, en un plazo de ocho días posteriores a la publicación de los resultados, después del cual no se podría suspender, en ningún caso, la toma de posesión del cargo el día indicado por ley, ni aun con los recursos de nulidad o queja (arts. 47 a 49).

Entre los empleados del ayuntamiento se encontraría un secretario y un depositario, no pudiendo ocupar estos puestos ningún individuo del ayuntamiento; lo que sí se podría dar era que una misma persona desempeñara estos dos cargos. El ayuntamiento nombraría y removería a su arbitrio tanto a éstos como a los demás empleados, y la responsabi-lidad del depositario sería suya (arts. 95 a 99).

Con el propósito de que en las municipalidades y partidos del estado se verificaran, en tiempo, las elecciones para diputados al Congreso General, en el bienio de 1827 y 1828, y de diputados al Congreso Constitucional local, el Congreso Constituyente del Estado de México expide, el 16 de agosto de 1826, un decreto sobre elecciones, que era a la vez, ley electoral.

Estas elecciones de diputados –al Congreso General y al Constitu-cional del estado– se harían con los mismos electores, existiendo para el efecto juntas de municipalidad, de partido y una general del estado. Así, en las primeras se escogerían electores de partido; en las segundas, electores para la junta general; y en la última se nombrarían diputados para ambos congresos (arts. 1º y 5º).

Podrían votar en las juntas primarias o municipales todos los ciu-dadanos en ejercicio de sus derechos que asistieran a ellas y carecieran de impedimento legal. Se aclaraba que era ciudadano del estado: el nacido en su territorio, el nacido en cualquier lugar de la república y vecino de


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la entidad, el extranjero naturalizado en cualquier lugar del país y vecino del estado, y el que obtuviera carta de ciudadanía por el Congreso estatal (arts. 6º y 7º). Se consideraba vecino del estado, el que tuviera un año de residencia en él con algún arte, industria o profesión; el que tuviera en él una negociación de más de 1 000 pesos; y el que poseyera alguna propiedad raíz (art. 10).

El procedimiento a seguir para la selección de electores de partido en las juntas municipales era el mismo que se indicaba en decretos precedentes –del 31 de julio de 1824 y del 9 de febrero de 1825– sólo que en el decreto del 16 de agosto de 1826 se hacían algunas precisiones complementarias.

Las juntas municipales serían el día indicado por el gobierno y las presidiría el alcalde respectivo (art. 12); no podrían votar en las secciones sino los vecinos de éstas, eligiendo en ellas el número de electores que correspondiera de acuerdo a la municipalidad, tomando como base para fijar éste, la población de cada una de ellas. Entonces, si la población no excedía las 6 000 personas, se elegirían tres electores; hasta 14 000 se elegirían nueve; aumentándose tres electores por cada 4 000 habi-tantes (arts. 19 a 22).

Para ser elector de partido se requerían las mismas condiciones que las indicadas en el decreto del 3 de julio de 1824; no podrían serlo los que desempeñaran al tiempo de la elección cargos de gobierno, civiles, eclesiásticos o militares. Cada ciudadano designaría el número de elec-tores que correspondiera a la municipalidad, y a las seis de la tarde se cerraría la jornada, se contarían los votos en cada sección y extendería el acta, declarando ésta los electores de partido que reunieran más votos; en caso de empate, decidiría la suerte (arts. 23 a 28).

El secretario haría archivar, en el ayuntamiento, las actas de sesio-nes y extendería un acta final, que mandaría el presidente a la cabecera del partido. Y a los electores les darían su nombramiento a través de un oficio que les serviría de credencial, firmado por las autoridades de la municipalidad (arts. 29 a 31).

A las juntas de partido concurrirían los electores de partido en las cabeceras respectivas, para nombrar a los electores de la Junta General del


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estado; éstas se celebrarían, por esta vez, el día designado por el gobierno. En todo partido, cualquiera que fuera el número de electores nombrados por sus municipalidades, se elegiría por lo menos uno; si fueran 10 o más, sin exceder 15, elegirían dos; si fueran 16 o más, hasta 21, elegirían tres; y se nombraría uno más por cada seis electores de partido o por la fracción de este número que excediera de tres (arts. 35 a 37).

Previo examen de las credenciales de nombramiento de los elec-tores de partido y cumplidas las condiciones comentadas ya en otros decretos, se procedería a la selección de los electores de la Junta General del estado, por escrutinio secreto mediante cédulas, nombrándose de uno en uno si fueran varios, hasta completar los correspondientes al partido. Se haría recuento de votos y se tendría por electo al que hubiera reunido, por lo menos, la mitad y uno más; si ninguno reunía la mayoría absoluta de votos, irían a segundo escrutinio los dos con mayor votación, siendo electo el que lograra la mayoría; la suerte decidiría los empates, ya en el primer escrutinio para proceder al segundo, ya en éste para decidir la elección (arts. 38 a 44).

Serían electores de la Junta General del estado, los ciudadanos en ejercicio de sus derechos, mayores de 25 años y vecinos del partido al tiempo de la elección; prohibiendo a los que desempeñaran funciones gubernativas, civiles, eclesiásticas o militares (arts. 45 y 46). La junta concluiría con la extensión del acta firmada por las autoridades, una copia de ésta sería remitida por el presidente, al que fuera a dirigir la Junta General; y la elección se haría pública (art. 47).

Como complemento al decreto, del 23 de agosto de 1826, el Congreso Constituyente del estado expide otro, que en su totalidad trata estas juntas generales.

En este decreto se estipulaba que para ser diputado al Congreso General, no se requerían más cualidades que las prescritas por la Cons-titución de la república y para ser diputado al Congreso del estado, debían ser ciudadanos en ejercicio de sus derechos y mayores de 25 años. No podrían serlo para el Congreso estatal, los nombrados el día anterior para el Congreso General; los senadores que debían comenzar


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o continuar en su encargo los años siguientes; los obispos, gobernadores de las mitras y los vicarios generales; los comandantes generales que ejercieran jurisdicción en el estado; el gobernador, su teniente, el tesorero general y los administradores de rentas de distrito (arts. 1º a 3º).

La Junta General se integraría por los electores de partido, congre-gados en el lugar designado por el estado para nombrar a los diputados. La presidiría el alcalde del sitio en que se celebrara, y en él presentarían los electores sus credenciales para su registro; tres días antes de la selec-ción se nombraría una mesa directiva y se analizarían las credenciales (arts. 4º a 7º). El primer domingo de octubre, se procedería a nombrar a los 12 representantes propietarios y cuatro suplentes para la Cámara de Diputados; esta elección se haría de uno en uno, por escrutinio secreto, mediante cédulas (arts. 9º a 11).

Al finalizar la jornada, vendría el recuento de votos y se tendría por electo al que tuviera, por lo menos, la mitad y uno más, y si ninguno tuviera mayoría absoluta, irían a segundo escrutinio los dos que tuvieran más votos, siendo electo el que lograra la mayoría. La suerte decidiría los empates, sea para el primer escrutinio para proceder al segundo, o en éste para decidir la elección, que al final publicaría el presidente.

El secretario extendería el acta y la junta electoral enviaría por medio del presidente, a su similar del Consejo de gobierno, un testimonio del acta de la elección en pliego certificado y participaría a los elec-tores de su nombramiento por medio de un oficio que les serviría de credencial (arts. 12 a 14). Una ley posterior designaría el número de diputados propietarios y suplentes que se elegirían para la primera Legislatura Constitucional del estado, para que la Junta Electoral enviara, por conducto del presidente, la lista de los electos para ambos congresos al gobernador, quien debería hacerla publicar y remitir un ejemplar a cada pueblo (arts. 15 y 16).

El 29 de agosto de 1826, el Congreso estatal expide un decreto que reformaba el artículo 22 de la Ley de Elecciones del 16 de agosto de ese año. En consecuencia, por cada 4 000 habitantes –en la ley de elec-ciones decía que por cada 6 000 o por una fracción de más de 2 000– se elegirían tres electores de partido; por tanto habría otras elecciones


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primarias, y el gobierno designaría el día en que se verificarían, en las municipalidades que no hubieran votado, el número de electores que le correspondían de acuerdo con el art. 22 de esta ley, sólo para escoger el número de electores de partido que les faltara (arts. 1° y 2°).

Otro decreto, expedido éste el 1 de septiembre de 1826, rezaba que los electores de la Junta General elegirían, en octubre, 21 diputados propietarios y siete suplentes para el primer Congreso Constitucional; enterando, asimismo, que cumplido el primer bienio saldrían los 10 que en el orden del nombramiento fueran los últimos. Se daba cumplimiento así a lo ordenado por el art. 15 del decreto del 23 de agosto de 1826 (complemento de la Ley de Elecciones del 16 de agosto de 1826).

Por fin, después de largas sesiones de trabajo y encendidos debates, e1 14 de febrero de 1827, el Congreso Constituyente del Estado de México promulga la primera Constitución Política local, en la ciudad de Texcoco –capital del estado por esos años–, firmándola 19 diputados.

Esta Constitución, estipulaba que el Poder Legislativo local residía en el Congreso, éste constaría de una sola cámara integrada por diputados elegidos indirecta y popularmente. El número de diputados propietarios del Congreso estatal sería determinado con base en la población, a razón de uno por cada 50 000 almas o por una fracción que excediera los 25 000. Si la población –de acuerdo a esta proporción– no daba 21 diputados, el Congreso, sin embargo, se compondría siempre de este número (arts. 28 a 31).

Las más relevantes atribuciones del Congreso eran: elegir los senadores del estado al Congreso General, sufragar para elegir presi-dente, vicepresidente y miembros de la Suprema Corte de Justicia de la República según lo prevenido en la Constitución federal. Nombrar al gobernador, su teniente, consejeros, miembros del Tribunal Supremo de Justicia y al tesorero general del estado (art. 32, fraccs. quinta y sexta).

El Congreso tendría dos periodos de sesiones al año: el primero del 2 de marzo al 2 de junio, y el segundo del 15 de agosto al 16 de octubre. Y en los recesos funcionaría una diputación permanente de cinco miem-bros, elegidos tres días antes del cierre de sesiones ordinarias; y un suplente para el caso de muerte o inhabilitación de alguno de los cinco


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propietarios; nombrando a éstos de entre los diputados presentes, el día del cierre de sesiones. El primer nombrado sería el presidente de la diputación y a su falta lo sería el que le siguiera, según el orden de nombramiento; el último sería el secretario. Las funciones de esta dipu-tación durarían el tiempo del receso del Congreso y en el año anterior a la renovación de los diputados, hasta el último acto de las juntas prepa-ratorias del Congreso siguiente (arts. 49, 50, 52 a 56).

Cada dos años el Congreso se renovaría parcialmente, saliendo en el bienio de 1829 los 10 últimamente nombrados, y en los bienios sucesivos los más antiguos (art. 60).

En los decretos anteriores, se había comentado ya, que las elecciones de diputados al Congreso del estado se harían por los mismos electores y en el mismo mes que las de los diputados al Congreso General, en suma, la Constitución del Estado sólo venía a confirmarlo (art. 71). El sistema de elección a seguir sería el indirecto de tres grados: juntas municipales, de partido y una general del estado (art. 72) y como ya he comentado, en las primeras se elegirían electores primarios, en las segundas electores secun-darios y la general nombraría diputados para ambos congresos (art. 73).

La Constitución Estatal de 1827, plasmaba en su articulado los aspectos de los principales decretos expedidos en años anteriores, así que estarían de más los comentarios de artículos análogos. El proce-dimiento a emplear en las elecciones de diputados era el mismo que se usó en los años 1824, 1825 y 1826 y la Constitución sólo agregaba pequeños artículos complementarios.

Se prohibía estrictamente el votarse a sí mismo, so pena de perder su derecho a votar y ser votado por esa ocasión. Tampoco era posible que alguno de los elegidos se excusara de estos encargos por ningún motivo, salvo el caso de ser diputado de reelección inmediata. Las juntas serían públicas y no habría guardia en ellas y ninguno de los concurrentes se presentaría armado (arts. 75 a 77). Y los presidentes de las juntas se abstendrían de hacer indicaciones para que la elección recayera en determinadas personas (art. 80).

Las juntas municipales serían el primer domingo de agosto en cada una de las municipalidades, que se dividirían en tantas secciones como


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electores primarios hubiere en ellas. El número de los electores estaría acorde con la población, en razón de tres por cada 4 000 almas, o bien una fracción que pasara de 2 000; eligiéndose en toda la municipalidad, aunque la población no llegara a 4 000 almas, tres electores primarios (arts. 86 a 88).

Acto seguido, las juntas electorales de partido se realizarían en las cabeceras de éstos, el último domingo de agosto, y las presidirían los subprefectos y en la cabecera del distrito, el prefecto. A ellas acudirían a votar los electores primarios de las municipalidades de cada partido, cuyos nombramientos hubieran sido aprobados en las juntas preparatorias; y el número de electores secundarios a elegir en estas juntas sería de uno por cada seis primarios correspondientes a todo el partido, o bien una fracción que pasara de tres (arts. 96, 97 y 99).

Las elecciones de los electores de partido serían precedidas de juntas preparatorias, en las que los electores primarios designarían de entre ellos mismos, un secretario, escrutadores y las comisiones encargadas de revisar las credenciales y las actas de las juntas municipales (art. 98).

La Junta General del estado se celebraría en el lugar de residencia de los Poderes supremos el domingo 1 de octubre y al día siguiente. En el primer día se elegirían los diputados al Congreso General, y en el se-gundo, los diputados al Congreso del estado. La junta sería presidida por el gobernador. Votarían los electores secundarios para designar diputados a ambos congresos, luego de presentar sus credenciales al presidente de la Junta General para que asentara sus nombres en el libro de actas, asistirían a las juntas preparatorias y a las de elecciones de diputados para ambos congresos; y elegir de entre ellos, secretario, escrutadores y las comisiones que examinarían credenciales y actas de las juntas pre-paratorias y electorales de los partidos (arts. 106 a 109).

Al finalizar la votación y hecho el recuento, se extendería el acta de la elección de diputados al Congreso General, según lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución federal, y se remitiría por conducto del presidente de la Junta General al del Congreso del estado. La copia de las actas de las juntas preparatorias y de la de elección de diputados del Congreso estatal sería remitida al presidente del Congreso. Además de


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los diputados propietarios, en las mismas juntas se elegirían diputados suplentes para ambos congresos y su número sería de uno por cada tres propietarios o por una fracción que llegara a dos (arts. 114 a 116).

El número de suplentes a este Congreso, que se elegía cada bienio, sería el que correspondiera, por la regla anterior, al número total de los propietarios que lo compondrían (art. 117). Y por otra parte, los electores de la Junta General no podrían ser diputados del Congreso del estado (art. 120, fracc. VI).

Respecto al Poder Ejecutivo, la Constitución dedicaba amplio espacio para comentar su organización. Así, en la entidad, éste sería administrado por un gobernador y un Consejo. Para ser gobernador se requería ser ciudadano en el ejercicio de sus derechos, mayor de 35 años, nacido dentro del territorio de la federación y del estado secular; duraría en su encargo cuatro años, pudiendo ser reelegido inmedia-tamente una sola vez, si se sufragaran en su reelección las dos terceras partes de los votos (arts. 121, 122 y 124).

El Congreso elegiría al gobernador, en votación nominal, en sesión permanente el 1 de octubre; quedando nombrado el que reuniera más de la mitad de los votos; de no darse la mayoría absoluta en el primer escrutinio, se repetiría éste entre los dos que reunieran el mayor número. Si más de dos reunían la mayoría, la suerte decidiría quienes deberían ir al segundo escrutinio y el mismo criterio sería utilizado si en la segunda votación hubiera empate (arts. 125 a 128).

El gobernador iniciaría sus funciones el 12 de marzo del año inme-diato al de su elección y concluido el tiempo de su administración no podría continuar en el ejercicio de sus funciones, ni un día más. Si llegado el día 12 de marzo no se presentara a prestar el juramento, entraría a funcionar el teniente gobernador, o en su defecto el consejero secular más antiguo; y en caso de que las plazas de gobernador, teniente o consejeros estuvieran vacantes, se nombrarían individuos que sirvieran por el tiempo que le faltara a aquél cuyo lugar iban a ocupar (arts. 129 y 131 a 133).

Para el despacho de los asuntos de su competencia, el gobernador tendría un secretario; y el Consejo de estado se compondría del teniente


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gobernador y cuatro consejeros (arts. 141 y 143). Los requisitos para ser teniente gobernador serían los mismos que para gobernador; con la salvedad de que, entre la elección del gobernador y la de su teniente debía mediar un lapso de dos años. El teniente gobernador duraría en su cargo cuatro años y entre sus principales obligaciones se contaba el sustituir las faltas del gobernador, asistir al Consejo y presidirlo cuando no asistiera su titular (arts. 144 a 147).

El Consejo se renovaría por mitad cada dos años, y saldrían en el primer bienio los últimos nombrados y en los bienios sucesivos los más antiguos. Tanto el Consejo como el teniente gobernador serían elegidos el 1 de octubre en los mismos términos que el gobernador, y entrarían en funciones el 12 de marzo del año inmediato al de su elec-ción; podrían ser reelectos indefinidamente y presentarían el mismo juramento que el gobernador en su ingreso al ejercicio de su cargo. Los consejeros debían llenar los mismos requisitos que para ser diputados (arts. 148 a 150).

Pasando a otro punto, la administración interior de los pueblos estaría a cargo de los prefectos, subprefectos y ayuntamientos, de tal forma que, en cada cabecera de distrito habría un funcionario llamado prefecto, que se encargaría del gobierno político; y para serlo se precisaba ser ciu-dadano del estado en ejercicio de sus derechos, nacido en el territorio de la República Mexicana y mayor de 30 años. En cada cabecera de par-tido, habría un funcionario con el título de subprefecto, nombrado por el prefecto respectivo con la aprobación del gobernador; los requisitos para este cargo eran: ser vecino del partido, ciudadano en el ejercicio de sus derechos y mayor de 25 años (arts. 152 a 154, 156 y 157).

Ya en 1825 se había expedido un decreto para la organización de ayuntamientos del estado y ahora su Constitución, en 1827, también se refería con alguna extensión a este tema. Rezaba la Constitución que en todo pueblo que por sí o su comarca tuviera 4 000 o más habitantes, habría ayuntamiento; y también en las cabeceras de los partidos, aunque no tuvieran tal población, y en los demás lugares en que el Congreso juzgara conveniente establecerlo, por aproximarse al número expresado de habitantes, o bien por otras causas (arts. 159 y 160).


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El ayuntamiento lo integrarían el alcalde o alcaldes, el síndico o síndicos y regidores designados por elección de los vecinos de la mu-nicipalidad, mediante electores. Para los tres cargos se requería ser ciudadano en el ejercicio de sus derechos, mayor de 25 años, o bien de 18 siendo casado, ser vecino de la municipalidad y poseer alguna finca, capital o ramo de industria suficiente para su manutención.

Los alcaldes de los ayuntamientos se renovarían en su totalidad cada año y los regidores y síndicos, donde hubiera dos, se renovarían por mitad, saliendo en cada año los más antiguos. Estas autoridades del ayuntamiento entrarían en funciones el 1 de enero (arts. 161, 162, 165, 166 y 168).

Por último, con respecto al Poder Judicial, habría un juez letrado en la cabecera de cada partido que tendría conocimiento, en primera instancia de las causas que en él ocurrieran; en la cabecera de distrito estaría un juez letrado que conocería, en segunda instancia, de las causas que en él ocurrieran, escuchando el dictamen de los asociados que nombraran las partes; en la capital habría un juez letrado que tendría conocimiento, en tercera instancia, de las causas de todo el estado, oyendo el dictamen de los asociados si las partes desearan nombrarlos; y en la propia ciudad capital, residiría un Supremo Tribunal de Justicia, compuesto de seis ministros letrados y un fiscal, dividido en dos salas (arts. 210 a 213).

A efecto de designar a los miembros del Supremo Tribunal, el Con-greso elegiría en el primer día de las sesiones de marzo de cada bienio, a 24 individuos que no fueran miembros suyos; y de éstos, sacaría por suerte un fiscal y un número de jueces idéntico al número de integrantes de la primera sala del tribunal, y cuando fuera necesario el Congreso o la diputación permanente –en su receso–, sacaría del mismo modo a los jueces de las otras salas (art. 216).

Los requisitos para ser magistrado del Supremo Tribunal de Justicia eran: ser ciudadano en ejercicio de sus derechos, letrado, mayor de 35 años; haber sido juez, mínimo cuatro años, consejero estatal por el tiempo que designa la Constitución, o diputado en los congresos del estado o de la federación (art. 217).


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El decreto del 14 de febrero de 1827, expedido por el Congreso Constituyente del Estado de México, contiene la ley de elecciones con arreglo a la Constitución. Esta ley iniciaba su articulado con un apartado de bases y reglas generales para las elecciones de diputados al Congreso General y al Constitucional del estado.

Se indicaba que era obligación de los subprefectos, anunciar el día en que habría de celebrarse la junta de partido, expresar el número de electores y manifestar los fundamentos de su cálculo (art. 10).

En el decreto de convocatoria se expresaría el número de diputados propietarios y suplentes que debían elegirse para el Congreso General, de acuerdo con la base establecida en la Constitución federal, y el número de diputados propietarios y suplentes que de acuerdo a la Constitución del estado debían elegirse para su Legislatura particular (arts. 11 y 12).

Los ayuntamientos estaban obligados a formar, por sí mismos por medio de los comisionados que ellos nombraran, en el primer tercio del año, un padrón de los individuos que se hallaran en el ejercicio de sus derechos de ciudadano en la comprensión de su territorio. Y además estaban obligados a otorgarles una certificación de ciudadanía, firmada por el alcalde primero y el síndico, para que lo manifestaran cuando así lo exigiera la ley (arts. 13 y 14).

También el gobierno del estado tenía la encomienda de mandar imprimir una cantidad suficiente de ejemplares de las certificaciones, en la forma que juzgara convenientes a fin de impedir su falsificación. Cada bienio, cuatro meses antes de las elecciones municipales, los ayuntamientos harían una revisión de los padrones de los ciudadanos de sus municipalidades, para hacer en ellos y en las certificaciones que produjeran, las reformas y alteraciones que correspondiesen, para incluir a los que recién se hubieran inscrito o excluir a los que faltaran por muerte, pérdida o suspensión de sus derechos.

Recibida la convocatoria del prefecto y el cómputo de electores, el subprefecto y el alcalde primero dividirían su comprensión en tantas secciones como electores les correspondieran; y a cada sección, aproxi-madamente, se le daría igual número de habitantes, designándoles man-zanas, barrios, haciendas, rancherías y pueblos, para poder constituir una junta particular electora (arts. 15 al 18).


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Los subprefectos nombrarían para cada una de estas juntas un ciu-dadano vecino de la municipalidad que las presidiera y designarían el lugar y hora en que habrían de celebrarse. Se fijaría ocho días antes de las elecciones, en el lugar más público de cada sección, una lista de los ciudadanos que habitaran en ella. Una copia de esta lista se entregaría al presidente de la junta, eligiéndose en cada sección de la municipalidad un elector primario; y sólo podrían votar y ser elegidos los ciudadanos del estado (arts. 19 a 22).

Esta ley de elecciones era más estricta en lo que hace a la vecindad del Estado de México; en consecuencia, amén de los requisitos indi-cados en anteriores decretos, para obtener la vecindad del estado se requería tener en su territorio una propiedad raíz con un valor mínimo de 6 000 pesos, con posesión anterior de un año o más; no perdiéndose esta vecindad por comisiones del gobierno general o del estado fuera de su territorio (arts. 26 fracc. II y 27).

Las juntas electorales de partido se celebrarían en la cabecera de éste, y las presidirían sus respectivos prefectos y en los demás casos lo harían los subprefectos; la Junta General sería encabezada por el gober-nador en el lugar designado como residencia de los supremos Poderes de la entidad (arts. 28 y 29). Si a alguna de las personas elegidas se le comprobaba cohecho o soborno, sería privada de voz activa y pasiva por esta sola vez y para este único efecto; y si no fuera cierta la acusa-ción, el calumniante sufriría la misma pena y en este juicio no habría recurso alguno. No se permitiría tampoco el votarse a sí mismo, el votar más de una vez o el alterar notablemente el orden de la junta, so pena de sufrir lo mismo. Si resultara ganadora una persona legalmente inhábil, se procedería a repetir este acto como si no hubiera ocurrido. Al finalizar la elección, y publicada ésta, se disolvería inmediatamente la junta y cualquier otro acto en que se mezclaran los electores sería nulo. Independientemente de esto, a los nombrados se les comunicaría su elección mediante un oficio suscrito por el presidente, el secretario y los escrutadores, sirviéndole éste de credencial (arts. 33, 34, 36 a 38).

Se ha comentado ampliamente ya el procedimiento utilizado en las elecciones de diputados, que consistía en una elección indirecta en tres


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grados: el primero, por juntas municipales; el segundo, por juntas de par-tido y el tercero, por una Junta General. Los artículos de los decretos, de las leyes electorales y de la propia Constitución estatal son muy semejan-tes, en ocasiones sólo existen algunos cambios de estilo en la redacción y en la distribución, pero se conserva lo más relevante. En suma, la Ley de Elecciones de 1827 retoma los artículos ya señalados y en algunos casos los actualiza y modifica brevemente. Así por ejemplo, con apego a la Constitución del estado, ordenaba que las juntas municipales se cele-braran el primer domingo de agosto del año anterior al de la renovación de los congresos general y del estado. En la elección, al ir a la mesa, cada ciudadano daría su nombre –para ser reconocido en la lista– y un escru-tador lo anotaría; y posteriormente emitiría su voto por la persona que eligiera, que escribiría en su presencia el secretario. Llegadas las seis de la tarde, o antes si hubieran votado ya todos los ciudadanos de la sección, se realizaría el conteo y sería electo el que lograra mayor número de votos; se extendería el acta que, una vez suscrita y acompañada de un oficio fir-mado por las autoridades, sería remitida al alcalde primero, que a su vez haría pública la elección de las secciones de la municipalidad y remitiría una copia certificada de las actas al subprefecto del partido, quedándose los originales en el archivo del ayuntamiento (arts. 39, 44, 45, 48 y 49).

Las juntas de partido –que serían el último domingo de agosto– se verían precedidas, el jueves inmediatamente anterior al día de la elec-ción, por una primera junta preparatoria, integrada por los electores primarios que acreditaran su nombramiento con la presentación de sus credenciales, y enseguida se elegirían dos comisiones de tres individuos cada una para examinar las actas de las juntas municipales y las cre-denciales de los electores. Los escrutadores dividirían a la mitad unas y otras, después se entregaría a cada comisión una parte, procurando que las actas y credenciales correspondientes a los individuos de una comi-sión no quedaran dentro de la parte que ella misma había de examinar, y hecho esto se disolvería la junta (arts. 50, 52 y 55).

Una segunda junta preparatoria se celebraría en la víspera de la elec-ción, es decir el sábado anterior, con los mismos electores que formaron la junta preliminar. El presidente abriría la sesión y el secretario leería


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uno de los informes, y anunciaría que se ponía a discusión para que los miembros de la junta pudieran pedir la palabra y hacer uso de ella en el orden que se les hubiera concedido, a favor o en contra de las proposi-ciones expresadas, hasta que la junta declarara que se hallaban en estado de votar, las propuestas se votarían de una en una y se pondrían en pie quienes las aprobaran, quedándose sentados los que las reprobaran. En seguida se realizaría la discusión y resolución de las proposiciones del otro dictamen, y se decidirían las votaciones por el mayor número de electores que aprobaran o reprobaran la propuesta, y al concluir se disolvería la junta (arts. 56 a 59).

Ésta no podría resolver otras dudas sino las que hubiera de hecho, es decir, las cuestiones relacionadas con los actos de las juntas munici-pales o con los requerimientos exigidos a los electos, ejecutándose su decisión sobre estas materias, sin recurso, para esta sola ocasión y con el fin único de admitir o de rechazar a los electores mediante la califi-cación de sus credenciales. El secretario extendería un acta en la que detallaría todas las operaciones de la junta de partido, desde su primera reunión preparatoria, y la firmaría acompañado del presidente y los escrutadores; por su parte, el presidente remitiría una copia, suscrita por las autoridades arriba citadas y en papel de oficio, al gobernador del estado (arts. 60, 68 y 69).

Los diputados al Congreso de la federación serían nombrados en la Junta General del estado, el primer domingo de octubre siguiente al mes en que se verificaran las de la municipalidad y de partido; para llegar a ésta, el domingo último del mes de septiembre se efectuaría una primera junta preparatoria, integrada por electores secundarios que antes o en el momento de iniciar la junta, hubieran acreditado su nom-bramiento mediante la presentación de sus credenciales al presidente; y una segunda junta preparatoria se celebraría el jueves inmediato siguiente (arts. 70, 72 y 74). En lo demás se observaría el procedimiento ya comentado.

La Junta Electoral remitiría por medio de su presidente, el acta de la elección en pliego certificado, al presidente del Consejo de gobierno; y al día siguiente del nombramiento de los diputados –propietarios y


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suplentes– para el Congreso General, se haría la elección de los dipu-tados para el Congreso Constitucional del estado, de acuerdo a la cifra fijada por la convocatoria en el mismo orden de la elección (arts. 79 y 80).

En el artículo 82 que enunciaba los individuos no susceptibles de ser diputados al Congreso estatal, se agregaba el punto séptimo que inhabilitaba a los empleados civiles y de hacienda que tuvieran título o despacho formal del gobierno de la federación para tal cargo.

La copia del acta referida la remitiría el presidente de la Junta Electoral, con la mayor brevedad posible, al presidente del Congreso del estado, autorizándola con su firma y ordenando que la original se archivara; después, el presidente mandaría publicar a la imprenta las listas de los diputados elegidos para los dos congresos y remitiría un ejemplar a cada uno de los pueblos del estado (arts. 84 y 85).

El día 10 de mayo de 1830, el Congreso Constituyente estatal decreta que los prefectos y subprefectos no pertenecen a la clase de empleados y que son simples comisionados del gobierno; y por ende, amovibles a su voluntad.

Otros dos decretos expedidos el mismo día señalaban: el primero, que la próxima elección de diputados al Congreso Constitucional del estado sería precedida por las juntas municipales –6 de junio–, las de partido –27 de junio– y la Junta General –el 25 de julio. En éstas se nombrarían 21 diputados propietarios y siete suplentes. Para llegar al 2 de marzo de 1831, cuando se renovaría por mitad el Congreso, saliendo los 10 diputados nombrados al último; en este número se computarían el suplente o suplentes que hayan entrado a funcionar como propietarios (arts. 1º a 4º).

El segundo decreto modificaba algunos de los artículos de la Ley de Elecciones del 14 de febrero de 1827. Por principio de cuentas, después del artículo 29 de esta ley, se intercalaría el texto que decía que el presidente de la Junta General y los presidentes de las juntas de partido serían los encargados de fijar la hora y el lugar en que habrían de cele-brarse las juntas electorales, y lo publicarían con una anticipación de tres días a la primera de ellas (art. 1º).


205

Se sustituían los artículos 48, 68 y 78 de la Ley de Elecciones de 1827 y en consecuencia, se declaraba que debía extenderse un acta con los detalles de las operaciones de la junta, los reclamos y protestas que hubieran ocurrido y cuya inserción se pidiera. Sería firmada por el presidente, secretario y escrutadores y con oficio suscrito por ellos se remitiría al alcalde primero de la municipalidad (art. 2º).

Los artículos 53 y 73 sufrían una pequeña modificación en su redac-ción. El artículo 62 era reemplazado por otro donde se especificaba que en el día y la hora indicada para la votación, los electores calificarían las credenciales presentadas después de las juntas preparatorias. Asimismo, se modificaba el artículo 74 agregando que en la sesión de ese día, se nombrarían secretarios y escrutadores, se designarían las comisiones encargadas del examen de las actas y elecciones municipales; y en la segunda junta, que sería el jueves próximo siguiente, se discutirían los dictámenes presentados por las comisiones de acuerdo a las reglas y el orden que se detallaban en las juntas de partido. Finalmente, el artículo 85 era sustituido por otro que ordenaba que el gobernador haría publicar por la imprenta, las listas de diputados elegidos tanto para el Congreso General, como para el local, y circularían ambas por a los pueblos del Estado de México (arts. 3º a 6º).

Al mes siguiente, el 30 de junio de 1830, en la ciudad de Tlalpan para mayor precisión, es expedido un decreto que designa a la ciudad de Toluca para efectuar allí las elecciones de diputados del Congreso Constitucional, que presidiría el gobernador del estado.

El 5 de julio de 1830, en Tlalpan, el Congreso Constituyente del Estado de México decreta que el 15 de agosto se debía instalar el Con-greso Constitucional en la ciudad de Toluca y resolvería ahí lo relativo al artículo 5º de la Constitución; y facultaba al gobernador para arbitrar los recursos indispensables para el traslado de los archivos y muebles de las oficinas a la mayor brevedad posible, para lo cual podría vender las fincas del estado, o bien solicitar un préstamo mediante la hipoteca de éstas o de sus rentas (arts. 1º y 2º).

El Congreso Constituyente estatal decreta el 8 de julio de 1830, la derogación de los artículos 1º, 2º y 6º y la ley del 30 de septiembre de 1828, sobre los agraciados con carta de naturaleza o ciudadanía.


206

Posteriormente, el 12 de julio de 1830, este Congreso Constituyente expide la convocatoria para las elecciones de diputados al Congreso General y los que debían reemplazar al Congreso del estado. Las juntas electorales para nombrar los diputados del Congreso General y a los que en el estado habrían de sustituir a los que concluían en la renovación de marzo próximo, se celebrarían en los días fijados por la Constitución estatal y de acuerdo con la ley de elecciones, que adicionada se publicaría junto con esta convocatoria. Así, para el Congreso de la Unión se elegi-rían 12 diputados propietarios y cuatro suplentes y para el Congreso del estado, 10 propietarios y siete suplentes (arts. 1º a 3º).

En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 1º, el propio Congreso estatal decreta la ley de elecciones para los diputados al Congreso General y al Constitucional del estado. En esta ley no se hacía otra cosa que transcribir textualmente los artículos de la Ley de Elecciones del 14 de febrero de 1827.

El procedimiento para la elección de diputados para los dos congresos –el General y el Estatal– era exactamente el mismo que el de la Ley de Elecciones de 1827. Lo que se insertaba era mínimo. Por ejemplo, al final de esta ley de 1830, se anotaba que a fin de que la noticia llegara a toda la población, se publicaría por bando en todas las ciudades, villas y lugares del territorio estatal; circulándose a los que les correspondiera vigilar su observancia (decreto 101).

El decreto 102, presentaba modificaciones, adiciones y supresiones de varios artículos de la propia ley del 14 de febrero de 1827. En este caso se encontraba el artículo 29, que fue adicionado; los artículos 48, 68 y 78, fueron sustituidos; en el 53 se hicieron adiciones y el 62, el 74 y el 85 fueron reemplazados.

207

1 Éste famoso sistema de elección indirecta en tres grados, tiene su antecedente más lejano, en la Constitución de Cádiz de 1812. Ésta, en su artículo 34 decía que “la elección se hará en tres grados, celebrándose juntas de parroquia, juntas de partido y juntas de provincia”. La Constitución de Apatzingán (22 de octubre de 1814) y la Constitución federal de 1824, adoptan este sistema. Después de promulgada esta última, el sistema electoral mexicano se distingue por establecer el voto indirecto para la elección de diputados federales y estatales, y en ese paso concluía la participación electoral de la población; ya que presidente, vicepresidente, senadores y altos magistrados eran elegidos por las legislaturas de los estados, con la intervención del Congreso federal.

En el particular caso del Estado de México, el sistema de elección indirecta en tres grados es recogido y plasmado (en el decreto del 31 de julio de 1824, la Ley Orgánica Provisional del 9 de agosto de 1824, la Ley de Elecciones del 16 de agosto de 1826, el decreto del 16 de agosto de 1826, el del 23 de agosto de 1826, la Constitución Política del estado del 14 de febrero de 1827 y las leyes de elecciones del 14 de febrero de 1827 y del 12 de julio de 1830), sólo que, en esas fechas a las juntas se les llamaba: primarias o municipales, secundarias o de partido y la general del estado. Para mayor profundidad consúltese a Gustavo Ernesto Emmerich, “Las Elecciones en México 1808-1911: ¿Sufragio Efectivo?, ¿No Reelección?” en Las Elecciones de México. Pablo González Casanova (coordinador), et. al. (México, Siglo XXI-Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM), 1985, pp. 41-67.

NOTA

CONCLUSIONES

211

1. Los estudios sobre administración pública en general, que han abun-dado en los últimos tiempos, tienen un origen remoto. Sin embargo, los que estudian la administración pública de una entidad federativa específica, se han convertido en investigaciones ocasionales, quizá escasamente sistematizadas, pero que tienen el firme propósito de acelerar la comprensión del desenvolvimiento histórico de las admi-nistraciones locales, dado que es ahí donde se concentran las acciones y los resultados de la ciencia del gobierno.

2. El propósito de la presentación de las características historiográficas de la administración pública del Estado de México durante la Primera República Federal (1824-1835), consiste en facilitar al lector la apre-hensión de los elementos necesarios y suficientes para que pueda rea-lizar inferencias profesionales que expliquen la evolución del estudio de la administración pública ante las circunstancias específicas de un naciente federalismo y de una república popular y representativa.

3. A pesar de que algunos afirman que la administración pública como ciencia moderna nació en el siglo XIX, y a pesar también de que fue Bonnin quien llamó a esta disciplina ciencia de la administración en 1808, en los primeros años de la década de los 20 en el siglo deci-monónico, ya se comprendía claramente que la administración era consecuencia de un estado social; con limitaciones, pero sin exce-sos, se exponían algunas aportaciones conceptuales de los términos relacionados con el estado y con el gobierno.

4. Los hombres de Estado en México, en la época que ocupa este estudio, entienden muy bien el desenvolvimiento de la ciencia ad-


212

ministrativa: todos comprenden que la formación de un nuevo estado nacional obligaba a éste a beneficiar a la sociedad, en lo relativo a la subsistencia, al orden, al buen vivir y al mejoramiento de cada uno de los individuos que la integraban.

5. Las aportaciones teóricas y conceptuales nunca merecieron el papel más importante para los gobernantes y hombres de Estado de esta época. Ellos más bien situaron su gran vigor intelectual en la organi-zación administrativa, que para los pensadores modernos del siglo XIX en Europa, merecía un rango de menor importancia dentro de lo que era la administración social.

6. La definición de competencias para cada una de las instituciones del gobierno del Estado de México, fue una de las tareas que se realizaron con el mayor ánimo en los inicios de la administración estatal. La composición de cada uno de los despachos se precisaba en todos los rangos y niveles, estableciéndose reglamentos particulares para cada una de las instancias administrativas.

7. A la administración pública, para estas fechas, no se le relaciona aún de manera exclusiva con ninguna institución del estado. Aunque en ocasiones el titular del Poder Ejecutivo las circunscribe a su ámbito de competencia.

8. Por las formas en las que se relacionaban los tres Poderes públicos del Estado de México, se pueden determinar conclusiones que llevan a afirmar que fue sólo en este momento histórico, cuando la figura geométrica del barón de Montesquieu, se pudo acercar más a una realidad de organización política.

9. La administración del Estado de México se asimilaba cada vez más, con los ramos y con las actividades que estaban a cargo del Poder Ejecutivo. A partir de entonces, se ha venido identificando de manera más exclusiva a la administración pública con este Poder.


213

10. Las principales tareas de la administración pública del Estado de México tuvieron un amplio campo de acción, en el que se incluían actividades relacionadas con el gobierno, la teoría y la gestión ad-ministrativa, los ayuntamientos, la acción social y económica, los ramos hacendarios, las leyes, los códigos, los tribunales, los juz-gados, la administración de justicia, los negocios eclesiásticos y la guerra, entre otros.

11. La estadística fue considerada como el instrumento administrati-vo por excelencia del gobierno, su uso permitía tomar decisiones acertadas, ya que su desarrollo precisaba de conocer los aspectos cuantitativos de todas las áreas encomendadas al Poder Ejecutivo.

12. La administración pública se estudia, casi exclusivamente, en lo relativo a su organización; para ello se establece una serie de principios, técnicas y medidas operantes, sencillas y posibles, que sientan un precedente en los esquemas más modernos de la admi-nistración de los recursos humanos y de los recursos materiales.

13. El aspirantismo y la empleomanía son vistos desde entonces, como aspectos nocivos que corrompen a los trabajadores del gobierno; no obstante, empezaron a extenderse, sentenciándose que a la postre, producirían la hipertrofia de la administración pública, entre otros aspectos.

14. La administración pública del Estado de México influyó también en el mejoramiento de la organización de los ayuntamientos. Se incluyeron bases jurídicas para suprimir algunos de ellos y figuras administrativas para vincularlos fuertemente con el gobierno estatal, tales como los alcaldes conciliadores, quienes fungían como mediarios. Asimismo, otro aspecto innovador en la reglamentación municipal fue el Código Municipal, que tendía a establecer mecanismos para el desarrollo de sus finanzas públicas.


214

15. La participación del gobierno del Estado de México en la actividad económica, constituyó –en este periodo– la punta de lanza para la consolidación posterior del sector paraestatal. Sus acciones en la actividad minera, en la fábrica de puros y cigarros y en la Casa de Moneda, dejan constancia de su preocupación por allegarse de recur-sos adicionales, que indirectamente se destinarían a los aspectos relacionados con la subsistencia, existencia y buen vivir de la socie-dad, sin establecerse de manera precisa el objetivo de distribuir de una mejor manera la riqueza. Estas acciones incluso se adelantan en algunos años a la constitución del Banco del Avío del gobierno federal, que fue creado hasta 1830.

16. A pesar de todas las limitaciones que tenía la administración pública estatal, resulta de suprema importancia para esta época los intentos de planeación. Esta acción se derivó de la necesidad de precisar la actividad hacendaria, con el objeto de que se adaptase a las circuns-tancias particulares del estado; cuando menos su objetivo supera en mucho a la Ley General de Planeación de 1930, cuyas intenciones se fincaban en la necesidad de realizar un inventario de los recursos del país. Si bien, el encomiable fin que se propuso el gobierno de la entidadd, para planear sus ingresos y presupuestos no tuvo éxito, debe reconocerse el genio de los hombres del estado de las primeras décadas del siglo XIX.

17. Las acciones de persuasión del gobierno, que se basaban en la prensa y en la Iglesia, son un antecedente importante para empezar a confi-gurar los instrumentos de dominación ideológica que contribuirían sobremanera en la acción hegemónica del estado.

18. La hacienda pública se concebía como la suma de los sacrificios pecuniarios de la sociedad, para contribuir al sostenimiento del estado; las aduanas, las alcabalas, los tabacos, la contribución directa y otros ramos de la hacienda estatal constituyeron la base de su acción tributaria.


215

19. Los gobernantes de esta época consideraban muy importante, más aún: vital, la justicia, porque sin ella no es factible que exista una socie-dad correctamente organizada, ni un gobierno sólido y perdurable. La administración adecuada de la justicia permite la conservación de la sociedad y registra su fuerza o su debilidad, su prosperidad o su decadencia.

20. Las elecciones en el Estado de México favorecieron casi siempre al grupo que simpatizaba con el presidente de la República en turno; suscitándose cuando esto no sucedía, las renuncias en masa de los diputados del Congreso local o bien la renuncia del titular del Poder Ejecutivo cuando el Congreso no lo favorecía.

21. La legislación electoral de la época impedía la expresión auténtica de la voluntad popular, la cual –en todo caso– era entendida como la voluntad de la “gente de razón”; amén de que el sistema electoral era indirecto y en tres grados.

22. El derecho de la población para elegir a sus gobernantes no era considerado por la mayoría como una necesidad urgente y básica, sino más bien eran los satisfactores sociales los reclamos más pro-nunciados; en todo caso, el derecho para votar y ser votado, se circunscribía a los grupos que se disputaban el poder político.

23. Las acciones de la administración pública se efectuaban sin consenso alguno, y más bien confiando en que las decisiones de los gobernantes serían las más acordes con el desarrollo pleno de la sociedad.

24. La administración pública fue la actividad que preocupó a los gobernantes y pensadores políticos del Estado de México durante esta época, no como problema teórico, sino como razón práctica, en virtud de que las acciones de construcción de una entidad parte de un Estado Nación, no podían mediatizarse ante las urgentes necesi-dades sociales y la desbordante inestabilidad política que se estaba


216

gestando entre monarquistas y republicanos, centralistas y federalis-tas, entre yorkinos y escoceses.

25. La estructura administrativa del Estado de México surgió para responder los dilemas intrínsecos a la construcción de una entidad federativa, que buscaba la consolidación y la estabilidad necesarias para la inversión de capitales.

26. La milicia fue determinante para la existencia de la administración pública, ya que con ella se pretendía asegurar el orden público interno, tan necesario para realizar las medidas tributarias y el desarrollo de las actividades económicas.

27. En virtud de que en el Estado de México no se presentó una forma acabada de la organización política y administrativa de la socie-dad, las oligarquías regionales y los diferentes grupos partidistas entraron en lucha para apoderares de la dirección gubernamental con vista en sus intereses inmediatos, por medio del Congreso estatal y del Ejecutivo.

28. El congresismo es una característica muy marcada para dirigir el conjunto social, esto se supone por la relativa “debilidad del Ejecu-tivo”, tanto en materia política, como jurídica y administrativa; la vía parlamentaria fue, pues, la alternativa más usada para la organi-zación administrativa del Estado de México.

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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 11

UBICACIÓN HISTÓRICA-CONTEXTUAL 17

ANTECEDENTES HISTÓRICOS 19

LA MISIÓN HISTÓRICA DE LOS GOBERNANTES DEL ESTADO DE MÉXICO 33

NOTAS 55

LA ORGANIZACIÓN DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO 59

PODER EJECUTIVO 61

PODER LEGISLATIVO 79

PODER JUDICIAL 95

NOTAS 113

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO DE MÉXICO 117

GOBIERNO 119

La administración pública del Estado de México 127

La gestión administrativa 131

HACIENDA 137

Oficinas de Hacienda 143

Aduanas, alcabalas y demás ramos aduanales 145

Tabacos 147

Contribución directa 148

Papel sellado 148

Empleados 149

Otros ramos de la hacienda estatal 150

JUSTICIA Y NEGOCIOS ECLESIÁSTICOS 153

Justicia 155

Leyes y códigos 156

Administración de justicia 160

Tribunales 163

Provisión de juzgados 164

Competencias 165

Negocios eclesiásticos 166

Curatos 167

Justicia eclesiástica 168

Relaciones entre el gobierno y las autoridades eclesiásticas 169

Guerra 170

Milicia permanente 171

Milicia activa 172

Milicia nacional local 172

Guardias nacionales 173

Fuerza de seguridad del estado 174

NOTAS 177

LA LEGITIMIDAD DE LOS GOBERNANTES 181

LEGISLACIÓN ELECTORAL EN EL ESTADO DE MÉXICO 183

NOTA 207

CONCLUSIONES 209

FUENTES CONSULTADAS 217

BIBLIOGRAFÍA 219

de Apolinar Mena Vargas, se terminó de imprimir en

agosto de 2011, en los talleres de JANO, S.A. de C.V.,

ubicados en Lerdo de Tejada poniente, núm. 864,

colonia Electricistas Locales, C.P. 50040, Toluca de

Lerdo, Estado de México. La edición consta de 3 000

ejemplares y estuvo al cuidado del Consejo Editorial

de la Administración Pública Estatal y el Instituto

de Administración Pública del Estado de México.

Redacción y corrección de estilo: Delfina

Careaga, Luis Óscar Martínez Peña, Sofía

Sandra San Juan D. y Blanca Leonor Ocampo.

Concepto de diseño y diagramación: Mariko

Lugo y Hugo Ortíz. Supervisión en imprenta:

Maresa Oskam-Roux. En la formación

se utilizó la tipografía ITC Caslon 224,

diseñada por Edward Benguiat para

International Typeface Corporation.

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