CÁTEDRA AREQUIPA -...

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CÁTEDRA AREQUIPA SEgUnDA SESIón:

“PARTIDoS PolíTICoS y MovIMIEnToS REgIonAlES”

INSTITUTO DE GOBIERNO Y DESARROLLO HUMANO

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Angel MAríA MAnrique linAres

Jorge A. ZegArrA lópeZ (editores)

CÁtedrA ArequipAsegundA sesión:

“pArtidos polítiCos y MoviMientos regionAles”DLadrus ed

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CÁTEDRA AREQUIPA “PARTIDos PolíTICos y MovIMIEnTos REgIonAlEs”

Primera edición: septiembre de 2014 Tiraje: 1000 Ejemplares

© Angel María Manrique Linares Jorge A. Zegarra López (Editores)

© ADRUs D&l EDIToREs s.A.C. Av. Tacna 535 Of. 704-B Lima - Perú Teléf. 01-4016451 [email protected]

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N°

ISBN:

Composición y diagramación: José Luis Vizcarra Ojeda

Diseño de carátula: Omar Suri

www.cromosapiens.com

Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transferirse por ningún procedimiento electrónico ni mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación, sin permiso expreso del editor.

Impreso en Perú 2014 Printed in Perú

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Para Ileana y Facundo.

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Contenido

Partidos y Movimientos Regionales en un país y un mundo diferentes ............................................................ 11Carlos Fernández Fontenoy

Política, Economía y Sociedad tiempos y escenarios, un encuentro futuro ....................................................... 43Walter Salas Raa

De la altivez a la chatura: arqueo de la política arequipeña ...................................................................... 61José Luis Vargas Gutiérrez

Política Electoral Subnacional en el Perú: fragmenta-ción, competitividad y concentración regional, pro-vincial y distrital entre el 2002 y 2010 ......................... 73 Jorge Aragón

Sistema Electoral y Sistema de partidos en gobiernos subnacionales: pugnas entre movimientos y parti-dos ..................................................................................... 103Angel María Manrique Linares / Jorge Zegarra Lopez

Los nuevos actores en la politica peruana y la relación entre partidos politicos y movimientos regionales .... 127Dante Pinto Otazú

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Contenido

Análisis e interpretación del mapa político de la re-gión Arequipa recomendaciones para mejorar el sis-tema de representación político, 2013 ......................... 143Gonzalo Banda Lazarte

Movimientos regionales: elecciones democráticas y competitividad electoral ................................................ 159Yamila Osorio Delgado

Los movimientos políticos en el sistema democrático . 179Omar J. Candia Aguilar

E- government: perspectivas e implicancias en los sistemas políticos ............................................................ 199Ana Karín Chávez Valdivia

Sobre los Autores ............................................................ 217

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PARTIDOS Y MOVIMIENTOS REGIONALES en un país y un mundo diferentes

Carlos Fernández Fontenoy

Sumilla

El presente artículo pretende ser una contribución que pueda servir para comprender algunos de los grandes cambios acaecidos a nivel mundial y nacional en las últimas décadas, cambios que inciden e influyen el actual proceso político peruano, en el cual operan los partidos y movimientos regionales.

Palabras clave: Cambios, política, mundo, Perú

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Cátedra arequipa “pensar para CreCer”

Desde una perspectiva histórica, la captura en setiembre de 1992 de Abimael Guzmán, líder del Partido Comunista del Perú (conocido como “Sendero Luminoso”), constituye un

hito que simboliza el final de una etapa política del Perú y el inicio de otra, en la cual estamos aún inmersos. El apresamiento del líder senderista y parte de su grupo dirigente, generó este importante cambio del escenario político nacional, que recién se comienza a vislumbrar y comprender en su real dimensión y trascendencia. En este nuevo momento histórico, en el Perú se está presenciando la configuración de nuevos actores políticos, producidos por las notables mutaciones ocurridas en el país y a nivel mundial en los últimos cincuenta años.

A continuación, trataremos de exponer cuáles han sido algunas de las principales transformaciones ocurridas en el Perú y el mundo que han influenciado e incidido en el inicio de la actual etapa post-sendero, en la cual deberán continuar operando los partidos y movimientos regionales peruanos en este siglo XXI.

1. Los cambios a nivel global

1.1 La expansión de la democracia

La búsqueda de sistemas políticos y económicos que nos acerquen a sociedades más libres e igualitarias1 generó una suce-sión de “olas democratizadoras” por lo menos desde 1859, con una presencia inicial en los continentes europeo y americano.2

En efecto, desde la segunda mitad del siglo XIX se desarrolla-ron en Europa una serie de procesos democratizadores que culmi-

1 Igualitarias en términos jurídicos y sociales.2 Sobre las etapas u olas democratizadoras puede verse en Tilly,

Charles, Democracia, Madrid, Akal, 2010 y también en Dahl, Robert A., La poliarquía, Tecnos, Madrid, 2009.

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naron generalmente con la implantación más o menos estable del sufragio universal, tal como puede apreciarse en el cuadro N°1.

La adopción del sufragio universal da inicio a lo que pode-mos denominar la “democracia moderna”, bastante diferente a la llamada “democracia antigua”, propia del mundo griego y en cierta medida del romano.

La democracia moderna se distingue de la antigua especial-mente en lo relacionado a la adquisición de los derechos políticos por parte de la gran mayoría de la población, lo que significa la aparición de sistemas políticos inclusivos, alejados de las prácti-cas excluyentes de las democracias antiguas3 y de las liberales de parlamentarismo oligárquico4. Desde esta perspectiva, la demo-cracia moderna es un sistema político bastante nuevo en términos históricos, es decir, analizada en períodos de larga duración. En el Perú y América Latina este novedoso régimen político no tardó en desembarcar en nuestras costas, tal como lo podemos apreciar -comparándolos con Europa-, en los cuadros N°1 y 2.

3 Según un censo realizado en Atenas del siglo IV a.C, en dicha ciu-dad habían 21,000 ciudadanos libres, 10,000 residentes extranjeros y 400,000 esclavos: solamente los ciudadanos libres tenían dere-chos políticos, y las mujeres también estaban excluidas; véase en Markun, León, La vida íntima en la antigüedad, p.27, Santiago de Chile, ediciones Ercilla, 1936.

4 Sobre el parlamentarismo oligárquico pueden verse los trabajos de Hermet, Guy, En las fronteras de la democracia, México, FCE, 1989; así como en Robert Dahl, La Poliarquía, Madrid, Tecnos, 2009.

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Cuadro N°1

Implantación del sufragio universal en Europa*

País

es

Var

ones

Muj

eres

País

es

Var

ones

Muj

eres

Albania 1921 1945 Islandia 1915 1915Alemania 1869-71 1919 Italia 1912 1946Andorra 1933 1970 Liechtenstein 1921 (a)Austria 1907 1918 Luxemburgo 1919 1919Bélgica 1893-1919 1948 Malta 1945 1947

Bulgaria 1879 1945 Mónaco 1910 1962Checoslovaquia 1920 1920 Noruega 1897 1919

Chipre 1959 1959 Polonia 1918 1918Dinamarca 1920 1920 Portugal 1911 1974

España 1869-1907 1869-1907 Rumanía 1917 1946Finlandia 1906 1906 S. Marino 1909 1960Francia 1848 1946 Suecia 1921 1921

G. Bretaña 1918 1928 Suiza 1919 1971Grecia 1877 1952 Turquía 1923 1934

Holanda 1917 1919 U.R.S.S. 1917 1917Hungría 1919 1919 Yugoeslavia 1945 1945Irlanda 1918-22 1918-22

(*) Fuente: Dieter Nohlen, Sistemas electorales del mundo, Centro de Es-tudios Constitucionales, Madrid, 1981.

(a) Rechazado por referéndum de 1971. Fuente: WdP. 1969 - Boletín nacional.

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Cuadro N°2

Implantación del sufragio universal en América Latina*

País

Hom

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Muj

eres

Ana

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Vot

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Argentina 1912 1912Bolivia 1952 1952 1952 1956Brasil 1932 1932 1988 1932 1932 1932Chile 1925 1949 1925 1925 1925

Colombia 1853/1936 1957 1853 1932 1853Costa Rica 1913 1949 1925 1893 1925Ecuador 1861 1929 1978 1861 1945 1861

El Salvador 1883 1939 1950 1961 1950Guatemala 1865 1945 1956 1946 1956Honduras 1894 1954 1894 1960 1894

México 1958Nicaragua 1893 1957 1962 1984 1962Paraguay 1870 1967 1967 1990 1967

Perú** 1931 1955 1979 1931 1931 1931R.

Dominicana1865 1962 1924 1962

Uruguay 1918 1932 1918 1915 1918Venezuela 1894 1946 1946 1958 1946

(*) Fuente: Dieter Nohlen, Sistemas electorales y partidos políticos, Méxi-co, UNAM-FCE, 1994.

(**) La fecha que da Nohlen sobre el establecimiento del sufragio uni-versal en Perú presenta dudas, ya que en 1931 se aprobó el Esta-tuto Electoral (D.L. N° 7177), creándose el Registro Electoral Na-cional y el Jurado Nacional de Elecciones, el sufragio masculino, restringido, obligatorio y alfabeto. Se sumará en 1955 el derecho a voto de las mujeres y en 1979 de los analfabetos.5

5 Véase en Stephen Haas del Carpio, tesis para optar el título de Abogado: Análisis histórico de la institución del sufragio en el Perú, Lima, Universidad de Lima, 1998.

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Es indudable que las diversas olas democratizadoras tuvie-ron y tienen una considerable influencia en las élites políticas y los pueblos de América Latina. Sin embargo, la sucesión intermi-tente de dictaduras aparecidas en la segunda mitad del siglo XX, mostraron las cortas raíces democráticas de dichos pueblos y la de sus dirigentes políticos.

Los recientes sondeos de opinión sobre la visión de los pueblos latinoamericanos frente a la democracia, muestran que aún no existe una sólida y extendida cultura democrática en estos lares6 (ver cuadro N°3). Pese a ello, en Latinoamérica esta-mos viviendo el más largo ciclo de continuidad democrática, que abarca desde la década de los 80’ a la fecha. Las transiciones a la democracia producidas desde fines de los 70’ y comienzos de los 80’ (con ciertos paréntesis autoritarios), vienen produciendo casi treinta años de prácticas y gobiernos democráticos, lo que sin lugar a dudas viene incidiendo positivamente en el desarrollo de una cultura democrática en estos pueblos.

Cuadro N°3 Apoyo a la democracia, al autoritarismo y los indiferentes

Apoyo Autoritarismo IndiferenciaUruguay 78 15 10Venezuela 71 19 11Costa Rica 69 9 10Argentina 68 17 12Rep. Dominicana 65 9 8Bolivia 56 15 15Chile 55 15 26Panamá 55 14 16Perú 54 17 18Nicaragua 53 12 19El Salvador 50 13 20Ecuador 49 19 19México 49 19 25

6 Véase p.e. el Informe 2013 de la Corporación Latinobarómetro.

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Apoyo Autoritarismo IndiferenciaColombia 48 13 23Honduras 47 13 21Paraguay 45 34 17Brasil 44 19 24Guatemala 38 21 22

Fuente: Latinobarómetro 2013

Pese a las cerca de tres décadas de experiencias demo-cráticas en América Latina, todavía no es posible afirmar que la mayoría de las élites políticas y los pueblos latinoamericanos han interiorizado la visión democrática y desarrollado una lealtad o compromiso con sus sistemas democráticos. La ambigüedad de los latinoamericanos frente a la democracia y el autoritarismo sigue siendo una realidad en varios países, incluido el Perú. A los integrantes de las élites poco comprometidas con la democracia Dargent los denomina con acierto “demócratas precarios”7.

Una de las principales causas de la inviabilidad de las clásicas dictaduras desde hace más de cinco lustros, ha sido la presión internacional, especialmente la norteamericana a partir del gobierno demócrata de Jimmy Carter (1976-1980). Sus efecti-vos instrumentos de presión fueron principalmente su influencia en el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, por ese entonces vitales para las economías de América Latina.

Esta legitimación de la democracia en Latinoamérica, se plasmó jurídicamente en una serie de Tratados internacionales en los cuales los países miembros suscribieron su adhesión a este sistema político, creando incluso una serie de sanciones interna-cionales para quienes atenten contra ella. Algunos de los textos en los cuales se hace referencia a esta adhesión y sanción a los trans-gresores de la democracia son los siguientes:

7 Eduardo Dargent, Demócratas precarios. Elites y debilidad democrática en el Perú y América Latina, Lima, IEP, 2009.

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� OEA: “Protocolo de Cartagena de Indias” (1985). � CAN: Protocolo adicional al acuerdo de Cartagena

“Compromiso de la Comunidad Andina por la democra-cia” (1998).

� OEA: “Protocolo de Washington” (1992) � OEA: Carta Democrática Interamericana (2001). � UNASUR: “Tratado constitutivo de la Unión de Naciones

Suramericanas” (2008). � UNASUR: “Protocolo adicional al tratado constitutivo de

Unasur sobre compromiso con la democracia” (2010)Así como en las últimas décadas la cultura democrática está

sedimentándose en los pueblos suramericanos, es posible asimis-mo apreciar que a nivel regional, a través de los Tratados y las Constituciones, se ha ido desarrollando un corpus doctrinal demo-crático latinoamericano, que ha ido adquiriendo un perfil propio, de explícita preocupación social, tal como se transparenta en los textos regionales suscritos al respecto, entre ellos, los menciona-dos líneas arriba.

La democracia del siglo XXI parte reconociendo la impor-tancia de los procedimientos democráticos de elección justa y pacífica de los gobernantes (democracia electoral), pero que para funcionar adecuadamente, primero deben las poblaciones gozar de sus derechos humanos fundamentales. La democracia electo-ral o procedimental (la política) no puede existir plenamente si previamente no existe una sociedad democrática, una sociedad de ciudadanos de la misma clase, es decir, debe preexistir o ir confor-mándose paralelamente una democracia social. En ello consisten en parte los procesos de democratización.

Uno de los problemas de las democracias en varios países de Latinoamérica, consiste en que se han aprobado e instaurado

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sistemas democráticos sobre la base de sociedades que son poco democráticas8, es decir, en la cuales aún no se respetan adecuada-mente los derechos a la vida, a la libertad, a la propiedad, los dere-chos económicos, sociales o culturales y los derechos de la mujer, entre otros. En estos Estados, la construcción de una sociedad democrática se da al mismo tiempo en que se va consolidando la democracia electoral. Esa es una de las características de nuestros procesos democráticos, y a la vez, una de las diferencias con los procesos europeos o norteamericano, en los cuales hubo un proce-so de democratización social previo a la implantación del sufragio universal de la democracia electoral.

En nuestro siglo XXI, el objetivo de la democracia es el de reemplazar las sociedades en donde priman las visiones que consi-deran que los seres humanos somos “desiguales”, que no forma-mos parte de una misma especie humana (¿existen varias especies humanas?), en donde unos seres humanos son “superiores” a otros: los negros podrían considerarse superiores a los chinos, los hombres a las mujeres, o unas culturas a otras.

En nuestra historia, la historia del homo sapiens9 de más de 100.000 años de existencia, lo “normal”, lo que ha primado hasta el siglo XX, son gobiernos autoritarios, despóticos, totalitarios, en los cuales se partía de la creencia que los seres humanos no somos iguales, que unos son superiores a otros, unas razas y culturas a otras, y por lo tanto ciertos grupos humanos, por considerar-se superiores, afirman tener el derecho a imponerse sobre otros grupos humanos, a dominarlos. Un ejemplo de ello, sucede en el caso de los que creen que los hombres son “superiores” a las muje-res. Como sabemos, los grupos humanos que se han considerado

8 Sociedades con una cultura política más autoritaria que democrá-tica, debido a sus historias recientes.

9 La historia del homo sapiens, sacando un promedio de los diver-sos cálculos, podría estimarse que tiene unos 160,000 años.

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superiores han accedido al goce de casi todos los derechos, mien-tras que los percibidos como inferiores, de muy pocos de ellos.

La visión democrática propone un compromiso por cons-truir una sociedad en la cual las relaciones entre los seres de nues-tra misma especie humana sean igualitarias (iguales derechos para todos y todas) y de respeto a la libertad de todas las personas.

Este tipo de sociedad y Estado democráticos que propug-nan las relaciones igualitarias y libres, están abriéndose paso paulatinamente a nivel mundial, originando la gradual aparición de un nuevo tipo de civilización : la civilización democrática10.

1.2 Las mutaciones estatales

Como hemos visto en el cuadro N°1, el Estado liberal de fines del siglo XIX y comienzos del XX incorporó el sufragio universal, transformándose de esta manera en un Estado liberal y democrático, también conocido como el Estado demoliberal. Esta ampliación del derecho al sufragio, constituyó un cambio que revolucionó en su época la forma de hacer y organizar la polí-tica, permitiendo cambios sociopolíticos y económicos de gran envergadura en favor de los sectores más pobres. Un ejemplo de ello lo fue el surgimiento del Estado de bienestar o Estado social, así como la llegada al poder de partidos socialistas democráticos (laboristas, socialistas, socialdemócratas, etc.)

10 Véase sobre este tema a Salvador Giner (Coord.), La cultura de la de-mocracia: el futuro, Barcelona, Ariel La Paeria, 2000, libro en el que afirma que “La democracia no es solamente un orden político. Es también, y muy principalmente, una cultura y, tal vez, hasta una civilización”; también pueden revisar el libro de la OEA-PNUD, Nuestra Democracia, México, PNUD, FCE, IFE, AECID, OEA, 2011.

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Este derecho al sufragio universal, propio de la llamada democracia electoral, es el que se ha consolidado más en Latinoa-mérica en las últimas décadas.

Pero el mundo, a nivel político, no solamente presenció a comienzos del s. XX la aparición de la democracia moderna: fue testigo también del estallido de tres revoluciones en la primera mitad de siglo. Ellas fueron la revolución mexicana (1910), la rusa (1917) y la china (1949). En América Latina, en la segunda parte del siglo pasado, se sucedieron tres revoluciones importantes: la revolución cubana (1959), la peruana (1968) y la sandinista (1978).

Estas revoluciones de resonancia mundial, influyeron de manera considerable en las dinámicas políticas y económicas del resto de países, así como en la evolución de las formas de organi-zar los Estados durante el siglo XX.

Los procesos revolucionarios ruso, chino y cubano, produ-jeron Estados organizados de manera autoritaria –por momentos totalitarios-, con partidos únicos o hegemónicos11, economías de planificación central y con una prevalencia de empresas estatales controladas y administradas por el Estado-partido12. Uno de los aportes de la revolución mexicana fue la elaboración de la Cons-titución de Querétaro (1917) en la que se incluyeron por primera vez los derechos sociales a nivel constitucional: dos años después lo hará la Constitución de Weimar en Alemania.

Simultáneamente a la creación de los primeros Estados de inspiración marxista-leninista (Rusia y China), en Europa occi-dental y los Estados Unidos se desarrolló el Estado de bienestar (Welfare State) o Estado social, los que crearon “un orden social

11 Sin alternancia en el poder.12 El modelo autogestionario de la ex-Yugoeslavia fue una excepción,

modelo con el cual simpatizaron los militares revolucionarios pe-ruanos encabezados por el Gral. Juan Velasco Alvarado.

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basado en la democracia, por un lado, y en una combinación proporcionada, por otro, de mercado y Estado, de lo público y lo privado.”13

El Estado de bienestar fue un proyecto apoyado en Europa por los liberales, socialistas y conservadores, en lo que se denomi-nó “el consenso socialdemócrata”, debido al gran impulso dado por los partidos socialistas democráticos europeos14.

Si bien el Estado de bienestar surgió por causas endógenas, de procesos de orden interno en los mismos Estados, no se puede soslayar la importante influencia de los acontecimientos externos. Quisiéramos solamente señalar uno de ellos que influyeron de manera determinante en el desarrollo de este tipo de organización

13 Zapatero Gómez, Virgilio, Tres visiones sobre el Estado de bienestar, revista SISTEMA N°80-81, p.23, Madrid, 1987. Puede verse tam-bién a Ojeda Marín, Alfonso, Estado social y crisis económica, p.24, Ed. Complutense, Madrid, 1993, texto en el que sostiene que el Es-tado social surge como una opción entre el fascismo y comunismo que enfrentaron los europeos entre la primera y segunda guerra mundial: “Su función histórica consistía en integrar, respetando los derechos fundamentales de la persona humana, a la clase obre-ra ‘dentro de la nación’, como expresó acertadamente Hermann Heller.”

14 La mayoría de los partidos socialistas democráticos, como los la-boristas, socialdemócratas o socialistas, están integrados a su ma-nera a la Internacional Socialista. Debido al apoyo de estas tres corrientes ideológicas, algunos autores identifican la existencia de varios tipos de Estados de bienestar: los liberales los socialdemó-cratas y los conservadores/corporativistas. Sobre este tema véase en Claudio Olmos y Rodrigo Silva, El desarrollo del Estado de bien-estar en los países capitalistas avanzados: Un enfoque socio-histórico, re-vista SOCIEDAD & EQUIDAD N°1, p.11, Santiago de Chile, Ed. Universidad de Chile, 2011.

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estatal: la vecindad incómoda del modelo comunista de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS, dominada por Rusia).

En efecto, este modelo otorgaba una serie de beneficios económicos, sociales y culturales a sus pueblos, especialmente a sus obreros y campesinos. La Europa occidental tuvo que compe-tir con este modelo a nivel internacional, y electoralmente con los partidos comunistas de sus países, teniendo que ofrecer a sus obreros y campesinos niveles de vida superiores a los otorgados por sus vecinos comunistas, ya que de no hacerlo, corrían el ries-go que sus pueblos optasen por el modelo marxista-leninista. El fracaso y desaparición de este modelo en China y la URSS cambió la dinámica política mundial, favoreciendo la expansión de la economía neoliberal.

Pese a los reajustes y recortes al gasto social que tuvieron que hacer los Estados de bienestar, entre otras causas debido a la crisis petrolera de 1973 y a la pujante y competitiva aparición de la industria japonesa, la de los tigres asiáticos15 y luego la china, las sociedades creadas por los Estados de bienestar son los lugares donde existen los niveles de calidad de vida y seguridad más altos a nivel mundial.

Por estas y otras razones, la experiencia de los Estados de bienestar es una fuente importante a tomar en cuenta por los parti-dos y movimientos regionales del siglo XXI.

La ilusión generada por los primeros países comunistas (la URSS y China) de organizar sociedades más justas y democráti-cas, tuvo un recorrido y un final poco feliz. El amplio desarrollo de los derechos económicos, sociales y culturales del modelo comu-nista (con las limitaciones conocidas), contrastaron con un Estado de dictadura del partido único, que violentó en variadas ocasiones

15 Fueron llamados los “tigres asiáticos” Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong y Singapur.

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los más elementales derechos civiles y políticos, llegando a come-ter a veces crímenes de lesa humanidad, como los perpetrados por el inefable Joseph Stalin.

Si a ello le sumamos la baja perfomance de sus economías y del magro nivel de vida de sus ciudadanos (especialmente en China) comparado con los de Europa occidental o los Estados Unidos, es posible comprender el porqué del cambio del mode-lo económico ocurridos en China (1978) después de la muerte de Mao Tze-Tung (1976), y luego en la URSS, con la caída del muro de Berlín (1989) y la desintegración del bloque soviético (la URSS).

Estamos en la era post-comunista, en la cual no todos han aprendido las lecciones del fracaso del modelo chino y de la URSS. La persistencia de modelos como el cubano, el de Corea del Norte o de las posiciones de grupos comunistas (marxistas-leninistas) de tipo maoísta -como sendero luminoso-, muestran las dificultades de ciertas élites políticas comunistas en procesar los graves erro-res cometidos en los países estandartes del marxismo-leninismo a nivel mundial.

Nos encontramos en un momento en el que hay que evaluar los aciertos y errores no solamente de la experiencia comunista o de los países donde gobiernan alternativamente partidos socialis-tas democráticos, sino también de las serias secuelas que nos dejó la experiencia del neoliberalismo.

Una de las conclusiones que se pueden sacar de las distintas experiencias y reflexiones del siglo XX y de lo que va del XXI, es que frente a las desigualdades estructurales existentes en nues-tras sociedades, que reproducen socialmente la pobreza y la rique-za de generación en generación, los Estados deben de intervenir para tratar de eliminar estas desigualdades que surgen desde que nacemos, y gracias a las cuales hay niños y niñas condenados a la desnutrición crónica, mala educación y pésimo servicio de salud. Existen otros niños que, por azar, nacieron en un hogar pudiente,

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donde tuvieron acceso al goce de una buena alimentación, salud y todo tipo de servicios básicos.

Esta injusticia estructural -“de nacimiento”-, de nues-tros sistemas económicos y sociales, es la que los Estados están obligados a eliminar, desarrollando políticas públicas dirigidas a compensar a los menos favorecidos, garantizando una buena alimentación por lo menos hasta los cinco años, una educación de calidad y acceso a un eficiente servicio de salud y de servicios bási-cos. Ello permitirá que los más pobres tengan parecidas oportuni-dades con los sectores más favorecidos, para que más tarde, pueda darse una competencia justa en el mundo laboral, y todos –no sólo una minoría- tengan la posibilidad de poder concretar sus sueños, sus proyectos de vida.

1.3 La transformación de los sistemas económicos

Las extremas injusticias que se dieron durante el denomi-nado “capitalismo salvaje” en los inicios y expansión de la revo-lución industrial, bajo un Estado liberal observador o gendarme, que permitió una economía de libre mercado sin protección estatal a los más débiles, generó una reacción intelectual y política que produjo lo que conocemos con el nombre de socialismo.

Fueron los socialistas democráticos los que jugaron un rol fundamental para impulsar la conquista del sufragio universal, el que junto a los estragos de las dos guerras mundiales y el crack del 29 en los Estados Unidos, impulsaron el surgimiento del Estado de bienestar, que reemplazó a ese Estado liberal de parlamenta-rismo oligárquico con sufragio censitario16, que cobijó durante un tiempo al capitalismo salvaje.

16 En los países con sufragio censitario sólo tenían derecho al voto entre el 3% al 7% de la población.

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El mercado dejado en total libertad –el laissez-faire, el dejar-hacer a las empresa y a los empresarios, sin reglamentaciones, regulaciones y correcciones que corrijan sus excesos, injusticias o “distorsiones del mercado”-, permite, entre otras cosas, que los peces grandes se coman a los peces chicos17. Esta situación generó muchas tensiones y violencia social, que alejaba a las sociedades del ideal nacional de integración social. Otro de los resultados de este ambiente de crispación, fue la formación de los primeros sindicatos, de los partidos socialistas, y el surgimiento de ideolo-gías y organizaciones políticas más radicales como la comunista o marxista y el anarquismo.

El Estado liberal observador y de capitalismo salvaje, tuvo que evolucionar por las razones expuestas, dando paso a un Estado demoliberal, y luego, al Estado social o de bienestar, el que bajo el apoyo del “consenso socialdemócrata”18, otorgó al Estado la función de intervenir y regular la economía (el merca-do) para generar mayor distribución de la riqueza y proteger a los más pobres.

El siglo XX presenció la creación de empresas estatales, cooperativas, formas de planificación concertadas y lo que se conoce con el nombre de economía social de mercado. Surgieron

17 Friedrich A. von Hayek, premio nobel de economía en 1974 y co-nocido como uno de los principales representantes del llamado neoliberalismo, sostuvo que “la insistencia de muchos liberales en ciertas toscas reglas rutinarias, sobre todo en el principio del laissez-faire, le han hecho mucho daño al liberalismo”, de su libro Camino de servidumbre, p.45, Madrid, Alianza Editorial, 1985.

18 Al consenso socialdemócrata habría que agregarle el apoyo de la Iglesia Católica, la que a través de la Encíclica Rerum Novarum (1891), se sumó a propiciar la intervención del Estado en la econo-mía para proteger a los más pobres. El Papa Francisco, a través de la Exhortación Apostólica Evangelii Gaudium, reafirma esta idea, propia de la doctrina social de la Iglesia Católica.

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sociedades de economías “mixtas”, en las cuales convivían diver-sas formas de propiedad y de organización empresarial, como son las empresas privadas (las mayoritarias), las estatales, las coopera-tivas, así como otras formas de cooperación y solidaridad econó-mica como son las mutuales.

Esta convivencia de diferentes formas de propiedad y de empresa (economía mixta) subsiste en la actualidad habiendo, sin embargo, disminuido las empresas estatales en el área occidental debido a los procesos de privatización. De igual manera, aunque en una mayor dimensión, ha sucedido en los países ex-comunistas.

En los últimos años surgió una curiosa paradoja: mientras que los países comunistas desde fines del siglo pasado y comien-zos del actual iniciaban sendas privatizaciones de sus empresas estatales, en occidente, a partir de la grave crisis financiera del 2008 –la más destructiva después de la del crack del 2919-, países como los Estados Unidos y el Reino Unido entre otros, tuvieron que estatizar20 importantes bancos, empresas financieras y gran-des empresas de vehículos para salvarlos de la quiebra.

Varios líderes mundiales, como Barack Obama y Michel Camdessus, coinciden que la causa profunda de la crisis del 2008 se debió a la desregulación del sistema financiero producida en las últimas décadas, pero sobre todo a la extremada codicia de los agentes financieros por ganar más dinero. Camdessus en su paso por Lima, reconoció que “la desregulación financiera que imperó en el mundo desde los años ochenta fue la causante de ‘la peor crisis que ha vivido la aldea global en los últimos ochenta años’. Y es que asegura que la crisis solo se puede explicar en un contexto en el

19 Comparten esta opinión personalidades del mundo económico como el financista George Soros y Michel Camdessus, ex-Presiden-te del Fondo Monetario Internacional o, desde otro sector, el Papa Benedicto XVI.

20 Fue el llamado “rescate financiero”.

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que la seducción del dinero fue tal, que produjo ceguera colectiva y desarmó todo intento regulatorio sobre el sistema económico.”21

Hace poco, el Papa Francisco refiriéndose a este tema ha escrito: “Mientras las ganancias de unos pocos crecen exponencial-mente, las de la mayoría se quedan cada vez más lejos del bienes-tar de esa minoría feliz. Este desequilibrio proviene de ideologías que defienden la autonomía absoluta de los mercados y la especulación financiera. De ahí que nieguen el derecho de control de los Estados, encargados de velar por el bien común. Se instaura una nueva tira-nía invisible, a veces virtual, que impone, de forma unilateral e implacable, sus leyes y sus reglas.”22

Respecto a la difundida opinión neoliberal que la econo-mía de libre mercado produce un “chorreo” o “derrame” natural que beneficia a los más pobres, el Papa Francisco afirma: “algunos todavía defienden las teorías del ‘derrame’, que suponen que todo crecimiento económico, favorecido por la libertad de mercado, logra provocar por sí mismo mayor equidad e inclusión social en el mundo. Esta opinión, que jamás ha sido confirmada por los hechos, expresa una confianza burda e ingenua en la bondad de quienes detentan el poder económico y en los mecanismos sacralizados del sistema económico imperante. Mientras tanto, los excluidos siguen esperando.”23

Algunos países europeos con un Estado de bienestar y los Estados Unidos con su Welfare State aceptaron en los últi-mos años la desregulación del sistema financiero internacional, presionados o seducidos por el discurso del neoliberalismo de

21 Diario La República del 28-10-201022 Papa Francisco, Exhortación Apostólica Evangelii Gaudium, nume-

ral 56, pp. 47-48, Lima, Ediciones Paulinas-Epiconsa, 2013. Las cur-sivas son nuestras.

23 Idem, numeral 54, p.46. Las cursivas son nuestras.

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la época. Una de las conclusiones de la crisis del 2008 que tanto sufrimiento ha causado a nivel mundial, es clara: los Estados no pueden abdicar en su función de controlar y regular los merca-dos, ya que estos dejados en “plena libertad”, provocan desas-tres nacionales y globales que hacen mucho daño a millones de personas en el mundo.

1.4 Las sociedades del siglo XXI: el ascenso de las clases medias

La idea que la única forma de llegar al poder de un Estado es a través de la lucha armada, tuvo especial acogida en socieda-des donde no existía realmente la vía democrática-electoral y pací-fica para acceder al poder en un país24. En países donde existe la posibilidad de elegir pacíficamente a los gobernantes, incluso con sistemas electorales deficientes, los pueblos eligen generalmente la vía electoral en lugar de la armada. De allí la explicación del fracaso de varios intentos de revolución armada ocurridos a lo largo y ancho del mundo.

Los partidos socialistas democráticos (laboristas, socialis-tas o socialdemócratas)25 llegaron al poder en la Europa occiden-

24 La aparición del sufragio universal a fines del siglo XIX y comien-zos del XX, así como la difusión de las ideas democráticas en el mundo occidental y sus zonas de influencia, comenzó a disipar los impulsos violentistas. Caso diferente son los de los países asiáti-cos, en los que habría primado una mayor cultura política autori-taria proveniente de largos períodos del llamado despotismo orien-tal. Luciano Pellicani sostiene que esta cultura política autoritaria asiática habría creado un terreno fértil para la implantación de las dictaduras comunistas, como las de Stalin (en la URSS) o Mao (en la China). Véase en Luciano Pellicani, Le sorgenti della vita. Modi di produzione e forme di dominio, 1997, Edizioni SEAM, Roma.

25 Aunque también algunos partidos liberales y socialcristianos.

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tal desde comienzos del siglo XX a través de procesos electorales democráticos: tal es el caso en Suecia del Partido Socialdemócrata en 1917, en Alemania del Partido Socialdemócrata en 1919 y en Gran Bretaña del Partido Laborista en 1924.26 Durante casi todo el siglo XX y XXI han gobernado en muchos países como Francia, España, los países nórdicos, Portugal, Italia, etc.27

La lucha contra la pobreza y las injusticias sociales llevadas a cabo por estos partidos socialistas europeos (aliados a veces con partidos socialcristianos o liberales), han tenido un éxito notable al haber logrado no sólo constituirse en la región del mundo con mayor nivel y calidad de vida del planeta, sino además, el de haber convertido a los pobres en un sector minoritario de sus socieda-des, frente a una mayoría de clases medias de lo más variopintas. Es cierto que después de la crisis financiera del 2008, en varios países europeos la capacidad adquisitiva de sus clases medias se está viendo seriamente afectada28.

En Latinoamérica, de acuerdo al Banco Mundial, por primera vez en el 2011, las clases medias (32%) habrían superado a los que viven “en la línea de pobreza moderada” (27%), sin

26 Algunos de sus gobiernos fueron en mayoría, otros en minoría o en alianzas, pero debido al respeto a la regla democrática de alter-nancia en el poder, sus gobiernos no fueron seguidos. Aunque en Suecia, en los últimos 70 años, 61 han sido gobernados por el Par-tido Socialdemócrata, véase al respecto en: http://www.social-demokraterna.se/upload/Internationellt/Other%20Languages/ElPartidoSocialDemocratadeSuecia.pdf

27 Los períodos de gobierno de los partidos socialistas democráticos se ha visto interrumpidos cuando han perdido las elecciones. Ellos han respetado el principio de alternancia en el poder, regla funda-mental de la democracia.

28 Los casos más graves son los de Grecia, Irlanda, España y Portu-gal.

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embargo, existiría un 40% de personas vulnerables que podría volver a una situación de pobreza. No es casual que en el año 2006, como reacción al neoliberalismo o Consenso de Washing-ton29, “de las diez elecciones realizadas en América Latina, siete fueron ganadas por socialistas o socialdemócratas”30, con una marcada tendencia a favorecer la distribución de la riqueza y la inclusión social, de manera similar al Estado de bienestar, con opciones por una mayor intervención del Estado en la regulación del mercado y la economía, con aires de familia con la economía social de mercado, como en el caso peruano, donde se establece explícitamente a nivel constitucional. Estas políticas, junto a una mayor disciplina económica, habrían favorecido el crecimiento de las clases medias latinoamericanas.

Mirando al Perú, de acuerdo a cifras expuestas por el BID, en el 2005 había un 25.9% perteneciente a la clase media, aumentando al 48.9% en el 2011.31 A continuación mostramos en el cuadro n°4 los resultados sobre la medición de la clase media peruana obteni-dos utilizando diferentes enfoques.

29 Llamada así la política de “ajustes estructurales” promovidas des-de Washington a través del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

30 Diario La República, Dossier: el nuevo mapa político, Lima, 17/12/2006.

31 Documento del BID, La clase media en el Perú: cuantificación y evolu-ción, 21/03/2013; puede verse en http://www.iadb.org/es/publi-caciones/detalle,7101.html?id=69336

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Una sociedad donde la mayoría de su población es de clase media, va a desarrollar una serie de demandas (económicas, políticas, sociales, ambientales, etc.) diferentes a las que tenían y tienen aún las clases más pobres. Desde esta perspectiva, los parti-dos y movimientos regionales deberán asimilar estos cambios en términos programáticos, sin dejar de priorizar a los sectores más necesitados que aún son muchísimos.

En términos históricos, el crecimiento de las clases medias en Latinoamérica y en el Perú, está significando que muchos parti-dos, especialmente de la izquierda, tomen mucho más atención a este nuevo fenómeno y estén integrando las demandas de estos sectores emergentes en sus planes de gobierno y en el diseño de sus políticas públicas. Las clases medias, como lo han demostrado las recientes marchas por la educación en Chile y en Brasil (con un abanico más amplio de demandas en el caso brasilero), nos mues-tran una serie de exigencias a sus Estados por una mayor calidad en los servicios públicos.

CUADRO N° 4

Perú 2011: Cuantificacion de la clase media. Diversas Metodologías

Enfoque Definición Clase MediaPoblacion Emergente

Total Cla-se Media + Emergente

Enfoque Relativo (Castellani, Martinez y Parent)

50%- 150% In-greso mediano 47.80%

Enfoque de Seguridad Económica

(Banco Mundial)US$ 10- US$ 50

PPP 40.10%

38.0% (US$ 4- US$

10) 78.10%

Enfoque de Estratos Socioe-conómicos (APEIM)

Suma de Estra-tos B y C 38.70%

35.9% (Es-trato D) 74.60%

Enfoque de No pobres- No ricos (BID)

(Línea pobeza- PPP US$ 50) Po-bres Subjetivos 48.90%

23.3% (Pobreza Subjetiva) 72.20%

Fuente: Documento del BID, La Clase Media en el Perú : cuantificación y evolución, 21/03/2013

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2. Algunos cambios en el Perú

2.1 De la confrontación al consenso

En las últimas décadas en el Perú y el mundo se han dado una serie de importantes cambios, algunos de los cuales los hemos reseñado en este ensayo. Si habría que mencionar un hito que ha marcado últimamente el destino histórico político de nuestro país, mencionaríamos el significado simbólico de la derrota política y militar de Sendero Luminoso.

El final de Sendero, dejando tras de sí una larga estela de sangre, representa el fin de dos visiones -opuestas en muchos sentidos- de imaginar el Perú del futuro: una de ellas, que Sende-ro implementó de manera radical, pretendía eliminar la economía de mercado y la propiedad privada, implantar una planificación central, reemplazar la democracia representativa por la dictadu-ra del proletariado, estatizar las empresas, dividir a las personas entre amigos y enemigos, entre otras medidas atentatorias de los derechos civiles y políticos que contrastaban radicalmente con las del otro sector mayoritario de la población. La sociedad peruana estaba dividida entre dos visiones diferentes de construir nuestro Estado y organizar la sociedad, y ello dificultaba mucho el creci-miento y desarrollo del país.

Al desaparecer esta visión que Sendero Luminoso encarnó en su versión más extrema, cuyo final simbólico fue escenifica-do el día de la captura de Abimael Guzmán, el Perú entró en otra etapa histórica a nivel político, en la cual comienza a preva-lecer una visión de consenso sobre aspectos vitales para sentar las bases de un Perú más moderno, más justo y democrático.32 Entre estos valores y principios políticos de consenso figuran la

32 A esta conclusión ya habíamos llegado en 1995, como puede apre-ciarse en la publicación siguiente: Carlos Fernández Fontenoy (Coord.), “Partidos Antisistema y Polarización Política en el Perú

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aceptación de la economía (social) de mercado33, la conveniencia y protección de la propiedad privada, de una economía mixta, la aprobación de una democracia representativa y, en general, del respeto del Estado de derecho y de la totalidad de los dere-cho humanos (civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, ambientales, de género, etc.).

Es preciso mencionar que en el Perú se está revalorando la irremplazable -y por ello fundamental- función de los empresarios en la actual etapa post-confrontación armada, que dejó tras de sí cerca de 70,000 muertos desde 1980.

La visión que viene difundiéndose, es la que considera que el empresario del siglo XXI debe tener por lo menos dos cuali-dades: asumir su responsabilidad social (con sus trabajadores y su entorno social) y su responsabilidad ambiental (con los seres humanos y los ecosistemas).

De este amplio consenso logrado que venimos mencio-nando, no siempre existe una clara conciencia, especialmente de la potencialidad que ello implica para el crecimiento y desarro-llo del país, aunque en la realidad se esté vivenciando este nuevo ambiente mucho menos confrontacional al que se vivió en Perú hasta hace todavía pocos años.

2.2 Élites políticas y descentralización

El Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas (1968-1980) que lideró el Gral. Juan Velasco Alvarado, al implementar una de las reformas agrarias más radicales de Latinoamérica, produjo una migración o abandono de las élites regionales y loca-les -buenas, malas o regulares- que existían y que tenían un cier-

(1930-1994)”, del libro Sociedad, Partidos y Estado en el Perú, Lima, Luis Alfredo Ediciones-Universidad de Lima, 1995.

33 Con mayor o menor intervención del Estado en la economía

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to espertise, alguna experiencia en los asuntos administrativos, de economía y de gobierno.34

De allí una de las dificultades que ha encontrado la imple-mentación del proceso de descentralización en curso en el Perú: no contar en la mayoría de los departamentos y localidades con élites regionales, provinciales y distritales que pudieran realizar una mejor gestión en el actual proceso de descentralización.

La debilidad y poca presencia de los partidos políticos nacionales en las regiones y localidades del Perú, guarda una rela-ción directa con lo mencionado. Por ello, desde el inicio del proce-so descentralizador, nos encontramos en una etapa de formación de nuevas élites políticas regionales y locales, lo que determina los ritmos del proceso y la calidad de su gestión.

2.3 La urbe y la política

El Perú hasta la década de los 60’ del siglo XX fue un país rural (en 1961 el 52.6% de la población era población rural, según el INEI), convirtiéndose en la década de los 70’ en un país urbano (en 1972 la población urbana pasó a ser el 59.5% de la población). Hoy día, de acuerdo a las cifras del censo del INEI del 2007, la población urbana peruana estaría por el 75.9%.

Este fenómeno requiere de ser afrontado por los partidos y movimientos regionales, no solamente porque en las ciudades se concentra la mayoría de las clases medias, sino porque allí las demandas y las formas de hacer política son diferentes a las del mundo rural.

Como hemos señalado en este trabajo, la tendencia de las clases medias es a exigir –con todo derecho- servicios públicos

34 Coincidimos con Carlos Contreras, como lo menciona en su Do-cumento de Trabajo N°127, El centralismo peruano en su perspectiva histórica, Lima, IEP, 2002.

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de calidad, para lo cual el tema de la gestión pública se convierte en una herramienta importante en estos tiempos. Los partidos y movimientos regionales deberán de incorporar en sus equipos de gobierno a expertos en gestión de políticas públicas para poder satisfacer esta demanda en ciernes.

No podemos dejar de mencionar un hecho de suma impor-tancia: que es en las zonas rurales, en las actividades agrícolas y agro-industriales en donde pueden generarse muchos puestos de empleo. Y ello es esencial en términos sociales, así como una exigencia de nuestra necesidad de otorgar valor agregado a nues-tros productos agrícolas, de industrializarlos.

2.4 La evolución de los partidos y movimientos políticos

Los partidos y los movimientos políticos, además de desempeñar la función de representar los intereses y aspiraciones de diversos sectores del electorado, tienen la importante responsa-bilidad de gobernar eficiente, eficaz y éticamente el Estado en sus distintos niveles: nacional, regional y local. Para el buen cumpli-miento de esta finalidad, los partidos deben crear equipos capaces de diseñar planes de gobierno (con la más amplia participación de la población y sus organizaciones) donde se propongan políti-cas públicas sectoriales, articuladas entre sí, que permitan resolver los problemas, demandas y las necesidades más sentidas de los ciudadanos, a los cuales pretenden representar y gobernar.

La realidad nos indica que nuestros partidos nacionales y movimientos regionales carecen de equipos de gobierno estables integrados por intelectuales, profesionales y tecnócratas con la capacidad de elaborar y gestionar sus planes de gobierno, la ejecu-ción de sus políticas públicas. Este vacío se percibe con claridad cuando los partidos y movimientos regionales ganadores llegan al poder, y recién en ese momento convocan y nombran a los minis-tros y/o a sus funcionarios principales. De igual manera, se nota la

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inexistencia de equipos de gobierno compactos y afiatados cuan-do comprobamos la ausencia de opinión de los partidos y movi-mientos regionales en la mayoría de los grandes temas, debates y conflictos nacionales y regionales.

Los partidos y movimientos se han invisibilizado en muchos casos, y por ello, han perdido presencia en la arena política y en los medios, así como han casi desertado en su tarea de formación de la opinión pública.

En lugar de privilegiar la formación y desarrollo de estos “equipos de gobierno”, lo que podemos observar es que nuestras élites políticas nacionales y regionales han ido evolucionando hacia formas de organización que privilegian la “maquinaria elec-toral”. Esta opción genera una gran inversión en la contratación de asesores especializados en campañas electorales, la conforma-ción de sólidos “equipos de campaña”, que entre otras activida-des, seleccionan muchas veces a los candidatos en función de sus “aportes” a la campaña, y no a sus cualidades políticas, profesio-nalismo, su representatividad o a sus capacidades de estadistas.

Esta dinámica electoral descrita, lleva a estas organizacio-nes políticas a dar una gran importancia a la propaganda electoral, la que requiere cada vez más de grandes inversiones en publici-dad televisiva, en prensa escrita, radial, vía internet, etc. Ello nos conduce al tema del origen de estas grandes sumas de dinero, en un país catalogado como el primer productor mundial de coca y cocaína, así como receptor de una importante inversión extranje-ra. Por ello, el tema de la financiación de los partidos es un tema actual y de primera importancia para la transparencia y fortaleci-miento de la democracia en el Perú.

Parte del futuro de los partidos y de los movimientos regio-nales dependerá, entre otras medidas, en la capacidad que tengan de organizar, con la debida anticipación, sus “equipos de gobier-no”, tanto a nivel nacional, regional y local. Ellos deberán cumplir

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con la función de diseñar y ejecutar sus planes de gobierno a través de una gestión eficiente y eficaz, renunciando a delegar esta función a “políticos” o “técnicos” convocados a último momento para improvisar planes y equipos sobre la marcha, con los resulta-dos que no hacen sino aumentar su ya mermado prestigio.

2.5 Interés Nacional y Políticas de Estado

Durante el siglo XX y lo que va del XXI, se han producido numerosos e importantes cambios en los campos de la ciencia, la tecnología, la economía y la sociedad, por lo que debe considerar-se como algo natural que las formas de organización y ejercicio de la política tengan también que evolucionar y adaptarse a las nuevas realidades en las que deben operar.

Luego de más de un siglo de existencia de la democracia moderna, tanto sus instituciones como los partidos que en ella actúan, requieren de una serie de reformas que signifiquen un desarrollo de la democracia actual. Las nuevas sociedades emer-gidas de los cambios del siglo pasado, necesitan de renovadas formas de representación y participación política, las que vienen apareciendo bajo distintos nombres, tales como democracia parti-cipativa y participación ciudadana.

En el Perú, los problemas que tienen los partidos y los movi-mientos políticos vienen siendo diagnosticados desde hace ya un buen tiempo, varios están en las agendas nacional y regionales, e incluso, se han formulado una serie de reformas importantes como la impostergable financiación de las agrupaciones políticas.35

Sin embargo, así como constatamos una serie de limitacio-nes en nuestros partidos, hay que reconocer también los aspectos

35 Al respecto puede verse la publicación de la Asociación Civil TRANSPARENCIA, La necesaria reforma política y electoral en el Perú, de la serie Cuadernos Políticos N°2, Lima, 2013.

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positivos de sus comportamientos políticos en lo que va del actual gobierno del presidente Ollanta Humala (2011-2014). Ejemplo de ello, es la colaboración y apoyo a las buenas iniciativas legislativas del nacionalismo36 brindado por el resto de partidos integrantes del Congreso. Desgraciadamente, luego que se declarara inviable el indulto al ex-presidente Fujimori, ciertos sectores han reaccio-nado de mala manera, incluso en medio del proceso ante la Corte de la Haya.

Una de las enseñanzas del triunfo peruano en el contencio-so con Chile, fue la transformación de este proceso judicial en una política de Estado, la cual fue apoyada por todas las agrupaciones políticas durante tres gobiernos consecutivos y de diferente orien-tación política. El resultado fue el éxito del Estado del Perú, de todos los peruanos.

Existen problemas tan o más importantes que los fronte-rizos, y que afectan dramáticamente a “todos” los peruanos, sin distinción política. Ese es el caso de la seguridad pública o ciuda-dana, así como de la educación, la salud, el transporte y otros propios de cada lugar. Del mismo modo que en el caso de la Corte de la Haya, habría que diseñar por consenso interpartidario, por ejemplo, una política de Estado de seguridad, la que debería ser apoyada por todas las fuerzas políticas e instituciones públicas y privadas, especialmente la del Congreso de la República37, cuyo rol de soporte, promotor y colaborador del ejecutivo, fue vital para lograr el triunfo obtenido ante Chile.

Los partidos y movimientos regionales tienen que demos-trar a la población peruana, que son capaces nuevamente de prio-rizar los intereses de todos los peruanos a los de sus agrupaciones

36 Así llamado a los integrantes de la bancada del Partido Nacionalis-ta, eje del Frente Gana Perú.

37 En el caso de las regiones, el apoyo del Consejo Regional, y en los gobiernos locales, de los Consejos Municipales.

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políticas. El crecimiento, desarrollo y seguridad del Perú, así lo demandan.

La delincuencia y el narcotráfico están peligrosamente expandiéndose y penetrando en el tejido social y estatal en una dimensión nunca vista, como sucede en el norte del país. Si no se actúa estratégicamente en el corto plazo, pronto será tarde. Si los partidos y los movimientos regionales y locales no logran consensos plasmados en políticas de Estado38 en seguridad, educación y salud –entre otras-, las posibilidades de un desa-rrollo sostenible del Perú en el mediano y largo plazo se torna bastante improbable.

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38 Políticas de Estado aprobadas, dependiendo los casos, a nivel na-cional, regional y local. Estas políticas de Estado, estas decisiones consensuadas, se ejecutarán a través de políticas públicas.

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POLÍTICA, ECONOMÍA Y SOCIEDAD

tiempos y esCenarios, un enCuentro futuro

Walter Salas Raa

Sumilla

El presente trabajo intenta desarrollar una mirada de largo plazo en nuestra sociedad. A partir de esta, es posible reconocer tres grandes tiempo: el tiempo de la política, ubicado principalmente en la década del setenta. El segundo, es el tiempo de la económica, durante el periodo que va de 1980 a los primeros años del gobierno de Toledo. Finalmente, ahora estaríamos viviendo el tiempo de lo social, donde las políticas socia-les juegan un rol muy importante. Los partidos políticos y movimientos regionales deben prestar atención a estos diferentes tiempos para poder adecuar sus propuestas a los cambios que vive la sociedad.

Palabras clave: Tiempo, economía, política, sociedad, orga-nizaciones políticas.

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INTRODUCCIÓN

El tema de los partidos políticos y movimientos regionales en una lectura actual y con perspectiva, nos motiva a ubicarlos en tiempo y escenario, tanto en lo regional como en el país.

A partir del análisis entenderemos como las coyunturas provocan intencionalidades económicas para buscar tener definiciones polí-ticas; sin embargo, nuestra condición social histórica de pobreza, poco o nada interesó a los grupos de poder y gobernantes. Esta una de las razones por lo que me animo a plantear el tema desde este enfoque. Las bonanzas económicas muy efímeras provocaron populismos inconsecuentes, no se visionó estrategias que pudie-ran permitir crecimientos y desarrollos sostenibles, el día a día ganó muchas veces la iniciativa y emprendimiento a los políticos, sean de facto o elegidos democráticamente.

Las instituciones vinculados con lo económico y produc-tivo tuvieron un corte más hacia sí mismas que expresiones de compromiso; las coyunturas favorables fueron bien aprovecha-das económicamente, pero en la estadística histórica, dan claras muestras de poca efectividad. La sociedad civil, la población, los ciudadanos, poco a poco fueron haciendo conciencia de su parti-cipación, algunas veces provocada, otras espontánea. El Estado realizó un trabajo muy marcado en los grandes sectores de nues-tra economía, fueron evolucionando más por el lado reivindica-tivo que político-económico-social. Las lecturas de los resultados electorales tanto en escenarios locales, regionales como nacionales dan cuenta de ello, el Perú ya no era el mismo y obviamente se fue gestando situaciones y condiciones de nuevo tipo.

Este es un pretexto para contar una historia muy necesaria para nosotros, toda ley tiene su excepción y como siempre Arequi-pa marca eso. En el presente trabajo uso un enfoque político desde una lectura económica y social.

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Walter SalaS raa

¿Qué pasó hace años en el Perú y en Arequipa?

Los años cincuenta nos marcan políticamente porque se pretendió “iniciar algo”. Curiosamente, éste inicio, indica el fin de un periodo.

En términos económicos, la prioridad del régimen del Gene-ral Odría, el gobernante golpista, era acabar con la crisis que había afectado al Perú el término de la Segunda Guerra Mundial; misio-nes económicas y medidas para liberalizar la economía pautea-ban la agenda de su gestión. El resultado fue evidente, el valor del sol como moneda cayó, por lo tanto, subieron las exportacio-nes, ¿quiénes fueron los beneficiarios?, algodoneros y azucareros, o sea, agro-exportadores. El beneficio económico de estas medi-das en lo que corresponde a los ingresos del Gobierno tenía que ser depositado en el Banco Central de Reserva (BCR). La diferen-cia quedaba para los llamados “agro-exportadores”; haciendo el balance, por lo visto y la reacción, dicha operación no fue del todo aceptada ni menos de su gusto, acto que provocó la renuncia del Presidente del BCR, Don Pedro Beltrán. El hecho fue interpretado como una protesta contra esa medida. Esta es una rápida lectura del escenario en términos económicos y relaciones de poder: una cosa es el manejo económico; y otra es asegurar la maniobra polí-tica; total, el grupo de poder buscaba encontrar satisfacción con el manejo económico y el Gobierno, espacio para sus estrategias populares.

La economía liberalizada dio resultados en términos de inversiones económicas, los indicadores muestran estadísticas nunca antes vistos y todo al amparo de medidas que obedecían a estrategias claramente dirigidas a empresas norteamericanas; el nuevo código de minería y la nueva ley de petróleo, posibilitaron el ingreso de empresas cuyo objetivo era el de explotación de nuestros recursos naturales. A partir de estos indicadores es que se entien-de lo que ocurrió tiempo después; por ejemplo, la guerra entre las

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dos Coreas, benefició enormemente al Perú, en tanto que nuestra economía exportadora tenía como gran destino a Norteamérica, y era este país, el que demandaba productos nuestros para abastecer “la guerra”. “El beneficio” era evidente, se generó un “mayor ingre-so” al Gobierno, cuyos fondos fueron utilizados en obra pública, lo cual posibilitó un mayor apoyo al régimen de Odría con una voca-ción claramente populista. Como toda primavera tiene su fin, la paz entre las dos Coreas hizo menos necesario productos peruanos, vía mercado norteamericano, lo que trajo como consecuencia menores ingresos económicos, lo que posteriormente significó la baja en la popularidad del régimen del dictador.

Este modelo agro-exportador puso poco énfasis en el creci-miento y desarrollo industrial, era de entender que no se podía depender de “eventos externos” para gestiones gubernamentales, no lo hacía sustentable y sostenible como hoy se señala; lo cual motivó tiempo después, empezar a tener inversiones extranjeras en el sector manufacturero, incipiente inicio, pero que de ninguna manera significó un crecimiento importante del sector.

Esta lectura nacional evidencia a un Gobierno cuya popula-ridad se debió a una relativa bonanza económica; sin embargo, el grupo de poder dominante, no dio satisfacción y respaldo pleno al régimen en tanto que éste no dio muestras de salvaguardar sus intereses; allí comienza el fin del periodo del ‘ochenio’1. La “oligar-quía” se consolidó formando una Coalición Nacional, el diario La Prensa fue puntal en esa coyuntura. En Arequipa se gestó un movimiento llamado la “Revolución de Arequipa”, se formó la Democracia Cristiana y regresaron varios que fueron exilados; lo curioso de ésta coyuntura, las palmas de toda esta gesta contes-tataria se las llevó Pedro Beltrán, quien fue premiado por luchar contra el dictador a quien tiempo antes, ayudó y apoyó.

1 Así se denomina el periodo de gobierno del General Manuel A. Odría (1948-1956). (Nota del Ed.)

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Walter SalaS raa

En una lectura nuestra, muy de Arequipa, tenemos que la auto titulada “revolución restauradora” del General Odría colap-saba a los cinco años de emprender su marcha; las políticas emana-das de una economía que se sustentaba en la estrecha dependencia con el capital extranjero y la relativa bonanza por la demanda de nuestros productos fracasaron; la irrestricta libertad de comercio empezó a dar sus frutos: quiebra de empresas nacionales, fuga de capitales al exterior, etc.

En el plano social estos efectos se hicieron sentir con más fuerza en los sectores populares, cuyas condiciones de vida ahon-daron su deterioro. La crisis económica se hacía más evidente; la presión, tanto de grupos dominantes, como de los sectores popu-lares, se profundizaba. A finales del gobierno, para menguar esta situación, se dictó medidas monetaristas tales como: economizar los gastos en obras públicas y continuar solo las que están en cons-trucción de acuerdo a los recursos, incrementar la recaudación fiscal con nuevos impuestos y detener la expansión del circulante. Las nuevas medidas privilegiaron al sector agro exportador y puso en mayor desventaja a los pro industrialistas, ya que dichas medi-das vinieron acompañadas con una nueva devaluación monetaria, restringiendo más la importación de bienes de capital, tan necesa-rios para este sector.

Para estos años Arequipa ya fue acumulando su deterioro a nivel industrial, por ese reordenamiento productivo en el conjun-to de la economía. Su puesto de privilegio (Arequipa ocupaba en segundo lugar de importancia en industrias) fue desplazado y muchas empresas decrecieron notablemente, principalmente las manufactureras. Lo endeble de la economía regional sureña se puso de manifiesto, cuando en 1955 se produjo una fuerte sequía que afectó principalmente Cusco, Puno, Ayacucho y Apurímac, siendo calificada como “calamidad nacional”. Uno de los efec-tos inmediatos de esta sequía, fue el crecimiento acelerado de las migraciones que se dirigieron a ciudades como Arequipa, pero,

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al no ser absorbidas por el deterioro industrial que se experimen-taba, agudizaron el problema. La industria Arequipeña también sufrió por esta sequía, ya que su principal mercado recortó sus demandas considerablemente.

Es esta la situación descrita por las fracciones industriales de Arequipa, que junto a los profesionales y capas medias, volvie-ron a agitar las banderas de la descentralización, multiplicando así el clima de malestar que se vivía en el país. Frente a esto, Odría intentó calmar a los sectores en conflicto convocando a eleccio-nes generales (febrero de 1955). De inmediato los “ideólogos” de nuestra ciudad, lanzan un comunicado público en donde critican la política del gobierno y llaman a la unidad nacional para luchar contra el centralismo, por una industrialización de las provincias y un verdadero Estado Nacional. Este comunicado titulado “Invo-cación a la ciudadanía” se convirtió en el principal documento agitador de la oposición al gobierno de Odría. Los hacedores de esta “Invocación….” fueron, entre otros, Mario Polar Ugarteche, Jaime Rey de Castro, Héctor Cornejo Chávez, etc. Todos social-cristianos, muchos de ellos ligados a la Cámara de Comercio e Industria de Arequipa. Luego, el instrumento político usado para proponer acciones concretas fue la IV Convención de Cámaras de Comercio, evento realizado en 1955. Allí se evaluó, debatió y propuso un ideario; ese fue un encuentro con el futuro, donde Estado, Empresa y Trabajo, construyeron una visión compartida; éstos tres componentes fueron puestos en la expectativa de asumir una responsabilidad política, económica y social.

No podemos obviar otro emprendimiento arequipeño producto, desgraciadamente, de los terremotos que ocurrieron en Arequipa. Mediante la Ley 12972, el gobierno de Manuel Prado, creo la Junta de Rehabilitación y Desarrollo de Arequipa (JRDA), con que gozaba de autonomía económica y administrativa; y con un tiempo de duración de veinte años.

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Los sismos que sucedieron el 15 de enero de 1958 y el 13 de enero de 1960 con una intensidad promedio de 9° en la esca-la Modificada de Mercalli, afectaron gravemente a la ciudad. El gobierno reaccionó con rapidez y decretó la creación de la JRDA. El primer presidente de la JRDA fue el doctor Juan A. Bustaman-te de la Fuente, tuvo la tarea más difícil de todo proceso: empe-zar. Bustamante dirigió la Junta con un presupuesto exiguo, ya a los cinco meses tenía un plan de acción que tomaba en cuen-ta, aparte de la reconstrucción de las viviendas, la restauración de monumentos y la estrategia de promoción económica. “En la Junta no se hacía política. No había partidos, el partido era Arequipa”. Todos trabajaban ad honorem y eran empresarios arequipeños notables. La asamblea era de quince miembros de los cuales sólo cinco representaban al Ejecutivo; el resto perte-necía a instituciones diversas como sindicatos y colegios profe-sionales. A grandes rasgos, la JRDA reconstruyó la ciudad a partir de un sistema denominado “de ayuda mutua”: los propios damnificados participaban en las obras y el Estado proveía los materiales. Se estableció un nuevo sistema de electrificación y se restauraron los monumentos mediante el Consejo Nacional de Monumentos Históricos. El plan de desarrollo contempló, entre otros proyectos, la creación de la Fábrica de Cementos Yura, el Parque Industrial de Arequipa –con más de 40 fábricas beneficia-das por un plan de exoneración tributaria– y un plan vial cuya mayor obra fue la Variante de Uchumayo, la entrada principal de Arequipa. También se elaboraron los estudios completos a nivel de ejecución del Proyecto Majes. En suma, fue un proceso articulado y desprovisto de intenciones políticas que redundó a favor de la ciudad. Arequipa mantuvo su identidad.

Los tiempos y escenarios

Pasamos otro tiempo, el del Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, o sea, el Gobierno de Juan Velasco Alvarado.

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Este es el tiempo de la POLÍTICA, las reformas fueron su fortaleza, los planes de gobierno aparecen como instrumentos elaborados para un emprendimiento, según ellos, necesario para un país como el nuestro. El Perú necesitaba de un formato políti-co acomodado a las circunstancias, el tiempo marcaba a los “no alineados”, el grupo de los 77 fue un anticipo de lo que después sería nacimiento a otro tipo de asociatividades y bloques. Veamos, las reformas como la agraria, educación, industrial, etc., fueron la punta de lanza del Gobierno. El Estado interventor y empresario jugaba de taquito con modelos de desarrollo no capitalistas no comunistas, la propiedad social era su bandera y SINAMOS2 su soporte en el escenario social. Los partidos políticos, dejaron de ser intermediarios entre un Estado y una sociedad ansiosa de ver cambios; hoy no es tiempo para hablar de resultados de todo ese emprendimiento reformista, lo cierto es que el discurso y la acción fueron eminentemente políticos. Fue el escenario y tiempo de la política.

Los académicos se interesaron demasiado en todo este proceso, el Estado fue evaluado, las reformas, ni que se diga; Baella Tuesta hablaba del poder invisible; extranjeros, como François Bourricaud empezaron a usar conceptos como Oligarquía, de igual manera Flores Galindo se refirió al apogeo y crisis de la República Aristocrática; clases, lucha política y gobierno en el Perú fueron temas de moda. Caravedo fue un acucioso investigador, barria-das y elites fueron los ejes de interés en el análisis. Recordemos a Clases, Estado y Nación de Julio Cotler; de otro lado, los industria-les, poder, liberalismo, democracia, políticas y estructuras agrarias, fueron temas obligados de lecturas universitarias. La revolución

2 Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social. Creado por el Gobierno de Juan Velasco Alvarado en 1972, tenía como función movilizar organizadamente a la población y controlar las movili-zaciones sociales, siendo el aparato conector entre masas popula-res y Gobierno militar.

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participativa, el Perú de Velasco, el Peruano, un proceso abier-to, Velasco: del Estado oligárquico al capitalismo de Estado; son temas que recuerdan a Carlos Franco y Francisco Guerra García, ideólogos del Velasquismo, que junto a Carlos Delgado, marcan una etapa de mucho interés y manejo social; obvio, los sociólogos fueron protagonistas. Los movimientos también fueron evaluados, sean obreros, campesinos, barriales, aparece el Sutep3 de Zevallos Gámez, empiezan luego los calificativos del proceso, por ejemplo: reformismo burgués, transición conservadora. Pasado algún tiem-po aparecen preguntas como ¿Perú: Qué pasó?, y quien lo hizo a nombre de muchos fue Francisco Moncloa; los cambios sociales fueron evidentes, Aníbal Quijano, prominente sociólogo, se hizo famoso en el mundo hablando del Perú, y como no recordar a los Dueños del Perú de Carlos Malpica, cuyo análisis generó un nuevo indicador, el tema cayó como anillo al dedo en un discur-so anti oligárquico, reformista y político. Hasta ese momento solo hablamos de crecimiento y políticas en una economía abierta tal como lo marcaron Rosemary Thorp y Geoffrey Bertram. Este fue el tiempo de la política.

El segundo tiempo es el de la ECONOMIA. Crisis econó-mica, inflación, recesión, políticas de ajuste, deuda externa, esta-bilización, corto plazo, heterodoxia, política fiscal, relaciones financieras internacionales, política cambiaria, política monetaria, comercio exterior, etc.; ya recordamos esos tiempos, los protago-nistas de esos tiempos fueron los distintos y muchos Ministros de Economía.

1988 fue el año del desborde de la crisis económica en el Perú, el tema de la estabilización se convirtió en casi la única preo-cupación de políticos, economistas y de la opinión pública en general. El gobierno tuvo que abandonar su orientación eminente-mente populista y empezó a aplicar severas medidas de ajuste. El

3 Sindicato Único de Trabajadores en la Educación del Perú.

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resultado de la estabilización fue una privatización de facto. Puede afirmarse que el electorado peruano se inclinó hacia la derecha, la reducción del tamaño del sector público ha precedido al conser-vadurismo político, la mayor parte de la involución del poder y alcance del Estado tuvo lugar bajo el gobierno de Alan García, Presidente que se definió como socialdemócrata, y que pretendió expandir el ámbito gubernamental mediante controles y mayor gasto fiscal. Su sucesor Alberto Fujimori, ganó las elecciones tras criticar los planes privatizadores de Mario Vargas Llosa. El intento de Fujimori fue salvar al Estado elevando para si sus ingresos. La base tributaria, la disponibilidad de crédito del sector público y el electorado, cambiaron más rápido que el Estado. Recordemos que años de inestabilidad monetaria, precios distorsionados, caída de producción y quiebras, fueron los manotazos desesperados y finales de un Estado rapaz, término que utilizó Richard Webb. A todo este periodo de hegemonía de la economía, pongámoslo así, hay que darle su valor agregado, o sea, narcotráfico, terrorismo, inseguridad, etc. Nuestros bolsillos, billeteras, empleo, recuerdan bien este tiempo de la economía.

Los efectos del tiempo de la economía fueron: entre 1986 y 1991 el número de pobres se elevó de 7,5 a 12 millones, los pobres extremos se elevaron de 3 a 5 millones. En 1993 el 59% de la población fue calificada como pobre y el 23% en situación de miseria. La política social se centró en la recuperación económi-ca y mayor eficiencia del gasto público social en el marco de la “estrategia nacional de alivio a la pobreza”. Las medidas apun-taban a estabilizar la economía, vía un estricto control de la caja fiscal, la ampliación de la base tributaria, la ejecución de reformas estructurales en toda la economía y la eliminación del sistema del control de precios. Pasado el tiempo de crisis, las cifras macroeco-nómicas comenzaron a cambiar de color, el azul fue poco a poco tiñendo las sabanas estadísticas, fue la época de los discursos a favor de las cifras macroeconómicas, los indicadores daban mues-

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tra de ello y había que creerles. Los resultados registrados en el periodo l980-l996, muestran una correlación positiva entre el PBI y los gastos del Gobierno, es decir, crece el PBI y crecen los gastos del Gobierno.

El tiempo de la economía empezó también a mostrar indi-cadores positivos, los rojos fueron dejados de lado por los azules; viejos conceptos usados en demasía fueron cambiando por los de crecimiento, inserción internacional, credibilidad, calificación país, reservas internacionales netas, inflación baja, etc.; empieza un nuevo discurso y tiene que ver con las políticas sociales, el Estado a partir del Gobierno necesita llegar más a la población, a la pobreza y pobreza extrema le suman población vulnerable, la atención está focalizada y se hace uso de todos los medios para dar cuenta que hay sensibilidad social, hay crecimiento por lo tanto hay que compartir, recuerden el chorreo de Toledo, etc.

El tiempo de lo SOCIAL. El desarrollo de las políticas socia-les se produce luego del reconocimiento de los derechos humanos y para ello fue indispensable que quien tiene el poder político y económico, acepte que el otro ser humano, que carece de ellos, tiene derecho a ciertas condiciones de la existencia que solo pueden establecerse si los grupos que tienen poder, aceptan el derecho de los que no tienen y están dispuestos a tolerar un “sacrificio” en sus ingresos y su poder social, para hacer efectivo ese derecho. Las políticas sociales incluyen servicios básicos como la educación, la administración de justicia, los programas alimentarios, el apoyo productivo a la población pobre, la formación de capital social, aspectos culturales, etc.; todos son conceptos que dan cuenta de una idea genérica respecto de cómo entró el tema y como fue sien-do “aceptado” como política de Estado, a pesar de todo.

Una política social está referida a parte del gasto social que puede ser clasificada según su naturaleza, sea esta univer-sal o focalizada, sean los beneficiarios individuales o colectivos;

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además, pueden tener una clasificación a partir de los ejecu-tores, o sea, los Ministerios, de los cuales, son nueve los que tienen políticas sociales.

El tiempo de lo social empezó mucho antes de tener una denominación relacionada con la política y la economía, obvia-mente que sus efectos políticos los encontramos en el tiempo reciente, pero vale la pena hacer cierto detalle de los Programas Sociales desde los años noventa, lo cual nos va a permitir entender situaciones presentes.

Gobierno de Alberto Fujimori 1990-2000

- Programa de alimentación y nutrición de la familia en alto riego – PANFAR

- FONCODES- PRONAA- FONAVI- Programa WAWA WASI- Programa integral de nutrición – PIN- Seguro integral de salud – SIS- Programa de apoyo al ingreso temporal – PAIT- Programa municipal de vaso de leche- Programa de salud alimentaria- Programa de alimentación complementaria para grupos de

mayor riesgo – PACFO- Programa de alimentación y nutrición al paciente ambula-

torio con tuberculosis y familia – PANTBC

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- Programa de alimentación y nutrición del menos en estado de abandono y riesgo nutricional – PROMARN

- Agua para todos- Comedores populares

Gobierno de Alejandro Toledo 2001-2006

- Techo propio- JUNTOS- Mi cocina- A trabajar rural- A trabajar urbano

Gobierno de Alan García P. 2006-2011

- Agro-rural- Programa de mantenimiento de infraestructura y riego- Agro-emprendedor- Construyendo Perú- Estrategia nacional CRECER- Electrificación rural- Programa nacional de asistencia alimentaria

Gobierno de Ollanta Humala 2011-2016

- Qali warma- Cuna mas- Beca 18

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- Pensión 65- Construyendo Perú

Aparte de los programas sociales señalados y usados polí-ticamente, indicamos algunos conceptos básicos. Por ejemplo, la pobreza y pobreza extrema en el Perú, a partir de estadísticas del INEI, que señalan que 509 mil personas dejaron de ser pobres el 2012. Creen ellos, que dos factores explican la reducción de la pobreza: primero, el crecimiento económico; y segundo, los programas sociales que están llegando a todas las áreas del país, según dicen. Indican, además, que 69 mil personas dejaron de ser pobres extremos; sin embargo, un millón ochocientos mil perua-nos aún se encuentran en pobreza extrema. Recordamos y traemos a reflexión estas cifras para indicar que la política social del Estado Peruano tiene como propósito principal la lucha contra la pobreza, para lo cual ha diseñado un conjunto de programas sociales que tienen que ver con desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales, promoción de oportunidades y capacidades económicas; y, establecimiento de una red de protec-ción social.

El tiempo de lo social lo podemos ver también en los efectos que generó en los partidos políticos y los movimientos regionales. Nuestros alcaldes, tanto distritales como provincia-les, así como la Presidencia del Gobierno Regional, son producto de resultados electorales que hoy llaman la atención del análisis. Salvo el APRA, en una oportunidad en el Gobierno Regional, sus Presidentes son de lectura local, o sea, producto de movimien-tos regionales y locales con liderazgos propios; en los Gobiernos locales es lo mismo, salvo también, alcaldes del APRA. La lectu-ra nacional desde los noventa indica esa tendencia; Fujimori, Toledo y Humala son eso, salvo también García que representa al APRA. La traducción de todo este periodo tanto en lo local, regional como en lo nacional, expresa la emergencia de movi-

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mientos regionales, solos y aliados, que hacen su aparición en el escenario político nacional marcando nuevas tendencias; el ejemplo actual es Ollanta Humala, quien gana la Presidencia de la República no con el voto de Lima, que es el tercio de la pobla-ción electoral, sino, con el voto básicamente “provinciano”.

Esta reflexión del tiempo de lo SOCIAL, ha marcado esce-narios que han expresado sus dinámicas políticas con presen-cias de partidos políticos y movimientos regionales apostando a un nuevo discurso; hoy lo llaman ‘la estrategia de la inclusión social’. Los nuevos actores de este escenario político han insistido en presentar a lo social como prioritario en la política del Estado, quizás conceptos como el de políticas sociales y programas socia-les quieren significar el sumo de la inclusión social visto desde varios enfoques; pero, básicamente, lo social marca hoy su tiempo, como lo fue lo económico antes, y lo político, mucho antes.

El encuentro futuro

El discurso “político” del gobierno reformista de Juan Velasco, marcó un referente en nuestra historia reciente. El propó-sito fue generar condiciones al país para que sea más moderno y así, poder ser un país de mejor mundo, donde ni un sistema ni el otro fueron su referente; la reunión del grupo de los No Alinea-dos selló tal propósito; las reformas fueron su caballito de bata-lla y la participación social a través de SINAMOS. No necesitó de partidos políticos, marcando a su vez un distingo, tener una fuerte carga ideológica para dar soporte a su discurso político.

Lo ECONÓMICO tuvo dos tiempos, la crisis puso en evidencia nuestra condición vulnerable ante este tipo de situacio-nes, tanto por factores internos como también por efectos externos; más de una receta económica, de propios y extraños, fueron temas de día a día, todo marcado por ajustes y más ajustes y restructura-ciones. El segundo tiempo, fue obviamente el de la superación de

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la crisis y poder entrar en la etapa de crecimiento económico. Se pudo pasar del rojo al azul constante y sostenible; la nueva lectura e imagen de país mejoró definitivamente condiciones negativas y adversas pasadas. Los gobiernos que manejaron estos tiempos fueron el de Belaunde, García y Fujimori; de la crisis, estabilidad, restructuración al crecimiento.

Lo SOCIAL se hizo presente en este tiempo por su propia necesidad histórica. No era posible seguir dando cifras de pobreza extrema y simplemente pobreza, sin tener una política de Estado que diera cuenta de ello; las cifras en azul de la macro economía contrastaban con las cifras en rojo de satisfacción de necesidades y mejoramiento de calidad de vida. Todos los intentos de políticas sociales apuntaba a eso, unos más, otros menos. A nivel de gober-nantes es el tiempo de Toledo, García y Humala. No es raro, por lo tanto, encontrar resonancias cada vez más constantes de lo social como parte de un discurso reivindicativo. Ante tanta cifra en azul dando cuenta del éxito del crecimiento económico, un indica-dor importante fue ganar elecciones planteando la estrategia de la inclusión social en contraste del discurso azul del crecimiento, este fue un bolo ganador. Este nuevo discurso, nuevo escenario, nuevo tiempo, puso en inmejorables condiciones a partidos polí-ticos y movimientos regionales que apostaron a la estrategia de la inclusión social como una contraparte necesaria de la estrategia del crecimiento económico.

El futuro, en la perspectiva de los partidos políticos y movimientos regionales, tiene que darse en el sentido de que lo ECONÓMICO, puede permitir el logro de lo SOCIAL y con ello, consolidar lo POLÍTICO. Así mismo, generar las condiciones para que el Estado, el capital y el trabajo se encuentren, provocando una sinergia sobre la base de visiones compartidas; tomando en cuenta la relación de la política, la economía y lo social.

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El futuro en la perspectiva de los partidos políticos y movi-mientos regionales necesita tomar en cuenta que el crecimien-to económico no genera ni crea condiciones para una inclusión social sostenible y sustentable; solo a partir del desarrollo econó-mico, productivo y social se puede llevar a cabo la estrategia de la inclusión social, con metas sumamente realizables, hecho por el cual se deberá consolidar el tiempo de lo político, lo económi-co y lo social.

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DE LA ALTIVEZ A LA CHATURA: ARQUEO DE LA POLÍTICA AREQUIPEÑA

José Luis Vargas Gutiérrez

Sumilla

El trabajo intenta explicar el devenir de la política arequipeña, no sólo a través de sus personajes sino también de las organizaciones. El autor plantea que dicho devenir no ha sido auspicioso para Arequipa y mucho menos para consolidar parte de la identidad arequipeña basada en su espíritu levantisco y rebelde, pues la actual escena política regional presenta organizaciones y actores desvinculados con la nueva realidad y necesidades de desarrollo que demanda la Región.

Palabras clave: política arequipeña, nuevos actores, desa-rrollo regional, retos actuales.

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Buena parte de la identidad arequipeña está relacionada con el poder político1. El pueblo arequipeño, levantisco y rebel-de, o “revolucionario”, como nos gusta auto titularnos, ha

protagonizado a lo largo de la historia republicana, varios movi-mientos que le hicieron ganar el título de “León del Sur”, cuyos rugidos marcaban las pautas por las que todo el país debía tran-sitar. Así, varias presidencias o proyectos nacionales se hacían o deshacían en estas tierras.

Pero la Ciudad Blanca no sólo era rugido y protesta. Buena parte de la Arequipa republicana está colmada de varios juristas y pensadores políticos que le dieron lustre y sustento a la rebel-día. Nombres como Francisco Mostajo, Lino Urquieta, José Luis Bustamante y Rivero, Víctor Andrés Belaúnde y un largo etcétera, ayudaron a que la ciudad inflara el pecho de orgullo porque sus protestas estaban llenas de propuestas políticas lúcidas y muchas veces vanguardistas que se plasmaron en la creación de organi-zaciones vitales para comprender la vida política nacional del siglo pasado, tales como la Democracia Cristiana, base del Partido Popular Cristiano, Acción Popular, etc.

Con esos antecedentes, resulta fácil comprender por qué Arequipa, en el plano político, se ganó la denominación de ser la gran protagonista del Perú republicano, por lo menos hasta buena parte de la primera mitad del siglo XX. Hoy, ya no lo es y en el panorama no hay señales que nos puedan hacer creer que la situa-ción va a cambiar.

1 He desarrollado ampliamente este tema en “Identidad y cultura, freno o acelerador del desarrollo, el caso de la Macro Región sur”, en Cuarto de Hora, ensayos de cultura, comunicación y política del Perú contemporáneo, UCSM, Arequipa, 2009.

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La política arequipeña, hoy

De ser el siglo pasado cuna de ideas y organizaciones políti-cas, hoy transitamos por su inexistencia o caricaturización. Nues-tra ciudad ya no produce ideas políticas, mucho menos organi-zaciones políticas. No tenemos, lamentablemente, a los mostajos, urquietas o bustamantes que irrumpan con propuestas innova-doras en la escena regional, mucho menos en la nacional (basta recordar algunos de nuestros representantes al Congreso de los últimos años para deprimirnos). Quizás para muchos, el llamado ‘arequipazo’ del 2002 fue la oportunidad para que Arequipa recu-perara sus laureles de ayer, como reza su himno; sin embargo, eso no ocurrió. Lo que demostró esa protesta es que los nuevos prota-gonistas del escenario político local, aunque se autodenominen líderes, no dejan de ser meros jefe o cabecillas que actúan según la coyuntura, o en todo caso creando situaciones para realimentarse de poder y luego negociar algunas cuotas sin sustento propositivo o programático. Han pasado más de 10 años de ese movimiento social y el escenario político que tenemos en la actualidad confir-ma nuestra hipótesis.

Arequipa no ha escapado de la nueva dinámica de la polí-tica nacional caracterizada, por un lado, por el debilitamiento y crisis de los partidos tradicionales y, por el otro, por el nacimiento de movimientos regionales y partidos locales que en los últimos años vienen ganando mayor protagonismo. Al igual que en todo el país, en nuestra ciudad sólo hasta las elecciones del 2002 tuvi-mos la experiencia de que un partido político tradicional ganara la conducción del gobierno regional y el provincial. De allí para adelante, la historia ha sido otra. Movimientos y partidos loca-les, como “Tradición y Futuro” o “Arequipa Renace”, son la que se han presentado como las nuevas protagonistas de la escena política local. Sin embargo, a casi diez años de estas experiencias cabe interrogarnos si con estos nuevos actores la política local ha

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mejorado, si se ha superado las taras que llevaron al caos a los partidos tradicionales o, simplemente, cuánto se ha beneficiado la región o la provincia en términos de eficiencia de gestión con estos nuevos actores.

Quizás aún es poco el tiempo transcurrido para hacer un balance objetivo acerca de la mejoría o peoría que se ha experimen-tado con estos nuevos actores; sin embargo, ya hay algunos adelan-tos. Por ejemplo, en un reciente análisis, hecho por Martin Tanaka y Yamilé Guibert2 midiendo lo que ellos denominan el “índice de enraizamiento total”; es decir, logros electorales de estos nuevos movimientos o partidos en la presidencia regional, consejos regio-nales y alcaldías provinciales, el resultado es muy pobre, son expe-riencias que aún no cuajan integralmente que permitan exponer una imagen de poder consistente tanto local como nacionalmente. En otras palabras, es cierto que en Arequipa, los partidos tradicio-nales han ingresado a un proceso irreversible de insignificancia, es cierto que éstos han sido reemplazados y desplazados por movi-mientos y organizaciones locales propias, pero también es cierto que éstos son aún muy débiles o que lo único que lucen es un altísimo talante fragmentario. Si a eso le sumamos debilidad de los nuevos actores regionales, incapacidad de gestión, poco ánimo de articulación macroregional y corrupción, entonces lo que tenemos como resultado es desencanto o poca esperanza con esta nueva experiencia. Quizás por eso es que en coyunturas políticas de tras-cendencia, la voz o presencia de estas nuevas organizaciones, o no son oídas o poca o ninguna importancia tienen a nivel nacional.

Creo que a esa situación se ha llegado debido a varios proce-sos. Uno de ellos tiene que ver por la “cultura camaleónica” de la política local; es decir, el abanico de colores con que se han pintado

2 Ver de los autores “Entre la evaporación de los partidos y la de-bilidad de los movimientos regionales...”, en El nuevo poder en las regiones, PUCP, Lima 2012.

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nuestros políticos en los últimos procesos electorales: chacanos de color verde vestidos con el rojizo polo nacionalista que antes lucían el naranja fujimorista; o autodenominados izquierdistas, aliados con apristas; o en casos extremos, autoproclamados ideólogos senderistas que luego coqueteaban con el humalismo y terminaban usurpando la imagen y organización política de Alfonso Barrantes Lingán3. Si a esa paleta de colores, le sumamos el prontuariado, la desvergüenza de varios de ellos, y la cada vez más grosera abun-dancia de agrupaciones que se presentan en cada proceso electoral4, tendremos como resultado la imagen que hoy se ha instalado en la opinión pública; es decir, la política copada por cínicos, arribistas y pendejos, como lo diría Juan Carlos Ubilluz5.

Es obvio que esas son características que no describen únicamente a la política local, sino también nacional. Pero recor-demos que la política nacional, representada por las tradiciona-les agrupaciones o partidos políticos nacionales, ha tenido una dinámica propia que estalló durante el fujimorismo. Del año 2000 para adelante se abrió para el interior del país, y consecuen-temente para Arequipa, la gran oportunidad de gestar y desa-rrollar un nuevo tipo de política, la regional, descentralista y visionaria que pudiera ser la alternativa o respuesta al desgaste y crisis a la política nacional, pero eso aún no ocurre. Un evento como el que hoy nos congrega debiera servirnos para encontrar las maneras de hacerlo.

3 He desarrollado este tema en “Elecciones regionales, entre el man-do y el desarrollo”, en Op. Cit.

4 Ver “Lluvia de candidatos y votos dispersos en Arequipa… “,en http://www.larepublica.pe/17-06-2013/se-avizora-lluvia-de-candidatos-en-arequipa-para-el-2014

5 Juan Carlos Ubilluz. Nuevos súbditos. Cinismo y perversión en la socie-dad contemporánea. Lima, IEP, 2006. También puede verse “El país de los pendejos”, en Quehacer 161, Lima, Desco, 2006.

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Del año 2000 para adelante, es decir, ya en el siglo XXI, el interior y el país todo experimenta situaciones distintas. Si bien la política sigue siendo un tema pendiente, hay otros que nos permi-te respirar con cierto alivio. Por ejemplo, ya no estamos en el país atravesado por la crisis económica y la agudización de la pobreza que gestaba, según muchos, las bandas violentistas, sanguinarias y antisistema que caracterizó al Perú en su último tercio del siglo pasado. En la actualidad, debemos reconocer que tenemos una economía con un crecimiento boyante cuya aporte mayoritario proviene de provincias6, de aquellas cuya economía está vincula-da fundamentalmente a la minería y la agroindustria, como es el caso de Arequipa. Esta situación ha generado dos efectos inmedia-tos: mayor atracción para las inversiones y consecuentemente una rápida reducción de la pobreza monetaria7. Como lo he mencio-nado en otro trabajo8, esta situación se hace claramente evidente con la aparición sistemática de grandes centros comerciales que vienen reconfigurando el panorama urbano y social de la ciudad, pues no solo hay una explosión en costos e inversiones ligados a la renta del suelo, sino también a la presencia de una nueva clase media que tiene en Arequipa, una de sus principales presencias9.

6 Puede verse “Poder económico y política en las regiones”, en Poder 360, diciembre del 2010.

7 Según el INEI, el índice de pobreza de Arequipa es del 11,9%, uno de los más bajos del país.

8 Puede verse, “Arequipa, revolución”, en Mundo Ordinario, UCSM, Arequipa, 2011.

9 Según el último umbral de medición presentado por el Banco Mundial, el Perú es un país de ingresos medios altos, lo que en términos absolutos significa la presencia de una clase me-dia que bordea los 9 millones de peruanos. Después de Lima, Arequipa cuenta con la mayor concentración de esa nueva clase media (67%). Puede verse, Arellano Marketing. Estudio nacional del consumidor peruano. Lima, 2013.

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Arequipa integra pues ese nuevo bloque de poder econó-mico que ha venido gestándose a nivel nacional en los últimos años10. Ese poder continúa impulsándolo, sin duda, la actividad minera con Cerro Verde a la cabeza. Siguen en importancia los grupos alpaqueros y textiles y, en los últimos años resalta también la industria de la construcción11. A diferencia del norte perua-no, ese bloque económico aún no organiza un nuevo y necesario bloque político o busca conectarse íntegramente con el existente12. Andar en cuerdas separadas viene impidiendo un mejor desarro-llo de la política local13.

10 El Índice de Competitividad Regional (ICR) del 2012, que mide institucionalidad, infraestructura, salud, educación, innovación, ambiente, evolución sectorial y desempeño económico, coloca a Arequipa en segundo lugar después de Lima. Puede verse, http://www.cnc.gob.pe/indice-regional/presentacion/indice-de-com-petitividad-regional-icr

11 Un informe detallado se encuentra en “Poder económico y política en las regiones”, Op. Cit.

12 Para las elecciones regionales del 2006 apareció la agrupación “Compromiso”, sindicado como una organización nacida en el seno de la Cámara de Comercio de Arequipa. Su candidato, Car-los Leyton llegó a ser vicepresidente regional y luego Ministro de Agricultura del gobierno aprista. Su influencia en la política local aún está por investigarse.

13 Es pavorosa la confesión que hizo el actual alcalde provincial en una carta pública. Dijo:”…no tenemos dinero para hacer casi nada por el desarrollo de nuestra ciudad. Hemos logrado el apoyo de la Asociación Civil Cerro Verde para que financie los intercambios viales…ellos se en-cargan de licitar y contratar a la constructora con la cual no tenemos ningún vínculo y llegamos al extremo de pedir cita con la constructora y Cerro Verde para intermediar y solicitarles se haga la obra lo más pronto posible…”. Puede verse: Vargas, José Luis http://blog.pucp.edu.pe/item/156626/el-verdadero-alcalde-de-arequipa

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Las tareas políticas para una mejor política, hoy

El nuevo escenario que hoy muestra nuestra ciudad plantea nuevas tareas o retos políticos que deben ser atendidos para que la experiencia de los movimientos u organizaciones que aquí se gestan no sigan siendo fuente de frustración o desencanto. Resu-miendo, el nuevo escenario está caracterizado por una economía regional boyante, con una reducción significativa de la pobreza y la aparición de un nuevo bloque clasemediero. Es decir, me atrevo a señalar que en nuestra ciudad el nuevo lenguaje político debiera sintonizar con esa realidad y las nuevas exigencias o necesidades que ella demanda.

Esto que es nuevo, no debiera hacernos olvidar que hay aún tareas pendientes que hacen que la política siga estando en rojo. Uno de ellos es la consolidación del proceso macroregional. Históricamente, Arequipa ha sido gestora de ese proceso que se oficializó y es política de Estado desde hace 12 años. Sin embar-go, sabemos que ese proceso aún es trunco o cojo, y Arequipa, fiel a su espíritu integrador y descentralista, ha demostrado que tiene todo el ánimo de concluirlo para que la descentralización no sólo sea una palanca de desarrollo, sino también la clave para la necesaria reconstrucción de nuestro Estado. Esa es pues una de las tareas pendientes que debe incorporarse al nuevo lenguaje de la política local para que ésta sea verdaderamente renovadora y esperanzadora, materializándola con los proyectos que ya están en marcha o pendientes como la Carretera Interoceánica o Majes Siguas II. Reconozcámoslo, esas obras sin un trasfondo de integra-ción macroregional con Puno, Cusco, Moquegua y Tacna serán inútiles, y tienden a ser otro de los grandes fracasos y desperdicios de los que ya está sembrada nuestra historia.

Otra de las viejas tareas pendientes tiene que ver la recons-trucción de la confianza o apego a la política de nuestras actua-les generaciones. Los nuevos políticos locales, aquellos que han

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querido hacerle frente a la vieja y desgastada política nacional, provienen de la misma cuna de formación; es decir, el mundo moderno. Sabemos que hoy vivimos en otro escenario, la llamada sociedad global, postmoderna o la sociedad de la nueva moder-nidad. Es decir, Arequipa no está desconectada de lo que ocurre en el mundo, no escapa de la virtualización de la realidad, que trae consigo la inmediatez y banalidad, como tampoco está ajena a los nuevos problemas de las sociedades neomodernas como por ejemplo el riesgo, y cuando hablo de riesgo no solo me refiero al tema de la seguridad ciudadana, sino, para nuestro caso particu-lar, del riesgo natural del cual nuestra ciudad ha demostrado que no está mínimamente preparada14.

Este nuevo escenario debiera servir para que nuestros polí-ticos elaboren un discurso que sintonice con las expectativas o necesidades de la población, principalmente las constituidas por jóvenes a quienes hay que atraer no sólo con los nuevos recursos infocomunicacionales, sino también combinándolos con un ejer-cicio que a pesar de su tradicionalismo sigue vigente; es decir, los movimientos u organizaciones locales deben seguir siendo espa-cios de estudio, análisis, debate y adoctrinamiento y creo que eso debe hacerse a la vieja usanza de la política tradicional; o sea, cara a cara, usando el local partidario, visitando las zonas marginales, contactándose con la gente, etc. Creo que pensar que la política puede hacerse virtualmente es un error. La política sigue exigién-donos la presencia y el contacto con la gente real, son sus necesi-dades reales.

Como verán, si los movimientos u organizaciones regiona-les quieren realmente constituirse como tales, quieren trascender y no caer en los mismos males o taras de la política tradicional, deben acometer todas estas tareas. Y como si fueran pocas hay

14 Una persistente lluvia de 8 horas ocurrida en febrero del 2013, puso a nuestra ciudad en estado catatónico.

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otra que no podemos obviar; es decir, los movimientos y organi-zaciones regionales también deben liar con una estructura jurídica y legal diseñada para que toda la política nacional se envilezca. Por ejemplo, es imposible hacer política en serio con organizacio-nes que se alzan victoriosas con porcentajes electorales irrisorios, es imposible hacer política en serio con una ley que permite que los perdedores electorales confabulen mafiosamente para revocar inmediatamente a los elegidos, etc. y así podríamos seguir ejem-plificando cómo es que nuestro orden legal ayuda a degradar a la política. Las soluciones ya se han discutido y se han presentado al Congreso, pero sabemos que “Otorongo no come Otorongo”; por tanto, esas viles reglas de juego seguirán allí hasta que exista la auténtica voluntad para reformarla.

Como hemos visto, el panorama descrito nos plantea una serie de retos que debiera comprometernos a todos, pero funda-mentalmente a quienes quieren dirigirnos o gobernarnos. Ojalá que todos esos, a quienes ya se les vislumbra en las preferencias electorales de cara al próximo año, estén a la altura de las mismas para que la política arequipeña, aquella que alguna vez alcanzó un importante grado de altivez, recupere ese estatus por el bien de la región y el país todo. Caso contrario, sólo le espera la medianía o chatura. Crucemos los dedos para que el próximo año ocurra lo primero y no lo segundo.

Bibliografía

Arellano Marketing (2013) Estudio nacional del consumidor peruano. Lima: Arellano Marketing.Índice de Competitividad Regional (ICR) (2012) Disponi-ble en: http://www.cnc.gob.pe/indice-regional/presenta-cion/indice-de-competitividad-regional-icr.

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Pimentel, Jerónimo (2006) “El país de los pendejos” Una entrevista a Juan Carlos Ubilluz. Revista Quehacer Desco. Lima, N° 161, pp.110-115.Revista Poder 360 (2010) “Poder económico y política en las regiones” Disponible en: http://www.poder360.com/arti-cle_detail.php?id_article=5073.Vargas G., José L., Tanaka. Martín et alUbilluz, Juan Carlos (2006) .Nuevos súbditos. Cinismo y per-versión en la sociedad contemporánea. Lima: IEP.Vargas G., José Luis (2011) Cuarto de Hora, ensayos de cultu-ra, comunicación y política del Perú contemporáneo. Arequipa: UCSM.(2009) Mundo Ordinario. Arequipa: UCSM.(2012). El nuevo poder en las regiones. Lima: PUCP.

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POLITICA ELECTORAL SUBNACIONAL EN EL PERÚ: FRAGMENTACIÓN,

COMPETITIVIDAD Y CONCENTRACIÓN REGIONAL, PROVINCIAL Y DISTRITAL

ENTRE EL 2002 Y 2010

Jorge Aragón

Sumilla

En diferentes regiones y países del mundo, el estudio de la política en espacios subancionales ha venido ganando importancia durante las últimas décadas. El Perú no ha estado completamente ajeno a este desa-rrollo; sin embargo, es claro que en nuestro país hay todavía muchos temas y aspectos sobre los cuales conocemos poco en relación con esta dinámica política subnacional. Reconociendo que una adecuada comprensión de cualquier fenómeno social y político requiere de estudios de caso y de estudios que se orienten a identificar y explicar patrones y tendencias generales dentro de un conjunto de casos, el presente trabajo analiza la dimensión electoral de la política subnacional en el Perú. Específicamen-te, a partir de los resultados de los procesos electorales del 2002, 2006 y 2010, se consideran tres variables (fragmentación, competitividad y competencia electoral) tanto a nivel regional como local (provincial y distrital) y se señalan los principales cambios y continuidades que vienen caracterizando a la dinámica electoral subnacional en nuestro país.

Palabras clave: política subnacional, elecciones, fragmen-tación, competitividad, concentración

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Introducción

En las últimas décadas y a nivel mundial, la política subna-cional se ha convertido en un tema importante. Un aspecto interesante de este desarrollo es que esto se ha dado tanto

en países en desarrollo como en países en vías de desarrollo, y se observa tanto en estados federales como en estados unitarios. El Perú no se ha mantenido ajeno a esta tendencia y muestra de ello es el proceso de descentralización que se viene llevando a cabo desde el 2002, y que, entre otras cosas, ha incorporado la elección popular de autoridades regionales.

En términos simples, lo subnacional, en este contexto, hace referencia a lo que sucede en los niveles de gobierno que van más allá del nivel nacional. En el caso peruano, suele consi-derarse la existencia de dos niveles subnacionales: El regional y el local (provincial y distrital). Entonces, la política subnacional está compuesta por diferentes dimensiones, siendo una de ellas la electoral. Esta dimensión electoral subnacional está vinculada a los procesos de competencia y participación electoral a nivel regional y local; y de manera más específica está relacionada con lo que viene sucediendo con las organizaciones y movimien-tos regionales que compiten en estos niveles de gobierno y con la manera cómo se comportan los electores cuando eligen a sus autoridades regionales y locales.

Una ventaja que tiene el estudio de la política subnacio-nal, incluida la electoral, es que puede hacer uso de lo que se ha desarrollado para estudiar lo que sucede a nivel nacional. Específicamente, en relación con el estudio de las dinámicas de competencia y participación electoral, hay una amplia literatura sobre procesos o resultados que son clave para entender la rela-ción entre la oferta y la demanda política dentro de un régimen político democrático. Para mencionar solo algunos de ellos, los

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Jorge ArAgón

procesos de fragmentación1, competitividad2, concentración3 y volatilidad electoral4.

Como no podía ser de otro modo, la política electoral subnacional no se agota en los cuatro conceptos y sus indica-dores ya mencionados. Sin embargo, creemos que su análisis es fundamental para comprender mejor lo que viene sucediendo en

1 El concepto de fragmentación electoral alude a la dispersión de los votos emitidos en relación con las opciones políticas (partidos, or-ganizaciones o candidatos) que compiten en una determinada elec-ción. Un indicador comúnmente usado para medir el grado de frag-mentación electoral en un proceso electoral particular es el Número Efectivo de Partidos (NEP).

2 El concepto de competitividad electoral alude a la distancia que se ha producido entre los partidos, organizaciones o candidatos que ocuparon el primer y el segundo lugar en un determinado proceso electoral. Por lo tanto el indicador comúnmente usado para medir el grado de competitividad registra la diferencia en el porcentaje de votos válidos emitidos entre las opciones electorales que que-daron en primer y segundo lugar.

3 El concepto de concentración electoral alude a la capacidad que tuvie-ron las dos opciones electorales más votadas para atraer las preferen-cias electorales. El indicador de concentración electoral más común-mente usado registra valores que van en un rango de 0 a 1, donde 0 corresponde al mínimo y 1 al máximo de la concentración electoral.

4 El concepto de volatilidad electoral alude a los cambios en las prefe-rencias electorales que se registran de una elección a otra. El indicador de volatilidad electoral más comúnmente usado registra también va-lores que van en un rango de 0 a 1, donde 0 corresponde a la mínima volatilidad electoral posible (es decir, en conjunto, las organizaciones políticas que participaron en dos procesos electorales consecutivos conservaron el mismo apoyo electoral) y 1 a la máxima (es decir, en conjunto, las organizaciones políticas que participaron en dos proce-sos electorales consecutivos perdieron por completo el apoyo electo-ral conseguido en la primera de estas elecciones ).

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el Perú a nivel subnacional en torno a la relación entre la ofer-ta política (partidos, organizaciones y candidatos) y la demanda política (los electores). En esta dirección, el principal objetivo de este trabajo es presentar y analizar la evidencia que se ha veni-do acumulando sobre la fragmentación, la competitividad y la concentración electoral en regiones, provincias y distritos del país desde el 2002.

El análisis de la volatilidad electoral se deja de lado en esta oportunidad porque como lo demuestran Aragón e Incio (2014), su cálculo, siguiendo la metodología más comúnmente usada5, es altamente problemático para los niveles subnacionales en el Perú. La principal razón de ello es que esta metodología no fue desarrollada para sistemas de partidos en los cuales, con mucha frecuencia, los partidos, organizaciones o candidatos que parti-cipan en una elección no suelen necesariamente los mismos que participan en la siguiente elección.

Esta situación ha sido también reconocida por quienes elaboraron el Mapa Político Electoral del Perú (JNE 2012). Si bien en ese trabajo se incluye el cálculo de la volatilidad electoral a nivel regional, provincial y distrital para los periodos 2002-2006 y 2006-2010 como uno de los indicadores de los sistemas políti-cos subnacionales, se afirma también que el cálculo de la volatili-dad electoral es más estable en el nivel regional en comparación a los niveles provinciales y distritales porque en este nivel sola-mente partidos políticos y movimientos regionales están habi-litados para presentar listas de candidatos y sus inscripciones no caducan al término de un proceso electoral; como sí sucede con las organizaciones políticas locales, provinciales y distritales (JNE 2012: 61).

5 Ver Pedersen (1979).

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Jorge ArAgón

Fragmentación, competitividad y concentración electo-ral subnacional

Nivel Regional

La Tabla 1 muestra información descriptiva básica sobre la fragmentación electoral a nivel regional para las elecciones del 2002, 2006 y 2010. Como se mencionó previamente, el indicador que aquí se usa da cuenta del número efectivo de partidos u orga-nizaciones que participaron en cada uno de estos procesos electo-rales. Este número suele ser menor al número de todas las orga-nizaciones que formalmente estaban inscritas y como su nombre lo indica trata de medir el número de partidos u organizaciones políticas que realmente cuentan en un proceso electoral.

Lo primero que habría que destacar sobre la fragmentación electoral a nivel regional en el Perú es que esta se ha mantenido bastante estable entre el 2002 y el 2010. En promedio, lo que observa-mos es que en las tres últimas elecciones regionales han participado un número de partidos o movimientos regionales algo por encima de cinco. Una situación similar de estabilidad, para estos tres procesos electorales, se registra si se consideran los promedios de los valores mínimos y máximos. Entre el 2002 y el 2010, en las regiones con menor fragmentación electoral, ha habido tan solo alrededor de tres partidos o movimientos regionales compitiendo entre sí; mientras que en las regiones con mayor fragmentación electoral ha habido más de ocho partidos o movimientos buscando la presidencia regional.

Para tener una idea de la variación de la fragmentación electoral a nivel regional entre el 2002 y el 2010 podemos anali-zar, en primer lugar, el valor de la desviación estándar del núme-ro efectivo de partidos u organizaciones. Como se ve en la Tabla 1, estos valores son más bien moderados y ello es lo que explica que los promedios y las medianas del número efectivo de parti-dos para cada uno de estos tres procesos electorales regionales sean

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tan similares (algo más de cinco en todos los casos). Ahora bien, tanto o más importante para conocer la variación en relación con el número efectivo de partidos u organizaciones compitiendo en las elecciones regionales son los valores de los cuartiles. En este caso, vemos que en cada uno de estos procesos electorales (2002, 2006 y 2010), en una cuarte parte de las regiones compitieron seis o más partidos o movimientos regionales. De igual modo, vemos que en una cuarte parte de ellas, se presentaron cinco o menos.

Finalmente, ya sea que se examinen los valores de los promedios, las medianas o de los cuartiles, se observa que entre el 2002 y el 2006 no ha habido, en conjunto, aumento alguno en relación con el número efectivo de partidos u organizaciones que compiten en las elecciones regionales. En todos estos casos, los valores que se registran para el 2010 son ligeramente inferiores a los que se registraron el 2002.

Tabla 1. Fragmentación electoral regional (Número Efectivo de Partidos), 2002-2010

2002 2006 2010Promedio 5.63 5.27 5.44Mediana 5.33 5.37 5.25Desviación estándar 1.26 1.28 1.53Valor mínimo 3.06 2.73 2.84Valor máximo 8.12 8.21 8.86Cuartil 1 4.79 4.21 4.25Cuartil 2 5.33 5.37 5.25Cuartil 3 6.59 6.11 6.34

Fuente: JNE (2012).

La Tabla 2 registra la competitividad electoral para las elec-ciones regionales del 2002, 2006 y 2010. Como ya se ha mencio-nado, este indicador da cuenta de la diferencia o distancia en el

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Jorge ArAgón

porcentaje de votos válidos obtenidos entre los dos partidos o movimientos regionales que ocuparon los primeros dos lugares. En este caso, lo primero que llama la atención es el hecho que entre el 2002 y el 2010 el promedio de la competitividad electoral a nivel regional prácticamente se ha doblado, pasando de seis a 10%.

Con relación a los valores mínimos y máximos de la competitividad electoral regional, lo que tenemos es una distan-cia bastante significativa entre ellos. Siendo así que, por ejemplo, en el 2010 hubo por lo menos una región donde la distancia entre los dos partidos u organizaciones más votadas fue de casi cero y hubo también por lo menos una región donde la distancia fue de 31%. Dada esta situación, no sorprende que los valores de las desviaciones estándares sean particularmente altos en relación con los promedios.

Usando la información de los cuartiles es posible ser un poco más específico sobre las diferencias en competitividad electoral entre las regiones. En esta dirección, tenemos que en las tres últimas elecciones regionales, en la cuarta parte de ellas donde fue menor la distancia entre el ganador y quien quedó en segundo lugar, esta diferencia fue igual o menor a tres por ciento. Es decir, en una de cada cuatro regiones el margen de victoria fue muy pequeño y, por lo tanto, las elecciones fueron altamente competitivas. Por el contra-rio en la cuarta parte de ellas donde fue mayor la distancia entre el ganador y el segundo, esta diferencia fue igual o superior a ocho por ciento en el 2002, igual o superior a 15% en el 2006, e igual o mayor a 12% en el 2012. Por último, tenemos que en la mitad de las regiones la diferencia entre el primer y segundo lugar fue igual o menor a tres por ciento en el 2002, igual o menor a ocho por ciento en el 2006, e igual o menor a nueve por ciento en el 2010. Entonces, ya sea que se miren los valores de los promedios, las medianas o los cuartiles de la competitividad electoral a nivel regional, lo que se observa es que entre el 2002 y el 2010 ha aumentado ligeramente la distancia entre el primer y segundo lugar.

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Tabla 2. Competitividad electoral regional, 2002-2010

2002 2006 2010Promedio .06 .10 .10Mediana .03 .08 .09Desviación estándar .06 .08 .07Valor mínimo .00 .00 .00Valor máximo .28 .34 .31Cuartil 1 .02 .03 .03Cuartil 2 .03 .08 .09Cuartil 3 .08 .15 .12

Fuente: JNE (2012).

La información descriptiva que sobre los indicadores de concentración electoral regional (el porcentaje de votos válidos que concentran los partidos o movimientos regionales que ocuparon los dos primeros lugares en las elecciones regionales) contiene la Tabla 3 nos revela una característica muy significativa sobre la política electoral subnacional en este nivel de gobierno. Así tenemos que, en promedio, entre el 2002 y el 2010, quienes resultaron siendo las dos opciones más votadas fueron capaces de concentrar un 50% de los votos válidos. De manera consistente con lo que ya se acaba de mencionar, vemos que en una de cada dos regiones, y para cada una de las elecciones regionales que aquí se están considerando, el nivel de concentración electoral no es menor a 50%. De igual modo, en una de cada cuatro regiones, específicamente para el 2006 y el 2010, la concentración electoral no llega a ser inferior a un 60%.

A la luz de esta información, uno se siente animado a concluir que si bien el número efectivo de partidos u organizacio-nes políticas que participan en las elecciones regionales en el Perú puede ser considerado como alto (en promedio más de cinco), pareciera también que en muchas regiones las elecciones son bási-camente un asunto de a dos.

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Jorge ArAgón

Tabla 3. Concentración electoral regional, 2002-2010


Fuente: JNE (2012).

Nivel Provincial

Si se miran los descriptivos para la fragmentación electoral a nivel provincial (ver Tabla 4), uno de los aspectos que más llama la atención es la similitud de lo que se observa en este nivel de gobierno en comparación al nivel regional. Siendo así que, en las tres últimas elecciones subnacionales, los valores del promedio y de los cuartiles son muy similares a nivel regional y provincial.

Específicamente a nivel provincial, el promedio del número efectivos de partidos u organizaciones que participaron en eleccio-nes provinciales fue de seis en el 2002 y ha sido de 5.25 en el 2010. Con relación a la mediana, el valor de esta fue de 5.81 en el 2002 y ha sido de 5.14 en el 2010. Es decir, en este último proceso electoral provincial, en una mitad de las provincias el número efectivo de organizaciones políticas prácticamente ha sido de cinco o menos. Un movimiento similar se observa si se consideran los valores de primer y del tercer cuartil. Entonces, a nivel provincial lo que tene-mos es una disminución importante en la fragmentación electoral a nivel provincial a lo largo del periodo 2002-2010.

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Para tener una idea de cuánta variación hay en la fragmen-tación electoral a nivel provincial podemos mirar los valores de la desviación estándar y de los diferentes cuartiles. Con relación a la desviación estándar esta tiende a ser pequeña en relación con los valores de los promedio. Es decir, pese a que hay algunos casos (provincias) que muestran valores de fragmentación electoral muy bajos o muy altos, la mayoría de provincias tiende a estar relativamente cerca al promedio.

Por último, con relación a los valores de los cuartiles también se observa una disminución importante entre el 2002 y el 2010. Específicamente, para este último año tenemos que en una cuarta parte de las provincias el número efectivo de partidos u organizaciones era igual o menor a 4.29; y que en otra cuarte parte este número era igual o mayor a 6.09.

Tabla 4. Fragmentación electoral provincial (Número Efectivo de Partidos), 2002-2010

2002 2006 2010Promedio 6.07 5.34 5.25Mediana 5.81 5.22 5.14Desviación estándar 1.93 1.57 1.40Valor mínimo .00 2.44 1.99Valor máximo 14.31 10.92 9.56Cuartil 1 4.89 4.22 4.29Cuartil 2 5.81 5.22 5.14Cuartil 3 7.25 6.43 6.09

Fuente: JNE (2012).

A diferencia de lo que se observaba con la competitividad electoral regional (un aumento entre el 2002 y el 2010), a nivel provincial lo que tenemos es un alto grado de estabilidad a lo largo del periodo 2002-2010 (ver Tabla 5). Ya sea que se consideren los

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Jorge ArAgón

valores de los promedios, las medianas, las desviaciones estándar o de los diferentes cuartiles para cada uno de los procesos electo-rales subnacionales que aquí se están considerando, estos valores son prácticamente los mismos.

Con relación a qué tanto varía la competitividad electoral entre las provincias tenemos que, en los tres procesos electorales subnacio-nales que se llevaron a cabo entre el 2002 y el 2010, en una cuarta parte de ellos la distancia entre el partido u organización política ganadora y la que quedó en segundo lugar fue de tres por ciento o menos. De igual modo, en la mitad de ellas esta distancia fue solo de alrededor de cinco por ciento o menos. Por último, solo en una cuarta parte de ellas, esta distancia fue de alrededor de 10 por ciento o más.

Entonces, si comparamos los niveles de competitividad electoral provincial y regional tenemos que reconocer que, en general, las elecciones para las autoridades provinciales son mucho más reñidas que las elecciones para las autoridades regionales. Asimismo, tenemos que reconocer que esta situa-ción se ha ido acentuando a lo largo de los tres procesos electo-rales aquí considerados.

Tabla 5. Competitividad electoral provincial, 2002-2010


Fuente: JNE (2012).

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La Tabla 6 nos permite establecer cuán diferentes son los niveles de concentración electoral a nivel provincial y regional en el Perú. En esta dirección, si bien es cierto que en el 2002 existían algunas diferencias entre estos dos niveles—siendo los resultados regionales ligeramente superiores a los provin-ciales—, este ya no es el caso para las elecciones del 2006 y el 2010. En estos dos últimos procesos electorales los niveles de concentración electoral son prácticamente los mismos a nivel provincial y regional.

Específicamente para el 2010, tenemos que el prome-dio provincial de concentración electoral fue de 53% (siendo el promedio regional de 54%). De manera similar, en una cuarta parte de las regiones la concentración electoral fue de 44% o menos (siendo este valor de 45% a nivel regional) y en otra cuar-ta parte fue de 60% o más (exactamente igual a lo que se registra-ba en el nivel regional).

Entonces a nivel provincial, al igual que a nivel regio-nal, a pesar de ser varios los partidos u organizaciones políti-cas que participan en las elecciones, estas serían en varios casos una competencia de a dos. Sin embargo, a diferencia de lo que se observa a nivel regional (una tendencia hacia mayores distancias entre el ganador y el segundo lugar en el proceso electoral más reciente), muchas elecciones provinciales son particularmente competitivas y, por lo tanto, la definición del ganador un asunto de poco votos.

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Jorge ArAgón

Tabla 6. Concentración electoral provincial, 2002-2010

2002 2006 2010Promedio .47 .52 .53Mediana .47 .50 .52Desviación estándar .12 .12 .12Valor mínimo .00 .30 .31Valor máximo .91 .89 1.00Cuartil 1 .40 .43 .44Cuartil 2 .47 .50 .52Cuartil 3 .54 .60 .60

Fuente: JNE (2012).

Nivel Distrital

Como sucedía con la fragmentación electoral a nivel regio-nal y provincial, a nivel distrital también los valores de los prome-dios son muy similares a los valores de la mediana, y las desviacio-nes estándar son bastante moderadas en relación con el promedio en cada uno de los procesos electorales que aquí se están analizan-do (ver Tabla 7). Por lo tanto, estos promedios reflejan bastante bien la tendencia central de este conjunto de resultados. Entonces, a partir de estos resultados se pueden hacer algunas afirmacio-nes sobre lo que viene sucediendo con la fragmentación electoral a nivel distrital. Primero, al igual que lo observado dentro de las regiones y las provincias, el promedio de la fragmentación elec-toral distrital ha sufrido una disminución constante entre el 2002 y el 2010. Llegando a ser de 4.26 en este último proceso electoral. Segundo, esta disminución ha sido mucho más acentuada en este nivel en comparación a lo observado en regiones y provincias. En esta dirección, en promedio y teniendo en cuenta el número efec-tivo de partidos u organizaciones políticas, en el 2010 hay prácti-camente una menos en comparación al 2002.

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Este mismo patrón de disminución de la fragmentación electoral distrital se registra también cuando se analizan los valo-res de los cuartiles. Si en el 2002, en una cuarta de los distritos el número efectivo de partidos u organizaciones políticas era igual o menor a prácticamente cuatro (3.93), en el 2010 era igual o menor a 3.22. De manera similar si en el 2002, una cuarta parte de los distri-tos tenía un número efectivo de partidos u organizaciones igual o mayor a 6.26, este valor es de 5.15 en el 2010.

Tabla 7. Fragmentación electoral distrital (Número Efectivo de Partidos), 2002-2010

2002 2006 2010Promedio 5.22 4.44 4.26Mediana 5.09 4.22 4.06Desviación estándar 1.81 1.48 1.43Valor mínimo .00 1.02 .00Valor máximo 14.04 10.32 11.07Cuartil 1 3.93 3.35 3.22Cuartil 2 5.09 4.22 4.06Cuartil 3 6.26 5.34 5.15

Fuente: JNE (2012).

Con relación a la competitividad electoral distrital entre el 2002 y el 2010 (ver Tabla 8) tenemos que el promedio de la distan-cia entre quien gana y quien queda en segundo lugar es muy simi-lar al que se registra a nivel regional y, por lo tanto, algo mayor en relación a lo que se registra a nivel provincial. Un patrón bastante similar se observa si se consideran los valores de los cuartiles; en particular, los del tercer cuartil. Así tenemos que, en el 2010, mien-tras que en una cuarta parte de las provincias, la distancia entre primeros y segundos al final de la contienda electoral era igual o mayor a nueve puntos porcentuales; ésta era igual o mayor a 13 puntos porcentuales en una cuarta parte de los distritos. Por último, había que destacar que a nivel distrital llama mucho la

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Jorge ArAgón

atención la estabilidad de los distintos valores de la competencia electoral (promedios, desviaciones estándar, medianas y cuartiles) entre el 2002 y el 2010.

Tabla 8. Competitividad electoral distrital, 2002-20102002 2006 2010

Promedio .09 .09 .10

Mediana .06 .07 .07

Desviación estándar .08 .09 .09

Valor mínimo .00 .00 .00

Valor máximo .56 .98 1.00

Cuartil 1 .03 .03 .03

Cuartil 2 .06 .07 .07

Cuartil 3 .12 .13 .13

Fuente: JNE (2012).

Dos aspectos son particularmente llamativos al examinar los niveles de concentración electoral distrital (ver Tabla 9). Para comenzar un aumento de ella a lo largo del periodo de tiempo analizado. Pasando, en promedio, de 54% en el 2002 a 62% en el 2010. De igual modo, el hecho que ésta haya sido siempre más grande a nivel distrital en comparación a los niveles regionales y provinciales. Siendo así que si bien el promedio de la concen-tración electoral para el 2010 era de algo más de 50% tanto en las regiones como para las provincias, este promedio llega a ser de 62% en el caso de los distritos.

Con relación a variación de la concentración electoral distrital tenemos que, tanto en el 2006 como en el 2012, en una cuarta parte de los distritos las dos agrupaciones más votadas llegan a concentrar igual o más del 70% de los votos válidos. Es decir, si anteriormente se había resaltado que pese al número de organizaciones políticas que participan en los procesos electorales regionales y provinciales,

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la disputa era básicamente un asunto de dos; esta tendencia es aún más acentuada a nivel distrital.

Tabla 9. Concentración electoral distrital, 2002-2010

2002 2006 2010Promedio .54 .60 .62Mediana .52 .59 .60Desviación estándar .15 .15 .15Valor mínimo .00 .29 .00Valor máximo 1.00 1.00 1.00Cuartil 1 .44 .49 .51Cuartil 2 .52 .59 .60Cuartil 3 .62 .70 .72

Fuente: JNE (2012).

Una mirada complementaria a la fragmentación electoral regional

Hasta aquí el análisis de la fragmentación, competitividad y concentración subnacional se ha llevado a cabo consideran-do los resultados regionales, provinciales y distritales como un conjunto o población; y básicamente se le ha prestado atención a los niveles de centralidad y dispersión que muestran cada uno de estos conjuntos. Dicho de otro modo, no se han considerado o mencionado resultados individuales para determinadas regio-nes, provincias o distritos. Una de las principales limitaciones de este tipo de análisis es que no permite conocer en qué medida, por ejemplo, las regiones individuales tienden mostrar variacio-nes importantes en sus niveles de, por ejemplo, fragmentación de una elección a otra.

Para ofrecer una primera mirada a la naturaleza de estos cambios, a continuación se presentan y analizan los resultados

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regionales de fragmentación electoral identificando los valores individuales para cada una de las 24 regiones y la Provincia Cons-titucional del Callao. El hecho de que se esté considerando una población más bien pequeña permite observar, para cada una de estas regiones, sus cambios en el tiempo.

En la Tabla 10 se han ordenado los resultados de fragmen-tación electoral por región y por proceso electoral. El orden en el que aparecen las regiones—que no es el mismo para cada año—responde a una clasificación según los valores de los cuartiles. Es decir, comenzando de arriba hacia abajo, las primeras seis regiones corresponden a aquellas cuyo nivel de fragmentación electoral es igual o mayor al valor del tercer cuartil. Dicho de otra manera, ellas son la cuarta parte de las regiones que presentan los mayores niveles de fragmentación electoral en las elecciones subnacionales del 2002, 2006 y 2010. Los dos siguientes grupos de regiones corresponden a la mitad de las regiones que se ubican entre los valores del tercer y primer cuartil. Finalmente, el último grupo de seis regiones—siempre de arriba hacia abajo—corres-ponde a la restante cuarta parte de regiones cuyos valores de fragmentación electoral son iguales o menores al primer cuartil. Es decir, son el grupo de regiones con los menores valores de fragmentación electoral.

Como puede verse, no hay región alguna que en los tres procesos electorales subnacionales (2002, 2006 y 2010) haya apare-cido de manera constante en el grupo de regiones con los mayores niveles de fragmentación electoral. Sí hay varias regiones que han ocupado esta posición en dos de tres de estos procesos: Puno, Lima, Cajamarca, Tumbes, Huánuco, Junín y Ayacucho. Y hay también regiones que solo lo han hecho una vez: Ayacucho, Cusco, Huan-cavelica, Moquegua e Ica. En el otro extremo, solo una región (La Libertad) se ha ubicado en los tres procesos electorales subnacio-nales en el grupo de regiones con el menor nivel de fragmentación electoral. Cuatro de ellas (Loreto, Ucayali, San Martín y Callao) lo

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han hecho en dos de tres de estos procesos. Y siete regiones lo han hecho una sola vez (Lima, Pasco, Lambayeque, Ica, Tumbes, Piura y Moquegua).

Entonces, y de manera preliminar, podemos sostener que, a nivel regional, existen niveles importantes de variación, por lo menos en relación con la fragmentación electoral, de una elección a otra. Es más, es interesante notar como algunas regiones se mueven entre los grupos de regiones con mayores y menores niveles de fragmentación en cada proceso electoral (Lima, Tumbes, Ica y Moquegua). Ahora bien, esto no niega que existan algunas regiones que suelen tener de manera frecuente altos o bajos niveles de fragmentación. En el primer grupo—el de los mayores niveles de fragmentación electoral—se ubican Puno, Lima, Cajamarca, Tumbes, Huánuco, Junín y Ancash. En el segundo—el de los menores niveles de fragmentación electo-ral—se encuentran tres Loreto, Ucayali, San Martín y la Provin-cia Constitucional del Callao.

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Tabla 10. Fragmentación electoral (Número Efectivo de Partidos) por regiones, 2002-2010

Región 2002 Región 2006 Región 2010

AYACUCHO 8.1 PUNO 8.2 PUNO 8.9

TUMBES 7.8 LIMA 7.2 LIMA 8.2

CUSCO 7.5 JUNIN 6.8 TUMBES 7.7

HUANCAVELICA 7.2 HUANUCO 6.7 ICA 6.9

HUANUCO 6.9 ANCASH 6.4 CAJAMARCA 6.5

MOQUEGUA 6.8 CAJAMARCA 6.2 ANCASH 6.5

JUNIN 6.3 PASCO 6.0 LAMBAYEQUE 6.2

AMAZONAS 6.0 HUANCAVELICA 5.9 MADRE DE DIOS 6.1

SAN MARTIN 5.9 APURIMAC 5.8 JUNIN 6.0

PIURA 5.8 MADRE DE DIOS 5.7 AMAZONAS 5.9

CAJAMARCA 5.7 AYACUCHO 5.7 TACNA 5.9

PUNO 5.5 PIURA 5.4 APURIMAC 5.3

AREQUIPA 5.3 TACNA 5.4 AYACUCHO 5.3

APURIMAC 5.3 AMAZONAS 5.3 HUANUCO 5.2

CALLAO 5.3 MOQUEGUA 4.9 AREQUIPA 5.2

UCAYALI 5.3 AREQUIPA 4.8 LORETO 5.0

ANCASH 5.3 ICA 4.8 CUSCO 5.0

TACNA 5.0 CUSCO 4.6 HUANCAVE-LICA 4.9

MADRE DE DIOS 4.9 LAMBAYEQUE 4.3 PASCO 4.7

LIMA 4.7 UCAYALI 4.2 PIURA 3.8

PASCO 4.6 TUMBES 4.1 UCAYALI 3.7

LAMBAYEQUE 4.5 LORETO 4.0 MOQUEGUA 3.7

ICA 4.4 SAN MARTIN 3.5 LA LIBERTAD 3.4

LORETO 3.4 LA LIBERTAD 3.5 SAN MARTIN 3.3

LA LIBERTAD 3.1 CALLAO 2.7 CALLAO 2.8

Fuente: JNE (2012).

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A modo de conclusiones

Como tal vez no podría ser de otro modo, los resultados de la fragmentación, competitividad y concentración electoral regio-nal, provincial y distrital revelan que actualmente la política elec-toral subnacional tiene tanto niveles importantes de continuidad y estabilidad como de variación e inestabilidad. Estas características se observan no solo a lo largo de los tres últimos procesos electo-rales subnacionales sino también al interior del conjunto de regio-nes, provincias y distritos.

En relación con la continuidad, tenemos que entre el 2002 y el 2010, a nivel regional, el número efectivo de partidos u orga-nizaciones políticas se mantenido bastante estable. Siendo así que en cada uno de estos procesos el promedio del número efectivo de partidos u organizaciones que han participado ha sido de alre-dedor de 5.5. Un patrón similar se observa si se consideran los resultados de la competitividad electoral al interior de provincias y distritos. En estos casos, en promedio, la distancia entre los parti-dos u organizaciones que terminaron en el primer y en el segundo lugar ha sido de alrededor de siete puntos porcentuales para las provincias y de alrededor de nueve puntos porcentuales para los distritos. Dicho de otra manera, entre el 2002 y el 2010, el número de partidos u organizaciones compitiendo en las elecciones regio-nales no se ha incrementado; y, en general, el nivel de competitivi-dad electoral al interior de las provincias y distritos se ha mante-nido bastante estable.

Por su lado, los cambios y la variación de dentro de la polí-tica electoral subnacional se manifiestan de distintas maneras. En primer lugar, es en los niveles de competitividad electoral donde se registra una mayor variación al interior de regiones, provin-cias y distritos. Es decir, en cada uno de los procesos electorales que aquí se consideran hay regiones, provincias y distritos que se distinguen por tener altos o bajos niveles de competencia electoral.

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Aquí habría que destacar también lo que se mencionó al momen-to de analizar los niveles individuales de fragmentación electo-ral regional. Específicamente, que hay un número significativo de regiones que, de una elección a otra, pasan de estar en el grupo de aquellas con mayor fragmentación electoral a ubicarse en el grupo con los menores niveles, o viceversa.

Un aspecto que tampoco debe pasarse por alto es que en algunos casos lo que se observa son cambios que tienen una clara direccionalidad. Esto es precisamente lo que sucede con la frag-mentación electoral a nivel provincial y distrital, y con la compe-titividad regional. En el primero de estos casos, la fragmentación electoral provincial y distrital ha venido disminuyendo del 2002 al 2010. En el 2002, en el caso de las provincias, los valores del promedio y de la mediana eran de alrededor de seis, y en el 2010 fueron de alrededor de cinco. En los distritos, estos valores eran de alrededor de cinco en el 2002 y fueron de alrededor de cuatro en el 2010. En el caso de la competitividad electoral regional, lo que tenemos es que en general entre el 2002 y el 2010 ha ido aumentan-do la distancia entre el partido u organización ganadora y la que quedó en segundo lugar. Entonces, dicho de manera más simple, el número de partidos u organizaciones interesados en participar en las elecciones provinciales y distritales ha disminuido entre el 2002 y el 2010. Igualmente, a nivel regional y en general, las elec-ciones para elegir a las autoridades regionales en el 2010 fueron mucho menos disputadas en comparación al 2002.

El último punto que queremos abordar ahora es cómo dialo-gan estos resultados con lo que algunos investigadores han venido sosteniendo sobre la naturaleza y dinámica de la política electoral subnacional en el Perú. Antes de iniciar este ejercicio es necesario reconocer, tal como lo hacen Tanaka y Guibert (2011), que la política en espacios subnacionales en nuestro país apenas está empezando a recibir una atención sistemática y que a la fecha los trabajos existentes

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han sido dedicados, casi en su totalidad, a analizar lo que viene suce-diendo a nivel de las elecciones regionales.

Si se revisa la literatura existente sobre la política subna-cional en el Perú, una de las primeras cosas que llama la atención es el consenso bastante extendido de que, en la mayoría de casos, se trata de una realidad altamente fluida y cambiante. A modo de explicaciones para esta situación, se han planteado un conjun-to de argumentos que apuntan hacia una misma dirección. Para comenzar, que la política subnacional no se encuentra organiza-da por un sistema sólido de partidos políticos sino por cientos de organizaciones y miles de individuos—muchos de ellos outsi-ders—que, a su vez, son un reflejo de la privatización o persona-lización de la política en el Perú (Remy 2010a). De manera simi-lar, que es la presencia de liderazgos personales, redes limitadas y alianzas improvisadas lo que con mayor frecuencia se encuen-tra a nivel político subnacional (Muñoz 2010). Y que el proceso de “regionalización partidaria”—que se ha hecho evidente sobre todo en los últimos años—no es sinónimo de consolidación parti-daria, y que la fragilidad de los movimientos regionales se debe a que con mucha frecuencia estos funcionan básicamente como coaliciones de políticos con intereses comunes y que estas coali-ciones se ensamblan y se desensamblan en cada proceso electoral (Zavaleta 2011).

Pasando ahora a considerar algunas características de la política subnacional que o bien habían pasado desapercibi-das previamente por falta de suficiente evidencia o bien vienen siendo el resultado de tres ciclos electorales consecutivos, Remy (2010b) sostiene que como consecuencia del proceso de descentralización que se inició en el 2002, han surgido regíme-nes políticos regionales que son diferentes y hasta paralelos en relación con el régimen político nacional; y que estos espacios públicos regionales vienen siendo organizados por líderes y movimientos también regionales. Al mismo tiempo, dentro de

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estos regímenes políticos subnacionales, se he venido haciendo muy notoria una mayor presencia y relevancia de candidatos de movimientos regionales a nivel provincial (Remy 2010d). Por su parte, Muñoz (2010) señala que, en el 2010, los candi-datos a presidentes regionales en las regiones más conocidas estaban lejos de ser desconocidos u outsiders.

Con relación al análisis de los resultados de las elecciones subnacionales, y de manera particular de las que se llevaron a cabo en el 2010, Vera (2010) afirma que estos resultados han confirma-do el desarraigo de los partidos nacionales y el posicionamiento de liderazgos y movimientos regionales. Sin embargo, añade esta autora que existe evidencia importante en relación con una alta tasa de mortalidad de estos movimientos regionales. En torno a la fragmentación política definida como el número de agrupacio-nes autorizadas por el JNE para competir en estas elecciones, Vera añade que, sin embargo, no ha habido un indiscriminado aumen-to en las listas de candidatos regionales. Tomando en cuenta una medida complementaria y alternativa de la fragmentación elec-toral6, Vera tampoco encuentra un incremento significativo en la dispersión del voto a nivel regional; por el contrario, ella encuentra que ésta se ha mantenido bastante estable entre el 2002 y el 2010. Igual patrón se observa al momento de analizar la volatilidad elec-toral en ese mismo periodo. Por último, la autora destaca el alto

6 Vera (2010), en este caso, usa el índice de fragmentación de Rae. A diferencia del cálculo del Número Efectivo de Partidos (NEP), que ha sido la manera que aquí se ha usado para medir la fragmenta-ción electoral, el índice de fragmentación de Rae da cuenta de la probabilidad de que los votantes se inclinen por el mismo partido o candidato o de que, por el contrario, dispersen sus votos entre varios partidos o candidatos. En este caso, los valores se acercan a cero cuanto mayor es la concentración de los votos en una o muy pocas opciones electorales y a uno cuanto mayor es la dispersión entre varios partidos o candidatos.

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grado de heterogeneidad que existe entre las regiones poniendo en tela de juicio la lectura única que suele hacerse de Lima y que gira en torno a la idea de una política regional que es siempre frag-mentada e inestable.

Analizando también los resultados de las elecciones para los gobiernos regionales en el 2010, Barrenechea (2010) concluye que luego de dos periodos electorales subnacionales y de ocho años de haberse iniciado el actual proceso de descentralización, los liderazgos políticos que aparecen hoy en las regiones tienen mayores niveles de respaldo popular, mayor trayectoria política y en algunos casos mayor experiencia en gestión pública. La eviden-cia a la que este autor recurre para sostener sus conclusiones es el mayor grado de concentración del voto entre las opciones que ocupan los primeros lugares en estas elecciones regionales (léase, un incremento de la concentración electoral entre el 2002 y el 2010), y, en general, la tendencia a la baja de la volatilidad electoral entre el 2002 y el 2010.

Por su parte, Muñoz y García (2011) reiteran el repliegue de los partidos nacionales y la emergencia de movimientos regionales en la dinámica política subnacional y afirman que el problema no es la fragmentación política sino la ausencia de articulación política. Siendo así que al interior de los departamentos ni los movimien-tos regionales ni los liderazgos regionales son capaces de resolver la ausencia de articulación política. Finalmente, Tanaka y Guibert (2011) también señalan el desplazamiento de los partidos naciona-les y de las organizaciones locales como resultado de la creciente presencia de movimientos regionales. Analizando dos aspectos pocos trabajados en esta literatura (la regionalización y el enraiza-miento del voto), sostienen que hay evidencia de ciertos niveles de regionalización (léase, una distribución importante a nivel provin-cial del voto por el partido o movimiento regional ganador a nivel regional) y que, por el contrario, la volatilidad y la fragmentación electoral muestran cierta disminución. Sin embargo, al igual que

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otros de los autores que aquí se han considerado, concluyen que a estos movimientos regionales les falta mucho para ser considerados alternativas viables para articular la política regional.

Para terminar, nos parece importante también mencionar algunas de las conclusiones que se encuentran en el Mapa Polí-tico Electoral (JNE 2012). En este trabajo, sus autores sostienen que a la luz de estos y otros resultados7 es posible afirmar que el sistema político subnacional en el Perú es bastante irregular. De igual modo, sus autores mencionan que no han encontrado mayor relación entre los indicadores electorales que ellos elaboraron y diferentes indicadores socioeconómicos (por ejemplo, los índices de desarrollo humano). Esta situación, los anima a concluir que actualmente lo que existe es cierta independencia entre las caracte-rísticas del sistema político y las condiciones sociales de regiones, provincias y distritos.

Sobre la naturaleza irregular del sistema político subnacio-nal en el Perú, no habría mucho más que comentar porque efec-tivamente existen niveles importantes de variación a lo largo del tiempo y al interior de regiones, provincias y distritos. No obstan-te, si nos parece necesario destacar que esta no es una situación generalizada porque las irregularidades o variaciones suelen estar presentes solo en algunos de los componentes de estos sistemas políticos subnacionales. De este modo, es cierto que los niveles de fragmentación electoral de algunas regiones cambian signi-ficativamente de una elección a otra; y es cierto también que la variación de los niveles de competencia electoral es considerable al interior de las regiones, provincias y distritos. No obstante, es también cierto que las variaciones en los niveles de fragmentación y concentración electoral son más bien moderados al interior de

7 La lista de índices que este proyecto ha considerado es bastante más extensa que los tres que aquí se han analizado: fragmentación, competitividad y concentración electoral.

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las regiones, provincias y distritos; que la fragmentación electoral regional ha tendido a ser bastante estable entre el 2002 y el 2010; y que en ese mismo periodo de tiempo, la fragmentación electoral ha disminuido tanto a nivel provincial como distrital.

Con relación a las relaciones o correlaciones entre diferen-tes indicadores (políticos, sociales y económicos), solo quisiéra-mos agregar que, a nivel regional, provincial y distrital; nosotros tampoco encontramos correlaciones significativas entre los indica-dores que aquí se han venido analizando (fragmentación, compe-tencia y concentración). La misma situación se observó cuando se analizó la correlación entre estos indicadores y algunas otras variables, que son parte del Mapa Político Electoral del Perú (JNE 2012) y que nosotros pensábamos podrían tener algún vínculo con los niveles de fragmentación, competencia y concentración elec-toral: el respeto a las reglas electorales por parte de las organiza-ciones políticas (operacionalizado como el número de incidencias de propaganda indebida registradas por la Dirección Nacional de Fiscalización y Procesos Electorales del JNE dividido entre el número de listas participantes en la circunscripción) y las vacan-cias electorales (operacionalizadas como el número de autorida-des vacadas en la localidad—regional, provincial o distrital—en relación al total de miembros del Gobierno Regional o Conce-jo Municipal). No obstante, a pesar de que a la fecha no se haya encontrado relaciones significativas entre los indicadores electo-rales, y entre estos y otros indicadores sociales o económicos, nos parece que este es un tema que había que seguir explorando.

Entonces, en gran medida, la información que aquí se ha presentado y analizado se complementa bastante bien con lo que se ha venido trabajando sobre la dinámica política subnacional en nuestro país. En primer lugar, porque varias de las tendencias que aquí que se han resaltado refuerzan lo que varios trabajos previos habían también encontrado. Por ejemplo, la tendencia, a lo largo de tres procesos electorales subnacionales consecutivos, a una mayor

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distancia entre los primeros y segundos lugares, y a una mayor concentración del voto entre las principales fuerzas políticas en las elecciones regionales. Asimismo, este trabajo sirve para llenar un vacío que caracterizaba a buena parte de la literatura existente sobre política subnacional en el Perú porque ofrece información de lo que viene sucediendo a nivel provincial y distrital. En este punto, vale la pena mencionar que si bien hay procesos similares entre regiones, provincias y distritos; existen también diferencias significativas. Así tenemos que mientras el número efectivo de partidos u organiza-ciones (léase, el nivel de fragmentación política) se ha mantenido estable a nivel regional, éste muestra una tendencia a la baja en provincias y distritos entre el 2002 y el 2010.

Si bien es cierto que, en general, la política subnacional en el Perú se encuentra fuertemente marcada por la ausencia de sistemas partidarios mínimamente institucionalizados y por escasos niveles de articulación política entre organizaciones políticas, entre organi-zaciones políticas y políticos, y entre representantes y representa-dos; esto no significa que no se estén consolidando o por lo menos acentuando ciertos rasgos en la formas de competencia y participa-ción política electoral. En esta dirección, es claro también que tan importante como identificar tendencias generales al interior de las regiones, provincias y distritos; será prestar atención, en otra opor-tunidad, a casos, situaciones y tendencias más bien particulares dentro de estos diferentes niveles subnacionales.

Bibliografía

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Remy, María Isabel (2010d) “Un balance final de las eleccio-nes municipales y provinciales: ¿en qué punto quedaron los partidos políticos?”. En Revista Argumentos, Año 5 N° 1 (mar-zo). Disponible en: http://www.revistargumentos.org.peun_balance_final_de_las_elecciones_municipales_y_re-gionales_.html ISSN 2076-7722Tanaka, Martín y Yamilé Guibert (2011) “Entre la evapo-ración de los partidos y la debilidad de los movimientos regionales. Una mirada a las elecciones regionales y muni-cipales desde las provincias, 2002-2006-2010”. En PerúDe-bate Año 1, N° 1. El nuevo poder en las regiones. Análisis de las elecciones regionales y municipales 2010. Lima: Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú (pp. 18-28).Vera, Sofía (2010) “Radiografía a la política en las regiones: tendencias a partir de la evidencia de tres procesos electo-rales (2002, 2006 y 2010)”. En Revista Argumentos, Año 4, N° 5 (noviembre). Disponible en: http://www.revistargumen-tos.org.pe/index.php?fp_verpub=true&idpub=395 ISSN 2076-7722Zavaleta, Mauricio (2010) “¿Cómo se compite sin partidos? Política electoral en Cusco y Puno”. En Revista Argumentos, Año 4, N° 5 (noviembre).

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SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS EN GOBIERNOS SUBNACIONALES

DE LA MACRO REGION SUR

Angel María Manrique Linares

Jorge A. Zegarra López

Sumilla

El presente trabajo analiza las normas del sistema electoral duran-te el tránsito de un gobierno autoritario/centralizado hacia un gobierno democrático/descentralizado. Específicamente, las normas que han regu-lado la valla de ingreso de una organización política a los procesos electo-rales subnacionales durante el periodo 1998 – 2010, con lo cual se eviden-ciará una de las razones de la fragmentación del sistema de partidos en los gobiernos subnacionales.

Actualmente existe un debate sobre la fragmentación del sistema de partidos políticos en el Perú, y muchas de las opiniones sobre la mate-ria vinculan únicamente al proceso de descentralización iniciado en el año 2002, como el causante per se de la proliferación de los movimientos regionales, sin tener en cuenta que las normas del sistema electoral – defi-nidas por el gobierno central – establecen el ingreso y la participación de las organizaciones políticas, sean movimientos o partidos políticos.

En ese sentido, analizaremos como la flexibilización de las normas del sistema electoral ha generado la mayor fragmentación de organizacio-nes políticas en las pugnas electorales subnacionales.

Palabras claves: Sistema electoral, partidos políticos, movi-mientos regionales, descentralización

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“Nunca se había legislado antes en el Perú sobre estas agrupaciones. Se dio el caso anómalo de que pequeños círculos de amigos usurparan el conspicuo nombre de “partido político” para entrar en alianzas artificiales, obtener personería y representa-ciones parlamentarias y hasta para descender como paracaidistas en el terreno de la 1a. o de la 2da. Vice-Presidencia de la República; y así, quedar solo en virtud de intrigas y cabildeos, a un paso del mando supremo” 1.

Jorge Basadre

Sistema de partidos en dos contextos: centralizado y des-centralizado

Durante los últimos veinte años en el Perú identificamos dos procesos que han tenido un impacto relevante dentro del sistema de partidos políticos. El primero, iniciado con el

autogolpe del 05 de Abril de 1992 de Alberto Fujimori con el que se instaló un gobierno autoritario y centralizado; y el segundo, jus-tamente con la caída del mismo gobierno, donde a través de una transición democrática se implementó – entre otras reformas – un proceso de descentralización, por el cual se amplió el régimen de-mocrático en el nivel subnacional.

Sobre el primer proceso, Martín Tanaka (1998) advierte que la clave para entender el colapso del sistema de partidos políticos en el Perú “radica en la manera de cómo se relacionan los sistemas de partidos y los procesos de ajuste (económico) o la forma particular en que dichos sistemas afrontan el tránsito del modelo “Estado – Céntrico” al orientado “hacia el mercado”. Tanaka señala que

1 “Para un esquema histórico sobre las elecciones peruanas. La rup-tura del consenso legal (1919-1929) y la aparente transformación radical en el sistema”. Jorge Basadre. Revista de Derecho y Cien-cias Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Vol. 40, pags. 87-154. Lima 1976.El presente trabajo contó con el apoyo de Derly Arévalo, como asistente de investigación del Instituto de Gobierno y Desarrollo Humano.

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Angel MAríA MAnrique linAres / Jorge A. ZegArrA lópeZ

“este tránsito estuvo signado por circunstancias especialmen-te difíciles, al no lograr el sistema de partidos sortear el tránsito de una dinámica política cada vez menos regida por el principio electoral-movimientista y cada vez más por el electoral – mediático”. (1998:237).

Sobre el segundo proceso, son pocos los estudios que han abordado un análisis del sistema de partidos y el proceso de descentralización. Los temas de debate actual versan principal-mente sobre la mayor presencia de los movimientos regionales dentro del sistema político peruano2 y un elevado grado de frag-mentación de las organizaciones políticas en los comicios electora-les a nivel nacional y subnacional.

Lo cierto es que el sistema político peruano ha transitado en las últimas dos décadas bajo dos contextos diferentes, el primero bajo un gobierno centralizado que generó el “colapso del sistema de partidos”; y el segundo, bajo un gobierno descentralizado que pudiera haber acentuado el mismo.

Bajo estos dos escenarios (centralista y descentralista) y ante un sistema de partidos colapsado, principalmente por el alto grado de fragmentación3, consideramos que las normas electorales pudieran ser – entre otros factores – una de las causales que generarían estos resultados, dado que a través de éstas normas se regulan las reglas de juego por la que se crean, organizan y funcionan las organizaciones políticas.

El presente trabajo analizará el cambio de las reglas de juego en el sistema electoral en los dos escenarios políticos por

2 Sobre el particular, revisar los trabajos de Yamila Osorio y de Dan-te Pinto, en el presente libro.

3 Entendemos “fragmentación”, por el número de organizaciones políticas que participan en una elección y que genera una disper-sión de los votos.

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el que transitaron las organizaciones políticas, concentrándo-nos principalmente en las reglas que han permitido el ingreso de las mismas, ya sean partidos políticos, movimientos inde-pendientes, movimientos regionales y organizaciones locales.

Consideramos que el alto grado de fragmentación por el cual transita el sistema de partidos políticos en el Perú, no responde únicamente al cambio del sistema de gobierno (inicio del proceso de descentralización), sino también al grado de permisividad en el ingreso de las organizaciones políticas, defi-nidas por la normas del sistema electoral. Por lo tanto, intenta-remos comprobar que la actual fragmentación del sistema de partidos políticos estaría determinada por el cambio en el siste-ma de gobierno y por las normas del sistema electoral, confor-me a los postulados de Dieter Nohlen en su trilogía del sistema político.

Trilogía del sistema político

Para nuestro trabajo, partiremos de los postulados presentados por Dieter Nohlen, donde integra al sistema de partidos, conjuntamente con el sistema de gobierno y el sistema electoral, en la trilogía del sistema político (Nohlen 2010, 2011). “Nuestra trilogía – afirma Nohlen – no se conforma, pues, solo de tres elementos, sino de tres elementos interrelacionados”. Es decir, la organización y funcionamiento de cada sistema tiene relación e interacción con la organización y funcionamiento del otro. Sin embargo, el sistema de gobierno y el sistema elec-toral tienen mayor preponderancia sobre el sistema de parti-dos, dado que definen los aspectos estructurales de cada país (Nohlen 2011:202).

Bajo esas características, Nohlen entiende por sistema de partidos a “la composición estructural de la totalidad de los partidos en un Estado” (Nohlen 2011:193). No corresponde el

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estudio de un partido político como tal, sino de la función que éste tiene en un sistema de partidos para la formación de coali-ciones o de mayorías dentro de un sistema de gobierno. En ese sentido, es necesario conocer las características del sistema de gobierno sobre las cuales se organiza y funciona el sistema de partidos, en primer lugar; y en segundo término, conocer qué disponen las normas electorales.

En relación al sistema de gobierno (un segundo elemen-to de la trilogía de Nohlen), el debate se concentró principal-mente entre el presidencialismo y el parlamentarismo, allá por la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, dicho debate no se profundizó en América Latina dada la “cultura política, la tradición, la experiencia histórica y la estructura política lati-noamericana” (Nohlen 2011:142), por ello se establecieron dife-rentes tipologías al sistema presidencialista4.

Para el caso peruano, Henry Pease al preguntarse sobre ¿Cómo funciona el presidencialismo en el Perú? (2010), establece que uno de los objetivos a desarrollar en el análisis del presiden-cialismo, será “evaluar lo avanzado en el proceso de descentrali-zación desde la constitución de los gobiernos regionales y exami-nar en perspectiva el funcionamiento del Estado con tres niveles de gobierno autónomos” (2010:7). Ya no bastaría, para estudiar el sistema de gobierno, el análisis del equilibrio de poderes a nivel horizontal – entre el poder ejecutivo, legislativo y judicial –, sino que además deberíamos reflexionar sobre la articulación

4 Bajo ese análisis, Nohlen propone las siguientes características so-bre el sistema de gobierno, tratando de “establecer una tipología de sistemas presidenciales, identificando: hiperpresidencialismo o presidencialismo dominante, presidencialismo reforzado, presi-dencialismo puro o equilibrado, presidencialismo atenuado y pre-sidencialismo parlamentarizado.”

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entre los niveles de gobierno – central, regional y local – a nivel vertical.

Si consideramos que el comportamiento de los partidos políticos es una variable dependiente del sistema de gobierno, y en el Perú el sistema de gobierno presidencialista fue reforma-do con el inicio del proceso de descentralización, resulta perti-nente conocer qué efectos ha generado un sistema de gobierno descentralizado sobre el sistema de partidos.

Por otra parte, las normas electorales que establecían el ingreso o no de una organización política dentro del sistema político debieran haber cambiado, en la medida que se transitó de un gobierno autoritario – o por lo menos que impedía la competencia política – a un gobierno de apertura democráti-ca5. Por ello, resulta importante conocer cómo fue el comporta-miento de las normas del sistema electoral en este tránsito y su impacto en el sistema de partidos.

En ese sentido, el presente trabajo analizará cómo ha sido el comportamiento del sistema electoral en el tránsito de un gobierno autoritario/centralizado a uno democrático/descen-tralizado, principalmente en la regulación de las normas electo-rales que definieron las vallas de ingreso de una organización política para una pugna electoral, analizando los resultados electorales en las regiones que comprenden la macro región

5 Sobre este punto, en los últimos años se ha desarrollado una dis-cusión interesante sobre las características del gobierno de A. Fuji-mori. Para especialistas como Steven Levitsky, este régimen se tra-tó de un autoritarismo competitivo, ya que se mantenía la figura de los procesos electorales, aunque con una serie de restricciones (Elecciones sin democracia, como lo define originalmente en un trabajo del año 2002).

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sur del país6. Para realizar el análisis comparativo, ubicaremos tres etapas: la primera bajo un gobierno autoritario; la segunda, durante el periodo de transición; y la tercera, en un contexto de descentralización. Empecemos.

Sistema Electoral bajo un gobierno centralizado

En setiembre de 1997, el gobierno de Alberto Fujimori, bajo el amparo de la nueva Constitución política aprueba, en un congreso unicameral y con mayoría oficialista, la Ley Orgánica de Elecciones. A través de esta ley se instala un nuevo sistema electoral – vigente hasta la fecha – conformado por tres insti-tuciones: el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). Estas instituciones actúan con autonomía pero mantienen una relación de coor-dinación, con la finalidad de asegurar que las votaciones y los escrutinios traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos7.

A pesar de la instalación de un nuevo sistema electoral, ésta Ley regulaba únicamente los procesos electorales a nivel de elecciones: i) presidenciales, ii) parlamentarias, iii) de jueces; y, iv) de referéndum y revocatoria de autoridades8; más no lo referido a los gobiernos subnacionales.

6 Consideramos pertinente concentrarnos en los resultados de la macro región sur, que comprenden las regiones de Arequi-pa, Moquegua, Tacna, Puno, Cusco y Madre de Dios, por las vinculaciones políticas, económicas, comerciales, históricas y culturales que han caracterizado e integrado a esta zona sur del país.

7 Artículos 1° y 2° de la Ley 26859 – Ley Orgánica de Elecciones.8 Tengamos presente que el 02 de Mayo del año 1994 se aprobó la

Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano – Ley

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Recordemos que la Constitución de 1993 si bien consi-deró un nivel de gobierno regional y un gobierno local, en la práctica, los gobiernos regionales elegidos en el año 1990 fueron desactivados a partir del autogolpe del 05 de abril de 1992 y en su lugar se instalaron los famosos Consejos Transi-torios de Administración Regional (CTAR), como instancias administrativas de coordinación, cuyo responsable era desig-nado directamente por el Presidente de la República9. Los que si se mantuvieron vigentes fueron los gobiernos locales, que tenían menor importancia y que se ajustaban a las estrategias, disgustos y/o complacencias del gobierno central.

El dato curioso es que las elecciones a nivel de gobiernos locales eran reguladas por otra ley específica. Así, en noviem-bre del mismo año de 1997, el gobierno fujimorista aprobó la Ley de Elecciones Municipales10 - Ley 26864, para elegir única-mente a los “Alcaldes y Regidores de los Consejos Munici-pales Provinciales y Distritales en toda la República, con la excepción de los Distritos Capitales de Provincia (Distritos de Cercado)”11.

A través de esta ley se regulaba el proceso de convoca-toria, de inscripción de organización política y de candidatos, el proceso electoral propiamente dicho y el cómputo y procla-mación de autoridades. Adicionalmente, esta ley incluyó un requisito fundamental para el ingreso de nuevas organizacio-nes políticas al sistema político. El gobierno fujimorista tenía que imponer una valla muy alta para no generar competen-

26300.9 Justamente este capítulo constitucional de descentralización fue

modificado con el gobierno de Alejandro Toledo.10 Ley 26864 – Ley de Elecciones Municipales, publicada en el diario

oficial El Peruano el 14 de Octubre de 1997.11 Artículo 1° de la Ley 26864.

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cia política (o al menos reducirla) dentro de su gobierno y mucho menos desde un espacio local. Así se dispuso que “las candidaturas que no sean patrocinadas por un partido polí-tico tenían que presentar para su inscripción una relación de adherentes no menor al 2,5% del total de electores hábiles de la circunscripción provincial o distrital de donde postulen”12.

Esta valla de ingreso, redujo la competencia política a nivel subnacional y limitó la participación política de las inicia-tivas locales. Pese a ello, los resultados electorales durante las elecciones municipales de 1998 mantuvieron una correspon-dencia gradual entre los partidos políticos y los otrora deno-minados “movimientos independientes”. No existía una alta fragmentación a nivel de candidatos, como se podrá apreciar en las siguientes etapas.

Sobre este aspecto, analizaremos el nivel de participa-ción de las organizaciones políticas, sean partidos o movi-mientos independientes, en las provincias (capital) de los departamentos de la macro región sur: Arequipa, Moquegua, Tacna, Cusco, Puno y Madre de Dios, durante los comicios electorales de 1995 y 1998. Veamos.

12 Artículo 11° de la Ley 26864 – Ley de Elecciones Municipales.

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Cuadro 1. Elecciones provinciales Macro Región Sur 1995 y 1998

Elaboración propiaFuente: INFOGOB.

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Del cuadro N°1 advertimos que en los comicios municipa-les de 1995, son las organizaciones locales quienes tienen mayor presencia a nivel provincial en comparación a los partidos políticos. La ausencia de los partidos políticos en tres departamentos (Cusco, Tacna y Madre de Dios) evidencia, por un lado, una mayor orga-nización de la sociedad local en presentar un movimiento inde-pendiente y lograr que la autoridad sea elegida bajo un principio político, popular hasta ese momento: “elegir al buen vecino”; y por otro, el desdén de las agrupaciones nacionales por llegar a los luga-res más alejados y fronterizos. Sin embargo, también puede ser un ejemplo de como el colapso de los partidos políticos en la década de los noventa se evidencia especialmente en las regiones, donde se repliegan hasta prácticamente desaparecer del mapa político.

Para los comicios municipales de 1998, se advierte en las seis provincias analizadas la presencia de los partidos políticos. Para éstas elecciones ya se encontraba vigente la valla del 2,5% para el registro del movimiento independiente establecida por Ley de Elec-ciones Municipales, lo cual redujo la participación de los mismos (de manera especial en los casos de Puno, Moquegua y Cusco). En el caso de Madre de Dios las organizaciones locales se mantienen en número. En Arequipa y Tacna se incrementan ligeramente.

Los partidos políticos reaparecen en 3 regiones (Cusco, Madre de Dios y Tacna) o aumentan ligeramente en número (Arequipa y Moquegua).

En ambos comicios, el promedio de organizaciones políticas que participaron en las pugnas electorales va entre 7,5 a 7 por proce-so electoral. No se percibe una alta fragmentación a nivel de sistema de partidos, pero también es posible percibir los efectos de la Ley de Elecciones Municipales en la reaparición de partidos políticos y en el ligero incremento de los movimientos.

A nivel nacional el escenario era totalmente distinto. La Ley Orgánica de Elecciones estableció, en su versión original, una valla de ingreso para el registro de las organizaciones políticas, estable-

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ciéndose que “se consideraba vigente la inscripción de los Partidos Políticos, Agrupaciones Independientes y Alianzas, siempre que se haya obtenido un porcentaje de votación no menor del 5% a nivel nacional en el último proceso de Elecciones Generales”.13

Bajo esta disposición, las únicas organizaciones políticas que podían participar en las elecciones nacionales, son las que habían logrado una participación en el Congreso de la República en las elec-ciones de 1995.

Tal y como lo indicáramos, el espíritu de la Ley Orgánica de Elecciones era colocar una valla alta (5%) para reducir la competen-cia, todo ello en un contexto de un gobierno autoritario, que buscaba no solo centralizar el poder, sino también generar estrategias para perpetuarse en el mismo. El sistema electoral, que norma parte de nuestra vida política, incide en el número de agrupaciones políticas en competencia (Sistema de Partidos), no buscando necesariamente calidad en la representación, sino más bien reducir la competencia.

Periodo de transición

Con la renuncia de Alberto Fujimori, se instaló un gobierno de transición que logró instaurar gobernabilidad en el Perú y que permitió un cambio en las reglas de juego. Uno de estos cambios se generó en la Ley Orgánica de Elecciones (LOE), y principalmente en la flexibilización del ingreso de organizaciones políticas para parti-cipar del proceso electoral. Así tenemos que la versión original de la LOE que disponía en su Artículo 87° que se “consideraba vigente la inscripción de los Partidos Políticos, Agrupaciones Independientes y Alianzas, siempre que hayan obtenido un porcentaje de votación no menor al 5% a nivel nacional”, fue modificada en una primera oportunidad por la Ley N° 27369, publicada el 18 de Noviembre del

13 Artículo 87 de la Ley 26859, en su versión original. Este artículo fue modificado en reiteradas oportunidades.

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año 2000, disponiendo que “los partidos políticos y las agrupaciones independientes que participaron en las últimas elecciones generales del año 2000 podrán reinscribirse para el próximo proceso de elec-ciones generales con el único requisito de haber obtenido represen-tación parlamentaria”; y en una segunda, a través de la Ley 27505, publicada el 10 de Julio del año 2001, estableciéndose que “se consi-dera vigente la inscripción de los partidos políticos, agrupaciones independientes y alianzas que hayan obtenido representación parla-mentaria en el último proceso de Elecciones Generales”.

Se entiende que el cambio de las reglas de juego para lograr la vigencia de las organizaciones políticas se debió justamente al proceso de transición democrática que vivió el Perú en el periodo 2000 – 200114. Sin embargo, los parámetros establecidos por las reglas electorales también estuvieron presentes en el proceso de descentra-lización iniciado posteriormente, como se analizará a continuación.

Ley de Elecciones Regionales

A los ocho meses de iniciado el Gobierno de Alejandro Tole-do, se aprobó la Ley de Elecciones Regionales - Ley 2768315, que regularía la organización y ejecución de las elecciones regionales para elegir al Presidente, Vicepresidente y miembros del Consejo Regional en octubre del año 2002. Este proceso electoral tenía una particularidad: “Para esta primer elección cada departamento y la Provincia Constitucional del Callao constituyen una circunscripción electoral”16. Las consecuencias de ello ya las conocemos en la actua-lidad: nuestros otrora departamentos se convirtieron en regiones y, a la fecha, no se conoce planteamiento técnico serio que pudiera

14 Sobre el particular revisar: H. Pease (2006) y M. Tanaka (2006).15 Publicada en el Diario Oficial de El Peruano el 15.03.2002.16 Artículo 7° de la Ley de Elecciones Regionales.

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conformar verdaderas regiones que permitan agrupar a más de un departamento.

Veamos ahora cuáles fueron los requisitos para la inscripción de los partidos y movimientos que pudieran participar en esta elección que inauguraba el proceso de descentralización. Una primera respues-ta la encontramos en el artículo 11° de la Ley de Elecciones Regionales – Ley 27683 que establecía que “las organizaciones políticas regionales [que participarían del proceso electoral] obtienen su inscripción acre-ditando una relación de adherentes no menor al 2.5% del total de elec-tores hábiles de su respectiva circunscripción electoral”17.

Esta disposición, establecía que:- Podían participar del proceso electoral del año 2002, las orga-

nizaciones con registro electoral vigente al año 2002 en el Jurado Nacional de Elecciones. Sin lugar a dudas, esta habili-tación favorecía a los partidos políticos nacionales.

- Para la inscripción de las organizaciones políticas regionales se exigió una lista de adherentes de 2.5 % del total de los elec-tores hábiles de su respectiva circunscripción18.

17 Artículo 11 de la Ley de Elecciones Regionales: Inscripción de agrupa-ciones políticas. En el proceso electoral regional podrán participar las organizaciones políticas y las alianzas que se constituyan, con registro de inscripción vigente en el Jurado Nacional de Elecciones. Las or-ganizaciones políticas regionales obtienen su inscripción acreditando una relación de adherentes no menor al 2.5% del total de electores hábiles de su respectiva circunscripción electoral. Las organizaciones políticas nacionales y regionales y las alianzas que deseen participar, pueden inscribirse hasta ciento veinte (120) días naturales antes de la elección. Las organizaciones políticas regionales inscritas tienen posi-bilidad de presentar también candidaturas a elecciones para los con-cejos municipales provinciales y distritales de su respectiva región.

18 Es importante mencionar que si bien no encontramos frente a un nue-vo sistema de gobierno, se mantuvo la valla (2.5% de adherentes) esta-

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Bajo estas normas de juego, se llevó a cabo el primer proceso electoral en el marco de la descentralización. En el siguiente cuadro, revisaremos la participación de las organizaciones políticas sobre las regiones creadas “transitoriamente”, así como los resultados obteni-dos y que beneficiaron al partido político en desmedro de las organi-zaciones locales. Veamos:

Cuadro 2. Elecciones Regionales Macro Región Sur 2002

Elaboración propiaFuente: INFOGOB

blecida por el gobierno autoritario/centralizado para evitar la compe-tencia política en la Ley de Elecciones Municipales.

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Como es posible apreciar, la Ley de Elecciones Regio-nales implica una suerte de reaparición en la escena electoral de los partidos políticos, esta vez en un contexto de elecciones regionales. Su presencia se manifiesta en todas las regiones, de manera especial en las Regiones Arequipa y Cusco, donde la diferencia numérica frente a los movimientos es marcada. Además es pertinente recordar que a nivel de resultados, de las 6 regiones de la macroregión sur, en 5 de ellas alcanzan la victoria partidos políticos. Esta situación cambiará dramática-mente en las siguientes elecciones como veremos más adelan-te. Finalmente, es posible reconocer nuevamente la influencia del sistema electoral (expresado en este caso a través de la Ley de Elecciones Regionales) sobre el sistema de partidos.

Ley de Partidos Políticos

En Noviembre del año 2003 se aprueba la Ley de Parti-dos Políticos – Ley 2809419 y, dado que nos encontrábamos en pleno inicio del proceso de descentralización, la fórmula plan-teada fue designar a las agrupaciones políticas subnacionales como Movimiento y Organización Política de alcance regio-nal/local20, entendiéndose a los primeros como las “organiza-ciones políticas que tienen alcance regional o departamental”, y a las segundas, como “organizaciones políticas de alcance provincial o distrital”.

La Ley de Partidos Políticos introduce por primera vez en el Perú aportes interesantes referidos a los procesos de democracia interna, el financiamiento, la organización de los partidos y movimientos, entre otros aspectos. Sin embargo, para los efectos del presente trabajo, revisaremos los requisi-tos de ingreso al sistema de partidos políticos.

19 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 01.11.200320 Título III de la Ley 28094 – Ley de Partidos Políticos.

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La Ley original en su artículo 17° establecía que “los movimientos y organizaciones locales deben cumplir con (…) [presentar una] relación de adherentes en número no menor del 1% de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones”21.

Bajo esta disposición, se reduce la valla de ingreso para los movimientos regionales y organizaciones locales del 2.5% al 1% de los ciudadanos que votaron en las elecciones de carácter nacional, dentro de las respectivas circunscripciones departamentales.

Con esta reducción en la valla de ingreso los procesos electorales del año 2006 y del año 2010 fueron de mayor frag-mentación como vemos en los siguientes cuadros:

21 Artículo 17.- Movimientos y Organizaciones políticas de alcan-ce local.- (…) Los movimientos y organizaciones políticas locales deben cumplir con los siguientes requisitos para su constitución: (…) a. Relación de adherentes en número no menor del 1% de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional, dentro de la circunscripción en la que el movimiento u organización política local desarrolle sus actividades y pretenda presentar candidatos. Dicha relación se presenta con la firma y el número del Documento Nacional de Identidad (DNI) de cada uno de los adherentes. (…)

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Cuadros 3. Elecciones Regionales Macro Región Sur 2006- 2010

Fuente: Elaboración propia en base a Infogob

En todas las regiones es posible apreciar como los movimien-tos regionales crecen de una elección a otra. En algunas regiones, este crecimiento es más marcado que en otras (los casos de Puno y Tacna son los más resaltantes). En el caso de los partidos parecen darse dos situaciones: i) se mantiene el numero de una elección a otra (Puno, Tacna y Cusco); y, ii) el número se incrementa ligera-mente (Arequipa y Moquegua). Solo en el caso de Madre de Dios el número de partidos desciende. Finalmente, esta diferencia numéri-ca se expresa a nivel de resultados. En el año 2006 los movimientos

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políticos alcanzan la victoria en 4 regiones (Arequipa, Moquegua, Tacna y Madre de Dios). En el año 2010 los movimientos vencen en 3 regiones (Moquegua, Puno y Madre de Dios), aunque es pertinente mencionar que dos alianzas, integradas por movimientos regiones y un partido nacional logran acceder al gobierno regional en Cusco y Arequipa. Solo triunfa un partido (Acción Popular en Tacna).

Estos resultados, si bien pueden transmitir el mensaje de la aparición de actores políticos locales que son capaces de represen-tar con mayor solvencia a sus regiones, también traen consigo otros elementos que llaman la atención: fragmentación política, origina-da por un número cada vez mayor de organizaciones políticas en competencia que generan dispersión del voto. Un segundo elemen-to tiene que ver con la alta mortandad de movimientos y organiza-ciones locales, que parecen ensamblarse básicamente con fines elec-torales y condicionar su sobrevivencia a los resultados favorables o desfavorables de la elección.

Modificación a la Ley de Partidos Políticos

Ante este escenario de fragmentación, el 25 de Diciembre del año 2009 se publica en el diario oficial “El Peruano”, la Ley 29490, por la cual se modifican diferentes artículos de la Ley de Partidos Políticos. Una de esas modificaciones versa justamente sobre los requisitos para la inscripción del partido político, del movimiento regional y de la organización local.

Modificándose los artículos 5 y 17 de la Ley de Partidos Polí-ticos, se exige que los partidos, movimientos regionales y organiza-ciones locales deberán presentar adjunto a la solicitud de registro una relación de adherentes no menor del 3% de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional, conside-rando su circunscripción correspondiente.

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La valla de ingreso prevista en la versión original de la Ley de Partidos se aumenta de 1% al 3%. Una disposición transitoria de la Ley 29490 establece que esta exigencia entraría en vigencia una vez concluidos los procesos electorales del año 2011. Los impactos de esta modificatoria recién los podremos apreciar en el presente año 2014; sin embargo, ya se advierte un estancamiento en el núme-ro de movimientos regionales inscritos.

Perspectivas en elecciones 2014

¿Qué implicaba este número en la relación de adherentes del 1% al 3%? Después de la reforma establecida en la Ley N° 29490 que modifica la relación de adherentes para inscribir una organiza-ción política, el Jurado Nacional de Elecciones, a través de la Reso-lución N° 0662-2011-JNE, estableció el número exacto de firmas que deberían presentar cada organización política para inscribirse en el Registro Oficial. Como se podrá apreciar del siguiente cuadro, el esfuerzo para el ingreso al sistema político es mayor.

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Si bien en términos relativos el porcentaje de variación es el mismo para todas las regiones, en términos absolutos es posible reconocer que en algunas regiones será más complicado inscribir la organización política, debido a su población electoral

Cuadro 4. Número de adherentes en cada región

Fuente: Resolución N° 0662 - 2011 - JNE

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más numerosa (Lima provincia, Arequipa, Cajamarca, Cusco, La Libertad, Piura, Puno, Ancash).

Algunas reflexiones finales

Sin caer en una suerte de determinismo legal, es posible apreciar la relación entre sistema electoral y sistema de partidos, expresado a través de las diferentes normas que se han dado en la década del noventa y en el presente siglo, y cómo estas han gene-rado una influencia importante en la competencia política a nivel nacional y subnacional. Tal y como lo propone Dieter Nohlen, esta trilogía nos ayuda a entender no solo cómo esta interrelacionado el sistema político de un país, además, cómo uno de los compo-nentes puede generar una mayor influencia sobre los otros: en este caso, el sistema electoral y el sistema de gobierno sobre el sistema de partidos.

A partir de ello es importante considerar el impacto que ha generado la valla de ingreso para el registro de una organización política dentro del sistema político. En un contexto de gobierno autoritario y centralizado, subir la valla tenía como sentido reducir las posibilidades de competencia; mientras que en un contexto de gobierno democrático y descentralizado, reducir la valla respon-día a lograr una mayor participación democrática en los gobiernos subnacionales, sin medir las consecuencias de la fragmentación. La participación de las organizaciones políticas en los procesos electorales del 2006 y 2010, marcaron un precedente histórico.

A partir de estos resultados el sistema electoral ha subido la valla de ingreso para que las organizaciones políticas puedan participar de los procesos electorales. Cabe preguntarse, entones, en qué medida ésta variación del 1% al 3% permitirá consolidar un sistema de partidos políticos.

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Consideramos que la valla electoral, como parte de las reglas de juego del sistema electoral, parece ser importante pero aún insuficiente para ordenar nuestro sistema de partidos. Además de elevar la valla se requieren otras condiciones para mejorar la cali-dad de la democracia y de los representantes que estamos recono-ciendo en este proceso electoral: democracia interna dentro de los partidos, fuentes de financiamiento, antecedentes de los candida-tos, financiamiento prohibido, etc.

En ese sentido, queda comprobado que establecer una valla de ingreso mayor a la organización política va construyendo un sistema de partidos, que no necesariamente pudiera lograr satisfa-cer las expectativas de los ciudadanos en regiones.

Bibliografía

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Remy, María Isabel. (2010a) “Elecciones regionales 2010 o el sueño de la candidatura propia”. En Revista Argumentos, año 4, n° 3. Julio 2010. Disponible en http://web.revistar-gumentos.org.pe/index.php?fp_cont=946Tanaka, Martín (1998) Los espejismos de la democracia. Lima: IEP.

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LOS NUEVOS ACTORES EN LA POLÍTICA PERUANA Y LA RELACIÓN ENTRE PARTIDOS POLÍTICOS Y MOVIMIENTOS REGIONALES

Dante Pinto Otazú

Sumilla

¿Por qué aparecieron los movimientos regionales?, es una pregunta que muchos académicos, politólogos y ciudadanos en general nos hemos hecho, pero aún no hay una respuesta clara. Sin embargo, y con el ánimo de aproximarnos a las causas, señalamos lo que algunos autores ponen en el centro de la justifi-cación: la carencia de presencia territorial de los partidos políticos nacionales, la ausencia de partidos con fuerte organización regional, lo que conlleva a que movimientos con bases regionales triunfen en departamentos puntuales.

El proceso de descentralización es una buena oportunidad para que a partir de los gobiernos regionales y locales, se impulsen políticas públicas acor-des a las necesidades regionales y locales, donde desde los acuerdos regionales se concerte con el gobierno nacional un convenio para todo el país descentralis-ta, que permita un avance gradual y sostenido del proceso. No obstante y con profundo pesar, observamos cómo esta oportunidad que nos da el proceso de descentralización, no solo es desaprovechada sino que además es cuestionada al culpar de ineficientes a los gobiernos subnacionales sin hacer un mea culpa desde el gobierno nacional que permita replantearlo.

Entonces, para que un representante de un movimiento regional pueda acceder a una representación nacional, tiene que sacrificar su «identidad políti-ca» y sumarse a un partido político, frustrando así procesos de consolidación de movimientos regionales, debilitando el sistema democrático. Eso lo observamos en las últimas elecciones municipales, regionales (2010) y nacionales (2011).

Palabras clave: Partidos políticos, movimientos regionales, representación política, alianzas electorales.

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Es preciso establecer algunos conceptos respecto a las or-ganizaciones políticas y sus “niveles” de organización, para entender mejor los planteamientos del presente

trabajo, y dadas las diferentes definiciones es mejor acoger las asumidas por nuestra ley de partidos políticos.

1. Conceptualización

• Partidos políticos

Los partidos políticos expresan el pluralismo democrá-tico. Concurren a la formación y manifestación de la vo-luntad popular, y a los procesos electorales. Son institu-ciones fundamentales para la participación política de la ciudadanía y base del sistema democrático.También, los partidos políticos son asociaciones de ciu-dadanos que constituyen personas jurídicas de derecho privado cuyo objeto es participar por medios lícitos, de-mocráticamente, en los asuntos públicos del país dentro del marco de la Constitución Política del Estado y de la presente ley.La denominación “partido” se reserva a los reconocidos como tales por el Registro de Organizaciones Políticas (ROP). Salvo disposición legal distinta, solo éstos gozan de las prerrogativas y derechos establecidos en la ley Nro. 28094 (Ley de partidos políticos).

• Movimientos regionales

Se entienden como movimientos regionales a las organi-zaciones políticas de alcance regional o departamental y como organizaciones políticas locales las de alcance provincial o distrital.

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Dante Pinto otazú

2. Introducción

Muchos especialistas coinciden en que los movimientos regionales son un fenómeno relativamente nuevo en el Perú, que fueron primero identificados como plataformas de outsi-ders, aunque luego quedó en evidencia que eran el punto de partida para la formación de organizaciones fuertes.

Luego de tres elecciones regionales (2002, 2006 y 2010), a la fecha estos movimientos lucen como un “nuevo tipo de partidos políticos”, bien ajustados a la definición de Sartori: “un partido es cualquier grupo político identificado con una etiqueta oficial que representa a las elecciones y puede sacar en elecciones, candidatos a cargos públicos”.

Si bien, en las últimas elecciones se ha configurado un escenario más estable y predecible de competencia política a nivel regional en comparación a años anteriores, la política peruana conserva un alto nivel de volatilidad electoral.

El desempeño electoral de los movimientos regionales

Los movimientos regionales han mejorado su esencia electoral de manera notable desde su aparición en 2002. El número de candidaturas de partidos nacionales han dismi-nuido desde un 76,7% en 2002, a un 68,4% en 2006, hasta un 50,8% en 2010: en las últimas elecciones, la mitad de las candi-daturas fue presentada por movimientos regionales. A su vez, en cuanto al total de votos válidos obtenidos, en las elecciones 2002 los partidos nacionales obtuvieron el 78,1%, desde donde declinaron al 60% de los votos en 2006 y el 45% en 2010: los movimientos regionales fueron reuniendo más de la mitad de los votos válidos.

Es preciso destacar que los partidos nacionales lograron ganar la presidencia regional en 18 de las 25 regiones en el

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2002, quedando solamente 7 presidencias regionales en manos de los movimientos regionales; pero desde 2006 los partidos nacionales fueron desplazados por los movimientos regiona-les: más del 60% de las presidencias regionales se encuentran desde entonces en manos de estas nuevas organizaciones polí-ticas.

También es necesario recordar el cambio sufrido por el sistema electoral en las últimas elecciones. En los comicios de 2002 y 2006, solamente 9 y 12 presidentes regionales fueron elegidos por más del 30% de los votos válidos. Este hecho evidencia la gran competencia y fragmentación existente en los sistemas de partidos regionales. En cambio, con la instau-ración de la segunda vuelta electoral (vigente para las elec-ciones regionales y municipales del 2010), la superación de ese porcentaje es requerida para obtener el cargo, dando así más legitimidad a los gobernantes. Otro hecho importante, es que de un total de 50 candidatos que han quedado primeros o segundos en la primera vuelta electoral, 31 ya habían ocupado el cargo en 2006 y 13 en el 2002.

Los movimientos regionales como expresión de la fal-ta de representatividad

¿Por qué aparecieron los movimientos regionales?, es una pregunta que muchos académicos, politólogos y ciuda-danos en general nos hemos hecho, pero aún no hay una respuesta clara. Sin embargo, y con el ánimo de aproximarnos a las causas, señalamos lo que algunos autores ponen en el centro de la justificación: la carencia de presencia territorial de los partidos políticos nacionales, la ausencia de partidos con fuerte organización regional lo que conlleva a que movimien-tos con bases regionales triunfen en departamentos puntuales.

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Dante Pinto otazú

Pero también una causa es sin duda, la crisis de los partidos políticos nacionales y quizá sea la principal para la aparición de los movimientos regionales. La falta de identi-ficación partidaria de los votantes, hace que el voto no sea influenciado por filiaciones partidarias nacionales.

A su vez, los partidos nacionales -sin bases regionales- no habrían sido capaces de captar liderazgos regionales que los representen en elecciones; y esa falta de representatividad nacional se refleja también en la arena subnacional. Por otro lado, el debate electoral de las elecciones regionales se da en términos de problemáticas regionales, alejadas de aquellos partidos que vienen del ámbito nacional, y que no participan de los debates públicos en los departamentos. Ante esta situa-ción, un candidato regional prefiere formar parte de un movi-miento, antes que lanzarse por un partido que pueda llegar a desacreditarlo, cuando ni siquiera le asegura una mejoría en sus resultados electorales.

En las Elecciones Regionales y Municipales del 2010 participaron diferentes tipos de organizaciones políticas, entre las que figuran los partidos políticos, los movimientos regionales, las alianzas electorales y las organizaciones loca-les, tanto provinciales como distritales.

En las elecciones regionales participaron un total de 189 organizaciones políticas, de las cuales el 78% fueron movi-mientos regionales, 12% partidos políticos y 10% alianzas electorales. (Ver gráfica y cuadro)

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GRAFICO N° 1

Elecciones Regionales 2010

Organizaciones Políticas Participantes, según tipo de elección

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones

Elaboración: Direccion de Registros, Estadistica y Desarrollo Tecnológico del JNE

Partido Político Movimiento Regional

Alianza Electoral

Organiza-ción Local Provincial

Organiza-ción Local Dsitrital

REGIONAL 12% 78% 10%

PROVINCIAL 9% 60% 7% 16%

DISTRITAL 5% 34% 3% 7% 51%

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Dante Pinto otazú

3. Perspectivas de los Movimientos Regionales en el actual contexto

¿Qué se viene ahora? Existen condiciones para el desarro-llo de partidos políticos nacionales, siempre y cuando, provengan o se basen en movimientos políticos regionales. Empero, se tiene que superar el desprestigio que mantiene el sistema político por el conflicto de intereses inmediatos y el juego de imágenes elec-torales que no permite el debate sobre las reformas que el país requiere y que impide la consolidación de la democracia; para de esta manera recuperar la confianza de la población.

El proceso de descentralización es una buena oportunidad para que a partir de los gobiernos regionales y locales, se impul-sen políticas públicas acordes a las necesidades regionales y locales, donde desde los acuerdos regionales se concerte con el gobierno nacional un convenio para todo el país descentralista que permi-ta un avance gradual y sostenido del proceso. No obstante y con profundo pesar, observamos cómo esta oportunidad que nos da el proceso de descentralización, no solo es desaprovechada sino que además es cuestionada al culpar de ineficientes a los gobiernos subnacionales; sin hacer un mea culpa desde el gobierno nacional o realizar un análisis serio del proceso, que permita replantearlo.

CUADRO N° 1

Elecciones Regionales 2010

Organizaciones Políticas Participantes, según tipo

TIPOORGANIZACIÓNES

POLÍTICAS PORCENTAJE

TOTAL 189 100%

PARTIDO POLÍTICO 23 12%

MOVIMIENTO REGIONAL 148 78%

ALIANZA ELECTORAL 18 10%

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones

Elaboración:Direccion de Registros, Estadistica y Desarrollo Tecnológico del JNE

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La viabilidad de este proceso estará dada en la medida que los movimientos políticos regionales sean capaces de hacer efectivos los acuerdos regionales, esto supone el mejoramiento de la gestión pública y romper con el mito de la incapacidad de las instancias subnacionales de poder ejecutar la inversión pública. Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), los niveles de gasto de los gobiernos subnacionales son mayores que de los ministerios del gobierno nacional. De esta manera, sobre la base de la negociación articulada de sus intereses, se logrará no solo un desarrollo político regional sino también la cohesión social y territorial.

Es por ello que se requiere de liderazgos políticos regiona-les capaces de comprender la realidad de la sociedad donde opera y desarrollar capacidad de gestión política y pública para hacer realidad los acuerdos.

Se tiene que afrontar dilemas como el escaso desarrollo político, que hace difícil que un político implemente estrategias que superen los problemas de extrema pobreza y desigualdad de las sociedades. Asimismo; persistir en el involucramiento de la sociedad civil para dotar de legitimidad y sostenibilidad a los procesos y consolidar la democracia.

4. Relación entre Partidos Políticos y Movimientos Regionales

El enfoque que damos en el presente artículo respecto a la relación señalada en el título que encabeza este párra-fo, es desde nuestra participación política en el movimien-to regional “COMPROMISO”, y lo que observamos en la coyuntura electoral de los dos últimos comicios respecto a la participación política electoral de líderes regionales que pertenecen a movimientos regionales y terminan postulando al Parlamento por un partido nacional.

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Dante Pinto otazú

Para mejor entender nuestro pensamiento, destacamos lo pertinente de nuestros principios e ideario:

«…cada región construye su propia agenda social y polí-tica en función de sus problemas y circunstancias particulares que, en primera instancia, deben enfrentar sus propios ciuda-danos.

Esto exige establecer una agenda política regional con la participación activa de la ciudadanía, para luego diseñar y poner en práctica programas de desarrollo local concertado que movilicen las energías y recursos propios de la región, y que puedan promover un debate con el resto de regiones con la intención de construir espacios mayores de gestión como son las macro regiones y el país. Una discusión de las agendas regiona-les requiere de un esfuerzo político importante de articulación de las múltiples agendas tanto de los movimientos regionales que las sustentan, como de los partidos políticos nacionales, que en los últimos años no han tenido protagonismo regional.

A partir de ello se podrá construir: a) una visión compar-tida de futuro, b) una estrategia de desarrollo que comprometa a todos los ciudadanos y c) políticas de Estado que fijarán nues-tro derrotero en el mediano y largo plazo.»

Así como la construcción de las políticas públicas debe hacerse de abajo hacia arriba, es decir desde los actores y sus necesidades para recién plantear las soluciones (y no a la inversa, dando soluciones desde escritorios), igualmente; la participación política debe construirse desde lo local para fortalecer las instan-cias mayores.

Hoy observamos que lejos de ser una relación armonio-sa entre partidos políticos y movimientos regionales, ésta es “perversa” y casi de dependencia; puesto que lejos de construir-se una representación legítima que vaya de lo local a lo nacio-

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nal, los partidos nacionales buscan liderazgos regionales para postularlos al Congreso de la República, con un aprovechamien-to indebido de su capital político y sin discutir la parte progra-mática e ideario, “descabezando” así los procesos regionales. Las alternancias en el poder regional (al final los inhabilitan para participar de la siguiente elección regional o municipal) y la consolidación de los liderazgos.

Los “líderes” regionales sucumben ante tal oportunidad por un interés personal y no necesariamente del movimien-to. Coadyuva a ello también, nuestro marco normativo que no permite alianzas políticas entre movimientos regionales y partidos políticos para participar de una elección nacional (solo se permite para procesos electorales regionales y locales.). En algo ayudaría que nuestra legislación permita estas alianzas mientras logramos una madurez política.

Para lograr ello, consideramos importante hacer algu-nas reformas; pero antes de plantearlas debemos destacar el rol que juega el Congreso de la República, ya que es el espacio de concertación de las fuerzas políticas del país. Por tanto su parti-cipación debe permitir precisamente esa representación regio-nal pero sin perder su identidad que le “estampa” a un ciuda-dano pertenecer a un movimiento regional, así como consentir también la construcción de los partidos políticos desde lo regio-nal, por lo menos permitiendo alianzas para ello.

Los resultados del proceso electoral nacional último reve-lan que por lo menos en las once regiones estudiadas, en cinco de ellas, los candidatos que habiendo postulado sin suerte a la presidencia regional, luego fueron captados por partidos nacio-nales postulando al parlamento por ellos, finalmente siendo elegidos, tal como lo podemos apreciar en el siguiente cuadro:

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Dante Pinto otazú

CUADRO N° 2

Número de candidatos por Movimientos Regionales y Partidos políticos que habiendo postulado a la región en el 2010 postularon al Congreso en el 2011

REGIONES CON MAYOR POBLACIÓN ELECTORAL

N° de candidatos por Movimientos Regionales que habiendo postulado a

la región 2010 postularon al Congreso 2011

N° de candidatos por Par-tido Político que habiendo

postulado a la región el 2010 postularon al congreso el

2011

La Libertad 3

Piura 1(1) 1

Arequipa 4 (2)

Cajamarca 2

Cusco 3 (1)

Junin 2

Puno 2

Lambayeque 1

Ancash 2

Callao 2 (1) 1

Lima 3 (1) 3

Estoy seguro que la tendencia será a que cada vez más los partidos políticos busquen candidatos para el congreso en los movimientos regionales, lo que no está mal si se lograse una alian-za en base a principios y programas.

Revisemos lo que indica la Constitución Política en su Artícu-lo 90°: “El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Única. El número de congresistas es de 130. El Congreso de la República se elige por un periodo de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a ley. Los candidatos a la Presidencia de la República no pueden integrar las listas de candidatos a congre-sistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultáneamen-te candidatos a una representación en el Congreso. Para ser elegido congresista se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido veinticinco años y gozar del derecho de sufragio”.

Fuente: Infogob

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Entonces los requisitos para ser congresistas son factibles, “inclusivos”; sin embargo la Ley de Partidos Políticos Nro. 28094 indica que para ser postulado al Parlamento, debe hacerse por un partido político o alianza nacional (organización política de nivel nacional). Ello significa por un partido político o una alianza nacional, veamos esta segunda forma:

Solo los partidos políticos y movimientos regionales con inscripción vigente pueden celebrar alianzas electorales. Una organización política local no puede formar alianzas electorales. La alianza electoral puede ser:

Nacional: entre partidos políticos; y con participación en Elecciones Generales, Regionales y Municipales, elecciones complementarias y nuevas elecciones, cuando corresponda.

Regional: entre partidos políticos y movimientos regio-nales entre estos últimos de la misma circunscripción donde desarrollan sus actividades; y con participación en Elecciones Regionales y Municipales, elecciones complementarias y nuevas elecciones, que se realicen en su jurisdicción.

Nótese que un movimiento regional no puede conformar una alianza para postular a uno de sus integrantes al Congreso de la República.

Entonces, para que un representante de un movimiento regional pueda acceder a una representación nacional, tiene que sacrificar su «identidad política» y sumarse a un partido político, frustrando así procesos de consolidación de movimientos regio-nales, debilitando el sistema democrático. Eso lo observamos en las últimas elecciones municipales, regionales (2010) y nacionales (2011).

Ante esa situación recojo algunos comentarios:«Los movimientos regionales deberían avanzar en lograr alianzas nacionales y participar en el congreso nacional. Eso fortalecería la

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Dante Pinto otazú

identidad de los movimientos regionales, evita la tentación de al-gunos líderes que realizan cálculos electorales individuales. Ade-más la participación como organización regional, contribuye a su fortalecimiento.»Lic. Edwin Guzmán Espezúa«Si los movimientos regionales pueden participar para la elección de una representación regional como lo es el gobierno regional, lo lógico sería que sea igual para los congresistas que representan a la región.»Arq. Michael Alfaro Gómez

En ese orden de ideas, planteamos entonces:

• Revisar y discutir la Ley de Partidos Políticos Ley Nro. 28094 (01 Nov. 2003), con la finalidad de ver la posibilidad de permitir las alianzas entre movimientos regionales y partidos políticos, a fin de postular al Congreso de la República de manera conjunta.

• Asimismo modificar y concordar el artículo 15 de la referi-da ley y su reglamento RESOLUCIÓN N° 120-2008-JNE (28 de mayo 2008) que en su art. 28, definen el régimen de las alianzas electorales.

V.- REFLEXIONES FINALES

Los movimientos regionales en Perú, son como partidos políticos que compiten en la arena regional desde que se dio inicio el proceso de descentralización en el 2002. Pese a las reformas del sistema electoral regional de la entidad pública correspondien-te, dichos movimientos han aumentado a lo largo de los años su presencia, tanto en la competencia electoral, como en los gobiernos regionales.

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Con su participación activa, los movimientos regionales han dejado en segundo lugar a aquellos partidos políticos nacionales, que en un primer momento consideraron que esta nueva arena de competencia podría darles más presencia a nivel regional.

Las causas de su aparición divergen en la literatura, aunque se considera que la crisis de representación de los partidos políticos nacionales puede ser un punto de partida interesante para expli-car el surgimiento de estos nuevos partidos en el terreno electoral regional. La poca actividad de los partidos políticos en fechas no electorales hace que estos pierdan adeptos. No obstante, no se debe sobreestimar el papel de estos movimientos en la política peruana. Los altos niveles de vertibilidad existentes, al igual que los escena-rios cambiantes a nivel nacional que se muestran elección tras elec-ción, son factores a tener en cuenta a la hora de sacar conclusiones.

Debemos incorporar la discusión en la agenda política la posi-bilidad de que los movimientos regionales puedan firmar o integrar alianzas electorales con partidos políticos de alcance nacional con el fin de participar en elecciones al Congreso de la República.

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Dante Pinto otazú

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ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DEL MAPA POLÍTICO DE LA REGIÓN AREQUIPA

reComendaCiones para mejorar el sistema de representaCión polítiCo, 2013

Gonzalo Banda Lazarte

Sumilla:

El presente trabajo analiza el mapa político electoral publicado en el 2013 por el Jurado Nacional de Elecciones en cuanto la Provincia y la Región Arequipa, enfatizando la relación entre los Índices de Participación Electoral, los Indicadores del Sistema de Partidos Políticos, los Factores Políticos Locales y las Normas Electorales de las últimas tres elecciones para la Región y la Provincia de Arequipa en los años 2002, 2006 y 2010, el cual revela una debilidad institucional al interior de los movimientos regio-nales ocasionada principalmente por dos causales: la directa relación entre normas electorales regionales y municipales y, la participación política, así como la ausencia de representación regional de los partidos políticos nacio-nales; y en segundo lugar: la relación directa entre número de candidatos y movimientos políticos regionales, y la posibilidad de mayor acceso a recur-sos económicos provenientes de la renta del canon minero, en comparación con circunscripciones territoriales sin la misma.

Palabras clave: Mapa Político Electoral, Partidos Políticos, Región Arequipa, Provincia Arequipa, Movimientos Regionales, Normas electorales.

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La ética nos ordena «no resistir el mal con la fuerza», pero para el políti-co lo que tiene validez es el mandato opuesto: has de resistir al mal con la fuerza, pues de lo contrario te haces responsable de su triunfo.

Max Weber

Obsesionados por las causas de los fenómenos políticos, los politólogos hemos olvidado que, además de causas, los fenómenos políticos poseen significa-dos, que además de correlaciones estadísticas, hace falta hermenéutica.

Alberto Vergara.

El sistema de representación político: sistema de partidos y movimientos regionales

Carl Schmitt planteó que la mejor forma de representar lo político, así como la dicotomía bueno o malo representa la ética, lo bello o lo feo, la estética; es la posibilidad concreta y

la correcta distinción entre las categorías de lo amigo y lo enemigo (Schmitt: 1932, 2005).

La distinción amigo-enemigo puede analizarse de varias maneras en Ciencia Política, quizá la mejor manera de compren-derla sea el estado de guerra entre dos naciones, por excelen-cia. Pero también se puede aplicar esta distinción al Sistema de Representación Político de un Estado. En el interior de un Esta-do, los partidos políticos existen y son causados con el fin de competir para ejercer el dominio del poder político y servir al bien común, y a ellos les corresponde la misma competencia, entre amigos y enemigos, persiguen el manejo del poder estatal, con el fin de dirigir políticamente el cuerpo burocrático profesio-nal. Una de las premisas del estudio del Jurado Nacional de Elec-ciones (JNE), es que a mejor y mayor competencia, mejor sistema de representación.

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Gonzalo Banda lazarte

Partidos políticos

Los partidos políticos en la democracia occidental son, como lo sostiene Tuesta siguiendo a Sartori, la estructura central inter-media e intermediaria entre la sociedad civil y el Estado (Tuesta 1992). Siguiendo la misma línea, propone una definición limitada del concepto de partidos políticos relacionada con la participa-ción electoral para obtener el poder, así afirma que un partido es cualquier grupo político que se presenta a las elecciones y puede colocar mediante éstas a sus candidatos en cargos públicos (Sartori 1980:92).

Una premisa que podemos establecer en un sistema de representación política, es que entre mejor competencia entre los partidos políticos, mejor democracia (Nohlen: 2004). Esta premi-sa, como lo habíamos recordado, es manifiesta en el Mapa Polí-tico Electoral. La mejor competencia entre partidos políticos, y en el caso del Perú entre movimientos regionales y locales, está compuesta por una serie de factores que el Mapa Político Elec-toral publicado por el JNE denominada Indicadores del Sistema Político: fragmentación, volatilidad, distribución, competitividad y concentración.

Un Sistema de Representación Político con partidos sólidos y burócratas capaces y decentes, no sólo es deseable, sino necesario para que una democracia no se enferme, como lo ha demostrado Nohlen (Nohlen: 2004). Por lo contrario, el desprestigio continuo en el que ha caído el Sistema de Representación Político – los partidos políticos, el Congreso, el Ejecutivo y hasta los gobiernos regionales y locales - es consecuencia de una precaria y patente debilidad del Sistema de Representación Político.

Como lo ha demostrado Meléndez, la representatividad de los partidos políticos en el Perú se ha debilitado paulatinamente desde la década de los ochenta hasta la actualidad, crisis que se

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profundizó a finales de la década de los 90 con el “autoritarismo clientelar” del gobierno de Alberto Fujimori (Meléndez 2009: 39).

Además como sostiene Vergara, se puede evidenciar que en el Perú, “ante la ausencia absoluta de partidos políticos, una elección es una competencia entre individuos que no dependen de sus ideas u organizaciones, sino de su buena o mala estrella” (Vergara 2013: 194).

Precariedad del sistema de representación

Quizá para explicar la precariedad del sistema de repre-sentación a nivel de las regiones y provincias de Arequipa deba-mos volver a la interpretación de Meléndez. Esta crisis del siste-ma de representación, según apunta Meléndez (Meléndez 2009: 29-33), obedece a una triple dinámica que ha sido explicada en los ámbitos académicos: a) Factores históricos que representan una limitada capacidad territorial del Estado: hay un serio déficit de la presencia territorial del Estado; b) Factores estructurales: factores relacionados con el crecimiento económico y los recur-sos provenientes de actividades extractivas en las zonas rurales del Perú, y por tanto se reclama una intermediación directa y activa, que muchas veces los partidos políticos o movimientos regionales no han sabido articular con la suficiente capacidad y legitimidad para atender las demandas locales; y, c) Factores institucionales relacionados fundamentalmente con un proceso de descentralización de trasferencia de competencias y recursos, que elevó las expectativas ciudadanas. Estas tres dinámicas que originan la crisis de representación terminan por tanto desbor-dando cualquier marco institucional creado para representar de manera eficiente y legítima las expectativas ciudadanas.

Otra característica del sistema de representación político peruano, es su incierta predictibilidad. Como lo ha demostrado Dargent, en un sistema de representación político débil con parti-

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dos fragmentados, es casi imposible anticipar quiénes serán los protagonistas de una elección (Dargent 2011: 97). Esta ausencia de predictibilidad también podemos trasladarla al ámbito regional y local, donde salvo algunas elecciones, muchos candidatos surgen de manera improvisada con una gran maquinaria de campaña, y pueden hacerse de las elecciones locales y regionales.

Desde una perspectiva comparada, Tanaka ha precisado que los colapsos de los sistemas partidarios de los países andinos han sucedido en diferentes etapas, coincidiendo con Meléndez. Tanaka apunta a que en el Perú se produce este colapso a inicios de la década de los años noventa “como consecuencia de una marca de la adopción de políticas neoliberales que al estabili-zarse, legitimaron el liderazgo antipolítico de Fujimori” (Tanaka 2010: 134). La explicación de Tanaka a este desajuste deriva de las grandes tensiones que existieron en los noventa y que generaron un vacío de representación aprovechado por un outsider, para poder llegar al poder, las que sumadas a la destreza de Fujimori para el manejo económico y nuevas maneras de hacer política a través de la comunicación, permitieron legitimar su discurso. (Tanaka 2010: 138).

Sin embargo, a pesar de los múltiples estudios sobre sistema de representación, como precisa Dargent, aún no cono-cemos en su mayor complejidad los cambios en las formas de intermediación política en tiempos en que los partidos políti-cos son débiles, y en los cuales al mismo tiempo los vínculos clientelistas también se han debilitado (Dargent 2010: 84). Esta precariedad, en el estudio de la complejidad de las formas de intermediación política nacional, se profundiza cuando debe-mos de descender a las formas de intermediación de política regional, local y distrital a nivel nacional.

En el particular caso de la Región Arequipa, no existen –más allá de estudios historiográficos -, estudios que expliquen las

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dinámicas de intermediación política de los diferentes movimien-tos regionales y distritales en la Región Arequipa.

Las consecuencias de un sistema de presentación político sin adecuada intermediación política, conducen a una altísima indiferencia ciudadana en la participación de lo político, que se traducen inevitablemente en la orfandad política y al ascenso de liderazgos mesiánicos. Eso que en el Perú es una verdad catedra-licia que intuíamos los que estudiamos el fenómeno, lo hemos comprobado con la lectura del Mapa Político Electoral publicado por el Jurado Nacional de Elecciones y que fuera presentado en el año 2013.

Mapa Político Electoral y dinámica regional

Se ha aplicado una metodología descriptiva apoyada en el Mapa Político Electoral (MPE) y comparativa con respecto a la relación que existe entre las diferentes variables medidas por el MPE adicionando la comparación con las normas electorales que tienen un correlato directo en el desempeño de los escenarios políticos locales. Para ello hemos analizado el MPE con respec-to a las elecciones a la Región de Arequipa y a la Municipalidad Provincial de Arequipa durante el año 2002, 2006 y 2010, además de las normas electorales vigentes, en especial la Ley de Elecciones Municipales y la Ley de Elecciones Regionales.

El trabajo es bastante complejo de analizar. Una inves-tigación de casi 5 años de duración, con una base de datos que comprende muchos procesos electorales, desde las elecciones presidenciales de 1931, y las provinciales - regionales desde el año 2002, una investigación única en su género en América Latina, que debiera mejor titularse como Mapa de la Representación y Partici-pación Política en el Perú.

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A nivel país, las conclusiones arrojan un panorama atomi-zado. El Índice de Participación Electoral (IPE), aquél que mide el promedio de variables relacionadas con la participación de la ciudadanía y las organizaciones políticas, en promedio para todo el Perú de una escala de 0 a 20, arroja un 8.946. La interpretación cualitativa que podemos establecer en este punto, es que a nivel país no gozamos de una adecuada participación ciudadana, ni en los procesos electorales ni mucho menos en la participación ciuda-dana activa en la vida de los partidos políticos. Para el caso de Arequipa, en cuanto al Índice de Participación Electoral (IPE), nos muestra que a nivel regional y provincial nos encontramos en el puesto número 7 y 8 respectivamente en el IPE, de 25 regiones y 195 provincias, respectivamente.

Este componente sobre todo está fuertemente arraigado en el desapego de la participación ciudadana en la vida política de los partidos políticos nacionales, pero fundamentalmente, el hallazgo del MPE precisa que no existe representatividad de los movimien-tos regionales y locales. Como lo establecimos anteriormente, la dinámica de ausencia de participación política, está dada por la acción de las tres variables expresadas por Meléndez (Meléndez 2009), que contempla fallas históricas, estructurales e institucio-nales, que impiden conectar de manera armónica las expectativas ciudadanas con la representatividad política.

IPE - ISP Municipalidad Provincial de Arequipa y Región de Arequipa

Un rasgo que llama la atención del IPE de la elección a la Municipalidad Provincial de Arequipa, es que en los últimos procesos electorales, ostentamos en el año 2010 (el crecimiento es progresivo en los años 2002 y 2006), un número muy elevado de organizaciones políticas participantes. De acuerdo con la data proporcionada por el JNE somos la provincia con mayor número

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de listas que participaron en el proceso Municipal Provincial del Perú (22 en total, seguidos sólo por Abancay con 16).

Es necesario incorporar al estudio una cuarta variable, no contemplada por el JNE: las normas electorales, que tuvieron implicancia en las elecciones regionales y provinciales de Arequi-pa durante los años 2002, 2006 y 2010. Las leyes electorales son las que facilitan la conformación de partidos y movimientos regiona-les. Si la ley establece umbrales altos para alcanzar la inscripción de movimientos regionales, o por el contrario, bajos umbrales que incentivan por lo general una mayor dispersión en el número de partidos y movimientos pequeños. Del mismo modo, para la elec-ción de cargos uninominales, la disposición de mayoría simple o absoluta para ganar una elección nacional, regional o provincial, el establecimiento de una segunda vuelta, el número mínimo de votos para tener personería jurídica, las reglas de financiación, el establecimiento de las garantías a la oposición, entre otros aspec-tos que pueden servir para desarrollar recomendaciones al siste-ma de representación político.

En el caso de la elección a la Municipalidad Provincial de Arequipa, como hemos podido constatar, la relativa facilidad para inscribir movimientos locales, hace que estas normas no sean ningún obstáculo para la atomización de los distintos niveles de preferencia electoral. Sin embargo, en lo referido a las normas relativas a la elección regional, la valla de 30 % de votos válidos necesaria para ganar la Presidencia Regional ha permitido que sean pocas opciones políticas que concentran la gran mayoría del voto electoral.

La primera hipótesis con la que nos topamos aquí está direc-tamente relacionada con la incidencia de las normas electorales en la participación de numerosos movimientos regionales y locales para la elección provincial.

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El artículo 9º de la Ley de Elecciones Municipales precisa que pueden participar las Organizaciones Políticas Nacionales o regionales, con registro vigente (2,5% del total de electores), e incluso el artículo. 11, permite a los movimientos que no tengan registro vigente ser exonerados de este anterior requisito, y esta-blece que pueden inscribirse aquellos que tengan la real capaci-dad de acreditar 2,5 % de firmas válidas de la circunscripción a la que postulan. Con esta valla por superar, muchos grupos políticos cuentan con organizaciones y recursos económicos necesarios; no se requieren finalmente de la complejidad y la dificultad de formar una organización política estable en el tiempo y terminan por apare-cer líderes que ejercen liderazgos provisionales.

A ello debemos sumar, que para efectos de la elección en la Municipalidad Provincial, se proclama ganador al ciudadano con mayor votación sin exigir ningún mínimo (a diferencia de la Ley de Elecciones Regionales) y sólo por el hecho de haber alcanzado la mayor votación, automáticamente se le da mayoría en el Consejo.

Esta norma dirigida a evitar una segunda vuelta electoral, hace que en el caso de Municipalidades Provinciales como Arequi-pa, se presenten muchos movimientos regionales que compiten y que llegan a ganar elecciones con porcentajes, que en el caso de un elección regional, no serían suficientes, como aconteció en la elec-ción del Movimiento Regional “Arequipa Renace” del Dr. Alfredo Zegarra, en el año 2010.

Sin embargo, ello por sí mismo, no explicaría la dinámica única de la elección en la Municipalidad Provincial de Arequipa y en el Gobierno Regional. A ello debemos sumarle, el contexto importantísimo del acceso a recursos económicos, en especial en zonas donde se ha constatado que existe un mayor ingreso a la comuna por recursos provenientes del canon minero, pero que no

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ha significado necesariamente una transformación social y desa-rrollo de la participación política.

Por el contrario, como lo han demostrado Barrantes, Cuenca y Morell, en el caso de Arequipa, lo que han podido comprobar es que en el Gobierno Regional, se ha mostrado casi nulo cuestiona-miento efectivo a las medidas determinadas por el gobierno nacio-nal: “la estabilidad política regional no proviene de un proceso de institucionalización sino de la concentración de la política pública regional en sólo dos actores: el gobierno nacional y el gobierno regional” ( Barrantes, Cuenca y Morell 2012: 130).

Además, las principales dinámicas políticas en Arequipa, se generan en torno a la actividad extractiva minera. Como lo han establecido también Barrantes, Cuenca y Morell, Sociedad Minera Cerro Verde se ha constituido como un actor social determinante en la intervención de intermediación entre los diferentes niveles de representación política.

Se trata de un caso muy particular de una empresa minera que se sitúa a sólo cuarenta minutos del centro de la ciudad, lo que ha significado un protagonismo como actor político determi-nante, que ha influido mucho en la planificación de las obras de la Municipalidad Provincial, así como en los distintos proyectos de inversión realizados por el Gobierno Regional con dinero prove-niente del Canon.

El MPE también nos revela que son las municipalidades distritales de Arequipa, que tienen un mayor porcentaje de partici-pación en el canon minero de Sociedad Minera Cerro Verde (como los distritos de Cerro Colorado y Yarabamba) las que con respecto a su población total, proporcionalmente presentan el mayor número de participación de movimientos regionales y locales. La actividad extractiva y los recursos provenientes del canon minero termina por generar una pluralidad mayor respecto de otras circunscripciones que no tienen acceso a recursos de canon minero, lo que se expresa

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en la oferta de movimientos y partidos políticos que se presentan en las elecciones locales y provinciales.

Esta interpretación del fenómeno de dispersión de la ofer-ta electoral, configura una realidad política muy distinta a otras provincias de Perú, y se asemeja comparativamente al número de organizaciones políticas presentes en otra provincia minera como Abancay. Sin embargo, las importantes alianzas sociales entre empresariado, autoridades políticas, dirigentes sociales y univer-sidades, en el gobierno del Dr. Juan Manuel Guillén han permiti-do que esta dispersión –aunque a veces potencialmente peligrosa para la institucionalidad precaria del sistema político regional-, no haya desembocado en crisis dramática.

Esta evidencia, contrasta patentemente con el escaso nivel de participación de la ciudadanía en los partidos políticos a nivel provincial en Arequipa. En una escala de la variable entre 1 al 10, donde 1 es sumamente negativo y 10 sumamente positivo, Arequipa – Provincia obtiene 1. El fenómeno es interesante: hay demasiadas organizaciones políticas a nivel provincial, pero no son significativas, porque no representan a casi nadie, dado que son muy pocos los ciudadanos involucrados en la vida de estas organizaciones políticas provinciales. Ni siquiera los movimien-tos regionales más grandes como Arequipa Tradición y Futuro y Arequipa Renace, con respecto al total de población de la Región Arequipa, cobijan un número de afiliados significativo que pueda advertirnos que son representativos.

Son otros dos los indicadores presentes en el estudio: Los Indicadores del Sistema Político (ISP). Podemos analizar dos variables propuestas, la competitividad y la distribución para la elección regional de Arequipa.

La competitividad en el ISP, se define como el grado de competencia entre los dos partidos políticos que obtienen las más altas mayorías. En términos sencillos, hay más competitividad

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cuando la diferencia entre los votos de las dos organizaciones mayoritarias es escasa. Por el contrario, hay menos competitivi-dad en aquellas regiones donde la diferencia es gigantesca. En el caso de la elección Regional de Arequipa, el índice de competitivi-dad es bajo, contrastado con las regiones vecinas como Cuzco, Ica y Ayacucho. La explicación es sencilla en este punto, el proyecto político del Dr. Juan Manuel Guillén ha monopolizado el espacio político regional en los últimos años y recordemos que proviene de años de gestión municipal; por tanto no podemos reconocer que existen alternativas reales y orgánicas que en los últimos años hayan podido hacerle competencia a la propuesta planificada por el Dr. Juan Manuel Guillén. Esto que en apariencia ha consolidado un modelo continuo de crecimiento en las políticas públicas del Gobierno Regional Arequipa, puede conducirnos a un panorama muy abierto e impredecible si es que el Dr. Juan Manuel Guillén no opta por una nueva reelección.

En cuanto a la distribución del ISP, el MPE la define como positiva, cuando hay uniformidad del voto por un mismo partido político en toda la circunscripción electoral. Este es otro de lo indica-dores del ISP, que a nivel de elección regional de Arequipa, más nos ha llamado la atención. Hay mayor distribución, en aquellos luga-res donde el voto por un mismo partido político está mejor reparti-do continuamente a lo largo de todo su territorio. Arequipa, a nivel región, es la penúltima en cuanto a distribución del voto, nos ubica-mos en el puesto 24 de 25 regiones. Lo que significa que en la región Arequipa, no existe distribución uniforme del voto a lo largo de sus diferentes provincias y distritos. Este dato es muy preocupante, pues nos revela que contrariamente a lo que pensamos, Arequipa es una región altamente inestable en la preferencia electoral. La inter-pretación de este fenómeno, radica en que nos encontramos en una región políticamente centralista, cuya capital ha monopolizado los proyectos políticos y los intereses en juego en una elección, desco-nociendo las prioridades de las diferentes provincias rurales, lo que

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termina por preparar el terreno para conflictos sociales venideros. Quizá la única excepción a esta distribución sea la continuidad de Miguel Román en la Provincia de Islay, donde Acción Popular ha conseguido consolidar, a semejanza que Juan Manuel Guillén, un consenso político muy alto.

Conclusiones

1. En el caso de Arequipa, las elecciones a la municipalidad provincial, nos demostró el aumento del número de orga-nizaciones políticas participantes ya que la curva en las tres últimas elecciones, es ascendente y que esta realidad seguirá creciendo para la elección del 2014. En el caso de la elección Regional, la necesaria conformación de alianzas políticas hará necesario que movimientos regionales en apariencia enfrentados puedan conducir un mismo proyecto común, lo que la diferenciaría de la elección provincial, y nos acer-caría a un panorama de mayor inestabilidad política.

2. La debilidad institucional de los movimientos regionales se origina en gran medida en las normas electorales, relacio-nado especialmente a la Ley General de Elecciones Munici-pales, donde se evidencia una relativa facilidad para inscri-bir una candidatura municipal, y donde la ausencia de un porcentaje calificado para obtener la Alcaldía, hace que se presente un gran número de organizaciones políticas que no tienen representatividad, según lo ha revelado el MPE.

3. Además, de acuerdo con lo que evidencia el MPE, las circunscripciones electorales distritales en Arequipa que presentan mayor número de candidatos, en relación directa con el número de sus habitantes, son distritos que gozan de beneficios derivados de la renta minera, como el canon. Lo que configura una realidad geopolítica muy peculiar, como lo demostraron Barrantes, Cuenca y Morell, donde

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la empresa minera Cerro Verde ejerce un rol geopolítico determinante en el comportamiento de muchos actores políticos, y en el acceso a recursos económicos significativos en comparación con otras circunscripciones territoriales.

4. El estudio del JNE, afirma que la inclusión económica y social no suponen inclusión política (ciudadanía y vida de partidos políticos). No hay correlación entre estas dos varia-bles. Por el contrario, regiones con alto crecimiento econó-mico y social (medido por el Índice de Desarrollo Humano) no presentan mejoras significativas en sus índices de parti-cipación electoral, ni en su indicador de sistema político. En la Región Arequipa, en especial en algunos distritos, con grandes recursos económicos provenientes de la actividad extractiva, son caldo de cultivo de fragmentación y conflic-tos sociales, como se puede comprobar con el conflicto limí-trofe que mantienen los distritos de Tiabaya y Uchumayo por el Asentamiento Humano Virgen de las Peñas, que tiene en el fondo una génesis en la participación de canon minero. Pues allí donde no existe Estado o su presencia es escasa o no hay sociedad civil que fiscalice a sus autorida-des, allí es donde la política estará en manos de líderes con movimientos poco representativos, que monopolicen el uso legítimo de la violencia para vivir del Estado.

Bibliografía

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MOVIMIENTOS REGIONALES: ELECCIONES DEMOCRÁTICAS

Y COMPETITIVIDAD ELECTORAL

Yamila Osorio Delgado

Sumilla

El presente trabajo analizará las perspectivas de los movimien-tos regionales en el escenario político peruano desde dos dimensiones: La primera, referido a la dimensión jurídica y social que reflexiona sobre la legislación, el rol y la evolución de los movimientos regionales en el contexto particular que brinda el proceso de descentralización. La segun-da, sobre la necesidad de iniciar un debate sobre el financiamiento a los partidos y movimientos regionales, dado que existe una desigual compe-tencia entre aquellas organizaciones que disponen de mayores recursos, frente a otras que apenas pueden contar con ellos. La lógica de mercado es diferente a la lógica política.

Palabras clave: Movimientos regionales, competitividad, financiamiento, equidad, democracia.

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1. Movimientos Regionales: Orígenes, Legislación, Rol y Evolución

Orígenes

El debate sobre la descentralización, que se remonta a los años ochenta en Latinoamérica, en un contexto de transicio-nes democráticas, toma como base la necesidad de producir

regímenes más democráticos, menos centralizados, más cercanos a la población y que pudieran generar mejores condiciones de de-sarrollo en forma equilibrada territorialmente.

En este sentido, la descentralización es concebida en tanto cambio cultural y social, que posibilita la redistribución del poder a través de un proceso de transformaciones sociales y políticas, mediante las cuales se transfieren funciones y competencias del Estado central a unidades políticas subnacionales1.

Este proyecto democratizador fue impulsado también en el Perú, y ha significado el desarrollo de diversas etapas y análisis para una adecuada asignación de competencias y transferencias de recursos del nivel nacional a los niveles regionales y locales. De esta forma, existe un esfuerzo por otorgar a los gobiernos regiona-les y locales el mayor protagonismo para el desarrollo directo de sus circunscripciones.

Con el proceso de descentralización se dan también los intentos de conformación de regiones. En enero de 1989 se emitie-ron leyes que disponían la creación de 12 macroregiones autóno-mas, las que fueron eliminadas un par de años después durante el primer gobierno de Alberto Fujimori. En su reemplazo, en 1992, se crearon los Concejos Transitorios de Administración Regional

1 Ibarra, Hernán: «Descentralización del Estado y poder local», en Síntesis, n. º 33-34, Madrid, Asociación de Investigación y Especialización sobre Temas Ibero-Americanos (AIETI), 2000, p. 61.

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Yamila OsOriO DelgaDO

(CTAR) para cada Departamento, los cuales permanecieron con ese carácter de individualidad y manteniendo un carácter neta-mente administrativo.

Desde el 2002, año en que se llevan las primeras eleccio-nes regionales, a la fecha, que estamos próximos a culminar tres períodos de gestión regional, no cabe duda que la mayor transfe-rencia de competencias hacia los gobiernos regionales, sumado a los significativos recursos públicos que han venido administrando principalmente por concepto de canon minero, se han constituido en fuertes incentivos para la conformación de coaliciones de alcan-ce regional que están desplazando a las de alcance nacional.

Como señala Sergio Boissier2, uno de los teóricos más consis-tentes y con aportes sostenidos sobre la descentralización, ”la prin-cipal ventaja de este tipo de procesos era la producción de un espa-cio público regional, es decir, un espacio en el que fuera posible que los actores regionales articularan y expresaran intereses y buscaran que se tomaran decisiones favorables a ellos al definirse las vías (o los proyectos) de desarrollo”. La descentralización permite que los intereses y las expectativas de actores locales, con menos recursos de poder económico o mediático, se tomen en cuenta.

El proceso de descentralización, a partir de la generación de nuevos espacios públicos regionales, ha producido a su vez, nuevas expresiones políticas y criterios de elección diferentes y hasta paralelos a los temas nacionales. El resultado es la aparición de los movimientos regionales, cuyos orígenes y evolución han sido, y en la actualidad continúan siendo, materia de análisis y debate de especialistas.

2 Remy, Marisa “Crecientes Distancias entre la Política Nacional y la Política Regional”. En Revista Argumentos, año 4, n° 5. Noviembre 2010. Disponible en http://revistargumentos.org.pe/fp_cont_915_ESP.html

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Legislación

La mención a los Movimientos aparece recién en la Cons-titución de 1993. Anteriormente a ella, la Constitución de 1979, limitaba su definición a partidos políticos, aunque otorgándole un mayor énfasis que la actual. Los consideraba hacedores de la voluntad popular y piezas fundamentales de la participación polí-tica ciudadana3.

Con la Constitución de 19934 se pasa a considerar a los parti-dos políticos como un tipo de organización dentro de un universo mayor al que se le acuña el término de organizaciones políticas, que comprende también a los denominados movimientos o alianzas. Pero si bien ya se menciona al término movimientos y alianzas, la Constitución no define cuáles son las características particulares de un movimiento, o cuál es la diferencia con un partido político, por tomar un ejemplo.

3 Artículo 68. Los partidos políticos expresan su pluralismo democrático. Concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Son instrumento fundamental para la participación política de la ciudadanía. Su creación y ejercicio de actividad son libres, dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Todos los ciudadanos con capacidad de voto tienen derecho de asociarse e partidos políticos y de participar democráticamente en ellos.

4 Artículo 35. Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a través de organizaciones políticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a ley. Tales organizaciones concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Su inscripción en el registro correspondiente les concede personalidad jurídica. La ley establece nóminas orientadas a asegurar el financiamiento democrático de los partidos políticos, y la transparencia en cuanto al origen de los recursos económicos y el acceso gratuito a los medios de comunicación social de propiedad del Estado en forma proporcional al último resultado electoral general.

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A partir de la introducción de esta nueva forma de orga-nización política (movimiento) en la Carta Magna actual, es que se considera que al habérseles creado durante el gobierno fuji-morista, ésta es la expresión del discurso político de la época, dirigido a desacreditar la política, a los políticos y a los parti-dos políticos. Era la política de la antipolítica. Por eso no resulta casualidad que la Constitución ingresara un articulado que se resistía a reconocer a los partidos como los actores principales de la participación política.

Sin embargo, no es sino hasta el 2003, que recién se da la primera Ley de Partidos Políticos, Ley No. 28094, la cual en su Título III, por primera vez regula la constitución y reconoci-miento de los movimientos y organizaciones políticas de alcan-ce local. Hasta antes de ésta norma sólo habían leyes electorales que no solo se caracterizaban por ser reglamentaristas en su regulación, sino también contradictorias entre sí, que no toca-ban lo referido al reconocimiento o la conformación de parti-dos y/o agrupaciones políticas, sino sólo lo concerniente a la inscripción de candidaturas.

Con la Ley de Partidos Políticos (mal denominada en mi opinión, debió llamarse Ley de Organizaciones Políticas al regular otros tipos de organización), se exige una presencia y vida real de los partidos (organizaciones políticas). Esta norma se orienta a crear las condiciones para la constitución y fortalecimiento de un siste-ma democrático de partidos. Consta de seis títulos desarrollados a través de 41 artículos y tres disposiciones transitorias. Contempla como aspectos fundamentales: la Constitución y Reconocimiento de los Partidos Políticos, así como de los Movimientos y Organizacio-nes Políticas de Alcance Local, la Democracia Interna y el Financia-miento de los Partidos Políticos, que es el título sobre el cual vamos a detenernos en su análisis, en el siguiente apartado.

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Rol y Evolución

A más de diez años, desde la primera participación electoral de los movimientos regionales, analistas políticos concluyen que éstos se han convertido en la “niña bonita de la política peruana”, logran-do superar ampliamente a los partidos políticos en los comicios regionales y municipales.

La evolución de estos movimientos regionales, desde las primeras elecciones regionales del 2002 hasta la última del 2010 es notable, destacando por su mayor presencia, fortalecimiento y representación en las últimas elecciones, lo cual a su vez ha tras-cendido en la minimización de los partidos políticos de alcance nacional. Tal es así, que pueden llegar a definirse como un nuevo tipo de partido político, si consideramos por ejemplo, la definición que Sartori hace del mismo, al referirse a éste como “cualquier grupo político identificado con una etiqueta oficial que se presenta a las elecciones, y puede sacar en elecciones (libres o no), candida-tos a cargos públicos”5.

Así, según información del Jurado Nacional de Elecciones, mientras en el proceso electoral del 2002, los partidos nacionales lograron ganar la presidencia regional en 18 de las 25 regiones; quedando solamente 7 en manos de los movimientos regionales, para el 2006 los partidos nacionales fueron desplazados de los gobiernos regionales: más del 60% de las presidencias regionales se encuentran desde entonces en manos de estos movimientos. En el 2010, más del 70% de los gobiernos son obtenidos por los movi-mientos regionales y la tendencia es muy probable que se manten-ga en las elecciones 2014.

5 Sartori, Giovanni. Elementos de la Teoría Política, Alianza Editorial, 1992. Partidos y Sistema de Partidos, Madrid, Alianza Editorial, 2000.

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Estas diferencias se dan también en el número de candida-turas de partidos nacionales, las cuales han disminuido desde un 76,7% en 2002, a un 68,4% en 2006, hasta un 50,8% en 2010. En las últimas elecciones, la mitad de las candidaturas fue presentada por movimientos regionales. Y a su vez, en cuanto al total de votos válidos obtenidos, en las elecciones 2002 los partidos nacionales obtuvieron el 78,1%, desde donde declinaron al 60% de los votos en 2006 y el 45% en 2010. Los movimientos regionales reunieron más de la mitad de los votos válidos.

La creciente aparición, participación y triunfos electorales de los movimientos regionales, ha sido materia de estudio e inves-tigación de especialistas. La mayoría coincide en afirmar que los movimientos regionales surgen en un contexto de crisis y debi-lidad de los partidos políticos. Para Levitsky6, surgieron más en respuesta al vacío de representación partidaria en el nivel regional que por fuertes sentimientos de identidad regionalista.

En efecto, los partidos políticos han sido frecuentemente criticados por la falta de propuestas que respondan directamente a las necesidades de las regiones. La visión centralista, plasmada en sus planes de gobierno, ha sido superada por lo que ofrecen al electorado los movimientos regionales. Estos se apoyan en la posibilidad de cumplir sus promesas, en las fuentes de recursos que administran, que pese a que en los últimos años ha decaído (por ejemplo, en el caso de los provenientes del canon minero), no ha dejado de ser importante para el impulso de proyectos estraté-gicos en las regiones.

La debilidad de la organización de los partidos políti-cos, sin bases en las regiones, ha sido también otra de las causas asociadas al surgimiento y a la preferencia del electorado por los

6 Levitsky, Steven y Cameron, Maxwell A. “Democracy without Parties? Political Parties and Regime Change in Fujimori’s Peru”. En Latin American Politics & Society 45, N.° 3, pp. 1-33, 2003.

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movimientos regionales. La falta de renovación de cuadros en los partidos políticos vinculada a destacados liderazgos regionales y su representación monopolizada por personajes muy conocidos que, pese al transcurso de los años no ceden la posta, ha obligado a militantes de partidos políticos a formar sus propios movimientos regionales, y ver en ellos una oportunidad de mayor participación política protagónica. Lo cual, a su vez, ha llevado al incremento de movimientos regionales en las últimas elecciones, con rostros nuevos que en menor o mayor medida finalmente han logrado “refrescar” el escenario electoral, u ofrecer opciones más diversas, a las cuales la población electoral ha respondido, y con las que prefieren identificarse.

Sin embargo, pese a la coyuntura favorable para los movi-mientos regionales, que si bien inicialmente han sido calificados como plataforma de outsiders, hay quienes han logrado posicio-narse en sus regiones y mantener una organización fuerte que puede significar el primer paso para formar una de alcance nacio-nal. Es importante evidenciar que la gran mayoría está incurrien-do en los mismos errores que los partidos políticos. Luego de una elección regional y municipal, los movimientos regionales desa-parecen y ese rol permanente de participación en la formación de la voluntad popular y de influencia en la gestión de los asuntos públicos se ausenta, reviviendo apenas algunos meses antes de la siguiente campaña electoral.

Los movimientos regionales enfrentan serios desafíos para diferenciarse de los partidos políticos. Además de la organiza-ción, la propuesta y la permanente presencia en el espacio regio-nal, no cabe duda que habiendo surgido dentro del contexto del proceso de descentralización, la consolidación de los movimien-tos va a estar necesariamente asociada a los avances del mismo proceso, que lamentablemente aún es incompleto. Los resulta-dos de un gobierno explicarán la insatisfacción o satisfacción con

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el tipo de organización política que representa, ya sea partido o movimiento regional.

Finalmente, es innegable que los movimientos regionales están jugando un rol importante en nuestro sistema democrático. Como bien concluye Dinae de Gramont7:

“Primero, los movimientos regionales están abriendo nuevos espacios para la participación y el desarrollo político en el siste-ma regional anteriormente desatendido. Ninguno de los partidos nacionales tiene la capacidad de articular efectivamente las deman-das regionales desde sus bases hacia Lima.

Segundo, los movimientos regionales están operando dentro de los márgenes del sistema político y estarían jugando un rol en la promoción de la gobernabilidad.

Tercero, los movimientos regionales pueden servir de espa-cios para la capacitación de nuevos líderes políticos y para cons-truir una base de activistas políticos. La naturaleza personalista de los partidos nacionales peruanos y la falta de posiciones de meno-res niveles dificulta el surgimiento de nuevos líderes desde dentro del sistema político.”

Finalmente, los movimientos regionales organizados estarían forzando a los partidos nacionales a construir bases y a competir en el nivel regional.

2. El Financiamiento Público de las Organizaciones Políticas y su regulación jurídica

La legislación sobre partidos políticos, que en el Perú por primera vez se da en el año 2003, además de introducir la regulación

7 De Gramont, Diane. ¿Se está quedando Lima detrás? Las elecciones regionales de noviembre de 2006 y el ascenso de los movimientos regionales en el Perú. POLITAI. p. 17.

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de la constitución, reconocimiento y democracia interna de los parti-dos políticos, movimientos y organizaciones locales, pone especial énfasis en el financiamiento de estas organizaciones. Con la dación de la Ley de Partidos Políticos, se reconoce por primera vez el financia-miento público de los partidos políticos y se regula el financiamiento privado de los mismos, estableciendo incluso mecanismos de control para ambas modalidades. El interés en regular el financiamiento ha sido tal, que desde el año 2005 se cuenta con un Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios aprobado por Resolución Jefatural N° 060 -2005-J/ONPE, el mismo que rige para los partidos políticos, alianzas de partidos, movimientos de alcance regional o departamental y organizaciones políticas locales de alcan-ce provincial o distrital debidamente inscritos en el Registro de Orga-nizaciones Políticas (ROP). Rige también para los medios de comu-nicación social, privados y públicos, organismos públicos, personas naturales y jurídicas, en aquello que se refiera a sus relaciones econó-mico financieras con los partidos y esté regulado por la Ley.

En relación al financiamiento público, la legislación contem-pla dos modalidades:

a) Financiación Ordinaria: Este tipo de financiación estaba prevista en la Ley de Partidos Políticos, artículo 298, pero fue

8 Artículo 29. Sólo los partidos políticos que obtienen representación en el Congreso reciben del Estado financiamiento público directo. Con tal fin, el Estado destinará el equivalente al 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria por cada voto emitido para elegir representantes al Congreso. Dichos fondos se otorgan con cargo al Presupuesto General de la República y son recibidos por los partidos políticos para ser utilizados en actividades de formación, capacitación e investigación durante el quinquenio posterior a la mencionada elección, así como para sus gastos de funcionamiento ordinario. La transferencia de los fondos a cada partido político se realiza a razón de un quinto por año, distribuyéndose un cuarenta por ciento en forma igualitaria entre todos los partidos políticos

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dejada sin efecto en el gobierno aprista debido a las políticas de austeridad adoptadas por el gobierno. Se refiere espe-cíficamente a las subvenciones anuales que el Estado, vía presupuesto general, concede a los partidos políticos con representación en el parlamento para atender a sus gastos de funcionamiento ordinario y actividades de formación, capacitación e investigación.

b) Financiación público indirecta: Relacionado a la denomi-nada franja electoral, es decir, a la concesión de espacios gratuitos a los partidos en medios de comunicación de titu-laridad pública para las campañas electorales, o en medios de propiedad privada como lo establece nuestra legislación. En nuestro país este tipo de financiación está regulada en el artículo 379 y siguientes de la Ley de Partidos Políticos.Qué duda cabe, que el tratado sobre el financiamiento de

los partidos políticos quizás sea uno de los capítulos más signifi-cativos, pero al mismo tiempo más oscuros de estas organizacio-nes. Si bien la legislación se ha elaborado con la finalidad de evitar la intromisión de fuentes de financiamiento ilícitas que, a su vez, eviten la presencia e intromisión en el gobierno de quienes están

con representación en el Congreso y un sesenta por ciento en forma proporcional a los votos obtenidos por cada partido político en la elección de representantes al Congreso.

9 Artículo 37: Desde los treinta días hasta los dos días previos a la realización de elecciones generales, los partidos políticos tienen acceso gratuito, de acuerdo a lo establecido en esta ley, a los medios de radiodifusión y televisión, de propiedad privada o del Estado, en una franja electoral. El Estado compensa a los medios de comunicación a través de la reducción proporcional en el pago del canon por el uso del espectro radioeléctrico o electromagnético. El Estado pone a disposición de los partidos su infraestructura de radio y televisión para la producción de los espacios que son difundidos a través de la franja electoral.

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detrás de éstas, lo cierto es que resulta poco probable que sólo bajo ciertos candados legales este objetivo se pueda lograr.

Es innegable que, el funcionamiento de una democracia requiere de partidos políticos y éstos, a su vez, para mantenerse vigentes y cumplir sus funciones requieren de recursos suficientes y oportunos. La política es importante para mejorar la vida de todos nuestros ciudadanos. Los partidos políticos son un componente fundamental de nuestra política democrática y necesitan dinero para funcionar; en suma, la democracia no tiene precio, pero sí un costo de funcionamiento que hay que solventar10. Es decir, si los partidos políticos son los verdaderos hacedores de la volun-tad popular, deben por tanto cumplir actividades de formación de la ciudadanía, que a su vez, deben tener una permanencia antes, durante y después de las elecciones, lo que definitivamente impli-ca que deben incurrir en gastos como cualquier otra organización, los cuales se ven ampliamente incrementados en la misma época electoral. Por tanto, la relación entre política y dinero es inevitable y compleja. Dependiendo de esta misma relación el buen funcio-namiento de la democracia, en cuyo sistema no debieran existir ventajas presupuestarias de una organización política sobre otra procurando la competencia electoral en igualdad de condiciones, que a su vez permitan la formación de la voluntad popular lejos de cualquier intento de mercantilización de la política.

Lamentablemente en los últimos procesos electorales resul-ta evidente que éste se aproxima más a convertirse en un merca-do y no en un acto democrático, en el que incluso se confunde la economía de mercado, dado que el libre juego de la oferta, demanda y competencia, genera un desigual espacio público civil de formación de la voluntad popular, donde viene garantizandose el derecho de la igualdad de todos a la libre determinación. En la

10 Centro Carter, “El financiamiento de la democracia en América: parti-dos políticos, campañas y elecciones”, Atlanta, 2003, p. 66.

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que la desigualdad es natural, resultando del libre juego de la ofer-ta, demanda y competencia, con el espacio público civil de forma-ción de la voluntad popular, en el que debe estar garantizado el igual derecho de todos a la libre determinación.

Bajo esta premisa, es que países desarrollados han optado por el financiamiento público de los partidos políticos como una medi-da que además de garantizar el verdadero cumplimiento del rol que tienen, se convierte en un instrumento más eficaz para equilibrar, democratizar y transparentar su financiamiento. El financiamiento público se ha convertido en una tendencia en el Estado contemporá-neo, como medida de participación en el sostenimiento de las orga-nizaciones políticas y sus variadas actividades. Lamentablemente en nuestro país si bien existió el intento, plasmado en la ley, de otorgar financiamiento directo, éste nunca se hizo efectivo por disposiciones de austeridad. Sin embargo, el debate debe retomarse, sobre todo por la debilidad de los partidos políticos y su limitada participación fuera de los procesos electorales. Asimismo, resulta interesante innovar en hacer extensivo el financiamiento público indirecto a favor de los movimientos regionales, con los mismos fines de contribuir al equili-brio en la contienda electoral y restar posibilidades de intromisión de fuentes de financiamiento sospechosas en el proceso. Como lo vere-mos en el siguiente apartado.

3. Propuesta de Financiamiento a favor de los Movimientos Regionales

Desde la entrada en vigencia de la Ley de Partidos Políticos, que por primera vez regulan la constitución y funcionamiento de los movimientos regionales, se han dado otras tantas normas que hacen cada vez más exigentes las reglas para acceder a la inscrip-ción de un Movimiento Regional y para mantenerse vigente. Las mismas obligaciones de rendición de cuentas se vienen aplicando a los Movimientos Regionales y a los Partidos Políticos.

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Por ejemplo, existe la obligación de llevar: i) libros de conta-bilidad completa en la que se registran los ingresos y gastos de toda fuente (Art. 62° del Reglamento); ii) Aprobación de un balan-ce inicial de activos, pasivo y patrimonio dentro del plazo máximo de 3 meses siguientes a la fecha de su inscripción en el ROP11(Art. 63°); iii) Presentación periódica de los aportes que reciben de fuen-te privada e informe financiero anual, en formatos aprobados (Art. 66°); iv) Presentación de un Informe Financiero Anual obtenido del sistema contable, estados financieros y de su registro de ingresos y gastos llevados de acuerdo a las normas aprobadas por el Consejo Normativo de Contabilidad (Art. 67°). Asimismo está la obligación de presentar, en el caso de los Movimientos Regionales con ocasión de la campaña electoral, la relación de aportaciones provenientes del financiamiento privado en los formatos que se apruebe para tal efecto (Art 70°).

En el caso específico del financiamiento, si bien las obliga-ciones que tienen que cumplir los Movimientos Regionales son casi uniformes con las de los Partidos Políticos, la regulación en materia de derechos no ha avanzado. Es decir, existe gran dife-rencia entre los derechos de los partidos políticos en esta materia y la de los movimientos regionales, de escaso o nulo apoyo por parte del Estado, lo cual viene generando graves distorsiones en las contiendas electorales que lejos de aproximarse a promover igualdad de oportunidades en los movimientos regionales, propi-cia la elección del que detenta mayor poder económico, lo cual contraviene el mismo sentido de democracia, que a decir de Sarto-ri12, ésta se genera cuando la competencia entre partidos es con recursos equilibrados (políticos, humanos, económicos).

11 Registro de Organizaciones Políticas.12 Citado en: Tupayachi Sotomayor, Jhonny. “Las Reglas Que Nadie

Quiere Cumplir. Los Partidos Políticos y su Financiamiento en el Perú”. Arequipa. 2008, p. 148.

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De esta manera, lamentablemente los procesos electora-les en el Perú, sean para Presidente de la República, congresis-tas, gobiernos regionales y gobiernos locales, desde hace un buen tiempo atrás, han pasado de ser una justa democrática, a un even-to competitivo, en donde se ofertan promesas utilizando como instrumento de venta principalmente los medios, sea prensa escri-ta, radial, televisiva y gigantografías.

El escenario electoral que se aproxima promete seguir esta senda, que atenta el mismo significado de democracia, que por esencia es igualdad ante la ley e igualdad de oportunidades. Más aún, si de acuerdo a la misma Constitución Política, la “República del Perú es democrática, social, independiente y soberana” (Art. 43°); y, el “sistema electoral tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportu-no de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación directa” (Art. 176°) tenemos por tanto, que estas elecciones signifi-can el derecho de los ciudadanos de ser elegidos y de elegir libre-mente a sus representantes (Art. 31°). Se entiende que la elección libre significa que ningún ciudadano y/o organización política tenga ventaja alguna.

Los conceptos anteriores tomados de la Constitución Polí-tica del Perú, si los contrastamos con lo que efectivamente ocurre en los procesos electorales, en gran medida son solamente decla-raciones, y no se cumplen, debido a que la democracia electoral está atravesada por un mercado de promesas para comprar votos, compra que no consiste en una venta directa como cuando se compran bienes, sino induciendo al ciudadano elector a que vote por la preferencia creada mediante los medios de propaganda, que incluyen también a las encuestas.

Es indudable que un Partido o Movimiento, que cuen-ta con financiamiento para hacer propaganda electoral, está en

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ventaja con los que no tienen el mismo o similar financiamien-to; es obvio que la población electoral estará influenciada por el Partido o Movimiento más publicitado, lo que traerá como consecuencia, que en el plano de competitividad electoral tendrá mayor ventaja, transformando el proceso en un mercado y no en un acto democrático.

Al respecto, dada la evolución positiva de los movimien-tos regionales a nivel nacional, su mayor presencia en las eleccio-nes regionales y municipales, y a la aplicación casi homogénea en materia legal de obligaciones entre partidos políticos y movimien-tos regionales, deben regir iguales derechos, sobre todo en lo que a financiamiento se refiere, aplicando la fórmula adecuada, en tanto este factor suele ser una de las principales causas de desigualdad entre organizaciones políticas en toda contienda electoral. La equi-dad en la competencia es un principio fundamental de la demo-cracia multipartidista.

Por tanto, aunque resulte muy impopular, el financiamien-to público de las organizaciones políticas debe reformularse y fortalecerse en nuestro país, por diversas razones, como señala Francisco Andrea Sánchez13:

a) Contribuye al equilibrio controlado de las fuerzas políticas mediante el uso planeado de fondos estatales;

b) Ayuda a resguardar el prestigio y credibilidad al sistema electoral que lo utiliza. Reduce el escepticismo ciudadano, que inevitablemente surge cuando una sociedad duda en forma generalizada de la independencia de los partidos victoriosos, por vinculaciones con grupos de poder que constituyen sus fuentes de financiamiento;

13 Andrea Sánchez, Francisco. “Los partidos políticos: su marco teórico jurídico y las finanzas en la política”, Universidad Autónoma de México, México D.F., 2002, p. 251

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c) Al regularse el aspecto económico de los procesos electo-rales, los partidos se consolidan e integran voluntaria y fácilmente a la lucha electoral institucionalizada con mayor firmeza y convicción, soslayando conductas y actividades clandestinas;

d) Sistemas de financiamiento público bien diseñados, evitan la penetración de recursos provenientes del narcotráfico y otras actividades ilegales.Por estos motivos y para preservar la democracia electoral,

de manera que se cumplan los principios constitucionales de elec-ciones democráticas, en las que se procure una contienda electoral en igualdad de condiciones, es importante establecer que a iguales obligaciones debe haber iguales derechos entre partidos políticos y movimientos regionales. Por ejemplo, se puede innovar en prin-cipio otorgando similar acceso a financiamiento público indirecto, entiéndase franja electoral, a los movimientos que participen de los comicios regionales y municipales.

Asimismo, es importante que en la agenda política se incluya el debate sobre el financiamiento público a favor de los partidos políticos y en la medida que los movimientos regiona-les resultan ser muy numerosos, buscar la fórmula adecuada que permita dotar de recursos para destinarlos a la capacitación, investigación y formación de los militantes, contribuyendo de esta manera a mejorar la representación, otorgando a nuestra sociedad verdaderos líderes políticos que contribuyan a elevar el nivel de la política actual.

Lamentablemente, ante la necesidad cada vez más crecien-te de financiamiento privado en las campañas electorales, los cargos sujetos a elección se han otorgado al mejor postor y no así a aquellos militantes que han demostrado capacidad y han teni-do una trayectoria destacada al interior de la organización políti-ca, lo cual ha trascendido en el desprestigio de la política actual.

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Finalmente, este descontento por el cuestionado desempeño de nuestros políticos se ha expresado en el uso de mecanismos de democracia directa como la revocatoria, consulta popular que viene en ascenso y que además de la inestabilidad política que genera, viene significando millonarios gastos a nuestro país, que bien podrían destinarse a las organizaciones políticas para reno-var y formar cuadros políticos que contribuyan a la sostenibili-dad democrática del país. Al año pasado, el proceso de consulta a nivel de provincias ha demandado más de 33 millones de soles, suma que se incrementa con la realización de elecciones comple-mentarias del año pasado. Solo la revocatoria en Lima ha costado 69 millones de soles, y las nuevas elecciones en Lima ha costado más de 100 millones de soles.

Finalmente, en relación al financiamiento público mínimo para actividades de capacitación, es imprescindible que pueda privilegiarse a los jóvenes y mujeres militantes de una organiza-ción política, al ser grupos vulnerables en participación política y considerando las cuotas de género y de juventudes que exigen su inclusión en cada lista para elecciones regionales, municipales y congresales.

Ninguna de estas medidas atenta contra la libertad que tienen los Partidos o Movimientos para exponer sus programas, por el contrario, permite que el proceso electoral se realice en igualdad de condiciones. Lo contrario significa que los Partidos y Movimientos que cuentan con más dinero para su campaña, a través de los medios de prensa predispongan y orienten al elec-torado en un determinado sentido. Es bien conocido que existen técnicas de mercadotecnia para ofertar productos e ideas.

Se debe tener presente, que la competitividad electoral por naturaleza es totalmente diferente a la competitividad de bienes y servicios. Pero si a la primera le aplicamos las técnicas de la segunda, lo que desnaturalizamos son las elecciones democrá-

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ticas. Los que tienen más dinero tienen más posibilidades de convencer a los electores.

Bibliografía

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LOS MOVIMIENTOS POLÍTICOS EN EL SISTEMA DEMOCRÁTICO

Omar J. Candia Aguilar

Sumilla

El presente trabajo pretende reflexionar sobre las características más importantes de los partidos y los movimientos políticos, siendo estos últimos los que han ganado paulatinamente presencia a nivel jurídico y social. Sin embargo, es pertinente reflexionar sobre su permanencia en el tiempo, su alcance y el rol que desempeñan en la construcción de una democracia más sólida.

Palabras clave: Partidos políticos, movimientos políticos, alianzas electorales, tipos de movimientos políticos.

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1. Notas introductorias

El sistema democrático comprende valores, perspectivas, prácticas sociales e instituciones que puedan garantizar el ejercicio de derechos y libertades ciudadanas y la raciona-

lidad del poder. Bajo esa premisa, son las organizaciones políti-cas las encargadas de organizar la democracia y los interlocutores idóneos entre los vecinos y el gobierno, y los que representan la voluntad ciudadana.

En ese contexto, los movimientos políticos vienen cumplien-do una tarea importante al convertirse en una opción diferente a la de los partidos políticos; los mismos, que vienen elaborando programas de gobierno, generan militancia, permiten la partici-pación y el ejercicio de los derechos políticos, entre otros. Por ello, a través del presente trabajo, trataremos de acercarnos teórica y analógicamente a los movimientos políticos, conociendo aspectos específicos, que los diferencian de los partidos.

2. Tipología de las organizaciones políticas

Muy poco se ha escrito y/o reflexionado sobre las organiza-ciones políticas, por lo general los científicos sociales han focaliza-do su atención en el estudio de los partidos políticos.

En términos latos y haciendo un análisis descriptivo del término, podemos manifestar que la organización política es cual-quier forma de institucionalizar a un grupo humano, de manera voluntaria y que manifieste una concepción de la sociedad y del poder, puede ser legal o ilegal, democrática o antidemocrática.

Si contextualizamos el concepto de organización política a lo establecido en el derecho peruano, podemos aseverar que las orga-nizaciones políticas son agrupaciones con organización interna, con formas de militancia y con programas y pertenencia ideológica. Por lo tanto, concurren a formar la pluralidad y libertad de las ideas, al

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Omar J. Candia aguilar

tender a identificarse con determinadas opciones e intereses de la sociedad, que configuran su posición y al mismo tiempo el espacio político desde el cual concurren a la formación de la democracia1.

Dentro del estudio y análisis de las organizaciones políti-cas hemos observado un fenómeno recurrente. Cuando se hace referencia a organizaciones políticas se asocia como sinónimo de ésta a los partidos políticos. Desde una perspectiva constitucio-nal observamos que la Constitución de 1993, a diferencia de la Constitución de 19792, incorpora la constitucionalización no sólo de los partidos políticos, sino también de las organizaciones polí-ticas y de los movimientos, al estipular en el artículo 35, que “los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a través de organizaciones políticas como partidos, movimientos o alianzas, confor-me a ley (…)”.

Conforme al análisis que realiza el profesor Fernando Tues-ta Soldevilla, en la Carta de 1993, los partidos políticos aparecen como un tipo más de organización dentro de un universo mayor al que se le acuña el término de organizaciones políticas y que comprende también a los denominados movimientos o alianzas3.

1 Bastos Pinto, Manuel y otros. “Diccionario de Derecho Constitucional Contemporáneo”. Gaceta Jurídica. Primera Edición Enero 2012. Pá-gina 314.

2 La Constitución Política de 1979, establecía en el artículo 68, lo siguiente: “los partidos políticos expresan el pluralismo democrático. Concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Son instrumento fundamental para la participación política de la ciudadanía. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y la ley.Todos los ciudadanos con capacidad de voto tienen derecho de asociarse en partidos políticos y de participar democráticamente en ellos.”

3 Tuesta Soldevilla, Fernando. “Representación política: las reglas tam-bién cuentan. Sistemas electorales y partidos políticos”. Friedrich Ebert.

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Es por esa sencilla razón, que el legislador ordinario con la finali-dad de desarrollar el texto constitucional sin que existiera ningún vicio de inconstitucionalidad, establece en la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos, el reconocimiento a distintos tipos de organiza-ciones políticas:

• Partidos políticos, de alcance nacional.• Movimientos regionales, con alcance regional o departa-

mental.• Organizaciones políticas locales, con alcance local, bien

provincial o distrital.• Alianzas electorales, que pueden efectuarse entre dos o más

partidos políticos, entre movimientos regionales, y entre un partido político y un movimiento regional4.

2.1 Partidos políticos

Podemos conceptualizar a los partidos políticos desde dife-rentes perspectivas. Etimológicamente el término partido provi-ne de las voces latinas “pars” y “partire”. Pars significa: “parte, porción, acción en un negocio; espacio, género, clase; partido (político); papel en una representación, deber, obligación5”. Partire significa dividir. De ahí que partido tiene que ver con la parte, es decir, con algún elemento del todo, inmerso en él, pero con cier-ta autonomía. Los partidos políticos son, pues, “partes” del todo

Primera edición: Lima, diciembre de 2005. Pág. 93.4 Bastos Pinto, Manuel y otros. Op. cit. Pág. 315.5 Echaun, Eustaquio. “Diccionario manual latino-español”. Epes, Bar-

celona, 1957. Pág. 331.

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político; lo integran pero guardando una especial autonomía, que desde luego es una autonomía relativa6.

Desde una perspectiva teórica, el profesor Eduardo Andra-de7, nos facilita el intento de conceptualizar de diversos autores:

Para Edmund Burke (inglés), “un partido es un grupo de hombres unidos para fomentar, mediante sus esfuerzos conjuntos, el interés nacional, basándose en algún principio determinado en el que todos sus miembros están de acuerdo”8.

Max Weber (alemán), por su parte afirma que, “llamamos partidos a las formas de socialización que, descansando en un reclutamiento (formalmente) libre, tienen como fin proporcionar poder a sus dirigentes dentro de una asociación y otorgar por ese medio a sus miembros activos determinadas probabilidades idea-les o materiales (la realización de bienes objetivos o el logro de ventajas personales o ambas cosas)”9.

Para Andrés Serra Rojas (mexicano), “un partido político se constituye por un grupo de hombres y mujeres que son ciudada-nos en el pleno ejercicio de sus derechos cívicos y que legalmente se organizan en forma permanente, para representar a una parte de la comunidad social con el propósito de elaborar y ejecutar

6 Miro Quesada Rada, Francisco. “Introducción a la Ciencia Política”. Grijley, segunda edición 2006. Pág. 511.

7 Andrade Sánchez, Eduardo. “Introducción a las Ciencias Políticas”. Editorial Harla, México 1983. Pág. 87.

8 Lenk y Neumann. “Teoría y sociología crítica de los partidos políticos”. Editorial Anagrama. Barcelona 1980. Pág. 82.

9 Weber, Max. “Economía y sociedad”. Fondo de Cultura Económica. Tercera reimpresión. México 1977. Pág. 228.

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una plataforma política y un programa nacional con un equipo gubernamental”10.

Luis Sánchez Agesta (español), nos dice que por partidos políticos debe entenderse a aquellos “grupos societarios y secun-darios, cuyo fin inmediato es la posesión y el ejercicio del poder político organizado para establecer, reformar o defender un orden como articulación de los fines que responden a las convicciones comunes de sus miembros”11.

Almond y Powell (estadounidenses) sostienen que: “el partido político debe ser considerado como la estructura especiali-zada de integración (de intereses) en sociedades modernas”12.

El propio profesor Eduardo Andrade nos indica que para lograr describir el concepto de partido político, debemos tomar en cuenta que se trata, en principio, de agrupaciones organizadas con carácter permanente, cuyo propósito es gobernar o participar en el gobierno mediante la proposición o designación de personas para ocupar puestos públicos13.

Por su parte Mauricio Duverger, establece que los parti-dos políticos constituyen la institución política por excelencia; son instituciones “aparatos” a través de los cuales se promueve la participación de la población, se formula problemas, pensa-mientos y propuestas sobre la realidad social, que concurren a

10 Serra Rojas, Andrés. “Teoría General del Estado”. Librería de Manuel Porrúa, S.A. México 1964.

11 Sanchez Agesta, Luis. “Principios de la teoría política”. Editora Na-cional. Madrid 1976. Pág. 254.

12 Almond y Powell. “Comparative polítics”. Little, Bronw and Com-pany. Boston 1966. Pág. 102.

13 Andrade Sánchez, Eduardo. Op. cit. Pág. 88.

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formar la pluralidad y libertad de las ideas, sin la cual no hay democracia14.

Desde una perspectiva legal, la Ley N° 28094, Ley de Parti-dos Políticos, se ha encargado de conceptualizar a los partidos políticos en su artículo 1, al establecer que, “los partidos políticos expresan el pluralismo democrático. Concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular, y a los procesos electorales. Son instituciones fundamentales para la participación política de la ciudadanía y base del sistema democrático. Los partidos polí-ticos son asociaciones de ciudadanos que constituyen personas jurídicas de derecho privado cuyo objeto es participar por medios lícitos, democráticamente, en los asuntos públicos del país dentro del marco de la Constitución Política del Estado y de la presente ley”. La forma idónea de manifestar el pluralismo en una demo-cracia es a través de los partidos, recordemos que el fundamento filosófico de una democracia es el pluralismo, por lo que son los partidos los encargados de organizar la democracia y concretar la pluralidad. Es a través de los partidos que los ciudadanos ejercen sus derechos políticos a ser elegidos, a elegir a sus representantes y con ello a la formación de la voluntad del soberano. Si bien, los partidos políticos son asociaciones privadas, tienen también una estrecha relación con lo público cuando tienen representantes en los diferentes poderes del Estado o niveles de gobierno, por ello, la legislación electoral les establece varias exigencias.

2.2 Movimientos políticos

En las ciencias sociales se suele confundir los conceptos de “movimientos políticos” con “movimientos sociales”, cuya naturaleza teleológica entre ambos es disímil. Por ello, para fines del presente trabajo, vamos a considerar al “movimiento político” como un tipo

14 Bernales Ballesteros, Enrique. “La Constitución de 1993, análisis com-parado”. ICS Editores. Tercera edición noviembre de 1997. Pág. 284.

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de organización política, mediante la cual un conjunto de perso-nas buscan alcanzar el ejercicio del poder político en un determi-nado territorio, cuentan con un nivel de organización interna, un ideario, símbolo, estatutos, comités (en por lo menos la mitad más uno del número de provincias que integren la región o el departa-mento correspondiente). A este tipo de organización, se le conoce también como movimiento regional ó partidos regionales.

El profesor Enrique Bernales nos indica que los movi-mientos políticos suelen aparecer tras una bandera determinada, concentrada en un periodo de tiempo y como una reclamación social contra cierta política gubernativa, o también a propósito de la participación ocasional en una campaña o elección política. Los movimientos políticos no subsisten como tales por largo tiempo. Terminada la coyuntura o producida la elección para la que apare-cieron, pueden disolverse o transformarse en partidos políticos15. Por su parte, Pedro Planas precisa que los movimientos políticos son agrupaciones políticas transitorias surgidas a iniciativa de un grupo de ciudadanos para participar en el más inmediato proce-so electoral. Conforme al resultado obtenido, podrá desaparecer o bien convertirse en una estructura permanente, es decir, en un partido político16.

Es necesario precisar que la debilidad de nuestra institucio-nalidad democrática y de un sólido sistema de partidos políticos, ha venido generando que se consoliden movimientos políticos que transciendan una elección o una coyuntura, y que incluso tengan a nivel de las regiones, mayor preferencia y protagonismo que los propios partidos políticos.

Doctrinariamente, poco se ha escrito y/o reflexionado sobre los movimientos políticos, es más, existen legislaciones comparadas

15 Id. Pág. 285.16 Planas, Pedro. “La democracia volátil”. Friedrich Ebert Stiftung. Pri-

mera edición. Lima, marzo del 2000. Pág. 37.

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donde sólo se permite la participación de los partidos políticos en los procesos electorales. En algunos países se hace referencia a los partidos políticos (de carácter nacional) y a los partidos regionales, federales o partidos locales. En el caso mexicano, la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales ha reconocido a los partidos políticos (nacionales) y a los partidos políticos locales, en este segundo caso, se estipula que los partidos locales están inscri-tos en el Instituto Electoral de cada Estado mexicano de acuerdo con sus propios criterios y regulaciones, que pueden diferir de los del Instituto Federal Electoral. Por su parte la legislación Argen-tina, a través de la Ley N° 23.298, Ley Orgánica de de los Parti-dos Políticos, en el artículo 7° y 8°, hace referencia a los partidos nacionales y a los partidos de distrito. La legislación Venezolana, a través de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Mani-festaciones, según la Gaceta Oficial Nº 27.620 de 16 de diciembre de 1964, en su Artículo 9, establece que “los partidos políticos podrán ser nacionales o regionales”.

En Colombia mediante la Ley 130, del 23 de marzo de 1994 “Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos”, se ha establecido, entre otras cosas, en el artículo 2°, que “los movimien-tos políticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones”; asimismo se establece de manera muy singular, en el artículo 9°, que “los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida, podrán postular candidatos a cualquier cargo de elec-ción popular sin requisito adicional alguno”.

En el caso de Paraguay, a través de la Ley Nº 834/96 - Códi-go Electoral Paraguayo, artículo 16°, se estipula que “los partidos políticos se organizarán a nivel nacional, no siendo permitida la formación de partidos políticos regionales. No obstante, podrán formarse transitoria-mente movimientos políticos regionales para la presentación de candidatu-ras a Gobernadores, Juntas Departamentales, Intendentes y Juntas Muni-cipales”. Es decir, lo regulado por la legislación paraguaya es similar

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a lo establecido en nuestra legislación nacional, Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos, la que estipula en el artículo 17°, lo siguiente: “se entienden como movimientos las organizaciones políticas de alcance regional o departamental (…). En las elecciones regionales o municipales pueden participar los movimientos”. En el caso paraguayo y peruano, la acción política electoral de representación de los movimientos, se encuentra circunscrita al territorio donde desarrollan sus activi-dades, previa inscripción ante el registro especial que conduce el Registro de Organizaciones Políticas.

2.3 Organizaciones políticas de alcance local

Es en la actual ley de partidos políticos donde se incorpora a las organizaciones políticas de alcance local (provincial o distri-tal), las mismas que solamente pueden participar en las elecciones municipales de la circunscripción territorial donde han logrado su inscripción: el Registro de Organizaciones Políticas.

Una de las diferencias sustanciales entre partidos y movi-mientos políticos, es que concluido el proceso electoral en el que participan se procede a la cancelación de oficio del registro respec-tivo, lo que trae como consecuencia la no generación de militancia.

Este tipo de organización política es harto cuestionada porque no permite el fortalecimiento de los partidos políticos, fracciona el electorado y la representación, y exacerba caudillismos locales. De allí, la necesidad de una reforma a la ley de partidos políticos que omita la existencia de las organizaciones políticas locales.

2.4 Alianzas electorales

Las alianzas electorales no son propiamente un tipo de organi-zación política, sino una posibilidad que nos da la legislación para que a partir de la conjunción de dos o más partidos políticos o de un partido político y un movimiento o de varios movimientos,

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que reúnan fuerza, para participar unidos en una contienda elec-toral y con un solo programa de gobierno.

Las alianzas, a diferencia de las fusiones, no generan el naci-miento de un nuevo partido y la extinción de los otros partidos políticos; por el contrario, cumplido con el acuerdo o acta que da origen a la alianza (acto inscribible en el Registro de Organizacio-nes Políticas) cada organización política vuelve a tener su propia autonomía y vida orgánica.

Es necesario precisar que la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos, ha regulado en el artículo 15° que “pueden hacer alian-zas con otros partidos o movimientos políticos debidamente inscritos, con fines electorales y bajo una denominación común. La alianza deberá inscribirse en el Registro de Organizaciones Políticas, considerándose como única para todos los fines. A tales efectos, las organizaciones políti-cas presentan el acta en la que conste el acuerdo de formar la alianza, con las firmas autorizadas para celebrar tal acto. En el acuerdo debe constar el proceso electoral en el que se participa, los órganos de gobierno, la deno-minación, el símbolo y la designación de los personeros legal y técnico de la alianza”. Con lo que queda establecido, más allá de lo analizado, que las alianzas se forman para participar en un proceso electoral específico y por tanto, no tienen perdurabilidad en el tiempo, sino tienen que ver con las coyunturas, la correlación de fuerzas políti-cas y las afinidades ideológicas o programáticas.

3. Régimen jurídico de los movimientos políticos

Un hecho que no debe perderse de análisis es cuando las organizaciones políticas, en cualquiera de sus formas, son incor-poradas en una constitución política. Si observamos la Constitu-ción Política de 1933, nos percatarnos que dentro del “Titulo II, Garantías Constitucionales”, “Capítulo I, Garantías Nacionales y Socia-les”, artículo 53°, se estipula que “el Estado no reconoce la existen-cia legal de los partidos políticos de organización internacional. Los que

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pertenecen a ellos no pueden desempeñar ninguna función pública”. Es evidente que por la coyuntura o el momento histórico, el consti-tuyente de 1931 concentro su atención en prohibir la participación de partidos políticos de organización internacional, más que en realizar una regulación y/o valorar la importancia de los partidos políticos en el sistema político. Su principal objetivo era resguar-dar a la nación de peligrosas influencias externas: el artículo 53° de dichas garantías establecía que todos los partidos políticos perte-necientes a organizaciones internacionales (debido a su supuesta dudosa lealtad nacional) eran ilegales. El artículo estaba claramen-te dirigido a los Partidos Aprista y Comunista, y sería usado para prohibir la participación de ambos en futuras elecciones17.

La Constitución Política de 1979, en el artículo 68°, establecía que: “los partidos políticos expresan el pluralismo democrático. Concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Son instrumento fundamental para la participación política de la ciudadanía. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitu-ción y la ley. Todos los ciudadanos con capacidad de voto tienen derecho de asociarse en partidos políticos y de participar democráticamente en ellos”. Como se puede observar, la referida carta fundamental elimina las restricciones y/o no reconocimiento de los partidos políticos con organización internacional y realiza un mejor desarrollo conceptual y normativo de los partidos políticos.

Por su parte la Constitución Política de 1993, precisa en el artículo 35°, que: “los ciudadanos pueden ejercer sus derechos indivi-dualmente o a través de organizaciones políticas como partidos, movi-mientos o alianzas, conforme a ley. Tales organizaciones concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Su inscripción en el registro correspondiente les concede personería jurídica (…)”. Se puede

17 Pease García, Henry y otros. “La Política en el Perú del siglo XX”. Fondo editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Pri-mera edición marzo de 2013. Pág. 98.

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observar, que el constituyente procede no sólo a la constituciona-lización de los partidos, sino también de los movimientos políti-cos, probablemente en el afán de debilitar lo que se denominaba la “partidocracia” se crea la posibilidad de contar con movimien-tos políticos que asuman el rol de los partidos políticos desde una perspectiva mucha mas pragmática.

Con el retorno a la institucionalidad democrática, se procede a la promulgación y publicación el 01 de noviembre de 2003, de la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos, la misma que se convier-te en un hito en nuestra historia democrática, en razón de que por primera vez contábamos con un ley especial que establezca la cons-titución y reconocimiento de los partidos políticos, la democracia interna, el financiamiento, las cuotas de género y la publicidad de los partidos políticos, entre otros. Del mismo modo, se realiza la distinción entre partido político y movimiento, quedando prees-tablecido que los movimientos políticos sólo tienen participación en los procesos electorales para elegir autoridades subnacionales (regionales y locales), distinción que evidentemente permite orde-nar y clarificar la principal diferencia entre partido y movimiento.

4. Naturaleza y finalidad de los movimientos políticos

En una democracia institucionalizada o en una democracia de partidos adecuadamente estructurados en un sólido sistema de partidos políticos, bipartidista o pluripartidista, probablemente no existirían los movimientos políticos, porque serían los partidos los medios idóneos para lograr la representación de la ciudadanía en los cargos públicos de elección popular. Sin embargo, en democracias poco institucionalizadas o en repúblicas sin tradición democrática, como el caso peruano, gobernados buena parte de nuestra historia por dictaduras militares o civiles, es evidente que se haya diluido la institucionalidad democrática y con ello la posibilidad de contar con partidos fuertes. Es necesario precisar, que es conveniente a toda

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dictadura, diluir la posibilidad de consolidar un sistema de partidos políticos; por el contrario, la concentración del poder coincide con la desintegración de los partidos políticos.

Frente a esta realidad objetiva, la denominación “movi-mientos independientes”, “movimientos organizados” o simple-mente “movimientos”, siempre han estado presentes en nuestro leguaje político. Nacidos para determinado proceso electoral y evidentemente con fines coyunturales, así podemos recordar al “Movimiento Libertad” o al “Movimiento Cambio 90”.

Sin embargo, la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos, desarrollando el mandato constitucional establecido en el artículo 35°, hace explicita la distinción entre partido político y movimien-to, precisando la principal diferencia en el alcance y la participa-ción electoral, mientras el partido político tiene alcance nacional y la posibilidad de participar en todo tipo de elección; los movi-mientos políticos tienen alcance regional o departamental y sólo pueden participar en elecciones regionales y municipales.

Otro de los temas en cuestión es si los movimientos polí-ticos deben o no, tener permanencia en el tiempo, o sólo deben ser organizaciones de transición hacia instituciones más grandes y representativas como los partidos políticos. Al respecto, los profesores Enrique Bernales y Pedro Planas, manifiestan que éstas deben ser organizaciones transitorias con la finalidad de partici-par en un determinado proceso electoral o convertirse en partidos políticos18. Sin embargo, si revisamos el Reglamento de Inscripción

18 “Esta distinción no resulta novedosa en el Perú, porque tal ha sido el origen y desarrollo de nuestros más tradicionales partidos:El Partido Civil surgió en 1871 como movimiento ciudadano, la “socie-dad de independencia electoral”, que intento poner término al continuis-mo militar.El Partido Aprista Peruano (PAP), oficialmente creado en marzo de 1931, fue una derivación del movimiento aprista formado por estudiantes

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de Organizaciones Políticas, Resolución N° 123-2013-JNE, artícu-lo 39°, podemos percatarnos que los movimientos políticos tienen permanencia en el tiempo; siempre y cuando, no se fusione con otra organización política; superen el porcentaje mínimo de votos (5% de la totalidad de sufragios emitidos en la región en la que participe); o cuando el órgano autorizado por su estatuto no solici-te la disolución y/o cancelación de la inscripción del movimiento político en ROP. Es decir, los movimientos políticos se convierten en organizaciones alternas a los partidos políticos.

Ahora, entre los principales fines de los movimientos políti-cos, podemos precisar que son la representación de la voluntad de los ciudadanos en la esfera regional y la participación en los proce-sos electorales a nivel subnacional. En razón de que de manera análoga a los partidos políticos, van ha tener como finalidad teleo-lógica la pugna por el ejercicio del poder político en una esfera menor en la que participan los partidos políticos.

5. Conformación y estructura de los movimientos políticos

Los movimientos políticos como presupuesto fundamen-tal deben contar con una organización que aseguren la vigencia y respeto del sistema democrático. Es evidente que como cualquier

peruanos desterrados por Leguía.El Partido Demócrata Cristiano (PDC), fundado en enero de 1956, fue fruto de la exitosa convergencia de los movimientos demócratas cristianos surgidos paralela y espontáneamente en algunas importantes provincias, como el Movimiento Cristiano de Arequipa y el Movimiento Cristiano de Lima.El Partido Acción Popular (AP), fue la conversión oficial, en 1957, del Frente de Juventudes Democráticas, movimiento ciudadano que lanzó la candidatura presidencial de Fernando Belaunde Terry para las elecciones de 1959. En, Planas, Pedro. La democracia volátil. Friedrich Ebert Stif-tung. Primera edición, Lima marzo del 2000. Pág. 37.

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persona jurídica requiere de una estructura jerárquica y organiza-ción. En ese sentido, el profesor Eduardo Andrade Sánchez nos indica que es necesario distinguir entre la conformación social y la estructura directiva. La conformación depende de la realidad social en la que se desenvuelve y se refiere a la manera como éste gana adeptos o miembros a partir de grupos que actúan en la sociedad19 y que evidentemente determinan la configuración del tipo de partido o movimiento político.

La estructura, máquina u organización partidaria se susten-ta en la disciplina partidaria, porque mediante ella mantiene adhe-sión y lealtad a los principios, a la organización y a los líderes y dirigentes del partido. En la organización partidaria podemos distinguir: los líderes, los dirigentes, la organización burocrática y técnica, los miembros activos y los miembros pasivos20.

Por lo general, los movimientos políticos cuentan con una estructura organizacional básica, la que podemos resumir, más allá de las denominaciones y las funciones, de la siguiente manera: un presidente; el comité ejecutivo regional, el mismo que esta inte-grado por el secretario general, el secretario de organización, el secretario de prensa y propaganda, el secretario de movilización, el secretario de juventudes, la secretaria de la mujer, el secretario de actas, el tesorero, etc.; los comités provinciales y distritales con igual distribución de responsabilidades; y el personero legal.

6. Principales tipos de movimientos políticos

Vamos a recurrir a la analogía para poder clasificar a los movimientos políticos de manera similar como se ha clasificado a los partidos políticos. Sin embargo, es necesario advertir, que

19 Andrade Sánchez, Eduardo. Op. cit. Pág. 109.20 Llerena Amadeo, Juan Rafael y otro. “El Orden Político, cuestiones

de derecho político”. AZ editora, Buenos Aires, 1984. Pág. 313.

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la clasificación de los movimientos políticos es muy variable, va a depender de la perspectiva con que se realice el análisis teórico. Veamos los principales tipos de movimientos políticos:

6.1 Movimientos ideológicos y programáticos

Los movimientos ideológicos, son aquellos que representan una posición altamente ideologizada o dogmática (religiosa, étni-ca, social, etc.), que prioriza la discusión de los principios, valo-res, sentimientos, por encima de una discusión programática. Los movimientos programáticos, a diferencia de los ideológicos, cuen-tan con un programa fijo21, donde el elector puede ver claramente cuál es la posición del movimiento en la resolución de uno o varios problemas. Es necesario aclarar, que los movimientos programá-ticos también cuentan con una ideología o ideario, pero que sin embargo, concentran sus esfuerzos, no en la discusión ideológica, sino en el programa de gobierno.

6.2 Movimientos de cuadros y de masas

Los movimientos de cuadros, se sustentan en las caracte-rísticas de sus miembros procurando que sean personas conoci-das por su labor en un campo específico. No buscan afiliar a una gran cantidad de personas sino tratan de atraer votos a partir de las personalidades que los conforman, de entre las cuales surgen sus candidatos22. En cambio los movimientos de masas buscan la mayor cantidad de afiliados, animados muchas veces por una pretensión en común o una ideología. Pueden existir movimientos, que combi-ne la permanencia de élites dirigenciales con grandes números de militancia, movidos por una ideología o interés común.

21 Merkel, Wolfgang. “Democracias enraizadas, partidos políticos y justicia social”. Friedrich Ebert Stiftung. Lima, febrero del 2009. Pág. 9.

22 Andrade Sánchez, Eduardo. Op. cit. Pág. 112.

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6.3 Movimientos caudillistas o carismáticos

Los movimientos caudillistas son aquellos que giran entorno al caudillo, que priorizan el ensalzamiento del líder por encima de la organización y que, con el decaimiento del caudillo, decae también la presencia y/o existencia del movimiento. Estas organizaciones son inestables, ya que no cuentan con una organización y se podría decir que su programa descansa en la personalidad del líder23.

6.4 Movimientos clientelista

Estos movimientos, en la mayor de las veces carecen de un programa, pero utilizan los recursos del Estado para tratar de vincularse con determinados sectores de la sociedad, los cuales pueden ser grupos que se encuentren en las capas sociales inferio-res. Pero también pueden pertenecer a capas estratégicas, medias o superiores, eso dependerá de cómo serán distribuidos los recur-sos clientelistas; por ejemplo, compensaciones monetarias, pues-tos de trabajo24, entrega de terrenos, etc.

7. Movimientos políticos en Arequipa

Arequipa RENACE, Arequipa Tradición y Futuro, Juntos por el Sur, Fuerza Arequipeña, Concertación en Pro de una Misión Sostenible y Arequipa Unidos por el Gran Cambio, son los movi-mientos políticos que actualmente cuentan con inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas. Del mismo modo se encuen-tran en proceso de inscripción, otros seis movimientos políticos (Arequipa Transformación, Juntos por el Desarrollo de Arequipa, Movimiento Regional Arequipa Avancemos, Arequipa Mía, Por Nuestra Arequipa y Todos por Arequipa) lo que demuestra que

23 Merkel, Wolfgang. op. cit.24 Ibid.

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éste tipo de organización política se ha convertido en una alterna-tiva diferente (a nivel regional) a los partidos políticos, por lo que recae en estas organizaciones, la gran responsabilidad de fortale-cer una democracia representativa y convertirse en los verdaderos canales entre el Estado y la sociedad, además de contribuir a orga-nizar la democracia y la voluntad ciudadana.

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E- GOVERNMENT: PERSPECTIVAS E IMPLICANCIAS

EN LOS SISTEMAS POLÍTICOS

Ana Karín Chávez Valdivia

Sumilla

La creciente insatisfacción de los ciudadanos para con sus repre-sentantes y el correlativo desinterés hacia la vida política caracterizan el panorama cotidiano de nuestras democracias. Este hecho nos lleva a plan-tearnos cuál sería el remedio para devolverle tal calificativo. El presente trabajo pretende abordar las implicancias del uso de las nuevas tecnologías centrándose en el rol que desempeña el gobierno electrónico en la refor-ma de nuestro sistema político, ya que al provocar cambios estructurales en el mismo, brinda la oportunidad de reinventar los grandes principios del espacio público en los que el comportamiento de los actores políticos adquieren otro cariz.

Palabras clave: Gobierno electrónico, nuevas tecnologías, sistema político, democracia.

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Introducción

Cuando se hace referencia al gobierno electrónico o e-gover-nment, es necesario tener en cuenta que no existe una fór-mula mágica de hacer gobierno, ni mucho menos una so-

lución única. Es más bien un concepto con varias interpretaciones prácticas, cada una tratando de explicar distintas e innovadoras formas de hacer que el Estado sea más eficiente, menos costoso y centrado en los usuarios.

Hacer gobierno electrónico permite emplear diversas herra-mientas ofrecidas por las nuevas tecnologías de modo tal que se obtengan múltiples formas de crear valor, agregarlo, desagregarlo y manipularlo. En general, lo que permite es hacer las cosas tradi-cionales, no solo de una manera más eficiente, sino de una manera distinta.

Nos cuestionamos en torno a las implicancias que tendrán las nuevas tecnologías en nuestro sistema político actual dado que la relación entre el Estado y la sociedad de la información es multifacé-tica y multidimensional, pues frente a los grandes cambios tecnoló-gicos que está experimentando la humanidad, el Estado es y puede ser actor, espectador, crítico, activista, guardián, líder y masa; gene-rando una discusión centrada en el gobierno electrónico en el cual se reinventan los principios del espacio público integrando datos de conjuntos sociales, demográficos, tecnológicos y económicos cuyo debate nuestros políticos posponen constantemente.

El gobierno electrónico demanda urgente atención sobre diversos temas trascendentales en torno a la inclusión digital y riesgos en su implementación; la brecha digital; democracia digi-tal y el impacto en la construcción y activación del poder popular como el instrumento para el rol protagónico de los ciudadanos en la toma de decisiones gubernamentales; transparencia y acceso a la información; lucha contra la corrupción, entre otros. Evidente-

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AnA KArín Chávez vAldiviA

mente los partidos políticos no pueden quedar ajenos a este análi-sis; sin embargo, debido a que es un tema que se encuentra en plena expansión aún no se cuenta con investigaciones al respecto, de ahí la importancia de analizar las perspectivas e implicancias del gobierno electrónico en el sistema político peruano.

1. e-GOVERNMENT

Es claro que el gobierno electrónico no se reduce a la simple incorporación de las Tecnologias de la Información y Comunica-ción (TIC´s) en la gestión administrativa pública, incluyendo la capacitación de los funcionarios públicos y el aliento a la interac-ción ciudadana, se precisa de una estructura basada en un modelo que describa las etapas o fases de desarrollo del proceso de trans-formación estatal.

Si bien existen modelos de aceptación general que integran estrategias, procesos, recursos y planes de acción, no hay eviden-cia de que se haya encontrado una fórmula única para una efecti-va implantación del gobierno electrónico.

1.1 Fases del gobierno electrónico

a) Primera fase: Prevé una actividad incipiente de publica-ción de información en línea.

b) Segunda fase: Hay comunicación de dos vías y por tanto consulta a base de datos.

c) Tercera fase: Es de transacción por lo que se logra la obtención de productos y servicios en línea.

d) Cuarta fase: La transformación se da por la organización de servicios a partir de las necesidades.

e) Quinta fase: Implica la construcción colectiva de políti-cas y toma de decisiones.

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1.2 Gobierno electrónico como servicios digitales

Partiendo de la premisa que el Estado presta servicios, en un inicio se destacó que el gobierno electrónico ayudaría a que éstos llegaran a todos los ciudadanos, considerando además que hay servicios que sólo son provistos por el Estado. Con relación a estos servicios debía cuidarse la calidad de los mismos, lo que en otros términos significaba “legitimidad”.

1.3 Gobierno electrónico como democracia electrónica

Uno de los grandes objetivos de la democracia en la actuali-dad es posibilitar una red de comunicación directa entre la admi-nistración y los ciudadanos, que resulte en una profundización democrática y en una mayor transparencia y eficiencia de la acti-vidad administrativa. La democracia electrónica exige al Estado y sus funcionarios sustentar sus decisiones, rendir cuentas, esta-blecer canales de comunicación directa, permite la formación de comunidades virtuales, entre otros.

Por otro lado, la prestación de los servicios demanda una retroalimentación por parte de los ciudadanos a efecto de saber si estos últimos se sienten realmente satisfechos por los productos o servicios recibidos, de no ser así, poder saber la causa que gene-ra la insatisfacción o finalmente si la población requiere de otros servicios adicionales no previstos en línea.

El debate sobre el porvenir de la democracia gira, entre otras cuestiones, en torno a la crisis de la representación, es decir el conjunto de las cuestiones ligadas a la relación entre la política y la sociedad.

Si nos situamos en un análisis de los últimos tiempos pode-mos darnos cuenta de un fenómeno de “desocialización” de lo político: la relación entre las identidades sociales y políticas se ha modificado. No existe ya una determinación socio-económica

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estable de la política, los sufragios son más volátiles. Este fenó-meno está relacionado con el derrumbamiento de las referencias identificativas, tal y como lo ilustra la caída del sindicalismo como modelo representativo de la clase obrera. Dicho derrumbamiento se debe a que, hoy en día, lo social ya no se define en términos de población sino en términos de situaciones, resultado de las transformaciones de la sociedad individualista. Es decir, el análi-sis sociológico de la sociedad difícilmente se puede entender en términos de clases sociales, sino que debe referirse a individuos que, aunque muy diferentes entre sí a nivel de origen social, se encuentran sin embargo en una misma situación cuyo único rasgo común consiste en un recorrido similar.

Más allá de las causas sociológicas inherentes a las recientes transformaciones de la sociedad, debemos considerar que siem-pre existió una tensión entre el hecho de que el representante sea definido por sus cualidades superiores (se distingue de los demás) y al mismo tiempo caracterizado por su semejanza con los demás (representa al hombre medio).

Ya Sieyès planteó la cuestión durante la Revolución Fran-cesa: La conveniencia de hacer del representante un especialista del orden político o por el contrario hacerle titular de una “voz de abajo”. Esta es una discusión que ha terminado reflejándose actualmente en el modo de elegir a los representantes.

Tenemos tendencia a asimilar el proceso de representación al conjunto de los procedimientos ligados a la elección, sin embar-go, la representación no se limita al proceso electoral sino que debe ser entendida en una economía general de la información. Así mismo, la democracia debiera ser concebida como delibera-ción y no solamente como decisión.

“Estamos atravesando por lo que se ha denominado la etapa de la ‘democracia insuficiente’, en donde el esfuerzo se orienta al ejercicio del sufragio cada cinco años, y no a los elementos esen-

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ciales de la democracia como son promover la participación activa y la representación de todos los sectores” (Urbina,2012).

2. Gobierno electrónico: relación Estado – Ciudadano

En el contexto de las nuevas tecnologías la participación ciudadana se perfila como mecanismo de reciprocidad entre el Estado y el ciudadano, donde la utilización de las TIC´s apalanca el proceso de transformación social de este siglo.

Así entonces, el poder popular supera las barreras del espa-cio físico gracias a la aparición de nuevas aplicaciones tecnológicas dirigidas a promover la relación Estado-Ciudadano en un ambiente denominado gobierno electrónico, el cual no sólo abre las posibili-dades a un conjunto de procesos tendientes a la inclusión digital, sino que al mismo tiempo se constituyen en un mecanismo para el cambio, forma parte de las iniciativas de modernización estatal y constituyen un medio para comunicarse con otros actores sociales, así como una herramienta para cerrar la brecha digital.

De esta forma nace en el espacio virtual una visión que resume o sintetiza de alguna manera la capacidad para asegu-rar a cada comunidad y ciudadano el acceso y participación en red de la información gubernamental. Por ello, se ha observado en los últimos años la aparición de portales gubernamentales en la mayoría de los países así como en la mayoría de las depen-dencias gubernamentales, las cuales buscan una cara pública en línea. Y es que el gobierno electrónico en parte implica la adop-ción de las tecnologías por parte de la gestión pública guber-namental, como una de las vías a través de la que se conectan e interactúa el gobierno con otras organizaciones y personas mediante sus páginas Web, correo electrónico, redes sociales, entre otros. Toda esta plataforma prevé un uso cada vez más integrado de las tecnologías facilitando el acceso al gobierno, las organizaciones y a los ciudadanos y propiciando el diálogo

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recíproco e interactivo entre las partes, independientemente de la distancia, espacio territorial y tiempo.

Sin embargo, como señalamos anteriormente, la sola infraestructura tecnológica no es suficiente para decir que estamos haciendo gobierno electrónico.

Los ámbitos de acción a los cuales un verdadero gobierno electrónico se acerca, deben estar basados en algunas caracterís-ticas centradas principalmente en las diferentes áreas que permi-ten ofrecer índices de gobernabilidad. Desde este punto de vista, basta mirar a los diferentes países que profundizan la relación del gobierno en línea con sus ciudadanos mediante:

a) Actividad: Estas acciones deben estar basadas en los prin-cipios fundamentales de un gobierno, como son la igual-dad de los ciudadanos en relación a sus derechos, deberes y obligaciones, el acceso a servicios básicos, eficiencia y trans-parencia en el uso de los recursos, acceso a información y control social, entre otras. Entre estas acciones, por citar algunas, encontramos la regulación, recaudación, fomento, control, custodia y provisión de servicios.

b) Orientación: La orientación a usuarios implica las interaccio-nes que debe establecer el gobierno con los diferentes agen-tes en el cumplimiento de su misión, el ciudadano con el sector privado, organizaciones sin fines de lucro, otras enti-dades del Estado y otros gobiernos. La relación con cada uno de estos agentes requerirá de total especificidad, tanto en su delimitación como en los mecanismos seleccionados para realizarla.

c) Contexto territorial: Las nuevas tecnologías de información ofrecen sin lugar a dudas una gran oportunidad, ya que ellas permiten eliminar las barreras físicas, acercando a usuarios y agentes, permitiendo delegar y controlar de mejor manera, y

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en definitiva, como señala Castell haciendo posible la diso-ciación de la proximidad espacial y las funciones de la vida diaria.

d) Coordinación Interna: Engloba a las acciones de articula-ción que debe desarrollar el gobierno para cumplir de manera más eficiente su misión. En este ámbito apare-ce con gran relevancia la problemática de los cambios organizacionales, desde aquellos orientados a aspectos funcionales hasta otros más polivalentes. En este sentido, TIC´s presentan un gran potencial, desde modificaciones menores en las estructuras del gobierno hasta la posibili-dad de cambios mayores.En este orden de ideas, el uso y aplicación de las nuevas

tecnologías por parte de las administraciones públicas buscan satisfacer las demandas que recaen sobre un nuevo sujeto que interactúa con el Estado, es decir, se asume el nacimiento de un nuevo poder en el espacio virtual denominado poder popular, el cual no es más que la búsqueda de la inserción del sujeto en la reforma y modernización de la gestión pública, con el único fin de propiciar el desarrollo económico y social de los pueblos y facilitar el tránsito de la sociedad de la información a la denomi-nada sociedad del conocimiento.

Por tanto, el desarrollo y la consolidación del gobierno electrónico, deben establecer políticas, estrategias y programas de inclusión digital para combatir la infoexclusión, reduciendo la brecha digital y eliminando las barreras existentes para el acceso a los servicios electrónicos. En tal sentido, el Estado debe simultá-neamente ampliar el acceso de los sectores populares a las TIC´s y proveer en general una cultura ciudadana acerca del gobierno electrónico, que conlleve a la plena participación de los gobiernos regionales, locales e intermedios, el sector privado, las comuni-dades organizadas para crear y mantener espacios públicos que

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cuenten con medios electrónicos de libre acceso, así como el apro-vechamiento de los espacios privados ya existentes en nuestras sociedades para el acceso a las tecnologías.

El hecho es que el gobierno electrónico se ha constituido en un nuevo promotor y protector de la democracia al generalizar su uso en el mundo, transparentar la información oficial e impul-sar la participación ciudadana. Por consiguiente, las iniciativas de gobierno electrónico buscan abrir espacio de manera orgánica y sistemática para que las voces del poder popular se escuchen y sus propuestas puedan ser canalizadas en la forma de soluciones apropiadas para la mayoría.

Asimismo, abre oportunidades para una participación ciudadana de forma más activa, propositiva, preparada y partici-pativa en los procesos políticos y de toma de decisión del Estado y de su propia autodeterminación, reforzando así la democracia y generando una cultura distinta que se confronta a la del secreto, la corrupción y al secuestro de información en la esfera pública por grupos de poder. En palabras de Reilly y Echeverría “Fines públi-cos por medios digitales” (Reilly y Echevarria, 2013).

3. El poder popular en la virtualidad

Como se ha evidenciado, las nuevas tecnologías son un medio y no un fin en sí mismas, y éstas requieren necesariamente coexistir en un ambiente interactivo con el usuario demandante de requerimientos de información, según sea el caso. Pero, cuan-do se alude a un usuario no se refiere a un individuo aislado de su contexto social, sino inserto en éste conformando un colectivo social trasformado en poder.

La participación en la formulación de las políticas públicas implica la obligación, por parte de las entidades gubernamenta-les, en definir los actos administrativos que podrán estar sujetos

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a consulta como leyes, reglamentos, planes, programas, proyec-tos de inversión, por mencionar sólo algunos, y por ende fijar las condiciones, los mecanismos, los procedimientos y la duración de cada consulta pública respectiva. Cabe destacar que la compleji-dad de estos procesos de consulta cívica dependerá del ámbito político-territorial donde se realicen, sea a nivel nacional o regio-nal, estatal, municipal, parroquial y comunal.

El concepto de la participación ciudadana supone direc-tamente el ejercicio de la contraloría social que no es más que la participación de los ciudadanos, comunidades y sectores sociales organizados en la supervisión, control y seguimiento de las polí-ticas públicas de impacto nacional, regional, local y comunita-rio; haciendo especial énfasis en aquellos dirigidos al desarrollo humano. La contraloría social es un segmento importante y estra-tégico de la participación ciudadana, que requiere de un amplio y urgente desarrollo técnico y legislativo para hacerlo realidad de una manera eficaz y eficiente. En este sentido, dicha participación no es una pretensión, es el instrumento indispensable para hacer realidad que el poder popular no resida en manos de unos pocos, sino que esté en las manos de todos, permitiendo construir una nueva sociedad donde lo social esté por encima de lo económico y los ciudadanos estén por encima del Estado, el cual existe para servir al ciudadano y no para servirse de él.

4. Los partidos políticos en el entorno tecnológico

En algunos países los partidos políticos, conscientes del potencial de este nuevo medio de comunicación en continua evolución, han articulado y desarrollado propuestas novedosas, especialmente notorias en las últimas campañas electorales en diversos países. En este sentido cabe destacar, entre otras, la utili-zación y creación de sus propias páginas web (con secciones en las que se invita al ciudadano a participar en la elaboración de

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programas) blogs o cuadernos de bitácoras (en los que el político busca una mayor cercanía con sus posibles votantes), el mailing, Facebook, Twitter entre otros.

Por todo ello, resulta interesante explorar y analizar la dinámica comunicativa de los partidos políticos como princi-pales actores políticos en la contienda electoral y en concreto su mayor o menor grado de adaptación y/o participación en la era digital como el caso de Argentina, país en el que por primera vez en América Latina nació un partido en Internet denominado el Partido de la Red, que en cuatro meses alcanzó más de 4000 adhe-siones.

El Partido de la Red1 es un partido político que propone mejorar la democracia. En concreto, propone un modelo de parti-cipación ciudadana que es un híbrido de democracia directa y democracia representativa a través de plataformas digitales donde el 100% de la ciudadanía podrá votar sobre cada proyecto de ley.

La propuesta del Partido de la Red es que los ciudadanos puedan debatir y votar en la plataforma Democracia OS2 sobre los proyectos de ley de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En dicha plataforma se presentan dos tipos de proyectos de ley de los que votar, entre los que se encuentran las votaciones sobre los proyectos que se traten en la Legislatura (presentados por otros partidos políticos), que determinarán el voto de los legisladores del Partido de la Red; y nuevas propuestas de ley surgidas de la ciudadanía, que en caso de superar un umbral determinado, serán presentadas oficialmente en la Legislatura por los representantes del Partido de la Red.

1 Partido de la Red. Revisado en http://partidodelared.org/. 10 de Noviembre del 2013

2 Revisar: partido de la red.org/democracia-os/

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La plataforma online es una “red social de representación democrática”, en la que todo ciudadano podrá deliberar y votar diariamente, a la vez que podrá delegar su voto en personas en la que confíe para cada tema. Al ser un software de código abierto y libre, estará a disposición de todas las organizaciones y parti-dos políticos que deseen mejorar y ampliar la democracia en otros lugares, tanto de Argentina como del mundo.

En este contexto cabría comenzar por destacar la importan-cia del proceso electoral como forma imprescindible de control al poder político, de modo que posibilita la designación de los deten-tadores del poder por parte del electorado, al tiempo que permite a éstos tomar parte activa en el proceso mismo del poder. Por otro lado, los partidos políticos también son conscientes de que sus mensajes electorales no llegan a los ciudadanos tal y como fueron elaborados por ellos mismos, sino que atraviesan el filtro de los medios de comunicación. Un filtro que hace que los principales líderes de opinión de muchos medios de comunicación dejen de lado cierta “objetividad” para posicionarse de un modo más o menos explícito.

Ante este hecho, los partidos, conscientes de su mutua inter-dependencia con los medios, dosifican la información o la trasla-dan del modo más conveniente a sus propios intereses. De ahí que resulte muy interesantes los diversos estudios sobre la neutralidad como forma de encuadre de una campaña electoral, y de entre ellos puede destacarse el que ha desarrollado Dussaillant sobre el framing o proceso de encuadre, que este autor define como una forma de organización y presentación de la información. Este autor considera que los medios de comunicación no informan simplemente de las noticias sino que “construyen las noticias” y dentro de esa “cons-trucción” el marco, idea central o encuadre resulta fundamental. Por eso, a la hora de presentar o construir noticias en campaña se enfatizan ciertos detalles y se omiten otros, lo que ayuda a formar las percepciones políticas de los ciudadanos y sus preferencias

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alentando de esta manera ciertas formas de pensar y de actuar. El framing por tanto, provee mecanismos a través de los cuales el público interpreta los motivos y las acciones de los candidatos y juzga la conveniencia o no de votar por ellos. De ahí que, en defi-nitiva, “el encuadre o enfoque que los medios de comunicación den a la cobertura de una campaña electoral y especialmente a los atributos o rasgos personales de un candidato tendrá incidencia en la opinión pública, incluso cuando se opte por mecanismos de framing que benefician o faciliten que el público reciba el mensaje encuadrado por los mismos candidatos, como puede suceder con la neutralidad”3.

Pues bien, ante esta situación, cabe plantearse si las nuevas tecnologías y en especial internet pueden ser un nuevo vehícu-lo de transmisión del mensaje electoral que subsane en parte los actuales vicios del sistema. Si internet es considerado como un nuevo espacio de comunicación directa, puede que los filtros de los medios de comunicación tradicionales dejen de ser tan opera-tivos y que en consecuencia los partidos políticos vean en ello una oportunidad para hacer llegar su mensaje incrementando así su presencia en la red.

En este sentido, cabría distinguir entre la presencia de los medios de comunicación tradicionales en internet, y el uso que los partidos políticos hacen de la red para transmitir su mensaje en campaña. En España uno de los cambios más radicales ha sido el de

3 En este artículo cabría además destacar que, la idea de framing consistiría en la existencia de una idea central organizadora o ar-gumento, un hilo conductor o aquello que le da sentido al mensaje, y que permite que aunque la agenda de los medios sea la misma en cuanto a los temas o asuntos a los que se les da cobertura, el encuadre o enfoque con que estos se presentan permita diferenciar a los medios entre sí. Recogido en, Dussaillant, P. “La neutralidad como forma de encuadre en una campaña electoral”, en Comunicación y sociedad. 2004. vol. XVII, nº 2, pp.45-71.

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las e-campañas personales, donde cualquier individuo conectado a la red tiene la capacidad y la oportunidad de impulsar una inicia-tiva, una campaña determinada o de generar contenidos que favo-recen a un determinado partido o candidato difundiéndolos por diferentes canales y sin que el partido tenga nada que ver4. Tal fue el caso en su momento de la plataforma de apoyo a Zapatero (PAZ).

4.1 Perspectivas del futuro en el uso de las nuevas tecnologías en campaña electoral

La mayoría de la doctrina ha puesto de manifiesto la poten-cialidad de las nuevas tecnologías aplicadas a las campañas electo-rales. De este modo y tal y como exponen Padró-Solanet y Cardenal: “En el campo de la competición electoral la hipótesis principal en relación con el impacto de las TIC´s que han formulado los denomi-nados ‘ciberoptimistas’ se refiere a la nivelación o igualación entre las distintas fuerzas políticas”. Agregan que: “(…) la mayor parte de la literatura existente ha destacado que en realidad son los partidos grandes, establecidos y por tanto con más recursos, los que aprove-chan mejor las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías (…) Ésta es la denominada hipótesis de la normalización de la polí-tica en el medio de las TIC´s”5.

Por otra parte, Rubio y Jove consideran que “hoy, unos y otros, instituciones, partidos y grupos tienden a promover la colaboración política en el marco de la democracia participativa

4 Peytibi, F. X., Rodríguez, J. A., Gutierréz-Rubí, A., “La experiencia de las elecciones generales del 2008”. En IDP. Revista de Internet, Derecho y Ciencia Política, Barcelona: Universitat Oberta de Catalunya. Revisado en http://www.uoc.edu/idp/7/dt/esp/peytibi_rodriguez_gutierrez.pdf. Noviembre 2013

5 Gonzalo Gonzáles, M., “Los medios de comunicación en el proceso electoral”, en Tenorio, P.J. y Fernández Miranda, C. (coord.). El derecho de la in-formación, UNED, Madrid. 2001, p.338.

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o de consenso y encuentran en las nuevas tecnologías un alia-do esencial en lo que muchos han denominado ya ‘una nueva forma de hacer política’”. Si bien pudieran parecer excesivas las expectativas creadas, cabe reconocerle su potencialidad y efec-to descentralizador de la política, ya que este potencial reside fundamentalmente en su capacidad de crear, mantener, gestio-nar y dirigir redes sociales o afines.

No obstante, un análisis sobre su potencial efectividad requiere que se observen las funciones que persiguen los partidos a la hora de utilizar las nuevas tecnologías. Estas funciones son, de acuerdo con Padró-Solanet y Cardenal, cinco: “transmisión de información, movilización de recursos, campaña electoral, parti-cipación y establecimiento de redes de contacto”6. De entre todas ellas, y en términos generales hasta ahora, la aplicación básica de Internet en política era la información, erigiéndose como un medio de comunicación rápido y eficaz.

Conclusiones

PRIMERA: El e- government, conjuntamente con el poder popular, tienen el papel fundamental de definición de estrategias para reducir las brechas en el acceso a las nuevas tecnologías, iniciativas éstas que apuntan al diseño de mecanismos efectivos para atender las necesidades más apremiantes de las comunida-des y a la apertura de espacios de inserción y formación ciudada-na en esta materia.

SEGUNDA: En el espacio denominado virtual, el Estado debe ser garante de la participación ciudadana y establecer un mecanismo novedoso capaz de satisfacer las necesidades y deseos

6 Padrós-Solanet, A. y Cardenal, A. S. (2008), “Partidos y política en Internet: Un análisis de los websites de los partidos políticos catalanes”, en IDP. Revista de Internet, Derecho y Política, núm.6, UOC, p.54.

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de la ciudadanía que se da cita en un entorno que carece de las barreras del espacio y el tiempo.

TERCERA: Las nuevas tecnologías están destinadas a reac-tivar la participación de la ciudadanía en la actividad política, a través de una reforma de nuestras instituciones democráticas que haga posible la recuperación de la confianza, la credibilidad de las instituciones y el interés de los individuos en la participación en la vida política.

CUARTA: El uso de las TIC´s permite instaurar un sistema fundamental y directamente participativo, donde los ciudadanos deciden sobre los temas importantes para su población, eligen un representante “entre ellos” y tienen voz directa, de modo que la sociedad recobre la fe en el sistema y en sus gobernantes; ya que sin este paso todo esfuerzo será en vano y seguiremos teniendo una participación estrictamente numérica, con el menoscabo de la participación activa y responsable.

QUINTA: Internet y sus herramientas tecnológicas jugarán un papel trascendental en el posicionamiento, desarrollo, evolu-ción y sostenimiento de un partido político, convirtiéndose en la encargada de paliar la insatisfacción que producen los instrumen-tos de participación política actuales.

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Sobre los autores


Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Univer-sidad Complutense de Madrid (España) Estudios de Doctora-do en Ciencia Política en la Universidad de Florencia (Italia). Abogado, con estudios en Filosofía en la Universidad Mayor de San Marcos. Profesor de la Universidad Mayor de San Marcos y Coordinador de la Maestría de Ciencia Política de la Universi-dad Antonio Ruiz de Montoya.

Walter Salas Raa

Sociólogo, Maestría en Estrategias de Desarrollo y Políticas Sociales; y Doctorado en Ciencias Sociales, ambas por la Universi-dad Nacional de San Agustín de Arequipa. Docente Principal de la Universidad Nacional de San Agustín. Consultor e investiga-dor independiente. Columnista, articulista y ensayista en diarios, semanarios, revistas y publicaciones de Arequipa. Algunos de sus artículos pueden encontrarse en su blog: Tertulias de café.

José Luís Vargas Gutiérrez

Sociólogo, comunicador y docente universitario de la Universidad Nacional de San Agustín y la Universidad Católica Santa María de Arequipa. Magíster por la Pontificia Universi-dad Católica del Perú y estudios doctorales Universidad Nacio-nal Mayor de San Marcos. Consultor (Fundación Ford, Freedom House); Coordinador regional de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza de Arequipa.

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Presidente de la Coordinadora de DDHH-AQP (2008-10), Director de la Escuela Profesional de Sociología, UNSA (1998-00); Decano del Colegio de Sociólogos-AQP (2007-09); fundador y editor del diario “Arequipa al día” (1990-97) y del semanario regional “El Búho” (2000-10). Autor de “Adiós a la vergüenza”, “Sociedad Peruana”, “Teorías del Estado”, “Cuar-to de Hora”, “Gobernabilidad y ciudadanía”, “Mundo ordina-rio”, entre otros libros.

Jorge Aragón Trelles

Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Florida. Profesor Investigador en la Especialidad de Ciencia Política y Gobierno, Facultad de Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Católica del Perú. Investigador afiliado al Instituto de Estudios de Peruanos. Ha sido profesor visitante en la Universidad de San Luis en Missouri (Estados Unidos) y en la Facultad Latinoameri-cana de Ciencias Sociales-Sede Ecuador. Ha publicado en libros y revistas especializadas dentro y fuera del Perú.

Angel María Manrique Linares

Candidato a Doctor en Ciencias Políticas y Gobierno por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Magíster en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos por la Universidad Jesuita Alberto Hurtado de Chile. Abogado de la Universidad Nacional de San Agustín. Actualmente es Director Ejecutivo del Instituto de Gobierno y Desarrollo Humano, con sede en Arequipa.

Jorge Zegarra López

Antropólogo. Candidato a Magíster en Gerencia Social por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Con Diploma en Dere-chos Humanos en el IDEHPUCP y Diploma en Ética, Cultura y

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La DescentraLización reimpuLsaDa entre Los años 2001 y 2006

Política por la Universidad Antonio Ruíz de Montoya. Docente de la Universidad Nacional de San Agustín. Investigador asociado del Instituto de Gobierno y Desarrollo Humano.

Dante Pinto Otazú

Magíster en Gestión Social y Desarrollo Sostenible por la Universidad Católica de Santa María. Licenciado en Derecho por la Universidad Católica de Santa María Sub. Gerente de la Auto-ridad Regional del Medio Ambiente (ARMA) e integrante del Movimiento Regional CONPROMISO.

Gonzalo Banda Lazarte

Abogado por la Universidad Católica de Santa María, Magíster en Gerencia Social y Recursos Humanos por la Universidad Católica de Santa María. Maestría © en Cien-cia Política y Políticas Públicas en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor e Investigador de Ciencia Polí-tica e Introducción a la Filosofía en la Universidad Católica San Pablo. Actualmente se encuentra cursando el Doctorado en Derecho en la Pontificia Universidad Católica Argentina, Santa María de los Buenos Aires.

Yamila Osorio Delgado

Abogada por la Universidad Católica de Santa María. Diploma en Ciencia Política y actualmente cursa estudios de Maestría en Derecho de la Empresa por la Universidad Católica de Santa María. Presidenta del Consejo Regional en el Gobier-no Regional de Arequipa e integrante del Movimiento Regional Arequipa Tradición y Futuro.

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Omar Candia Aguilar

Postgrado en Justicia Constitucional en la Universidad de Castilla La Mancha (España), Magíster en Ciencias Políticas y Administrativas por la Universidad Nacional de San Agus-tín. Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional de San Agustín. Docente universitario en la Universidad Alas Peruanas y asesor en gobiernos locales. Alcalde de la Municipalidad Distrital de Selva Alegre y Presidente de la Asociación de Municipalidades de Arequipa.

Ana Karin Chávez Valdivia

Doctora en Derecho y Magister en Derecho de la Empre-sa por la Universidad Católica de Santa María. Especialista en Derecho Informático y Gobierno Electrónico por la Universidad Inca Garcilazo de la Vega. Abogada. Conciliadora Extrajudicial. Docente asociada de la Universidad La Salle de Arequipa-Perú.

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