cataluña

versidad y la necesaria adaptacin delmarco normativo cataln a la nueva LO6/2001 (LOU).

En cuanto a la estructura de la Leyque ahora se comenta hay que mencio-nar que consta de 165 artculos agrupa-dos en ocho ttulos, doce disposicionesadicionales, siete disposiciones transito-rias, una disposicin derogatoria y tresdisposiciones finales, adems de un ex-tenso prembulo.

El ttulo preliminar define el SUCcomo el sistema integrado por las uni-versidades establecidas en Catalua(que se relacionan en el primer apartadodel art. 2) sin clasificarlas en pblicas yprivadas, con el fin de no forzar una de-finicin clara de la particular naturalezade la Universidad Abierta de Catalua,y por las que sean creadas o reconocidasde ahora en adelante por el Parlamentode Catalua.

Tambin detalla los objetivos y prin-cipios informadores del SUC (art. 3, 4 y5) y en su ltimo artculo prescribe queel cataln es la lengua propia de las uni-versidades de Catalua y remite la regu-lacin de su uso a la Ley 1/1998, de 7 deenero, de poltica lingstica. A pesar de la mala tcnica legislativa utilizada alcitar una norma concreta que puede serderogada en cualquier momento, en lu-

La Ley 1/2003 de universidades deCatalua regula por primera vez el siste-ma universitario cataln (SUC) y res-ponde as no slo a las demandas reite-radas del Parlamento y el ejecutivoautonmicos, sino tambin a la de lapropia comunidad universitaria, en elsentido de regular para Catalua unmodelo de universidades y de actividaduniversitaria propios, que recoja la tradi-cin universitaria y cientfica catalanas,dentro del marco del espacio europeo deenseanza superior.

En efecto, la Ley 1/2003 es la prime-ra Ley general de universidades de Cata-lua y pretende, al amparo de las com-petencias reconocidas a la Generalidadpor el bloque de la constitucionalidad,y con pleno respeto tanto a la autono-ma universitaria reconocida en el art.27.10 CE, como a las competencias delEstado en las materias reconocidas endiversos preceptos constitucionales (hoyesencialmente plasmadas en la Ley or-gnica 6/2001, de 21 de diciembre, deuniversidades), dar respuesta a los retosque tienen las universidades catalanas,como son la plena integracin del siste-ma universitario cataln en el espacio deeducacin superior, la regulacin delprofesorado universitario, la definicindel papel de la investigacin en la uni-

2. CATALUA2.1. ACTIVIDAD LEGISLATIVA

DEL PARLAMENTO DE CATALUA

A cargo de Joan Vintr

Ley 2/2003, de 19 de febrero, de universidades de Catalua (DOGC nm.3826, de 20 de febrero).

Autonomies, nm. 30, noviembre de 2004, Barcelona.

gar de hacerlo genricamente a la nor-mativa vigente en la materia, queda cla-ro, si se tiene en cuenta lo que prescribela citada norma, que tanto el profeso-rado como el alumnado tienen derechoa expresarse en la lengua oficial de sueleccin.

El ttulo I regula la actividad univer-sitaria que comprende el estudio, la do-cencia y la investigacin, poniendo es-pecial nfasis en la formacin integralde los estudiantes, la adaptacin de losplanes de estudio al espacio europeo deenseanza superior, el fomento de titu-laciones transversales que permitan unaformacin generalista, la internacionali-zacin de los estudios de doctorado, laeducacin superior a lo largo de la vida y la calidad docente. En este sentido,hay que destacar la importancia que la Ley 1/2003 da tanto a la calidad de ladocencia sobre la cual se volver a insistir al hablar de la Agencia para la Ca-lidad del Sistema Universitario de Cata-lua como a la investigacin cientfi-ca y la innovacin tecnolgica; as, conel objetivo de promover con intensidadla investigacin, el desarrollo, la innova-cin y la transferencia de tecnologa y de conocimientos, se reconocen nuevasrealidades y se definen los centros de in-vestigacin, haciendo especial mencinde los institutos universitarios, los par-ques cientfico-tecnolgicos y los ser-vicios cientfico-tcnicos. Tambin soninteresantes en este sentido la figura delos investigadores propios y la de los investigadores vinculados. Finalmente,entre los aspectos ms importantes de la Ley objeto de este comentario tam-bin deben resaltarse la introduccin deuna serie de medidas favorecedoras dela permeabilidad entre la universidad y su entorno cultural, social y econmi-co y de la promocin de la movilidaddel profesorado entre la universidad y

el mundo de la empresa y la aplicacinfuera de la universidad de la investi-gacin desarrollada en la propia uni-versidad.

El ttulo II regula la comunidad uni-versitaria, que el art. 29 de la Ley 1/2003define, a diferencia de la LOU, indican-do que est integrada por los estudiantes,el personal docente e investigador, losinvestigadores y el personal de admi-nistracin y servicios. En este ttulo secontiene uno de los aspectos ms in-novadores de la Ley como es la regula-cin del profesorado y, concretamente,del profesorado contratado, sobre el cualse volver a tratar ms adelante. Pero,adems, tambin se prev que las univer-sidades catalanas puedan coordinarsepara ofrecer procesos comunes de accesoteniendo en cuenta las plazas disponiblesy los principios de mrito y capacidad.Asimismo, se especifican los derechos ylos deberes de los estudiantes, previendotambin la figura del Sndico de Agra-vios de la comunidad universitaria, quevelar por los derechos de los miembrosde esta comunidad. Tambin se disponeuna accin coordinada de las universi-dades, asegurndola o garantizndolamediante el Consejo Interuniversitariode Catalua.

Como se ha mencionado anterior-mente, uno de los aspectos ms innova-dores de la Ley 1/2003 es la regulacindel profesorado contratado. En efecto,en desarrollo de la remisin del art. 48de la LOU, la Ley ha optado por abriruna tipologa nueva de profesoradocontratado, laboral e indefinido, y po-nerlo a disposicin de las universidades,que son las que lo contratarn.

No se trata de sustituir sino de com-plementar, con un nivel de exigencia noinferior, la opcin funcionarial. Sin em-bargo, y fruto de la aprobacin de unaenmienda transaccional con los grupos

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parlamentarios de Convergncia i Uniy de Esquerra Republicana de Catalunya,la Ley 1/2003 opta por una poltica de-cidida de fomento de la contratacin deprofesorado laboral estable (ProgramaJaume Serra Hnter). As, los art. 44 ysiguientes establecen unas categoras con-tractuales que slo la Generalidad y laspropias universidades catalanas regula-rn y que pueden llegar a cubrir la mitaddel total del profesorado; asimismo, lasfiguras del profesorado contratado inde-finido previstas por la Ley son las de ca-tedrtico, y profesor agregado y profesor co-laborador permanente. Estos dos ltimosaspectos de la regulacin que se comen-ta han sido objeto de recurso de incons-titucionalidad por parte del Estado, queconsidera, por una parte, que la Ley ca-talana no respeta el porcentaje bsico deproporcin entre personal funcionario ypersonal contratado, cuando determinaque este cmputo tiene que hacerse enequivalencias a tiempo completo y, deotra, que la denominacin de catedrticodebe reservarse para el personal funcio-nario. La constitucionalidad de ambosextremos ha sido defendida por la repre-sentacin del Parlamento de Catalua yest pendiente de resolucin por partedel Tribunal Constitucional.

El ttulo III establece el rgimen jur-dico del gobierno y la representacin delas universidades pblicas, haciendo re-ferencia y completando la regulacinbsica en lo que concierne a la figura delrector, el gerente, el Consejo Social y elConsejo de antiguos alumnos y perso-nas amigas. En cuanto a la regulacinestablecida en este ttulo, debe destacar-se la relativa al Consejo Social, en pri-mer lugar por lo que comporta de inno-vacin en relacin con la legislacinanterior, y, en segundo lugar, porquetambin ha sido impugnada por el Es-tado al considerar que la composicin

prevista en el apartado 2 del art. 86 de la Ley catalana no respeta aquello que establece el art. 14.3 de la LOU. Enefecto, el art. 14.3 de la LOU, a pesar deestablecer que corresponde al legisladorautonmico la regulacin de la compo-sicin y las funciones del Consejo Socialy la designacin de sus miembros entrepersonalidades de la vida cultural, pro-fesional, econmica, laboral y social, queno podrn ser miembros de la comu-nidad universitaria, hace una excepcina esta regla cuando dispone que sernnecesariamente miembros el rector, elsecretario general, el gerente, un profe-sor, un estudiante y un representantedel personal de administracin y servi-cios, miembros del Consejo de Gobier-no y designados por ste. En consecuen-cia, la potestad legislativa autonmica se limitara a establecer el nmero demiembros de este rgano colegiado repre-sentativos de la sociedad, que no puedenser miembros de la propia comunidaduniversitaria, y su forma de designacin.En cambio, los representantes de la co-munidad universitaria quedan fuera delmbito legislativo autonmico dadoque el segundo inciso del art. 14.3 de laLOU regula expresamente su nmero yforma de designacin, sin establecer,como sera deseable, ninguna regla b-sica relativa a la proporcin entre losmiembros de una u otra extraccin. ElParlamento de Catalua, en las ale-gaciones formuladas en el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Estado, defiende, como no poda ser deotra forma, la plena adecuacin consti-tucional y estatutaria de la previsin he-cha por el art. 86.2 de la Ley impug-nada, alegando que aunque el Estadotenga competencia para establecer unmnimo comn normativo que asegureuna cierta homogeneidad en la compo-sicin de un rgano bsico de las univer-

ACTIVIDAD NORMATIVA... 177

sidades pblicas, el art. 14.3 de la LOUno puede considerarse materialmentebsico al no asegurar una mnima ho-mogeneidad en dicha composicin y alno dejar ningn margen a fin de que ellegislador autonmico pueda incidir,completar o matizar la representacinde la comunidad universitaria en losconsejos sociales, que como se ha vistoqueda completamente establecida por elprecepto estatal. Adems, la regulacinpropuesta por la Ley catalana de univer-sidades es ms respetuosa con la autono-ma universitaria ya que, sin alterar laproporcin entre los miembros de la co-munidad universitaria y los que repre-sentan a la sociedad, solucin juzgadaconstitucional por la STC 26/1987, noha rebajado el peso de la comunidaduniversitaria como s invitaba a hacerlola norma estatal.

Los ttulos IV y V regulan la ordena-cin de los estudios y las estructurasuniversitarias. En lo que concierne a losinstrumentos bsicos de ordenacinuniversitaria, el art. 115 de la Ley 1/2003dispone que stos estarn constituidospor la Programacin universitaria deCatalua, instrumento de planificacin,coordinacin y reordenacin de las en-seanzas que ofrecen las universidadespblicas de Catalua y que incluye, comomnimo, las enseanzas conducentes ala obtencin de los ttulos universitariosoficiales. Tambin tendr en cuenta lasenseanzas de las universidades privadasque soliciten ser incluidas y la financia-cin universitaria. Este ltimo instru-mento, que ya exista en el proyecto, fueobjeto de un acuerdo en el trmite deponencia y se articul un marco generalde financiacin mnima para un perio-do de ocho aos que finaliza en 2010.Por otra parte, el art. 118 prev que la fi-nanciacin de las universidades pblicasderivar de tres clases de aportaciones:

la genrica, la complementaria median-te contratos-programa y la obtenida porconvocatorias pblicas.

El ttulo VI est dedicado a la coordi-nacin universitaria o, ms concreta-mente, a la regulacin de la estructura ylas funciones del Consejo Interuniversi-tario de Catalua como rgano de coor-dinacin del sistema universitario y deconsulta y asesoramiento del Gobiernode la Generalidad en materia de univer-sidades.

El ttulo VII se refiere a las garantasde calidad de las universidades y asigna ala Agencia para la Calidad del SistemaUniversitario de Catalua el papel deprincipal instrumento para la promo-cin y la evaluacin de la calidad. EstaAgencia, que se configura como una en-tidad de derecho pblico sometida alderecho privado, tiene adjudicadas paracon las universidades catalanas funcio-nes de evaluacin externa de la calidad,certificacin y acreditacin que, a escalaestatal, tiene tambin atribuidas la Agen-cia Nacional de Evaluacin de la Cali-dad y Acreditacin, incluida en el art. 32de la LOU; por lo tanto, tambin eneste caso, el Gobierno del Estado impug-n frente al Tribunal Constitucional laadecuacin al orden constitucional de loprevisto por los art. 47.1.d y 148.2 de la Ley 1/2003, cuya constitucionalidadfue defendida por el Parlamento y elGobierno de Catalua, aduciendo prin-cipalmente que el legislador autonmi-co se limita a regular los efectos de lasevaluaciones, acreditaciones y certifica-ciones de la Agencia para la Calidad delSistema Universitario de Catalua, sinentrar en cules deben ser los efectos dela agencia estatal o de las autonmicasque quieran crearse en otras comunida-des; ello corresponde a los legisladorescompetentes en cada caso, y ser en lti-ma instancia el Tribunal Constitucional

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quien determine la constitucionalidad ono de cada previsin legal.

Finalmente, el ttulo VIII regula el r-gimen econmico y financiero de lasuniversidades pblicas, y dedica el pri-mer captulo a las especialidades relati-vas al rgimen de los bienes de dichasuniversidades y a la expropiacin y lacontratacin realizadas por stas, y el se-gundo captulo, a la regulacin del pre-supuesto y de la gestin econmica.

En lo que concierne a las disposicionesadicionales, transitorias, derogatoria y fi-nales, slo hay que destacar la previsinde la creacin en el seno del Consejo In-teruniversitario de Catalua de una ofici-na sobre el espacio europeo de enseanzasuperior (DA 4), la regulacin del rgi-men especial de la UOC (DA 6) y la re-gulacin por la disposicin final segundade las aportaciones a las universidadespblicas redactada en funcin del acuer-do a que se ha hecho referencia al comen-tar el ttulo quinto de la Ley 1/2003.

En consecuencia, teniendo en cuen-ta lo que se acaba de exponer, y comoya se ha dicho en un principio, la Ley1/2003 tiene la virtud de ser la primeraLey general de universidades de Cata-lua, lo que ha sido una vieja aspira-cin poltica y acadmica en Catalua.El legislador cataln, sin embargo, hatenido que actuar dentro de un marcojurdico determinado, la LOU, normabsica muy controvertida que, si bienpor un lado permite regular un profe-sorado propio aunque contratado, enotros aspectos se muestra ambigua oclaramente lesiva hacia las competen-cias de la Generalidad en materia uni-versitaria e incluso de la misma auto-noma universitaria. Quizs eso explicaen parte que la Ley 1/2003 no tuvieratodo el apoyo parlamentario que hu-biera sido deseable para una ley de estanaturaleza.

Esther Andreu


Ley 4/2003, de 7 de abril, de ordenacin del sistema de seguridad pblica deCatalua (DOGC nm. 3865, de 15 de abril).

El inters de la Ley de ordenacin delsistema de seguridad pblica de Cataluareside, principalmente, en los diferentesaspectos que la convierten en indita e in-novadora en el derecho pblico cataln.

Esta norma representa la primera in-cursin formal del Parlamento de Cata-lua en el concepto constitucional de laseguridad pblica. Hasta la fecha de suaprobacin la cmara legislativa catala-na haba pasado tres leyes mayores rela-cionadas con la materia: la Ley de laspolicas locales de Catalua (1991), laLey de la polica de la Generalidad-Mossos dEsquadra (1994) y la Ley deproteccin civil (1997).

Esta legislacin desarrollaba desde unadimensin bsicamente orgnica e ins-trumental varios mbitos de tipo or-ganizativo de los diferentes servicios p-blicos de las instituciones catalanas rela-cionados con el campo de la seguridad(policas locales, bomberos, cuerpo deMossos dEsquadra).

Ahora bien, ninguna de estas leyesabordaba la materia desde una pers-pectiva global dirigida al desarrollo yejecucin de polticas pblicas y, pordescontado, descartaban aproximarseexpresamente a un concepto y una ma-teria, sobre todo en la vertiente de la se-guridad ciudadana, que parecan reser-

vados al legislador estatal de acuerdo asu previsin constitucional en el art. 149de la carta magna.

La Ley 4/2003, por el contrario, aun-que con las limitaciones propias de lascompetencias actuales de la Generalidaden este campo, constituye el primerpaso del legislador cataln para dotarsede un marco normativo integral (o casiintegral, aparte de las funciones supra-comunitarias y europeas) que otorgue alos poderes pblicos catalanes la capaci-dad, en sentido estricto, de gestionar unsistema propio en materia de seguridadpblica.

sta no es una reflexin estricta-mente terica sino que viene acompa-ada de un verdadero cambio culturaly de valores de autogobierno y de ser-vicio pblico. Con esta Ley, Cataluaopta, con plena conciencia, por aban-donar una concepcin tradicional dela seguridad, ceida a los servicios queejecutan las funciones de seguridad(principalmente la polica), y avanzarhacia una visin ms moderna y trans-versal.

La seguridad no es nicamente el ca-tlogo de actividades que desarrollanestos cuerpos y los requerimientos jur-dicos que tienen que observar, sino losobjetivos y las polticas transforma-doras, preferentemente preventivas yproactivas, que disean y ejecutan lospoderes con el fin de garantizar la co-hesin social y el pleno respeto a los de-rechos y libertades individuales y p-blicos.

Contenido de la Ley

El resumen de las aportaciones msdestacadas de la Ley podra sintetizarseen dos conceptos: construir sistema yconstruir un nuevo modelo de coopera-cin entre servicios pblicos, unos retos,

stos, que no se abordan desde la tradi-cional tcnica legislativa de tipo impera-tivo sino desde el estmulo a la coopera-cin mediante la provisin de principios,valores, herramientas, instrumentos yprocedimientos.

En consecuencia, esta norma debe serleda y evaluada con la perspectiva delmedio y largo plazo y no con la de laaplicacin coercitiva e inmediata. Porello, los resultados, probablemente, se-rn ms lentos de avistar pero muchoms slidos y duraderos cuando empie-cen a obtenerse.

Hacia la construccin de un sistema complejo

La Ley, como ya se ha indicado ante-riormente, tiene por objetivo consolidary fijar a los actores (entre los cuales secuentan las autoridades en la materia Gobierno y alcaldes), los prin-cipios bsicos, los mecanismos e ins-trumentos de coordinacin y parti-cipacin que integran el sistema de seguridad pblica (en materia principal-mente de polica, pero tambin en elcampo de las emergencias, el trfico, laseguridad privada y el juego y los espec-tculos) de Catalua.

El sistema se construye sobre los pila-res de la corresponsabilidad, la coordi-nacin, la colaboracin y la comple-mentariedad entre las autoridades, lasadministraciones y los servicios que par-ticipan con el fin de hacer viable la im-plantacin de verdaderas polticas p-blicas en materia de seguridad.

La Generalidad, como principal po-der pblico de Catalua con responsa-bilidades en la materia, asume un rolcentral a la hora de gestionar y coordi-nar el sistema en su conjunto, estimu-lando la participacin de los poderes lo-cales (los municipios).

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El sistema est concebido desde sucomplejidad y pretende incorporar ma-terias y coordinar instituciones, socie-dad civil y ciudadana en la preservaciny mejora de la seguridad.

As, se abre el campo de la seguridad ala accin interdepartamental (se crea laComisin del Gobierno para la Seguri-dad en el seno de la Generalidad), se po-tencia el rol de los ayuntamientos en elsentido ms amplio de sus capacidadesmunicipales (las juntas locales de seguri-dad pasan a ser de obligada constituciny se convierten en el ncleo de la ges-tin de la seguridad de proximidad bajola presidencia del alcalde), la coordina-cin interadministrativa en el mbitocataln (Comisin de Polica de Catalu-a, integrada por la Generalidad y losmunicipios) y se instituye un foro per-manente de debate y anlisis de la segu-ridad (Consejo de Seguridad de Cata-lua) en el cual participan activamenterepresentantes de la sociedad civil y deotros operadores en la materia (Fiscalay representantes del poder judicial).

La Ley, por encima de todo, tiene lavocacin de convertir la concurrenciacompetencial y la pluralidad de admi-nistraciones y servicios participantes(que ya est determinada por el marcojurdico e institucional que establece elbloque de constitucionalidad) en unafuente de riqueza y de eficacia. Lo queaparentemente podra ser un freno, yde hecho en muchos casos histricosas ha sido, en forma de descoordina-cin, se convierte en oportunidad demejora en las aportaciones y en los re-sultados.

Todo ello, con la voluntad de incidiren temas primordiales de nuestros das:la seguridad en los espacios pblicos, laprevencin y lucha contra la violenciafamiliar o de gnero, la violencia juve-nil, la contencin de la delincuencia or-

ganizada (en este ltimo aspecto destacael esfuerzo en la unificacin de los siste-mas de informacin), el trfico y la se-guridad vial, la conservacin del medionatural o en la respuesta a emergenciasde todo tipo (naturales o de factura hu-mana), entre otros.

Hacia un nuevo modelo de cooperacin de los servicios pblicos

La Ley, partiendo de la pluralidad deoperadores y de la complejidad materialdel campo de la seguridad, apuesta deci-didamente por la cultura de la planifica-cin y la cooperacin entre servicios, yentre pblico (poderes) y privado (so-ciedad civil, ciudadana y sector privadode la seguridad).

La cooperacin y la planificacin tie-nen la mxima expresin en la incorpo-racin de la figura de los planes de segu-ridad (verdaderos catlogos de riesgos,recursos y procedimientos) y los conve-nios de colaboracin entre la Generali-dad y los ayuntamientos (marco de rela-ciones estable y adaptado entre ambasadministraciones en el que se concretanlas responsabilidades y compromisosmutuos).

El texto legislativo, siguiendo el ejem-plo de otros modelos como los de Fran-cia e Inglaterra, aunque adaptndolos anuestra realidad, sita en la dimensinterritorial (en sus diferentes niveles: lo-cal, regional, nacional) el peso de la acti-vidad en materia de seguridad, y tienemuy presente que las situaciones, losconflictos y los riesgos suceden siempreen un lugar concreto y no en un espacioabstracto (en la Ley tambin se regula laadministracin territorial de la Genera-lidad en seguridad).

Por ello, los planes locales de seguri-dad (que tambin pueden ser sectoria-les, estacionales y especficos), los planes


regionales y el Plan general de seguridadde Catalua se convierten en la herra-mienta de planificacin y ejecucincoordinada entre los distintos opera-dores y actores que intervienen encada nivel, permitiendo una adapta-cin flexible a cada realidad local. Deesta manera, cada municipio, zona oregin tiene la capacidad de organizar-se de la manera ms eficaz y eficiente alos requerimientos de su demanda.

As, aunque ha sido criticado por al-gunas voces, el modelo opta por una di-versidad amplia de posibles opciones deorganizacin, segn las circunstancias.Siempre, eso s, garantizando los reque-rimientos de homogeneidad necesarios:facilidades a travs de las directrices delPlan general, la existencia de un nicosistema de informacin (en materia deinformacin y estadstica, comn parael cuerpo de Mossos dEsquadra y laspolicas locales, y de atencin y asistenciaen el caso del servicio 112) y la coordi-nacin y direccin en ltima instanciade la Generalidad.

La orientacin mencionada del mo-delo de servicio pblico tiene como finalidad ltima la prestacin de un ser-vicio de calidad y prximo a los ciu-dadanos y ciudadanas, que ven simpli-ficadas y unificadas las vas de acceso a los servicios en materia de seguridad(la Ley establece el objetivo de la venta-nilla nica en la informacin, la aten-cin en supuestos de urgencia y emer-gencia y la presentacin de quejas ydenuncias, a la vez que tambin apuntamecanismos de participacin y avanzauna futura carta de derechos y debe-

res de los ciudadanos para con los servi-cios de seguridad).

Conclusiones

La Ley 4/2003, de 7 de abril, de orde-nacin del sistema de seguridad pblicade Catalua aunque en varios aspec-tos lo que hace es fijar prcticas y expe-riencias que se estn desarrollando des-de que la Generalidad empez a ejercersus competencias con intensidad en se-guridad (1994) debera ser el primerpaso para avanzar en dos aspectos bsi-cos en este campo:

La consolidacin de la Generali-dad, en colaboracin con los podereslocales, como primera y principal Ad-ministracin responsable de la seguri-dad pblica en Catalua (quedan pen-dientes la reforma de los art. 13 y 14del Estatuto y la Ley orgnica 2/1986de fuerzas y cuerpos de seguridad, conel fin de adaptarlas a una realidad queya es otra desde el ao de inicio de laprogresiva asuncin de las competen-cias en seguridad de la Generalidad).

La implantacin efectiva de unmodelo de seguridad propio para nues-tro pas, capaz de desarrollar polticaspblicas integrales e integradas, basa-das en el trabajo en red y de tipo coo-perativo, que permitan transformar ymejorar la realidad en los temas quems riesgo generan para la cohesin, laconvivencia y la libertad de nuestropas.

lex Bas

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Los instrumentos utilizados en la poltica de prevencin de incendios fo-restales fueron objeto de una reconside-racin a raz de las situaciones catastr-ficas vividas en los aos 1994 y 1998, quecondujeron a una ordenacin sistem-tica que tambin se extendi al mbitonormativo, al aprobarse nuevas normasespecficas necesarias para adoptar algu-nas de las medidas que se consideraronimprescindibles, y que concretaba partede las obligaciones o servidumbres delos propietarios de terrenos susceptiblesde crear situaciones de riesgo de incen-dio, o aumentar los poderes de la Admi-nistracin en estos casos, en el marco dela Ley forestal de Catalua, de mbitoms amplio.

El Decreto 64/1995, de 7 de marzo,reuni varias de estas medidas con elnimo de unificarlas en un solo textonormativo, de manera integrada y cohe-rente. Ahora bien, el posible acierto y laeficacia de las medidas no poda escon-der el hecho de que algunas de stas re-queran ser incluidas en una norma conrango de ley, dado que ello impone obli-gaciones y servidumbres legales a lospropietarios de determinadas fincas.

La Ley 5/2003, de 22 de abril, conti-na en la lnea del Decreto menciona-do, y establece varias medidas dirigidas aparticulares y a la Administracin; pre-cisa, ms que normas anteriores, susdestinatarios e instrumenta una serie demedidas de ordenacin, de intervenciny coactivas teniendo en cuenta el dere-cho regulador de las relaciones de ve-cindad y la legislacin urbanstica, y delimita el estatuto del derecho de pro-piedad de los afectados de acuerdo conlas prescripciones constitucionales y la

interpretacin que de stas ha hecho lajurisprudencia.

La Ley, como se desprende de su ttu-lo, no se refiere a todas las fincas prxi-mas con terrenos forestales, sino que secentra en las que considera que presen-tan una problemtica especial y un ries-go ms alto, que son (art. 1) las situadasen las urbanizaciones que no tienen unacontinuidad inmediata con la trama ur-bana y que estn situadas a menos dequinientos metros de terrenos forestales;tambin se incluyen las edificaciones einstalaciones aisladas situadas en terre-nos forestales. La determinacin con-creta y precisa de este mbito de aplica-cin presenta algunas dificultades, o notiene la claridad que sera deseable desdeun punto de vista normativo, ya queutiliza algunos conceptos que no estnjurdicamente determinados. As, se ha-bla de urbanizaciones, concepto que notiene una definicin legal en el ordena-miento urbanstico, aunque en algunosmomentos ste lo utiliza (hay que decirque con sentidos diferentes). Es eviden-te que en el lenguaje comn es un tr-mino de uso habitual y que puede llegara construirse un significado aceptablepara la mayora de la gente; lo que suce-de, sin embargo, es que carece de con-tornos precisos, como es caractersticode los conceptos jurdicos indetermina-dos, por lo que la aplicacin de la Leypodra ser conflictiva si no se arbitraraun mecanismo de delimitacin que per-mitiera conocer qu fincas (solares oparcelas) estn afectadas, o no, por estaLey.

Lo mismo podra decirse del concep-to trama urbana, de cariz tcnico perosin definicin legal, aunque probable-


Ley 5/2003, de 22 de abril, de medidas de prevencin de los incendios foresta-les en las urbanizaciones sin continuidad inmediata con la trama urbana(DOGC nm. 3879, de 8 de mayo).

mente los especialistas podran ponersede acuerdo sobre su significado. En loque concierne al concepto terrenos fores-tales, la Ley se remite a la definicin dela Ley forestal de Catalua. Para evitar,tanto como sea posible, los problemas yconflictos a que podra dar lugar la de-terminacin del mbito jurdico concre-to de eficacia de la Ley a causa del uso deeste concepto jurdico indeterminado,se ha establecido un instrumento elplano de delimitacin de las urbaniza-ciones, edificaciones e instalacionesafectadas (art. 2) cuya aprobacin (yelaboracin, aunque no se mencionepero se deduzca del art. 2.2) correspon-de a los ayuntamientos. La determina-cin, mediante un acto administrativoconcreto, del mbito de afectacin posi-bilita a los particulares afectados discutiry oponerse, si lo consideran oportuno, ala inclusin de una finca determinadadentro de las obligadas a la adopcin demedidas preventivas establecidas en laLey, protegindolos as ante errores o ar-bitrariedades que puedan afectar a susderechos. Aunque no se regula el proce-dimiento de elaboracin del plano men-cionado, materia propiamente regla-mentaria, parece razonable que sea unprocedimiento que recoja alguna fase omomento para que los particulares, y losvecinos y grupos del municipio en gene-ral, puedan intervenir para dar a cono-cer su opinin o formular alegaciones dealguna clase.

La Ley gira bsicamente en torno alestablecimiento de una serie de obliga-ciones, que se especifican en el art. 3,para disminuir el riesgo de incendio (es-tablecimiento de una franja exterior deproteccin y eliminacin de la vegeta-cin seca de parcelas no edificadas y via-les) o para facilitar la extincin (red dehidrantes); obligaciones que, en princi-pio, de una manera genrica, se impo-

nen en las urbanizaciones y edificacio-nes sealadas en el art. 1. En el art. 4, sinembargo, se concretan los sujetos obli-gados, al determinar que lo son los pro-pietarios de los terrenos incluidos den-tro de los mbitos a que se alude demanera general en el art. 1.

La obligacin de disponer de unafranja exterior de proteccin que se establece en el apartado 1.a del art. 3 recae, obviamente, no tanto sobre los propietarios incluidos dentro de las ur-banizaciones, sino sobre los que con-frontan, y, por eso, la Ley la configurams adelante, en el art. 6, mediante un sistema de servidumbre que preten-de implicar tanto a los propietarios deterrenos afectados como a los de las urbanizaciones, estableciendo tanto losmecanismos de resarcimiento corres-pondientes como los de ejecucin sub-sidiaria, si se da el caso. En lo que con-cierne a los propietarios de los terrenosincluidos dentro de las urbanizaciones,la Ley intenta conciliarse con la legisla-cin urbanstica trasladando las obli-gaciones a las juntas de compensacin u otros rganos de gestin estableci-dos por la legislacin mencionada, peroconsiderando tambin el caso de que no exista ninguna entidad de este tipo,situacin que obliga a constituir una entidad especfica para la ejecucin de las medidas que obliga a adoptar. Tam-bin acaba autorizando la aplicacin de la ejecucin subsidiaria cuando lasentidades mencionadas no lleven a ca-bo sus obligaciones (y habr que impo-ner que tambin se aplique en el caso deque no se constituya el rgano de ges-tin por desinters u oposicin de losafectados).

Otro tipo de medidas que hay queadoptar se concretan en obligaciones delos ayuntamientos, en tanto en cuan-to entran dentro de sus competencias,

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como la sealizacin de calles sin salida,y la limpieza de viales, caminos internos yde acceso a las urbanizaciones. Asimis-mo, la Ley les obliga a buscar la colabo-racin interadministrativa, medianteconvenio, cuando las urbanizacionesafectadas se encuentren situadas entredos o ms municipios, obligacin parala cual no se han dispuesto instrumen-tos de sustitucin para el caso de que nose cumpla; situacin posible, obviamen-te, en la medida en que la concrecindel convenio depende de la voluntad delas diversas partes. Tambin el coste de redaccin del plano de delimitacintendr que ser soportado por los ayun-tamientos, ya que a stos se les atribu-ye la responsabilidad de elaborarlos.Dado que todas estas actuaciones pue-den representar un coste econmicoque puede llegar a ser importante, laLey recoge tanto la obligacin de esta-blecer un programa anual de subven-ciones que tiene que beneficiar tantoa los ayuntamientos como a las juntasde las urbanizaciones como la posibi-

lidad de imponer precios pblicos parala realizacin de los trabajos correspon-dientes (art. 7).

Una parte importante de la Ley (8artculos de 15) se dedica a establecerlos instrumentos de control y de repre-sin de su incumplimiento, medianteun rgimen sancionador, regulado conbastante detalle. Hay que incluir, den-tro de esta parte, la disposicin de untipo de medida para la ejecucin forzo-sa la multa coercitiva, no muyutilizada, y que puede ser demostrativade una especial preocupacin por ase-gurar el cumplimiento de la Ley. En laparte final, la Ley programa temporal-mente su aplicacin, estableciendo unprimer plazo, de nueve meses, para laelaboracin (no la aprobacin) del pla-no de delimitacin a que se refiere elart. 2, y otro de seis meses ms para laadopcin prctica de las medidas esta-blecidas, contadas a partir de la apro-bacin del plano mencionado.

Xavier Muro


Ley 6/2003, de 22 de abril, del estatuto de los ex-presidentes de la Generalidad(DOGC nm. 3879, de 8 de mayo).

La Ley tiene por objeto garantizarque los presidentes de la Generalidad,una vez hayan cesado, podrn atendersus necesidades personales y polticascon la dignidad y el decoro que corres-ponden a las altas funciones ejercidas yestablecer tambin, en el caso de que seproduzca su fallecimiento, unas medi-das de proteccin de los familiares msprximos. Para ello se establece unaasignacin mensual equivalente al 80 %de la retribucin mensual que corres-ponde al ejercicio del cargo de presi-dente de la Generalidad por un perodo

equivalente a la mitad del tiempo quehan permanecido en el cargo y, comomnimo, una legislatura, o una pensinvitalicia, al llegar a los 65 aos, consis-tente en una asignacin mensual igualal 60 % de la retribucin mensual quecorresponde al ejercicio del cargo, am-bas incompatibles con la percepcin de ingresos resultantes del ejercicio decualquier mandato parlamentario, de lacondicin de miembro del Gobierno oalto cargo, tanto en la Administracindel Estado como de la Generalidad, y del ejercicio de cualquier otro cargo

pblico o de libre designacin remu-nerado.

El cnyuge viudo no separado legal-mente o el otro miembro de la pareja, enel caso de uniones estables de pareja, deun ex-presidente de la Generalidad conderecho a pensin vitalicia tiene dere-cho, mientras permanezca en dicha si-tuacin, a percibir una pensin vitaliciaequivalente al 50 % de la pensin vitali-cia del ex-presidente.

Corresponde al Gobierno determinarel rgimen estatutario de los ex-presi-

dentes de la Generalidad, los mediospersonales y materiales de que debe dis-poner, el rgimen de precedencias en losactos pblicos a que asistan y los servi-cios de seguridad necesarios. Asimismo,el Gobierno facilitar a los ex-presiden-tes los medios necesarios para dotar unaoficina adecuada a sus responsabilidadesy funciones y los medios econmicos parasu funcionamiento y las atenciones decarcter social y protocolario.

J. V.

AUTONOMIES 30186

Ley 7/2003, de 25 de abril, de proteccin de la salud (DOGC nm. 3879, de 8 de mayo; correccin de erratas: DOGC nm. 3950, de 20 de agosto).

La Ley tiene por objeto la ordenacinde las actividades y los servicios de pro-teccin de la salud, en el marco de la Ley15/1990, de 9 de julio, de ordenacinsanitaria de Catalua, para garantizar yhacer efectivo el mximo nivel de pro-teccin de la salud, de conformidad conel art. 43 y concordantes de la Constitu-cin espaola, de acuerdo con las com-petencias atribuidas a la Generalidadpor los art. 9.11 y 17 del Estatuto de au-tonoma de Catalua.

La norma dedica una especial aten-cin a la consolidacin y actualizacinde los instrumentos que las administra-ciones sanitarias con responsabilidadesen proteccin de la salud han utilizadohasta el momento, como las inspeccio-nes, la recogida de muestras, los anlisisde laboratorio y la potestad sancionado-ra, y agrega otros como la obligacin deque las empresas y los agentes econmi-cos implanten el autocontrol o sigan elprocedimiento de anlisis del riesgopara abordar los problemas de salud re-lacionados con los alimentos u otros ele-mentos ambientales.

El proceso de anlisis del riesgo cons-ta de tres componentes: la evaluacin, lagestin y la comunicacin del riesgo. Laevaluacin del riesgo es el conjunto deactuaciones destinadas a identificar yvalorar cualitativa y cuantitativamentelos peligros y a considerar y caracterizarel riesgo para la salud de la poblacinderivado de la exposicin a un agente f-sico, qumico o biolgico procedente delmedio o de los alimentos. La gestindel riesgo engloba las actuaciones desti-nadas a evitar o minimizar un riesgopara la salud, con la seleccin y aplica-cin de las medidas de prevencin ycontrol ms adecuadas, adems de lasreglamentarias, es decir, del ejercicio dela potestad normativa y del control ofi-cial (inspeccin, toma de muestras, an-lisis de laboratorio, revisin documentaly verificacin de los autocontroles, entreotros). Finalmente, la comunicacin delriesgo consiste en el intercambio inte-ractivo, a lo largo de todo el proceso deanlisis del riesgo, de informacin y opi-niones relacionadas con los peligros yriesgos entre las personas, fsicas o jur-

dicas, encargadas de la evaluacin y lasencargadas de la gestin, los consumi-dores, los representantes de la industria,la comunidad acadmica y dems partesinteresadas.

La Ley contribuye a delimitar las actividades ejecutivas de gestin delriesgo en el mbito del control sanita-rio de alimentos, cuya planificacin,coordinacin y supervisin correspon-de a la Agencia Catalana de SeguridadAlimentaria, entidad responsable de la evaluacin y la comunicacin de losriesgos para la salud relacionados conlos alimentos, y ello comporta la re-forma de la Ley 15/1983, de 14 de ju-lio, de la higiene y el control alimen-tarios.

La Ley crea la Agencia de Proteccinde la Salud con el objetivo de ejecutarlas actividades que, de acuerdo con laLey de ordenacin sanitaria de Catalu-a, deben garantizar el Servicio Catalnde la Salud, en unos casos, o el Departa-mento de Sanidad y Seguridad Social,en otros. La Agencia se adscribe al De-partamento de Sanidad y Seguridad So-cial, que ejerce su vigilancia y tutela, ysuscribe con el Servicio Cataln de la Sa-lud un contrato de relaciones por cuatroaos que constituye el marco que ha deregir la realizacin de las actividades yservicios que tiene encomendados. Laestructura de la Agencia es desconcen-trada en el territorio en varios serviciosregionales y tiene en cuenta la partici-pacin comunitaria. La Agencia debe elaborar una memoria anual sobre elanlisis de la gestin en materia de pro-teccin de la salud en Catalua quedebe ser presentada al Gobierno, pre-via aprobacin del Consejo Rector, y a la correspondiente comisin del Par-lamento.

Dado que las administraciones localesde Catalua tienen asignadas impor-tantes competencias en materia de pro-teccin de la salud, reguladas por las leyes 15/1990 y 8/1987, de 15 de abril,municipal y de rgimen local de Catalu-a, la Ley aspira a crear un nuevo marcode cooperacin interadministrativa ba-sado en la colaboracin. En este sentido,se crea un marco flexible de colabora-cin entre la Agencia Catalana de Segu-ridad Alimentaria y las administracioneslocales y se establece una significativaparticipacin de las personas represen-tantes de los ayuntamientos y consejoscomarcales en sus rganos de direccin.Asimismo, se prev el establecimientode convenios entre los entes locales y laAgencia de Proteccin de la Salud, y la prestacin de los servicios mnimospor parte de la Administracin de la Ge-neralidad mientras dichos convenios nose hayan suscrito.

La Ley contempla la situacin espe-cfica del Ayuntamiento de Barcelo-na, reflejada en la Ley 22/1998, de 30de diciembre, de la Carta municipal deBarcelona, que establece que las activi-dades de salud ambiental y alimentariade la regin sanitaria de Barcelona seanejercidas por la Agencia de Salud Pbli-ca y Medio Ambiente de Barcelona, enel seno del Consorcio Sanitario de Bar-celona, y respeta las competencias delConsejo General de Aran, segn lo dis-puesto por la Ley 16/1990, de 13 de ju-lio, sobre el rgimen especial del Vallede Aran, y por el Decreto 354/2001, de 18 de diciembre, de transferencia decompetencias de la Generalidad de Ca-talua al Consejo General de Aran enmateria de sanidad.

J. V.


La Ley recoge en parte algunas de lasideas expuestas en el Informe de la Co-misin de expertos sobre la reorganiza-cin territorial de Catalua, citado encomentarios anteriores, de cara a flexi-bilizar, por un lado, la rigidez existenteen las variaciones de los lmites comar-cales, y de otro, a incrementar la cone-xin municipalista, introducindose ensu organizacin, como rganos necesa-rios de los consejos comarcales, ademsde la figura de la vicepresidencia, elconsejo de alcaldes. El consejo de alcal-des, que hasta ahora solamente estabaprevisto como un rgano de creacinfacultativa, se convierte en una figuraesencial dentro de la organizacin co-marcal. Est integrado por todos los al-caldes de los municipios de la comarca,debe reunirse como mnimo una vezcada tres meses y tiene asignadas com-petencias de asesoramiento, informe y propuesta sobre cuestiones de interspara la comarca que afectan especial-mente a los municipios, como la apro-bacin del programa de actuacin co-marcal, el reglamento orgnico y lasordenanzas, los acuerdos de creacin yestablecimiento de servicios comarcalesy los planes sectoriales comarcales, ascomo la modificacin de los lmites co-marcales, el cambio de nombre o capi-tal de la comarca y las iniciativas legisla-tivas de inters comarcal.

Con el fin de agilizar la gestin de lasfunciones de los consejos comarcales,tambin se establece la posibilidad decrear, mediante el reglamento orgnicocomarcal correspondiente, una comi-sin de gobierno cuando el elevado n-mero de miembros del consejo comarcal

o cualquier otra circunstancia lo hagannecesario.

En cuanto a la composicin de losconsejos comarcales, la anterior Ley deorganizacin comarcal 6/1987 daba pri-maca al nmero de concejales sobre elnmero de votos al asignar los represen-tantes que correspondan a cada parti-do, coalicin, federacin o agrupacin.Ahora se quiere que los principios deproporcionalidad y pluralismo polticose incorporen ms equilibradamente alfuncionamiento y la composicin de losconsejos comarcales. Asimismo, paraevitar interpretaciones divergentes, seestablece que, al hacer el cmputo parael reparto de los consejeros comarcales,las juntas electorales slo debern consi-derar a los concejales elegidos en losmunicipios que forman parte del conse-jo comarcal, y no a los miembros de lasentidades locales descentralizadas.

Una modificacin sustancial con rela-cin a la anterior regulacin es la relativaa las competencias comarcales. As,mientras que la Ley 6/1987 establecauna lista de materias sobre la cual las leyes del Parlamento deban otorgarcompetencias a las comarcas, la nuevaregulacin distingue tres tipos de com-petencias comarcales. En primer lugar,corresponden a las comarcas las compe-tencias que, en materia de cooperacin,asesoramiento y coordinacin de losayuntamientos, les atribuye la mismaLey. En segundo lugar, las que les atri-buyan las leyes del Parlamento, habidacuenta de la tipologa de las comarcas.Finalmente, las comarcas ejercen lascompetencias que les deleguen o les en-carguen gestionar la Administracin de

AUTONOMIES 30188

Ley 8/2003, de 5 de mayo, de tercera modificacin de la Ley 6/1987, de la organizacin comarcal de Catalua (DOGC nm. 3878, de 7 de mayo)(y posterior aprobacin de un texto refundido, por Decreto legislativo4/2003, de 4 de noviembre).

la Generalidad, la Diputacin corres-pondiente y los municipios. En reali-dad, se flexibiliza el contenido com-petencial disminuyendo la garanta deunas materias precisas, garanta que entodo caso no era suficientemente opera-tiva frente al legislador por estar estable-cida en otra ley.

La nueva Ley simplifica el procedi-miento de elaboracin de los programasde actuacin comarcal, que tienen unavigencia de cuatro aos, para dotarlosde ms versatilidad y capacidad de adap-tacin a las necesidades que vayan sur-giendo en la comarca. Por otra parte, laLey recoge el principio de lealtad insti-tucional, que debe regir las relacionescon la comarca, los municipios, las de-ms comarcas, la Diputacin, la Admi-nistracin de la Generalidad y otras ad-ministraciones pblicas. Finalmente, seclarifica el procedimiento que los conse-jos comarcales deben seguir para ejercerla iniciativa legislativa ante el Parlamen-to y se especifica la documentacin quees preciso presentar.

Polticamente, lo ms debatido fue lainversin de los criterios utilizados paradeterminar la composicin de los conse-jos comarcales: ahora se prima el nme-ro de votos obtenidos por cada partido o

coalicin sobre el nmero de concejalesobtenidos en los municipios de la co-marca, lo que perjudicaba al partido delGobierno, CiU. Apoyada la Ley por losgrupos de la oposicin, el Gobierno in-tent demorar su aprobacin y aplica-cin, y suscit el debate de si estos nue-vos criterios deban aplicarse a laselecciones locales ya convocadas para el25 de mayo siguiente. Primero se solici-t dictamen al Consejo Consultivo,cuyo criterio fue el de entender que elprocedimiento para la designacin delos consejeros comarcales es un procesodistinto y separado del de las eleccionesmunicipales convocadas, las cuales no sevean alteradas por las nuevas reglas parala posterior designacin de los conseje-ros comarcales. Aprobada ya la Ley, y enplena jornada electoral, el Gobiernohizo pblica la respuesta a su consulta ala Junta Electoral Central, que entendique la nueva Ley no era aplicable a lacomposicin de los nuevos consejos co-marcales. Finalmente, el Tribunal Supe-rior de Justicia zanj la cuestin senten-ciando que la Ley s deba aplicarse deforma inmediata para regular la compo-sicin de los nuevos consejos comarcales.

Toms Font


Ley 9/2003, de 13 de junio, de la movilidad (DOGC nm. 3913, de 27 dejunio).

En los ltimos aos se ha ido defi-niendo un nuevo mbito de regulaciny de intervencin pblica, la movilidad,al considerarse que el alcance y la inten-sidad adquiridos por los desplazamien-tos de las personas y las mercancas, glo-balmente considerados, la interrelacinque se establece entre stos y sus efectossobre otros mbitos de inters social (el

territorio, la contaminacin, la econo-ma en general y las diversas actividadeseconmicas sectoriales) obligan a pres-tarle atencin y a actuar para optimizarrecursos, minimizar el impacto ambien-tal y garantizar la seguridad y la salud delas personas. Sin embargo, la compren-sin de la movilidad como un fenme-no que requiere ser objeto de interven-

cin pblica no se ha traducido hastaahora en demasiadas normas.

El Parlamento de Catalua, sin em-bargo, se ha convertido en uno de lospioneros en esta materia con la Ley quese presenta, la primera del Estado espa-ol. Atendiendo a la novedad de la con-sideracin de la movilidad como mbitode la intervencin legislativa, ni el Es-tatuto ni la Constitucin recogieronesta materia como objeto de distribu-cin competencial (y calificar la movi-lidad como materia puede parecer des-proporcionado o atrevido, sin embargono lo es tanto si se tiene en cuenta la im-precisin, o, si se prefiere, la polisemiacon que el trmino materia se utiliza enlos dos textos normativos menciona-dos). En ningn caso la falta de un ttulocompetencial especfico debe interpre-tarse como una ausencia de competen-cia que permita la entrada en juego de la clusula de supletoriedad, como hasealado la jurisprudencia constitucio-nal, sino que antes tiene que indagarsedentro de la delimitacin material de lascompetencias expresamente relaciona-das si puede localizarse un fundamentopara esta intervencin pblica concreta.

En esta lnea, no es difcil encontrar en-tre las distintas competencias algunas en que puede insertarse, ya que por lascaractersticas del concepto no puedereducirse a una sola. Por una parte, lacompetencia sobre Ordenacin deltransporte de mercancas y viajeros quetengan su origen y destino dentro del te-rritorio de la Comunidad Autnoma(art. 11.9 EAC), pero tambin, en granmedida, sobre Ordenacin del territo-rio y del litoral, urbanismo y vivienda(art. 9.9 EAC), Carreteras y caminoscuyo itinerario pase ntegramente porterritorio de Catalua (art. 9.14 EAC),Ferrocarriles, transportes terrestres,martimos, fluviales y por cable; puer-

tos, helipuertos, aeropuertos (art. 9.15EAC) y Planificacin de la actividadeconmica en Catalua (art. 12.1 EAC);a stas podran aadirse otras, referentes alos distintos sectores econmicos.

Pese a que no pueda decirse que estaLey sea principalmente finalista, es de-cir, que su meta no es fijar objetivos parala accin pblica sino configurar instru-mentos de intervencin, distribuir res-ponsabilidades y funciones y ordenaractividades pblicas; la definicin deprincipios y objetivos tiene un papel im-portante, ya que se dedican a esta cues-tin dos artculos largos (el 2 y el 3) condiez y veintitrs apartados, respectiva-mente, cosa que denota un carcter muyambicioso. La mayor parte de los obje-tivos pueden considerarse desarrolladoso instrumentados a lo largo del resto delarticulado de la Ley, e incluso en algncaso reiterados o incorporados a las nor-mas ms concretas. Dentro de la parteintroductoria de la Ley, tambin hayque destacar que sta establece una seriede definiciones, siguiendo las directri-ces de la buena tcnica normativa, peroen este caso con plena justificacin, yaque la Ley innova el ordenamiento jur-dico e introduce una terminologa pro-veniente de disciplinas diferentes del derecho.

Aunque no podra calificarse de Leyfinalista propiamente dicha, como ya seha comentado, s puede sealarse queno ser una Ley, en general, de aplica-cin directa al ciudadano, sino que susdestinatarios ms inmediatos sern lasadministraciones, que tendrn que ejer-cer numerosas funciones para desarro-llar la Ley. Si bien define un nuevo m-bito de intervencin pblica, tampocoestablece mecanismos de intervencindirecta y concreta sobre la actividad delos particulares, sino que bsicamenteordena actuaciones de las administra-

AUTONOMIES 30190

ciones. Despus de la parte introducto-ria, en que establece principios, objeti-vos y definiciones, la Ley determina losinstrumentos de intervencin. sta selleva a cabo, bsicamente, por medio dela planificacin y la programacin, y laLey determina las figuras concretas quetienen que utilizarse a estos efectos, y elalcance, el contenido y la eficacia jurdi-ca de stas.

En lo que concierne a la planifica-cin, en la cual es visible la influencia dela terminologa propia de los planes ur-bansticos, se establecen una serie deinstrumentos que se ordenan jerrqui-camente entre s, en funcin del mbitogeogrfico que incluyen, y que van des-de el que tiene un contenido ms gen-rico y establece un marco orientadorpara la aplicacin de los objetivos de laLey, que son las directrices nacionales demovilidad (DNM), hasta los planes demovilidad urbana (PMU), de mbitomunicipal, por regla general se admi-te la posibilidad de planes plurimunici-pales con un grado de concrecin ensu contenido mucho ms elevado. Unacuestin muy importante es la de la efi-cacia de estos planes, y ms especfica-mente la cuestin de si vinculan o nootros instrumentos de planeamiento y la accin administrativa de las distintasadministraciones. Pues bien, por unaparte, a las directrices nacionales de mo-vilidad se les da naturaleza de plan terri-torial sectorial (art. 6.2), y, por lo tanto,de acuerdo con la Ley de poltica terri-torial, vinculan el planeamiento urba-nstico; por otra parte, con respecto a losplanes directores de movilidad (PDM)se establece que sus determinaciones tie-nen que ser incorporadas por los instru-mentos de planeamiento urbanstico osectorial (art. 7.7), sin distincin, por lotanto, hasta el nivel del plan general deordenacin urbana. En cambio, no se ha

establecido una disposicin de conteni-do similar para los planes de movilidadurbana (PMU), lo cual podra dar lugara dudas sobre la obligatoriedad de cum-plirlos por parte de las administracionesy los particulares, aunque, por su conte-nido previsible, difcilmente conten-drn prescripciones directamente apli-cables a los particulares, sino que msbien condicionarn la conducta me-diante las disposiciones dirigidas a lasadministraciones implicadas; pero, porotra parte, no es probable que incum-plan los planes de que ellos mismos sehan dotado.

En lo que concierne a la programa-cin, los instrumentos establecidos porla Ley son dos: los programas de inver-siones y los planes de servicios. Los pri-meros definen las prioridades y la fi-nanciacin de las infraestructuras y losservicios recogidos por los planes di-rectores de movilidad. Los segundosestablecen la programacin de los ser-vicios de un determinado medio detransporte pblico o privado. La Leyestablece mecanismos de participacinen la elaboracin de estos instrumen-tos y vela tambin para asegurar la coor-dinacin administrativa imprescindiblepara una planificacin eficaz. La Leytambin establece y regula unos ins-trumentos de evaluacin y seguimien-to, los cuales son informes y estudiosde contenido diverso que se pretendeque sirvan de base para las decisiones ylas actuaciones de la programacin quedeben adoptarse, bien de implantacino bien de revisin de las polticas em-prendidas. De entre estos estudios, hayque referirse al Observatorio cataln demovilidad, que es un documento querecoge la informacin ms relevante enmateria de movilidad, aunque por sunombre podra pensarse que se trata deun rgano o un centro personificado.


La Ley contiene una parte organizati-va que establece rganos de gestin yparticipacin: las autoridades territoria-les de movilidad, el Consejo Cataln dela Movilidad y los consejos territorialesde la movilidad. Las primeras son enti-dades con carcter de consorcio, para laelaboracin y gestin de los planes di-rectores de movilidad, a las cuales, ade-ms, pueden atribuirse otras funcionesrelativas a la planificacin y la coordina-cin del transporte pblico y colectivo ya la poltica de tarifas. En cambio, losotros son rganos consultivos y de parti-cipacin en la materia regulada por laLey. Mientras que el Consejo Catalnde la Movilidad es un rgano de existen-cia necesaria que ha creado la mismaLey, los consejos territoriales de movili-dad son de existencia facultativa y sucreacin depende de la voluntad de las

administraciones y las entidades intere-sadas.

Finalmente, la Ley recoge once dispo-siciones adicionales en las cuales, en lamayora de los casos, se imponen variasobligaciones al Gobierno, principal-mente de elaboracin o revisin de pla-nes, programas o proyectos relativos aaspectos de la movilidad. Asimismo, la disposicin final primera faculta alGobierno y al consejero o consejera del departamento competente para que dic-ten las disposiciones de desarrollo re-glamentario de la Ley en el plazo de seismeses, lo que puede ser difcil de cum-plir, teniendo en cuenta las fechas enque se ha aprobado la Ley y que en unaparte de este periodo el Gobierno estaren funciones.

Xavier Muro

AUTONOMIES 30192

Ley 14/2003, de 13 de junio, de calidad agroalimentaria (DOGC nm. 3915,de 1 de julio).

Esta Ley se ha aprobado al amparo de los art. 9.18 y 12.1 del Estatuto deautonoma, que atribuyen a la Gene-ralidad competencias exclusivas en elmbito agroalimentario y en cumpli-miento de lo que seala expresamente ladisposicin adicional cuarta de la Ley18/2001, de 31 de diciembre, de orien-tacin agraria, que obliga al Gobierno apresentar en el Parlamento un proyectode ley sobre calidad agroalimentaria enel plazo de seis meses a contar desde suentrada en vigor.

Como se seala en el prembulo de laLey, el modelo alimentario de Cataluase basa en la defensa de las caractersticasde seguridad, diversidad y calidad de losproductos, orientada a favorecer un me-jor funcionamiento de los intercambios

comerciales y fundamentada en la di-ferenciacin de la calidad y el origen deestos productos, en la proteccin y po-tenciacin de los productos tradicionalesy en el fomento de la certificacin de lacalidad y el fortalecimiento de los meca-nismos de seguimiento, control e inspec-cin de la calidad agroalimentaria.

En este sentido, la aprobacin de estaLey de calidad agroalimentaria comple-ta la plasmacin legislativa de este mo-delo alimentario cataln que ya se em-pez a configurar mediante la Ley20/2002, de 15 de julio, de seguridadalimentaria, que establece el conjuntode actuaciones de control y de evalua-cin, gestin y comunicacin de losriesgos alimentarios y crea la AgenciaCatalana de Seguridad Alimentaria.

De hecho, este texto legal intentaconjugar el derecho del consumidor depoder disfrutar y poder escoger entreproductos de calidad a su alcance conlos intereses econmicos de los produc-tores y de los transformadores que pue-den incorporar valor aadido a sus pro-ducciones a travs de un marco jurdicoque fomente y garantice la calidad desus productos.

Con el fin de conseguir su objetivo que es garantizar la conformidad delos productos agroalimentarios, excep-to los aspectos estrictamente sanitarios yveterinarios, y asegurar a los consumi-dores la calidad y seguridad, as como lalealtad en las transacciones comercia-les, esta Ley se centra en una regu-lacin exhaustiva de los distintivos deorigen y de calidad de los productosagroalimentarios, el establecimiento denormas para garantizar la calidad y laconformidad de los productos agroali-mentarios en la normativa comunitaria,la proteccin de los intereses legtimos y,al mismo tiempo, el establecimiento delas obligaciones de los productores agra-rios, de los operadores econmicos, delos profesionales del sector y de los con-sumidores finales, con el establecimien-to de un sistema de control y rgimensancionador en materia de calidad yconformidad agroalimentarias.

En lo que concierne a los distintivos yfiguras de proteccin de la calidad de losproductos agroalimentarios, la Ley re-gula la denominacin de origen protegi-da (DOP), la indicacin geogrfica pro-tegida (IGP), la especialidad tradicionalprotegida, la marca de calidad alimenti-cia, y la denominacin geogrfica. LaLey deja la puerta abierta a la creacinde nuevos sistemas de proteccin de lacalidad agroalimentaria, ya que a travsde la disposicin adicional tercera facul-ta al Gobierno para crear nuevos siste-

mas de proteccin de la calidad agroali-mentaria.

La utilizacin de denominaciones geo-grficas para identificar productos es un instrumento eficaz para segmentarlos productos del mercado y, al mis-mo tiempo, facilita que los consumi-dores los identifiquen y les permite la eleccin ante la diversidad, canali-za su eleccin en funcin de las caracte-rsticas de los productos vinculadas a suorigen geogrfico.

La denominacin de origen es la de-nominacin utilizada para designar losproductos agroalimentarios procedentesde un lugar o una zona geogrfica deter-minados que deban exclusivamente yfundamentalmente sus caractersticas almedio geogrfico, teniendo en cuentalos factores naturales y humanos y queestn producidos, transformados y ela-borados en el lugar o la zona geogrficaque dan nombre a la denominacin.

De hecho, tal como seala el Tribunalde Justicia de la Unin Europea en laSentencia de 10 de noviembre de 1992,asunto Exportur, la denominacin deorigen garantiza, adems de la proce-dencia geogrfica del producto, que lamercanca ha sido fabricada segn lasprescripciones de calidad o normas defabricacin adoptadas mediante un actode la autoridad pblica y controlada poresta autoridad y, por lo tanto, que renedeterminadas caractersticas especficas.

El uso exclusivo de la denominacinde origen se reserva a las empresas esta-blecidas en una determinada zona, co-marca o municipio, que tienen un dere-cho de exclusiva o monopolio conrespecto a la utilizacin de la denomina-cin de origen correspondiente.

Por su parte, la indicacin geogrficaprotegida es la denominacin que seutiliza para designar a los productosagroalimentarios procedentes de un lu-


gar, una zona geogrfica o, excepcional-mente, un pas que deban su calidad oreputacin a su origen geogrfico y queestn producidos, transformados o ela-borados en el lugar, la zona o el pas queda nombre a la indicacin.

As como la denominacin de origencomporta la existencia de un vnculoclaro entre producto y territorio, la in-dicacin geogrfica protegida est pen-sada para los casos en que, por los avata-res del procedimiento de produccin,este vnculo geogrfico, entendido comoconfluencia de factores naturales y hu-manos propios de la zona, sea ms difcil de probar, sin que por eso nos en-contremos ante una simple denomina-cin genrica. Por lo tanto, podramosencuadrar esta denominacin como unafigura intermedia entre la denomina-cin geogrfica, que slo acredita el lu-gar de procedencia del producto, y ladenominacin de origen. Como sealala doctrina, la regulacin jurdica de estafigura ha establecido una va para do-tar de proteccin las denominacionesgeogrficas que no cumplan los requi-sitos estrictos de las denominaciones de origen.

Las solicitudes de nuevas denomina-ciones de origen protegidas o de indi-caciones geogrficas protegidas deben presentarse ante el departamento com-petente en materia agroalimentaria,que, una vez instruido el expediente, or-denar su reconocimiento provisional,mientras la Comunidad Europea noapruebe o deniegue el registro y, si pro-cede, conceder la gestin de la denomi-nacin de origen protegida o la indica-cin geogrfica protegida.

Los organismos encargados de la repre-sentacin, defensa, garanta y promocinde la denominacin de origen protegidao de la indicacin geogrfica protegi-da son los consejos reguladores.

Como ya haca la Ley 15/2002, de 27de junio, de ordenacin vitivincola,una novedad importante es la apuestapor la autorregulacin del sector, que re-percute en la naturaleza jurdica que sereconoce a los consejos reguladores, yaque transforma los antiguos consejos re-guladores, que eran rganos desconcen-trados de la Administracin, en corpo-raciones de derecho pblico, es decir, enentidades con personalidad jurdicapropia que ejercen funciones pblicaspero que se someten, con carcter gene-ral, a las normas privadas, bajo la tutelaadministrativa del departamento com-petente en materia agroalimentaria.

Esta tutela administrativa comportaque los consejos reguladores estn so-metidos a auditoras anuales tcnicas,econmicas, financieras o de gestin,efectuadas por el departamento compe-tente o por entidades privadas designa-das especficamente por la misma Gene-ralidad. Adems, las decisiones quetomen los respectivos rganos de go-bierno en ejercicio de sus potestades ad-ministrativas pueden ser objeto de re-curso de alzada delante del director odirectora general competentes en mate-ria de calidad agroalimentaria.

La constitucin, estructura y funcio-namiento de los consejos reguladoresdeben basarse en los principios de repre-sentacin democrtica, representativi-dad de los intereses econmicos de losdistintos sectores que los integran, re-presentacin paritaria entre los produc-tores, elaboradores y comercializadoresy autonoma en la gestin y organiza-cin de sus procesos electorales.

Finalmente, dentro del captulo des-tinado a regular otras figuras de protec-cin de la calidad, destaca la inclusinde sendos artculos referidos a la pro-duccin integrada o ecolgica y a laproduccin transgnica. En ambos casos,

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la Ley realiza una remisin reglamenta-ria de su regulacin. No obstante, mien-tras que en el primer caso da la opcinde hacer uso del distintivo que lo acredi-ta, en el de la produccin transgnicaobliga a que esta circunstancia se hagaconstar en el producto, de acuerdo conlo que se determine por reglamento.

El control y la certificacin de losproductos utilizados por una DOP, unaIGP, una marca de calidad alimenticia,una identificacin tradicional garantiza-da y otros distintivos son efectuados porlas entidades de control y certificacin,que son entidades independientes, p-blicas o privadas e imparciales que lle-van a cabo el control y certificacin delos procesos de produccin, elaboraciny comercializacin, as como de las carac-tersticas fisicoqumicas, organolpticasy especficas que definen los produc-tos utilizados por las distintas figuras deproteccin de la calidad. Todo ello, sinperjuicio de que en el caso de las DOP ylas IGP este control y certificacin pue-dan ser efectuados por el mismo consejoregulador o, en casos excepcionales, porun organismo pblico.

Aparte de las distintas figuras de pro-teccin de la calidad, a las cuales nos he-mos referido, la Ley regula de maneraespecfica la artesana alimentaria, quedefine como la actividad de elaboraciny transformacin de productos alimen-tarios que cumplen los requisitos que se-ala la legislacin en esta materia y queestn sujetos, durante todo el procesoproductivo, a unas condiciones que ga-rantizan a los consumidores un pro-ducto final individualizado, de buenacalidad y con caractersticas diferencia-les, obtenidas gracias a las pequeas pro-ducciones controladas por la interven-cin personal artesana. El objetivo deesta distincin legal es el reconocimien-to y fomento de esta actividad con el fin

de contribuir a la preservacin y conser-vacin de las pequeas empresas fami-liares que elaboran productos agroali-mentarios en Catalua.

Despus, como hemos visto, de regularla proteccin, el control y la certificacinde la calidad agroalimentaria a travs delas distintas figuras y mbitos de pro-teccin de sta, el segundo pilar sobre elcual se sustenta esta Ley es el de asegu-rar la calidad agroalimentaria y, muy enparticular, las obligaciones generales alas cuales quedan sujetos los operadoresagroalimentarios en todas las etapas dela produccin, transformacin y comer-cializacin.

Estas obligaciones son asegurar y ga-rantizar que los productos agroalimen-tarios cumplen la legislacin vigente en materia de calidad y conformidad,con la obligacin de dar a conocer a losrganos competentes en la materia todotipo de fraude, falsificacin, alteracin,adulteracin, abuso, negligencia o cual-quier otra prctica que pueda inducir aengao a otros operadores agroalimen-tarios o a los consumidores y perjudiqueo ponga en riesgo la calidad de los pro-ductos agroalimentarios, la proteccinde los consumidores o los intereses ge-nerales, econmicos y sociales del sectoragroalimentario.

Este sistema de aseguramiento de lacalidad agroalimentaria debe articularsea travs de un sistema de control de cali-dad interno, un sistema de registro ytratamiento de las reclamaciones y unsistema de retirada inmediata de los pro-ductos no conformes por parte de losoperadores agroalimentarios. En estesentido, es importante destacar la obli-gacin que tienen stos de asegurar latrazabilidad de los productos agroali-mentarios y de los elementos y materiaspara su produccin y comercializacin,a travs, como mnimo, de su identifica-


cin, su registro y la documentacinque acompaa a su transporte.

Todo este conjunto de obligacionesque la Ley regula de manera exhausti-va queda sometido a un sistema de ins-peccin y control que llevar a cabo el departamento competente y que ten-dr en cuenta especialmente aspectoscomo las propiedades de los productos,el uso adecuado de las distintas figurasy los mbitos de proteccin de la cali-dad, la identidad y actividad de losoperadores y la cantidad, la aptitud parael uso y las condiciones de uso de losproductos.

Como instrumento necesario de ga-ranta y de eficacia de lo establecido, ycomo no podra ser de otra manera, la

Ley regula con detalle el rgimen y elprocedimiento sancionador. Se prevnunas sanciones que, en el caso de lasmuy graves, pueden llegar al milln dos-cientos mil euros, o incluso ultrapasaresta cifra hasta el dcuplo del valor de lasmercancas no conformes, importes quepodrn ser actualizados peridicamen-te por el Gobierno mediante decreto.

Tambin se prev la posibilidad deimponer multas coercitivas con una pe-riodicidad de tres meses hasta que secumpla totalmente la sancin, con inde-pendencia de las sanciones pecuniarias ycompatibles con stas, y que no podrnser superiores a 6.000 euros.

Vicen Santal

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Ley 15/2003, de 13 de junio, de modificacin de la Ley 6/1993, de 15 de julio,reguladora de los residuos (DOGC nm. 3915, de 1 de julio).

Exista un consenso generalizado en-tre los grupos parlamentarios para con-siderar que la Ley 6/1993, de 15 deabril, reguladora de los residuos, era unaley importante, necesaria y globalmen-te positiva. Ahora bien, desde el mo-mento en que fue aprobada se produje-ron cambios en el contexto normativoen el cual se insertaba normativa eu-ropea y estatal, singularmente la Ley10/1998, de 21 de abril, de residuos,han aparecido fenmenos nuevos o hanvariado las circunstancias y el enfoque yla consideracin que merecen algunasde las actuaciones o las situaciones tra-tadas por dicha Ley. Por impulso de la Comisin de Poltica Territorial delParlamento, hace unos aos se consti-tuy, de manera informal, un grupo detrabajo para abordar estas cuestiones enel que participaron representantes de los grupos parlamentarios, tcnicos de las

administraciones locales y de la Admi-nistracin de la Generalidad, represen-tantes de entidades ambientalistas yotros expertos. A raz de los trabajos deeste grupo se lleg a un acuerdo mnimosobre modificaciones que haba que in-troducir en la Ley 6/1993, sin perjuiciodel mantenimiento de opiniones variasen determinados aspectos, y como con-secuencia de aquel acuerdo surgi elProyecto de ley que dio origen a la ac-tual Ley.

Esta Ley no hace una revisin total dela Ley 6/1993, sino tan slo una serie de modificaciones puntuales que, en ge-neral, son de adicin o variacin del tex-to original.

As, se incorporan conceptos nuevos(residuos comerciales, residuo inerte), semodifican otros (residuos industriales,valorizacin y reciclaje, residuos munici-pales) o se amplan (programa general),

se fijan objetivos para la actuacin de laAdministracin de la Generalidad, semodifican las obligaciones de los produc-tores y poseedores de residuos, y de losgestores, se crea un fondo econmicopara los entes locales en cuyo territo-rio haya una instalacin de tratamientode residuos industriales, se modifica la re-gulacin de la Junta de Residuos, quepasa a denominarse Agencia de Residuos,y se modifica el rgimen sancionador.

La reforma organizativa de la Junta de Residuos no se limita a un cambio denombre, sino que va ms all: especifi-ca sus competencias y le atribuye la facultad de poder imponer un deberconcreto, el tratamiento en origen de losresiduos especiales de determinadas in-dustrias. Tambin se ampla el Consejode Direccin para incluir un represen-tante de cada una de las organizacionesprofesionales agrarias ms representati-vas y se crea el Consejo Asesor de la Ges-tin de Residuos Industriales de Catalu-a, como rgano consultivo en lo queconcierne a criterios de gestin, proyec-tos de instalacin y programas especfi-cos. Adems, se aprovecha la modifica-cin para actualizar algunas referenciasy remisiones a la normativa aplicable.

Hay que sealar que esta Ley recoge,igual que han hecho otras leyes recien-tes, un mandamiento al Gobierno para

que presente en el Parlamento, en unplazo de seis meses, un proyecto de pro-posicin de ley a enviar a las Cortes Ge-nerales a fin de que sea transferida a laGeneralidad la competencia de ordena-cin en materia de envases domsticos y residuos de envases, al amparo del art. 150.2 de la Constitucin; manda-miento que tiene contenido poltico, yque no puede constreirse a la ejecu-cin, pero que es, cuando menos, indi-cativo de la voluntad mayoritaria conte-nida en la Ley.

Finalmente, esta Ley deroga expresa-mente la refundicin de los textos le-gales vigentes en materia de residuos in-dustriales, aprobado por el Decreto le-gislativo 2/1991, de 26 de septiembre,adems de otras normas incompatiblescon su regulacin y retrasa su entrada en vigor hasta el 1 de enero de 2004, encoincidencia con lo que dispone la Ley16/2003, de 13 de junio, tramitada pa-ralelamente, lo que hace patente queaunque sean dos leyes distintas, en tantoque regulan aspectos diferentes de lamisma materia pueden formar un con-junto o un bloque normativo que res-ponde a la voluntad de innovar el orde-namiento de manera global en lo queconcierne a los residuos.

Xavier Muro


Ley 16/2003, de 13 de junio, de financiacin de las infraestructuras de trata-miento de residuos y del canon sobre la deposicin de residuos (DOGCnm. 3915, de 1 de julio).

Esta Ley establece el rgimen de fi-nanciacin de las infraestructuras degestin de residuos municipales y creael canon sobre la deposicin de resi-duos, que es un instrumento especficopara contribuir a esta financiacin,

junto con otros que establece la mismaLey.

La poltica de gestin de residuos estmuy marcada por las decisiones de laUnin Europea sobre esta materia, que,sobre todo a travs de la Directiva

1999/31/CE del Consejo, han definidolos objetivos y las grandes lneas que esnecesario seguir, los cuales, en los esta-dos de la Unin Europea que se han des-centralizado, deben ser desarrollados yejecutados por las entidades subestata-les. La poltica comunitaria prioriza lareduccin de los residuos. Este objetivo,que actualmente han asumido los pode-res pblicos de los estados desarrollados,requiere la adopcin de medidas y ac-tuaciones que suponen un coste econ-micamente elevado. Por eso hay queadoptar mecanismos de financiacinadicionales y especficos para alcanzarefectivamente este objetivo. Adems,dado que se trata de una materia en lacual pueden tener competencias las ad-ministraciones locales, parece necesariodisponer y organizar un sistema que po-sibilite la participacin de los entes lo-cales en la adopcin de las decisiones correspondientes. Por otra parte, la co-laboracin interadministrativa facili-ta una gestin ms eficaz y un aprove-chamiento ms racional de los recursosdisponibles.

A estas finalidades responde la Ley16/2003, que se tramit en sede parla-mentaria paralelamente a la Ley 15/2003,de modificacin de la Ley 6/1993, regu-ladora de los residuos, tambin objetode informe por la misma ponencia. Es-tas dos leyes, sin embargo, no presentanpuntos de conexin porque tienen porobjeto aspectos diferentes de la regula-cin de esta materia. En la tramitacinparlamentaria se presentaron 63 en-miendas, 35 de las cuales se reservaronpara ser defendidas en el Pleno.

Hay que destacar que esta Ley espionera en el Estado espaol tanto por su objeto especfico como porque crea el canon sobre la deposicin de resi-duos. El art. 1 establece el objeto de laLey y, a continuacin, el ttulo I, que se

estructura bsicamente en dos grandespartes, establece, en primer lugar, el sis-tema de financiacin de la gestin deresiduos, y distingue la financiacin de las infraestructuras de las instalacio-nes de recogida, tratamiento y deposi-cin de los residuos municipales, y elfondo de gestin de residuos. La finan-ciacin de las infraestructuras se sujetaal Programa de gestin de residuos mu-nicipales de Catalua y va a cargo de laGeneralidad, siempre que haya acuerdoentre las administraciones sobre los tr-minos en que deben ser ejecutadas lasinversiones.

En lo que concierne al fondo de ges-tin de residuos, la Ley establece que sedestina a financiar las operaciones degestin de residuos municipales y asimi-lables, y tambin las de gestin de resi-duos de envases. Este fondo se integrade manera diferenciada en el presupues-to de la Agencia de Residuos de Catalu-a y tambin queda condicionado a loque disponga el Programa de gestin deresiduos municipales de Catalua. Estefondo se alimenta de varios ingresos, en-tre otros, los provenientes del canon quecrea esta misma Ley; es administradopor una Junta de Gobierno, presididapor la persona que designe el gerente ola gerente de la Agencia de Residuos deCatalua y compuesta, adems, por dosvocales designados por esta misma en-tidad y por tres vocales en representa-cin de las entidades locales. La Ley,adems, regula las competencias y lasfunciones de la Junta y establece algu-nas normas sobre su funcionamiento yorganizacin.

En la segunda gran parte en que se estructura el ttulo I, la Ley crea un ca-non sobre la deposicin de residuos. Esun impuesto calificado de ecolgico que sedestina a los tratamientos de valoriza-cin de materiales y se afecta al fondo de

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gestin de residuos. El tipo de gravamendel impuesto es una cantidad fija porcada tonelada de residuos que se destinea un depsito controlado, y se gestionaen rgimen de autoliquidacin. La legis-lacin general aplicable a los tributos de la Generalidad es de aplicacin sub-sidiaria. Con este tributo se pretendepenalizar a los municipios que viertenlos residuos en las instalaciones de trata-miento y que no han hecho un esfuerzomuy intenso para reducirlos, reciclar-los y reutilizarlos, y han derivado los re-cursos obtenidos en las operaciones devalorizacin.

Por lo tanto, este impuesto suponecierta actuacin redistributiva: los quemenos se esfuercen en valorizar pagarnms que los que ms se esfuercen; es-tos ltimos, adems, recibirn beneficioseconmicos por su actitud.

Finalmente, hay que sealar que estaLey tiene una vacatio legis extensa, yaque no entra en vigor hasta el 1 de enerode 2004, para no irrumpir en el cur-so presupuestario vigente, y para ade-cuarse a la periodificacin presupuesta-ria establecida.

Xavier Muro


Ley 18/2003, de 4 de julio, de apoyo a las familias (DOGC nm. 3926, de 16de julio).

La Ley tiene por objeto establecer lasbases y medidas para una poltica deapoyo y proteccin a la familia, entendi-da como eje vertebrador de las relacio-nes humanas y jurdicas entre sus miem-bros y como mbito de transferenciascompensatorias intergeneracionales eintrageneracionales. Con este objetivodetermina los derechos y prestacio-nes destinados a apoyar a las familias. Al-gunos de los objetivos bsicos de las pol-ticas familiares son la mejora del bienestary la calidad de vida de las familias, en re-lacin con la vivienda, cultura, educa-cin, medio ambiente, trabajo y salud;la mejora de la proteccin de los miem-bros de las familias, desde la perspectivadel desarrollo personal y social, tenien-do en cuenta la proteccin de los niosy el apoyo a la gente mayor y a las perso-nas con discapacidad y la igualdad deoportunidades entre hombres y muje-res; el favorecimiento de la conciliacinde la vida familiar y la vida cotidiana; lapotenciacin de la solidaridad social con

las familias que cuidan hijos menores opersonas en situacin de dependencia;la promocin de la natalidad, y la pro-teccin econmica de la familia.

Los destinatarios de las medidas deapoyo a las familias son los reguladospor la Ley 9/1998, de 15 de julio, delCdigo de familia; la Ley 10/1998, de15 de julio, de uniones estables de pa-reja; la Ley 19/1998, de 28 de diciem-bre, sobre situaciones convivenciales deayuda mutua; la Ley 22/2000, de 29 de diciembre, de acogida de personasmayores, y la Ley 11/2001, de 13 de ju-lio, de acogida familiar para personasmayores.

Las prestaciones econmicas a cargode la Generalidad incluyen las prestacio-nes para las familias con hijos menores a cargo y las prestaciones a partir del segundo hijo, que se configuran comoderechos subjetivos de las personas be-neficiarias, y las ayudas por adopcin yacogida y para la aplicacin de tcnicasde reproduccin asistida. Tambin se in-

cluyen prestaciones econmicas para fa-miliares con dependencia a cargo y ayu-das para la adquisicin, conservacin yrehabilitacin de las viviendas y para elpago de alquileres.

Se promueve el establecimiento demedidas fiscales de apoyo a las familiasrelativas a impuestos estatales sobre losque la Generalidad tiene capacidad nor-mativa, y el establecimiento de bonifica-ciones y exenciones en la prestacin deservicios pblicos de competencia auto-nmica o local.

En cuanto a las medidas de concilia-cin de la vida familiar y laboral, se esta-blecen las medidas aplicables al personalal servicio de la Administracin de laGeneralidad y de las entidades locales ylas destinadas al mundo empresarial pri-vado. Destacan las destinadas a prolon-gar los permisos y licencias por materni-dad o paternidad y para cuidar a un hijoo hija, al fomento de la flexibilidad ho-raria y a la promocin de servicios deatencin a nios en los puestos de traba-jo que, aunque slo se aplican a la Ad-ministracin de la Generalidad y las en-tidades locales, deben ser pauta a seguirpor las empresas que prestan servicios

pblicos y dems empresas y entidadesque actan en Catalua.

Otras medidas de apoyo y fomentode la familia establecen la atencin pre-coz como un derecho y el incrementode plazas de educacin infantil de pri-mer ciclo, potencian la escuela comomarco de aprendizaje y establecen otrasayudas y la promocin de ofertas cul-turales para las familias. Asimismo, seestablecen medidas de apoyo a las fa-milias con personas en situacin de de-pendencia, cuyo cuidado y atencin harecado tradicionalmente en la propiafamilia, y a las familias con personas enriesgo de exclusin social, regulandomecanismos de reaccin y proteccinpara supuestos concretos. En este senti-do, se crea el Fondo de garanta de pen-siones alimenticias, de acuerdo con laResolucin 371/VI del Parlamento deCatalua.

Finalmente, se establecen las medi-das administrativas para la aplicacin dela norma y la participacin de la socie-dad civil en las polticas de apoyo a lasfamilias.

J. V.

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Ley 19/2003, de 4 de julio, del taxi (DOGC nm. 3926, de 16 de julio).

La Ley del taxi constituye una nove-dad legislativa de indudable importan-cia dado que actualiza la regulacin deeste sector, la ampla llenando algunaslagunas normativas hasta ahora existen-tes, y dota a esta normativa del rangoadecuado a su contenido.

Hasta ahora este sector se encontrabaregulado de manera especfica por nor-mas de rango reglamentario, ya que laLey de ordenacin de los transportes te-rrestres se limitaba casi nicamente a dis-

tribuir competencias y a remitirse a otrasnormas. Sin embargo, parece que en lamedida en que desde del poder pblicose ordena una actividad econmica esnecesario que la intervencin se haga apartir de una norma con rango de ley,sea cual sea la concepcin que se tengade esta actividad, que determinar el al-cance e intensidad de la regulacin,cuestin controvertida a nivel doctrinaly que las normas vigentes hasta ahora nohan contribuido a resolver definitiva-

mente, aunque los defensores de las dis-tintas posiciones sobre esta cuestin hansostenido interpretaciones que avalabansus tesis. La Ley del taxi que ahora sepresenta rehye calificaciones expresassobre la naturaleza de esta actividad,pero parece bastante indiscutible que, apesar de que se la denomine servicio, nola considera como un servicio pblico,si es que esta expresin tiene sentido hoyda, criterio que cabe decir es el que msse adecua al marco constitucional entanto que no existe ni se produce ningu-na reserva en favor del sector pblico.Hay que pensar, pues, que de acuerdocon la que sera la posicin doctrinal do-minante, se trata de una actividad priva-da sometida a una intensa regulacin,aunque su ejercicio est limitado a unnmero determinado de personas (porlo tanto, no es absolutamente libre) ysometido a licencia o autorizacin me-diante las cuales se comprueba la concu-rrencia de las condiciones necesarias de-terminadas por la legislacin.

La falta de calificacin, que no de de-finicin, obedece quizs a la voluntad derehuir la cuestin controvertida; no obs-tante, no es necesario que la norma rea-lice una declaracin de este tipo, cuan-do, por otra parte, puede deducirse sindificultades, a mi entender, del conteni-do de la regulacin y del contexto nor-mativo en que se inserta. Adems, auntratndose de una cuestin importante,la Ley contiene la regulacin de otros as-pectos de esta actividad o servicio igual-mente importantes, que lo modernizany lo sitan a la altura de las necesidadesactuales.

El ttulo competencial que da co-bertura a esta Ley es el del art. 9-15 del Estatuto (Transportes terrestres quetranscurren ntegramente dentro del te-rritorio de Catalua), competencia detipo exclusivo, cuyo alcance ha sido

confirmado por la Sentencia del Tribu-nal Constitucional 118/1996. No sehan presentado demasiados problemasde delimitacin material (alguna de lasnormas podra acercarse o limitar con laregulacin de la seguridad industrial,del trfico y la circulacin de vehculos, delos derechos de usuarios y comunica-dores, del rgimen jurdico de las admi-nistraciones pblicas, del rgimen local,del procedimiento administrativo) encuanto a esta cuestin ya que la Ley es losuficientemente cuidadosa, con las ne-cesarias remisiones o reservas expresas,suficientes para evitar conflictos de or-den competencial.

La Ley clasifica los servicios de taxi endos grandes categoras: los urbanos y losinterurbanos; esta ltima es residual res-pecto de la primera, que est definida enfuncin de la clasificacin urbansticapor la cual discurre el servicio de taxi(los que transcurren ntegramente porsuelo urbano y urbanizable, y los dedi-cados exclusivamente a comunicar sue-los urbanos y urbanizables de un mismotrmino municipal) y tambin los quediscurren en mbitos metropolitanos,aunque no se aclara qu se entiende porello, si los delimitados por un hecho fsi-co o por un hecho administrativo loque plantea, al mismo tiempo, otro pro-blema si el criterio utilizado es este lti-mo, al no existir una nica entidad detipo metropolitano mientras no se mo-difique la actual organizacin territorialde Catalua (hay que suponer que elms adecuado segn el mbito compe-tencial sera el que se incluye en la Auto-ridad del Transporte Metropolitano).

La Ley establece en el art. 3 los princi-pios en que se basa, que pueden servirde gua a la hora de interpretarla y deorientar su desarrollo reglamentario. Es-tos principios hacen patente tambin laambigedad con que se ha acostumbra-


do a mover la determinacin de la natu-raleza de este servicio. Por una parte, sejustifica la intervencin pblica comonecesaria para garantizar el inters p-blico presente, ms la finalidad de al-canzar un nivel ptimo de calidad en laprestacin; por otra, el equilibrio econ-mico de la actividad y la suficiencia delservicio, que determina la limitacin del nmero de licencias y el estableci-miento de tarifas obligatorias; finalmen-te, la universalidad, la accesibilidad y lacontinuidad del servicio, notas tradicio-nalmente caractersticas de lo que se haentendido por servicio pblico. Ahorabien, eso no significa que se trate de no-tas o elementos que definan por s mis-mas qu es un servicio pblico, sino quepuede considerarse que se trata de unaactividad fuertemente intervenida paraproteger determinados intereses com-prendidos dentro del inters pblico (losde los usuarios, pero tambin quizs los de los mismos que ejercen la activi-dad), que no actan sometidos a un r-gimen de concesin administrativa, sinode un ttulo habilitador de otra clase.

Este ttulo habilitador puede ser dedos tipos: la licencia y la autorizacin.La primera habilita para prestar los ser-vicios urbanos de taxi y la segunda, losinterurbanos.

La Ley regula el rgimen de licenciasdel taxi, aunque permite que su regula-cin sea completada por las ordenanzaslocales. Entre las determinaciones queestablece la Ley respecto de las licencias,hay que destacar que obliga a que el pro-cedimiento de concesin sea por con-curso y que el nmero de licencias sea li-mitado en funcin de la poblacin delmunicipio, aunque establece criteriospara flexibilizar o alterar este nmero

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