CASO DE LA ZONA DE POZOS COLORADOS-SANTA MARTA, D.T… · Ana Elvira Márquez Hernández Grupo de...

DIAGNÓSTICO DE LA PROBLEMÁTICA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO EN PLAYAS Y ZONAS DE BAJAMAR: CASO DE LA ZONA DE POZOS COLORADOS-SANTA MARTA, D.T.C.H.

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CASO DE LA ZONA DE POZOS COLORADOS-SANTA MARTA, D.T.C.H.

edic iones

Diagnóstico de la Problemática de los

Bienes de Uso Público en Playas y Zonas de

Bajamar:

Procuraduría General de la NaciónOrganización de Estados Iberoamericanos

2016

© 2016, Procuraduría General de la Nación. © 2016, Instituto de Estudios del Ministerio Público – IEMP. Todos los derechos reservados. All Rights Reserved. Bogotá, D.C.

Equipo del proyecto

Autores:Jairo Santander AbrilFernando Javier Rivera Castro

Consultores OEI:Diego Felipe Guzmán ArévaloFernando Javier Rivera CastroJairo Santander Abril

Coordinadores:Delegada para Asuntos CivilesMaritza Yinneth Herrera OrjuelaDerly Sofía Guerrero Pérez

Delegada para Asuntos Ambientales y AgrariosCarmen Helena Gómez SeguraAndrés Páez Ramírez Ana Elvira Márquez Hernández

Grupo de Cooperación y Asuntos Internacionales (PGN)Juan Pablo Uribe Palacio

Escuela de Gobernabilidad Instituto de Educación en Derechos Humanos (OEI)

Nicolás Botero Vásquez

Diagramación y Diseño portadaNatalia del Pilar Cerón Franco

Coordinador EditorialGary Hernández Guerrero

EditorInstituto de Estudios del Ministerio Público

Publicación DigitalArte Creativo

ISBN978-058-734-198-0

DIAGNÓSTICO DE LA PROBLEMÁTICA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO EN PLAYAS Y ZONAS DE BAJA MAR:

CASO DE LA ZONA DE POZOS COLORADOS-SANTA MARTA, D.T.C.H.

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Alejandro Ordóñez Maldonado Procurador General de la Nación

Martha Isabel Castañeda Curvelo

Viceprocuradora General de la Nación

Gladys Virginia Guevara Puentes Procuradora Delegada para Asuntos Civiles

Óscar Darío Amaya Navas

Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios

Christian José Mora PadillaDirector Instituto de Estudios del Ministerio Público

ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS – OEI

Paulo SpellerSecretario General

Ángel Martín PeccisDirector Regional Colombia

Álvaro Mancera OspinaCoordinador Unidad Técnica de Gobernabilidad

Nicolás Botero VázquezEscuela de Gobernabilidad

Instituto de Educación en Derechos Humanos

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INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 9METODOLOGÍA ................................................................................................................ 12

METODOLOGÍA DEL ANÁLISIS JURÍDICO ................................................................ 12PROTOCOLO DEL ANÁLISIS DE POLÍTICA ................................................................ 14

ANTECEDENTES DEL CASO: ZONA DE POZOS COLORADOS ............................................ 15MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO ........................... 21

Marco constitucional de los bienes de uso público ............................................... 21Los bienes de uso público en el Código Civil..................................................... 24Las playas y zonas de bajamar después de la expedición del Código Civil ....... 27Mecanismos de protección de los bienes de uso público ................................ 30La confianza legítima y los derechos adquiridos frente a las playas y terrenosde bajamar. ....................................................................................... 34Usos permitidos en el sector de Pozos Colorados de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Marta ................................. 36

DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA DE POLÍTICA .................................................................. 38SITUACIÓNES TIPO IDENTIFICADAS ....................................................................... 39

“Situaciones tipo” en cuanto al origen de la tradición ..................................... 40Adjudicaciones del Estado ................................................................................. 41Falsa tradición .................................................................................................... 44Declaraciones judiciales de pertenencia. .......................................................... 46Bienes fiscales .................................................................................................... 50Inconsistencias en área, medidas y linderos ..................................................... 51El fenómeno de aluvión ..................................................................................... 51Predios con áreas ocupadas sin justo título ...................................................... 54Cumplimiento de normas urbanísticas ............................................................. 54Procesos de restitución de bienes de uso público ............................................ 64Gravámenes y limitaciones al derecho de dominio. ......................................... 70

LA SITUACIÓN AMBIENTAL, UN ASUNTO DE RELEVANCIA PARA LA PROTECCIÓN DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO ..................................................................................... 72

Cambio del Uso del Suelo. ................................................................................. 73Fragmentación y Disección Ecosistémica, ........................................................ 74

Contenido

procuraduria general de la nación

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Alteración de la estructura y composición de los ecosistemas presentes (humedales, manglares, estuarios, arroyos) producto de actividades de origen humano. ................................................................................................. 75Alteración de la estructura y composición de los ecosistemas presentes (humedales, manglares, estuarios, arroyos) producto de actividades de origen humano. ................................................................................................. 77Reducción y perdida de hábitat ........................................................................ 77

ANÁLISIS CAUSAL DE LA SITUACIÓN DE OCUPACIÓN INDEBIDA DE BIENES DE USO PÚBLICO EN ZONA DE PLAYA Y BAJAMAR ....................................................................... 78

FACTORES INSTITUCIONALES Y NORMATIVOS .................................................. 78Falta de claridad Jurídica ................................................................................... 79Inicio de tradición de los predios ...................................................................... 81Debilidad en los mecanismos cautelares .......................................................... 82Invocación del principio de confianza legítima y los derechos adquiridos ...... 82Instrumentos legales para el ordenamiento territorial desactualizados de la realidad del territorio y usos .................................................................... 84FACTORES DE RECURSOS Y CAPACIDADES ........................................................ 86Competencias Limitadas y Dispersas ................................................................ 86Competencias de delimitación .......................................................................... 89Capacidad administrativa, recursos financieros y técnicos .............................. 91FACTORES DE ACCIONES E INTERACCIONES ..................................................... 92Actuaciones administrativas .............................................................................. 92Decisiones judiciales .......................................................................................... 95Desarticulación entre autoridades .................................................................... 96Actuaciones de actores privados ...................................................................... 98Usos y conflictos de uso .................................................................................... 99

OPCIONES DE POLÍTICA EXISTENTES ..............................................................................101OPCIONES O ACCIONES DE POLÍTICA EXISTENTES .........................................................101

Procesos de restitución ................................................................................... 101Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia (PNAOCI) ............... 102Política Nacional del Océano y los Espacios Costeros (PNOEC) ...................... 105Política Sectorial de Playas Turísticas .............................................................. 107Política Nacional del Espacio Público .............................................................. 109

RECOMENDACIONES PARA LA RECUPERACIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO AFECTADOS POR OCUPACIÓN INDEBIDA........................................................................111RECOMENDACIONES DE POLÍTICA .................................................................................111

Recomendaciones para un mejor abordaje del problema .................................. 112Definición e institucionalización de los usos de los BUP en zonas de playa y bajamar .......................................................................................... 112Mejorar la delimitación e información técnica acerca de las zonas de playa y bajamar .......................................................................................... 112Comprensión integral del BUP en zona de playa y bajamar ........................... 113

Recomendaciones para estructurar soluciones de política efectivas ................. 114


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Diseño de planes integrales de recuperación de los bienes de uso público en zona de playa y bajamar y reintegro a la Nación de los inmuebles construidos. .............................................................................. 114Diseño de una estrategia jurídica de defensa de la propiedad de la Nación ....... 116Articulación entre la gestión territorial y la gestión ambiental ...................... 116

Recomendaciones para un mejor escenario de gobierno y esquema de gobernanza ...................................................................................................... 117

Unificación de la autoridad en zonas de playa y bajamar .............................. 117Mejoras en la articulación y capacidades de las Entidades ............................ 118Empoderamiento de la comunidad y la ciudadanía para la vigilancia y protección de BUP ....................................................................................... 119Fortalecimiento del Monitoreo de la condición del territorio y de la gestión de los bienes de uso público en zona de playa y bajamar ................ 119

RECOMENDACIONES DESDE LO JURÍDICO ..................................................................... 120CONCLUSIONES ............................................................................................................... 122Referencias ...................................................................................................................... 125ANEXOS ........................................................................................................................... 131

Lista de Tablas

Tabla 1 Datos consolidados de metros construidos para las bases catastrales, muestra de predios-sector Pozos Colorados .................................................................. 17Tabla 2 Inicio de registro con adjudicaciones del Estado. .............................................. 41Tabla 3 Inicio del registro con falsa tradición. ................................................................ 44Tabla 4 Ilustración Judicial de pertenencia..................................................................... 46Tabla 5 Predios que reportan la ocurrencia del fenómeno de aluvión. ......................... 51Tabla 6 Áreas ocupadas sin justo título. ......................................................................... 54Tabla 7 Predios con licencia de construcción. ................................................................ 55Tabla 8 Gravámenes y limitaciones al dominio. ............................................................. 71

Lista de Ilustraciones

Ilustración 1 Detalle sector pozos colorados. Fuente (Procuraduría General de la Nación, 2015) ......................................................................................................... 16Ilustración 2 Imagen área Pozos Colorados. Fuente, Google Earth. .............................. 17Ilustración 3 Imagen A. Vuelo No: C2553 - 32, del año 1995 (Sector Pozos Colorados – Santa Marta D.T.H.C). Fuente IGAC, 2015; Modificado por (PGN, 2016) ......... 18Ilustración 4 Imagen B. Vuelo No: C2685 - 107, del año 2003 (Sector Pozos Colorados – Santa Marta D.T.H.C). Fuente: IGAC, 2015; modificado por (PGN, 2016) ........ 19Ilustración 5 Transformación de la estructura, función y dinámica de los ecosistemas. Fuente: IGAC, 2010. Ortofotomosaicos, Santa Marta-Magdalena, Sector Pozos Colorado, Escala 1:2000 ............................................................................ 20Ilustración 6 Ortofotomosaico Santa Marta; Sector Pozos Colorados. Fuente: IGAC, 2014 ......................................................................................................... 20


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Ilustración 7 origen de la tradición predios analizados .................................................. 40Ilustración 8 Inconsistencia en áreas, medidas y linderos. ............................................ 51Ilustración 9 Procesos de restitución. ............................................................................. 64Ilustración 10 Predios con procesos de restitución. ...................................................... 65Ilustración 11 Gravámenes y limitaciones al dominio. ................................................... 71Ilustración 12 Disección de territorio. Fuente. Modificado de IGAC, 2010. Extracto del Ortofotomosaicos Santa Marta – Magdalena Escala: 1:2000. .................. 74Ilustración 13 Efecto borde y fragmentación del ecosistema. Fuente: PGN, 2016. ............ 75Ilustración 14 Zonas de provisión de aguas del Distrito de Santa Marta; Bocatoma en el río Gaira; Fuentes (Mapa: METROAGUA S.A.S –ESP; imagen: (PGN (b), 2016). .............................................................................................................. 76Ilustración 15 Invasión antrópica y pérdida de hábitat (Fuente, PGN,2016) ................. 78Ilustración 16 Ocupación indebida ................................................................................. 98Ilustración 17 Rendimientos crecientes de la ocupación (Fuente, DIMAR, 2016) ........ 99Ilustración 18 Imágenes de alteración de ecosistema y pérdida de capital natural en zona de pozos colorados ............................................................................... 100Ilustración 19 Escenarios PNAOCI .................................................................................. 103Ilustración 20 PNOEC ...................................................................................................... 105Ilustración 21 Política de playas: lineamientos sectoriales ............................................ 107Ilustración 22 Política nacional del espacio público ....................................................... 109

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INTRODUCCIÓN

Colombia siempre ha contado con una posición geográfica privilegiada, que le permite ubicar su amplio territorio marino-costero en dos océanos y a la par, con una valiosa diversidad en ecosistemas como parte esencial del patrimonio de la Nación.

El país ha reconocido la importancia de estos territorios, su potencial y su aporte al desarrollo. Por ello, la Constitución y ley protegen y garantizan su conservación, en particular, la defensa de sus costas, playas y zonas de bajamar que, como es sabido, constituyen bienes de uso público.

No obstante, son enormes los retos que enfrenta el Estado para garantizar la protección de estos territorios pues son constantes las amenazas que los ponen en riesgo. Posiblemente, el gran potencial de aprovechamiento económico que tienen estas zonas, ha generado una enorme problemática de ocupaciones indebidas, que atentan contra el derecho colectivo a su disfrute y causan detrimento al patrimonio público.

Distritos con una vocación y capacidad turística tan importante, como lo son Cartagena y Santa Marta, son motivo de especial preocupación, no solo por el alto incremento en la cantidad de construcciones en zonas de playa, sino por el tipo de construcciones ya que muchas de las nuevas infraestructuras son edificios de gran envergadura, que albergan desde usos turísticos hasta residenciales.

Por ello, la sociedad no deja de sorprenderse por la lenta acción del Estado ante la situación y no comprende por qué hay cada vez más edificaciones y proyectos inmobiliarios en zonas que son, por norma constitucional, propiedad de la Nación para el uso y goce de todos los colombianos.

A pesar de la relevancia de la problemática, se reconoce que el problema de la ocupación indebida de zonas consideradas bienes de uso público es complejo y todo un reto de coordinación estatal y conformación de gobernanza. Es un problema multicausal, en donde tanto factores institucionales, como de capacidades, recursos y acciones de los actores inciden en la trayectoria de la situación.


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Para el Consejo de Estado, en su Concepto 2014 de 20141, la gestión de las playas, y en especial su delimitación, no es solo un asunto de protección y conservación del medio ambiente; sino también, de uso del suelo y el ordenamiento territorial de la protección del patrimonio público y la defensa de la soberanía nacional. De esta manera, se reconoce el carácter multidisciplinario e intersectorial de la problemática.

Pese a la importancia de la protección de este tipo de territorios, la acción del Estado no ha correspondido al tamaño de la responsabilidad y ha sido fragmentada e insuficiente. Además ha desconocido la integralidad que como territorios tienen las playas y zonas de bajamar, donde tanto sus características ecosistémicas y los procesos sociales materializados conforman una identidad sistémica que no puede ser abordada de manera fraccionada.

Por lo tanto se requiere de actuar de manera contundente para detener la expansión del problema y para iniciar procesos de restauración en bienes de uso público, afectados por ocupaciones indebidas. Esto es un asunto central del quehacer del Estado porque adicional a la relevancia de garantizar el derecho colectivo que implica la condición de bien de uso público, también está en juego el potencial del desarrollo sostenible, la soberanía de la Nación y la legitimidad de la autoridad del Estado.

El reto de mejora de la gestión pública es amplio. El Consejo de Estado en el Concepto arriba citado señala tres grandes deficiencias en la gestión eficiente del patrimonio litoral marítimo de Colombia: (i) precariedad de la legislación; (ii) debilidad de las instituciones; e (iii) inexistencia de una política pública nacional. Condiciones que deben ser superadas para dar una real protección a las zonas de playa y bajamar.

La situación que enfrentan los bienes de uso público en zonas de playa y bajamar demandan de toda una estrategia integral de intervención para enfrentar el problema. Por ello se hace relevante contar con una política pública que permita garantizar su protección, su recuperación y propender por una mayor valoración de estos territorios como espacios públicos. En conexidad con lo descrito en líneas precedentes, este trabajo pretende apoyar los esfuerzos que, desde el Estado existen para configurar una política pública en esa dirección.

Es por esto que, en ejercicio de su función preventiva, la Procuraduría General de la Nación, con el apoyo de la Organización de Estados Iberoamericanos -OEI- inician un estudio para identificar las principales problemáticas y retos que en materia de política pública existen para la garantía de la condición de bienes de uso público con la que cuentan las costas, playas y zonas de bajamar.

El objetivo es suministrar insumos de política que sirvan como recomendaciones e información relevante para que las autoridades competentes logren una mejor intervención, así como promover una política pública concreta, que permita la coordinación y articulación que se requiere ante la grave problemática. También se busca proveer a la discusión pública de información diagnóstica relevante que permita una mayor comprensión del problema para fortalecer la actuación de los distintos actores,

1 Concepto 2014 de 2014 de la Sala de Consulta del Servicio Civil del Consejo de Estado, referencia: Playas marinas y terrenos de bajamar. Sobre competencias de la DIMAR y otras autoridades, los efectos en relación con actos jurídicos y decisiones administrativas y judiciales y la precariedad de la legislación y descoordinación institucional.


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incluyendo aquellos que desde la sociedad civil quieran realizar una mejor participación en la protección de bienes de uso público –BUP-.

Así, este estudio tiene como objetivos específicos: (i) El análisis de los estudios de títulos de propiedad de los bienes inmuebles ubicados en la zona de Pozos Colorados en la ciudad de Santa Marta, Departamento del Magdalena, ya reportados por la Dirección General Marítima – DIMAR, como ocupaciones totales o parciales de bienes de uso público de propiedad de la Nación; (ii) La realización de un diagnóstico de la problemática de política; (iii) La identificación de las principales acciones de política pública existentes; y (iv) La presentación de recomendaciones de política específicas para mejorar la actuación del Estado en la protección de los bienes de uso público en zonas de playa y bajamar.

Dada la magnitud de esta difícil situación y las múltiples variables intervinientes que era necesario analizar, la investigación se concentró en realizar un estudio de caso a profundidad del sector de Pozos Colorados, en Santa Marta D.T.H.C., en el Departamento de Magdalena. Este caso se seleccionó dado el acelerado proceso de ocupación indebida en bienes de uso público, que ha aumentado su intensidad entre 1995-2003 y 2010-2014, y que implica un enorme reto en la rehabilitación de los mismos.

En este estudio de caso se abordan las distintas aristas que hay alrededor de la problemática de los bienes de uso público compuestos por playa, costa y zonas de bajamar, incluyendo las condiciones ambientales, geográficas, institucionales y normativas. Para ello se realizaron varios estudios que se complementan entre sí para hacer un diagnóstico integral y que se incorporan en la presente entrega: (i) un estudio geográfico, que incluye el análisis espacial y catastral de la zona (Guzmán, 2016); (ii) Un análisis ambiental, que se concentró en determinar las principales consecuencias ambientales de la ocupación indebida en la zona de estudio; (iii). Un análisis normativo de la situación legal de los BUP y de los predios seleccionados en la zona de Pozos Colorados; y (iv) Un análisis de política pública, que revisa los factores causales del problema y las actuales actuaciones en materia de política pública.

Los resultados de estos estudios son el insumo principal para la presente publicación que expone los principales hallazgos que en las dimensiones ambiental, normativa y de políticas se encontraron durante la investigación. Por tanto, el presente documento, tiene el propósito de consignar estos resultados y, a partir de ahí, realizar una serie de recomendaciones de política que permitan servir de materia para apoyar un esfuerzo nacional en la materia.

Para ello, el documento consta de siete partes. En la primera, se expone la metodología seleccionada tanto para la elaboración del estudio de caso, como para la elaboración del análisis de política. La segunda parte, expone los antecedentes de la zona del estudio, lo que permite tener una contextualización para el estudio de caso realizado. La tercera, presenta el análisis sobre el marco constitucional y legal de la protección de bienes de uso público. Ya en la cuarta parte se expone el diagnóstico de la problemática tanto en la identificación de tipos de ocupación, sus impactos ambientales, así como el análisis causal del problema de política. En el quinto capítulo se exponen las distintas políticas existentes que tienen incidencia en la protección de los bienes de uso público en zona de playa y bajamar, y para concluir, en la últimas dos secciones se ocupan de las recomendaciones y conclusiones del trabajo.

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METODOLOGÍA

Para recoger la información diagnóstica necesaria para la realización del presente trabajo, se definió como diseño metodológico el “método inductivo observacional de estudio de caso”. La definición se dio para cumplir los objetivos del análisis, por no tener un marco teórico sólido que permitiera contar con hipótesis previas y, sobre todo, por el alto número de variables que componen la estructura causal. Este último punto demanda un diseño metodológico que permita la indagación a profundidad para identificar tanto causas como mecanismos causales.

El estudio de caso seleccionado fue el sector de Pozos Colorados, en Santa Marta D.T.H.C, en el Departamento de Magdalena. Este caso se seleccionó por evidenciar un acelerado proceso de ocupación indebida en bienes de uso público, sobre todo en los periodos 1995-2003 y 2009-2014 (seleccionados para el análisis).

Para mayor detalle de la situación, en el caso de estudio se seleccionaron 19 proyectos urbanísticos (correspondientes a 33 predios), que están dentro del sector de estudio y, se considera, están ubicados en zona de bien de uso público. Muchos de ellos con procesos jurídicos y de restitución en curso.

METODOLOGÍA DEL ANÁLISIS JURÍDICO

Para la realización de este documento, se ejecutaron las siguientes actividades:

1. Una vez recibida por parte del Grupo de Cooperación y Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la Nación, la información inicial de los predios que, de acuerdo con la Dirección General Marítima – DIMAR, corresponden a bienes de uso público en el sector de Pozos Colorados, se procedió a su revisión y partir de ésta, se solicitó a través de la primera entidad la remisión de los siguientes documentos:

a. Folios de matrícula que dieron origen o se desprenden de los predios objeto de estudio de títulos.

b. Escrituras públicas y demás títulos o documentos inscritos en los folios de matrícula de cada uno de los predios.

c. Ficha predial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi de cada uno de los predios.


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d. Certificados de uso de suelo de cada uno de los predios.

e. Licencias urbanísticas que recaigan sobre los inmuebles objeto de estudio.

f. Actuaciones administrativas tendientes a la restitución de los bienes, adelantadas por autoridades locales de la ciudad de Santa Marta.

2. Inicialmente la metodología se planteó de manera que una vez recibida la totalidad de los documentos señalados en los literales del punto anterior, se procediera a su revisión y análisis, para la preparación de los estudios de títulos. Sin embargo, debido a dificultades en la obtención de la información, ésta debió ajustarse de tal forma que la revisión y análisis de los documentos se realizó a medida que los mismos fueron suministrados.

3. En desarrollo de las actividades de revisión de la información suministrada se realizaron nuevas solicitudes de documentos, a efectos de contar con la totalidad de los títulos inscritos en los folios de matrícula objeto de estudio, así como de aquellos de los cuales se originaron o en los que derivaron. A pesar de las gestiones del Grupo de Cooperación y Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la Nación, no fue posible obtener la totalidad de la información requerida, lo cual, como ya se anotó, no impidió el cumplimiento del objeto de la consultoría.

4. A partir de los documentos recibidos se procedió a elaborar los estudios de títulos de conformidad con el modelo adjunto a este documento (Anexo 2), haciendo principal énfasis en el origen de la tradición de los predios y a la idoneidad de los títulos de dominio inscritos en relación con la condición de uso público de los predios objeto de estudio.

5. Durante la ejecución de los estudios, se identificaron “situaciones tipo” en relación con el origen del derecho de dominio, el cumplimiento de normas urbanísticas, la existencia o no de procesos de restitución, incremento o diferencias en las áreas y medidas de los linderos del predio, entre otras situaciones.

6. De acuerdo con las “situaciones tipo” referenciadas se revisó y analizó la legislación vigente relacionada con los bienes de uso público, las normas vigentes en el momento en que se inició la tradición de cada uno de los predios, así como jurisprudencias relacionadas con bienes de uso público y con relevancia para el objeto de este documento de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Del mismo modo se estudiaron las normas urbanísticas aplicables a los predios, a partir del Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Marta y la legislación sobre licencias de construcción y sanciones urbanísticas.

7. Teniendo en cuenta las “situaciones tipo” identificadas y la calidad de bienes de uso público de los predios objeto de estudio, se formulan recomendaciones para efectos de la restitución de los bienes de uso público y el cumplimiento de las normas urbanísticas.

8. Como resultado de los estudios de títulos el listado de predios inicialmente remitido fue ajustado a la realidad jurídica de los predios y a la información suministrada. Así se excluyeron aquellos predios respecto de los cuales no se suministró folio de matrícula inmobiliaria, lo que imposibilitaba su estudio, y se desagruparon cinco predios que


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fueron englobados en uno, lo cual resultó en un consolidado de treinta y tres predios, listados en el anexo 3.

9. Para la realización del presente diagnóstico se elaboró un marco constitucional y legal de los bienes de uso público en Colombia, su evolución desde la expedición del Código Civil, y las acciones y competencias para su restitución, entre otros aspectos, que permiten clarificar la situación jurídica de los predios objeto de estudio. Se exponen las “situaciones tipo” identificadas y sus implicaciones jurídicas, determinando los predios que se encuentran en cada una de ellas y, mediante gráficas, el porcentaje que las mismas representan respecto del total de los inmuebles. Finalmente, se formulan las recomendaciones y conclusiones del estudio.

10. Teniendo en cuenta que la principal dificultad para la realización de este estudio fue se recomienda que la consecución de documentos sea adelantada directamente por el consultor o por el contratante, ante las entidades que expiden la información. Pues la principal dificultad que se presentó en la realización de este estudio, fue la entrega fraccionada, incompleta, desordenada, errada y repetida de la información requerida para el estudio por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta.

PROTOCOLO DEL ANÁLISIS DE POLÍTICA

El presente trabajo adopta el formato de estudio de política (Young y Quinn, 2002), que tiene como objetivo realizar exposición detallada de los resultados de investigación del análisis de un área específica de política pública. Este tipo de documentos se caracterizan por presentar información enfocada en un tema específico, en este caso, la situación en cuanto a protección y conservación de los bienes de uso público en zonas de playa y bajamar. El estudio de política permite emplear lenguaje técnico, producto de la aplicación de metodologías de investigación y, tradicionalmente, contiene recomendaciones de política e información sobre el asunto y sus factores causales.

El estudio de política contiene un diagnóstico, que en este caso es de carácter etiológico; un aparte de opciones de política, donde se analiza las principales clases de estrategias que realizan intervención en los bienes de uso público en zonas de playa y bajamar; y, por último, una sección de recomendaciones de política, donde se exponen las principales sugerencias de acción e intervención para la conformación de una estrategia de política pública que pueda hacer frente al entramado causal identificado.

La metodología de análisis empleada para el diagnóstico es una adaptación de las “herramientas de la planificación estratégica” (Torres & Santander, 2013). Esta establece la estructura causal del problema a través de tres momentos de ordenación: construcción de relaciones causales, definición de capacidad de intervención y selección de nudos críticos.

En el primer momento, la estructuración de problema resultante organiza los principales factores causales en tres categorías: factores institucionales y normativos; factores por recursos y capacidades; y factores por interacciones y acciones. Los factores

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causales identificados hacen referencia a las dimensiones jurídica, de gestión pública, ordenamiento, planeación, gobernanza y medioambiente que fueron abordadas en el estudio. De ahí, a partir de la identificación de los factores, se realiza un análisis de sus distintas interconexiones para determinar las cadenas causales del problema.

En el segundo momento, las causas agrupadas en las categorías señaladas son analizadas para determinar el potencial de intervención de las autoridades competentes. Esto implica definir la capacidad de acceso y control que sobre los instrumentos requeridos para intervenirlas tienen las Entidades, lo que se conoce como un análisis de capacidad institucional.

El diagnóstico concluye con la reconstrucción de las cadenas causales del problema y la identificación de los nudos críticos, que se entienden como aquellos componentes causales que al ser intervenidos implicarían un alejamiento importante de la situación problemática. La importancia de la identificación de estos puntos es que ellos serán la base de priorización.

Para realizar este diagnóstico se emplean los resultados del estudio de caso de la zona de pozos colorados, Santa Marta D.T.H.C, que están contenidos en los productos realizados por el equipo de trabajo integrado por funcionarios de la Procuraduría General de la Nación y consultores de la Organización de Estados Iberoamericanos. Entre éstos se encuentran los diagnósticos del componente ambiental de la zona estudiada2, el análisis jurídico de la situación de los predios, análisis espacial de los predios los informes de visitas de campo y las actas de las mesas de trabajo realizadas con las autoridades locales.

ANTECEDENTES DEL CASO: ZONA DE POZOS COLORADOS

Pozos colorados se encuentra dentro de la zona urbana de la cabecera municipal de Santa Marta D.T.H.C, sector catastral 01-10, ubicado al sureste del casco urbano. El clima de la zona es tropical, predominando un ambiente seco, originado por las brisas provenientes de la Sierra Nevada de Santa Marta y el Mar Caribe (Eslava-Eljaiek, Wedler, & Serna-Macias, 2011). En la Ilustración No. 1 se observa la ubicación general del área de estudio y el detalle de la zona.

2 Documento aportado por la Procuraduría General de la Nación, a través de su Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, al desarrollo del proyecto de fortalecimiento de protección, defensa y recuperación de los bienes públicos – BUP (playas, baldíos, zonas de baja mar y del espacio público) realizado por este Órgano de Control y la Organización de Estados Iberoamericanos - OEI en la ciudad de Santa Marta; Distrito Turístico, Cultural e Histórico - sector Pozos Colorados.


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Municipio de Santa Marta zona urbana

Ilustración 1 Detalle sector pozos colorados. Fuente (Procuraduría General de la Nación, 2015)

La zona de Pozos Colorados es un área de interés para varios sectores sociales y económicos por su importante potencial turístico y económico, reflejado en el valor del metro cuadrado (entre 5 y 7 millones de pesos, dependiendo del proyecto), uno de los más altos de la ciudad (Procuraduría General de la Nación, 2015). De hecho, este valor promedio está alejado del valor del metro cuadro en el resto del Distrito, que según Camacol Caribe, está alrededor de los 3 millones de pesos para el estrato cuatro. Así, en la zona de estudio el valor del M2 se asimila mucho más a precios de estratos medio-altos de ciudades como Bogotá, siendo muy dispar al resto de la región.


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Ilustración 2 Imagen área Pozos Colorados. Fuente, Google Earth.

Lo anterior ha hecho que desde hace más de diez años, la zona haya estado en constante presión y vivido un proceso de urbanización importante que se ha acelerado desde el año 2009. En este proceso se han empezado a observar distintos tipos de proyectos inmobiliarios que en gran proporción están ubicados en zonas de bien de uso público (Rivera, 2016).

Tabla 1 Datos consolidados de metros construidos para las bases catastrales, muestra de predios-sector Pozos Colorados

Base catastral2009

Base catastral2015

Diferencia2015-2009

Avance2009 a 2015

Incremento contrucción (Visita 2015)

65.772 123.849 58.077 88% 4 Edificios

Como se puede apreciar en la tabla No.1, en el transcurso de seis años, entre el 2009 y 2015, se incrementó la urbanización del sector de pozos colorados que afecta a los bienes de uso público. La investigación realizada por el equipo de la PGN-OEI calculó en 58.077 m2 el área de construcción nueva durante dicho periodo en los predios objeto de estudio, lo que equivale a un aumento del 88% de construcción nueva respecto a la que existía para el año 20093.

3 Estos datos excluyen las edificaciones nuevas detectadas en la visita de campo de octubre de 2015.


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Pero, realmente, la situación viene presentándose con anterioridad. Así que para comprender la evolución de la situación se presenta un análisis sobre los cambios ocurridos sobre el paisaje en el sector de pozos colorados en los periodos 1995-2003 y 2010-2014. Este análisis se complementa con interpretaciones de ortofotomosaicos y fotografías aéreas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de acuerdo a las características visibles de la heterogeneidad espacial y la cobertura vegetal que se presentan sobre unidades de paisaje en el territorio objeto de estudio.

Ilustración 3 Imagen A. Vuelo No: C2553 - 32, del año 1995 (Sector Pozos Colorados – Santa Marta D.T.H.C). Fuente IGAC, 2015; Modificado por (PGN, 2016)

En la ilustración No 3, se observa que para el año de 1995 en el norte del sector de Pozos Colorados (recuadro amarillo) no hay presencia de construcciones (complejos hoteleros, vivienda recreacional o vivienda residencial de base). Entre tanto, hacia la parte centro (recuadro rojo) del sector existen construcciones apostadas en la playa. Asimismo, se puede evidenciar la existencia de patrones que indican que el territorio está soportando un cambio en su estructura con presencia de parches remanentes (áreas naranja) (Procuraduría General de la Nación, 2016).


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Es de señalar que a pesar del proceso de cambio que sufre (se pasa de lo silvestre a lo suburbano y urbano), su resistencia al disturbio es aún aceptable para los ecosistemas y especies (fauna y flora), allí existentes.

Ilustración 4 Imagen B. Vuelo No: C2685 - 107, del año 2003 (Sector Pozos Colorados – Santa Marta D.T.H.C). Fuente: IGAC, 2015; modificado por (PGN, 2016)

En la imagen B se puede observar que en el periodo de tiempo trascurrido entre los años 1995 y 2003 (8 años), los cambios sobre el mosaico de paisaje (ecosistemas) en el sector de Pozos Colorados fueron abruptos; expresándose en la gran presencia de infraestructura (construcción de edificios) en la playa (recuadro amarillo) , reducción de la cobertura vegetal (recuadro rojo) y alteración de la estructura horizontal (Procuraduría General de la Nación, 2016).

Por su parte, en las imágenes C y D en la ilustración Nº 5 se observa una fuerte transformación de la estructura, función y dinámica del mosaico paisajístico (ecosistemas), producto de las actividades antrópicas desarrolladas, las cuales han obrado como fuerzas conductoras de cambio en el paisaje de tipo económico y político permitiendo el advenimiento de una progresiva fragmentación y disectación de las unidades de paisaje (bosques, manglares, humedales, playa)(PGN,2016).


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Imagen C Imagen D

Ilustración 5 Transformación de la estructura, función y dinámica de los ecosistemas. Fuente: IGAC, 2010. Ortofotomosaicos, Santa Marta-Magdalena, Sector Pozos Colorado, Escala 1:2000

Los cambios en pozos colorados entre 2010-2014 fueron de menor magnitud, en relación al periodo anterior, como se observa en la ilustración 6. El cambio más relevante sobre el paisaje se constituyó entre los años 2003 – 2010, con el desarrollo de infraestructura de construcción de complejos hoteleros, viviendas y vías. Desencadenando dicho escenario en los impactos ambientales anteriormente enunciados.

Ilustración 6 Ortofotomosaico Santa Marta; Sector Pozos Colorados. Fuente: IGAC, 2014

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MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS BIENES

DE USO PÚBLICO

Marco constitucional de los bienes de uso público

Desde los inicios de la tradición constitucional colombiana los bienes públicos han sido definidos como de propiedad de la Nación. Así el artículo 4º de la Constitución Política de Colombia de 1886, indicaba que “el Territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece únicamente a la Nación…”. Este mismo enunciado fue recogido por el artículo 102 de la Constitución de 1991, de tal forma que la condición especial de los bienes públicos no ha variado desde aquel momento. En la Sentencia C-255 del 29 de marzo 2012 la Corte Constitucional explicó dos aspectos importantes del artículo mencionado (102):

“De un lado, es un reconocimiento genérico del concepto tradicional de ‘dominio eminente’, como expresión de la soberanía del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad -público y privado- e imponer las cargas y restricciones que considere necesarias para el cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los límites que la propia Constitución ha impuesto.

De otro lado, consagra el derecho de propiedad sobre los bienes públicos que forman parte del territorio, lo cual es ‘expresión de una característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es la Nación’. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha explicado, según los lineamientos de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de la Carta Política comprende (i) los bienes de uso público y (ii) los bienes fiscales.”

Así, en Colombia se han diferenciado dos tipos de propiedad en cabeza del Estado. Por una parte los denominados bienes de uso público, caracterizados por estar destinados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público. El dominio del Estado de estos bienes se hace efectivo con medidas de protección y preservación para asegurar el propósito al cual han sido destinados. Por otro lado se encuentran los bienes fiscales. Si bien su uso puede no estar en cabeza de todos, siguen siendo bienes de uso público y se dividen en dos: (a) Bienes fiscales propiamente dichos, propiedad de entidades de


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derecho público, las cuales gozan sobre los bienes el dominio pleno, como los particulares frente a sus bienes. (b) Bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva para entregarlos a particulares según requisitos especificados en la ley.

Sobre la propiedad pública referenciada, la Sala de Consulta del Consejo de Estado, en concepto del 29 de noviembre de 1995, señaló:

“La propiedad pública, conformada por los bienes de dominio público, tiene también como titular principal al Estado pero admite excepcionalmente la titularidad de particulares. Esta clase de propiedad está destinada o afectada legalmente a un uso público, a un servicio público, o al fomento de la riqueza nacional. La constituyen, por consiguiente, los bienes de uso público, tales como ríos, playas marítimas y fluviales, calles, caminos, puentes, plazas, cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio; los bienes fiscales o patrimoniales que, afectados a la prestación de servicios públicos, se subdividen en ‘fiscales comunes’ (edificios de las oficinas públicas, escuelas, hospitales, cuarteles, granjas experimentales, los lotes de terreno destinados a obras de infraestructura dirigidas a la instalación o dotación de servicios públicos), en ‘estrictamente fiscales’ (los dineros a disposición de las tesorerías, los impuestos, las multas, los recursos del presupuesto) y en ‘fiscales adjudicables’, esto es, los baldíos destinados a ser adjudicados para su explotación económica; y los bienes que forman el patrimonio arqueológico, cultural e histórico de la nación, incluyendo los inmuebles de propiedad particular que hayan sido declarados monumentos nacionales conforme a la Ley 163 de 1959 y su Decreto Reglamentario 264 de 1963. Existen también los bienes parafiscales, originados en contribuciones parafiscales y que tienen un tratamiento especial.” (Subrayado fuera de texto).

Concretamente sobre los bienes de uso público la Corte Constitucional en la sentencia T-575 del 25 de julio de 2011, señaló:

“Los bienes de uso público propiamente dichos están sometidos a un régimen jurídico especial y son aquellos bienes destinados al uso, goce y disfrute de la colectividad y, por lo tanto, están al servicio de ésta en forma permanente, con las limitaciones que establece el ordenamiento jurídico y la autoridad competente que regula su utilización. Ejemplos de este tipo de bienes son las calles, las plazas, los parques, los puentes, los caminos, etc., y frente a ellos el Estado cumple simplemente una función de protección, administración, mantenimiento y apoyo financiero.” (Subrayado fuera de texto).

Ahora bien, la Constitución Política de 1991, en su artículo 63, otorga unas características especiales a los bienes de uso público, al indicar que: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. (Subrayado fuera de texto).


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Lo anterior quiere decir, que los bienes de uso público no pueden ser vendidos, ni adquiridos por prescripción, ni embargados. Sobre las implicaciones que se derivan del artículo 63 constitucional, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto N° 1682 del 2 de noviembre de 2005, expresó:

“Continúa la Sala con el análisis de las consecuencias que resultan de las normas constitucionales transcritas, y se llega entonces a la enumeración de las especiales protecciones dadas por la Carta a este tipo de bienes, pues son imprescriptibles, esto es, no son bienes susceptibles de adquirir por prescripción, con lo cual se protege la propiedad pública y su fin último que es el uso por la comunidad; son inalienables, es decir, se encuentran fuera del comercio y no pueden ser materia de actos jurídicos que impliquen disposición o pérdida de la finalidad del bien, sin perjuicio de que el Estado pueda permitir su utilización, con fines públicos o privados, mediante instrumentos como la concesión, la licencia o el permiso, los cuales no pueden afectar en manera alguna ni la propiedad que detenta la Nación, ni la naturaleza pública y la destinación al uso común, que les son característicos; y son inembargables, de manera que no hacen parte del activo o patrimonio de la Nación y por lo mismo no constituyen la prenda general de los acreedores, de allí que ninguna medida de ejecución judicial puede restringir el uso directo e indirecto. (Subrayado fuera de texto).

Por otra parte, el artículo 82 de la Carta, reconoció la protección de la integridad del espacio público, categoría dentro de la que se incluyen las playas y zonas de bajamar, al indicar que “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-360 del 19 de mayo de 1999, expresó:

“La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos.”

Adicionalmente el artículo 88 constitucional hace referencia a las acciones populares como el medio para la protección de los derechos e intereses colectivos “relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. Así las cosas, dado que el derecho al disfrute y goce del espacio público es un derecho típicamente colectivo, las acciones populares constituyen uno de los mecanismos adecuados para su protección desde el punto de vista de los intereses de la comunidad.


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Los bienes de uso público en el Código Civil

Como se mencionó, en Colombia los bienes se han clasificado tradicionalmente en bienes de uso público y bienes fiscales, lo cual se deriva de lo señalado en el Código Civil, y adoptado por la Ley 57 de 1887, cuyo artículo 674 establece:

“Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República.

Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.

Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”. (Subrayado fuera de texto).

El artículo citado ha sido el sustento para que la jurisprudencia y los tratadistas. Con respecto a las diferencias señaladas Jaime Vidal Perdomo también ha expresado:

“La diferencia entre estas dos clases de bienes, conforme al texto citado, radica en la forma de utilización de ellos, como lo dice el artículo y aparece lógicamente del término, los bienes de uso público son aquellos que están destinados al uso general de los habitantes de un territorio, pertenecen al Estado como potestad económica y jurídica pero él no los utiliza en su provecho, sino que están a la disposición de los gobernados.

Los bienes fiscales, por oposición, son aquellos que pertenecen al Estado, pero no están al servicio libre de la comunidad, sino destinados al uso privativo del Estado, para sus fines propios, que en ocasiones pueden parecer incompatibles con la utilización innominada.” (Pág. 394).

La Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema, en sentencia del 26 de septiembre de 1950, L254 (citada por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 18 de julio de 2012 con radicación 1996-10971) respecto de este artículo señaló:

“Los bienes de uso público lo son por naturaleza o por el destino jurídico, se rigen por normas legales y jurídicas especiales encaminadas a asegurar cumplida satisfacción en el uso público; son inalienables como que están fuera del comercio e imprescriptibles, mientras sigan asignados a la finalidad pública y en los términos en que esta finalidad pública lo exija. Sostienen distinguidos expositores del Derecho que en los bienes del dominio público no tiene el Estado, lo que propiamente se llama propiedad, ya que analizados los elementos de que ésta se compone, se encuentra: El usus, no es del Estado, pertenece a todos los habitantes del país, el fructus no existe en tesis general y el abusus no existe tampoco en relación con tales bienes, por su condición de inalienables, vale decir, sustraídos del comercio, no susceptibles de propiedad privada. En esos bienes, el Estado no tiene, hablando con propiedad sino un derecho de administración o gestión en unos casos, y en otros, una función de policía para que no se entorpezca y se coordine el uso común”.


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Del mismo modo, la Sección Primera del Consejo de Estado, en fallo del 6 de abril de 2000, expresó:

“Los bienes del Estado, según la clásica distinción de nuestro Código Civil se escinden entre los de uso público y los fiscales o patrimoniales. Ambos pertenecen a la Hacienda Pública y son de similar naturaleza, hallándose su diferencia en su destinación o manera de utilizarlos y en su régimen legal, como que en los primeros el uso pertenece a los habitantes del país y están a su servicio permanente (calles, plazas, puentes, caminos, ejidos, etcétera), mientras que los segundos (terrenos, edificios, granjas…) sirven al Estado como instrumentos materiales para la prestación de los servicios públicos, aunque pueden tomarse también como una especie de reserva patrimonial disponible para fines de utilidad común.” (Subrayado fuera de texto).

De acuerdo con lo expuesto, tenemos que la principal diferencia entre los bienes de uso público y los bienes fiscales, está dada por la destinación de uno y otro, los primeros dirigidos a toda la comunidad y los segundos, reservados al Estado para la prestación de servicios públicos o al cumplimiento de sus fines esenciales.

A pesar de la jurisprudencia citada, una lectura aislada y desarticulada del artículo 674 del Código Civil, podría llevar a entender equivocadamente que bienes distintos a los allí enunciados no son de uso público. Esto es particularmente relevante para el caso de las playas y de las zonas de bajamar, que solo aparecen expresamente referenciadas como bienes de uso público a partir del Decreto Ley 2324 de 1984, pues no pocas veces se ha alegado esa circunstancia para desconocerles esa calidad y considerar que el otorgamiento de títulos a favor de particulares con anterioridad a la expedición del Decreto, podría tener la virtualidad de mutar la naturaleza pública de las zonas de litorales en bienes privados. Sin embargo, la anterior interpretación se desvirtúa al aplicar el método sistemático al estudio del Código Civil con apoyo en la jurisprudencia de las altas cortes del país.

La Corte Constitucional en la Sentencia T-566 de 1992 al referirse a la definición del Código Civil, indica que la enunciación que en éste se hace no debe entenderse “cerrada, sino ejemplificativa y abierta” hacia bienes análogos que compartan el aprovechamiento y uso generalizado:

“Bienes afectados al uso público.

Esta categoría la integran en primer lugar, los bienes de dominio público por naturaleza, definidos en la ley como aquellos que reúnen determinadas condiciones físicas, como los ríos, torrentes, playas marítimas y fluviales, radas, entre otros y también los que siendo obra del hombre, están afectados al uso público en forma directa como los caminos, canales, puertos, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y cuidado sean de competencia de las autoridades locales.

La enumeración que antecede no debe entenderse cerrada, sino ejemplificativa y abierta, dado que en la ley 9a de 1.984 y en el Código Civil se refieren a otros bienes análogos de aprovechamiento y utilización generales.


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Los bienes de uso público del Estado, tienen como característica ser inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 63 de la Constitución Política).

Esto es así por cuanto la calidad de bienes de uso público, no se obtiene solamente por la simple enunciación que de ellos haga la norma, pues lo son por “naturaleza o por el destino jurídico”, es decir, que si sometido al análisis del intérprete dicho concepto, encuentra que determinado bien, aun sin ser mencionado por la ley, está por naturaleza destinado a satisfacer necesidades o intereses colectivos, necesariamente se debe concluir que se trata de un bien de uso público.

Adicionalmente a lo expuesto, el mismo Código Civil incluye a las playas dentro de los bienes de propiedad de la Unión, al señalar en su artículo 679 que “Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la Unión.” (Subrayado fuera de texto). Resulta entonces que, de acuerdo con el artículo 674 del mismo código, esos bienes de propiedad pública no son otros que los bienes de uso público. Sobre esta situación señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto del 29 de abril de 2014, con radicación 11001-03-06-000-2010-00071, lo siguiente:

”El que hoy pueda afirmarse, jurídicamente, que las playas son bienes de uso público, es posible gracias a que un artículo del Código Civil Colombiano, el 679, redactado en las postrimerías del siglo XIX, menciona como de pasada que ‘Nadie podrá construir sino por permiso de autoridad competente, obra alguna sobre las… playas… y demás lugares de propiedad de la Unión.’ No sin esfuerzo interpretativo la jurisprudencia y la doctrina han relacionado desde antiguo esta disposición con otra del mismo Código, el artículo 674. De acuerdo con esta norma, si el uso de los bienes de la Unión pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.’ El artículo 678, finalmente, enumera ‘los bienes de la Unión de uso público’ en una lista que, si bien no es taxativa, llama la atención por omitir toda mención a las playas.

Con todo, al conectar las tres disposiciones se ha podido deducir que, siendo explícitamente las playas ‘lugares de propiedad de la Nación’ donde nadie puede construir obra alguna sino con permiso especial de la autoridad competente (artículo 679), que su uso ‘pertenece a todos los habitantes’ (a pesar de que no las mencione expresamente el artículo 674), y que de alguna manera (no expresa sino implícita) forman parte de ‘todos los bienes de la Unión de uso público’ (artículo 678), se trata de bienes de uso público. La jurisprudencia y la doctrina nacionales han acordado entenderlo de esa manera”.

Finalmente, para culminar la revisión de las normas del Código Civil referentes a los bienes de uso público, tenemos que el artículo 2519 determina que los mismos no pueden ser adquiridos por prescripción en ningún caso.

De igual modo, el numeral 4º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, señala: “La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de


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propiedad de las entidades de derecho público”, norma que es reafirmada por el artículo 375 del Código General del Proceso, en los siguientes términos:

“4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público. El juez rechazará de plano la demanda o declarará la terminación anticipada del proceso, cuando advierta que la pretensión de declaración de pertenencia recae sobre bienes de uso público, bienes fiscales, bienes fiscales adjudicables o baldíos, cualquier otro tipo de bien imprescriptible o de propiedad de alguna entidad de derecho público. Las providencias a que se refiere este inciso deberán estar debidamente motivadas y contra ellas procede el recurso de apelación.” (Subrayado fuera del texto).

Las playas y zonas de bajamar después de la expedición del Código Civil

Con posterioridad a la expedición del Código Civil, en Colombia se han proferido distintas normas que han desarrollado y ampliado la concepción de las playas y zonas de bajamar como bienes de uso público. Así tenemos que durante su vigencia, el Decreto 2349 de 1971 reiteraba la condición de bien de uso público de las playas (artículo 87), contenía definiciones de playa marina, bajamar y terrenos de bajamar (artículo 88), asignaba la competencia para reglamentar el uso y goce de las playas marinas y terrenos de bajamar a la Dirección General Marítima y Portuaria (Artículo 89), así como para otorgar concesiones para su uso y goce (Artículo 91), impidiendo la construcción de vivienda en las playas marítimas (artículo 99), entre otras previsiones.

La normatividad referenciada fue derogada por el hoy vigente Decreto Ley 2324 de 1984, el cual se constituye en el principal elemento normativo que sirve de base para delimitar las playas marítimas y zonas de bajamar, regular las competencias de la DIMAR y las limitaciones para el otorgamiento de concesiones. En ese sentido tenemos que el artículo 2 señala:

“La Dirección General Marítima y Portuaria ejerce su jurisdicción hasta el límite exterior de la zona económica exclusiva, en las siguientes áreas: aguas interiores marítimas, incluyendo canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos aquellos sistemas marinos y fluvio-marinos; mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelo marinos, aguas suprayacentes, literales, incluyendo playas y terrenos de bajamar, puertos del país situados en su jurisdicción; islas, islotes y cayos y, sobre los ríos que a continuación se relacionan, en las áreas indicadas”. (Subrayado fuera de texto).

Por su parte el artículo 166, reitera la condición de bienes de uso público de las playas y terrenos de bajar en los siguientes términos:


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1. “Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente Decreto. En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni subsuelo”. (Subrayado fuera de texto).

El artículo 167 contiene la definición legal de los elementos del litoral, en los siguientes términos:

2. “Costa nacional: Una zona de dos (2) kilómetros de ancho paralela a la línea de la más alta marea.

3. Playa marítima: Zonas de material no consolidado que se extiende hacia la tierra desde la línea de la más baja hasta el lugar donde se presenta un marcado cambio en el material, forma fisiográfica o hasta donde se inicie la línea de vegetación permanente, usualmente límite efectivo de las olas de temporal.

4. Bajamar: La máxima depresión de las aguas o altura mínima.

5. Terrenos de bajamar: Los que se encuentran cubiertos por la máxima marea y quedan descubiertos cuando ésta baja.

6. Acantilado: El área localizada en la zona de costa adyacente al mar, desprovista de vegetación y con pendientes fluctuantes entre los 45° y 90° con altura variable”. (Subrayado fuera de texto).

Esta definición legal de las playas marítimas y de los terrenos de bajamar, es de capital importancia para los efectos del presente estudio, toda vez que respecto de dichos elementos el artículo 166 ratifica su condición de bienes de uso público. Así, son estas definiciones el norte jurídico que permite determinar la condición de bienes de uso público de los predios que fueron objeto de este trabajo. Es decir, aquellos predios que a partir de estudios realizados por la Dirección General Marítima - DIMAR encuadren dentro de las definiciones legales citadas, son bienes de uso público con todas las características que la Constitución y la ley les confieren.

Finalmente el artículo 169, radica en la Dirección General Marítima y Portuaria – DIMAR, la competencia para “…otorgar concesiones para uso y goce de las playas marítimas y de los terrenos de bajamar…”. Estas concesiones encuentran una limitación en el artículo 177, por cuanto este indica que no podrán concederse permisos para la construcción de vivienda en las playas marítimas.

En este punto es importante anotar que las playas y zonas de bajamar también están protegidas por normas relativas ya no a los bienes de uso público, sino al espacio público. Como se anotó en el acápite denominado marco constitucional, la Constitución Política de 1991 al referirse al espacio público, lo hace para imponer al Estado la obligación de garantizar su protección y conservación, establecer los mecanismos ciudadanos para materializar esa protección y, dado el caso, exigir al Estado, el cumplimiento de los preceptos constitucionales que lo obligan a tal fin.


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En consonancia con lo anterior, el Estado ha producido variedad de normas encaminadas a materializar dichos fines, empezando por definir qué se entiende por espacio público, incluyendo en esta categoría a las zonas de playas. En este sentido, el inciso segundo del artículo 5º de la Ley 9 de 1989, señala:

“Así, constituyen el espacio público… las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos…, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general , por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”. (Subrayado fuera de texto).

Por su parte el artículo 1° del Decreto 1504 de 1998 establece como deber del Estado ”[…]velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular…” y el artículo 3° define que dicho espacio está conformado entre otros elementos por “ […] a. Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo…”. El artículo 5° ratifica esta condición al determinar como elementos constitutivos naturales del espacio público los siguientes:

“i) Elementos naturales, relacionados con corrientes de agua, tales como: cuencas y microcuencas, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hídricas, zonas de manejo, zonas de bajamar y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, ciénagas, lagos, lagunas, pantanos, humedales, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental”.

De lo expuesto se puede concluir que las normas descritas atienden a dos aspectos, uno físico y otro que apunta al interés que tienen determinados espacios. Es decir, la definición empieza por establecer dentro del espacio físico del territorio qué es espacio público y entiende como tal los inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos de los privados. Luego la definición que contiene la ley, va un poco más allá y cobija dentro de ella a todas las zonas que tengan un interés colectivo manifiesto y que, en consecuencia, permiten el uso y goce colectivo. Así, aquellos espacios donde se satisfacen necesidades urbanas y donde los intereses particulares ceden ante el interés comunitario, son espacio público lo cual incluye naturalmente a las playas y terrenos de bajamar.

Frente a este aspecto la Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Bogotá en providencia del 31 de julio de 1997, se refiere a los conceptos de espacio público y bienes de uso público en los siguientes términos:

“En ese orden de ideas, podemos concluir que los bienes de uso público hacen parte del espacio público, razón por la cual, gozan de especial protección por parte del Estado.


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Consideramos que estos dos conceptos, bienes de uso público y espacio público, deben entenderse desde un punto de vista social, adecuado y adaptado a los requerimientos exigidos por la Constitución Política, en atención al desarrollo cultural, económico y urbanístico que se vive.

Lo anterior, implica un desarrollo en el concepto de bienes de uso público, más adecuado a los preceptos actuales y necesario, en la medida que la norma fundamental para clasificar los bienes fiscales y los de uso público tiene más de cien años, por lo tanto, manteniendo su integridad como disposición debe dársele la posibilidad de seguir siendo vigente, en atención a lo dispuesto por los parámetros fundamentales de la Constitución Política actual.

Así lo han entendido las diferentes autoridades públicas y judiciales, en el sentido de considerar que el elemento esencial que define a un bien como de uso público es su afectación social, el objeto que cumple, la finalidad que tiene.

En ese orden de ideas, los bienes de uso público están compuestos por todos aquellos bienes cuyo uso pertenece en general a los habitantes de un territorio, los cuales tienen una afectación social, colectiva, para la satisfacción de necesidades esenciales que mejoran la calidad de vida de los coasociados”. (Subrayado fuera del texto).

Para finalizar las referencias legales relacionadas con las playas y zonas de bajamar, se destaca el artículo 83 del Decreto 2811 de 1974 o Código de Recursos Naturales, el cual reitera la inalienabilidad e imprescriptibilidad de las playas marítimas.

Mecanismos de protección de los bienes de uso público

A partir de lo dicho hasta este punto, existe total claridad respecto de la calidad de bienes de uso público que ostentan las playas y zonas de bajamar, así como de las especiales características que nuestro ordenamiento jurídico les confiere, por lo que conviene exponer los mecanismos de los que dispone el Estado, para cumplir el mandato constitucional contenido en los artículos 63 y 82, en el sentido de garantizar su preservación y su uso destinado al beneficio común. De esta forma en aquellos casos en que se presenten ocupaciones irregulares o ilegales de bienes de uso público, la Administración cuenta con mecanismos administrativos y judiciales para lograr su restitución. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-150 de 1995, indicó:

“El bien de uso público por la finalidad a que está destinado, otorga al Estado la facultad de detentar el derecho a la conservación de los mismos y por tanto la normatividad que los regula ordena velar por el mantenimiento, construcción y protección de esos bienes contra ataques de terceros. La protección se realiza a través de dos alternativas: por un lado la administrativa, que se deriva del poder general de policía del Estado y se hace efectivo a través del poder de sus decisiones ejecutorias y ejecutivas. Para el caso el artículo 124 del Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía, dispone que ‘a la policía le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público’...


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El alcalde como primera autoridad de policía de la localidad (artículo 84 de la Ley 136 de 1994), tiene el deber jurídico de ordenar la vigilancia y protección del bien de uso público, en defensa de los intereses de la comunidad, por lo tanto en su cabeza se encuentra la atribución de resolver la acción de restitución de bienes de uso público tales como vías públicas urbanas o rurales, zona de paso de rieles de tren, según lo dispuesto en el artículo 132 del Código de Policía.

Además, el Personero municipal en defensa del interés público puede ‘demandar a las autoridades competentes las medidas de policía necesarias para impedir la perturbación y ocupación de los bienes fiscales y de uso público’ (artículo 139 numeral 7° del Decreto 1333 de 1986)”.

Por otro lado existe otra alternativa que permite la defensa de los bienes de uso público, que es la posibilidad que tienen los habitantes de recurrir a la vía judicial, a través de acciones posesorias, reivindicatorias o la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil.”

De acuerdo con lo anterior, la primera autoridad llamada a garantizar la conservación y uso de los bienes de uso público es el Alcalde municipal, el cual puede de oficio o a solicitud de una parte, adelantar las actuaciones administrativas que finalizan con la expedición de la orden de restitución de dichos bienes ocupados o intervenidos sin autorización legal, la cual debe cumplirse dentro de los 30 días siguientes. Dispone el artículo 132 del Código Nacional de Policía actualmente vigente:

“Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador”.

La Corte Constitucional en la sentencia C-643 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo citado y declarar inexequible la expresión “…y también de apelación ante el respectivo gobernador”, señaló:

“En tal contexto, para la Corte, la restitución de bienes de uso público en el ámbito municipal es una competencia que el alcalde ejerce como jefe de la administración local, y no como agente del gobernador. Así, es cierto que la protección del espacio público es un deber que se predica de todas las autoridades estatales, y no sólo del alcalde (C.P. art. 82). Sin embargo, en el espacio propiamente municipal, corresponde a las autoridades locales, y en especial al alcalde, tomar las medidas necesarias para salvaguardar el espacio público. En efecto, los alcaldes, en calidad de primera autoridad de policía en el respectivo ámbito local (C.P. art. 315 ord. 2°.), son quienes deben cumplir y hacer cumplir dentro del área de su competencia, las normas constitucionales y legales de protección del espacio público, por lo cual, tal y como esta Corporación lo ha señalado, en ellos ‘recae por expresa atribución constitucional


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la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, atendiéndose, como es apenas natural, a las normas constitucionales, legales y las provenientes de los Acuerdos Municipales’.”

En relación con lo expuesto, debe agregarse que naturalmente en desarrollo de la actuación administrativa debe garantizarse el derecho de defensa y el debido proceso de los particulares que puedan ser objeto del mismo.

Por otra parte debe entenderse que el procedimiento administrativo señalado, se constituye en la regla general para la restitución de bienes de uso público; sin embargo, éste se complementa con las competencias de investigación y sanción otorgadas a la Dirección General Marítima – DIMAR, directamente o a través de las Capitanías de Puerto, por el Decreto Ley 2324 de 1984 y el Decreto 1561 del 2002 que adicionó su estructura y determinó sus funciones, en los casos de amenaza o vulneración de los mismos.

Especial atención merece, el artículo 178 del citado Decreto 2324, en cuanto está llamado a prevenir la grave problemática de las ocupaciones irregulares:

“Derechos de la Nación. Los Capitanes de Puerto deben hacer respetar los derechos de la Nación en las zonas a que se refieren los artículos anteriores, impidiendo su ocupación de hecho…”. (Subrayado fuera del texto).

Así mismo, la reglamentación de estas materias por el Decreto 1561 referido, cuyo artículo segundo señala las funciones de la entidad, entre las cuales se resaltan las relacionadas con el objeto del presente estudio:

“3. Expedir los actos y realizar las operaciones para el cumplimiento de las funciones de la Dirección General Marítima conforme a las disposiciones legales estatutarias. (...)

5. Imponer multas o sanciones contempladas por la ley, los decretos, o las reglamentaciones especiales de la Dirección General Marítima y conocer por vía de apelación de las que impongan los Capitanes de Puerto. (...)

11. Dictar fallos en instancia acerca de…, construcción u ocupación ilegal de bienes de uso público (...)

13. Las demás que le señale la ley y las que refiriéndose expresamente a la marcha de la Dirección General Marítima no estén expresamente atribuidas a otra autoridad.”

La armonización a que se ha aludido fue expuesta por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto N° 1682 del 2 de noviembre de 2005, en los siguientes términos:

“En relación con las construcciones y ocupaciones ilegales en los bienes de uso público bajo su jurisdicción, se destaca que la competencia legal de DIMAR no incluye la de obtener la restitución física del bien. Recuérdese entonces el artículo 121 de la Constitución, a cuyo tenor: ‘Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones


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distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley’ y, en consecuencia, ha de acudirse al Decreto ley 1355 de 1970, artículo 132…

En el artículo 132, específicamente referido a la restitución de los bienes de uso público, lo que la ley ordena al alcalde como fundamento de la orden de restitución es que haya comprobado por los medios de que pueda disponer, que en efecto se trata de un bien de uso público.

Encuentra la Sala que con relación a los bienes de uso público bajo jurisdicción de DIMAR, las construcciones u ocupaciones no autorizadas pueden dar lugar a la actuación policiva del Alcalde expresada en la resolución de restitución, por dos vías: oficiosamente, o a solicitud de DIMAR, previa comprobación en ambos casos de que se trata de un bien de uso público; pero en el segundo, el medio que el Alcalde tiene a su alcance, más expedito y fidedigno, es la actuación previa adelantada por DIMAR en ejercicio de sus competencias legales y bajo el supuesto de que ella haya concluido jurídicamente, esto es, que la decisión administrativa esté ejecutoriada en legal forma; con fundamento en los principios que rigen la función administrativa, particularmente los de eficacia, economía, celeridad, coordinación y colaboración, podrá entonces el Alcalde incorporar a su actuación dichas diligencias y proferir la resolución de su competencia.” (Subrayado fuera de texto).

De acuerdo con lo expuesto, según lo expresado por el Consejo de Estado, la mayor eficacia, economía, celeridad, coordinación y colaboración en las instancias administrativas se lograría si la DIMAR investiga y sanciona las ocupaciones y construcciones sobre bienes de uso público, cuando éstas son adelantadas sin la autorización exigida en la ley. En firme tales pronunciamientos, requerir la intervención del Alcalde, que es la autoridad de policía competente para dar la orden de restitución y hacerla efectiva, ya que la actuación administrativa de DIMAR, debidamente ejecutoriada, configura el medio procesal óptimo y eficaz para que el alcalde fundamente su decisión, en los términos exigidos por el artículo 132 del Decreto Ley 1355 de 1970.

Respecto de las acciones judiciales que posibilitan la defensa de los bienes de uso público, se encuentran las acciones populares, las cuales están previstas en nuestro ordenamiento desde la expedición del Código Civil, en los artículos 1005, 1006, 1007, 2359 y 2360, también reconocidas en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrolladas por la Ley 472 de 1998. De acuerdo a este cuerpo normativo, las acciones populares están orientadas a garantizar la defensa de los derechos e intereses colectivos y medios procesales para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio por parte de autoridades públicas o de particulares, sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior, si ello es posible.

Para el tema que nos ocupa, el artículo 3° de la citada ley contiene una lista enunciativa de los bienes protegidos, incluyendo “… d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (…)”. Al respecto debe señalarse que la acción popular contenida en la Ley 472 de 1998 y a las que se refiere el Código Civil, al tenor del parágrafo del artículo referenciado, pueden presentarse en cualquier tiempo “mientras subsista la amenaza o peligro al derecho o interés colectivo”.


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La confianza legítima y los derechos adquiridos frente a las playas y terrenos de bajamar.

Frecuentemente, cuando las autoridades administrativas inician procesos de restitución del espacio público (género dentro del que como vimos en líneas anteriores se encuentran los bienes de uso público), los particulares ocupantes se oponen a los mismos invocando el principio de confianza legítima o derechos adquiridos. En el primer caso, la mayoría relacionados con el ejercicio de actividades económicas o la construcción de viviendas en bienes de uso público, la jurisprudencia ha impuesto a las autoridades administrativas la obligación de adelantar los procesos de restitución garantizando los derechos fundamentales que se verían afectados con su ejecución. Frente al segundo, esa misma jurisprudencia también ha señalado que los mismos son inexistentes respecto de este tipo de bienes.

Así, para los casos de actividades económicas desarrolladas en el espacio público, en particular, de los vendedores ambulantes o los ocupantes de las vías ferroviarias, las autoridades encargadas de la restitución deben adoptar las medidas necesarias tendientes a garantizar la continuidad de la actividad económica dentro de la formalidad, como protección del derecho fundamental al trabajo y al mínimo vital. Del mismo modo, en los casos de construcciones de viviendas en bienes de uso público, la Corte Constitucional ha advertido la necesidad de garantizar el derecho a la vivienda digna de los ocupantes, a través de la implementación de planes de reubicación poblacional, cuando se trate de comunidades asentadas tradicionalmente en esta clase bienes públicos. En ambos casos, las decisiones judiciales se han sustentado en el principio de confianza legítima, entre otras, en la Sentencia C-131 de 2004.

Por otra parte y en relación con los derechos adquiridos tenemos que en la sentencia C-242 de 2009, la Corte Constitucional ha precisado que los derechos adquiridos son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley y que, por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado frente a Leyes posteriores que no pueden afectar lo legítimamente obtenido al amparo de una Ley anterior. Existe un derecho adquirido cuando, respecto a un determinado sujeto, los hechos descritos en las premisas normativas tienen debido cumplimiento.

Para el caso de los bienes de uso público, respecto de los cuales se han presentado sucesivos actos de disposición con fundamento en diversos títulos de dominio (sentencias de pertenencia, adjudicaciones, compraventas, entre otros), es claro a la luz de la legislación y jurisprudencia vigentes, que dichos actos no se constituyen en derechos adquiridos oponibles al Estado, pues los mismos no nacieron bajo el amparo de ninguna ley que permitiera radicar el derecho de dominio sobre bienes de uso público en cabeza de particulares. Al respecto, el Consejo de Estado en la citada Consulta 0071 del 29 de abril de 2014, señaló:

“Dado que la Constitución Política de 1991, así como varias disposiciones legales y reglamentarias anteriores y posteriores a ella, le han otorgado a las playas y


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terrenos de bajamar las características de pertenecer a la Nación, de ser inalienables, imprescriptibles e inembargables, y de estar destinados al uso de toda la población y no de algún habitante en particular, no existe fundamento jurídico alguno que pudiera permitirle a una persona o grupo de personas adquirir o haber adquirido el derecho de dominio sobre una playa o un terreno de bajamar, o sobre parte del mismo, por muy antiguos que fuesen los títulos de tradición con los que pretendiera justificar ese derecho”.

Este mismo asunto es abordado por la Corte Constitucional en la sentencia C-183 de 2003, la cual, por la claridad de los argumentos, citamos en extenso, así:

Conforme a lo expuesto, es claro entonces, que los bienes de uso público son imprescriptibles, inalienables e inembargables, según expresa disposición constitucional (art. 63 C.P.), y, en consecuencia, la ocupación temporal del bien a título precario ya sea en virtud de licencia, permiso o concesión, conforme a la ley, no confiere en ningún caso derecho alguno sobre el suelo ocupado, lo que significa que, con mayor razón no se adquiere ningún derecho sobre el mismo en caso de detentación irregular de cualquier bien de uso público, por parte de particulares.

Del mismo modo, quien obtiene un permiso, licencia o concesión para levantar construcciones o edificaciones en bienes de uso público, habrá de atenerse a lo que en el respectivo acto que se lo concede se prevea en cuanto al destino de tales construcciones o edificaciones cuando expire el permiso, licencia o concesión, y, en todo caso, es claro que no podrá invocar derecho de retención sobre el bien de uso público para prolongar de esa manera la detentación del mismo, pues, se repite, el particular en esa hipótesis no tiene derecho alguno sobre el bien de uso público, ni aducir en ningún caso que se trata de mejoras a las que se refiere el Código Civil, pues no lo son de ese carácter dada la naturaleza de bienes de uso público sobre el cual han sido realizadas. Además, sería absurdo que la Nación que confiere la concesión, licencia o permiso, apareciera luego como deudora del particular para resultar gravada con el pago de mejoras como consecuencia de haber otorgado un derecho de ocupación temporal de un bien que conforme a la Constitución, sólo al Estado le pertenece. No resulta constitucionalmente admisible que aquel a quien se beneficia con la posibilidad de explotación económica de un bien de uso público mediante una ocupación temporal, se encuentre luego legitimado para obtener una contraprestación económica a cargo del Estado por construcciones o edificaciones que allí hubiere levantado, las cuales, como accesorias que son pertenecen al Estado.

Si eso es así, con respecto a construcciones o edificaciones o cualquier mejora levantada sobre bienes de uso público por quien obtuvo en su momento un título precario para ello, con mucha mayor razón ha de concluirse que quien no tiene título distinto a ser un detentador de facto, carece también de razón jurídica para impetrar el ejercicio de un derecho de retención o para reclamar previamente a la restitución del predio indemnización alguna, pues el origen vicioso de su ocupación no puede conferirle ningún derecho frente al Estado.


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Lo procedente, al vencimiento del permiso, licencia o concesión, es la restitución del bien de uso público con lo que a él accede, la que habrá de obtenerse mediante el ejercicio de las acciones legales pertinentes por la autoridad pública que corresponda, si el particular voluntariamente no lo restituye. Y, cuando se trate de detentadores de hecho, la autoridad pública no tiene alternativa diferente a la de cumplir con su deber de ejercer las acciones previstas en el ordenamiento jurídico para obtener la restitución de los bienes de uso público al Estado, incluido todo lo que accede a ellos”. Subrayado fuera del texto.

De acuerdo con lo expuesto, se tiene que sobre los bienes de uso público no existen derechos adquiridos, por lo cual las autoridades señaladas tienen el deber de lograr su restitución para el beneficio común.

Usos permitidos en el sector de Pozos Colorados de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Marta

A partir de la expedición de la Ley 388 de 1997 se reglamentan los Planes de Ordenamiento Territorial a los que hacía referencia el artículo 41 de Ley 152 de 1994, los cuales son definidos por el artículo 9° de la primera ley referida, como “el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”.

De acuerdo con la “Guía Metodológica N° 1 - Serie Planes de Ordenamiento Territorial” del Ministerio de Vivienda, el Plan de Ordenamiento Territorial, en adelante POT, es un instrumento técnico y normativo de planeación y gestión de largo plazo, es el conjunto de acciones y políticas, administrativas y de planeación física, que orientarán el desarrollo del territorio municipal por los próximos años y que regularán la utilización, ocupación y transformación del espacio físico urbano y rural. Un POT es en esencia, el pacto social de una población con su territorio.

Para el caso de la ciudad de Santa Marta, el POT fue adoptado por el Acuerdo Distrital N° 005 de 2000 denominándolo “JATE MATUNA” y su vigencia corresponde al periodo 2000 – 2009. Ahora bien, dado que el mismo no ha sido objeto de actualización, sus disposiciones continúan vigentes, en atención a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997 modificado por el artículo 2° de la Ley 902 de 2004. El POT de Santa Marta se define a sí mismo en el artículo 2° en los siguientes términos:

“El Plan de Ordenamiento Territorial es una política de Estado, un instrumento de Planificación y un proceso colectivo de construcción de ciudad, ‘comprende el conjunto de acciones político administrativas y de planificación física concertada, tendientes a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo territorial y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, conforme a estrategias del desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales’.


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El Plan de Ordenamiento Territorial es el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas destinadas a orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo, en función de objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. Está orientado a:

- Complementar la planificación socioeconómica con la dimensión territorial, en la búsqueda de racionalizar las intervenciones sobre el territorio, y orientar el desarrollo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

- Diseñar y adoptar instrumentos de gestión para actuaciones urbanas integrales y la articulación de las intervenciones sectoriales que afectan la estructura del territorio.

- Definir programas y proyectos que concreten los propósitos perseguidos.

- Reconocer que la ciudad no es solamente una construcción física, sino que es un hecho sociopolítico que demanda coordinación y concertación con criterios técnicos, buscando solucionar problemas actuales y creando las bases para los proyectos urbanísticos con visión de futuro.

En punto de los usos del suelo en la ciudad de Santa Marta y concretamente respecto de los predios objeto de este escrito, la Secretaría de Planeación de Santa Marta el 10 de diciembre de 2015, certificó que éstos se ubican de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial en dos tipos de uso: Área Residencial Turística 2 y Área Residencial Turística 3, éstos hacen parte del uso residencial y de servicios turísticos a los que se refiere el artículo 116 del POT, al indicar que en este caso el uso residencial presenta características, servicios y tipologías relacionadas con el turismo y la recreación. Ahora las áreas que presentan esta actividad de acuerdo con el artículo 117° del mismo ordenamiento, se ubican sobre el litoral de la ciudad.

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DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA DE POLÍTICA

Aunque se reconoce que existen múltiples factores de riesgo a los que se enfrentan las zonas de bien de uso público, y que todas merecen atención al realizar una estrategia de política, el análisis solo se concentra en aquellos factores de riesgo antrópico a los que se ven abocadas estas zonas. Esto implica que no se abordan aquellos asociados a causas ambientales como los riesgos climáticos, las amenazas ambientales, erosión o inundaciones.

En específico, el problema a estudiar está asociado a la ocupación indebida de las zonas de playa y bajamar por parte de particulares mediante todo tipo de construcciones, que amenazan la integralidad que, como bien de uso público, tienen las zonas de playa y bajamar. El área de Pozos Colorados es reflejo de esta problemática que amenaza a una parte importante de las playas y zonas de bajamar en todo el país, y por ello parte importante del diagnóstico se basa en la evidencia del estudio de caso en esta zona.

Esto es un problema socialmente relevante porque la ocupación de estos territorios está prohibida por ley, al ser considerados bienes de uso público de la Nación.

“De acuerdo con el artículo 166 del Decreto 2324 de 1984, que define las playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas como bienes de uso público, y por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares, el uso y goce de tales bienes solo podrá hacerse a través de concesiones, permisos o licencias previstos por la ley y sus normas reglamentarias”. (Guerrero, Rojas, Steer, Enríquez y Díaz, 2011, 394p.)

Así es, que al hacerse un desorganizado e irregular uso y apropiación del territorio, se está vulnerando el derecho al disfrute colectivo de todos los colombianos y causando detrimento al patrimonio público. Pero además, esto ha producido relevantes alteraciones ambientales, afectando la condición integral del bien y la capacidad ecosistémica de estas zonas, por el alto deterioro al que son expuestos, lo que irresolublemente, acrecenta la vulnerabilidad de las poblaciones, que quedan más expuestos a alteraciones naturales y climáticas.

Adicionalmente, la otra consecuencia importante es que, al no ser solucionado el problema, este tipo de construcciones socavan la autoridad del gobierno en el territorio e impide que sea garante de los derechos colectivos de los colombianos, afectando su gobernabilidad. Lo que deriva en un proceso de retroalimentación negativa del problema, en el cual, al no observarse una respuesta oportuna del gobierno, agentes privados aprovechan para seguir y ampliar las ocupaciones agudizando la situación en el futuro.


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Esto viene sucediendo de forma acelerada desde el 2003, donde aprovechando el despertar del mercado inmobiliario, varios agentes privados han iniciado una acelerada construcción en zona de playa. Es decir, entre más se permite avanzar la problemática y se buscan soluciones parciales, más crece el problema en el territorio nacional, al constituirse la ocupación indebida en conducta habitual. Este escenario es el más crítico, dado que una mayor profundización del problema hace más difícil su solución dado los altos costos de la recuperación y la restitución.

Como se identificó, esta situación es resultado de las acciones de agentes privados que, en una clara conducta oportunista4 (Williamson, 1986; North 1990), han hecho intervenciones urbanísticas en la zona. Acciones que han sido facilitadas por varios factores que van a ser analizados a continuación y que se asocian a la desarticulación de las autoridades competentes, la capacidad de gestión, los vacíos y dificultades de interpretación de la norma, la falta de claridad en definiciones jurídicas y geográficas, la alta capacidad de maniobra jurídica de los constructores privados, la lentitud de los procesos administrativos para proteger los bienes; entre otros factores institucionales, de recursos, capacidades, acciones e interacciones que ocasionan que la problemática sea de muy compleja solución.

Para un mejor detalle, el presente diagnóstico se compone de tres partes. La primera expone los hallazgos y análisis sobre las situaciones tipo identificada en los predios seleccionados para el estudio. En la segunda parte, se realiza un análisis del problema ambiental ocasionado por la ocupación indebida en las zonas de playa y bajamar. Y por último, se expone el análisis causal de la situación de ocupación indebida de bienes de uso público en zonas de playa y bajamar.

SITUACIÓNES TIPO IDENTIFICADAS

Como se mencionó en el acápite correspondiente a la metodología, para la elaboración de este documento se realizaron estudios de títulos, respecto de los treinta y tres (33) predios que, de acuerdo con los informes de la DIMAR, corresponden a bienes de uso público. El desarrollo de esas actividades, permitió identificar “situaciones tipo” o escenarios jurídicos comunes en los distintos inmuebles, las cuales son categorizadas en este punto de acuerdo con los elementos a los que se refieren. Así tenemos “situaciones tipo” relacionadas con el origen de la tradición de los predios; inconsistencias en las áreas, medidas y linderos de los predios; cumplimiento de normas urbanísticas, y procesos de restitución adelantados por autoridades administrativas locales. A continuación se relacionan los predios que encuadran en cada una de estas situaciones y se plantea un concepto jurídico respecto de las mismas.

4 En economía se entiende como conducta oportunista cuando un agente aprovecha los problemas de información asimétrica en las transacciones para poder obtener una utilidad mayor a la que le correspondería en un escenario normal (Williamson, 1986).


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“Situaciones tipo” en cuanto al origen de la tradición

A partir de los estudios de títulos realizados, se pudo determinar que el origen de la tradición de los predios, inicia con cuatro situaciones diferentes, las cuales se representan en la siguiente gráfica:

Ilustración 7 origen de la tradición predios analizados

Cada una de estas situaciones es abordada a continuación, identificando los predios que la presentan y sus implicaciones jurídicas, aclarando que la determinación del origen de la tradición se realizó a través del estudio de la situación jurídica real de los predios de acuerdo con las anotaciones en el registro, rastreándola hasta el título inicial, independientemente de que éstos se encontraran inscritos o no.

Ahora bien, de acuerdo con lo reportado por la DIMAR, la totalidad de los predios objeto de estudio encuadran dentro de la definición de playa marítima y zona de bajamar de que trata el Decreto Ley 2324 de 1984, lo que quiere decir que los mismos corresponden a bienes de uso público. En relación con la propiedad de la Nación sobre las playas y zonas de bajamar, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el varias veces citado concepto del 29 de abril de 2014, con radicación 11001-03-06-000-2010-00071, señaló:

“El que hoy pueda afirmarse, jurídicamente, que las playas son bienes de uso público, es posible gracias a que un artículo del Código Civil Colombiano, el 679, redactado en las postrimerías del siglo XIX, menciona como de pasada que ‘Nadie podrá construir sino por permiso de autoridad competente, obra alguna sobre las… playas… y demás lugares de propiedad de la Unión.’ No sin esfuerzo interpretativo la jurisprudencia y la doctrina han relacionado desde antiguo esta disposición con otra del mismo Código, el artículo 674. De acuerdo con esta norma, si el uso de los bienes de la Unión ‘pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.’ El artículo 678, finalmente, enumera ‘los bienes de la Unión de uso


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público’ en una lista que, si bien no es taxativa, llama la atención por omitir toda mención a las playas.

Con todo, al conectar las tres disposiciones se deduce que, siendo explícitamente las playas ‘lugares de propiedad de la Nación’ donde nadie puede construir obra alguna sino con permiso especial de la autoridad competente (artículo 679), que su uso ‘pertenece a todos los habitantes’ (a pesar de que no las mencione expresamente el artículo 674), y que de alguna manera (no expresa sino implícita) forman parte de ‘todos los bienes de la Unión de uso público’ (artículo 678), se trata de bienes de uso público. La jurisprudencia y la doctrina nacionales han acordado entenderlo de esa manera.” (Destacado fuera del texto).

Al tenor de lo expuesto, el análisis de la tradición de los predios se realiza a partir de la premisa de que los predios ocupan zonas de uso público de propiedad de la Nación, lo cual fue determinado por la Dirección General Marítima - DIMAR.

Adjudicaciones del Estado

De los 33 predios objeto de estudio, 22 de ellos que equivalen al 67%, inician su tradición a partir de actos administrativos de adjudicación expedidos por el Estado. Estos títulos son la Resolución N° 395 del 20 de marzo de 1959, en virtud de la cual el Ministerio de Agricultura adjudicó un predio al señor Antonio Vidales Jonhs y la Resolución N° 568 del 25 de julio de 1963, mediante la cual el INCORA adjudicó otro al señor Enrique Montañez Peña. A partir de estas adjudicaciones se suceden distintos actos traslaticios de dominio que dan origen a los 22 predios que presentan esta situación y que se listan en la siguiente tabla:

Tabla 2 Inicio de registro con adjudicaciones del Estado.

N° PREDIO INSCRITO OCUPANTE TITULO INICIAL

1 PGN-OEI-001A

Promotora & Comercializadora Turística Santamar S.A. Santa Mar Hotel

Resolución N° 395 de 1959, Ministerio de Agricultura

2 PGN-OEI-001B



3 PGN-OEI-001C



4 PGN-OEI-001D



5 PGN-OEI-001E



6 PGN-OEI-001F




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7 PGN-OEI-001G



8 PGN-OEI-001H



9 PGN-OEI-001I



10 PGN-OEI-001J



11 PGN-OEI-005A

Conjunto Edificio Rocca Di Mare – Propiedad Horizontal

INACAR S.A. – Administrador

Resolución N° 568 de 1963 del INCORA

12 PGN-OEI-005C

Hernández Sánchez Hermanos & Cía. Ltda.


Resolución N° 568 de 1963 del INCORA

13 PGN-OEI-006A

Sociedad Hotelera Tequendama S.A.

Hotel Tequendama INN


14 PGN-OEI-006B




15 PGN-OEI-006C




16 PGN-OEI-009

Edificio Oceanía – Propiedad Horizontal Zúñiga y Pérez Ltda. Resolución N° 568 de 1963

del INCORA

17 PGN-OEI-012A

Inversiones Pozos Colorados & Cía. Ltda.

Hermanas Capuchinas


18 PGN-OEI-012B


Hermanas Capuchinas


19 PGN-OEI-013A

Constructora Siglo XXI Santo Domingo Ltda.

Constructora Siglo XXI


20 PGN-OEI-013B




21 PGN-OEI-013C




22 PGN-OEI-015

Alianza Fiduciaria S.A. como vocera del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Gaira

Inv. Roque Peña Garzón & Cia.


De acuerdo con lo anterior tenemos que 19 de los predios objeto de estudio inician su tradición a partir de la Resolución N° 395 de 1959 expedida por el Ministerio de Agricultura y 3 con la expedición de la Resolución N° 568 de 1963 expedida por el INCORA. A pesar


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de que no se pudieron conocer en detalle los actos administrativos señalados pues eran ilegibles, ello no impide realizar algunos comentarios respecto de los mismos.

Lo primero que se debe señalar, es que de acuerdo con la Constitución Política, la primera condición que debe detentar un bien para ser susceptible de adjudicación, es que se trate de un bien fiscal y que éste además precisamente sea adjudicable. Por ello si el predio objeto de dicho acto traslaticio de dominio, no tiene esa condición, el mismo no puede ser adjudicado.

Precisado lo anterior, tenemos que a la luz del Código Civil (norma anterior a los actos de adjudicación referidos), y la jurisprudencia vigente, las playas marítimas y zonas de baja mar, son bienes de uso público que no pueden ser objeto de adjudicación a particulares, pues este tipo de bienes están destinados al uso común. Al respecto se trae a colación lo señalado por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-255 del 2012, en torno a la revocatoria de los actos de adjudicación logrados ilegalmente en los siguientes términos:

“En cuanto a la ilicitud al momento de obtener un derecho, la jurisprudencia ha sido categórica en señalar que si ‘en el origen de la situación jurídica individual que se reclama, existe un vicio conocido por la administración, no puede permanecer sustentando un derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley’. Ello se explica porque ‘el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección’.

Con todo, en aras de garantizar los derechos de los administrados, la buena fe y la seguridad jurídica, la Corte debe advertir y precisar que no es suficiente cualquier incongruencia o contradicción entre el ordenamiento jurídico y el acto administrativo que se pretende revocar, sino que es necesario que la ilegalidad revista notable relevancia, sea manifiesta o se haya obtenido por medios fraudulentos. (…)

En el caso del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, la Corte observa que la facultad de revocatoria unilateral de los actos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, responde a fines constitucionalmente valiosos: (i) está encaminada al cumplimiento de la función social de la propiedad; (ii) pretende asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta como una manifestación del deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en su obligación de adoptar medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario.

Por ello, cuando la adjudicación de bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación directa de la Administración para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario.” (Subrayado fuera del texto).

En igual sentido la Corte Constitucional en la Sentencia C-740 de 2003, señaló:

“La titulación de baldíos no se enmarca dentro de los actos contractuales entre iguales, en los cuales media un acuerdo de voluntades generalmente con intereses


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onerosos, sino que opera un acto de disposición a título gratuito por parte del Estado, encaminado al cumplimiento de sus fines desde la óptica de las acciones afirmativas a favor de sujetos de especial protección del sector agrario. Surge entonces una suerte de responsabilidad compartida entre la administración y el ciudadano, quien asume un compromiso de lealtad y transparencia que en caso de verse defraudado permite la revocatoria directa, aún sin la anuencia de su parte, sobre todo si se tiene en cuenta que la garantía constitucional de los derechos adquiridos no se extiende a los bienes cuya titulación se alcanza ilegalmente.”

En gracia de lo expuesto, se concluye que los predios relacionados en este punto, corresponden a bienes de uso público que no podían ser adjudicados por el Estado y por tanto, las actuaciones en tal sentido, van en contravía del ordenamiento jurídico colombiano.

Falsa tradición

En desarrollo del presente estudio, se estableció que de los 33 predios analizados, ocho (8), que corresponden al 24% de los predios, inician su tradición a partir de una falsa tradición, contenida en la Escritura Pública N° 99 del 3 de marzo de 1959 de la Notaria 2° de Santa Marta. Al respecto debe aclararse que si bien esta escritura no está inscrita en todos los predios, a través de los títulos inscritos y sus antecedentes se pudo determinar que con dicha escritura inicia la tradición de los predios, sucediéndose distintos actos traslaticios de dominio que dan origen a los predios y que se presentan en la siguiente tabla:

Tabla 3 Inicio del registro con falsa tradición.

N° PREDIO INSCRITO OCUPANTE

1 PGN-OEI-004 Fondo de Empleados Almacenes Éxito Fondo de Empleados de Almacenes Éxito

2 PGN-OEI-007A Héctor Raúl Ayala Gonzales Constructores en Línea

3 PGN-OEI-007B Condominio Edificio Calamarí – Propiedad Horizontal. Constructores en Línea

4 PGN-OEI-007C Constructores en Línea S.A.S. Constructores en Línea

5 PGN-OEI-008Acción Sociedad Fiduciaria S.A. - Vocera Patrimonio Autónomo Fideicomiso Parqueo Bahía Morena – Propiedad Horizontal.

Jose Leonel Torres – Constructora CRM

6 PGN-OEI-016 Edificio Costa Brava – Propiedad Horizontal Construcciones Costa Brava

7 PGN-OEI-018A Fondo Para la Rehabilitación Social y Lucha Contra el Crimen Inmobiliaria Zuca

8 PGN-OEI-018B Luis Eduardo Ortiz Beltrán Inmobiliaria Zuca

Como se anotó, la tradición de los predios listados pudo ser rastreada hasta la Escritura Pública N° 99 del 3 de marzo de 1959 de la Notaria 2° de Santa Marta, de cuya revisión se


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desprende que no constituye ningún derecho de dominio sobre el predio, pues en ella solo se protocolizan declaraciones de dos terceros en torno a actos de posesión desplegados por el señor Enrique Montañez Peña. En la escritura N° 99 del 3 de marzo de 1959, otorgada en la Notaría Segunda de Santa Marta, no existe ningún acto traslaticio de dominio, sino simples declaraciones respecto de actos de posesión, los cuales naturalmente no tienen la entidad para constituir dominio.

Según lo anterior se tiene, que respecto a estos predios existe la llamada falsa tradición, que de acuerdo al Concepto No. 14636 de agosto 24 de 2004 de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro:

“No es más que una inscripción que se hace a favor de una persona a quien otra que carece de dominio sobre el bien o el derecho vendido, le ha hecho acto de transferencia y se considera como tal los actos que versen sobre: 1. Enajenación de cosa ajena. 2. Transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio, como es la venta de derechos herenciales o derechos y acciones en sucesión y la posesión inscrita.”

Respecto de las escrituras públicas que contienen declaraciones de mejoras, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia del 12 de agosto de 2005, Expediente 4948, señaló:

“En efecto en la escritura pública 193 de 1957 se hizo constar que ‘compareció personalmente la señorita ANA ROSA CASTRO TRESPALACIOS...a quien personalmente conozco y me entregó para su protocolización y custodia en los libros de esa Circuito, a mi cargo, un pliego contentivo de una información de testigos rendida ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Valledupar y con la cual comprueba la existencia que tiene adquirida en una casa’ (fl. 42 cdno 2), sin que se hubiere hecho indicación específica acerca de ‘la procedencia inmediata de dominio… mediante la cita del título antecedente, con los datos de su registro’, ni señalado el ‘modo’ en virtud del cual la señora Ana Rosa Castro pudo haber justificado su derecho real. Por el contrario, lejos de aludir algún título traslaticio o constitutivo de dominio.”

En síntesis, la escritura 193 de 1957 tuvo su utilidad y razón de ser, en la protocolización de unas declaraciones extrajudiciales procedentes de terceros, quienes afirmaron que la señora Castro edificó algunas mejoras sobre el predio en cuestión, resultando, en esos términos, insuficiente para los fines propuestos por la entonces supuesta propietaria, quien no citó –ni podía hacerlo- la fuente original o traslaticia del derecho real que posteriormente dijo enajenar a la demandante en reconvención.

Esa deficiencia se extiende y afecta necesariamente al negocio jurídico instrumentado mediante la escritura pública 1972 de 1980, a través de la cual la señora Ana Rosa Castro vendió el mismo predio a la señora Gloria Molina de Paba, documento en el que se expresó sobre el punto de que se viene tratando, que la vendedora ‘hubo’ el predio según consta en la escritura 193 de 1957, que como acaba de precisarse, no recogió título de dominio de ninguna naturaleza, lo que explica que este segundo acto escriturario hubiere sido inscrito en el certificado de tradición y libertad en la columna correspondiente a la ‘falsa tradición’, donde se inscriben los documentos en los que no opera, en realidad, tradición de derecho real alguno…”. (Subrayado fuera de texto).


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A partir de lo expuesto queda claro que respecto de estos predios no existe un derecho de dominio conferido en debida forma y que ese defecto inicial en la tradición se ha trasmitido en todos los actos de disposición de los bienes, por lo que hoy solo existe una falsa tradición en favor de los titulares inscritos. Lo anterior quiere decir que todos los folios de matrícula que dieron origen a los inmuebles, se abrieron a partir de la figura de la falsa tradición, circunstancia que debió transferirse a cada una de las matrículas que los identifican, de conformidad con el Decreto Ley 1250 de 1970. Al respecto, debe aclararse que esta clase de inscripciones no implica el saneamiento de tradiciones, pues el objeto de la apertura de folios en estas condiciones no es otro que publicitar la expectativa que adquirieron una o varias personas sobre un bien raíz, en vigencia de una normatividad anterior que le permitió la inscripción de esta clase de títulos contentivos de un derecho incompleto y que otorgan a su titular o al poseedor del bien, la posibilidad de acceder a futuro a uno de los modos de adquirir el dominio, siempre que el bien sea susceptible de ello esto es, entre otros casos, que no se trate de un bien de uso público.

Vistas las cosas de esta forma, es claro que sobre los bienes a que se refiere este punto, no existe derecho de dominio en favor de particulares, por lo cual los mismos no son oponibles al Estado.

Declaraciones judiciales de pertenencia.

La tradición de dos de los predios estudiados que corresponden al 6% de su totalidad, inicia con sentencias de declaración judicial de pertenencia, proferidas por jueces de la ciudad de Santa Marta, bienes que se relacionan a continuación:

Tabla 4Ilustración Judicial de pertenencia


1 PGN-OEI-003 Condominio Sierra Laguna – Propiedad Horizontal

Inversiones Segher S.A.

Sentencia del 30 de septiembre de 1968 del Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Marta.

2 PGN-OEI-011Camilo Mario Dávila Jimenoy José Gregorio Dávila Sánchez

Camilo DávilaSentencia del 21 de mayo de 1970 del Juzgado 2° Civil del Circuito de Santa Marta.

En relación con este aspecto, es importante recordar que las declaraciones judiciales de pertenencia corresponden a la expectativa de adquisición del derecho de dominio respecto de bienes privados por el modo de la prescripción o usucapión, el cual se configura por el paso del tiempo, aunado a la voluntad de señor y dueño que se tiene respecto de un bien y la declaración judicial que así lo reconoce. Ahora bien, como se expuso en el marco constitucional y legal de los bienes de uso público, éstos no pueden ser adquiridos de este modo, debido a su carácter de imprescriptibles. Ello quiere decir que la tradición sustentada en sentencias de declaración judicial de pertenencia, no tienen la fuerza jurídica suficiente para mutar la condición de bien de uso público de los predios señalados en este punto.


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Al respecto es importante referenciar lo dicho por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en reciente fallo del 15 de febrero de 2016, dentro del Expediente 2004-01022, mediante el cual ese tribunal resolvió el recurso de revisión presentado por el Distrito de Cartagena contra la sentencia del 30 de noviembre de 1987 del Juzgado 6° Civil del Circuito de Santa Marta, confirmada por el Tribunal Superior de Cartagena, en providencia del 31 de marzo de 1989, que declararon la prescripción adquisitiva de dominio en favor de un particular sobre un bien de uso público que forma parte de la Ciénaga de la Virgen de la ciudad de Cartagena.

Como antecedente del fallo aludido se tiene que en el año 2002 el Departamento Administrativo del Medio Ambiente del Distrito de Cartagena, presentó recurso de revisión contra los fallos que decretaron la prescripción, el cual fue negado por las salas civil y laboral de la Corte Suprema de Justicia. Ante esta circunstancia, el departamento anotado presento acción de tutela, la cual fue negada en sus dos instancias iniciales y fue seleccionada para revisión de la Corte Constitucional. Esta última corporación mediante Sentencia T-294 del 25 de marzo de 2004, tuteló el derecho fundamental al debido proceso, revocó las sentencias de la Corte Suprema de Justicia que negaron el recurso de revisión y dio un término de cuatro meses a la entidad distrital competente, para presentar el recurso. Dentro de las consideraciones de la Corte Constitucional, citamos la relacionada con el principio de inmediatez, en los siguientes términos:

“Esta Sala considera que, en virtud de la naturaleza imprescriptible del bien de uso público cuya propiedad se declaró en las sentencias cuestionadas en este proceso, carecería de sentido exigir que la acción de tutela dirigida a proteger los derechos fundamentales eventualmente violados por dichas providencias, tuviera que ser presentada de manera inmediata. Dicha exigencia desconocería que, de acuerdo a lo que alega el accionante, éstos derechos se pueden ver afectados de manera indefinida. Además, los hechos del caso muestran que la acción de tutela se presentó tan pronto el funcionario, después de conocer los hechos del caso, llegó al convencimiento de que no tenía a su disposición una vía judicial alternativa.”

Respecto del derecho al debido proceso, agregó:

“Esta Corporación considera que el edicto emplazatorio no es un medio adecuado y suficiente para garantizar el derecho a la defensa de la Nación en los procesos en los cuales se pretende usucapir un bien de uso público. No es posible pretender que los organismos estatales estén obligados a verificar cada uno de los edictos emplazatorios que informen acerca del inicio de procesos de dominio, en la eventualidad de que éstos busquen la apropiación de bienes de uso público. Dada la cantidad de dichos bienes, y lo indeterminada de la identificación de éstos, la labor mencionada sería imposible, pues desbordaría los recursos humanos con que cuenta cualquier infraestructura estatal. Lo anterior no sucede con, por ejemplo, los bienes fiscales, pues cada entidad es propietaria de un número fijo de éstos, y a la vez, al ser transables, se encuentran inscritos en las oficinas de instrumentos públicos. Así, la Sala considera que, a pesar de que sí se hubiere emplazado por edicto a los interesados indeterminados, y que en


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el proceso de pertenencia de la referencia se hubiere nombrado un curador ad litem, la Nación no tuvo, de manera efectiva, la oportunidad de contradecir la demanda de pertenencia del bien inmueble mencionado, por lo que le fueron violados sus derechos de defensa y de contradicción. Se concluye entonces que las sentencias precitadas incurrieron en varios errores, mediante los cuales se vulneró el derecho al debido proceso de la Nación.”

Con fundamento en la sentencia citada, el Distrito de Cartagena presentó el recurso de revisión, el cual fue resuelto por la Corte Suprema de Justicia mediante fallo referenciado al inicio de este punto, cuyas consideraciones, dada su capital relevancia, se citan en extenso:

“Es decir que el régimen de la usucapión es exclusivo de los bienes susceptibles de dominio particular, o, lo que es lo mismo, los bienes de dominio público no están cobijados por las normas que rigen la declaración de pertenencia, por lo que un eventual proceso de esta índole no tiene la aptitud de cambiar la naturaleza jurídica de un bien del Estado de imprescriptible a prescriptible.

(…)Es indiscutible que esta clase de bienes no se prescriben en ningún caso, por lo que están absolutamente excluidos del régimen de adquisición por usucapión previsto en el ordenamiento civil. De ahí que la declaración de pertenencia jamás puede proceder sobre los mismos.”

Frente a la caducidad de la acción de revisión, señaló:

“Normalmente, el vencimiento del término de caducidad contemplado en el artículo 381 del estatuto procesal impediría poder ejercitar el recurso de revisión, en cuyo caso el fallo haría tránsito a cosa juzgada definitiva, independientemente de su legalidad o acierto.

Sin embargo, en el caso que se analiza, la sentencia que es objeto de revisión violó tan gravemente el ordenamiento jurídico, que la aceptación de su contenido mediante la figura de la caducidad pondría en crisis la legitimidad del sistema de derecho patrimonial, como quiera que la premisa fundamental e inquebrantable sobre la cual se asienta todo el régimen de adquisición e intercambio de bienes económicos afirma que sólo los bienes que no son del Estado, son susceptibles de posesión por los particulares.

(…) Las normas que señalan el orden económico de la sociedad permiten resolver la tensión relacional entre los derechos particulares y los bienes públicos, por lo que son reglas básicas institucionales que también, desde un punto de vista individual, pueden llegar a ser derechos subjetivos. Tales disposiciones son de orden público, indisponibles e irrenunciables por los representantes del Estado y, por ello, su invocación mediante las acciones judiciales respectivas no está limitada por términos de prescripción o caducidad.

Una decisión judicial que vaya en contra de esas reglas básicas institucionales constituye una decisión ilegítima, extraña al sistema jurídico, inoponible a los


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intereses del Estado, y no está amparada por términos de caducidad, dado que no es posible que un instituto que tiene como función práctica la preservación de la seguridad jurídica termine cumpliendo el propósito contrario, esto es socavar la estabilidad del sistema de derecho.

Tal decisión no está dentro del marco de condiciones que fija la ley para la solución de una situación concreta jurídicamente previsible, sino que se encuentra por fuera de todo lo que el sistema jurídico contempla como posible; es, sin lugar a dudas, una providencia que por contrariar las normas básicas que constituyen los pilares del ordenamiento constitucional y legal, el interés público y la estabilidad del sistema de derecho, jamás podrá llegar a legitimarse mediante la operancia de la caducidad.

…En tal virtud, nada se opone para que el Estado haga valer sus prerrogativas inalienables frente a una decisión que se encuentra por fuera del ordenamiento constitucional y legal, toda vez que la defensa del patrimonio público y la protección del medio ambiente son derechos de insuperable connotación en el Estado Social de Derecho.” (Subrayado fuera del texto)

Finalmente el alto tribunal, resuelve el caso planteado en los siguientes términos:

“En el caso que ocupa la atención de la Corte, no hay ninguna duda de que el proceso versó sobre un bien de dominio público cuyo uso está restringido a todos los habitantes del territorio por ser una zona de reserva ecológica destinada a la preservación del medio ambiente. En cuanto tal, se trata de un bien inembargable, inalienable e imprescriptible de manera absoluta, lo que de suyo torna innecesaria cualquier discusión sobre el eventual conocimiento que el demandante pudo haber tenido sobre la naturaleza del inmueble o si actuó o no de buena fe.

Es incontestable que se configuró la causal de revisión invocada, no sólo porque se adelantó un proceso contra los intereses del Estado sin la previa notificación a su representante legal, sino porque, definitivamente, tal proceso no podía iniciarse de ninguna manera.

Resulta innecesario adentrarse en el análisis de los eventuales derechos de terceras personas, pues al versar la controversia sobre un bien que no es susceptible de posesión en ningún caso, no pudieron haberse consolidado derechos patrimoniales a favor de particulares.

Al prosperar la causal de revisión alegada, se impone la necesaria conclusión de declarar la nulidad de las sentencias acusadas, de conformidad con lo establecido por el artículo 384 del Código de Procedimiento Civil.”

De conformidad con la jurisprudencia citada, queda absolutamente claro que las providencias judiciales que declaran la prescripción del dominio sobre bienes de uso público, no tienen la entidad para cambiar la naturaleza de los mismos, por lo que son inoponibles frente al derecho colectivo de la comunidad al uso y goce de sus playas. Igualmente queda claro que la posibilidad que tiene el Estado de presentar el recurso


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de revisión contra las providencias judiciales de este tipo, no prescribe, por lo que éste queda habilitado para presentarlo en cualquier tiempo, en procura de la protección y conservación de los bienes de uso público.

Bienes fiscales

Dentro de los predios objeto de estudio, se determinó que la tradición del predio identificado con la ficha PGN-OEI-002, en el cual se registra como propietario al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, inicia con una venta realizada por la Nación al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, mediante la escritura pública N° 717 del 26 de febrero de 1971 de la Notaria Segunda de Bogotá. De acuerdo con la escritura señalada, la Nación adquirió el derecho de dominio a partir del artículo 116 de la Ley 110 de 1912 y el artículo sexto de la Ley 34 de 1936.

A partir de lo expuesto, el predio al inicio de su tradición fue considerado como un bien fiscal no adjudicable, asignándole un folio de matrícula inmobiliaria y posibilitando que el mismo fuera transado. Sin embargo debemos recodar que de acuerdo con la Dirección General Marítima – DIMAR, el predio corresponde a un bien de uso público, lo cual quiere decir que no ha salido del patrimonio de la Nación, al menos en esa condición. Si bien es cierto, el predio fue objeto de actos de disposición de dominio como si el mismo correspondiera a un bien fiscal no adjudicable, cuando en realidad se trataba de una playa, esto es, de un bien de uso público. En este caso a pesar de que sobre el predio se han presentado sucesivos actos de disposición con fundamento en diversos instrumentos, es claro a la luz de la legislación y jurisprudencia vigentes, que dichos actos no se constituyen en derechos adquiridos oponibles al Estado, pues los mismos no nacieron bajo el amparo de ninguna ley que permitiera radicar el derecho de dominio sobre bienes de uso público en cabeza de particulares. Al respecto, el Consejo de Estado en la mencionada Consulta 0071 del 29 de abril de 2014, señaló:

“Dado que la Constitución Política de 1991, así como varias disposiciones legales y reglamentarias anteriores y posteriores a ella, le han otorgado a las playas y terrenos de bajamar la característica de pertenecer a la Nación, de ser inalienables, imprescriptibles e inembargables, y de estar destinados al uso de toda la población y no de algún habitante en particular, no existe fundamento jurídico alguno que pudiera permitirle a una persona o grupo de personas adquirir o haber adquirido el derecho de dominio sobre una playa o un terreno de bajamar, o sobre parte del mismo, por muy antiguos que fuesen los títulos de tradición con los que pretendiera justificar ese derecho.” (Subrayado fuera del texto)

Así las cosas, tenemos que a pesar de existir títulos registrados a favor del mismo Estado, éstos se constituyeron bajo la premisa equivocada de que el predio correspondía a un bien fiscal, pues como se ha dicho las playas siempre han sido bienes de uso público, respecto de los cuales se impone el deber de ordenar su restitución para el beneficio y uso común.


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Inconsistencias en área, medidas y linderos

Durante la ejecución del presente estudio, se identificaron variaciones o diferencias en las áreas, medidas y linderos de algunos predios, que no tienen justificación legal. Estas inconsistencias se refieren a la presunta ocurrencia del fenómeno de aluvión y a mayores áreas registradas en las fichas prediales del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, frente a lo consignado en los títulos de dominio y los folios de matrícula. En la siguiente gráfica se muestra el porcentaje de ocurrencia de estas situaciones.

Ilustración 8 Inconsistencia en áreas, medidas y linderos.

Cada una de estas situaciones es abordada a continuación, con identificación de los predios que la presentan y sus implicaciones jurídicas.

El fenómeno de aluvión

De acuerdo con la lectura de los títulos de dominio de los predios estudiados, se estableció que en 2 de ellos que corresponden al 6%, los otorgantes de dichos instrumentos hacen referencia a la ocurrencia del fenómeno de aluvión a efectos de justificar aumento de áreas y variaciones en las medidas y linderos. Los predios que presentan esta situación son:

Tabla 5 Predios que reportan la ocurrencia del fenómeno de aluvión.

N° PREDIO TITULAR INSCRITO OCUPANTE TITULO FENOMENO DE ALUVION

1 PGN-OEI-001JPromotora & Comercializadora Turística Santamar S.A.

Santa Mar HotelEscritura pública N° 655 del 18 de mayo de 1983 de la Notaria 2 de Santa Marta


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N° PREDIO TITULAR INSCRITO OCUPANTE TITULO FENOMENO DE ALUVION

2 PGN-OEI-005C Hernández Sánchez Hermanos & Cía. Ltda.


Escritura pública N° 1786 del 17 de mayo de 1991 de la Notaría 2° de Santa Marta

A efectos de analizar las implicaciones jurídicas de la situación descrita, conviene citar los términos en que fue invocada la ocurrencia del aluvión en las escrituras señaladas. Así, respecto del predio identificado con la ficha PGN-OEI-001J, en la Escritura pública N° 655 del 18 de mayo de 1983 de la Notaria Segunda de Santa Marta, se indica que las medidas de los linderos norte y sur del inmueble, aumentaron debido al retiro del mar, en los siguientes términos:

“Por el NORTE, 115 metros y linda con terrenos que son o fueron de Urbanizaciones Unidas; hoy esa extensión es de 170 metros aproximadamente por retiro del mar el cual se ha alejado por ese lado en 60 metros… por el Sur, 145 metros y linda con predios rurales de propiedad de la entidad vendedora. Por este lado la línea era de 115 metros, pero hoy día es de 145 metros, debido al retiro del mar que por este lado a accedido en treinta (30) metros”

En el caso del predio PGN-OEI-005C, la escritura pública N° 1786 del 17 de mayo de 1991 de la Notaría Segunda de Santa Marta, indica que parte del inmueble se adquirió por el fenómeno natural de accesión, en los siguientes términos:

“El lote de terreno objeto de este contrato fue adquirido por los exponentes vendedores, una parte 438 metros, por venta que le hizo LEONOR CALVACHE DE MARTINEZ, de acuerdo con la Escritura pública número 2058 del día 7 del mes de octubre de 1988 otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Santa Marta, registrada bajo el folio de matrícula inmobiliaria número 080-0005150 y el resto o sean ochocientos cuarenta y cinco (845) metros cuadrados, los adquirió por el fenómeno natural de la accesión, reconocido como modo de adquirir el dominio por el artículo 713 del Código Civil y que consistió en que el lindero OESTE del predio original, ó sea el mar “Caribe” aumento en su longitud en 48 metros con 02 centímetros, en el ancho actual lo que da el área de accesión de 845 metros. Prueba de la ocurrencia de la Accesión es la Resolución N° 47-001-154-89 de fecha 14 de septiembre de 1989, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, donde se determina de manera clara el área actual del predio que es Mil Doscientos Ochenta y Tres Metros Cuadrados (1.283 MTS2)”. (Subrayado fuera del texto).

Al respecto debe reiterarse que lo señalado en las escrituras citadas corresponde al fenómeno de aluvión de que trata el artículo 719 del Código Civil, según el cual “Se llama aluvión el aumento que recibe la ribera de un río o lago por el lento e imperceptible retiro de las aguas”. Este fenómeno como modo de adquisición del dominio, opera de acuerdo con el artículo 720 del Código Civil, mediante la accesión de los terrenos de aluvión a las heredades riberanas. De acuerdo al texto de los artículos citados, es claro que la ocurrencia del aluvión sólo es aplicable respecto de los ríos y no del mar, por lo


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que siendo ello así, el aumento de los linderos de los predios y por esa vía de sus áreas, contenidos en las escrituras citadas no tiene sustento jurídico alguno.

En todo caso, más allá de que este fenómeno no opere para las aguas del mar, la jurisprudencia ha sido clara respecto al hecho de que frente al fenómeno del aluvión como manifestación del modo de adquirir el dominio denominado accesión, no existe título válido a favor de los particulares, pues el bien que surja del mismo siempre es de propiedad de la Nación. Así lo señalo la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la Sentencia del 30 de enero de 2013 que falló el Expediente N° 26643, en los siguientes términos:

“Mientras los humedales sean bienes de uso público, respecto de ellos no pueden existir derechos adquiridos. En todos estos casos, faltará el justo título y será siempre ilegal -con causal de nulidad absoluta por objeto ilícito- la celebración de contrato alguno que implique enajenación, loteo, parcelación o segregación de los mismos.

Respecto de procesos de desecamiento que se presentan en los humedales, por acción de particulares, ningún derecho podrá surgir en favor de éstas, por cuanto el procedimiento es ilegal. Si el mismo proceso se representa por medios naturales que encuentran su causa en el fenómeno de la accesión del suelo (Código Civil, artículos 719 y siguientes), el bien de uso público, que se convertirá en bien fiscal, será siempre de propiedad de la Nación”. (Subrayado fuera de texto).

En cuanto a la manifestación del pretendido propietario en una escritura pública, respecto de la operación del fenómeno de aluvión, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto N° 1825 del 26 de julio de 2007, precisó:

“La escritura pública en la que obra la afirmación de un propietario de haber sido beneficiado con la accesión de terrenos de aluvión, carece de la virtualidad de servir de prueba o de noticia de la ocurrencia de fenómeno natural del desecamiento del cauce de un río, y por lo mismo no es título alguno de propiedad y menos aún sobre un bien de uso público inalienable e imprescriptible. Dado que no es jurídicamente posible el fenómeno de la accesión por aluvión después de la vigencia del código del Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, no hay ningún acto jurídico que tenga la virtualidad de servir de título adquisitivo del dominio privado. … El posible vicio que se cometió consistió en tomar como título la afirmación unilateral del beneficiario de la accesión por aluvión y proceder a registrarlo como tal. Tanto el Registrador como la Superintendencia, pueden proceder a revocar directamente dicha inscripción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de éste concepto.” (Subrayado fuera del texto).

Predios con áreas ocupadas sin justo título

En desarrollo del presente estudio, se identificó que en 8 de los 33 predios analizados, que corresponden al 24%, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en las fichas prediales


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de cada uno de ellos, reporta mayores áreas a las consignadas en los folios de matrícula y los títulos de dominio. Los predios en esta situación son los siguientes:

Tabla 6 Áreas ocupadas sin justo título.

N° PREDIO INSCRITO OCUPANTE ÁREA ADICIONAL

1 PGN-OEI-001E Promotora & Comercializadora Turística Santamar S.A. Santa Mar Hotel 4.375,25 M2

2 PGN-OEI-003 Condominio Sierra Laguna – Propiedad Horizontal Inversiones Segher S.A 83,87 M2

3 PGN-OEI-006A Sociedad Hotelera Tequendama S.A.

Hotel Tequendama Inn 714,07 M2

4 PGN-OEI-006C Sociedad Hotelera Tequendama S.A.

Hotel Tequendama Inn 5,35 M2

5 PGN-OEI-011 Camilo Mario Dávila Jimenoy José Gregorio Dávila Sánchez Camilo Dávila 683,00 M2

6 PGN-OEI-012A Inversiones Pozos Colorados & Cía. Ltda. Hermanas Capuchinas 158,00 M2

7 PGN-OEI-012B Inversiones Pozos Colorados & Cía. Ltda. Hermanas Capuchinas 22,03 M2

8 PGN-OEI-013B Constructora Siglo XXI Santo Domingo Ltda. Constructora Siglo XXI 94,5 M2

En relación con lo expuesto, debe anotarse que las diferencias existentes en las áreas reportadas por el IGAC, no encuentran sustento en los títulos registrados de los predios. Ello quiere decir que actualmente los predios ocupan áreas no incluidas, ni en el título de dominio, ni en el folio de matrícula.

Cumplimiento de normas urbanísticas

Como parte del objeto del presente estudio, se analizó el cumplimiento de las normas urbanísticas en cada una de las ocupaciones de bienes de uso público reportadas por la DIMAR. Dicho análisis se realizó frente a dos aspectos: Por un lado, en cuanto a si los usos dados a los bienes son permitidos por el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Marta y por otro, la existencia o no de licencias urbanísticas que amparen los desarrollos inmobiliarios identificados en el sector.

En relación con lo anterior y de acuerdo con las certificaciones expedidas por la Secretaría de Planeación de Santa Marta el 10 de diciembre de 2015, el Plan de Ordenamiento Territorial establece dos tipos de uso de suelo así:

1. Área Residencial Turística 2, la cual permite los siguientes usos:

Específico: ResidencialComplementarios: Servicios turísticos, personales, especializados y comerciales, institucionales y recreativos sobre borde de playa.Restringidos: Casinos y supermercados.Prohibidos: Comercio Tipo 1 y 2.


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2. Área Residencial Turística 3, la cual permite los siguientes usos

Específico: Hotelería, Sistema de Tiempo compartidoComplementarios: Servicios turísticos, personales, especializados y comerciales, institucionales y recreativos sobre borde de playa.Restringidos: Casinos, supermercados, marinas, institucionales.Prohibidos: Industriales, Comercio Tipo 2 y 3.

De los predios estudiados 21 se ubican en el Área Residencial Turística 2, y 12 en el Área Turística 3.

Por otra parte, también se revisaron las licencias de construcción otorgadas por las Curadurías Urbanas y la Alcaldía de Santa Marta, respecto de los bienes objeto del presente escrito. Al respecto es importante precisar que, de acuerdo con la información disponible no existe total certeza respecto de que algunos predios cuenten con licencia, por lo que para efectos de este estudio se asumirá que no cuentan con ésta. Precisado lo anterior, en el siguiente gráfico se representa el porcentaje de los predios que tienen o no licencia y los que no la requieren por no existir construcciones en los mismos.

Gráfica 3. Licencias de construcción.

A continuación se relacionan los predios que cuentan con licencia de construcción y el acto administrativo que las contiene:

Tabla 7 Predios con licencia de construcción.

N° PREDIO INSCRITO OCUPANTE LICENCIA

1 PGN-OEI-002

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Máximo Campo

Resolución N° 266 del 24 de noviembre de 2010 de la Curaduría Urbana N° 2 de Santa Marta

2 PGN-OEI-003

Condominio Sierra Laguna – Propiedad Horizontal

Inversiones Segher S.A.S.Resoluciones N° 117 del 7 de mayo de 2007 y 158 del 4 de julio de 2007 de la Curaduría Urbana N° 2 de Santa Marta


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N° PREDIO INSCRITO OCUPANTE LICENCIA

3 PGN-OEI-004

Fondo de Empleados Almacenes Éxito


Resolución N° 47001-1-10-0407 del 9 de noviembre de 2010 de la Curaduría Urbana N° 1 de Santa Marta

4 PGN-OEI-005A



Resoluciones N° 165 del 25 de junio de 2009 y 102 del 30 de abril de 2010 de la Curaduría Urbana N° 2 de Santa Marta

5 PGN-OEI-005C

Hernández Sánchez Hermanos & Cía. Ltda.


Resoluciones N° 165 del 25 de junio de 2009 y 102 del 30 de abril de 2010 de la Curaduría Urbana N° 2 de Santa Marta

6 PGN-OEI-007B

Condominio Edificio Calamarí – Propiedad Horizontal.

Constructores en LíneaResolución N° 262 del 22 de diciembre de 1993 de la Secretaría de Planeación de Santa Marta

7 PGN-OEI-007C

Constructores en línea S.A.S. Constructores en Línea

Resolución N° 47001-1-11-0488 del 17 de Octubre de 2011 de la Curaduría N° 1 de Santa Marta

8 PGN-OEI-008

Acción Sociedad Fiduciaria S.A. - Vocera del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Parqueo Bahía Morena – Propiedad Horizontal.


Resoluciones N° 47001-1-11-0240 del 3 de Octubre de 2011 y 079 del 16 de septiembre de 2014 de la Curaduría N° 1 de Santa Marta

9 PGN-OEI-009

Edificio Oceanía – Propiedad Horizontal

Zúñiga y Pérez Ltda.

Resoluciones número 47001-1-11-0589 del 25 de mayo de 2012, 042 del 4 de junio de 2012, 052 del 25 de junio de 2012 proferidas por la Curaduría Urbana N° 2 de Santa Marta, y 186 del 15 de agosto de 2012 de la Secretaría de Planeación de Santa Marta

10 PGN-OEI-013A


Constructora Siglo XXIResolución N° 47001-1-12-0233 del 25 de julio de 2012 de la Curaduría Urbana N° 1 de Santa Marta.

11 PGN-OEI-013B



12 PGN-OEI-013C



13 PGN-OEI-015



Resolución N° 426 del 2 de octubre de 2014 de la Curaduría Urbana N° 2 de Santa Marta.

14 PGN-OEI-016

Edificio Costa Brava – Propiedad Horizontal Inmobiliaria Zuca

Resolución N° 047 del 12 de marzo de 1997 de la Secretaría de Planeación de Santa Marta.


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Antes de referirnos a la legalidad de las licencias otorgadas, conviene hacer referencia a la competencia, requisitos y trámites para el otorgamiento de las mismas. De conformidad con el artículo tercero del Decreto 1469 de 2010, la competencia para la expedición de las licencias urbanísticas, está en cabeza de los curadores urbanos en aquellos municipios y distritos que cuenten con la figura, como es el caso de la ciudad de Santa Marta.

El artículo 19 del mismo Decreto, establece que pueden solicitar licencias urbanísticas los titulares de derechos reales principales, los propietarios del derecho de dominio a título de fiducia y los fideicomitentes de las mismas fiducias, de los respectivos inmuebles. Por su parte, los poseedores solo pueden ser titulares de las licencias de construcción y de los actos de reconocimiento de la existencia de edificaciones.

El artículo 20 de esta normatividad, prevé en primer lugar, la presentación de copia del certificado de libertad y tradición del inmueble o inmuebles objeto de la solicitud, cuya fecha de expedición no sea superior a un mes antes de la fecha de la solicitud y cuando el predio no se haya desenglobado se podrá aportar el certificado del predio de mayor extensión, con el fin de establecer la titularidad de los derechos sobre el bien o bienes y la situación jurídica real de los mismos.

Para la revisión del proyecto, el artículo 31 dispone que “el curador urbano o la autoridad encargada de estudiar, tramitar y expedir las licencias, deberá revisar el proyecto objeto de la solicitud, desde el punto de vista jurídico, urbanístico, arquitectónico y del Reglamento Colombiano de Construcción Sismorresistente -NSR- 10, y la norma que lo adicione, modifique o sustituya; a fin de verificar el cumplimiento del proyecto con las normas urbanísticas y de edificación vigentes.” (Subrayado fuera del texto).

Finalmente, en relación con los efectos de la expedición de las licencias señaladas, debe anotarse que de conformidad con el artículo 36 del Decreto:

“La expedición de licencias no conlleva pronunciamiento alguno acerca de la titularidad de derechos reales ni de la posesión sobre el inmueble o inmuebles objeto de ella…”.

Lo anterior quiere decir, de una parte, que la expedición de una licencia de construcción no puede mutar la naturaleza de un predio, es decir, que no podría arrebatarle a una playa su condición de bien de uso público, para convertirlo en un predio privado.

Por otra, que en aquellos casos en que objetivamente el Curador tenga a su disposición elementos de juicio que le permitan inferir que la obra a licenciar se pretende construir sobre playas marítimas y terrenos de bajamar, y no solicite el concepto previo de que trata el numeral 3 del artículo 13 del Decreto 1469 de 2010, en concordancia con el artículo 15 de la Ley 768 de 2002, puede reprocharse la expedición de una licencia.

En los predios objeto de análisis, con el debido estudio jurídico de los títulos registrados en los correspondientes folios de matrícula inmobiliaria allegados, era posible establecer la existencia de las irregularidades que atrás se dejaron consignadas para cada “situación tipo”, en la medida en que la mayoría de tales títulos eran precarios, debido precisamente a que los predios se encontraban y se encuentran ubicados total o parcialmente en zonas de playa y terrenos de bajamar.


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Conviene recordar con especial atención, frente a este punto, los aspectos precisados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-183 de 2003:

“Este concepto de espacio público que trae el artículo 5 de la Ley 9 de 1999, complementa el contenido en el Decreto Ley 2324 de 1984, artículo 166, que establece como bienes de uso público ’Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente Decreto. En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo y el subsuelo’. (Negrillas fuera de texto).

La Constitución Política, establece en el artículo 82 como se señaló, el deber del Estado de velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso común el cual prevalece sobre el interés particular. Por su parte, el artículo 63 de la Carta, dispone que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardos, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Inalienables, pues como se dijo se encuentran por fuera del comercio, por lo tanto no pueden ser objeto de actos jurídicos que impliquen tradición o pérdida de la finalidad del bien; inembargables, característica que se desprende de la anterior, como quiera que se trata de bienes que no pueden ser objeto de embargos, secuestros, o en general cualquier medida de ejecución judicial que tienda a restringir el uso directo o indirecto el bien; e, imprescriptibles, esto es, que no son susceptibles de usucapión.

Por otra parte, el artículo 102 de la Constitución dispone que ‘El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación’, y el artículo 101 ídem, en sus incisos tercero y cuarto, establece que forman parte de Colombia ‘además del territorio continental, el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la isla de Malpelo, además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen.

‘También son parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el Derecho Internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales’.

3.3. En relación con lo anterior, cabe advertir que la vocación de los bienes de uso público es su utilización y disfrute colectivo en forma libre, sin perjuicio de las restricciones que en beneficio del grupo social mismo, puedan ser impuestas por parte de las autoridades competentes, de ahí su carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables que les otorga el artículo 63 de la Carta. Con todo, no resulta contrario a la Constitución que sobre los bienes de uso público se permita un uso especial o diferente, por parte de la Administración, a través del otorgamiento de concesiones o permisos de ocupación temporal, sin que por ello se transmute


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el carácter de público de esa clase de bienes. Es decir, que el otorgamiento de esa concesión o permiso para un uso especial en bienes de uso público por parte de los particulares, no implica la conformación de derechos subjetivos respecto de ellos, por cuanto la situación que se deriva del permiso o de la concesión es precaria, en el sentido de que son esencialmente temporales y por lo tanto revocables o rescindibles en cualquier momento por razones de interés general.

En ese orden de ideas se tiene que cuando bienes de uso público de la Nación, sean puestos en manos de particulares, no puede ser por ‘cualquier razón’, como lo contempla el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 768 de 2002, sino únicamente en virtud de autorización de autoridad competente en la forma establecida en la ley. En efecto, el Decreto 2811 de 1974 o Código de Recursos Naturales, establece los ‘modos de adquirir derecho a usar los recursos naturales renovables de dominio público’, a través de permisos y concesiones temporales, como se dispone en el Título V del citado Decreto. Por otra parte, el Decreto 2324 de 1984, establece en el artículo 169 que la Dirección General Marítima y Portuaria podrá otorgar concesiones para uso y goce de las playas marítimas y de los terrenos de bajamar, previo el cumplimiento de los requisitos que señala esa norma. Así mismo, el artículo 175 consagra dentro de los requisitos exigidos para autorizar el permiso, que al vencimiento del término para el cual se concede, se ‘reviertan a la Nación las construcciones’ y, se obliga al interesado a comprometerse a ‘reconocer que el permiso no afecta el derecho de dominio de la Nación sobre los terrenos, ni limita en ningún caso el derecho de ésta para levantar sus construcciones en cualquier sitio que considere conveniente’.

Es decir, desde el punto de vista jurídico los bienes de uso público de la Nación, no pueden ser ocupados por los particulares legítimamente conforme a la Constitución, sino cuando se les hubiere otorgado licencia, concesión o permiso de ocupación temporal y, en consecuencia, la expresión ‘por cualquier razón’ contenida en el numeral 3° del artículo 6° de la Ley 768 de 2002, resulta inexequible y, así lo declarará la Corte en esta sentencia.

Conviene aclarar que si bien el artículo 679 del Código Civil, establece que ‘Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales y demás lugares de propiedad de la Unión’, el artículo 177 del Decreto Ley 2324 de 1984 dispone que ‘La Dirección General Marítima y Portuaria no concederá permiso para construcción de vivienda en las playas marítimas...’, y el artículo 178 del mencionado decreto impone a los Capitanes de Puerto el deber de hacer respetar los derechos de la Nación en las playas, terrenos de bajamar y las aguas marítimas, para lo cual deberán enviar a la Dirección General Marítima y Portuaria ‘un informe pormenorizado sobre las construcciones particulares que existan en tales terrenos, con indicación de las personas que las ocupen y su alinderación, con el objeto de solicitar al respectivo Agente del Ministerio Público que se inicie la acción del caso para recuperar los bienes que han pasado al patrimonio del Estado en virtud del artículo 682 del Código Civil’.


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3.4. Ahora bien, teniendo claro que el aprovechamiento de los bienes de uso público solamente puede realizarse en virtud de permiso, concesión o licencia, las autoridades respectivas deberán estar atentas en cumplimiento del mandato constitucional de velar por el espacio público, que comprende los bienes de uso público, a obtener la restitución de los bienes de la Nación una vez se cumpla el término por el cual fueron concedidas, ejerciendo para el efecto las acciones legales pertinentes. Así lo dispone el artículo 682 de la legislación civil, al disponer que:

‘Sobre las obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en sitios de propiedad de la Unión, no tienen los particulares que han obtenido este permiso, sino el uso y goce de ellas, y no la propiedad del suelo.

Abandonadas las obras o terminado el tiempo por el cual se concedió el permiso se restituyen ellas y el suelo, por el ministerio de la ley, al uso y goce privativo de la Unión, o al uso y goce general de los habitantes, según prescriba la autoridad soberana. Pero no se entiende lo dicho si la propiedad del suelo ha sido concedida expresamente por la Unión’.

En el evento de presentarse una ocupación irregular o ilegal en bienes de uso público por parte de particulares, esto es, sin la debida autorización de la autoridad competente, el Estado cuenta con los instrumentos necesarios para obtener la restitución de los mismos, a través del poder de policía o de los demás mecanismos legales que consagra la ley. Así lo expresó esta Corporación al analizar el deber de las autoridades para preservar el uso público, manifestando lo siguiente:

‘El bien de uso público por la finalidad a que está destinado, otorga al Estado la facultad de detentar el derecho a la conservación de los mismos y por tanto la normatividad que los regula ordena velar por el mantenimiento, construcción y protección de esos bienes contra ataques de terceros. La protección se realiza a través de dos alternativas: por un lado la administrativa, que se deriva del poder general de policía del Estado y se hace efectivo a través del poder de sus decisiones ejecutorias y ejecutivas. Para el caso el artículo 124 del Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía, dispone que << a la policía le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público…>> .

El alcalde como primera autoridad de policía de la localidad (artículo 84 de la Ley 136 de 1994), tiene el deber jurídico de ordenar la vigilancia y protección del bien de uso público, en defensa de los intereses de la comunidad, por lo tanto en su cabeza se encuentra la atribución de resolver la acción de restitución de bienes de uso público tales como vías públicas urbanas o rurales, zona de paso de rieles de tren, según lo dispuesto en el artículo 132 del Código de Policía.

Además, el Personero municipal en defensa del interés público puede ‘demandar a las autoridades competentes las medidas de policía necesarias para impedir la perturbación y ocupación de los bienes fiscales y de uso público’ (artículo 139 numeral 7° del Decreto 1333 de 1986).


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Por otro lado existe otra alternativa que permite la defensa de los bienes de uso público, que es la posibilidad que tienen los habitantes de recurrir a la vía judicial, a través de acciones posesorias, reivindicatorias o la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil...’[6]

3.5. Ha de recordarse por la Corte que en la sentencia T-572 de 9 de diciembre de 1994, esta Corporación, al interpretar el artículo 63 de la Constitución Política, expresó que:

‘[L]a Nación es titular de los bienes de uso público por ministerio de la ley y mandato de la Constitución. Este derecho real institucional no se ubica dentro de la propiedad privada respaldada en el artículo 58 de la Constitución, sino que es otra forma de propiedad, un dominio público fundamentado en el artículo 63 de la Carta, el cual establece que ‘los bienes de uso público... son inalienables, imprescriptibles e inembargables’.

Esto muestra entonces que la teoría de la comercialidad de los bienes se rompe cuando se trata de bienes de uso público. No es válido entonces exigir matrícula inmobiliaria de tales bienes para determinar si son de uso público, puesto que tales bienes, por sus especiales características, están sometidos a un régimen jurídico especial, el cual tiene rango directamente constitucional. Por ello durante la vigencia de la anterior Constitución, la Corte Suprema de Justicia había dicho que ‘el dominio del Estado sobre los bienes de uso público, es un dominio sui generis’. Y la Corte Constitucional también ha diferenciado con nitidez, en anteriores decisiones, el dominio público y la propiedad privada. Así, según la Corte, los bienes de dominio público se distinguen ‘por su afectación al dominio público, por motivos de interés general (CP art. 1°), relacionadas con la riqueza cultural nacional, el uso público y el espacio público’. En particular, sobre los bienes de uso público, la Corte señaló en esa misma sentencia que éstos son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y precisó tales características en los siguientes términos:

‘a) Inalienables: significa que no se pueden negociar, esto es, vender, donar, permutar, etc.

b) Inembargables: esta característica se desprende de la anterior, pues los bienes de las entidades administrativas no pueden ser objeto de gravámenes hipotecarios, embargos o apremios.

c) Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio público frente a usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el régimen común, terminarían por imponerse por el transcurso del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas las épocas, con la formulación del dogma de la imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la lógica que bienes que están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la propiedad particular de alguno o algunos de los asociados’

En ese orden de ideas al Estado corresponde el derecho y el deber de velar por la integridad de esos bienes de uso público. Si además, esos bienes se ligan con la recreación (art. 53 C.P.) con la función ecológica de la propiedad (art. 58 C.P.), con la conservación de las áreas de especial importancia ecológica (art. 79 C.P.),


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con la prevención del deterioro ambiental, protección de ecosistemas y garantía del desarrollo sostenible (art. 80 C.P.), ello implica adicionalmente el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público, el cual prevalece sobre el interés particular (art. 82 ibídem)’.

3.6. Conforme a lo expuesto, es claro entonces, que los bienes de uso público son imprescriptibles, inalienables e inembargables, según expresa disposición constitucional (art. 63 C.P.), y, en consecuencia, la ocupación temporal del bien a título precario ya sea en virtud de licencia, permiso o concesión, conforme a la ley, no confiere en ningún caso derecho alguno sobre el suelo ocupado, lo que significa que, con mayor razón no se adquiere ningún derecho sobre el mismo en caso de detentación irregular de cualquier bien de uso público, por parte de particulares.

Del mismo modo, quien obtiene un permiso, licencia o concesión para levantar construcciones o edificaciones en bienes de uso público, habrá de atenerse a lo que en el respectivo acto que se lo concede se prevea en cuanto al destino de tales construcciones o edificaciones cuando expire el permiso, licencia o concesión, y, en todo caso, es claro que no podrá invocar derecho de retención sobre el bien de uso público para prolongar de esa manera la detentación del mismo, pues, se repite, el particular en esa hipótesis no tiene derecho alguno sobre el bien de uso público, ni aducir en ningún caso que se trata de mejoras a las que se refiere el Código Civil, pues no lo son de ese carácter dada la naturaleza de bienes de uso público sobre el cual han sido realizadas. Además, sería absurdo que la Nación que confiere la concesión, licencia o permiso, apareciera luego como deudora del particular para resultar gravada con el pago de mejoras como consecuencia de haber otorgado un derecho de ocupación temporal de un bien que conforme a la Constitución, sólo al Estado le pertenece. No resulta constitucionalmente admisible que aquel a quien se beneficia con la posibilidad de explotación económica de un bien de uso público mediante una ocupación temporal, se encuentre luego legitimado para obtener una contraprestación económica a cargo del Estado por construcciones o edificaciones que allí hubiere levantado, las cuales, como accesorias que son pertenecen al Estado.


Lo procedente, al vencimiento del permiso, licencia o concesión, es la restitución del bien de uso público con lo que a él accede, la que habrá de obtenerse mediante el ejercicio de las acciones legales pertinentes por la autoridad pública que corresponda, si el particular voluntariamente no lo restituye. Y, cuando se trate de detentadores de hecho, la autoridad pública no tiene alternativa diferente a la de cumplir con su deber de ejercer las acciones previstas en el ordenamiento jurídico para obtener la restitución de los bienes de uso público al Estado, incluido todo lo que accede a ellos.”


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Como quiera que en algunas oportunidades las Curadurías de Santa Marta han señalado que el Plan de Ordenamiento Territorial anexó un estudio realizado por la DIMAR en 1992, resulta de capital importancia, la aclaración que sobre el poder vinculante del mismo hiciera desde el año 2012, la Dirección General Marítima:

“el estudio elaborado por el Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas en 1992 … se realizó para obtener información dentro de un programa existente en el (sic) época sobre manejo de la zona costera … no fue elaborado por directiva del Ministerio de Defensa Nacional ni operativizado por la Armada Nacional ni adoptado por resolución oficial de dicho Ministerio. El objetivo del estudio era meramente estadístico y cumplió sus fines, por lo tanto no se puede dar al mismo un alcance distinto, al que se pretendía en su momento. (Negrilla fuera del texto).

Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto Nº 2005-01682-00 del 2 de noviembre de 2005, al resolver una consulta del Ministro de Defensa Nacional, señaló que la DIMAR sólo tenía competencia para delimitar las playas y terrenos de bajamar en casos individuales o particulares, no de manera general como lo pretendió el referido estudio conocido como Censo de 1992:

“Finalmente teniendo en cuenta una de las preguntas formuladas en la consulta, es pertinente referirse a la competencia que cabría a DIMAR para alinderar las áreas de la zona costera que constituyen bienes públicos baja su jurisdicción. Al efecto retoma la Sala el criterio ya expuesto en este concepto en el sentido de que uno de los efectos de la inalienabilidad de los bienes de uso público es la necesidad de probar la propiedad privada. En este orden de ideas, la función general de control sobre las construcciones y ocupaciones en los bienes bajo su jurisdicción, que le asignan tanto el Decreto 2324 de 1984 como los Decretos 1512 del 2000 y 1561 del 2002, conlleva la delimitación de dichas áreas particularmente en casos ciertos o controvertibles de derechos particulares que en ellas se aleguen.” (Negrilla fuera del texto)

Dicha precisión, fue reafirmada por la misma Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto Nº 2010-00071-00 del 29 de abril de 2014, tantas veces citado, al indicar perentoriamente:

“La Dirección General Marítima – DIMAR no ha recibido de la ley facultad para delimitar las playas y terrenos de bajamar del país mediante acto administrativo que tenga un efecto vinculante de carácter general. Sus atribuciones en este campo están restringidas por la ley a casos puntuales y concretos, con ocasión de sus funciones de control y vigilancia de las actividades marítimas, como se señaló en el concepto No. 1652 de 2005, y se desarrollan también a instancias de las autoridades administrativas y judiciales que deban adoptar decisiones relacionadas con bienes de uso público, cuando requieran un concepto tes pertinente referirse a la competenciaas formuladas en la consulta, tendios de bajamar del pa de bienes de uso pue las Salas décnico.”


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Es claro. Por tanto, que el referido estudio aun cuando haya sido agregado al POT del Distrito de Santa Marta, carece de cualquier poder vinculante y en tal virtud, no puede ser invocado por ninguna autoridad, menos aún para desconocerles la condición de bienes de uso público a las playas y terrenos de bajamar.

Procesos de restitución de bienes de uso público

Como parte de la información requerida para la realización del estudio, se recibieron actos administrativos expedidos por la Alcaldía de Santa Marta, relacionados con la restitución de predios objeto de este estudio. De acuerdo con esos mismos actos, se desprende que las actuaciones administrativas se iniciaron por solicitud de la Dirección General Marítima – DIMAR, pues según ésta última entidad, los inmuebles correspondían a bienes de uso público. A pesar de que no se conocieron la totalidad de los antecedentes de los procesos de restitución, fue posible verificar el procedimiento adelantado y realizar algunas precisiones jurídicas. En la siguiente gráfica se representa el porcentaje de los predios respecto de los cuales se iniciaron procesos de restitución.

Ilustración 9 Procesos de restitución.

A continuación se relacionan los predios respecto de los que se iniciaron procesos de restitución y el acto administrativo que así lo dispone:

N° PREDIO INSCRITO OCUPANTE ACTOS DE RESTITUCION

1 PGN-OEI-004Fondo de Empleados Almacenes Éxito


Resolución N° 388 del 30 de diciembre de 2011 de la Secretaría de Planeación Distrital de Santa Marta.

2 PGN-OEI-007C

Constructores en línea S.A.S.

Constructores en Línea

Resolución N° 157 de 2012 02-2014 de la Secretaría de Gobierno de Santa Marta.


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N° PREDIO INSCRITO OCUPANTE ACTOS DE RESTITUCION

3 PGN-OEI-008

Acción Sociedad Fiduciaria S.A. - Vocera Patrimonio Autónomo Fideicomiso Parqueo Bahía Morena – Propiedad Horizontal.


Resolución N° 12 del 9 de enero de 2013 de la Secretaría de Gobierno de Santa Marta.

4 PGN-OEI-009Edificio Oceanía – Propiedad Horizontal

Zúñiga y Pérez Ltda.

Resolución N° 21 de 2013 de la Secretaría de Gobierno de Santa Marta.

5 PGN-OEI-011Camilo Mario Dávila Jimenoy José Gregorio Dávila Sánchez

Camilo Dávila

Resoluciones N° 165 del 6 de noviembre de 2012, 033 del 23 de enero de 2013 y 156 del 12 de junio de 2013 de la Secretaría de Gobierno de Santa Marta

6 PGN-OEI-012A


Hermanas Capuchinas

Resolución N° 007 del 9 de enero de 2013 de la Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta.

7 PGN-OEI-012B


Hermanas Capuchinas

Resolución N° 007 del 9 de enero de 2013 de la Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta.

8 PGN-OEI-013A



Resoluciones N° 012 del 28 de mayo de 2014 y 017 del 14 de julio de 2014 de Inspección de Policía de la Paz.

9 PGN-OEI-013B




10 PGN-OEI-013C




11 PGN-OEI-015



Resoluciones N° 164 del 6 de noviembre de 2012 y 057 del 28 de mayo de 2013, de la Secretaría de Gobierno de Santa Marta.

12 PGN-OEI-016Edificio Costa Brava – Propiedad Horizontal Inmobiliaria Zuca

Resoluciones N° 161 de 2012 y 418 de 2013 de la Secretaría de Gobierno de Santa Marta.

Ilustración 10 Predios con procesos de restitución.

El Decreto Ley 2324 de 1984 y el Decreto 1561 de 2002, radican en la Dirección General Marítima – DIMAR, competencias de investigación y sanción relacionadas con conductas que vulneren o amenacen los bienes de uso público bajo su dirección; sin embargo, no determina el procedimiento para ejercer dichas competencias. Así mismo, como se expresó en el acápite 3.4 de este documento, tales competencias no incluyen la restitución física del bien, por lo que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 121 de la Constitución Política: “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, debe acudirse al artículo 132 del Decreto Ley 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía, que radica esta facultad en los alcaldes, aun cuando no


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se determina la forma de ejercer esa competencia.

Frente a la ausencia de un procedimiento específico contenido en las normas especiales que establecen las competencias de la DIMAR y las alcaldías para los procesos de restitución, es necesario remitirse al procedimiento general establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, como lo prevé el artículo 34 de ese cuerpo normativo:

“Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.”

Pues bien, con el fin de valorar las actuaciones de la Dirección General Marítima – DIMAR y de la Alcaldía Distrital de Santa Marta en los procesos de restitución relacionados en la tabla N° 7, conviene referenciar los hitos más relevantes de las reglas generales del procedimiento administrativo.

En primer lugar, de conformidad con el artículo 35 del CPACA, los procedimientos administrativos se deben adelantar por escrito, verbalmente, o por medios electrónicos. Cuando se inician de oficio únicamente pueden realizarse por escrito y solo se pueden iniciar por medios electrónicos cuando así lo autorice la ley.

De acuerdo con el artículo 37, cuando en una actuación administrativa de contenido particular y concreto la autoridad advierta que terceras personas puedan resultar directamente afectadas por la decisión, debe comunicarles la existencia de la misma para que puedan constituirse como parte y hacer valer sus derechos. A pesar de lo anterior, de acuerdo con el artículo 38, los terceros pueden intervenir directamente en las actuaciones administrativas con los mismos derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte interesada, en los siguientes casos:

1. “Cuando hayan promovido la actuación administrativa sancionatoria en calidad de denunciantes, resulten afectados con la conducta por la cual se adelanta la investigación, o estén en capacidad de aportar pruebas que contribuyan a dilucidar los hechos materia de la misma.

2. Cuando sus derechos o su situación jurídica puedan resultar afectados con la actuación administrativa adelantada en interés particular, o cuando la decisión que sobre ella recaiga pueda ocasionarles perjuicios.

3. Cuando la actuación haya sido iniciada en interés general.”

En relación con el componente probatorio, el artículo 40 señala que durante la actuación y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo, se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales. Al respecto, el acto que decrete o niegue la práctica de pruebas no es susceptible de recursos y el particular puede controvertir las pruebas aportadas o practicadas. Al tenor del artículo 42, una vez se haya dado oportunidad a todos los interesados de plantear sus opiniones,


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la administración tomará la decisión a partir de las pruebas e informes disponibles y motivando el sentido de la misma.

El artículo 66 establece que los actos administrativos de carácter particular deben ser notificados a quienes afecten. Por ello, según el artículo 67, las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notifican personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada para notificarse. Al momento de la notificación se debe entregar copia del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

Ahora bien, el artículo 68 indica que el particular debe ser citado en su dirección para que comparezca a la notificación o mediante cualquier medio eficaz para tal efecto. Esta citación debe enviarse dentro de los cinco días siguientes a la expedición del acto y si se desconoce la información del destinatario, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la entidad por cinco días.

Cuando no es posible realizar la notificación personal pasados cinco días del envío de la citación, la notificación debe realizarse por aviso, de conformidad con el artículo 69 del Código. El aviso que se debe remitir a la dirección, al número de fax o al correo electrónico del interesado, debe indicar los mismos datos que se incluyen en la notificación personal y una copia del acto objeto de la notificación, la cual se entiende surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Si se desconoce la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso. De conformidad con el artículo 72, las notificaciones que se realicen sin el lleno de los anteriores requisitos, se tendrán por no realizadas, y no producirán efectos legales la decisión.

De conformidad con el artículo 74, por regla general, contra los actos administrativos, proceden los recursos de reposición, apelación y queja.

La importancia de las referencias normativas planteadas, radica en que las mismas se constituyen en la garantía del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y en determinadas circunstancias, también del derecho de defensa. En relación con este asunto la Corte Constitucional en la sentencia T-957 de 2011, señaló:

“Dentro de ese contexto, esta Corporación ha definido el debido proceso administrativo como ‘(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal’. Lo anterior, con el objeto de ’(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’.


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En el marco de las actuaciones que se surten ante la administración, el debido proceso se relaciona directamente con el comportamiento que deben observar todas las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto se encuentran obligadas a actuar conforme a los procedimientos previamente definidos por la ley para la creación, modificación o extinción de determinadas situaciones jurídicas de los administrados, como una manera de garantizar los derechos que puedan resultar involucrados por sus decisiones.

Siendo así, este Tribunal ha expresado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otras, las siguientes: (a) el derecho a conocer el inicio de la actuación, (b) a ser oído durante todo el trámite, (c) a ser notificado en debida forma, (d) a que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio, (e) a que no se presenten dilaciones injustificadas, (f) a gozar de la presunción de inocencia,(g) a ejercer los derechos de defensa y contradicción, (h) a presentar pruebas y a controvertir aquellas que aporte la parte contraria, (i) a que se resuelva en forma motivada la situación planteada, (j) a impugnar la decisión que se adopte y a promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso. (Subrayado negrilla fuera de texto).

Con todo, esta Corporación ha sostenido en forma categórica que el derecho al debido proceso administrativo se entiende vulnerado cuando las autoridades públicas, en ejercicio de función administrativa, no siguen estrictamente los actos y procedimientos establecidos en la ley para la adopción de sus decisiones y, por esa vía, desconocen las garantías reconocidas a los administrados.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

Por otra parte, esa misma Corporación en la Sentencia T-210 de 2010, se refirió a este asunto en un caso relacionado con un procedimiento de restitución de espacio público, en los siguientes términos:

“En virtud de lo establecido en el inciso 1° del art. 82 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de velar por la protección y la integridad del espacio público, así como por su destinación al uso común. Dicha obligación se explica por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de los espacios colectivos.

Ahora bien, la facultad de adelantar acciones tendientes a la recuperación del espacio público ocupado irregularmente no es ilimitada, pues debe ejercerse mediante un proceso judicial o policivo en el que se respeten las reglas del debido proceso y el principio de confianza legítima. Esto es así debido a que el deber constitucional y legal de proteger el espacio público está limitado por el respeto de los derechos fundamentales de los ocupantes del mismo.” (Subrayado fuera de texto).

Aunado a lo anterior, la jurisprudencia citada destaca la importancia de la notificación de los actos administrativos de carácter particular en sus distintas etapas, en los siguientes términos:

“16. En lo que hace a las actuaciones administrativas, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que el derecho fundamental al debido proceso se debe respetar, desde la etapa anterior a la expedición del acto administrativo, hasta las etapas finales de comunicación y de impugnación de la decisión.


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17. En este contexto, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la adecuada notificación de los actos administrativos, de carácter particular, es una importante manifestación del derecho fundamental al debido proceso administrativo.

Así, la notificación cumple una triple función dentro de la actuación administrativa, a saber: i) asegura el cumplimiento del principio de publicidad de la función pública pues mediante ella se pone en conocimiento de los interesados el contenido de las decisiones de la Administración; ii) garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso en cuanto permite la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción y; finalmente iii) la adecuada notificación hace posible la efectividad de los principios de celeridad y eficacia de la función pública al delimitar el momento en el que empiezan a correr los términos de los recursos y de las acciones procedentes.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

Teniendo en cuenta las precisiones anteriores en torno al procedimiento a seguir en desarrollo de las actuaciones administrativas tendientes a la restitución de bienes de uso público, es claro que las mismas deben respetar el debido proceso, el cual se materializa entre otras cosas, a través de la oportuna notificación de las decisiones que se adopten aún desde el inicio de la actuación y la garantía del derecho de contradicción, permitiendo que se controviertan las pruebas que fundamentan la decisión. Conforme a lo expuesto, se hará referencia a las actuaciones administrativas a cargo de la DIMAR y la Secretaría de Gobierno de Santa Marta.

En relación con la primera entidad, se encuentra que las competencias de investigación y sanción otorgadas a la Dirección General Marítima – DIMAR, por el Decreto Ley 2324 de 1984 y el Decreto 1561 del 2002 que adicionó su estructura y determinó sus funciones, de acuerdo al artículo segundo en lo referente al objeto de este estudio, son:

“3. Expedir los actos y realizar las operaciones para el cumplimiento de las funciones de la Dirección General Marítima conforme a las disposiciones legales estatutarias (sic). (...)

5. Imponer multas o sanciones contempladas por la ley, los decretos, o las reglamentaciones especiales de la Dirección General Marítima y conocer por vía de apelación de las que impongan los Capitanes de Puerto. (...)

11. Dictar fallos en instancia acerca de…, construcción u ocupación ilegal de bienes de uso público (...)

13. Las demás que le señale la ley y las que refiriéndose expresamente a la marcha de la Dirección General Marítima no estén expresamente atribuidas a otra autoridad.”

En este punto conviene recordar lo señalado en el capítulo correspondiente al marco constitucional y legal de los bienes de uso público, en cuanto a los mecanismos de protección de este tipo de bienes. Mencionamos en ese punto, que las competencias de la Dirección General Marítima – DIMAR y las Alcaldías deben armonizarse en los términos señalados por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el Concepto N° 1682 del 2 de noviembre de 2005 en los siguientes términos:

“En relación con las construcciones y ocupaciones ilegales en los bienes de uso público bajo su jurisdicción, se destaca que la competencia legal de DIMAR no incluye


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la de obtener la restitución física del bien. Recuérdese entonces el artículo 121 de la Constitución, a cuyo tenor: ‘Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley’ y, en consecuencia, ha de acudirse al Decreto ley 1355 de 1970, artículo 132…

En el artículo 132, específicamente referido a la restitución de los bienes de uso público, lo que la ley ordena al alcalde como fundamento de la orden de restitución es que haya comprobado por los medios de que pueda disponer, que en efecto se trata de un bien de uso público.

Encuentra la Sala que con relación a los bienes de uso público bajo jurisdicción de DIMAR, las construcciones u ocupaciones no autorizadas pueden dar lugar a la actuación policiva del Alcalde expresada en la resolución de restitución, por dos vías: oficiosamente, o a solicitud de DIMAR, previa comprobación en ambos casos de que se trata de un bien de uso público; pero en el segundo, el medio que el Alcalde tiene a su alcance, más expedito y fidedigno, es la actuación previa adelantada por DIMAR en ejercicio de sus competencias legales y bajo el supuesto de que ella haya concluido jurídicamente, esto es, que la decisión administrativa esté ejecutoriada en legal forma; con fundamento en los principios que rigen la función administrativa, particularmente los de eficacia, economía, celeridad, coordinación y colaboración, podrá entonces el Alcalde incorporar a su actuación dichas diligencias y proferir la resolución de su competencia.” (Subrayado fuera de texto).

De acuerdo con lo expuesto en las instancias administrativas corresponde a la Dirección General Marítima – DIMAR, investigar y sancionar las ocupaciones y construcciones sobre bienes de uso público, cuando estas son adelantadas sin la autorización exigida en la ley. En ese sentido debe requerir la intervención del Alcalde, que es la autoridad de policía competente para dar la orden de restitución y hacerla efectiva. La actuación administrativa de DIMAR, debidamente ejecutoriada, configura el medio procesal óptimo y eficaz para que el alcalde fundamente su decisión, en los términos exigidos por el artículo 132 del Decreto Ley 1355 de 1970.

Gravámenes y limitaciones al derecho de dominio.

Como parte del objetivo de los estudios de títulos, se identificaron gravámenes y limitaciones que recaen sobre el 45% de los predios, los cuales se representan en la siguiente gráfica.


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Ilustración 11 Gravámenes y limitaciones al dominio.

Estas situaciones se presentan respecto de los predios que se relacionan a continuación:

Tabla 8 Gravámenes y limitaciones al dominio.

N° PREDIOS TITULAR INSCRITO OCUPANTEGRAVAMENES

Y LIMITACIONES AL DOMINIO

1 PGN-OEI-002 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Máximo Campo

Embargo jurisdicción coactiva

2 PGN-OEI-003 Condominio Sierra Laguna – Propiedad Horizontal

Inversiones Segher S.A.S. Propiedad horizontal

3 PGN-OEI-004 Fondo de Empleados Almacenes Éxito

Fondo de Empleados Almacenes Éxito Hipoteca

4 PGN-OEI-005A


INACAR S.A. – Administrador Propiedad Horizontal

5 PGN-OEI-007A Héctor Raúl Ayala Gonzales Constructores en Línea Propiedad Horizontal e

Hipoteca

6 PGN-OEI-007BCondominio Edificio Calamarí – Propiedad Horizontal.

Constructores en Línea Propiedad Horizontal e Hipoteca

7 PGN-OEI-008

Acción Sociedad Fiduciaria S.A. - Vocera Patrimonio Autónomo Fideicomiso Parqueo Bahía Morena – Propiedad Horizontal.


Propiedad Horizontal e Hipoteca

8 PGN-OEI-009 Edificio Oceanía – Propiedad Horizontal Zúñiga y Pérez Ltda. Propiedad Horizontal,

Hipoteca y Comodato

9 PGN-OEI-012B Inversiones Pozos Colorados & Cía. Ltda. Hermanas Capuchinas Demanda reivindicatoria


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N° PREDIOS TITULAR INSCRITO OCUPANTEGRAVAMENES

Y LIMITACIONES AL DOMINIO

10 PGN-OEI-013A

Constructora Siglo XXI Santo Domingo Ltda. Constructora Siglo XXI Fideicomiso Civil

11 PGN-OEI-013B Constructora Siglo XXI Santo Domingo Ltda. Constructora Siglo XXI Fideicomiso Civil

12 PGN-OEI-013C Constructora Siglo XXI Santo Domingo Ltda. Constructora Siglo XXI Fideicomiso Civil

13 PGN-OEI-015Alianza Fiduciaria S.A. como vocera del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Gaira

Inv. Roque Peña Garzón & Cia. Servidumbre

14 PGN-OEI-016Edificio Costa Brava – Propiedad Horizontal Inmobiliaria Zuca Propiedad Horizontal

15 PGN-OEI-018B Luis Eduardo Ortiz Beltrán Inmobiliaria Zuca Embargo penal

Respecto de las situaciones presentes en los predios, debemos señalar que la ocurrencia de las mismas no afecta las consideraciones planteadas en torno a la naturaleza de bienes de uso público de los predios objeto de estudio. Esto es así por las especiales calidades que les otorga el artículo 63 de la Constitución Política (son imprescriptibles, inalienables e inembargables), que impiden que esas afectaciones tengan sustento alguno. Por esa razón, lo natural es que luego de que se adelanten las actuaciones tendientes a la restitución de los predios, las limitaciones sean levantadas.

LA SITUACIÓN AMBIENTAL, UN ASUNTO DE RELEVANCIA PARA LA PROTECCIÓN DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO

El proceso de desarrollo económico y social que ha tenido la ciudad de Santa Marta D.T.C.H ha vivido durante las dos últimas décadas (1995 – 2005; 2005 – 2015) una transformación importante de sus bases económicas, al pasar de actividades tradicionales como la agricultura y la pesca artesanal a actividades de mayor impacto ambiental como la minería (puerto de carbón), el turismo masivo, con su respectiva ampliación de infraestructura hotelera, y la construcción de complejos residenciales de alta gama.

Ante tan acelerado cambio y la falta de preparación de la ciudad para afrontar dicha transformación en sus procesos de desarrollo, estas actividades económicas han traído múltiples impactos ambientales, los cuales han degradado de manera considerable los ecosistemas presentes en la ciudad, al igual que la calidad de vida y el bienestar de sus pobladores. En específico, la construcción de edificios y complejos residenciales en áreas de uso público – BUP, tales como playas, manglares, zonas de baja mar y humedales, ha tenido considerables consecuencias ambientales que es preciso señalar de forma particular y que fueron identificadas dentro del trabajo de campo realizado en la zona de Pozos Colorados.


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En primera instancia es de anotar que el territorio objeto de análisis ha experimentado relevantes alteraciones ambientales, producto de un desorganizado uso y apropiación del territorio (PGN, 2016). Lo anterior se expresa en varias situaciones de la gestión pública que se vuelven factores causales de la situación problemática que viven los BUP de playa y bajamar, entre las que se encuentran: (i) Debilidad administrativa en la ordenación territorial, (ii) Ausencia de la planificación ambiental del territorio y (iii) Desarticulación interinstitucional, lo cual ha permitido un crecimiento desordenado en la 5construcción de edificaciones sobre áreas BUP, y de manera específica en el sector de Pozos Colorados (Comuna 8). Lo que será analizado a detalle en este estudio.

En el trabajo de campo en la zona de Pozos Colorados se identificó que las siguientes edificaciones dan cuenta de la situación arriba descrita: a) Santa Marta Hotel, b) Hotel Tequendama Inn, c) Ed. Sierra Laguna, d) Ed. Shairama, e) Ed. Bahía Bocanegra, f) Ed. Oceanía, g) Ed. Cabo Tortuga y h) Ed. Sierra Beach Resort (PGN,2016).

Entre los impactos ambientales observados por el Ministerio Público en el sector de Pozos Colorados Santa Marta D.T.C.H. como consecuencia de los factores arriba señalados se tienen a saber: i. el cambio del uso del suelo; ii. La fragmentación y disección ecosistémica; iii. La contaminación del agua y mala disposición de las aguas residuales; iv. La alteración de la estructura y composición de los ecosistemas presentes (humedales, manglares, estuarios, arroyos), a causa de actividades de origen humano; v. La reducción y pérdida de hábitat; vi. La pérdida de bienes y servicios ecosistémicos; y vii. La disminución de la flora y fauna en la zona.

Cambio del Uso del Suelo.

• El Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Marta D.T.C.H, fue aprobado bajo el acuerdo6 005 de 2000, y se fundamenta en la Ley 388/97; Articulo 2., que reza: “PRINCIPIOS. El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios:

o La función social y ecológica de la propiedad, o La prevalencia del interés general sobre el particular, o La distribución equitativa de las cargas y los beneficios”

Lo anterior no se correlaciona con la situación presente, ya que dicho POT tiene un retraso en su 7actualización de 7 años , y con el correr del tiempo éste se ha ido ajustando a una realidad socio-política, más no a una biofísica y ecológica del territorio.

5 Nota. En el marco del II Seminario internacional sobre protección, defensa y recuperación de bienes de uso público, desarrollado por la Procuraduría General de la Nación en Noviembre de 2015, la Dirección General Marítima en su presentación: “Acción Preventiva Integral para el Seguimiento, Defensa, Protección y Recuperación de los Bienes de Uso Público – BUP”, reportó que la Capitanía de Puerto de Santa Marta a fecha del 31 de diciembre de 2014, ha observado un total de 381 ocupaciones indebidas en los BUP.

6 Acuerdo 005 de 2000 “ Por medio del cual se expide SE EXPIDE el plan de ordenamiento territorial de Santa Marta “Jate Matuna” 2000- 2009”

7 Nota. A la fecha (Año 2016) la Alcaldía Municipal no presenta a CORPAMAG los determinantes ambientales de actualización del POT de la ciudad de Santa Marta D.T. C. H.


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Situación que en un periodo de tiempo de 12 años (2002 – 2014), ha traído una transformación y degradación del capital natural (ecosistemas) significativa en el sector arriba en mención, lo cual va en detrimento de la biodiversidad y del bienestar social.

Fragmentación y Disección Ecosistémica8,9

• Dichos fenómenos están determinados por las rupturas o el fraccionamiento que se ha realizado sobre los ecosistemas (manglares, humedales, playas y costa), con las actividades de origen antrópico (aprovechamientos forestales, construcción de infraestructura inmobiliaria y vías) que han acontecido, generando una alteración de la conectividad espacial y funcional para los ecosistemas presentes. (Ver imágenes No. 1, 2 y 3)

• Aumento de la relación perímetro/superficie (Mayor exposición del hábitat fragmentado a múltiples interferencias procedentes de los hábitats periféricos (matriz de hábitat), que deriva en un efecto de borde. Ver ilustraciones 12 y 13.

Ilustración 12 Disección de territorio. Fuente. Modificado de IGAC, 2010. Extracto del Ortofotomosaicos Santa Marta – Magdalena Escala: 1:2000.

8 Biological consequences of ecosystem fragmentation: A review. Conservation Biology 5: 18-32.9 Andrén. H. 1994. Effects of habitat fragmentation on birds and mammals in landscapes with different proportions

of suitable habitat: a review. Oikos 71: 355-366.


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Ilustración 13 Efecto borde y fragmentación del ecosistema. Fuente: PGN, 2016.

Alteración de la estructura y composición de los ecosistemas presentes (humedales, manglares, estuarios, arroyos) producto de actividades de origen humano.

• 10Este tipo de disturbios alteran ampliamente algunas propiedades del ecosistema, donde las especies presentes (flora – fauna) no tienen la capacidad de beneficiarse de dichos disturbios. Este tipo de disturbios se clasifican en: “i) Restructuración física del ambiente, ii) Introducción de especies exóticas, iii) descarga de sustancias tóxicas al ambiente y iv) sobreexplotación de recursos (Rapport y Whitford. 1999); Presentándose los siguientes efectos: a) Biodiversidad reducida, b) Alteración de la productividad primaria y secundaria, c) Poca eficiencia en el reciclado de nutrientes, d) Dominancia de especies exóticas, y e) incremento de especies oportunistas”

En este punto merece especial descripción la situación relacionada con agua potable y saneamiento básico. En cuanto a esto, la zona presenta una situación apremiante que hace manifiesto las dificultades de sostenibilidad que la mencionada expansión de la ocupación tiene. Aunque en lo referente a la disponibilidad de agua potable en la ciudad de Santa Marta el servicio del preciado líquido no satisface las necesidades de la población en general, la situación es particularmente crítica en el sur de la Ciudad, donde se ubica Pozos Colorados (PGN)(b), 2016), más aún cuando hay que atender una importante población flotante.

10 E. Vega & E. Peters. 2003. Conceptos Generales sobre el Disturbio y sus efectos en los Ecosistemas. Instituto Nacional de Ecología - SEMARNAT. México. D.F.


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Esto refleja la poca capacidad ecosistémica del territorio y su creciente pérdida. En específico, la zona sur de la ciudad METROAGUA S.A.S –ESP capta el recurso proveniente del río Gaira y cuatro (4) pozos profundos, cuyas aguas son tratadas en la Planta de Tratamiento de Agua Potable - PTAP El Roble. Recurso insuficiente ante la demanda de la población y por lo cual se contempla la adaptación de dieciocho nuevos pozos.

Ilustración 14 Zonas de provisión de aguas del Distrito de Santa Marta; Bocatoma en el río Gaira; Fuentes (Mapa: METROAGUA S.A.S –ESP; imagen: (PGN (b), 2016).

En cuanto a saneamiento básico, la situación también es preocupante, ya que solamente el 1160% de los vertimientos (aguas residuales domesticas – industriales) que se generan son conducidos por el 12emisario submarino hacia el mar, y sin previo tratamiento preliminar o

11 Nota. De acuerdo al Acta de la Procuraduría General de la Nación – Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios No.R168 del 7 de Octubre de 2015, en reunión celebrada con el Instituto de Investigaciones marinas y Costeras – INVEMAR, dicho instituto señalo: (…) Solo el 60% de las aguas residuales esta canalizado en el alcantarillado que va al emisario submarino. Otro 20% va al rio Manzanares y el otro 20% al Rio Gaira (…)

12 Nota. Oficio CORPAMAG No. 1300-12-01-3473 del 2 de Octubre (…) En el tramo terrestre, las líneas de impulsión tienen una longitud aproximada de 500 metros, son dos tuberías, una de 1000 mm de diámetro en tubería de Poliéster reforzada en Fibra de Vidrio (GRP), que entro en operación en enero de 2012, y otra de 600 mm en combinación de hierro dúctil en sus primeros 100 metros y Asbesto Cemento en el tramo restante, la cual se va a reponer en su totalidad por tubería de PEAD de 600 mm de diámetro. Antes de ingresar al mar, las tuberías mencionadas se unen en el sector del Boquerón en una sola de 1000 mm de PEAD la cual se profundiza hasta 50 m a lo largo de 420 m. en los últimos 120 metros se encuentra la zona de difusores, a través de los cuales se realiza la dilución en el cuerpo receptor (…).


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primario. El otro 1340% de los vertimientos se descarga en los ríos Manzanares y Gaira (PGN (b), 2016)14.

Para la Procuraduría General de la Nación, resultan preocupantes los hallazgos en cuanto a la materia en la zona de estudio (Pozos Colorados). De acuerdo a lo señalado en el oficio DADMA No. 763 del 23 de Junio de 2016, sólo se encuentra conectado a la red de alcantarillado de la ciudad de Santa Marta D.T.H.C el predio de la PROMOTORA Y COMERCIALIZADORA TURISTICA SANTAMAR S.A. De igual manera extraña a la Entidad que en el conjunto de todas las edificaciones existentes dentro del área de estudio del presente proyecto, solo tenga permiso de vertimiento aprobado por la autoridad ambiental (DADMA) la PROMOTORA PLAYA DEL RITMO S.A.S.(PGN (b), 2016). Situación que lleva a ampliar el impacto por contaminación ambiental que producen las construcciones en la zona.

Alteración de la estructura y composición de los ecosistemas presentes (humedales, manglares, estuarios, arroyos) producto de actividades de origen humano. 15Este tipo de disturbios alteran ampliamente algunas propiedades del ecosistema, donde las especies presentes (flora – fauna) no tienen la capacidad de beneficiarse de dichos disturbios. Este tipo de disturbios se clasifican en: “i) Restructuración física del ambiente, ii) Introducción de especies exóticas, iii) descarga de sustancias toxicas al ambiente y iv) sobreexplotación de recursos (Rapport y Whitford. 1999); Presentándose los siguientes efectos: a) Biodiversidad reducida, b) Alteración de la productividad primaria y secundaria, c) Poca eficiencia en el reciclado de nutrientes, d) Dominancia de especies exóticas, y e) incremento de especies oportunistas” (PGN, 2016)

Reducción y pérdida de hábitat

Sumando los elementos expuestos, se determina que la construcción de inmuebles, ya sea para actividades turísticas o de vivienda conduce a una pérdida de hábitat. De acuerdo con 16M. L. McKinney, (2002) la pérdida de hábitat genera cambios físicos que se agudiza desde las zonas rurales hacia el centro urbano; y a medida que se pierde hábitat, éste se fragmenta en numerosos parches remanentes. Así mismo, esta párdida de hábitat genera una alteración en la distribución de las especies (fauna y flora) en el paisaje. (Ver ilustración 15)

13 Ibídem.14 Es de señalar que el alcantarillado de Santa Marta está dividido en dos zonas, de estas a saber: (i) zona norte;

En esta zona se tiene la estación de bombeo de aguas residuales - EBAR NORTE y la estación de bombeo de aguas residuales – EBAR MANZANARES. y (ii) zona sur. En la cual se encuentra la estación de bombeo de aguas residuales - EBAR RODADERO.

15 E. Vega & E. Peters. 2003. Conceptos Generales sobre el Disturbio y sus efectos en los Ecosistemas. Instituto Nacional de Ecología - SEMARNAT. México. D.F.

16 Urbanization, Biodiversity, and Conservation The impacts of urbanization on native species are poorly studied, but educating a highly urbanized human population about these impacts can greatly improve species conservation in all ecosystems. BioScience, 52(10), 883-890.


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Ilustración 15 Invasión antrópica y pérdida de hábitat (Fuente, PGN, 2016)

ANÁLISIS CAUSAL DE LA SITUACIÓN DE OCUPACIÓN INDEBIDA DE BIENES DE USO PÚBLICO EN ZONA DE PLAYA Y BAJAMAR

A continuación se hace un análisis de las principales causas y cadenas causales que se identifican como los principales factores que inciden en la persistencia del problema y que ocasionan consecuencias importantes en los ecosistemas de estos territorios.

Para ello, se organizan las distintas causas identificadas entre factores institucionales, de capacidades y de acción o interacción y se identifican las consecuencias de su activación como factor causal.

FACTORES INSTITUCIONALES Y NORMATIVOS

Gran parte de la problemática de ocupación indebida está relacionada con incidencias institucionales que repercuten ampliamente en la conducta de las personas que inician procesos de ocupación indebida. En economía se reconoce que las instituciones inciden en el comportamiento y conducta de los agentes (Portes, 2006) y que muchos resultados inadecuados son el resultado de deficiencias en el arreglo institucional. Si existen carencias en el arreglo institucional, los individuos, en una clara conducta racional, tratarán de aprovechar las asimetrías de la información que esto produce para sacar un mejor resultado. Es decir, las deficiencias institucionales o normativas pueden provocar actuaciones no deseadas de las personas y pueden terminar siendo perjudiciales para el orden social y los objetivos de un Estado.

Es por ello que varias de las causas relacionadas con la problemática de ocupación indebida de las zonas de bienes de uso público en playa y bajamar están asociadas con fallas en el arreglo institucional, particularmente: (i) La dificultad de definir la situación


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jurídica de algunos bienes y las competencias de las entidades (ii) Las falencias en el inicio de tradición de los predios. (iii) La debilidad de los mecanismos de protección; y iv. La lentitud de los procesos administrativos y judiciales de restitución.

Lo anterior ocasiona que los procesos de restitución y protección no se puedan realizar de forma expedita y, además, deriva en una situación de parcelación del bien de uso público que rompe con su integridad como ecosistema, limitando así la comprensión de su valor público.

En parte esto es producto de un conjunto de decisiones legales que no son coherentes con lo que establece la Constitución Nacional y el Código Civil, y que han sido aprovechadas por los particulares para justificar su condición de ocupación. Entre las identificadas se encuentran: i. El indebido registro de títulos de particulares; ii. Las decisiones judiciales que se apartan del ordenamiento jurídico (procesos de pertenencia sobre bienes de uso público); iii. Las leyes de desafectación (ej. Ley 43 de 1917; Ley 48 de 1947); iv. Algunas actuaciones administrativas de las autoridades; v. La indebida definición de zonas en los planes de ordenamiento territorial y; iv, La existencia de escrituras públicas que pretenden aparentar propiedad privada sobre bienes de uso público.

Falta de claridad Jurídica

La protección de los bienes de uso público tiene uno de sus principales obstáculos en la falta de claridad jurídica con respecto a su definición, usos y en especial a su delimitación. De acuerdo con la Corte Constitucional, en sentencia T-511/2011, los bienes de uso público son aquellos bienes destinados al uso, goce y disfrute de la colectividad y, por lo tanto, están al servicio de esta en forma permanente. Pero al momento de brindar herramientas para una clara identificación o delimitación de lo que esto significa, la legislación no brinda las herramientas suficientes, lo que dificulta su protección.

Las dificultades en cuanto a claridad jurídica tienen varias consecuencias que complican la situación de los BUP en playa y zonas de bajamar. Para iniciar, se produce la incomprensión de los usos que tienen las playas y zonas de bajamar como bien de uso público. Al igual, los vacíos interpretativos se convierten en fuentes de información asimétrica e incompleta entre los distintos actores, que son el punto de partida para la conducta oportunista de los agentes. Por último, promueve la descoordinación y desarticulación de las Entidades y autoridades responsables de la protección de este tipo de BUP.

Para comenzar, entre las dificultades normativas están los vacíos por falta de parámetros y reglamentación de usos. Según el Consejo de Estado, después de 32 años, no se ha dado la reglamentación de los usos de las playas, tal como se indicaba en el artículo 168 del Decreto-Ley 2324 de 1984, en donde se establece que: “se reglamentará el uso y goce de todas las playas marítimas y de los terrenos de bajamar”. Esto tiene como consecuencia que ni las autoridades locales, ni las comunidades tiene una claridad acerca del potencial de uso de estas zonas, lo que es aprovechado por quienes realizan ocupaciones indebidas.

Esta falta de reglamentación ha llevado, entre otros, a que no exista una delimitación clara de los bienes de uso público en zonas de playa y bajamar, tal y como lo reconoce el Consejo de Estado en su Concepto 2014 de 2014.


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Como ejemplo de esta falta de claridad conceptual, el Consejo de Estado encuentra que los conceptos de litoral marítimo, playa y costa se confunden constantemente en la legislación, a pesar de que son tres elementos geográficos distintos (Concepto 2014 de 2014). Esto puede ser el resultado de la poca consulta técnica para la elaboración de la norma, y coherente con la antigüedad de muchas de ellas, que datan desde el siglo XIX.

La falta de claridad sobre la concepción y condición de bien de uso público de las playas y zonas de bajamar se agudiza cuando algunas normas contrarían la característica que tienen las playas y terrenos de bajamar de pertenecer a la Nación, tal y como lo expone el Consejo de Estado, en su Concepto 2014 de 2014. Tal es el caso de artículo 83 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente, expedido bajo Decreto-Ley 2811 de 1974, según el cual, “salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: (…) c) Las playas marítimas, fluviales y lacustres…”. Acá se observa una discordancia con lo planteado por la constitución y otras normas en relación a los bienes de uso público, al dar prioridad a los derechos adquiridos de los particulares antes que a la característica de utilidad pública del bien.

También las normas dificultan la comprensión de las competencias, en algunos casos por generar competencias yuxtapuestas, dificultando así procesos de coordinación y articulación de las autoridades. En cuanto a determinación de usos, existen varias normativas que derivan en mayores dificultades en la comprensión de competencias. Por ejemplo la Ley 1617 de 2013, que contiene el nuevo régimen político, administrativo y fiscal de los distritos especiales, en su artículo 26, asigna a los consejos distritales la función de expedir las normas para reglamentar las actividades turísticas en las playas –exceptuando las zonas de bajamar-. Estas atribuciones pueden, en algunos casos, generar problemas de coordinación del uso del suelo de playa, con la DIMAR, que según el Decreto Ley 2324 de 1984, tiene jurisdicción en esas zonas, y dentro de sus funciones están las de regular, autorizar y controlar concesiones y permisos de uso de esos terrenos, de acuerdo a lo que establece la ley.

Además, el artículo 88 de la Ley 1617 de 2013 establece que las autoridades distritales pueden declarar un bien o área del territorio como recurso turístico en las modalidades previstas en la ley que, de acuerdo al artículo 85 de tal norma, incluye las extensiones de terreno consolidado, las playas (mediante permisos o concesiones), los bienes muebles o inmuebles de dominio público o privado, produciéndose así, nuevamente, encuentros con la jurisdicción de la DIMAR que podrían interferir con la capacidad de gestión del bien de uso público que le corresponde.

Y aunque en varias oportunidades, el Consejo de Estado ha manifestado que la Jurisdicción que tiene la DIMAR, según el artículo 2o del Decreto Ley 2324 de 1984, no se contrapone a las facultades que tienen los alcaldes para restituir bienes de uso público según la Ley 9a de 1989, la realidad es que en muchos casos esto genera confusiones y conflictos sobre quién es el responsable de tomar la iniciativa, o hasta dónde llega la actuación en la situación de ocupación que se presente.

Así, la falta de claridad en las competencias se convierte en el inicio de una cadena causal que continúa con, la existencia de competencias limitadas y dispersas y que termina en procesos de descoordinación y desarticulación entre entidades.


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Lo que se observa es que esta falta de claridad jurídica, en gran parte, se debe a que la legislación colombiana se ha acercado a los territorios costeros, entre ellos las playas y zonas de baja mar, cuando busca dar orden a otras dimensiones de la vida de la Nación pero no como objeto de regulación como tal. Es así como las playas y terrenos de bajamar son parte de los bienes públicos de la Nación, o de sus recursos turísticos, o recursos ambientales, pero aún no han sido reconocidos como territorios que tengan una particularidad específica a ordenar.

El Estado Colombiano ya ha identificado parte de esta problemática, y con iniciativas como el proyecto de Ley No 008 de 2014 o “Ley de Costas”; la propuesta de proyecto de ley de suelo costero, impulsado por la Procuraduría General de la Nación; o la Política Nacional del Océano y Espacios Costeros, que busca ser una política de unificación para su administración y uso sostenible, ha tratado de abordar de forma más integral la problemática que enfrentan las playas en el país.

Inicio de tradición de los predios

Una de las principales dificultades normativas está asociada a que los ocupantes de los predios pretenden justificar su condición con el argumento de que su propiedad sobre el predio tiene un inicio legal. Para entender la dificultad alrededor de ello resulta relevante el inicio legal de la tradición del bien. En el estudio de caso de pozos colorados en el que se basa el presente estudio de política, el análisis jurídico de los predios revisados identificó cuatro tipos de situación de origen de los predios con los cuales los propietarios alegan su derecho de propiedad: adjudicaciones del Estado, falsa tradición, declaración de pertenencia y su condición de bien fiscal17.

La presencia de estas situaciones conduce a que se haga más complicado el proceso de protección y restitución, porque conduce a un problema jurídico en el cual las autoridades tienen que entrar a verificar la legalidad de las anotaciones de tradición de los predios para tomar las decisiones a que haya lugar. En muchos casos, terminan en largas disputas judiciales, que impiden un actuar oportuno en procura de la garantía del bien de uso público, como el caso representativo del hotel Hilton, en Cartagena.

En el estudio de caso de la zona de Pozos Colorados se identificó que el 67% de los predios (22, de los 33 estudiados), tienen inicio de tradición en actos administrativos de adjudicación expedidos por el Estado; el 8 % en falsa tradición y el 2% en declaración de pertenencia. Pero de acuerdo a los hallazgos de dicho estudio, que se pueden observar en la primera parte del presente capítulo, en ninguna de las situaciones revisadas hay justificación legal para ceder la propiedad del bien de uso público de la Nación al particular (Rivera, 2016).

Sin embargo, son las decisiones judiciales que se tomen para dar claridad sobre la propiedad del bien las que definen la situación del predio. Mientras eso se da, el proceso de restitución se entorpece y los privados que alegan derechos solicitan licencias de construcción, lo que dificulta la recuperación de la zona considerada como BUP18. 17 Los resultados de este análisis se pueden revisar en el capítulo seis.18 El presente estudio no contradice o controvierte la jurisprudencia, de la cual es absolutamente respetuoso, sino

que se hace un ejercicio de valoración de sus efectos.


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Debilidad en los mecanismos cautelares

Otro de los factores institucionales que están incidiendo en la capacidad de protección de los bienes de uso público en las zonas de playa y bajamar es la falta de medidas cautelares judiciales y administrativas eficaces para evitar el avance de las construcciones mientras que las decisiones administrativas o judiciales definitivas quedan en firme.

Lo que se ha identificado es que esto puede ocurrir porque, judicialmente, es relativamente sencillo levantar las medidas cautelares, o porque los particulares continúan las obras a pesar de la vigencia de la medida y las autoridades no la hacen cumplir, como en el caso de las viviendas de alto costo en los cerros orientales de Bogotá.

La consecuencia más apremiante de esta situación es que al no contar con eficaces mecanismos cautelares las obras pueden seguir avanzando aumentando el daño y haciendo que posteriormente sea más difícil la recuperación.

Invocación del principio de confianza legítima y los derechos adquiridos

En algunos de los procesos de restitución iniciados, los ocupantes se oponen invocando el principio de confianza legítima o derechos adquiridos, los cuales, como ya se señaló, no son de recibo, en el primer caso, porque sólo se reconoce en el ejercicio de actividades económicas como es el caso de vendedores ambulantes cuando de dichas actividades dependa su subsistencia digna como protección del derecho fundamental al trabajo y al mínimo vital, por lo que las autoridades encargadas de la restitución deben adoptar las medidas necesarias tendientes a garantizar en otro lugar la continuidad de la actividad económica dentro de la formalidad, y en segundo, tratándose de asentamientos tradicionales de comunidades, sin que pueda aplicarse a la construcción de viviendas particulares en bienes de uso público, máxime si se trata, como en efecto hemos establecido en campo, de elegantes condominios para vivienda u hotelería a cuyos empresarios no podría aplicarse las medidas a que ha hecho referencia la honorable Corte.

En efecto, no se concebiría que para dichos constructores de torres con cien o más apartamentos o para servicios hoteleros, se imponga “la necesidad de tomar medidas urgentes para asegurar que el peticionario y su familia sigan teniendo acceso a los medios económicos necesarios para asegurar una subsistencia digna”, u “ordenando a las autoridades la adjudicación de subsidios familiares de vivienda a favor de los ocupantes del espacio público (Sentencia T-617 de 1995), u “ordenado a la autoridad otorgar la formación necesaria para que los desalojados puedan desempeñarse en otra actividad económica” (SU-360 de 1999), o “acceder a créditos blandos y a insumos productivos” (SU-601 A de 2009), mediante la cual se ordenó a la Administración a colaborarle a los vendedores estacionarios de las localidades de Barrios Unidos, Chapinero y Engativá.

Con independencia de lo anterior, es necesaria la protección de los bienes de uso público lo cual eleva considerablemente los costos de transacción para el Estado, al tener que entrar a establecer esquemas de alto control administrativo para garantizar en procesos judiciales posteriores que su patrón de conducta no daba a entender al infractor que sus


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acciones estaban siendo avaladas. Esto en la práctica conduce a que, a la larga, la carga de la prueba recaiga sobre el afectado, en este caso el Estado, y a que la relación sociedad-Estado se desequilibre, al descargar parcialmente de responsabilidad al ciudadano del cumplimiento del acuerdo institucional establecido en las normas.

Por otra parte, disminuye la efectividad del proceso restitutivo al reducir la posibilidad de que el acto administrativo sea la decisión final. En efecto, como las acciones administrativas están sujetas a control en lo contencioso administrativo, la existencia de un patrón de uso del principio de confianza legítima hace que exista un canal efectivo de reclamación en contra de la decisión administrativa, independiente de lo bien sustentada que esta pueda estar. Lo que, sumado a la debilidad de los mecanismos cautelares, permite que el infractor pueda terminar de consolidar su ocupación, haciendo mucho más difícil la reversión para una efectiva recuperación.

Así, lo que ha generado esta jurisprudencia es que la acción de restitución pierda fuerza y que las entidades públicas ya no tengan control de su espacio público, no puedan recuperarlo, y por eso desincentivan su intervención, llevando a que consideren que es mejor dejar las cosas como están.

Y es por ello que en muchos casos ocupantes que son conscientes de que están un acto irregular se amparan en figuras como éstas para defender su ocupación, a pesar de que en la práctica no se hayan dado las condiciones para invocarlas. Además de los retrasos en los procesos de protección, ese mal uso puede inducir a los jueces al error y, así, a una desprotección del bien de uso público en favor de privados.

De otro lado, debe precisarse que respecto de los bienes de uso público no se pueden predicar derechos adquiridos oponibles al Estado, como lo sostiene la Corte Constitucional en las Sentencias C-183 de 2003 y C-242 de 2009, y el Consejo de Estado en la Consulta 0071 del 29 de abril de 2014, señalando:

“… los bienes de uso público son imprescriptibles, inalienables e inembargables, según expresa disposición constitucional (art. 63 C.P.), y, en consecuencia, la ocupación temporal del bien a título precario ya sea en virtud de licencia, permiso o concesión, conforme a la ley, no confiere en ningún caso derecho alguno sobre el suelo ocupado, lo que significa que, con mayor razón no se adquiere ningún derecho sobre el mismo en caso de detentación irregular de cualquier bien de uso público, por parte de particulares.

Del mismo modo, quien obtiene un permiso, licencia o concesión para levantar construcciones o edificaciones en bienes de uso público, habrá de atenerse a lo que en el respectivo acto que se lo concede se prevea en cuanto al destino de tales construcciones o edificaciones cuando expire el permiso, licencia o concesión, y, en todo caso, es claro que no podrá invocar derecho de retención sobre el bien de uso público para prolongar de esa manera la detentación del mismo, pues, se repite, el particular en esa hipótesis no tiene derecho alguno sobre el bien de uso público, ni aducir en ningún caso que se trata de mejoras a las que se refiere el Código Civil, pues no lo son de ese carácter


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dada la naturaleza de bienes de uso público sobre el cual han sido realizadas. Además, sería absurdo que la Nación que confiere la concesión, licencia o permiso, apareciera luego como deudora del particular para resultar gravada con el pago de mejoras como consecuencia de haber otorgado un derecho de ocupación temporal de un bien que conforme a la Constitución, sólo al Estado le pertenece. No resulta constitucionalmente admisible que aquel a quien se beneficia con la posibilidad de explotación económica de un bien de uso público mediante una ocupación temporal, se encuentre luego legitimado para obtener una contraprestación económica a cargo del Estado por construcciones o edificaciones que allí hubiere levantado, las cuales, como accesorias que son pertenecen al Estado.


Lo procedente, al vencimiento del permiso, licencia o concesión, es la restitución del bien de uso público con lo que a él accede, la que habrá de obtenerse mediante el ejercicio de las acciones legales pertinentes por la autoridad pública que corresponda, si el particular voluntariamente no lo restituye. Y, cuando se trate de detentadores de hecho, la autoridad pública no tiene alternativa diferente a la de cumplir con su deber de ejercer las acciones previstas en el ordenamiento jurídico para obtener la restitución de los bienes de uso público al Estado, incluido todo lo que accede a ellos”. Subrayado fuera del texto.

Instrumentos legales para el ordenamiento territorial desactualizados de la realidad del territorio y usos

De acuerdo al artículo 9 de la Ley 388 de 1997 el Plan de Ordenamiento Territorial se define como un “conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”. Esta definición fue actualizada por el Ministerio de Vivienda en la Guía Metodológica 1, serie de planes de ordenamiento territorial, en donde la definición de los planes en referencia, de ahora en adelante POT, es ampliada y contempla no solo el desarrollo físico del territorio sino es usado como un instrumento de política que abarca acciones y políticas administrativas y de planeación física, que orientan el desarrollo del territorio municipal a corto, mediano y largo plazo y regulan la utilización, ocupación y transformación del espacio físico urbano con el establecimiento de los suelos rurales, urbanos y de expansión urbana (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2004).


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En este sentido la definición dada por el Ministerio de Vivienda posiciona el POT como un pacto social entre la población con su territorio y como un importante instrumento de la ordenación del territorio y de las políticas públicas para el desarrollo.

En el caso particular analizado, el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Marta D.T.C.H, fue aprobado bajo el acuerdo 005 de 200019, su vigencia era desde el 2000 hasta el 2009 y se fundamenta en la Ley 388/97, que invoca los principios de:

• “La función social y ecológica de la propiedad• La prevalencia del interés general sobre el particular, • La distribución equitativa de las cargas y los beneficios”

Este POT en su definición dispone de instrumentos para orientar el desarrollo territorial y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio público. Sin embargo como, se evidenció en el estudio, se anexaron documentos sin ningún valor vinculante por carecer del reconocimiento oficial de las entidades concernidas (Ministerio de Defensa, Armada Nacional ni DIMAR), a la par que como ya se indicó, el Consejo de Estado desconoce la competencia para realizar ese tipo de documentos, como lo el denominado “Censo de 1992”, y como también se mencionó en el análisis ambiental, este POT tiene un retraso en su actualización de siete años, y con el correr del tiempo se ha ido ajustando más a una realidad socio-política que a una biofísica y ecológica del territorio (Procuraduría General de la Nación, 2016).

Al no estar actualizado no hace una diferenciación sobre los tipos de suelo en el distrito (urbano, rural o de expansión urbana), que corresponda a la realidad territorial de la ciudad y de los usos que se pueden desarrollar allí con el establecimiento de dónde y qué es posible construir.

La no actualización en el POT ha llevado a la ciudad a construir sobre los predios objeto de la consultoría y los consolida como áreas residenciales que presentan características, servicios y tipologías relacionadas con el turismo y la recreación (Rivera, 2016). Esta situación, en un periodo de tiempo de 12 años (2002 – 2014), ha traído una transformación y degradación del capital natural (ecosistemas) significativa en, específico en el sector de Pozos Colorados, lo cual va en detrimento de la biodiversidad y del bienestar social (Procuraduría General de la Nación, 2016).

Por lo tanto, puede considerarse el inicio de un proceso judicial de nulidad del acto administrativo por medio del cual se adoptó el POT, como posible solución al problema planteado, o la pronta adopción de un nuevo POT, que garantice la protección, defensa y recuperación de los bienes de uso público.

19 Acuerdo 005 de 2000 “ Por medio del cual se expide SE EXPIDE el plan de ordenamiento territorial de Santa Marta “Jate Matuna” 2000- 2009”


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FACTORES DE RECURSOS Y CAPACIDADES

Muchos de los factores que impiden una adecuada protección de los bienes de uso público frente a las acciones de ocupación indebida están asociados a la falta de recursos legales, físicos, administrativos, presupuestales, técnicos y de otra índole que llevan a limitar la capacidad de los actores, impidiendo una adecuada intervención gubernamental. En este aparte también se revisan aquellos factores causales del problema asociado a las capacidades de los actores, en especial de aquellos institucionales que deben intervenir para la protección de los bienes de uso público en zonas de playa y bajamar.

Las principales restricciones de capacidades están asociadas a las competencias que tienen las autoridades para actuar en zonas de bien de uso público de playa y bajamar y la escasez de los recursos necesarios, en especial financieros y de personal experto.

Competencias Limitadas y Dispersas

Dentro de las dificultades que tienen las autoridades locales y la autoridad marítima, DIMAR, están la imposibilidad de tener una intervención integral del problema debido a que sus competencias legales no lo permiten. En los territorios que se consideran bienes de uso público se encuentran varias jurisdicciones que, al momento de integrar acciones de política, dificultan la coordinación, la acción oportuna y, en algunos casos, produce tensiones entre ellas.

Como se analizó, esto es producto de una falla institucional que aborda las zonas de playa y bajamar consideradas bienes de uso público desde distintas dimensiones jurídicas y que deriva en múltiples responsabilidades asignadas en distintas entidades, que en principio tienen diferentes funciones en el Estado. Esto lleva a que, si bien la problemática está centrada en los bienes públicos locales, ya existen competencias sobre ríos, playas y otros BUP donde hay varias autoridades de orden nacional, local y regional actuando de forma simultánea y, en numerosas oportunidades, inconexa.

De hecho esta multiplicidad de funciones también se observa al interior de las mismas localidades, donde varias secretarías se encargan de distintas dimensiones de la protección de los territorios considerados BUP, o ejercen variadas funciones y actividades sobre ellos.

Esta situación no pasa desapercibida para el Consejo de Estado, que ha sostenido que las competencias relacionadas con las playas y terrenos de bajamar están dispersas, observándose que en estas áreas actúan autoridades tan diversas como la DIMAR, los municipios, distritos y las Corporaciones Autónomas Regionales (Consejo de Estado, 2014).

Esta situación se agrava con las específicas competencias de las distintas autoridades, lo que lleva a que, necesariamente, deben confluir varias autoridades interviniendo el mismo territorio o actuando ante la misma situación, amenazando la atención integral que requiere la zona considera BUP.


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El estudio de la zona de pozos colorados ayuda a una mejor descripción de este factor causal. Durante el estudio se identificaron dos dimensiones en las cuales las limitaciones en competencias producen dificultades. Por un lado, se encuentran las limitaciones que tienen las autoridades encargadas de velar por la integridad de los bienes de uso público. Por otro lado, están las limitaciones que tienen las autoridades ambientales que tendrían competencia en la zona.

Para iniciar, es a la Dirección General Marítima y Portuaria la que le compete ejercer el control y garantizar la preservación de las playas y la riqueza marítima como parte de un legado común. Pero sin embargo, como se ha analizado, varias son las limitaciones que dicha entidad encuentra para ejercer ese control, entre ellas la delimitación de la zona de su jurisdicción y sus restricciones para la restitución de los bienes de uso público en zona de playa y bajamar.

Una de las principales restricciones que enfrenta la entidad y limita su capacidad de intervención es que, de acuerdo al artículo 2º del Decreto Ley 2324 de 1984, su jurisdicción se limita a una extensión de cincuenta (50) metros medidos desde la línea de la más alta marea hacia adentro, lo que dificulta su capacidad de protección de las playas y zonas de bajamar. Esto debido a que, en ocasiones, su jurisdicción no corresponde con la real dimensión del territorio a proteger, el cual responde a lógicas geomorfológicas mucho más dinámicas, tal y como lo reconoce el Consejo de Estado, el cual indica que las playas marítimas no están determinadas por medida métrica, sino por las características físicas del terreno. (Consejo de Estado, 2001).

La DIMAR está facultada por el Decreto 2324, para adelantar actuaciones administrativas respecto de las ocupaciones irregulares que detecte a través de sus capitanías de puerto; no obstante, no puede llevar a cabo las diligencias de restitución de los correspondientes bienes de uso público, sino que, por tratarse de una función de policía, debe acudir a los alcaldes, tal como lo señala el artículo 132 del Código Nacional de Policía.

Las decisiones sobre derechos que se pretendan hacer valer sobre bienes inmuebles que ocupen zonas de playa están asignadas por la ley a la Rama Judicial y en algunos casos al INCODER, hoy Agencia de Tierras.

Por otra parte, las autoridades locales también enfrentan una limitación importante de las competencias para desarrollar acciones de política en las zonas. Y aunque los municipios y distritos son los encargados de reglamentar los usos del suelo y proteger el espacio público, al momento de entrar a las zonas de playa y bajamar se encuentran con las competencias que sobre ellas tiene la DIMAR, dado que la misma Ley 388 de 1997 aclara que la autonomía municipal estará determinada por el carácter prevaleciente de las disposiciones dictadas por entidades de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias o de mayor jerarquía en materia de interés supramunicipal.

Por ejemplo, el artículo 15 de la Ley 768 de 2002, que le da vida al Distrito de Santa Marta, al hacer referencia a la competencia en materia de playa, le da la atribución al Distrito para otorgar permisos en relación con la ocupación de playas, con fines turísticos, culturales y recreativos; aunque estas atribuciones las puede ejercer únicamente previo concepto técnico favorable emanado de la DIMAR.


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De esta forma lo que en un primer momento no debería ser causal de problema si las competencias están bien definidas, lo empieza a ser al momento de requerirse de una adecuada articulación entre entidades, algo que no siempre se da, como pudo constatarse en las mesas de trabajo con las autoridades durante el estudio.

En cuanto a temas ambientales, también existe una limitación de competencias preocupante entre las autoridades ambientales que tienen jurisdicción en los territorios de playa y bajamar o que colindan con éstos. Particular interés existe en las limitadas competencias de las secretarías de ambiente de los municipios y las corporaciones autónomas regionales, que lleva a que áreas que en términos ecosistémicos son indivisibles, lo sean en cuanto a su administración.

Ejemplo de ello se da en relación a las competencias que tienen CORPAMAG y el DADMA en Santa Marta. Porque si bien es clara la normativa en definir como autoridad ambiental en zona de playa a las Corporaciones Autónomas Regionales, en armonía con el artículo 65 de la Ley 99 de 1993, la Corporación y el Distrito de Santa Marta deben promover, coordinar y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables. En éstos se deben definir componentes de zonificación ambiental, caracterización físico-biótica20, condiciones socieconómicas y culturales, inventario y caracterización de los recursos naturales renovables y ecosistemas, identificación de obras de estructura física e identificación de riesgos, amenazas y vulnerabilidad en el área de la zona (Congreso de Colombia, 1993). Sin embargo, esto no se da del todo, y la coordinación y articulación de estas dos entidades presenta dificultades en algunas áreas, en especial lo relacionado con manglares, de competencia de la Corporación Autónoma Regional, y en cuanto al manejo de cuencas hidrográficas, donde de acuerdo a la ubicación ambas autoridades tienen competencia.

Así, se evidencian problemas de coordinación y articulación para enfrentar problemas ambientales recurrentes en los territorios. En el estudio de caso fueron notorias las dificultades que existen en cuanto a la ejecución para la implementación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimiento que afectan las fuentes hídricas donde llegan los residuos, por ejemplo a los ríos Manzanares, Piedras y Gaira, y por un desconocimiento sobre las responsabilidades de cada uno (Alcaldía de Santa Marta, 2014). En este punto, es importante abordar que en congruencia con lo estipulado en la Ley 99 de 1993 si existen vertimientos que están afectando a Santa Marta, las cuencas y los ríos pero se generan fuera del Distrito, son de competencia de la Corporación Autónoma Regional de Magdalena-CORPAMAG-; y si los vertimientos se generan dentro del Distrito y afectan el ecosistema son de competencia del DADMA. Pero ante esta situación las autoridades quedan en discusiones sobre competencias que no permiten avanzar las acciones de gobierno.

Igualmente se evidencia que estas competencias limitadas en algunos casos producen tensiones porque no hay claridad en cuanto el alcance del mandato. Esto es especialmente palpable cuando se interroga sobre la intervención de la autoridad local y la nacional. Si bien la Constitución le brinda autonomía a los municipios para la gestión de sus intereses,

20 Caracterización geológica, geomorfológica, hidrológica, del clima, los ecosistemas y la biodiversidad


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y el ordenamiento del uso del suelo es uno de los principales mecanismos para ello, por norma, la delimitación de las playas y terrenos de bajamar es un asunto de interés nacional, asociado tanto a temas ambientales, económicos, como a la soberanía y consolidación de la autoridad de un Estado.

Para el Consejo de Estado, aunque es cierto que se debe propender por una armonía entre ambos, la relevancia de este tipo de bienes públicos propende por una mayor responsabilidad nacional, al desbordar esta responsabilidad pública las competencias puramente locales, dado que se requiere una capacidad de gestión, que muchos municipios no tienen, y de un criterio de gestión nacional. Aun así, los instrumentos de ordenamiento territorial, en control de los municipios, inciden mucho en la forma como se actúa en estas zonas de playa y bajamar, produciendo una evidente tensión.

Competencias de delimitación

Una de las causas centrales de la débil gobernanza de las zonas de playa y bajamar como bienes de uso público de la Nación, es que tal como se mencionó atrás, el Consejo de Estado, en su Concepto 2014 de 2014, verifica que no existe una autoridad nacional facultada para delimitar playas y terrenos de bajamar por medio de actos jurídicos de carácter general y con fuerza vinculante universal.

Esto es una causa relevante del problema porque sin una delimitación adecuada se dificulta la reordenación de competencias, la modernización de la normas y se dejan espacios de vacío jurídico y jurisdiccional que son aprovechados por los particulares para realizar ocupaciones indebidas.

Para el Consejo de Estado, en el concepto mencionado, dada las características geográficas de las playas, que por diversas causas naturales o antrópicas pueden variar de ubicación y extensión, resulta evidente que para definir con claridad la localización y superficie de una playa no basta solo con las definiciones generales de la ley, por técnicas y completas que sean. Es por ello que considera que, para dar certidumbre de qué lugar de las costas debe considerarse playa, se requiere de autoridades especializadas para que efectúen el alinderamiento de las zonas a definir, a partir de parámetros legales y valiéndose de instrumentos y métodos científicos idóneos.

Así, para el mismo Consejo de Estado, la actual situación de la legislación colombiana y de la asignación de competencias a las autoridades administrativas es insuficiente para que el Estado pueda realizar eficientemente la delimitación de playas. Esto, principalmente, porque existen numerosas disposiciones legales relativas a las playas y terrenos de bajamar que están desarticulados y asignan funciones y competencias a distintos organismos y entidades del Estado.

Así, se identifican cuatro distintas autoridades que tienen competencias relacionadas con la delimitación de playas marítimas y zonas de bajamar, a saber: (i) INCODER (hoy Agencia de tierras); (ii) DIMAR; (iii) los municipios y distritos, y (iv) La Nación.

Efectivamente la DIMAR tiene la potestad de delimitar bienes de uso público en zona de


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playa y bajamar, según lo establecido en el Decreto Ley 2324 de 1984, el Decreto 1512 del 2000 y 1561 del 2002, en orden a su función general de control sobre las construcciones y ocupaciones en los bienes de uso público bajo su jurisdicción.

Esta acción es particularmente relevante en aquellos casos ciertos o controvertibles de derechos particulares que sobre terrenos de playa o bajamar se aleguen. Pero esta acción de deslinde está limitada a casos específicos, en sectores determinados, y en función de adoptar una decisión concreta en cumplimiento de sus funciones legales, como evitar ocupaciones ilegales u otorgar permisos. En otros casos, sus funciones apoyan decisiones de otras autoridades administrativas o jurídicas, como en el caso de la sentencia del 6 de marzo de 2013 del Consejo de Estado, que aborda el asunto de ocupación de bienes considerados de uso público por parte del Hotel Hilton. En este caso, esta función de delimitación realizada por la DIMAR fue apoyada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Universidad de Cartagena.

Dentro de las competencias de la DIMAR, según el Decreto 5057 de 2009, se encuentra la elaboración de los mapas temáticos en áreas de su jurisdicción. Pero los mapas temáticos sólo son una delimitación vinculante para los funcionarios de dicha Entidad, al igual que para las personas que se encuentren directamente interesadas o afectadas con las actuaciones de la Entidad, y por ende su alcance es limitado para el objetivo de demarcación de los BUP.

Pero, de acuerdo al Consejo de Estado, ninguna de las disposiciones que establecen la estructura y las funciones de la DIMAR asigna a esta entidad, de forma expresa, competencias para efectuar deslinde general de las playas del país. De hecho, las funciones de delimitación cartográfica que tiene la DIMAR son de referencia experta y de apoyo técnico para otras autoridades del Estado, administrativas o judiciales para que puedan adoptar decisiones propias de las funciones legales de cada uno. Pero una demarcación general no tiene carácter vinculante.

En cuanto al INCODER (hoy Agencia de Tierras), sus competencias de delimitación están dadas por el Decreto Reglamentario 1465 de 2013, en donde definen como objeto del procedimiento de demarcación el deslinde de las tierras de propiedad de la Nación, incluyendo bienes de uso público como las playas marítimas para “delimitarlas de aquellas que le son colindanes”. De esa forma, y de acuerdo al Artículo 43 de dicho Decreto, la resolución que emita el INCODER delimitará el inmueble de propiedad de la Nación por su ubicación, área y linderos técnicos, deslindándolo así de los terrenos de propiedad particular.

Pero las competencias de esta entidad gubernamental son limitadas, dado, además, que se circunscriben a zonas rurales y no puede actuar en terrenos urbanos, por lo que sus procedimientos de deslinde no permiten una actuación integral en el asunto de delimitación de bienes de uso público, dado que no puede actuar en casos de ocupación indebida que se den en zonas urbanas, como ocurre en distintos municipios y distritos, y “supuestamente“ en la zona de Pozos Colorados en Santa Marta.

Por otra parte, los municipios tienen, por norma, la facultad de ordenar y regular el suelo bajo su jurisdicción. Esto incluye la protección del espacio público, entre el que se encuentra, de acuerdo a la Ley 388 de 1997, aquellas áreas necesarias para la preservación


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y conservación de las playas marinas y fluviales y los terrenos de bajamar.

Adicionalmente, dentro de sus competencias de ordenamiento, los municipios podrán definir las áreas que son suelo de protección, entendido dentro de la Ley 388 de 1997 como aquellas zonas que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública tiene restringida la posibilidad de urbanizarse. En ese sentido, las playas, como bienes de uso público, pueden ser consideradas suelos de protección, que podrán ser identificados y delimitados por los municipios dentro de sus POT, tanto en lo urbano como en lo rural.

Para reforzar este precepto, el Consejo de Estado, en su Concepto 2014 de 2014, recuerda que el artículo 43 de la Ley 1ª de 1991 extendió a todas las autoridades la prohibición que el artículo 177 del Decreto 2324 de 1984 le dio a la DIMAR de conceder permisos para la construcción de vivienda en playas marítimas21.

Capacidad administrativa, recursos financieros y técnicos

Como lo evidenció el Consejo de Estado, en su concepto 2014 de 2014, el tema de gestión de playas y zonas de bajamar no puede ser competencia de los municipios únicamente, entre otras razones porque no tienen la capacidad administrativa para afrontar tan importante tarea del Estado.

Entre otras razones, la débil capacidad administrativa está asociada con la falta de recursos financieros de estos municipios que en muchos casos son categoría 5 y 6, por lo que sus presupuestos son muy bajos, y dependen principalmente de las transferencias de la Nación, que vienen fuertemente condicionadas por Ley.

Aún en los casos en los que los municipios cuentan con recursos propios que podrían ser destinados a estas zonas para su protección, estos enfrentan dificultades administrativas e institucionales que impiden un mayor flujo de recursos. Este es el caso del Distrito de Santa Marta, identificado durante el estudio de caso. El Distrito tiene una fuente importante en la sobretasa ambiental, pero esta tiene que ser transferida a CORPAMAG, la cual no hace un retorno importante de dichos recursos en los requerimientos ambientales de la Ciudad. De hecho, la Administración manifestó en las mesas de trabajo que no es claro cómo la Corporación gestiona dichos recursos.

Además de las previsiones financieras, las autoridades locales tampoco cuentan con los recursos técnicos necesarios para tener una mejor comprensión del territorio de playas y zonas de bajamar. Los funcionarios de los gobiernos locales, en la mayoría de los casos, no cuentan con los insumos y conocimiento técnico necesario para enfrentar los retos de la protección integral de los bienes de uso público en playa y zonas de bajamar. Gran parte de estos están concentrados en las entidades del orden nacional como la DIMAR e INVEMAR.

21 Aunque es importante anotar, que el Consejo de Estado, en su concepto 2014 de 2014, aclara que las zonas de playa y terrenos de bajamar que son considerado bienes de uso público no tienen por qué coincidir exactamente con la delimitación de los suelos de protección en un POT, y estos últimos podrán tener un área menor o mayor que la de playas y terrenos de bajamar, según las valoraciones que haga el municipio.


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Esto tiene como consecuencia una profundización en las condiciones de información asimétrica en el escenario de gobierno de la política, que es aprovechada por parte de los particulares para lograr mantener sus procesos de ocupación del bien de uso público.

FACTORES DE ACCIONES E INTERACCIONES

Las distintas actuaciones de los actores y los tipos de interacción que se consolidan en la medida que el problema se acentúa hacen parte relevante en la estructura causal del problema de política analizado y muchas de ellas son el resultado de fallas institucionales, incapacidades o falta de recursos previamente descritas. Lo anterior configura cadenas causales que se consolidan en el tiempo y que se hace necesario abordar para solucionar la problemática de los BUP en playa y bajamar.

Es preciso reconocer que distintas actuaciones administrativas han profundizado la problemática y permitido una acelerada expansión de la ocupación de las playas y zonas de bajamar, al brindar la sensación de que el Estado no está en la capacidad de articular acciones efectivas, ni es de su interés la protección de estas zonas.

Al igual, distintas decisiones judiciales han promovido un reforzamiento de la trayectoria del problema en la medida que generan incentivos para la ocupación, lo que se analizó parcialmente en el aparte de factores institucionales. Porque, aunque no haya intencionalidad, proveen a los privados de instrumentos para solventar los intentos de recuperación que se hacen por parte de las autoridades.

Además de las acciones particulares de los organismos del Estado o los actores privados, la manera en que las distintas entidades se relacionan entre ellas ha derivado en un escenario de desarticulación y descoordinación que ha sido aprovechado por los particulares para evitar las consecuencias de la ocupación indebida.

Otro elemento relevante es el débil marco de gobernanza, resultado de la casi nula movilización ciudadana en la protección de las playas y las zonas de bajamar.

Actuaciones administrativas

Varias decisiones de autoridades han permitido las actuaciones de los privados en zonas de bien de uso público. De hecho se evidenció que muchas de las ocupaciones indebidas de bien de uso público están sustentadas en actos administrativos, a pesar de que, como lo manifiesta el Consejo de Estado, en concepto 2014 de 2014, estos actos administrativos pueden ser derogados, modificados o anulados, cuando sea evidente que vulneran preceptos constitucionales o son opuestos a la ley.

Los actos administrativos que derivan en licencias, permisos o concesiones, expresan una autoridad administrativa que busca dar autorización para que los particulares puedan desarrollar actividades específicas que están prohibidas o están permitidas, siempre y cuando cumplan con determinados requisitos y condiciones. En cuanto a bienes de uso público, estos hacen referencia a autorizaciones para la ocupación o uso exclusivo total o parcial del bien, salvo para vivienda; claro está, sin que implique cesión de propiedad.


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Dentro de ellas, la autorización de licencias de construcción o urbanísticas es una de las de mayor impacto para la situación problemática, ya que han dado pie a que varias ocupaciones indebidas justifiquen su situación en la existencia de una autorización de construcción brindada por autoridad competente.

Esto tiene como consecuencia que, ante la situación de ocupación, la autoridad responsable de la protección del espacio público se vea obligado a usar el camino de la solución jurídica para intentar la recuperación del bien de uso público, y así, irremediablemente, se alarga los tiempos de la solución, lo que claramente favorece al ocupante.

De acuerdo al Decreto 1469 de 2010, la “Licencia urbanística es la autorización previa para adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público …, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal competente, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o complementen, en los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) y en las leyes y demás disposiciones que expida el Gobierno Nacional”.

Se entiende que con la expedición de la licencia urbanística se ha certificado el cumplimiento de las normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo. Pero sin embargo, en relación a los BUP en zona de playa y bajamar, los factores institucionales revisados con anterioridad, como la falta de claridad jurídica, han conducido a que este proceso no se haya llevado a cabalidad en todos los casos.

En el estudio de caso de la zona de Pozos Colorados, y con base en los documentos aportados por las Curadurías y la Alcaldía, se determinó que el 42% de los predios analizados tienen licencia de construcción (Procuraduría General de la Nación, 2015). Determinándose que las mismas tienen como base el POT vigente en la ciudad de Santa Marta. Dentro de ese 42%, el estudio identificó cuatro licencias que mencionan explícitamente en su concepto que no incumplen las normas urbanísticas vigentes y no se encuentran en áreas impedidas para su desarrollo, mencionando en algunas de que las construcciones no se pueden objetar ni requieren de emisión de concepto técnico por parte de la DIMAR, lo cual, de acuerdo a los estudios de (Guzmán, 2016) y (Rivera, 2016) no corresponde a la situación encontrada en visita de campo, pues claramente ocupan zonas de playas y terrenos de bajamar.

Las justificaciones que se dan para estos actos administrativos se apoyan en el POT de la ciudad, haciendo mención que el Censo de Áreas de Bajamar, realizado por el Centro de Estudios Oceanográficos e Hidrográficos de 1992, adoptado por el POT de Santa Marta, según lo consigna el Acuerdo 5 de 2000, omitiendo los muchos pronunciamientos de la DIMAR en cuanto a que el Censo de Áreas de Bajamar realizado por el Centro de Estudios Oceanográficos e Hidrográficos de 1992, “no fue elaborado por directiva del Ministerio de Defensa Nacional, ni operativizado por la Armada Nacional, ni adoptado por resolución oficial de dicho Ministerio”, de manera que no constituye un acto administrativo de carácter general, ni el trazado técnico de los bienes de uso público; destacando que su objetivo era solamente estadístico, de manera que no se puede dar al mismo un alcance distinto.


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Pero, sólo una licencia de construcción, de las revisadas en el estudio de caso, emitida por la Curaduría No.2, indica que existe afectación en la jurisdicción de la DIMAR para la construcción del proyecto inmobiliario y que se da sobre una franja de 1.696 m2 de área del terreno.

Sin embargo, como la DIMAR ha recalcado en varias oportunidades (y se refuerza con el Concepto 2014 de 2014 del Consejo de Estado), los conceptos técnicos proferidos por dicha Entidad tienen una función de referencia experta y de apoyo técnico para otras autoridades del Estado, administrativas o judiciales que en ejercicio de sus competencias deban adoptar decisiones en materia de playas o terrenos de bajamar en casos específicos.

Por tanto, como se observa, la forma como la norma establece la expedición de licencias deja vacíos para conducir las actuaciones de las curadurías urbanas en cuanto a zonas de bienes de uso público en playa y bajamar.

Es importante también mencionar que la actuación administrativa de las Curadurías se dificulta por las barreras normativas y de claridad de competencias que existen alrededor de los temas de bien de uso público, y que en varias oportunidades han sido reconocidas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y las mismas entidades, tanto en el orden local como nacional.

Con todo, cuando el Curador tenga a su disposición elementos de juicio que le permitan inferir que la obra a licenciar se pretende construir sobre playas marítimas y terrenos de bajamar, y no solicite el concepto previo de que trata el numeral 3 del artículo 13 del Decreto 1469 de 2010, puede ser catalogada su decisión como reprochable (Rivera, 2016).

En este caso una mejor actuación de la DIMAR parece ser relevante. De acuerdo a Rivera (2016), si las competencias de la DIMAR se ejercen adecuadamente, se podría evitar la expedición de licencias urbanísticas sobre estos terrenos, dado que si la Entidad evidencia a tiempo el inicio del trámite, podría plantear sus objeciones al respecto, en los términos del artículo 30 del Decreto 1469 de 2010. Ello, desde luego, no exime de la responsabilidad de verificación que deben cumplir las Curadurías Urbanas.

Sin embargo, otro tipo de normas deben ser atendidas por las curadurías urbanas para dar su concepto, algunas de ellas al parecer desatendidas. En las mesas de trabajo realizadas con las autoridades de Santa Marta, las autoridades hacen mención que si bien las licencias pudieron ser aprobadas de acuerdo al POT, estas no tuvieron en cuenta normativas ambientales, que también tenían que tenerse presente. Lo que se hizo evidente en los predios estudiados, algunos de ellos en zona de manglar, tal como se constató en la visita de campo.

Por lo tanto, el otorgamiento de licencias hace parte de una cadena causal que se aúna a la falta de capacidad que tienen las Curadurías para definir sí efectivamente la construcción está en zona de bien de uso público, a la falta de claridad sobre los límites de las zonas de playa y baja mar y a la ausencia de comunicación entre las autoridades.

Con respecto a esto último, que va a ser analizado más a detalle en un posterior aparte del diagnóstico, en las mesas de trabajo, realizadas en la ciudad de Santa Marta, fue clara


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la falta de trabajo conjunto entre la Secretaría de Planeación y las Curadurías Urbanas. Mucho menos se encontró un diálogo de estas últimas con las autoridades ambientales.

La consecuencia de ello es que los privados inician obras amparados en la licencia, lo que dificulta las actuaciones de protección y hace más difícil la recuperación o restitución del bien, llevando a que se tenga que recurrir a procesos judiciales para garantizar su recuperación. Pero además, el avance de las obras constituye un importante impacto ambiental, que tendrá, posteriormente, costos elevados si se logra la recuperación.

Aunado a lo anterior, en algunas actuaciones administrativas revisadas en desarrollo del proyecto, no se evidenció que contaran con un completo estudio técnico, y en otras, adoleció de la debida notificación o de la identificación de los ocupantes, conculcando el derecho de la defensa; todo lo cual en última instancia va en detrimento de la actuación administrativa y con ello, de la restitución de los bienes de uso público

Decisiones judiciales

Dada la falta de claridad jurídica es posible y ha sucedido, que existan decisiones judiciales que pueden dificultar la protección y recuperación de los bienes de uso público en el país. En efecto, sin desconocer su validez, se llega a esta conclusión con soporte en los resultados de los estudios realizados y que lleva a identificar el impacto que tienen sobre la capacidad de gobierno sobre el problema.

Un caso representativo es la decisión judicial del Hotel Hilton. En este caso, aunque se determinó que se ocupó una playa por parte de un particular, lo que se dio fue más una medida de castigo y no una de protección o recuperación, al resolver que el particular ocupante restituyera con un predio de similares condiciones al ocupado en otro sector de la ciudad. Es decir, se compensa para atrás, al no ser posible conseguir un predio con las mismas especificaciones para que se dé una real compensación. De hecho, en este caso se observa cómo, a pesar de haber una solución judicial, realmente el problema de ocupación sigue, aunque se reconoce como ilegal.

Otros casos se asocian con uno de los tipos de inicio de tradición de los predios revisados con anterioridad en este capítulo: las declaraciones judiciales de pertenencia. Como ejemplo para explicar este punto está uno de los hallazgos realizados durante las indagaciones realizadas para el presente trabajo, y es el caso que se estudió por la Corte Constitucional en la Sentencia T-294/ 2004.

En ella, se hace una revisión de una tutela presentada por el Distrito de Cartagena para hacer frente a la decisión judicial tomada por el Juzgado 6º Civil del Circuito de Santa Marta, confirmada por el Tribunal Superior de Cartagena, en la cual declaraban la prescripción adquisitiva de dominio sobre un bien de uso público a favor de un particular, en la zona de Ciénaga de la Virgen, en la ciudad de Cartagena, con claro desconocimiento del carácter imprescriptible de este tipo de bienes.

Sin embargo, en este caso, la Corte Constitucional en la citada Sentencia T-294/2004, revocó las sentencias previas, amparando el debido proceso para la Nación para permitir


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a la ciudad de Cartagena presentar los recursos correspondientes. Gracias a ello, el Distrito logró amparar la imprescriptibilidad de los bienes de uso público.

De no ser por esta sentencia, la decisión judicial inicial hubiese beneficiado la ocupación, reflejando la amplia vulnerabilidad jurídica en la que se encuentran los bienes de uso público en el país. En este caso, el Distrito de Cartagena vio rechazada su pretensión en varias oportunidades, y sólo a través de una tutela pudo encausar la situación jurídica del bien.

Desarticulación entre autoridades

Uno de los factores recurrentes en los diagnósticos sobre la problemática que enfrentan los bienes de uso público es la poca coordinación entre autoridades. Algo que fue evidente durante el trabajo de campo en la ciudad de Santa Marta.

La deficiente coordinación y articulación se relaciona con la falta de claridad jurídica y las limitaciones de competencias que conducen a un escenario de gobierno débil para la protección de bienes de uso público. Esto se evidenció a través de la identificación de cortocircuitos en la comunicación entre las autoridades competentes al momento de que se diera un hecho de ocupación indebida; la falta de actividades conjuntas para intervención en las zonas, y la ausencia de planes de coordinación de competencias y responsabilidades.

En el caso del Comité de Playas, espacio para la coordinación interinstitucional para abordar el tema, durante las mesas de trabajo se constató que su actividad no es estable y no se ha logrado una institucionalización dentro del escenario de gobierno.

En las mesas de trabajo también se evidenciaron las dificultades de trabajo de las autoridades para enfrentar el problema. Afirma el Distrito que tienen dificultades para iniciar los procesos de restitución de forma oportuna porque, según ellos, la Dirección General Marítima - DIMAR es demorada en su accionar y entrega información incompleta; por ejemplo, no es clara ni precisa en la información de los predios, la referencia catastral y sus coordenadas, retrasando más los procesos. La DIMAR por su parte manifestó que el Distrito no estaba actuando con celeridad para iniciar los procesos de restitución que ellos informaban.

Lo anterior, expresa tensiones entre las distintas autoridades que dificultan el trabajo coordinado y que también son reflejo de las limitaciones que ocasiona la existencia de las competencias limitadas, dispersas y extrapoladas que existen en la legislación nacional para abordar la situación de los bienes de uso público.

A ello se suma la inexistencia de una política nacional para la gestión planificada y ordenada de playas y terrenos de bajamar, tal y como lo hace evidente el Consejo de Estado, en su concepto 2014, lo que se ahonda con la inexistencia de una autoridad o instancia superior de coordinación para todo lo relacionado con la administración, supervisión, reglamentación y control de las playas y terrenos de bajamar.

Para concluir, una de las desarticulaciones más relevantes que existen está entre las autoridades ambientales y aquellas encargadas de velar por los bienes de uso público como


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la DIMAR. Esto conlleva a intervenciones estatales que no reconocen la integralidad del bien, en muchos casos abordando los casos de ocupación como meros asuntos prediales, sin reconocer los daños ambientales y de afectación en la capacidad del ecosistema.

En el tema ambiental preocupan los pocos avances de la Política Nacional Ambiental para los Espacios Oceánicos y Zonas Costeras e Insulares (PNAOCI). De acuerdo con la evaluación de la política contratada por el DNP y el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, los avances en la conformación, consolidación y gestión de las zonas de gestión integral no han sido los esperados, y a pesar de que se ha avanzado en la sectorización de las costas colombianas, al contar con tres unidades integrales de planificación y ordenación ambiental del territorio, diez unidades ambientales costeras y unidades de manejo integrado, éstos no han sido consolidados al punto de que puedan servir como ejes de articulación institucional.

En la planeación del territorio, las políticas ambientales no son tenidas en cuenta con el nivel de importancia requerido y autoridades como el INVEMAR, que en el escenario de gobierno de los BUP en playa y bajamar juega un rol importante al suministrar información técnica, no son parte de participación constante en los procesos de protección de estas zonas, principalmente porque no son convocados por las autoridades competentes.

Se suma a esto, como se mencionó, que las Curadurías Urbanas tienen una muy baja interacción con las autoridades ambientales, y en muchos casos es necesario revisar las implicaciones que ha tenido esto en la forma como cumplen sus funciones y toman decisiones administrativas, que es evidente afectan la situación problemática.

Como conclusión de este punto, es fehaciente la desconexión entre la gestión ambiental y la gestión territorial, que queda consignada en los instrumentos de planeación como el POT, tal como se muestra en este análisis y en el análisis diagnóstico ambiental; pero que también es identificado por el Consejo de Estado, en su Concepto 2014 de 2014.

Por otra parte, la desarticulación también se presenta entre las autoridades locales y las del orden nacional, donde la comunicación no es estable, las políticas públicas existentes no hacen parte de los elementos orientadores de la acción en los territorios y se evidencia que hay pocos, inestables o nulos escenarios de interacción para tratar temas relacionados con problemáticas de playas y terrenos de bajamar.

Si bien han existido proyectos de articulación importantes, como el liderado por la PGN para la conformación de un Convenio Interinstitucional: “Convenio de Cooperación por la Recuperación de Bienes de Uso Público Indebidamente Ocupados en los Litorales Colombianos”, en el que varias entidades del orden nacional participaron activamente para la formación de política pública, éstos no han sido estables. Situación que dificulta la consolidación de un escenario de gobierno adecuado.

Los retos para la consolidación del marco de gobernanza son varios y pueden ser categorizados de acuerdo al escenario de gobernanza. En el escenario micro, la estabilidad del esquema de gobierno tiene enormes retos por cuenta de la poca claridad institucional que existe alrededor de los espacios de encuentro entre las comunidades, las autoridades locales y las nacionales.


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Por otra parte, en el escenario institucional, los retos se asocian al agente coordinador y a la multiplicidad de actores institucionales que se requieren para la implementación de la política pública. En este caso, la capacidad de coordinación y de articulación de los principales actores institucionales dificulta la consolidación de un liderazgo que oriente la acción de política.

La figura con la que funciona la Comisión Colombiana del Océano como órgano intersectorial de asesoría, consulta, planificación y coordinación del Gobierno Nacional, puede ser en un principio útil al configurar escenarios constantes de interacción de las entidades en el gobierno nacional para toma de decisiones de política. Sin embargo, en los escenarios de implementación, su capacidad de coordinación se ve mermada por las realidades administrativas de las entidades, las cuales tienen que responder a dinámicas internas de gestión para corresponder a los esfuerzos de coordinación.

Al igual, como se observó, muchas de las entidades no cuentan con los recursos o las capacidades para articularse de forma estable alrededor de un escenario de gobierno para la protección de los BUP en zonas de playa y bajamar. Algunas entidades, como la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, son de reciente conformación, por lo que hasta ahora están iniciando procesos de articulación con otras entidades como la DIMAR.

Actuaciones de actores privados

Las ocupaciones son realizadas en su mayoría por actores privados, que ven en la ocupación de playa una oportunidad económica importante. Esto último es fundamental, porque a diferencia de otro tipo de ocupación como la que acontece en el Pacífico, por ejemplo, la observada en el caso de pozos colorados tiene motivaciones esencialmente económicas y con importantes inversiones, que reflejan la capacidad financiera de los agentes privados.

Ilustración 16 Ocupación indebida

Las actuaciones de ocupación por parte de actores privados son un factor causal porque además de ser la acción problemática, generan un proceso de retroalimentación positiva del problema, que los economistas asocian a procesos de rendimientos crecientes, y que deriva en dinámicas de autoreforzamiento de la acción, en donde a medida que se generan ocupaciones y éstas son toleradas por el Estado, cada vez va a ser más fácil y rentable generar una nueva construcción en el mismo territorio; y así se va consolidando la tendencia, haciendo muy difícil el cambio de trayectoria en un futuro.

El escenario que permite el proceso de retroalimentación positiva viene dado por los factores institucionales mencionados, como la desactualización

de los instrumentos de planeación del territorio, que llevan a una mala gestión del suelo y de los ecosistemas; la desarticulación administrativa, que demora la reacción de las autoridades


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frente a las ocupaciones y conduce a que se dé una condición de regularidad a la inacción estatal; y la escasa capacidad administrativa para reaccionar ante la situaciones observadas.

El proceso de retroalimentación positiva se da porque, dado el escenario institucional presentado, los agentes generan expectativas más certeras de ganancia al realizar el acto ilegal de ocupación. Y es que, a medida que una ocupación logra consolidarse y no ser ni sancionada ni que retorne a una situación anterior, como mecanismo de recuperación, las expectativa del agente de la probabilidad de ser atrapado y, sobretodo, sancionado (asumir la perdida) disminuyen, haciendo que el beneficio neto esperado aumente y se aproxime al neto (es decir a la ganancia de ocupar y no tener que asumir ningún costo). Ante un aumento del beneficio neto esperado, y las demás variables constantes, aumenta la oferta total de individuos que quieran evadir la ley, agudizando la problemática.

Ilustración 17 Rendimientos crecientes de la ocupación (Fuente, DIMAR, 2016)

Esta conducta tiene serias consecuencias sobre la situación problemática. Además de que se genera una tendencia de ocupación, los impactos ambientales son importantes al producir una fragmentación y disección ecosistémica, como se analizó en el diagnóstico ambiental (ver, Saunders, Hobbs & Margules, 1991; Andrén 1994).

Usos y conflictos de uso

Como se observó, las zonas de playa y bajamar, al igual que el resto de territorios costeros, cumplen con múltiples funciones y están sujetos a distintos usos. Pero varias actividades humanas (muchas de ellas realizadas por fuera de la norma), vienen potenciando un marcado deterioro ambiental de los ecosistemas costeros. En muchas ocasiones, esos múltiples usos del territorio no son compatibles entre ellos y en algunos casos son hasta excluyentes, generándose así conflicto por uso y acceso (MinAmbiente, 2000).

En específico y como se evidenció en la Zona de Pozos Colorados, los usos económicos riñen entre sí y, también, con los usos ambientales. Para iniciar, como lo reseñó Guzmán (2016)


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en su estudio de condiciones sociales, el aumento de la actividad turística en la zona ha afectado el desarrollo de las actividades artesanales y tradicionales de pesca de una parte de la comunidad pescadora de Santa Marta. El uso de boyas por parte de los hoteles, entre otras medidas, genera afectaciones al modo de trabajo de dichas comunidades.

Al igual, el uso para turismo y vivienda en la zona ha tenido importantes impactos en las funciones ambientales, como lo reseña el informe ambiental de la Procuraduría General de la Nación, (2016), y que se expuso a detalle con anterioridad. En éste, se señala que las actividades antrópicas, en su calidad de disturbios, han generado una marcada pérdida tanto del capital natural como de los servicios ecosistémicos, debido a la acotación del hábitat y alteración de estructura ecosistémica que generan.

Por ejemplo, la pérdida y fragmentación del manglar en la zona de pozos colorados, ocasionada por la construcción del proyecto Cabo Tortuga, conduce a una disminución en la diversidad de especies presentes, reducción de la densidad y árboles de poca altura, que deriva en una afectación en la actividad pesquera de la zona afectada (MinAmbiente, 2000), lo que en definitiva es una disminución del servicio ecosistémico de la zona.

Ilustración 18 Imágenes de alteración de ecosistema y pérdida de capital natural en zona de pozos colorados

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OPCIONES DE POLÍTICA EXISTENTES

OPCIONES O ACCIONES DE POLÍTICA EXISTENTES

Sobre las playas y zonas de bajamar se materializan distintas intervenciones del Estado, algunas en forma de política pública y varias en otros tipos de intervenciones administrativas, mucho más rutinarias.

Entre las actuaciones administrativas, las más recurrentes son los procesos de restitución que deben llevar a cabo los mandatarios locales previa solicitud de la DIMAR. Y actualmente se han encontrado casos de concertación para la recuperación, como en el caso de pozos colorados.

En cuanto a políticas públicas, se da un escenario en donde convergen tres políticas que se consideran pertinentes para la creación de un Sistema Nacional de Manejo Integrado del Oceáno y Espacios Costeros, que articule los distintos órganos del Estado del ámbito nacional, regional y local; cuente con la participación de los actores socioeconómicos relevantes, y se logre una unidad institucional coordinada y armónica con la planeación, administración, seguimiento y evaluación necesarios.

En el presente aparte se realiza una exposición de las principales actuaciones administrativas y políticas públicas que actualmente se observan en el escenario de gobierno de la problemática de ocupación indebida de los bienes de uso público. Vale la pena aclarar que si bien las políticas inciden en la problemática, sus objetivos propenden por propósitos más integrales y no se enfocan en el asunto de la ocupación indebida de bienes de uso público, el cual es abordado como uno más de los temas a abordar para la protección de las playas.

Procesos de restitución

Los procesos de restitución son los procedimientos más tradicionales por los cuales se realiza intervención gubernamental para proteger los bienes de uso público en zonas de playa y bajamar. En términos legales, el Código Nacional de Policía, Ley 1355 de 1970, establece para los bienes de uso público una acción restitutoria que se ejerce por parte de los alcaldes, quienes deben dictar la correspondiente resolución. Esta debe cumplirse en un plazo no mayor de treinta días.

En el estudio de caso del sector de Pozos Colorados se identificaron doce procesos de restitución, como constan en el anexo 1, que fueron iniciados por solicitud de la


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DIMAR, al considerar dicha entidad que los inmuebles estaban ubicados en zona de bien de uso público.

Los procesos de restitución pueden tener dos vías de origen: oficiosamente, esto es, por iniciativa del mismo Estado, ya sea la Alcaldía, la DIMAR u otra entidad pública; o por una persona natural o jurídica de derecho privado. En todo caso, para dar comienzo a la actuación, es necesario comprobar que se trata de un bien de uso público, para lo cual el concepto técnico de la autoridad marítima resulta esencial.

Es de recordar que, por una vía, se encuentra la actuación de la DIMAR que tiene el deber de adelantar una investigación administrativa para determinar y sancionar a los responsables de las ocupaciones y construcciones sobre playas y terrenos de bajamar, cuando éstas no cuentan con su previa autorización.

A su vez, corresponde a las alcaldías, en su rol de autoridad de policía, dar las órdenes de restitución de los bienes de uso público indebidamente ocupados y hacerlas efectivas.

La alcaldía puede obrar sin que la DIMAR haya adelantado la investgación administrativa, como se indicado en otros acápites de este trabajo; sin embargo, el Consejo de Estado ha advertido cómo “La actuación administrativa de DIMAR, debidamente ejecutoriada, configura el medio procesal óptimo y eficaz para que el alcalde fundamente su decisión, en los términos exigidos por el artículo 132 del Decreto Ley 1355 de 1970” (Procuraduría General de la Nación, 2016, 41p).

Uno de los elementos importantes validados en el estudio de campo es que los procesos de restitución, independiente de la alternativa, se fortalecen en la medida que existe un papel activo de la comunidad, el cual es de gran importancia, en especial para las denuncias de invasión y acompañamiento en la defensa.

Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia (PNAOCI)

Para esta política, el problema se centra en que la tendencia en el uso costero ha estado marcada por intereses particulares que benefician a unos cuantos sectores, y no propende por un beneficio general. Un ejemplo de ello es el sector turístico, el cual se justifica por su rentabilidad a corto plazo, pero que no produce mayores beneficios ni crea mejoras en la calidad de vida de la población. Esta situación exhibe un crecimiento desordenado del turismo con contaminación en zonas fuertemente explotadas degradando los hábitats y zonas de pesca dado un deficiente manejo, monitoreo y vigilancia por parte del sector público.

Adicionalmente reconoce como uno de los principales problemas, la falta de coordinación entre las instituciones involucradas que crean duplicidad e inadecuada asignación de funciones y obstaculiza un manejo eficaz de los proyectos que se quieran realizar en las regiones.

La política es formulada en el marco conceptual de la gestión integrada de los ecosistemas. Esto implica reconocer la integración entre la naturaleza y la cultura. Así, la política hace


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énfasis en la necesidad de que el turismo se inserte en una estrategia más amplia, de desarrollo sostenible, que incorpore adecuadamente las visiones de las comunidades locales, y en la cual es esencial la coordinación entre las entidades del gobierno y estas para superar los conflictos de uso dentro del manejo de los recursos costeros.

Como objetivo central esta política propende por el desarrollo sostenible de los espacios oceánicos y las zonas costeras que permita mediante su manejo integrado contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la población colombiana, al desarrollo armónico de las actividades productivas y a la conservación y preservación de los ecosistemas y recursos marinos costeros (Ministerio del Medio Ambiente, 2000)

Este objetivo central se apoya en los objetivos generales orientados a incluir los ecosistemas marinos y costeros dentro del ordenamiento territorial de la Nación, reconociéndolos como parte integral y estratégica del territorio, para armonizar sus usos y las actividades que allí se realicen; establecer lineamientos ambientales para el desarrollo de actividades productivas que se desarrollen en los espacios oceánicos y las zonas costeras; adoptar medidas de conservación, rehabilitación y/o restauración de los ecosistemas marinos y costeros y sus recursos para preservar la diversidad biológica y garantizar la sostenibilidad de la oferta de bienes y prestación de servicios ambientales; proporcionar un ambiente marino y costero sano para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la población costera.

La política plantea diferentes escenarios para lograr un desarrollo sostenible en la región que involucre el turismo, el ambiente, la sostenibilidad de los sectores y armonizar a los diferentes actores en la política. Los escenarios incluyen estrategias que a su vez cuentan con metas, acciones y programas que deben llevar a cabo para dar cumplimiento a sus objetivos tanto principales como generales (Ver ilustración 3). Estas tienen como premisa el deterioro al que se han visto sometidos los ecosistemas a causa de las actividades humanas.

Ilustración 19 Escenarios PNAOCI


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De los distintos escenarios, el más relevante para el espacio de gobierno de la problemática de ocupación indebida de los bienes de uso público en zonas de playa y bajamar es el de Ordenamiento territorial ambiental. Este busca la inclusión de ecosistemas marinos y costeros dentro del Ordenamiento Territorial de la Nación, para que así puedan ser reconocidos como parte integral y estratégica del territorio. De esta forma se busca armonizar sus distintos posibles usos con las actividades que allí se realizan.

Este escenario se desarrolla a través de dos líneas estratégicas: La primera, establece las áreas marinas y costeras del pacífico y el Caribe como regiones integrales de planificación y ordenamiento ambiental territorial por medio de adopción y caracterización de unidades ambientales en cada una de ellas y la segunda, busca desarrollar proyectos pilotos de manejo y control integrado de zonas costeras en el ámbito local y regional como apoyo a los planes de ordenamiento territorial.

La primera línea parte de la problemática que ocasiona la no consideración de los espacios oceánicos dentro del ordenamiento territorial, como entornos que demandan atención especial por parte de la Nación al poseer un ambiente marino y terrestre adyacente con una débil regulación y seguimiento. Para la política esto desencadena poca armonía ambiental, planificación y ordenamiento territorial.

En este sentido, la estrategia debe incorporar los espacios oceánicos y zonas costeras nacionales en toda su extensión, convertirse en la base del Manejo Integrado de Zonas Costeras e Insulares y orientar la planeación del desarrollo integral de estas áreas que son de vital importancia para el mejoramiento socioeconómico de la región desde perspectivas democráticas y participativas.

En cuanto a la segunda línea estratégica identificando la influencia de los actores en el ordenamiento ambiental territorial debe producir ejemplos exitosos y concretos de las regiones costeras del país y las unidades ambientales oceánicas y costeras, que sirvan como prueba piloto que oriente el manejo sostenible y eficiente de las zonas. Las unidades ambientales permiten relaciones funcionales con los ecosistemas identificando características propias distintivas y condiciones de homogeneidad ambiental en fisionomía estructural así como la cantidad y calidad de los bienes y servicios que las zonas costeras proveen al país y las actividades que lo sostienen.

Las estrategias contempladas tienen como propósito establecer diferentes niveles o instancias claras dentro del proceso de administración de las zonas costeras con el fin de reducir las dispersiones entre tareas asignadas a los actores. Esto permite evaluaciones concisas sobre el estado de salud de los ecosistemas costeros, vida silvestre, biodiversidad, calidad ambiental e identificación y evaluación de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales públicas y privadas que ejercen influencia sobre fuentes potenciales de degradación de los recursos costeros. Finalmente, desde este escenario la política también busca que por medio de estos procesos, la población se convierta en un elemento integrador, estructurador de objetivos y se propicie la ordenación integrada y el desarrollo sostenible de los océanos y costas. De este modo, pretende garantizar ¿?????????


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Política Nacional del Océano y los Espacios Costeros (PNOEC)

La política busca ayudar en los objetivos de salvaguardar la soberanía e integridad del territorio marítimo nacional, establecer un ordenamiento marino-costero, preservar el medio ambiente y aprovechar de manera sostenible sus recursos naturales.

Para ello busca representar el océano como unidad de soporte de redes de personas, bienes y servicios, culturas, tradiciones y una estructura social característica que respondan a una organización estatal especial de acuerdo a su carácter de bien de uso público destinado al uso, goce y disfrute de todos los colombianos.

Esta política pública está contemplada para implementarse en tres escenarios: Asuntos Internacionales; Asuntos Intersectoriales, y Asuntos Científicos, Tecnológicos y de Innovación. En cuanto al primero, la política busca fortalecer el trabajo multidisciplinario e interinstitucional con el propósito de obtener resultados nacionales e internacionales que faciliten e incentiven el desarrollo marítimo y costero del país. Frente a los asuntos intersectoriales, se busca que el Estado cuente con una acción estratégica sobre su espacio marítimo que involucre temas de manejo ambiental, investigación, exploración y desarrollo económico sostenible, trasporte, soberanía, defensa, seguridad integral, ordenamiento territorial y protección del patrimonio histórico, cultural y natural del país. Por último, en referencia a los asuntos científicos, la política pretende fortalecer y apoyar las líneas estratégicas de investigación articuladas con la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e insulares de Colombia.

Ilustración 20 PNOEC

Como se observa en la ilustración… la PNOEC cuenta con cinco áreas temáticas que pretenden cubrir las distintas dimensiones de problemática que enfrentan los espacios oceánicos y las zonas costeras del país.

1. Desarrollo institucional

Con el fin de ejercer control sobre el mar y sus aguas jurisdiccionales el desarrollo


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institucional de la política se gestiona a través de la Armada Nacional y la Dirección General Marítima-DIMAR. El objetivo de las entidades será mantener la soberanía nacional del territorio, conservar la vigencia de las instituciones, garantizar el orden interno, la integridad territorial y coordinar a las entidades competentes del orden nacional, regional y local mediante el control a actividades marítimas. Esto le permite a la Nación ejercer control sobre las actividades marítimas contemplando la administración, conservación, protección y desarrollo de las zonas costeras con investigación científica que oriente la recreación y las actividades que se llevan a cabo en la zona.

2. Desarrollo económico

Para la política, parte importante de la consolidación del territorio costero está en lograr un adecuado desarrollo económico de las zonas. Para ello, el Estado debe gestionar los recursos pertinentes para la modernización y optimización de la infraestructura pública que brinde incentivos a la inversión pública y privada.

La actividad económica que se incentive debe garantizar un desarrollo sostenible y equilibrado, que evite el deterioro de los bienes de uso público y los recursos ambientales existentes.

3. Desarrollo territorial

La concepción de territorio resulta fundamental en la Política para una mejor gestión de los recursos disponibles en las zonas costeras y los océanos. Por ello, y dada la importancia de estos territorios, el Estado debe contribuir al manejo integrado de las zonas marino-costeras con las características y recursos ecológicos, socioeconómicos y culturales propios de cada región oceánica y costera del país.

Para lograr un fortalecimiento territorial, la gestión del Estado debe ser integral y realizarse a través de la participación y articulación de los entes regionales y locales. Esto implica una adecuada gestión, desarrollo, coordinación y control de acciones interinstitucionales en relación con las actividades realizadas en litorales y áreas marinas.

La definición del potencial de los territorios marino-costeros debe ser tenido en cuenta en la planeación de las regiones e incluirse como insumo en la planeación del desarrollo y en ordenamiento territorial. El aprovechamiento de estas zonas, garantizando la sostenibilidad de los ecosistemas, en definitiva resulta un gran aportante para el bienestar de los territorios, de acuerdo a la política.

4. Desarrollo del ambiente oceánico y costero

Colombia al ser considerado el país con la mayor diversidad biológica marina del continente americano debe promover la conservación de recursos y ecosistemas estratégicos, la biodiversidad marina, la calidad ambiental marina y control el cambio climático. Es por esto que, para la política, el desarrollo del ambiente oceánico y costero busca la gestión adecuada en la conservación y control de los recursos que permita al país mantener ambientes naturales, promueva y sostenga en el tiempo procesos ecológicos, sociales, económicos y culturales favorables al medio ambiente y funcionen como herramientas que mitiguen los riesgos del ambiente oceánico y marino por las ocupaciones ilegales o construcciones indebidas en las zonas.


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5. Desarrollo sociocultural

La política busca la generación de conciencia colectiva sobre la valorización de los bienes de uso público por medio de buenas prácticas y expresiones en centros urbanos y ámbitos rurales que trasciendan a los espacios costeros. Esto se concibe con la comprensión de componentes cognoscitivos que permitan saber y entender lo que son océanos y espacios costeros en la realidad geográfica, histórica, económica, social y cultural.

El desarrollo sociocultural estimula el aprendizaje marítimo en la población que permita a los mares y zonas costeras ser conocidos más allá de su realidad geográfica, histórica y cultural en una gran variedad de posibilidades productivas y de desarrollo de actividades económicas para que sea considerado realmente como una alternativa de desarrollo. En este sentido, se promueve la valorización del patrimonio cultural, cultura y educación marítima.

Política Sectorial de Playas Turísticas

Esta política tiene como objetivo principal consolidar la competitividad del producto turístico de playa en Colombia, con esquemas de coordinación institucional, planificación, recuperación y de ordenamiento de playas turísticas. Los esquemas deben incorporar calidad del turismo en las playas con el fin de lograr la preservación de los ambientes costeros y fomentar el respeto a las culturas locales.

Sus objetivos generales promueven la gestión integrada de playas turísticas, fortalecimiento de esquemas de integración existentes, recuperación de ecosistemas, prestación de servicios de seguridad integral y acción de protección integral. Los objetivos permitirán involucrar a las comunidades locales y lograr beneficios para ellos y los turistas en pro de buenas conductas que generan desarrollo sostenible en las playas.

Ilustración 21 Política de playas: lineamientos sectoriales


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El establecimiento de lineamientos de políticas permite la interacción y planeación estratégica del sector académico, sector turístico, policía, alcaldías y demás entidades que deben manifestar los problemas alrededor de las playas y crear soluciones eficientes desde sus competencias. Los lineamientos de la política poseen dos ejes que les otorgan sentido y coherencia a la hora de planificar sus objetivos y alcances: la calidad y sostenibilidad y la coordinación institucional.

El eje de calidad y sostenibilidad es el resultado de un proceso que implica la satisfacción de todas las necesidades, exigencias y expectativas legítimas del consumidor en materia de producto y servicio. Este proceso dado el continuo deterioro de las playas crea la necesidad de considerar la inclusión de comunidades locales en la preservación del medio ambiente y recursos marino-costeros como base para el desarrollo del turismo ligado a la sostenibilidad de las playas donde se entiendan los procesos biológicos y socio-culturales.

La coordinación institucional es un medio para la resolución de conflictos, el seguimiento y evaluación de programas y evitar la repetición de funciones entre actores. Este eje debe permitir la definición de instancias de coordinación institucional en materia de gestión de playas que permita su desarrollo bajo criterios de consenso y participación.

Lineamientos de política

1. Fortalecimiento de la gestión integrada en las playas turísticas colombianas

Ante la débil coordinación institucional en la gestión de playas este primer lineamiento busca propiciar el desarrollo de herramientas que permitan el progreso de gestión en el marco de una coordinación, planificación y cooperación institucional. El fortalecimiento de la gestión integrada se dará mediante la concertación y creación de comités locales para promover los inconvenientes de las playas como punto a tener en cuenta en la articulación de planes de ordenamiento territorial; consolidación de esquemas de concesión de playas mediante alianzas entre el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo-MINCIT- y la DIMAR; creación de planes de manejo integrado de playas turísticas (Plan Nacional de Desarrollo de Playas Turísticas de Colombia), y esquemas de administración comunitaria. Con estas acciones la línea busca participación, corresponsabilidad y concertación que permitan garantizar la protección de los bienes de uso público, el derecho a la recreación y la retribución del Estado.

2. Fortalecimiento de la calidad turística de las playas colombianas

El fortalecimiento de la calidad turística de las playas colombianas hace necesaria la mejora de los equipamientos (elementos higiénicos, salvamento, limpieza e información dentro de la playa). El proceso de mejora debe permitir a las regiones identificar las debilidades existentes en las playas y sus alrededores y generar un compromiso integrado de participación y armonización entre instituciones, comunidades costeras y empresa privada. El documento plantea una serie de acciones encaminadas a la mejora de la calidad turística donde impulsa la certificación de calidad turística como instrumento de sostenibilidad, promueve la implementación de buenas prácticas manufactureras (BPM), la formalización de actividades económicas que se desarrollan en las playas a través de


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modelos que optimicen flujos financieros y aseguren la sostenibilidad del negocio turístico, planes de divulgación por medio de institucionalización de campañas, programas locales, planes de acción conjunto entre el MINCIT y los municipios y puntos de información turística que conste con una guía de señalización e interpretación.

3. Fortalecimiento de la vigilancia y seguridad en los destinos de playa

Esta política considera la seguridad como componente fundamental para la competitividad del turismo, su organización y cooperación de acciones debe incorporar el programa de Consejos de Seguridad Turística con el fin de identificar problemas y falencias en materia de seguridad, reforzar programas como civiplayas e involucrar a toda la comunidad (administraciones municipales y distritales, academia, comunidad, empresarios turísticos, comerciantes, entre otros).

4. Protección ambiental de las playas turísticas

Debe propender por la realización de acciones interinstitucionales que permitan definir estrategias de actuación en pro de la conservación de la calidad del agua y arena teniendo en cuenta procesos como la erosión costera que se presenta como una amenaza para el borde costero colombiano. Las acciones encaminadas a la protección ambiental de playas turísticas se concentran en proyectos, planes de gestión encaminadas a establecer acciones conjuntas con campañas de sensibilización ciudadana y coordinación interinstitucional para la protección de cuencas, mejorar las condiciones ambientales y ecológicas de los afluentes, mejora en la calidad de las aguas marinas en especial en ecosistemas frágiles y estratégicos como manglares, arrecifes coralinos pastos marinos, dunas, entre otros.

Política Nacional del Espacio Público


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La política Nacional del Espacio Público inicia en medio de la estrategia “Construir ciudades amables” para visión Colombia 2019 y la estrategia del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Vivienda y ciudades amables”. Dado el crecimiento acelerado de las ciudades y la dificultad para controlar los procesos de urbanización que no ha generado condiciones adecuadas en la provisión de espacio público. Se quiere con esta política, “lograr una sociedad más justa y con mayores oportunidades para la consolidación de un espacio público accesible, adecuado y suficiente para la totalidad de los ciudadanos.” (Departamento Nacional de Planeación, 2012).

Esta busca garantizar la inclusión de una política específica del espacio público a los Planes de Ordenamiento Territorial, los planes maestros, planes municipales o distritales y directamente en Planes Especiales de Manejo y Protección.

Para ello, la Política se plantea como objetivos específicos, una mejora en la capacidad adminitrativa y financiera de los gobiernos locales, para mejorar la gestión y planeación del espacio público.

Mediante el plan de acción y las estrategias el documento permitirá que se articulen políticas y acciones sectoriales que priorice la identificación, ejecución, manteniemiento y sosteniblidad de obras o proyectos en espacio público y un marco regulatorio y de estándares que garantice el acceso de toda la población a los espacios público así como su uso y disfrute.

Para ello, cuenta con un conjunto de estrategias que buscan desarrollar capacidades locales para el buen gobierno del espacio público y consolidar el espacio público como articulador del ordenamiento territorial, a la vez que se garantiza la financiación para la intervención.

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RECOMENDACIONES PARA LA RECUPERACIÓN DE BIENES DE

USO PÚBLICO AFECTADOS POR OCUPACIÓN INDEBIDA

Como se observó, hay importantes retos para lograr una adecuada recuperación de los bienes de uso público en las zonas de playa y bajamar. Por eso, es urgente una seria intervención. La situación ha empeorado progresivamente y, si se mantiene, es evidente que la condición de la zona empeorará. Más aún, las playas y zonas de bajamar en el país se enfrentan a una realidad crítica, que de no ser contenida implicará el deterioro de muchos de estos territorios.

Tanto en materia jurídica, como de acciones de política se requieren ingentes esfuerzos para lograr una actuación del Estado eficaz para contener la problemática y realizar procesos de recuperación de las zonas afectadas.

Este aparte del documento tiene como propósito realizar una serie de recomendaciones para una mejor orientación de la acción de política pública requerida para enfrentar la situación y permitir una real y efectiva recuperación, al igual que una adecuada protección de las zonas de playa y bajamar consideras bienes de uso público. En ese sentido, se orientan recomendaciones alrededor de la dimensión jurídica; y en cuanto a políticas en la intervención y comprensión del problema, las acciones de política y el escenario de gobernanza.

Es importante, antes de iniciar la serie de recomendaciones, recordar que el objetivo de las mismas no es indicar a las autoridades competentes qué hacer ante la situación, ni cogobernar sobre el tema, sino ayudar a configurar una mejor estrategia, brindando mayor información y conocimiento tanto del flujo del problema como el de la soluciones.

RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

Ante la situación causal identificada varias son las acciones de política a realizar. Para empezar, si se quiere mejorar la intervención se requiere la consolidación de un escenario de gobierno más robusto, apoyado en una estructura de gobernanza que permita una mejor articulación y cooperación de los actores clave, tanto del orden nacional, regional y local, así como con el empoderamiento de las comunidades y la ciudadanía.


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Recomendaciones para un mejor abordaje del problema

Definición e institucionalización de los usos de los BUP en zonas de playa y bajamar

Una protección adecuada tiene como inicio el reconocimiento del valor del bien a proteger. En la medida que los mandatarios locales, regionales y el Gobierno Nacional tengan en claro el valor que estos territorios tienen para el proyecto de Nación y la visión de desarrollo, la necesidad de su protección y el tipo de manejo que se requiere serán mucho más palpables.

Para ello, es necesario que en los momentos de planeación del territorio se defina el tipo de usos que se quiere dar a las zonas de playa y bajamar. Cómo se observó en el documento, estos espacios pueden tener múltiples funciones en distintas dimensiones de la actividad humana. Las dimensiones económica, ambiental, cultural y de soberanía tienen que ser articuladas de forma armoniosa al momento de definir los usos a que se destinarán estos territorios.

Dentro de los usos se deben promover aquellos que realcen la condición de espacio público y permitan una mayor apropiación ciudadana, estos en desmedro de aquellos que promueven los usos privados. Los espacios públicos pueden ser gestionados, para su cuidado, promoción y conservación. Tanto los parques o zonas naturales como las playas pueden ser aprovechados por los ciudadanos a través de eventos liderados por las autoridades locales.

Por tanto, para la definición de los usos de estos territorios, se requiere de una amplia participación de la comunidad y de todos aquellos actores interesados. Una sana discusión pública es el principio de la configuración de una adecuada estrategia de política.

Los usos definidos deben garantizar la integralidad del territorio y su sostenibilidad. Para ello es importante que en los instrumentos de planeación y de política pública queden expresados y definidos estos usos. Uno de los instrumentos que pueden ser empleados y que contempla la PNOEC es el Plan Director de Costas, a cargo de la DIMAR, con el que se pretende garantizar una explotación sostenible de los ecosistemas. Pero también es central emplear el POT como herramienta de institucionalización de los usos definidos.

Por último, si los usos tienden a privilegiar un beneficio privado, se debería contemplar una mayor compensación al Estado. Pueden ser un buen ejemplo propuestas como la planteada en la propuesta de ley denominada “Ley de Costas”, que contempla las retribuciones económicas por las concesiones autorizadas.

Mejorar la delimitación e información técnica acerca de las zonas de playa y bajamar

En asocio con la explicitud de los usos y, de hecho, para una mejor definición de ellos, se requiere del mejoramiento técnico de la información con que cuentan las autoridades


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acerca de las características y delimitaciones de las zonas de playa y bajamar que son BUP.

Como se identificó, uno de los nudos críticos del problema es la falta de claridad en cuanto la definición y delimitación de las zonas que son consideras BUP. De esta falta de precisión se han aprovechado muchos actores privados para entorpecer los procesos de recuperación.

Es por ello que urge mejorar la información técnica en cuanto a las características de estas zonas y su delimitación. Por ello, acogiendo la recomendación del Consejo de Estado, deberá expedirse la ley que defina las competencias y responsabilidades para la realización de un censo de las playas y zonas de bajamar jurídica y técnicamente legítimo, como compromiso nacional de base para el desarrollo de una política para su protección. Pero también, si ese esfuerzo es realizado, las acciones de política deberían proveer los protocolos necesarios para definir su actualización y alcance.

Por su parte, las administraciones locales y regionales pueden apoyar este esfuerzo con estudios a detalle de las condiciones geográficas, ecosistémicas, económicas y sociales de estas áreas que permitan tener un mejor conocimiento de las mismas.

Comprensión integral del BUP en zona de playa y bajamar

La protección de los bienes de uso público del dominio marino-costero pasa por su comprensión como unos territorios integrales, que son definidos por la interacción de sus componentes ambientales y humanos. Además, el derecho al disfrute de los bienes de uso público va de la mano con el derecho que todas las personas tienen a gozar de un ambiente sano. Esto es algo que sólo resultará posible cuando se proteja el ecosistema marino, las zonas costeras y la biodiversidad. Por lo tanto, “Los bienes de uso público del dominio marino-costero no pueden desasociarse del ambiente en el cual se encuentran, por lo tanto, no los separa sino que los correlaciona directamente” (Ramos & Guerrero, 2010, 35p).

Es por ello que un elemento central para fortalecer la acción del Estado y, en especial, de los mandatarios locales, en la protección y recuperación de los bienes de uso público, es la comprensión integral del territorio costero considerado bien de uso público.

Esto implica reconocer que la configuración de la identidad y delimitación territorial de los espacios costeros en playa y zonas de bajamar a considerar como bienes de uso público depende de su constitución sistémica producto de la forma como se relacionan sus distintas características geográficas, ambientales, sociales, culturales, jurídicas y hasta históricas.

Abordar de forma parcial, ya sea espacial o dimensional, este territorio lleva a una inadecuada protección del bien y su disfrute colectivo. Sucede así cuando se aborda el problema de ocupación por predios, desconociendo su integralidad ecosistémica; o desde una única dimensión, cuando se entiende como un asunto de delimitación geográfica o catastral, desconociendo la relevancia de los servicios ambientales y de los impactos de la ocupación en el medioambiente, que claramente fueron expuestos en el diagnóstico del presente análisis. Al igual, este abordaje unidimensional comúnmente lleva a desconocer los distintos servicios sociales, de soberanía, culturales y ambientales que tienen estos territorios, enfocándose solamente en los servicios económicos, principalmente asociados a la actividad turística.


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El desconocimiento de la integralidad ecosistémica de las playas marinas, hacen olvidar el doble carácter que poseen, como bienes de la Nación del dominio público marino costero y como ecosistemas estratégicos, lo que ha facilitado su destrucción y llevado a una reducción considerable como resultado del turismo costero sin planificación, los desarrollos residenciales, las ocupaciones y las apropiaciones indebidas (Ramos & Guerrero, 2010).

De ahí, la trascedencia del llamado que hace la Procuraduría General de la Nación a las entidades competentes y a la comunidad para recuperar el reconocimiento integral de estos territorios para una acción de gestión integral costera que lleve a un desarrollo sostenible y un aprovechamiento colectivo garante de sus condiciones naturales, institucionales y económicas.

Recomendaciones para estructurar soluciones de política efectivas

Diseño de planes integrales de recuperación de los bienes de uso público en zonas de playa y terrenos de bajamar y reintegro a la Nación de los inmuebles construidos.

La comprensión integral de los territorios marino-costeros que componen el tipo de BUP analizado en el presente documento requiere de planes integrales de gestión, desarrollo y protección. De esta forma los planes de manejo integral propuestos por la PNAOCI se convierten en una herramienta útil para la intervención en este tipo de territorios.

En procura de coordinación de los esfuerzos estatales, el empleo de este instrumento de planeación puede ser de gran relevancia. Independiente de ello, es fundamental que el plan reconozca los distintos tipos de servicios que pueda proveer el territorio para definir el tipo de manejo.

Una parte muy sensible, pero que resulta fundamental para contener el problema y garantizar la sostenibilidad de la solución en el mediano y largo plazo, es la planeación para el reintegro a la Nación de los inmuebles ahí ubicados o, en su defecto, la definición de las condiciones de uso y usufructo de los privados, siempre y cuando se reconozca la propiedad de la Nación sobre las playas y terrenos de bajamar.

La necesidad de la planeación en este punto es garantizar la restitución integral del bien, coherente con el plan de gestión ambiental y los nuevos usos definidos. Pero también está la necesidad de cumplir con los requerimientos de la jurisprudencia y permitir procesos restitutivos, a donde hubiera lugar, que garanticen el debido proceso y el respeto a los derechos fundamentales de las personas que han realizado procesos de ocupación.

Es de especial criticidad la definición de la ruta de acción con respecto a aquellos ocupantes que hacen uso de zonas de bienes de uso público en BUP para vivienda. Esto porque tal condición es flagrantemente violatorio de toda normativa respecto al tema, además de ser la condición que más vulneración de los derechos colectivos genera.


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Permitir el uso de zonas de playa y bajamar además de ser violatorio de la constitución y la ley, como tan detalladamente se expuso en el presente diagnóstico y demás documentos del estudio, es una refrendación de la injustica y la inequidad. Si se permite, así sea de forma parcial (es decir a unos pocos-actuales habitantes), la apropiación de hecho y para disfrute particular de un bien que es de todos y, ante el cual, el Estado debe garantizar su protección y mejor provecho general, conllevará a que un bien de uso público se vuelva de hecho en un bien exclusivo.

Esto implica que, permitir el uso de vivienda a algunos además de atentar con la recuperación integral, fortalecería el proceso de autoreforzamiento del problema al convertir el territorio en exclusivo, generando mayores incentivos para que otros intenten lograr la misma condición, al elevar considerablemente el valor de los predios, sometiendo a gran presión los procesos de conservación que trate de impulsar el Estado.

Es por ello que se considera que cualquier escenario de planeación sin la definición del uso y situación futura de los bienes inmuebles sería una solución inestable, que tendría un alto riesgo de perpetuar y extender la problemática. Al igual, cualquier situación que avale, sin ser su derecho, la condición de apropiación de los territorios considerados BUP, no es recomendable y, a todas luces, perjudicial; además de ser una inadecuada señal para la sociedad. En este punto es importante referenciar al Consejo de Estado, quien en el Concepto 1682 de 2005, recuerda que dado que las playas y los terrenos de bajamar están afectados al uso público y a la defensa del territorio, y por lo tanto, a las razones supremas de los intereses públicos y colectivos no hay motivos suficientes para su desafectación.

Si existieren casos en que pudiera considerarse un régimen de transición, tendría que estar encaminado a la formalización de la ocupación de los bienes de acuerdo al régimen jurídico aplicable. Esto implicaría que quienes hoy ocupan playas y terrenos de bajamar tramiten ante la DIMAR la concesión correspondiente, para que puedan adaptar su uso a los legalmente permitidos, por un periodo que les permita adaptarse a la nueva situación, para luego revertir a la Nación los bienes de uso público, con los elementos que le acceden.

De esta forma, los procesos de planeación deben garantizar la estrategia de concertación y ejecución de la autoridad necesarias para afianzar la protección, recuperación y conservación integral de las zonas. La finalidad de la planeación es logar una efectiva retoma por parte del Estado de estos bienes de uso público, garantizando el debido proceso y el derecho de defensa. Acá es válido recordar que si bien el principio de confianza legítima vela por que se den procesos de recuperación garantes, en los casos a que haya lugar, no legítima la condición de ocupación ilegal ni impide la recuperación.

El presente estudio no recomienda soluciones parciales de recuperación o contención del bien de uso público. De este modo, procesos de desafectación, titulación al Estado de zonas no ocupadas, entre otros, no son recomendables al atentar con la recuperación integral, el reconocimiento de la unidad ecosistémica de la playa y, además, ser contradictorio a los propósitos jurídicos de un bien de uso público.

Lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que competen a las distintas autoridades, en especial a la Dirección General Marítima


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DIMAR y a las alcaldías, para iniciar las acciones administrativas o judiciales pertinentes para la recuperación de estos bienes.

Diseño de una estrategia jurídica de defensa de la propiedad de la Nación

Dado el anterior punto, y al realizarse la restitución tanto por vías administrativas y jurídicas, sujetas a la posibilidad de reclamación, se requiere de la conformación de una estrategia jurídica que permita enfrentar las disputas legales a los que se verán avocados los procesos.

Entre los elementos centrales que debe garantizar esta estrategia jurídica es un mayor rigor al momento de la oposición al principio de confianza legítima que alegan los ocupantes y que por falta de profundización en los análisis, ha resultado ser un apremio institucional muy relevante que impide la efectiva protección de los bienes de uso público. Esdto implica la adecuada verificación de los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para su materialización.

Igualmente, esta estrategia jurídica debe propender por mayor celeridad, efectividad y cumplimiento de las medidas cautelares. Promoviendo su aplicación oportuna y la severidad de la sanción ante su incumplimiento e irrespeto.

Por último, la estrategia jurídica debe facilitar una efectiva y abreviada restitución del territorio a la Nación, evitando dilaciones que lleven a la inaplicabilidad de cualquier medida. Tiempos como los observados, de hasta 30 años, no permiten de ningún modo la adecuada recuperación. Al igual, la estrategia debe evitar soluciones distintas a la reintegración del territorio afectado a la Nación, como aquellos asociados a la compensación o similares.

Articulación entre la gestión territorial y la gestión ambiental

Son los bienes de uso público en territorios marino-costeros el mejor ejemplo de la necesidad de una articulación entre la planeación de los usos del suelo y la gestión ambiental. Como se observó en el caso estudiado, la característica de estos territorios de ser, a la vez, bienes de interés general y zonas ecosistémicas estratégicas requieren de una planeación integrada de estas dimensiones.

Es por ello que urge la articulación de las políticas ambientales con las políticas de gestión territorial, en donde los instrumentos de planeación territorial como el POT, los planes zonales, entre otros, incorporen los criterios y principios ambientales para la ordenación del territorio. Es decir, se debe avanzar en lo planteado en las políticas públicas Nacionales, en específico, lo indicado por la PNOEC para incluir lineamientos de MIZC en los procesos de desarrollo territorial.

Pero lo más relevante en este punto es tener en cuenta en las actualizaciones de los POT las indicaciones de planeación ambiental. En específico, en el que caso en que existan, lo


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dispuesto en los planes de ordenación y manejo integrado de las unidades ambientales costeras (POMIUAC), de acuerdo al Decreto 1120 de 201322.

También es importante que los POT sirvan como instrumentos de protección de los Bienes de Uso Público. Así, dicha articulación debe propender la protección de estos territorios como lo ordena la Constitución a todas las autoridades. Un buen ejemplo de cómo realizar esto es la recomendación que realiza el Consejo de Estado de incorporar en los POT las zonas de playa y bajamar consideradas BUP como suelos de protección.

La inclusión en el POT de los BUP en zona de playa y bajamar también implica, su correcta delimitación, la regulación de uso y ocupación y la incorporación al sistema de espacio público, recordando que son un elemento constitutivo del espacio público de cualquier ciudad costera.

Y en la misma dirección, realizar las revisiones correspondientes a fin de retirar de ellos todas las acciones que lleven a la violación del artículo 63 de la Constitución Política, puesto que no sólo están permitiendo y prohijando la violación de los derechos colectivos sino facilitando, cuando no, promoviendo el detrimento patrimonial de la Nación.

Recomendaciones para un mejor escenario de gobierno y esquema de gobernanza

Unificación de la autoridad en zonas de playa y bajamar

Uno de los nudos críticos está asociado a la desarticulación entre las autoridades competentes para velar por la protección de los bienes de uso público en territorios marino-costeros, condición que se ahonda con la falta de claridad jurídica sobre las competencias y la limitada y dispersa capacidad de los actores para intervenir.

22 Los POMIUAC se constituyen en norma de superior jerarquía y determinante ambiental para la elaboración de los POT.


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Es por ello que se da la necesidad de contar con una autoridad unificada que vele por la protección de las playas y zonas de bajamar. Y aunque el reto es complejo, un proyecto de ley podría constituir un cuerpo colegiado, tipo consejo para la protección de bienes de uso público, en donde las distintas autoridades competentes tengan asiento y capacidad de decisión.

Es importante retomar lo planteado por el Consejo de Estado, en cuanto a la importancia y relevancia de estas zonas y la complejidad de su gestión, para que sea el orden nacional el encargado de fungir como autoridad en estos territorios. Es por ello que se recomienda un cuerpo colegiado que permita cabida a las autoridades locales y regionales, pero bajo dirección del gobierno central para la gestión de estas zonas de BUP. Por tal motivo, la figura de agencia no sería la más recomendable porque promueve la desarticulación, atenta contra la descentralización y autonomía de los territorios y mantiene las tensiones suscitadas entre las competencias.

Este escenario, además de permitir la participación de las autoridades competentes, deberían tener la intervención de las autoridades ambientales, las entidades técnicas y aquellos ministerios con materias afines en estas zonas como el de industria, comercio y turismo.

Mejoras en la articulación y capacidades de las Entidades

De modo independiente, pero complementario, a la necesidad de una sola autoridad para la gestión de los BUP, está la configuración de un escenario de gobernanza más estable que permita una mayor articulación y coordinación de las entidades tanto nacionales, como regionales y locales.

La consolidación de los Comités de Bienes de Uso Público puede ser una medida que en el corto plazo ayude a este propósito. Pero para ello, estas mesas deben ser ampliadas en cuanto a participación y agenda. Esto debido a que para su fortalecimiento, se requiere la comprensión integral de los bienes de uso público, en especial de aquellos en zonas de playa y bajamar. Por lo que todas las entidades relevantes, de constante incidencia en el escenario de la política, deben tener la posibilidad de expresar sus posiciones y conceptos.

Los Comités de Manejo Integrado de Zonas Costeras, MIZC, promovidos por la PNAOCI, también son un muy buen referente de espacios que permitan una mejor gobernanza en procura de más adecuadas dinámicas de trabajo conjunto. A pesar de ser limitadas a la dimensión ambiental, son una estructura de gobierno coherente que responde a unos lineamientos de política. Sin embargo, como estructuras de gobierno son débiles, cuentan con muy pocos instrumentos de apoyo a su gestión y dependen de las dinámicas internas de las entidades de forma importante (aspectos a tener en cuenta como apremios para el fortalecimiento de la articulación en materia de BUP).

Pero además, los puntos a discutir deben ser ampliados, para que de igual modo se exprese la integralidad ecosistémica y territorial del bien y el trabajo de las mesas no se reduzca a una discusión sobre la situación de predios, sino que trascienda y vaya a la definición de usos y gestión del territorio.

Aunado a lo anterior, es importante que el Sistema Nacional Ambiental - SINA y la Institucionalidad Colombiana generen o establezcan sinergias permanentes que permitan


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una correcta gestión y planificación del territorio, y de los ecosistemas que tiene el país, en aras de proteger y conservar de manera integral y holística los bienes y servicios ambientales que éstos proveen (PGN,2016).

En específico, para una mejor articulación y coordinación de las entidades es necesario que los escenarios de encuentro ayuden a definir las necesidades de cooperación e interdependencia. Las entidades requieren precisar, requerimientos de transmisión y difusión de información, canales de comunicación, escenarios de articulación de funciones y actividades y, por último, estrategias de acción e intervención conjunta.

De igual forma, el país requiere que el Sistema Nacional Ambiental - SINA, pueda adelantar las funciones que legalmente (Ley 99/1993) le fueron asignadas, sin las carencias administrativas y económicas a las cuales hoy se ve sometido, ya que dichas insuficiencias no le permiten funcionar de manera adecuada, lo que conlleva a una precaria administración de los recursos naturales por parte de las instituciones que lo conforman (PGN,2016).

Empoderamiento de la comunidad y la ciudadanía para la vigilancia y protección de BUP

El fortalecimiento de la estructura de gobierno para la protección y manejo de los bienes de uso público en zonas de playa y bajamar es también uno de los requisitos para una acción más efectiva del Estado. Pero, en definitiva, esto va más allá del fortalecimiento institucional y una mejor articulación entre las entidades del Estado. Se requiere de una inclusión de la ciudadanía y los actores de la sociedad civil que tengan interés en la protección de las playas. En este sentido, se hace un llamado al fortalecimiento de la gobernanza, donde se debe promover una real interacción entre sociedad civil y gobierno.

Dada la debilidad organizacional de la ciudadanía, dentro de las acciones de política se debe contemplar los recursos e instrumentos necesarios para fortalecer su empoderamiento y capacidad de acción. La mejor defensa contra los intereses personales es una activa participación de la comunidad en pro del interés general.

En este punto es importante recalcar la importancia que tiene una adecuada definición de los espacios y reglas de participación. Garantizar la confianza de los actores y la eficacia de su participación permitirá una mayor estabilidad en el largo plazo del escenario de gobernanza.

Fortalecimiento del Monitoreo de la condición del territorio y de la gestión de los bienes de uso público en zona de playa y bajamar

Dada la complejidad de las acciones requeridas para la adecuada protección y manejo de las zonas de playa y bajamar y a la existencia de múltiples responsabilidades y competencias requeridas para intervenir, se hace necesaria la promoción del trabajo conjunto y el monitoreo interinstitucional de las acciones de política.


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La interdependencia de recursos lleva a la necesidad de mayor articulación y cooperación entre las entidades y, como se mencionó, también con los actores sociales y privados. Esto permite un mejor análisis de las situaciones, procesos endógenos de control, una mejor definición de los conflictos de uso y la consolidación de una idea compartida sobre la identidad territorial y la funcionalidad que como bien de uso público tiene para el desarrollo sostenible de la región.

Para enfrentar este escenario se recomienda conformar estructuras de gobierno tipo macrogerencia, lo que implica la articulación por medio de la conformación de Comités de Gestión, uno por dimensión estratégica de política, que agrupen y coordinen las entidades públicas de conformidad con el objetivo de política. Los mismos comités de bienes de uso público pueden desempeñar esta función.

Por último, la complejidad del escenario de política pública y el involucramiento de diversas variables de análisis incorporadas a cada dimensión estratégica (ambiental, gobernanza, socioeconómica y DDHH), así como la concurrencia de diversos responsables de política de conformidad a sus competencias legales, se recomienda que el seguimiento a las acciones emprendidas de forma coordinada se realizara bajo el esquema de un proceso de Accountability Horizontal.

El Accountability Horizontal, difiere del vertical, al no ser un ejercicio de responsabilidad ante la ciudadanía sino en el marco de un ejercicio de control y balance de poderes. De esta forma El proceso de Accountability Horizontal (o rendición de cuentas entre agencias del Estado) es entendido, para efectos de esta estrategia, como “un proceso proactivo por medio del cual los funcionarios públicos informan y justifican sus planes de acción, comportamiento y resultados, y son sancionados consecuentemente” (Ackerman, 2005:p.1). En esta definición es fundamental destacar que el accountability se entiende como un proceso y no como un momento en el tiempo, y destaca la iniciativa de los funcionarios públicos en el proceso de rendición de cuentas. Para efectos de esta estrategia de seguimiento, más que mecanismos de sanción, el Accountability pretende incorporar un esquema de incentivos de refuerzo positivo y correctivos, mediante la visibilización de los avances y el diseño de planes de mejoramiento de conformidad con los resultados del monitoreo, respectivamente.

RECOMENDACIONES DESDE LO JURÍDICO

1. De manera general se recomienda iniciar a través de la Dirección General Marítima – DIMAR, las actuaciones administrativas tendientes a delimitar y determinar físicamente en cada caso y a partir de criterios científicos, la zona de uso público que abarcan los inmuebles objeto de estudio. En los casos en que los procesos de restitución se hayan revocado, los mismos deben reiniciarse con las garantías descritas en este punto y en el acápite 4.4. relacionado con éste asunto.

2. Respecto de los predios que según la información de las fichas prediales del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, ocupan áreas que exceden las consignadas en el folio de matrícula y el título de dominio, también debe adelantarse la delimitación y


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determinación de su condición de bien de uso público, bajo los parámetros descritos. Adicionalmente, debe requerirse al Instituto anotado, para que actualice la ficha predial del inmueble conforme a lo consignado en los títulos, de manera que se excluyan las áreas adicionales.

3. En el evento en que la Dirección General Marítima – DIMAR, no inicie la actuación administrativa referenciada, o que una vez finalizada ésta y a pesar de ser requerida la Alcaldía Distrital de Santa Marta, no adelante el proceso de restitución del bien de uso público, es posible acudir a la Acción Popular contenida en la Ley 472 de 1998 a efectos de que se ordene la restitución aludida. A la luz del artículo noveno de la Ley citada, también es posible iniciar la acción popular contra los particulares que se encuentren ocupando el bien de uso público.

4. Para el caso de los predios que inician su tradición a partir de declaraciones judiciales de pertenencia, se recomienda presentar por la Dirección General Marítima - DIMAR, el recurso de revisión contra las sentencias que declararon la prescripción del derecho de dominio de los bienes de uso público en favor de particulares, de conformidad con lo planteado en el punto 4.1.3 de este documento.

5. Respecto de los predios que de acuerdo con la tradición registran propiedad a favor de entidades del Estado, se recomienda solicitar la restitución voluntaria de los mismos en cumplimiento de los principios de coordinación y colaboración entre entidades estatales.

6. Adicionalmente a las alternativas propuestas y en relación con los predios que inician su tradición con adjudicaciones del estado, es posible que la administración a través del INCODER, revoque directamente los actos de adjudicación, o que ésta o cualquier ciudadano los demanden a través de la acción de simple nulidad.

7. Frente a los predios que presentan falsa tradición, se recomienda iniciar ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta, la actuación administrativa tendiente a establecer la real situación jurídica de cada uno de los bienes, y trasladar las anotaciones de transferencia de dominio a la sexta columna de calificación correspondiente a la falsa tradición. Lo anterior a efectos de debilitar la posición jurídica de los particulares presuntamente ocupantes, en los eventuales procesos administrativos y judiciales propuestos en los puntos anteriores.

8. En relación con el fenómeno de aluvión que se reporta en la tradición de dos inmuebles, se recomienda que la Dirección General Marítima – DIMAR, solicite a la Oficina de Registro de Instrumentos Público, el inicio de la actuación administrativa tendiente a la cancelación de las anotaciones que reconocen su ocurrencia y las subsiguientes que se deriven de éstas, en el sentido de excluir del área del predio, las zonas correspondientes a la supuesta operación del fenómeno.

9. Por otra parte, y en relación con las construcciones levantadas sin contar presuntamente con Licencia de Construcción, se recomienda solicitar ante la Alcaldía Distrital de Santa Marta, el inicio de las actuaciones administrativas tendientes a imponer las sanciones a que se refiere la Ley 810 de 2003, las cuales en este caso se traducen en demolición.

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CONCLUSIONES

De acuerdo con la tradición constitucional y legal colombiana, las playas y zonas de bajamar, son bienes de uso público imprescriptibles, inembargables e inalienables, respecto de los cuales no puede existir derecho de dominio en favor de particulares.

A partir del estudio técnico realizado por la Dirección General Marítima – DIMAR, los predios objeto de este análisis en cuanto son zonas de playa y terrenos de bajamar, tienen la categoría de bienes de uso público.

Las tradiciones de dominio privado, sustentadas en actos de adjudicación proferidos por el Estado, no cambian la condición de bienes de uso público de los predios. Debido a que sólo los bienes fiscales adjudicables, son susceptibles de transferirse a los particulares, las adjudicaciones realizadas contienen un objeto ilícito.

Las simples declaraciones protocolizadas en una escritura pública, respecto de actos de señor y dueño, no constituyen derecho de dominio. En consecuencia, las tradiciones que se soportan en actos de este tipo, corresponden a una falsa tradición que afecta los actos de disposición posteriores. Por lo anterior, los títulos que presentan esta circunstancia no son oponibles al Estado y con base en ellos no es posible aducir propiedad sobre bienes de uso público.

Las sentencias judiciales de declaración de pertenencia no tienen la entidad jurídica para mutar la condición de bienes de uso público de las playas y zonas de bajamar, pues éstos no pueden ser adquiridos por prescripción. Por ello, las tradiciones que se soportan en estos actos no son oponibles a la Nación. Adicionalmente, en estos casos el Estado está habilitado para presentar el recurso de revisión contra las sentencias de este tipo, en procura de la declaración de su nulidad.

Los bienes de uso público no pierden su condición, por la apreciación errónea que de su calidad haga la misma administración. Así como no es posible adjudicar bienes de uso público, tampoco lo es entender una playa o zonas de bajamar, como un bien fiscal, susceptible de ser transado en las mismas condiciones que los particulares.

De acuerdo con el ordenamiento civil colombiano, el fenómeno de aluvión, como modo de adquirir el dominio mediante la accesión, sólo es aplicable respecto de los ríos y no del mar, por lo que siendo ello así el aumento de los linderos de los predios y por esa vía


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de sus áreas, no tiene sustento jurídico alguno. La jurisprudencia ha sido clara respecto al hecho de que frente al fenómeno del aluvión como manifestación del modo de adquirir el dominio denominado accesión, no existe título válido a favor de los particulares, pues el bien que surja del mismo siempre es de propiedad de la Nación.

Las diferencias de áreas existentes entre lo reportado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC y lo señalado en los títulos de dominio no tienen sustento jurídico alguno. Ello quiere decir que los predios que actualmente presentan esta situación, ocupan áreas de bienes de uso público, sin títulos de dominio que respalden, su ocupación.

Un adecuado ejercicio de las competencias de inspección y vigilancia de la Dirección General Marítima – DIMAR, respecto de los bienes de uso público, permite detectar el inicio de un trámite de licenciamiento sobre este tipo de bienes y oponerse al mismo.

Respecto de las competencias de la DIMAR conviene recordar lo señalado por el Consejo de Estado en los conceptos 1682 de 2015 y 0071 de 2014, citados a lo largo de este documento, en el sentido de que la Dirección General Marítima – DIMAR no ha recibido de la ley facultad para delimitar las playas y terrenos de bajamar del país mediante acto administrativo que tenga un efecto vinculante de carácter general. Sus atribuciones en este campo están restringidas por la ley a casos puntuales y concretos, con ocasión de sus funciones de control y vigilancia de las actividades marítimas, y se desarrollan también a instancias de las autoridades administrativas y judiciales que deban adoptar decisiones relacionadas con dichos bienes de uso público, cuando requieran de su concepto técnico.

Los gravámenes y limitaciones al dominio que recaen sobre algunos de los predios estudiados, no afecta las consideraciones planteadas en torno a la naturaleza de bienes de uso público de los predios objeto de estudio. Esto es así por las especiales calidades que les otorga el artículo 63 de la Constitución Política (son imprescriptibles, inalienables e inembargables), que impiden que esas afectaciones tengan sustento alguno.

Como quedó demostrado en el estudio de caso realizado, esta grave problemática tiene como nudos críticos del origen la existencia una normativa desactualizada y confusa, que genera imprecisiones en los conceptos, delimitaciones y competencias; la inadecuada articulación de los instrumentos de planeación ambiental y del territorio, que lleva al no abordaje integral de la gestión de estas zonas; y una incapacidad institucional, que generan un escenario de gobierno débil, aprovechado por los promotores de la ocupación irregular con fines económicos.

Así, los retos para la recuperación de los bienes de uso público en territorios marino-costeros son enormes. Ante todo, se requiere de una voluntad política y de un acuerdo como Nación para la conservación y mejor gestión de estos territorios. Al igual que para imponer la autoridad que, en un Estado de derecho, tiene el gobierno para hacer valer el bien común.

Las actuales políticas se quedan cortas en promover una comprensión integral –dimensional, funcional y espacial- de los bienes de uso público; al igual que promueven una gestión dispersa de estas zonas. Por lo que se recomienda su unificación, al igual que de la autoridad colegiada para gestionar su manejo. De un trabajo conjunto, articulado


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y coordinado, que además cuente con una mayor participación de la comunidad y la ciudadanía, amparados en principios de conservación y sostenibilidad ambiental, es que depende una exitosa recuperación y protección de este tipo de territorios.

Es un compromiso que como Nación se tiene y requiere de la voluntad de todos, de ejercer una fuerte sanción social a los intentos de apropiación de lo público y de un ejercicio de la soberanía. Con este documento de análisis se pretende sumar insumos para logar el propósito de la recuperación de bienes de uso público en zona de playa y bajamar que, como el caso de Pozos Colorados, se encuentran en grave riesgo por la problemática analizada.

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ANEXOS

ANEXO 1

Listado de Predios Piloto en la Zona de Pozos Colorados, Santa Marta, Magdalena

ID Salida OCUPANTE CODIGO CATASTRAL MATRICULA PROPIETARIO

1 SANTA MAR HOTEL

47001011000730043000 080-1364 SANTAMAR-PROMOTORA-Y-COMERCIALIZA










2

MINISTERIOS DE COMERCIO TURISMO Y COMERCIO, MÁXIMO CAMPO (CERRO BLANCO S.A),

47001011000630007000 080-57694 MINISTERIO-DE-COMERCIO-INDUSTRIAL

3

SOCIEDAD INVERSIONES SEGHER S.A. / Arias Serna Saravia y Espacios Urbanos

47001011000910901901 080-98152 TRUJILLO KALTEMBACH PRIMAVERA-COL

4 FONDO DE EMPLEADOS DE ALMACENES ÉXITO 47001011000690004000 080-93221 FONDO-DE-EMPLEADOS-ALMACENES-EXIT

5INACAR S.A - ADMINISTRADOR EDIFICIO ROCA DI MARE

47001011000700020000 NO REGISTRA DISTRITO-TURISTICO-CULTURAL-E-HIS

47001011000700902902 080-109212 ORDUZ MALDONADO GUILLERMO

47001011000700017000 080-5150 HERNANDEZ-SANCHEZ-HERMANOS-Y-COMP

6 HOTEL TEQUENDAMA INN

47001011000810008000 NO REGISTRA LA-NACION

47001011000810005000 080-27931 SOCIEDAD-HOTELERA-TEQUENDAMA-SOCI




132

ID Salida OCUPANTE CODIGO CATASTRAL MATRICULA PROPIETARIO

7HOTEL TEQUENDAMA INN CONSTRUCTORES EN Línea

47001011000670003000 NO REGISTRA VEGA MEJIA CARMEN

47001011000670002000 080-34776 VEGA MEJIA CARMEN CECILIA

47001011000670901901 080-44772 CONSTRUCCIONES-TISKIRAMA-LIMITADA

47001011000670001000 080-34777 HERNANDEZ ESTRADA JOSE-OSCAR

8JOSÉ LEONEL TORRES CORTÉS - CONSTRUCTORA CRM

47001011000670006000 080-5054 ACCION-SOCIEDAD-FIDUCIARIA-SOCIED

9 ZÚÑIGA Y PÉREZ LTDA

47001011000690007000 080-35597 FIDUBOGOTA-FIDUCIOARIA-BOGOTA-SOC

47001011000690008000 080-35598 FIDUBOGOTA-FIDUCIARIA-BOGOTA-SOCI

47001011000690010000 NO REGISTRA DISTRITO-TURISTICO-CULTUAL-E-HIST



10

SOCIEDAD INVERSIONES SEGHER S.A. / Arias Serna Saravia y Espacios Urbanos

47001011002530007000 SIN REGISTRO SIN REGISTRO

SIN REGISTRO SIN REGISTRO SIN REGISTRO

11 CAMILO DÁVILA 47001011000870273000 080-2472 OSORIO STUBELLI ELSA

12 HERMANAS TERCIARIAS CAPUCHINAS

47001011000830010000 080-6270 CURIEL WILCHES SARA-ILSE

47001011000830009000 080-6278 COMUNIDAD-HERMANAS-CAPUCHINAS

13 CONSTRUCTORA SIGLO XXI

47001011000800005000 080-25754 CONSTRUCTORA-SIGLO-XXI-SANTO-DOMI



14 ZONA CONSTRUCTORA LTDA. SIN REGISTRO SIN

REGISTRO SIN REGISTRO

15INVERSIONES ROQUE PEÑA GARZÓN Y CÍA. S.C.S.

47001011000830020000 080-202 INVERSIONES-ROQUE-PENA-PENA-GARZO

16CONSTRUCCIONES COSTA BRAVA - EDIFICIO COSTA BRAVA

47001011000660901901 080-76709 MENDEZ * RAUL

17 INMOBILIARIA ABACOA SIN REGISTRO SIN REGISTRO SIN REGISTRO

18 INMOBILIARIA ZUCA47001011000670009000 080-8546 FONDO-PARA-LA-REHABILITACION-SOCI

47001011000670000000 080-34855 ASCANIO * FRANCISCO-ANTONIO

19 MÁXIMO CAMPO (CERRO BLANCO S.A) SIN REGISTRO SIN

REGISTRO SIN REGISTRO


133

ANEXO 2

Listado de Predios objeto de estudio de títulos en la Zona de Pozos Colorados, Santa Marta, Magdalena

N° IDENTIDAD PREDIAL OCUPANTE MATRICULA

INMOBILIARIA

1 PGN-OEI-001A Hotel Santamar 080-1364

2 PGN-OEI-001B Hotel Santamar 080-2483

3 PGN-OEI-001C Hotel Santamar 080-2481

4 PGN-OEI-001D Hotel Santamar 080-2482

5 PGN-OEI-001E Hotel Santamar 080-1730

6 PGN-OEI-001F Hotel Santamar 080-23928

7 PGN-OEI-001G Hotel Santamar 080-24873

8 PGN-OEI-001H Hotel Santamar 080-18298

9 PGN-OEI-001I Hotel Santamar 080-24874

10 PGN-OEI-001J Hotel Santamar 080-17778

11 PGN-OEI-002 Ministerio de Comercio y Máximo Campo 080-57694

12 PGN-OEI-003 Inversiones Segher S.A. 080-98152

13 PGN-OEI-004 Fondo de Empleados Almacenes Éxito 080-93221

14 PGN-OEI-005A Inacar S.A. – Edificio Roca Di Mare 080-109212

15 PGN-OEI-005B Inacar S.A. – Edificio Roca Di Mare 080-5150

16 PGN-OEI-006A Hotel Tequendama Inn 080-27931

17 PGN-OEI-006B Hotel Tequendama Inn 080-27932

18 PGN-OEI-006C Hotel Tequendama Inn 080-32769

19 PGN-OEI-007A Constructores en Línea 080-34776

20 PGN-OEI-007B Constructores en Línea 080-44772

21 PGN-OEI-007C Constructores en Línea 080-34777

22 PGN-OEI-008 Jose Torres Cortes – Constructora C.R.M. 080-5054

23 PGN-OEI-009 Zuñiga & Perez Ltda. 080-120471

24 PGN-OEI-0011 Camilo Dávila 080-2472

25 PGN-OEI-0012A Hermanas Terciarias Capuchinas 080-6270

26 PGN-OEI-0012B Hermanas Terciarias Capuchinas 080-6278

27 PGN-OEI-013A Constructora Siglo XXI 080-25754

28 PGN-OEI-013B Constructora Siglo XXI 080-19815

29 PGN-OEI-013C Constructora Siglo XXI 080-19816

30 PGN-OEI-015 Inver. Roque Peña Garzón & Cía. S. en C. 080-202

31 PGN-OEI-016 Construcciones Costa Brava 080-76709

32 PGN-OEI-018A Inmobiliaria Zuca 080-8546

33 PGN-OEI-018B Inmobiliaria Zuca 080-34855


134

ANEXO 3

RESUMEN DE SITUACIONES TIPO POR PREDIO

N°IDENTIDAD

PREDIALOCUPANTE

OBSERVACIONES

Inicio de la tradiciónInconsistencias

medidas y linderosNormas urbanísticas

Gravamen o limitación al

dominioAdjudicación estatal

Falsa tradición

PrescripciónBien fiscal

Áreas ocupadas sin justo

titulo

AluviónLicencia de

ConstrucciónProceso de restitución

1 PGN-OEI-001A Hotel Santamar X NO

2 PGN-OEI-001B Hotel Santamar X NO

3 PGN-OEI-001C Hotel Santamar X NO

4PGN-OEI-001D

Hotel Santamar X NO x

5 PGN-OEI-001E Hotel Santamar X x NO

6 PGN-OEI-001F Hotel Santamar X NO

7PGN-OEI-001G

Hotel Santamar X NO

8PGN-OEI-001H

Hotel Santamar X NO

9 PGN-OEI-001I Hotel Santamar X NO

10 PGN-OEI-001J Hotel Santamar X x NO

11 PGN-OEI-002Ministerio de Comercio y Máximo Campo

x SI Embargo coactivo

12 PGN-OEI-003Inversiones Segher S.A.

X x SI Propiedad horizontal

13 PGN-OEI-004


x SI Hipoteca

14 PGN-OEI-005AInacar S.A. – Edificio Roca Di Mare

X SI Propiedad horizontal

15 PGN-OEI-005CInacar S.A. – Edificio Roca Di Mare

X x SI

16 PGN-OEI-006AHotel Tequendama Inn

X x NO

17 PGN-OEI-006BHotel Tequendama Inn

X NO

18 PGN-OEI-006CHotel Tequendama Inn

X x NO

19 PGN-OEI-007AConstructores en Línea

x NO Propiedad horizontal e hipoteca


135

N°IDENTIDAD

PREDIALOCUPANTE

OBSERVACIONES

Inicio de la tradiciónInconsistencias

medidas y linderosNormas urbanísticas

Gravamen o limitación al

dominioAdjudicación estatal

Falsa tradición

PrescripciónBien fiscal

Áreas ocupadas sin justo

titulo

AluviónLicencia de

ConstrucciónProceso de restitución

20 PGN-OEI-007BConstructores en Línea

x SI Propiedad horizontal e hipoteca

21 PGN-OEI-007CConstructores en Línea

x SI x

22 PGN-OEI-008

José Torres Cortes – Constructora C.R.M.

x SI xPropiedad horizontal e hipoteca

23 PGN-OEI-009Zúñiga & Pérez Ltda.

X SI x

Propiedad horizontal, hipoteca y comodato

24 PGN-OEI-0011 Camilo Dávila X x NO x

25 PGN-OEI-012AHermanas Terciarias Capuchinas

X x NO x

26PGN-OEI-0012B

Hermanas Terciarias Capuchinas

X x NO xDemanda reivindicatoria

27 PGN-OEI-013AConstructora Siglo XXI

X SI xFideicomiso civil

28 PGN-OEI-013BConstructora Siglo XXI

X x SI xFideicomiso civil

29 PGN-OEI-013CConstructora Siglo XXI

X SI xFideicomiso civil

30 PGN-OEI-015Inver. Roque Peña Garzón & Cía. S. en C.

X SI x Servidumbre

31 PGN-OEI-016Construcciones Costa Brava

x SI xRégimen de propiedad horizontal

32 PGN-OEI-018AInmobiliaria Zuca

x N/A

33 PGN-OEI-018BInmobiliaria Zuca

x N/A Embargo penal


136

ANEXO 4

MODELO DE ESTUDIO DE TITULOS

ESTUDIO DE TITULOS

PGN-OEI – 00_

Proyecto: CONVENIO DE COOPERACION SUSCRITO ENTRE LA PROCURADURUA GENERAL DE LA NACION Y LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS IBEROAMERICANOS

Fecha: __(Mes)___ de 2016.

Identificación del inmueble: (Nombre del predio según folio de matrícula)

FICHA PREDIAL: PGN-OEI – 00_

I. IDENTIFICACIÓN DE LOS TITULARES INSCRITOS:

Nombre: __(nombre persona natural o jurídica___Cédula de ciudadanía o NIT: ___(numero)___

II.- IDENTIFICACIÓN DEL INMUEBLE

Dirección: __(según folio de matrícula)____Folio de matrícula inmobiliaria: __(N° matricula)___Referencia Catastral: __(N° referencia catastral____

A. AREAS

LOTE(MT2)

CONSTR. (MT2)

IDENTIDAD PRE-DIAL DIRECCIÓN

Según Folio de Matrícula 080-000

Según Escritura Pública 080-______

Según Ficha Predial IGAC

Según LevantamientoTopográfico PGN-OEI -000

B. LINDEROS

__(se referencian los contenidos en la última escritura pública)____.

C. SOBREPOSICION BIENES DE USO PUBLICO

__(Se indica si el predio se sobrepone o no sobre bienes de uso público de conformidad con la información suministrada por la DIMAR, IGAC, Superintendencia de Notariado y Registro y levantamiento topográfico)__.

D. USO DE SUELO

__(Descripción del uso de suelo permitido de acuerdo al POT de Santa Marta__)__.


137

III. DOCUMENTOS BASE DEL ESTUDIO

A. FOLIOS DE MATRICULA INMOBILIARIA

___(Relación de folios de matrícula revisados para la realización del estudio, con el número de anotaciones y fecha de cada uno de ellos)____.

B. ESCRITURAS PUBLICAS

___(Relación de escrituras públicas revisadas para la realización del estudio)___.

C. PROVIDENCIAS JUDICIALES

___(Relación de providencias judiciales revisadas para la realización del estudio)___.

D. ACTOS ADMINISTRATIVOS

___(Relación de actos administrativos revisados para la realización del estudio)___.

E. FICHA PREDIAL

___(N° Ficha predial)____.

F. CARTA CATRASTRAL

__(N° Carta catastral)____.

IV.- HISTORIA DE LAS SEGREGACIONES

___(Descripción del origen del predio y título de adquisición)____.

V.- TRADICIÓN

___(Descripción de los antecedentes de la tradición del predio a partir de los títulos inscritos, en el cuadro siguiente se relacionan los actos que implican tradición, división o englobe, una casilla por cada anotación)__.

ANOTACIÓN TÍTULO ACTO TRADENTE ADQUIRIENTE


138

VI. LIMITACIONES AL DOMINIO Y/O GRAVÁMENES

___(Descripción de las limitaciones y/o gravámenes que pesan sobre el inmueble)__.

VII. OBSERVACIONES

___(Categorización y descripción de las inconsistencias presentadas en la tradición del predio y en los títulos que la soportan)___.

VIII. CONCEPTO JURIDICO

__(Concepto jurídico respecto de la naturaleza del predio, propietario y limitaciones al derecho de dominio)__.

IX.- RECOMENDACIONES

___(Descripción de las actividades a realizar a partir de las observaciones y el concepto jurídico)___.


140

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