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PRESUPUESTOS PÚBLICOSCONTROL SOCIALPARTICIPACIÓN

Insumos para el análisis críticoCartilla 2 / Mayo 2011

Gobernación de Santa Cruz

OBSERVATORIODE PRESUPUESTOS PUBLICOS

1.Propósito de esta cartilla

La Constitución Política del Estado indica en su art.21-6 que entre nuestros derechosciviles está el de "Acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarlalibremente, de manera individual o colectiva". Por otra parte, la CPE también señalacomo novedad que la forma de gobierno debe ser participativa (art.11); esto significaque se deben abrir cada vez más espacios y mecanismos para garantizar esaparticipación.

No es casual que los grupos de poder hagan toda clase de esfuerzos por limitar esosnuestros derechos. Un ejemplo reciente es la Ley Departamental N° 29, promulgadapor la Gobernación de Santa Cruz a finales de marzo de 2011, que coloca candadosal control popular de presupuestos públicos (según ella, ciudadanos y ciudadanasno pueden presentar propuestas de leyes que estén relacionadas con los presupuestos,las cuentas públicas y la planificación económica del Gobierno Departamental). Otroejemplo es la inmensa dificultad que encuentran las personas de a pie para conseguirlos presupuestos que maneja el Municipio y la Gobernación, y, en caso de lograrlo,para interpretarlos y entender qué significan.

Mantener desinformado al pueblo, o cerrarle puertas para que no pueda participaractivamente en cuestiones que le atañen directamente, es una manera de limitarsus derechos y, como consecuencia, garantizar su sometimiento a partir de laignorancia y la falta de datos sobre cuestiones que afectan directamente sus vidas.Simón Rodríguez, maestro de Bolívar y primer responsable de educación en nuestropaís en 1826, decía "Al que no sabe, cualquiera lo engaña".

Información es poder, y es por ese motivo que ponemos a disposición de nuestropueblo algunos datos sobre el presupuesto de la Gobernación de Santa Cruz parael año 2011, junto a preguntas para la reflexión y el debate. Esperamos que esteejercicio sirva para avanzar hacia el control social y la participación popular cadavez más plena en la planificación y gestión de gobierno, que históricamente hanestado en manos de muy pocas personas.

2.¿Qué son los presupuestos?

Presupuestos son las cantidades de dinero que el gobierno central, las gobernacioneso los municipios planean gastar en un año. Además de indicar las cantidades dedinero, los presupuestos señalan en qué se va a gastar (funcionamiento de laspropias entidades, pago de funcionarios, burocracia, realización de obras, prestaciónde servicios tales como educación, salud y otros, pago de deudas, etc.).

Aunque en esta cartilla nos concentrarenos en un análisis del presupuesto de laGobernación de Santa Cruz, creemos que es importante compartir algunos datosdel nivel nacional, a fin de ubicarnos a partir de ese marco.

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PRESUPUESTOS PÚBLICOS-CONTROL SOCIAL-PARTICIPACIÓN

3.Algunos datos del Presupuesto General 2011

Para el año 2011 el Presupuesto General del Estado Plurinacional crece un 11% conrelación al del 2010. Una parte corresponde a mayores volúmenes planificados enla producción de hidrocarburos, lo cual aumentaría los ingresos de todos losbeneficiarios (gobiernos departamentales, gobiernos municipales, gobierno central,fondos para la Renta Dignidad, universidades públicas, Fondo Indígena). En el casode los gobiernos municipales, tienen un aumento promedio del 19%.

La Gobernación de Santa Cruz cuenta con un presupuesto de 874 millones de Bs.y el Municipio de su capital más del doble (1.883 millones de Bs.).

El Departamento que recibe más presupuesto por persona por año es Tarija, con6.648 Bs. para cada habitante, mientras que Santa Cruz es el segundo más bajo, consólo 1.297 Bs. por persona en el año, bastante por debajo del promedio nacional(1.821 Bs.) y sólo superado hacia abajo por Cochabamba1.En el Presupuesto General 2011 del Estado Plurinacional, los porcentajes más altoscorresponden a la construcción y mejoramiento de caminos (33%), producción dehidrocarburos (13%) y vivienda (12%). Curiosamente, y a pesar del aumento deprecios de los alimentos y la crisis alimentaria internacional, el porcentaje destinadoa desarrollo agropecuario es de sólo 7% (171 millones usd). El que corresponde aTransformación Productiva y Turismo es del 1% (24 millones usd). Esto significa quelos dos sectores que producen alimentos y empleos sólo cuentan con un 8% delpresupuesto.

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Otros2 %

Trasnf, Y Prod. YTurismo, 1%Justicia, Seguridad

y Defensa 2%

RecursosAmbientales

2% Miniería2%

Electricidad6%

SaneamientoBásico

7%

DesarrolloAgropecuario

7%

Educación yCultura

9% Vivienda9 %

Hidrocarburos13%

Transportes 33%

Salud2%

Transform.Productiva y

Turismo1%

(1) Resto de los Departamentos, en Bs, por persona por año: Cochabamba (1.174), Chuquisaca (2.029), La Paz (1.487), Oruro(1.949), Potosí (2.582), Beni (1.701), Pando (6.125).

El dinero no ejecutado de gestiones anteriores suma 8.940 millones de Bs.

Es interesante comparar el actual presupuesto nacional con el del año 2006, ydetenernos en los rubros que experimentaron mayores aumentos: Salud (92% más),Educación (81% más), Policía (74% más) y Fuerzas Armadas (65% más).

Entre los años 2005 y 2010 las recaudaciones tributarias crecieron en 105%. En losdos primeros meses del año 2011 hubo un crecimiento del 26% en la recaudación,con relación a similar período del año pasado, y es probable que la tendencia semantenga, en particular por la tributación de las empresas mineras y el nuevoimpuesto a los juegos de azar.

4.Presupuesto 2011 de la Gobernación de Santa Cruz

En primer lugar, hay que indicar que se trata de un presupuesto elaborado porSecretarías y Servicios Departamentales, sin ninguna referencia a la participaciónpopular. Si existió, no se explica cómo ni se ofrecen detalles.

El documento oficial ofrece un diagnóstico de la situación nacional y departamentalque le sirve a la Gobernación como sustento teórico para plantear sus estrategias.Consideramos que es importante una síntesis del mismo, para comprender cuálesson sus apuestas fundamentales, su cosmovisión, su lectura de la historia y suinterpretación de la realidad.

4.1.El documento indica que los cambios políticos de los últimos años se debensimplemente a un "comportamiento cíclico entre gobiernos liberales y socialistas"que produjeron tensiones sociales y derivaron en los resultados electorales del2005 y 2009. Afirma que la visión de futuro de las autoridades de Santa Cruzno se contradice tanto con los objetivos del gobierno central como con losmétodos para lograrlos. Expresa que Santa Cruz ofrece al país "lecciones decrecimiento", y que su "éxito en el desarrollo" se debe a la superación deproblemas generados por el centralismo y el abandono de la región.

4.2.Instala la idea de que Santa Cruz es "el motor del desarrollo nacional" ya quees el Departamento que más aporta al Producto Interno Bruto nacional (PIB):casi 30% en 2009. Como se utiliza este indicador, es conveniente conocer dequé se trata, qué es lo que refleja y qué límites tiene.

El PIB es el valor de los bienes y servicios finales producidos por una economíaen un período de tiempo, es decir, la producción material que se puede medir.Sin embargo no toma en cuenta cómo se distribuye el ingreso, ignora laexplotación de los trabajadores, el deterioro del medio ambiente y la degradaciónde los recursos naturales; tampoco reconoce múltiples actividades que no soncontabilizadas (por ejemplo, las que desarrolla un ama de casa). Esto significaque un país o una región puede aumentar su PIB, y al mismo tiempo destruirsus recursos naturales y malograr la calidad de vida de sus habitantes. Puede

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tener un PIB alto, pero con la riqueza en pocas manos.

4.3.Volviendo al documento de la Gobernación de Santa Cruz, el mismo se quejade que ha crecido el número de migrantes y de población en general, se perdióel primer lugar en exportaciones debido al aumento de las de Tarija(hidrocarburos) y Potosí (minerales), se redujeron las inversiones para producciónpetrolera y los ingresos por concepto de IDH, y a pesar de que Santa Cruz aportaa la Renta Nacional un 21%, sólo recibe el 4,25% por coparticipación. Señalaque los problemas principales son el crecimiento económico limitado, lasinequidades territoriales, el acelerado deterioro del medio ambiente y la debilidadinstitucional.

4.4.Su perspectiva es de que casi todos los males vienen de afuera (migracióninterna, centralismo, abandono de la región). Menciona un "estilo cruceño dedesarrollo" que supuestamente se nutre en la "cultura productiva privadaasociada a la inversión nacional y extranjera". Aunque el documento proponevalores positivos como solidaridad, equidad social, distribución de la riqueza,ciudadanía plena e inclusión social, los ubica lado a lado con aquello de la"cultura productiva privada", que en la práctica histórica ha generadoprecisamente lo contrario a dichos valores.

5.La otra historia

La perspectiva de la Gobernación de Santa Cruz es similar a la que han sostenidolos grupos de poder: una región pujante, forjada con el sudor y la laboriosidad deempresarios emprendedores que lucharon contra todas las adversidades imaginables,etc. Sin embargo, la verdadera historia es otra, por lo que conviene hacer aquí unabreve memoria por etapas.

5.1.Conquista: Grupos de conquistadores realizaron expediciones desde 1547 enbusca de metales preciosos (Sierra de Plata o Paitití) y conexiones entre el Perúy el Río de la Plata. Los pueblos originarios fueron esclavizados o eliminados;se les obligó al vasallaje y pago de tributos. Andrés Manso y Ñuflo de Chávezcomenzaron en 1561 el repartimiento de tierras y la encomienda de indios enbeneficio de los expedicionarios. Tierra robada y fuerza de trabajo explotadafueron los primeros cimientos de la conquista en T ierras Bajas.

5.2.Misiones religiosas: Su objetivo era garantizar la ocupación del territorio conasentamientos humanos frente al avance portugués. La organización económico-social enfatizaba el carácter comunitario y la participación de los neófitos, perocon fuerte control de los misioneros. Mantuvieron activas relaciones comercialesgracias a diferentes manufacturas, y pagaban tributo al rey de España.

Luego de la expulsión de los jesuitas en 1767 las reducciones fueron botín decruceños que se consideraban con derecho a las mismas para beneficio de su

ciudad, pero también de burócratas que pretendían aumentar las rentas parala Corona.

5.3.Recursos naturales: Se explotó quina, castaña, madera y goma bajo la modalidadde enganche forzado de trabajadores (peones que se convirtieron en deudoresperpetuos), y autoridades republicanas al servicio de grandes patrones queobtenían inmensas concesiones de tierras.

El ciclo de la goma, que duró hasta después de la Primera Guerra Mundial, hizoque la región oriental se relacionara en forma directa con casas comerciales deEuropa, lo que produjo inversiones y radicación de europeos que se emparentaroncon las familias de hacendados cruceños.

5.4.Empresa agrícola: El tránsito de la hacienda tradicional hacia la empresa agrícolase produjo siguiendo las recomendaciones del Plan Bohan, alentado por EstadosUnidos en los años 1941-42. Procuraba diversificar la economía boliviana conla explotación de petróleo, ganado y agricultura extensiva en Santa Cruz, a finde crear un mercado nacional. Tanto la política agraria de 1952 como losgobiernos de H.Banzer y J.Paz Zamora transformaron notablemente la estructuraagraria en el Departamento, favoreciendo a la gran propiedad (recordemosque la dictadura de Banzer entregó el 42% del total de tierras distribuidas entre1952 y 1993). Se promovió la producción intensiva y el monocultivo, respaldadospor caminos, crédito y maquinaria.

Se consolidó un sector comercial, especulador y no productivo, orientado ala ganancia fácil y rápida, beneficiado con innumerables condonaciones dedeudas (por ejemplo, ante el fracaso del algodón).

5.5.La soya manda: La etapa que vivimos hoy está caracterizada por la ampliaciónde la frontera agrícola, que implica depredación de bosques, degradación ydesertificación de suelos, uso intensivo de agroquímicos, dependencia demonopolios productores de semilla, maquinaria, industrialización y exportación.

Como ejemplo, en 1990 un 36% de la superficie de Santa Cruz se destinaba ala soya; en 2009 subió al 52%; el girasol pasó del 2% al 11%. Al mismo tiempo,disminuyeron los cultivos de caña, arroz, maíz y trigo.

Con la ofensiva neoliberal entre 1985 y 2005 se le quitó al Estado la posibilidadde planificar la producción de alimentos. Hoy en Santa Cruz no se produce paraalimentar a la población boliviana, sino pensando primeramente en el lucro,la ganancia empresarial y la exportación en beneficio de pequeños gruposmuy poderosos. A eso se suma la llegada de compradores o arrendadores detierra brasileños y argentinos, atraídos por la enorme rentabilidad de la soya2.

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(1) Para ampliar el tema de la historia regional recomendamos la lectura de Los barones del oriente -el poder en Santa Cruzayer y hoy- (X.Soruco, W.Plata, G.Medeiros, Ed.Fund.Tierra, 2008) e Historia de Santa Cruz -desarrollo histórico social-

(I.Sandoval R., 2003).

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A. Preguntas y pistas para la reflexión y el debate

1. En su diagnóstico, la Gobernación afirma que los cambios queexperimenta el país se deben simplemente a ciclos que se repiten unay otra vez. ¿Crees que es así? ¿Qué otra explicación puedes dar?

2. Los temas abordados en el punto 5 no pretenden agotar la historia deSanta Cruz. Sin embargo, desentrañan los principales mecanismos quesirvieron para consolidar a diferentes grupos de poder. De una u otraforma dichos grupos se aprovecharon de las dos únicas fuentes deriqueza que existen en el planeta: la naturaleza y los seres humanos.¿Puedes aportar otros ejemplos para cada una de esas etapas?

3. ¿Lo que la Gobernación denomina "estilo cruceño de desarrollo" hapromovido el bienestar de toda la población? ¿Un sistema que explotaa la naturaleza y a los seres humanos puede garantizar el bienestargeneral? ¿Se puede hablar de un modelo "exitoso"? ¿Cómo sería unmodelo auténticamente exitoso? Identifica cinco elementos para medirel éxito de un modelo económico y social.

6.Ejecución del rubro Inversión (Presupuesto de la Gobernación, año 2010)

Resulta sorprendente la bajísima ejecución del rubro Inversión en el 2010, atribuiblea una pésima administración: se ejecutó apenas un 21,7%. Como ejemplo, laSecretaría de Obras Públicas (electrificación, caminos, puentes, etc.) tenía 39

350.000.000,00

300.000.000,00

250.000.000,00

200.000.000,00

150.000.000,00

100.000.000,00

50.000.000,00

0,00

319.463.504,60

63.196.383,95

Presupuestado en Bs Ejecutado en Bs

proyectos, de los cuales sólo ejecutó 12. La Secretaría de Desarrollo Productivo(riego, producción agropecuaria, turismo, etc.) tenía 31 proyectos, de los cualessólo ejecutó 15.

A pesar de que había más de 105.000.000 Bs en créditos del Fondo Nórdico, BancoInteramericano de Desarrollo, Unión Europea y Corporación Andina de Fomento,no se ejecutó ni 1 peso de ese enorme monto. Es palpable la ineficiencia, laimprovisación, la falta de planes y la incapacidad para usar el dinero.

7.¿De dónde viene el dinero del presupuesto de la Gobernación para el año 2011?

Como podemos observar, de los 874.909.263 Bs, casi 638.000.000 Bs correspondena ingresos por regalías de hidrocarburos, patentes forestales, regalías mineras,Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) e Impuesto Especial a los Hidrocarburosy sus Derivados (IEHD), esto es, por el uso (y agotamiento) de recursos no renovables.

Al mismo tiempo, la capacidad de la Gobernación para generar ingresos propios esbajísima. Entre alquileres, cobro por legalizaciones, trámites y registros apenas se

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IngresosRegalías hidrocarburosPatentes forestalesRegalías minerasIEHDIDHFondo de CompensaciónRecursos propios SecretaríasServicios departamentalesRecuperacionesInteresesPeajeTotal ingresos GobernaciónSaldo en bancoDonaciónTransferencia de donaciónTransferencia de créditoTesoro General Inversión (electrificación Yapacaní)Tesoro General InversiónTotal general ingresos Gobernación

Presupuesto441.168.5724.084.85711.723.30650.243.757107.310.16922.918.99710.200.33014.441.0663.733.2121.734.50027.600.000695.158.76679.229.0801.171.29311.171.78964.422.8878.583.7191.324.358874.909.263

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llega a recaudar 24.600.000 Bs.

B.Preguntas y pistas para la reflexión y el debate

1. ¿Qué futuro puede tener un presupuesto que se sostiene mayormenteen recursos que no se pueden renovar? ¿Qué perspectiva habrá paralas generaciones que vendrán?

2. ¿Qué proyectos habría que apoyar para garantizar un desarrollosostenible?

8.¿A qué se destinará el dinero del presupuesto 2011?

GASTOSGASTOS CORRIENTES (Salarios / Burocracia)ACTIVOS REALESDEUDATRANSFERENCIAS (incluye bono de vacunación,Renta Dignidad, desayuno y almuerzo escolar,universidad, cárceles, festivales de cine y teatro,caminos, Encauzamiento Río Piraí, etc.)INVERSION (Ver desglose más abajo)SERVICIOS DELEGADOS (Asistencia Social /Mantenimiento de Caminos)PROGRAMAS NO RECURRENTES (Servicio deSalud -Hospitales de 3 er Nivel e ítems / PolíticasSociales / Emergencias)REGALIAS ASIGNADAS A LAS PROVINCIAS (50-40-10)Caja y Banco GobernaciónTOTAL GASTOS GOBERNACION PARA AÑO 2011

ANTEPROYECTO %93.955.115

4.000.00068.274.543

151.807.010

210.907.316

48.136.886

131.206.532

64.543.905

102.077.956874.909.263

10,74%

0,46%7,80%

17,35%

24,11%

5,50%

15,00%

7,38%

11,67%

100%

9.Desglose del rubro Inversión

Como este rubro tiene mayor monto, analizaremos en qué se piensa invertir

Seleccionaremos cuatro Secretarías para conocer en qué consisten algunos de susproyectos.

a. Obras Públicas y Ordenamiento Territorial: 16 proyectos destinados a caminos,4 a planificación, 1 a un puente, 2 a atajados y 5 a construcción de edificios.

b. Desarrollo Productivo: 3 proyectos destinados a producción de stevia, 6 a turismoen la zona de misiones (casi 7.000.000 Bs). ¡¡¡Y únicamente 1 a desarrollo industrial,con un modesto monto de 500.000 Bs.!!!

c. Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible: 10 proyectos destinados a riego y 12 adiversos programas de protección ambiental (áreas protegidas, prevención deincendios, conservación de la biodiversidad, etc.). Los montos mayorescorresponden a un sistema de riego en Mairana (4.250.000 Bs), desarrollo deaguas subterráneas (14.000.000 Bs), prevención de incendios forestales (2.875.000

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Inversión Pública porSecretaríasSecretaría GeneralObras Públicas y OrdenamientoTerritorialDesarrollo ProductivoMedio Ambiente y DesarrolloSostenibleSalud y Políticas SocialesCoord.Instit.DesarrolloAutonómicoDelegación de Energías, Minase HidrocarburosEducación, Cultura, JuventudSEDES (Serv.Dptal. de Salud)SEDAG (Serv.Dptal. deAgricultura)SEC-PMCTOTAL

Cantidad deProyectos

Montos totalesen Bs

1

28

16

26

7

4

6

8

4

4

2106

835.868

59.232.032

18.045.095

83.973.040

5.671.115

2.024.694

17.569.114

5.902.5664.309.558

7.815.338

5.528.896210.907.316 Bs.

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Bs), gestión-control-monitoreo de áreas protegidas (3.000.000 Bs), y construcciónde un edificio (2.660.000 Bs).

d. Educación, Cultura y Juventud: 1 proyecto destinado al edificio del SEDUCA(400.000 Bs), 2 a monumentos históricos y arqueológicos (casi 2.000.000 Bs), 2a producción de textos de historia y difusión de la identidad cultural (casi 1.000.000Bs).

C.Preguntas y pistas para la reflexión y el debate

1.Observamos que muchos de los proyectos de la Secretaría de ObrasPúblicas se destinan a la red caminera. ¿Es eso suficiente para cambiar lascondiciones de producción del pequeño y mediano productor? ¿Por qué?

2.Es muy poco lo que se destina a mejoramiento de tecnologías productivas,financiamiento, acceso a insumos agrícolas, asesoría técnica o políticaspara agregar mayor valor agregado a los productos. ¿Por qué crees queocurre esto?

3.¿Qué tipo de historia de la región promoverán los textos elaborados porlos grupos tradicionales de poder? ¿Qué tipo de identidad cultural?

4.Si tuvieras que decidir cómo invertir el dinero del presupuesto de laGobernación 2011 ¿cómo lo harías, y qué criterios utilizarías? ¿Por quédarías prioridad a unos criterios por sobre otros?

10.¡Control Social es Poder Popular!

¿Quién controlará que las competencias y obligaciones de las gobernaciones secumplan? Sabemos ya que la propia Constitución aborda el tema de la participacióny el control social en sus arts.241 y 242. Pero también la Ley Marco de Autonomíasy Descentralización (LMAD) indica que entre los contenidos de los EstatutosAutonómicos se debe incluir "mecanismos y formas de participación y controlsocial3". Para el caso de la elaboración de los presupuestos, que es el tema que nosinteresa en esta cartilla, se insiste en que deben incorporar dichos mecanismos4.

En los arts.139 y 140, la LMAD señala que los gobiernos autónomos deben "garantizarla existencia y vigencia de espacios de participación ciudadana y la apertura decanales o espacios para recoger y atender las demandas sociales en la gestión públicaa su cargo, considerando como mínimo:

1. Espacios de participación social en la planificación, seguimiento, evaluación ycontrol social de las políticas públicas, planes, programas y proyectos.

(3) Art.62-I-9(4) Art.114-IV

2. Espacios de participación directa, iniciativa legislativa ciudadana, referendo yconsulta previa.

3. Canales o espacios de atención permanente de la demanda social y ciudadana".

Además, "sin necesidad de requerimiento expreso, cada gobierno autónomo debepublicar de manera regular y crear canales de permanente exposición ante laciudadanía de sus planes, programas y proyectos, las contrataciones y reportes deejecución concernientes a éstos, los informes físicos y financieros, resultados,evaluaciones, balances, así como toda información relacionada a la gestión públicaa su cargo. Asimismo, tiene la obligación de responder a los requerimientos deinformación específica formulados por cualquier ciudadana o ciudadano, organizaciónsocial u organismo colegiado, y permitir el acceso efectivo a la información decualquier entidad pública".

Se promueve de esa manera un tipo de gestión participativa en el marco de latransparencia, y con amplio acceso a la información. Tres características que estánhoy ausentes.

C.Preguntas y pistas para la reflexión y el debate

1.¿Cuáles han sido las prácticas de las diferentes gestiones de gobiernodepartamental que has conocido relacionadas con transparencia y accesoa información? ¿Por qué crees que han sido así?

2.¿Sabías que en noviembre del 2010 diversas organizaciones popularespresentaron una propuesta popular para la elaboración de una Ley deParticipación y Control Social?

3.¿Cuántas maneras de participar conoces? ¿Son todas iguales? ¿Cuál deellas te parece que puede lograr cambios profundos en nuestra sociedad?Reflexiona sobre el concepto "participación con poder de decisión" y dialogasobre su significado y consecuencias.

4.Busca, lee y comenta la propuesta mencionada en la pregunta 2. Destacacuatro elementos que consideres importantes.

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DESAFÍO / Calle Destacamento 132 N° 216, Villa Fátima, entre 3 er Anillointerno y externo, zona Doble Vía a La Guardia, Santa Cruz de la Sierra -Bolivia. Tel/Fax: (591-3) 3559673Correo electrónico: [email protected] / www.desafio.org.boEsta cartilla fue posible gracias al trabajo de: Samara Cuéllar - Osvaldo Peñafiel- Lorenzo Justiniano - José Chuvé - Gualberto Flores - Alejandro DausáDatos estadísticos e interpretación aportados por: DESAFÍO- Fundación Tierra- Fundación Jubileo - CEDLA

MINISTERIODE ASUNTOS EXTERIORESY DE COOPERACIÓN

Centro de Promoción y Solidaridad

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