Carpizo Jorge - Derecho Constitucional

ERdIDAD NACJ01141..1/21.11VWFLI, UL ii1.11120

DERECHO CONSTITUCIONAL

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Serie A: FUENTES, b) textos y estudios legislativos, nm. 81

Jorge CARPIZO

Jorge MADRAZO


UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

Mxico, 1991

Primera edicin: 1991

DR (:) 1991, Universidad Nacional Autnoma de MxicoCiudad Universitaria, Mxico, D. F., C. P. 04510

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Impreso y hecho en Mxico

ISBN 968-36-2274-7

INDICE

ADVERTENCIA

L LA CONSTITUCIN DE Mxico 7

1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano. . 72. La Constitucin mexicana: algunos criterios clasificadores. 113. Una nota caracterstica: el aspecto social 114. La supremaca constitucional y la jerarqua de las normas 145. Las reformas constitucionales . 15

II. LOS PRINCIPIOS BSICOS 17

1. La declaracin de derechos humanos 182. La soberana 223. La divisin de poderes 244. El sistema representativo 285. El rgimen federal 356. La justicia constitucional 407. La supremaca del Estado sobre las iglesias. 46

III. Los PARTIDOS POLTICOS 47

1. Su "constitucionRlizacin" 472. Su reglamentacin.

. 49

3. Su realidad . 51

IV. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO 57

1. Fuentes 572. Caractersticas. 583. Supuestos matices parlamentarios. 58

114 NDICE

4. Relaciones recprocas de control entre los poderes ejecutivoy legislativo 60

5. El predominio del poder ejecutivo . 64

V. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO. . 65

1. El ejecutivo unipersonal 652. Requisitos de elegibilidad 663. Principio de no reeleccin. 674. Periodo presidencial 685. Sustitucin presidencial 696. Secretaras de Estado y departamentos administrativos. 707. Facultades del presidente de la Repblica . . 71

VI. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO. 77

1. El sistema bicamaral 772. Integracin de las cmaras . 783. Requisitos para ser diputado y para ser senador. 804. Suplencia 815. Periodos de sesiones 826. Quorum de asistencia y de votacin . 837. Irresponsabilidad e inmunidad. ...... 848. Clasificacin de las facultades de las Cmaras desde el pun-

to de vista de la forma de su actuacin y de la naturalezade sus actos 85

9. La ley y el decreto 8510. El procedimiento legislativo . ..

8611. Facultades del Congreso de la Unin. 8712. Facultades exclusivas de la Cmara de Diputados.

8913. Facultades exclusivas de la Cmara de Senadores. 8914. La Comisin Permanente 92

VII. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL. . 94

1. rganos que integran el poder judicial federal . . . 942. Integracin y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia 943. Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia 954. Las garantas judiciales 96

NDICE 115

5. Suplencia, renuncia y licencias .... . 986. Independencia del poder judicial federal. . . 98

VIII. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO . . 99

1. La autonoma de los estados. 992. Las constituciones locales . . ..... 993. Bases constitucionales de organizacin de los poderes locales 1004. Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas. 1015. La participacin de las entidades federativas en la formacin

de la voluntad federal 1056. El municipio ........

105

BIBLIOGRAFA . 110

Derecho Constitucional, editado por elInstituto de Investigaciones Jurdicas dela UNAM, se termin de imprimir enlos talleres de IMPRESOS CIIVEZ, S. A.DE C. V. el da 18 de diciembre de1991. La edicin consta de 2 000

ejemplares.

ADVERTENCIA

I. LA CONSTITUCIN DE Mxico 7

1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano. . . 72. La Constitucin mexicana: algunos criterios clasificadores. 113. Una nota caracterstica: el aspecto social 114. La supremaca constitucional y la jerarqua de las normas 145. Las reformas constitucionales . 15

II. Los PRINCIPIOS BSICOS 17

1. La declaracin de derechos humanos . . 182. La soberana . . . . 223. La divisin de poderes 244. El sistema representativo 285. El rgimen federal 356. La justicia constitucional 407. La supremaca del Estado sobre las iglesias 46


ADVERTENCIA

Hemos redactado este ttulo relativo al derecho constitucional mexica-no de acuerdo con los lineamientos generales que el Instituto deInvestigaciones Jurdicas determin para esta obra. Se ha hecho nfasisen los aspectos ms importantes y singulares del constitucionalismo denuestro pas y nicamente nos hemos referido a la doctrina en casosindispensables.

El profesor Jorge Carpizo escribi los captulos I, II, III y VI. Elprofesor Jorge Madrazo escribi los captulos IV, V, VII y VIII. Lasconclusiones son de ambos autores.

El trabajo est actualizado a diciembre de 1990. En su puesta al daparticip la doctora Mara del Pilar Hernndez Martnez.

I. LA CONSTITUCIN DE MXICO

1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano

Mxico tiene un sistema federal. Por lo tanto, se puede justamentehablar de un derecho constitucional general o federal y de un derechoconstitucional local o de las entidades federativas. Los principios bsicosde organizacin poltica del Estado mexicano se encuentran en el dere-cho constitucional general y a l nos referiremos primordialmente.

Las fuentes del derecho constitucional mexicano son: a) la Constitu-cin, b) la jurisprudencia, c) la costumbre, d) las leyes que reglamentanpreceptos constitucionales o que precisan los rganos creados por lapropia Constitucin, e) la doctrina y f) algunas reglas de juego delsistema poltico.

La fuente primera y ms importante: la Constitucin. La actualConstitucin fue expedida el 5 de febrero de 1917 y entr en vigor elprimero de mayo de ese ao.

A su vez, las fuentes de la Constitucin son de carcter a) mediatoy b) inmediato.

8 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

La fuente inmediata es quien hace la Constitucin. La fuente mediataes el por qu, la causa de la creacin de la Constitucin.

La fuente mediata de la Constitucin mexicana de 1917 fue el movi-miento social que principi en 1910 con la rebelin de Madero encontra del presidente Daz, quien haba estado en el poder por treintaaos. Dicho movimiento persegua fundamentalmente un objetivo pol-tico: llevar a la ley fundamental el principio de no reeleccin del pre-sidente y terminar con la larga permanencia de Daz en el poder. En1913, Carranza, gobernador de Coahuila, se levant en armas en contradel presidente Victoriano Huerta, quien haba ordenado el asesinato delpresidente Madero y del vicepresidente Pino Surez. Durante esta luchacivil se fueron expidiendo decretos de carcter social, especialmentepara garantizar ciertos derechos a los trabajadores y a los campesinos,los que estaban luchando no slo para cambiar las estructuras polticasy a los gobernantes sino primordialmente para asegurarse un mejor nivelde vida. La nueva Constitucin no tiene su fundamento de validez ensu antecesora, ya que se cre sin seguir el procedimiento que aquellaindicaba para su reforma, sino en la serie de hechos ocurridos entre1910 y 1916, los cuales originaron que se creara una nueva Constitucinque fue aceptada por amplios sectores de la sociedad mexicana.

La fuente inmediata de la Constitucin fue el Congreso Constituyenteque se convoc para que la redactara y aprobara. Dicho Congreso Cons-tituyente, convocado por Carranza (jefe del movimiento que derroc aVictoriano Huerta), estuvo integrado por 214 diputados constituyentespropietarios, que fueron electos por el pueblo de acuerdo con las reglasgenerales de eleccin de los representantes para la Cmara Federal deDiputados, reglas que se precisaron en el decreto convocatorio respecti-vo. El Congreso Constituyente, en cuanto Colegio Electoral, comenzsus juntas el 21 de noviembre de 1916, y sus sesiones fueron oficial-mente inauguradas el lo. de diciembre de ese ao y clausuradas el 31de enero de 1917.

La segunda fuente: ks jurisprudencia. La propia Constitucin en su ar-tculo 94 seala que la ley fijar los trminos en que sea obligatoria lajurisprudencia que establezcan los tribunales del poder judicial de la f.3-deracin acerca de la interpretacin de la Constitucin, leyes y regla-mentos federales o locales y los tratados internacionales.

As, el poder judicial federal tiene en sus manos, como regla general,la interpretacin ltima de la Constitucin, interpretacin que estnobligados a aplicar todos los tribunales del pas, cuando se ha estable-cido jurisprudencia.

DERECHO CONSTITUCIONAL 9

Se establece jurisprudencia del pleno de la Suprema Corte de Justi-cia, cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en con-trario y que han sido aprobadas por lo menos por catorce ministros. Lassalas de la Suprema Corte tambin establecen jurisprudencia cuandoexisten cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario y quehan sido aprobadas por lo menos por cuatro ministros.

Tambin los tribunales colegiados de circuito estn facultados paraestablecer jurisprudencia, la cual es obligatoria para todos los tribunalesy jueces que funcionen dentro de su jurisdiccin territorial.

Los tribunales colegiados de circuito establecen jurisprudencia cuandoexisten cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y apro-badas por unanimidad de votos de los magistrados que integran eltribunal.

La jurisprudencia se puede interrumpir; la Ley de Amparo seala losrequisitos necesarios y precisa una serie de sus aspectos.

En esta forma, como afirmamos prrafos arriba, por regla general, elpoder judicial de la federacin tiene en sus manos la interpretacinltima de la Constitucin, salvo en algunos casos de naturaleza "poli-tica"; incluso sobre esta misma materia, a veces la Suprema Corte haaceptado su competencia y en otras ocasiones, con los mismos argumen-tos, la ha declinado. Tambin como regla general, la Suprema Corte seha abstenido de examinar resoluciones del Senado cuando ste declaraque han desaparecido todos los poderes en una entidad federativa algoparecido, pero slo parecido a una intervencin federal, y los pro-blemas relacionados con las elecciones populares.

La tercera fuente: las costumbres o usos constitucionales. El ordenjurdico mexicano es primordialmente de carcter escrito. Una costum-bre constitucional no puede derogar un precepto de la ley fundamentalporque ste slo puede ser alterado o abrogado a travs del procedi-miento que para su reforma seala la propia Constitucin; esto es con-gruente con el principio de la supremaca constitucional.

Sin embargo, existen costumbres constitucionales en Mxico. Comoejemplo podemos sealar que el artculo 69 constitucional prescribe queel presidente de la Repblica presentar, en la apertura del primer peno-de sesiones ordinarias del Congreso, un informe por escrito en el que seexponga el estado general de la administracin pblica del pas. El pre-sidente mexicano cumple con este mandato cada primero de noviembrecon un informe que se convierte en un acto poltico de especial impor-tancia: se suspenden las labores en todo el pas, la ceremonia se trasmitepor todos los canales de televisin y radio, el presidente llega al edificio de


la Cmara de Diputados despus de un recorrido por las calles repletasde gente, lee un documento durante varias horas, y el presidente de laCmara de Diputados le contesta en trminos generales. Este ritual,esta costumbre constitucional, se ha hecho parte del informe presidencial.

La cuarta fuente: las leyes que reglamentan preceptos constitucionaleso que precisan los rganos creados en la propia Constitucin. Comoejemplo podemos sealar a la mencionada Ley de Amparo, que regla-menta la garanta constitucional ms importante del pas, y el CdigoFederal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que reglamentalo relativo a los partidos polticos nacionales.

La quinta fuente: la doctrina que, aunque no es obligatoria, ha influi-do en la legislacin y en la jurisprudencia.

Se puede recordar el artculo 34 de la Ley de Amparo de 1882 queindic: "Las sentencias pronunciadas por los jueces (se refiere a losde amparo) sern en todo caso fundadas en el texto constitucional decuya aplicacin se trate. Para su debida interpretacin se atender alsentido que le han dado las ejecutorias de la Suprema Corte y las doc-trinas de los autores". (Las cursivas son nuestras.)

En consecuencia, de acuerdo con el artculo mencionado, los juecesdeban. tomar en cuenta la doctrina para la interpretacin de la Cons-titucin, con lo que se le otorgaba especial importancia a la doctrina.Sin embargo, esa corriente nacida en 1882 no prosper, y en la actuali-dad el valor que tiene esa fuente es el que los legisladores y los juecesdecidan otorgarle.

La doctrina ha tenido importancia en Mxico. Se puede mencionarcomo ejemplo que Emilio Rabasa influy con sus obras el funciona-miento del sistema de gobierno asentado en la Constitucin de 1917,aunque no se le citara en el Congreso Constituyente por pertenecer algrupo poltico perdedor. Empero su pensamiento sobre un ejecutivofuerte, las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, y la im-portancia y funcionamiento del veto, influyeron decisivamente en elconstituyente mexicano de este siglo.

La sexta fuente: ciertas reglas de juego del sistema poltico. Estasreglas no se encuentran escritas ni tienen carcter jurdico, pero existen,conforman y modifican el funcionamiento de varias instituciones asen-tadas en la ley fundamental. Por ejemplo: el presidente de la Repblicaes el jefe real del partido preponderante y es quien, al escoger el candi-dato del partido para la presidencia de la Repblica, realmente estdecidiendo quin ser su sucesor, ya que desde su fundacin en 1929ese partido preponderante no ha perdido ninguna eleccin presidencial.


Junto con estas fuentes del derecho constitucional mexicano, hay quetener presente tambin el mtodo del derecho comparado que los mexi-canos hemos utilizado abundantemente y con provecho. Especialmentehan inspirado instituciones poltico-constitucionales en nuestro pas lasde Espaa, Estados Unidos de Norteamrica y Francia. En los ltimosaos hemos tratado de conocer ms y mejor la evolucin constitucionalde Amrica Latina, y el sistema representativo mexicano configuradoen 1977 fue influido por el que existe en la Repblica Federal de Ale-mania. Hemos adaptado a las peculiares circunstancias y a la realidadde Mxico una serie de instituciones, con lo cual stas han perdido su"pureza", pero se han arraigado en nuestro sistema constitucional pordar respuesta a necesidades concretas, y porque han auxiliado en la con-secucin del objetivo de mejorar nuestra organizacin jurdico-poltico-constitucional.

2. La Constitucin mexicana: algunos criterios clasificadores

Para tener una idea general de la Constitucin mexicana de 1917,vamos a aplicarle algunos de los criterios que se han formulado parala clasificacin de las constituciones.

De acuerdo con Wheare, la Constitucin mexicana es suprema sobreel rgano legislativo, porque para su reforma se sigue un procedimientoms complicado que aquel que se necesita para alterar una norma ordi-naria; es federal, es presidencial y es republicana.

La Constitucin formal acepta en su artculo 41 el multipartidismo;pero en la realidad somos un pas con Constitucin de partido predo-minante, ya que en los ltimos sesenta arios todos los presidentes, gober-nadores, senadores y alrededor del 90% de los diputados federales, hansido postulados por ese partido.

En la terminologa de Loewenstein, tenemos una Constitucin nominal,ya que no existe concordancia absoluta entre la realidad del procesopoltico y las normas constitucionales a causa de una serie de factoressociales, econmicos y polticos; pero hay la esperanza de que tarde otemprano podamos alcanzar dicha concordancia y lograr una Constitu-cin normativa.

3. Una nota caracterstica: el aspecto social

Nuestra Constitucin, como la inmensa mayora de las constituciones,posee una parte dogmtica y otra orgnica, divisin que ya encontramosen la Constitucin mexicana de 1814.


La nota ms caracterstica de nuestra ley fundamental consiste enque fue la primera en incorporar normas de contenido social. La Co-misin de Constitucin del Congreso Constituyente de 1916-1917 aceptadicionar al proyecto del artculo quinto, que contena el principio dela libertad de trabajo, con los principios que tres diputados constitu-yentes le haban propuesto de la jornada mxima de ocho horas, eldescanso semanal y la prohibicin de trabajo nocturno para mujeres ynios. A su vez dicha Comisin rechaz otros principios que tambinesos tres diputados le haban sugerido, tales como: a trabajo igual sala-rio igual sin hacer diferencias de sexo, derecho a huelga, y estableci-miento de juntas de conciliacin y arbitraje.

La presentacin del proyecto del artculo quinto dividi al CongresoConstituyente. Una corriente opinaba que era necesario suprimir lasnormas sociales de ese artculo porque una Constitucin no deba esta-blecer ningn precepto reglamentario. La otra, tambin se mostr incon-forme con el proyecto del artculo, porque deseaba que se le incorpo-raran todos aquellos principios que aseguraran la vida, la libertad y lasenergas del trabajador, porque argumentaban era preferible sacri-ficar la estructura de la Constitucin y no al individuo; porque se debanestablecer bases precisas sobre las cuales se legislara en materia laboral,y porque se deba hacer justicia a la clase trabajadora que haba sidofactor importante en el triunfo del movimiento social. Esta ltima co-rriente fue obteniendo el consenso del Congreso.

Entonces se propuso y se acept tcitamente que todos los principiosdel aspecto laboral se trataran en un captulo o en un ttulo de la Cons-titucin, y un grupo de diputados, fuera de las sesiones del CongresoConstituyente, se dio a la tarea de redactar ese ttulo que, con ligerasmodificaciones, la Comisin de Constitucin present al Congreso. Yala discusin no revisti mayor relieve, se acept que los aspectos gene-rales del problema laboral fueran reglamentados en la Constitucin: elartculo 123, en sus veintiocho fracciones, fue aprobado por unanimidad.

Se hacan realidad las palabras que haba pronunciado uno de losdiputados constituyentes, Cravioto, en una de las sesiones de debatesdel aspecto laboral:

as, como Francia, despus de su revolucin, ha tenido el alto honorde consagrar en la primera de sus cartas magnas los inmortales dere-chos del hombre, as la Revolucin Mexicana tendr el orgullo leg-timo de mostrar al mundo que es la primera en consignar en unaconstitucin los sagrados derechos de los obreros.

DERECHO CONSTITUCIONAL 1 3

Naca toda una concepcin del derecho constitucional, misma queaflorara en la primera posguerra y con mayor vigor en la segunda: laConstitucin no slo estructura polticamente a la nacin, sino queasegura al individuo un mnimo decoroso de existencia. El constitucio-nalismo poltico se transformaba en social para enriquecerse. De aqusurge el constitucionalismo poltico-social de nuestros das.

El aspecto laboral fue complementado con el agrario. Ya no se cues-tion en el Congreso Constituyente si esos preceptos deban o no formarparte de la Constitucin; el punto ya estaba ganado. En el artculo 27se incluyeron las disposiciones sobre el problema de la tierra. Se pre-ceptu, primordialmente, entre otros aspectos; que la propiedad de lastierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacionalcorresponde originalmente a la nacin, la que puede constituir la pro-piedad privada imponindole las modalidades que dicte el inters p-blico; se estableci la dotacin de tierras y aguas a los pueblos, ranche-ras o comunidades que carecieran de ellas; se precisaron los elementosde los cuales la nacin es propietaria y sobre los cuales ejerce dominiodirecto; se reglament el fraccionamiento de las grandes propiedades ycmo deba efectuarse, y se autoriz la expropiacin por causa de utili-dad pblica.

Debe quedar claro que con estas garantas sociales nunca se persiguimenoscabar las de carcter individual sino, al contrario, complementar-las, armonizarlas, para hacer realidad la igualdad, la libertad y la dig-nidad humanas.

As naci el constitucionalismo social. La Constitucin mexicana tuvoesta originalidad, que es desde entonces su sello distintivo.

Las instituciones polticas que quedaron plasmadas desde nuestra pri-mera Constitucin del Mxico independiente, la de 1824, y que subsistenhasta nuestros das, como los sistemas federal, representativo, presiden-cial y de equilibrio de poderes, han venido evolucionando y, si bien con-servan los principios de la institucin, nuestras Constituciones los hanido ajustando a nuestras necesidades y a nuestras aspiraciones, hastadarles actualmente una serie de peculiaridades que nos permiten hacerreferencia, por ejemplo, al sistema presidencial mexicano o al sistemarepresentativo mexicano.

La Constitucin mexicana de 1917 est concebida dentro del consti-tucionalismo occidental, se reconoce a la persona como la base de todaslas instituciones sociales, se limita y subordina el poder, y se le aseguraal hombre una existencia realmente humana. Dentro de este contexto,nuestra ley fundamental contiene algunas caractersticas propias, lo que


es natural, ya que cada pas tiene sus propios problemas y sus propiasnecesidades.

4. La supremaca constitucional y la jerarqua de las normas

El artculo 133 de la Constitucin establece el principio de la supre-maca constitucional y la jerarqua de las leyes en el orden jurdicomexicano. Textualmente expresa:

Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanende ella y todos los Tratados que estn de acuerdo con la misma,celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, conaprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Losjueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes ytratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haberen las Constituciones o leyes de los Estados.

El principio de supremaca constitucional se ha establecido en todaslas Constituciones mexicanas, si bien en algunos casos no se establecien forma muy clara. El artculo 126 de la Constitucin de 1857 fuetomada literalmente de la Constitucin norteamericana y es el que queden la actual Constitucin, con reformas de 1934 a la redaccin, no .alsentido.

Del artculo 133, en conexin con otros artculos, especialmente el16, el 103 y el 124, se desprende la jerarqua de las normas en el ordenjurdico mexicano, a saber: I) Constitucin federal, II) leyes constitu-cionales y tratados, III) derecho federal y derecho local.

Las leyes constitucionales son aquellas que afectan la unidad delEstado federal, es decir, su mbito de aplicacin es tanto federal comolocal; como ejemplo se puede sealar la Ley de Amparo.

Ahora bien, el problema es determinar cul de las dos se aplica cuan-do existe una aparente contradiccin entre una ley federal y una local.

En Mxico se quiso que la divisin de competencia entre la federacin ylas entidades federativas fuera clara, tajante, sin ninguna ambigedad,y de aqu resulta: a) la redaccin de nuestro artculo 124 constitucional,al que posteriormente nos referiremos y que contiene el pensamientode que las facultades no concedidas expresamente a las autoridadesfederales se entienden reservadas a las entidades federativas (nteseque en la enmienda dcima norteamericana, de la cual tomamos nuestroprecepto, no aparece la palabra expresamente) y b) que entre nosotrosno existen las facultades concurrentes, ya que ni la Constitucin ni la


jurisprudencia las admiten, y no existen precisamente por la razn arribaapuntada.

Luego, en Mxico, al problema propuesto se responde de la siguientemanera: se aplica la ley que fue expedida por autoridad competente,es decir, el problema en nuestro pas no se presenta como de suprema-ca de la legislacin federal sobre la local sino como un problema decompetencia: cul es la autoridad que de acuerdo con la Constitucines competente para legislar sobre esta determinada materia?

Y es ms, el principio de autoridad competente, de acuerdo con elartculo 16, constituye en Mxico una garanta individual, un derechohumano; y el artculo 103 seala la procedencia del juicio de amparocuando la autoridad federal o local actan en exceso de su competencia.Luego, se garantiza el principio de la competencia con el instrumentoprocesal ms efectivo con que cuenta el orden constitucional mexicano.

La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia declara que laconstitucionalidad de una ley slo puede examinarla el poder judicialfederal a travs del juicio de amparo. O sea, esta jurisprudencia dejacomo letra muerta la segunda parte del citado artculo 133. Parte de ladoctrina mexicana se ha manifestado en contra de esto, y la propiaSuprema Corte abri un poco las puertas a su jurisprudencia al crearlo que la doctrina denomin el recurso de inconstitucionalidad; en l,la contraparte del quejoso es el juez comn que, segn el afectado, apli-c un precepto anticonstitucional; no se enjuicia al poder legislativo porsu labor, sino se analiza la resolucin del juez local, quien a pesar de loordenado en el segundo prrafo del artculo 133 constitucional, aplicuna norma anticonstitucional. Este recurso de inconstitucionalidad hatenido poca aplicacin. La tradicin pesa enormemente sobre nuestrosjueces locales, quienes prefieren no entrar al examen de la constitucio-nalidad de las leyes.

En congruencia con la jurisprudencia mencionada, una autoridad ad-ministrativa no puede examinar la constitucionalidad de una ley.

5. Las reformas constitucionales

La Constitucin mexicana es de carcter rgido porque existen unrgano y un procedimiento especiales para la reforma de un preceptoconstitucional. Despus de haberse ensayado otros sistemas, a partir dela ley fundamental de 1857 se implant el norteamericano. El actualartculo 135 establece:


La presente Constitucin puede ser adicionada o reformada. Paraque las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, serequiere que el Congreso de la Unin, por el voto de las dos terceraspartes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones,y que stas sean aprobadas por la mayora de las legislaturas de lesEstados. El Congreso de la Unin o la Comisin Permanente en sucaso, harn el cmputo de los votos de las legislaturas y la declara-cin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.

El artculo 135 fija la regla general para las reformas constituciona-les. Crea un rgano especial que parte de la doctrina ha denominadopoder revisor y que se integra por el rgano legislativo federal y losrganos legislativos locales, rgano que se encuentra situado entre elpoder constituyente y los poderes constituidos. Est situado por abajodel poder constituyente, pero tiene una jerarqua superior a los constitui-dos, a los cuales puede alterar. Por ello el presidente de la Repblicano puede vetar la obra del poder revisor, por ser un rgano de mayorjerarqua que l.

El procedimiento es ms difcil que el que se sigue para la alteracinde una norma ordinaria, ya que en el Congreso federal se exige unquorum de votacin de las dos terceras partes de los legisladores pre-sentes, cuando la regla general es que sea slo de ms de la mitad, amnde que despus el proyecto tendr que ser sometido a la consideracin delas legislaturas locales.

La regla general establecida en el artculo 135 sufre una mayor rigidezcuando se intenta formar una entidad federativa dentro de los lmitesde las ya existentes, y las legislaturas de la entidad o entidades afectadasno han dado su consentimiento. En este caso se aplican los principiosdel artculo 135; pero la ratificacin de las legislaturas locales deberser efectuada por las dos terceras partes del total de ellas.

Y la Constitucin reviste carcter flexible en un solo caso: cuando elCongreso federal admite nuevos estados a la unin, ya que entoncesse reforma el artculo 43 con el mismo procedimiento que se sigue parala norma ordinaria.

Obvio es que una Constitucin tiene que irse adecuando a la cambianterealidad, y esta adecuacin puede realizarse principalmente a travs dedos mtodos: la interpretacin judicial y la reforma. En cada pas sepresentan estos dos mtodos, slo que de acuerdo con el contexto cons-titucional general prevalece uno de ellos. Bien sabido es que, por ejem-plo, en los Estados Unidos de Norteamrica ha sido el de la interpre-tacin judicial; en Mxico, el de la reforma. A partir de 1917, mejor


dicho de 1921, cuando se realiz la primera, nuestra Constitucin hasufrido ms de 350 modificaciones. En otras palabras, reformar laConstitucin no ha sido difcil, y no lo ha sido porque la gran mayorade las reformas han sido presentadas por el presidente de la Repblica.ste, a partir de 1929, es el jefe real del partido predominante, quecuenta con abrumadora mayora en los rganos legislativos del pas. Esdecir, en la realidad la Constitucin mexicana ha mostrado que es fle-xible, y se le reforma afirma Diego Valads porque se cree en ellaesto sera un factor positivo; porque se piensa que la respetan y lacumplen no slo los destinatarios del poder, sino tambin los detenta-dores; porque se cree que al agotarse casusticamente las posibles inci-dencias de la vida del Estado, se logra la garanta de que esa vida co-rrer por los cauces constitucionales.

Cuestiones relacionadas con las reformas constitucionales se han pre-sentado en diversos aspectos; citemos algunos ejemplos: en 1926 elpresidente de la Repblica envi al poder revisor un proyecto para incluiren la Constitucin las proposiciones de la primera convencin fiscal,pero este proyecto nunca dej de ser tal; en 1940, el presidente de laRepblica envi un proyecto con objeto de federalizar algunas materiasimpositivas, y la Cmara de Diputados lo adicion considerablemente;en 1937, todo el procedimiento de reforma constitucional se efectu conla finalidad de otorgarle el voto activo y pasivo a la mujer, pero nuncase llev a cabo el cmputo de los votos de las legislaturas locales y enconsecuencia no se hizo la declaratoria respectiva ni, mucho menos, lareforma constitucional.

La doctrina mexicana se encuentra dividida respecto a si el poderrevisor de la Constitucin tiene lmites o no. Algunos opinan que no tie-ne ningn lmite, mientras otros afirman que hay ciertos principiosque no pueden ser suprimidos; entre estos, el sistema federal y la divisinde poderes. En la realidad mexicana, el poder revisor no ha respetadoningn lmite, como se demostr en 1928, cuando suprimi la existenciadel municipio libre en el Distrito Federal.

II. Los PRINCIPIOS BSICOS

Vamos a examinar siete principios bsicos de nuestra Constitucin;aquellos que construyen y definen la estructura poltica y aquellos queprotegen y hacen efectivas las disposiciones constitucionales. Ellos sonla declaracin de derechos humanos, la soberana, la divisin de poderes,


el sistema representativo, el rgimen federal, la justicia constitucionaly la supremaca del Estado sobre las iglesias.

1. La declaracin de derechos humanos

La declaracin de derechos humanos est contenida en dos partes: lade garantas individuales y la de garantas sociales.

La Constitucin comienza con la declaracin de garantas individuales,y as se intitula el captulo I del ttulo primero. Podemos decir que staes la parte axiolgica de la ley fundamental y la causa y la base de todala organizacin poltica.

El artculo lo. manifiesta: "En los Estados Unidos Mexicanos todoindividuo gozar de las garantas que otorga esta Constitucin, las cualesno podrn restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condi-ciones que ella misma establece".

Algunos autores consideran que este artculo asienta la tesis positivistarespecto a los derechos humanos. Nosotros sostenemos que la tesis quese encuentra en el artculo primero es la misma que se halla en todo elconstitucionalismo mexicano: el hombre es persona jurdica por el hechode existir, y como persona tiene una serie de derechos.

Ahora bien, el ttulo de este captulo en la Constitucin de 1857 fue:"De los derechos del hombre" y el artculo lo. dijo: "El pueblo reco-noce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de las institu-ciones sociales. En consecuencia declara, que todas las leyes y todas lasautoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorgala presente Constitucin".

Luego, existe, en el cambio de redaccin del artculo lo. y del ttulodel captulo, tesis diferente respecto a los derechos humanos entre lostextos de 1857 y 1917? No, no existe ningn cambio de tesis, es la mis-ma, con slo una diferencia: nuestra actual Constitucin ya no expresla fuente de las garantas que otorga, sino que omiti este aspecto. Peroes indudable que la fuente de nuestras garantas individuales es la ideade los derechos del hombre. Baste observar la similitud que existe en loscontenidos de las dos declaraciones.

Adems, los diputados integrantes del Congreso Constituyente de 1916-1917 aceptaron la existencia de los derechos del hombre. As, Mgicamanifest:

la Comisin juzgar que esas adiciones que se le hicieron al artculoson las que pueden ponerse entre las garantas individuales que tien-


den a la conservacin de los derechos naturales del hombre... tomla Comisin lo que crey ms conveniente bajo el criterio de que enlos derechos del hombre deben ponerse partes declarativas, o al menos,aquellas cosas que por necesidad social del tiempo vinieron a consti-tuir ya una garanta de los derechos del hombre.

En el Congreso Constituyente se habl indistintamente de derechosdel hombre y de garantas individuales. Por ejemplo, en la discusinsobre el artculo de la enseanza, en cuatro ocasiones se hizo referenciaa los derechos del hombre, y en quince a las garantas individuales.

Podemos concluir que mientras los derechos del hombre son ideasgenerales y abstractas, las garantas, que son su medida, son ideas indi-vidualizadas y concretas.

La declaracin de garantas individuales que contiene la ConstitucinMexicana de 1917, abarca ms de 80. Su clasificacin se justifica nica-mente por motivos didcticos. No existe ninguna garanta que correla-tivamente no tenga alguna obligacin, y una garanta fcilmente podraser colocada en ms de un casillero de cualquier clasificacin. Paramencionar cules son las principales garantas individuales que nuestraConstitucin asienta, seguimos una clasificacin, pero slo como mtodo.

La declaracin de garantas individuales se divide en tres grandespartes: los derechos de igualdad, libertad y seguridad jurdica.

En la Constitucin de 1917, las garantas de igualdad son: 1) Goce,para todo individuo, de las garantas que otorga la Constitucin (artcu-lo 1); 2) Prohibicin de la esclavitud (artculo 2); 3) Igualdad dederechos sin distincin de sexos (artculo 4); Prohibicin de ttulosde nobleza, prerrogativas y honores hereditarios (artculo 12); 5) Pro-hibicin de fueros (artculo 13); 6) Prohibicin de ser sometido a pro-ceso con apoyo en leyes privativas o a travs de tribunales especiales(artculo 13).

Las garantas de libertad se dividen en tres grupos: a) Las libertadesde la persona humana; b) Las libertades de la persona cvica, y c) Laslibertades de la persona social.

Las libertades de la persona humana se subdividen en libertades fsicasy libertades del espritu. Las libertades de la persona humana en el as-pecto fsico son: 1) Libertad para la planeacin familiar (artculo 4);2) Libertad de trabajo (artculo 5); 3) Nadie puede ser privado delproducto de su trabajo, si no es por resolucin judicial (artculo 5); 4)Nulidad de los pactos contra la dignidad humana (artculo 5); 5) Po-sesin de armas en el domicilio, y su portacin en los supuestos que


fije la ley (artculo 10); 6) Libertad de locomocin interna y externa delpas (artculo 11); 7) Abolicin de la pena de muerte salvo en los casosexpresamente consignados en la Constitucin (artculo 22), aun cuandodicha pena ha sido suprimida totalmente, al derogarse paulatinamentelas disposiciones respectivas de los cdigos penales del Distrito Federaly de todas las entidades federativas.

Las libertades de la persona humana en el aspecto espiritual son: 1)Libertad de pensamiento (artculo 6); 2) Derecho a la informacin(artculo 6); 3) Libertad de imprenta (artculo 7); 4) Libertad de con-ciencia (artculo 24); 5) Libertad de cultos (artculo 24); 6) Libertadde intimidad, que comprende dos aspectos: inviolabilidad de la corres-pondencia e inviolabilidad del domicilio (artculo 16).

Las garantas de la persona cvica son: 1) Reunin con fin poltico(artculo 9); 2) Manifestacin pblica para presentar a la autoridad unapeticin o una protesta (artculo 9); 3) Prohibicin de extradicin dereos polticos (artculo 15).

Las garantas de la persona social son: La libertad de asociacin yreunin (artculo 9).

Las garantas de la seguridad jurdica son: 1) Derecho de peticin(artculo 8); 2) A toda peticin, la autoridad contestar por acuerdoescrito (artculo 8); 3) Irretroactividad de la ley (artculo 14); Privacinde derechos slo mediante juicio seguido con las formalidades del pro-ceso (artculo 14); 5) Principio de legalidad (artculo 14); 6) Prohibi-cin de aplicar la analoga y la mayora de razn en los juicios penales(artculo 14); 7) Principio de autoridad competente (artculo 16); 8)Mandamiento judicial escrito, fundado y motivado, para poder ser mo-lestado en la persona, familia, domicilio, papeles o posesiones (artcu-lo 16); 9) Detencin slo con orden judicial (artculo 16); 10) Aboli-cin de prisin por deudas de carcter puramente civil (artculo 17); 12)Expedita y eficaz administracin de justicia (artculo 17); 13) Prisinpreventiva slo por delitos que tengan pena corporal (artculo 18); 14)Garantas del auto de formal prisin (artculo 19); 15) Garantas delacusado en todo proceso criminal (artculo 20); 16) Slo el MinisterioPblico y la polica judicial pueden perseguir los delitos (artculo 21);17) Prohibicin de penas infamantes y trascendentes (artculo 22); 18)Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito (artculo 23);19) LAS juicios criminales no pueden tener ms de tres instancias (ar-tculo 23).


La declaracin de garantas sociales est contenida primordialmenteen los artculos 3, 27, 28 y 123, que se refieren a la educacin, al agro,al rgimen de propiedad y al aspecto laboral.

Las garantas sociales protegen al hombre como integrante de un gru-po social y le aseguran un mnimo educativo y econmico. Las garantassociales implican un hacer por parte del Estado, en cambio las garan-tas individuales representan primordialmente una abstencin por partedel propio Estado.

A travs de las garantas sociales se protege a los grupos sociales msdbiles. As nacieron estas garantas y en parte as subsisten, slo queactualmente se han extendido para otorgar proteccin en general; tal esel caso de la educacin y de la seguridad social.

La idea de los derechos sociales lleva implcita la nocin de: a cadaquien segn sus posibilidades y sus necesidades, partiendo del conceptode igualdad de oportunidades.

Para reglamentar estas garantas sociales, han nacido especficas ramasdel derecho. Por ello, nos vamos a referir slo al artculo sobre laeducacin.

El artculo tercero dispone que el Estado impartir educacin que sergratuita, y que la educacin primaria ser obligatoria. Que la enseanzadeber desarrollar armnicamente todas las facultades del ser humano,promoviendo el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad inter-nacional en la independencia y la justicia; que se mantendr ajena acualquier doctrina religiosa; que ser democrtica, nacional, y debercontribuir a la mejor convivencia humana.

Resulta hermoso que a la idea de la educacin se la relacione tan es-trechamente con los otros pensamientos, y adems la Constitucin pre-cisa qu entiende por ellos: la democracia no es slo una estructurajurdica y un rgimen poltico, sino que es un sistema de vida fundadoen el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.

La educacin es nacional:

en cuanto sin hostilidades ni exclusivismos atender a la com-prensin de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros re-cursos, a la defensa de nuestra independencia poltica, al asegura-miento de nuestra independencia econmica y a la continuidad yacrecentamiento de nuestra cultura, y contribuir a la mejor convi-vencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robus-tecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de lapersona y la integridad de la familia, la conviccin del inters generalde la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los


ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres,evitando los privilegios de raza, de sectas, de grupos, de sexo o deindividuos.

Como se ve claramente se une toda una concepcin de la existenciahumana, de la sociedad y de la convivencia, a la nocin de educacin.En este artculo tercero, casi al comienzo de la Constitucin, se definenconceptos que tienen importancia para todos los dems artculos. Diga-mos que implica una visin constitucional de la vida. Son declaracionescargadas ideolgicamente que le dan a nuestra Constitucin un tinteespecial; pero hay que dejar claro que toda declaracin de derechossociales est marcada ideolgicamente, slo que la mexicana fue msall de lo que las constituciones occidentales suelen declarar; adems,debe hacerse notar que esta redaccin del artculo tercero no provienede 1917 sino de 1946, cuando el pas ya no viva una poca convulsio-nada despus de un movimiento social sino una etapa de tranquilidady madurez.

Nosotros estamos de acuerdo con este tipo de declaraciones en lasconstituciones, porque las normas supremas son la sntesis histrica deun pueblo, apuntan la meta hacia donde se dirige, y configuran la defi-nicin misma de la Constitucin que es la norma por la que corren larealidad y la vida. Y la vida slo se entiende con definiciones y de-cisiones.

Ahora bien, los particulares pueden impartir educacin, pero respe-tando los postulados del artculo tercero; respecto a la educacin prima-ria, secundaria y normal o la destinada a cualquier tipo o grado para losobreros y los campesinos, se necesita, para que lo hagan, autorizacinprevia y expresa del poder pblico. Para los otros tipos y grados deeducacin, el Estado podr reconocer validez oficial a los estudios rea-lizados fuera de los establecimientos pblicos.

2. La soberana

Las constituciones persiguen resolver los problemas de su poca. Porello las primeras Constituciones mexicanas, las de 1814 y 1824, conte-nan en sus primeros artculos la idea de la soberana e independenciade Mxico. Nuestra actual Constitucin, al igual que su antecesora de1857, se ocupa de la idea de la soberana despus de hacerlo de lasgarantas individuales, de la nacionalidad y de la ciudadana.


El artculo 39 dice: "La soberana nacional reside esencial y origi-nariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se ins-tituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienablederecho de alterar o modificar la forma de su gobierno".

Qu significa en la Constitucin de 1917 que la soberana nacionalreside esencial y originariamente en el pueblo?, son los conceptos denacin y pueblo equivalentes?, qu es la soberana nacional?

Al concepto de nacin se le otorg un significado esencialmente con-servador; lo usaron los contrarrevolucionarios franceses y los monr-quicos de aquel entonces. La nacin, entendan esos pensadores, era lahistoria del pas, la cual tena el derecho de permanencia, de impedircualquier movimiento violento que pudiera romperla.

En cambio, la nocin de pueblo es el pensamiento de Rousseau, esla idea de la Revolucin francesa, es la idea de libertad, es el anhelode los hombres por alcanzar la felicidad y realizar un destino.

Es que la redaccin de nuestro artculo apunta una tesis historicista,o es que encadena a las generaciones presentes al modo de ser de lasanteriores generaciones?

Castillo Velasco, constituyente y exgeta del cdigo supremo de 1857,escribi:

La soberana es la potestad suprema que nace de la propiedad que elpueblo y el hombre tienen de s mismos, de su libertad y de su dere-cho... Reside, dice el artculo constitucional, y no residi, porqueaunque para el establecimiento de un gobierno delega el puebloalgunas de las facultades de su soberana, ni las delega todas, nidelega algunas irrevocablemente. Encarga el ejercicio de algunas deesas facultades y atribuciones a aquellos funcionarios pblicos que es-tablece; pero conservando siempre la soberana, de manera que stareside constantemente en el pueblo.

Como se ve, la idea en 1856-1857, que pas ntegramente a la Cons-titucin vigente de 1917, no fue la concepcin histrica francesa delsiglo pasado, sino la idea de pueblo de Juan Jacobo Rousseau.

Al decir que la soberana nacional reside esencial y originariamenteen el pueblo, se quiso sealar que Mxico, desde su independenciacomo pueblo libre, tiene una tradicin, tradicin que no encadena, sinoque ayuda a encontrar a las generaciones presentes su peculiar modo devivir. Mxico es una unidad que a travs de la historia se ha idoformando, y que como nacin tiene una proyeccin hacia el futuro, perosin olvidarse de su pasado, y menos de su presente.


La soberana nacional reside en el pueblo, en el pueblo de Rousseau,en el pueblo que trabaja para su felicidad. Y reside "esencial y origina-riamente". "Originariamente" quiere decir que jams ha dejado de resi-dir en el pueblo; aunque la fuerza haya dominado, no por ello prescribia su favor, porque uno de los elementos de la soberana es su impres-criptibilidad.

Y lo hace de manera "esencial" porque en todo momento el puebloes soberano; nunca delega su soberana, sino que nombra a sus repre-sentantes, los cuales estn bajo sus instrucciones y mando. Ante la im-posibilidad de reunirse personalmente y de decidir todas las cuestionesque afectan la vida de la nacin, el pueblo nombra a sus representantes.

La ltima oracin del citado artculo 39 hay que relacionarla, tal fuela intencin de los constituyentes, con el artculo 135 que contiene elprocedimiento para reformar la Constitucin. El pueblo tiene el derechode alterar o modificar la forma de su gobierno, pero a travs del propioderecho; a travs de los cauces que indica la Constitucin, ya que el de-recho no otorga la facultad para abolirlo; en otras palabras el derechoa la revolucin es un derecho de la vida, de la realidad, metajurdico. Yen este sentido se interpreta esta ltima frase del artculo 39.

El artculo siguiente, el 40, comienza expresando que: "Es voluntaddel pueblo mexicano constitutirse en una Repblica representativa, de-mocrtica, federal. . ." Es decir, el pueblo en ejercicio de su soberanaconstruye la organizacin poltica que desea darse. Su voluntad decidesu Constitucin poltica, y en la propia ley fundamental precisa qucaractersticas tendr la Repblica, el sistema representativo y el rgimenfederal que est creando. Las notas que configuran el sistema democr-tico se encuentran en toda la Constitucin, pero adems, sta defini, ensu artculo tercero, como asentamos, qu se entiende por democracia.

3. La divisin de poderes

El principio general de la divisin de poderes se encuentra en el ar-tculo 49 que indica:

El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, enLegislativo, Ejecutivo y Judicial.

No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola per-sona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, sal-vo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Uninconforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso, salvo


lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarnfacultades extraordinarias para legislar.

La tesis mexicana, y que han seguido casi todas las Constitucionesde este pas, es que no hay divisin de poderes, sino que existe un solopoder; el Supremo Poder de la Federacin que se divide para su ejer-cicio; as, lo que est dividido es el ejercicio del poder. Cada rama delpoder los poderes constituidos: legislativo, ejecutivo y judicial escreada por la propia Constitucin, la que les seala expresamente susfacultades, su competencia; lo que no se les atribuye no lo podrn ejer-cer. Pero la propia Constitucin construye la colaboracin entre lasramas del poder, o sea, que dos o las tres ramas del poder realizan partede una facultad o funcin. Como ejemplo podemos sealar: en el pro-cedimiento legislativo, el presidente tiene la iniciativa de ley, la facultadde veto y la publicacin de la ley; el presidente resuelve, cuando las doscmaras legislativas no se ponen de acuerdo, la terminacin anticipadadel periodo de sesiones; el senado ratifica los tratados internacionalescelebrados por el ejecutivo; el senado aprueba o no los nombramientosde embajadores, agentes diplomticos, consules, generales, coroneles ydems jefes superiores del ejrcito, la armada y la fuerza area.

Ahora bien, una cosa es la colaboracin entre las ramas u rganosdel poder, y otra muy diferente es la confusin de las facultades de losrganos o la delegacin de las facultades de un rgano en otro. La con-fusin de poderes la prohbe la Constitucin al sealar expresamenteque no pueden reunirse dos o ms de los poderes en una persona ocorporacin, ni depositarse el legislativo en una persona, salvo en doscasos que el propio artculo seala, en los supuestos: a) del artculo 29,y b) del segundo prrafo del artculo 131. Es decir, en esos casos y conlos procedimientos que la propia Constitucin seala, el presidente de laRepblica puede legislar. Examinmoslos.

El primero reglamentado en el artculo 29 se refiere a la suspen-sin de las garantas individuales y a las facultades extraordinarias paralegislar que el Congreso puede otorgar al presidente para superar laemergencia en que se encuentre el pas.

El artculo 29 dispone:

En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o decualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto,solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdocon los titulares de las Secretaras de Estado, los Departamentos Ad-ministrativos y la Procuradura General de la Repblica, y con apro-


bacin del Congreso de la Unin, y, en los recesos de ste, de laComisin Permanente, podr suspender en todo el pas o en lugardeterminado las garantas que fuesen obstculo para hacer frente,rpida y fcilmente a la situacin; pero deber hacerlo por un tiempolimitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensinse contraiga a determinado individuo. Si la suspensin tuviese lugarhallndose el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones queestime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin,pero si se verificase en tiempo de receso, se convocar sin demoraal Congreso para que las acuerde.

El artculo 29 autoriza para que en casos graves y en los cuales seponga a la sociedad en peligro o conflicto de envergadura, se puedansuspender las garantas individuales, pero siguindose el procedimientoy con las limitaciones establecidas en el propio artculo. La ltima vezque se han suspendido las garantas individuales en Mxico, fue en 1942con motivo de la Segunda Guerra Mundial.

El artculo 29 indica que el Congreso, y slo el Congreso, podr con-ceder al presidente las autorizaciones que estime necesarias para que elpropio presidente pueda superar la situacin de emergencia. En estafrase se encuentran facultades extraordinarias de carcter legislativopara el presidente. Bien entendido el artculo, esas facultades extraordi-narias para legislar slo se le pueden conceder al presidente si con ante-rioridad se han suspendido las garantas individuales, ya que tales facul-tades se le otorgan con la finalidad de que el pas pueda superar talemergencia. ste ha sido uno de los puntos crticos del constitucionalis-mo mexicano. Primero se cuestion en 1876 si la frase mencionaday que hemos resaltado ya que los artculos respectivos en las consti-tuciones de 1857 y 1917 son casi los mismos realmente implicabafacultades legislativas para el presidente de la Repblica. El poder judi-cial federal acept que s, pero el problema adquiri matices delicadoscuando a partir de 1882, la Suprema Corte de Justicia acept comoconstitucional el otorgamiento de facultades legislativas al presidente entiempos de paz; o sea, sin seguir los supuestos del artculo 29; sin queantes se hubieran suspendido las garantas individuales.

A partir de entonces todos los presidentes mexicanos electos de acuerdocon la Constitucin de 1857, legislaron sin que antes se hubiera decla-rado la suspensin de las garantas individuales.

En la inauguracin del Congreso Constituyente de 1916-1917, Ca-rranza critic duramente esa situacin. Sin embargo, el 8 de mayo de1917, siete das despus de haber entrado en vigor la Constitucin, pidi


y obtuvo facultades para legislar en el ramo de hacienda. En esa autori-zacin no se sigui el supuesto del artculo 29; no se haban suspendidolas garantas individuales. Y de aqu que tambin todos los presidenteselectos de acuerdo con la actual Constitucin legislaran sin los supuestosdel artculo 29 hasta 1938, cuando el presidente Crdenas quiso regre-sar al sentido gramatical y correcto del artculo 29 y propuso una adicinal artculo 49, a saber; "En ningn otro caso se otorgarn al Ejecutivofacultades extraordinarias para legislar". Este aadido repeta lo que yael artculo deca. La importancia que tuvo es que permiti regresar alsentido correcto de la Constitucin: de acuerdo con los artculos 29 y49, el Congreso puede autorizar al presidente para legislar con la fina-lidad de superar la emergencia, slo si, precisamente por encontrarse elpas en una situacin tal, con anterioridad se han suspendido las garan-tas individuales.

El otro caso a que se refiere el artculo 49, es el del segundo prrafodel artculo 131, prrafo que fue creado el 28 de marzo de 1951, y quedice:

El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin paraaumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacine importacin, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras,as como para restringir y para prohibir las importaciones, las expor-taciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando loestime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economadel pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cual-quier otro propsito en beneficio del pas. El propio Ejecutivo, alenviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada ao, someter a suaprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

A travs de este segundo prrafo del artculo 131, se puede autorizaral ejecutivo para legislar ampliamente, ya que puede aumentar, disminuir,suprimir o crear nuevas cuotas de importacin y exportacin respectoa las expedidas por el Congreso. Tambin puede prohibir importacionesy exportaciones, as como el trnsito de productos, artculos y efectos.El propio prrafo seala las finalidades que se persiguen con estas atri-buciones concedidas al presidente: regular el comercio exterior, la eco-noma del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o realizarcualquier otro propsito en beneficio del pas.

Cada ao, el presidente someter a la aprobacin del Congreso el usoque de estas facultades hubiere hecho. Si el Congreso no estuviere deacuerdo en la forma que utiliz esas atribuciones, no hay nada que se


pueda hacer al respecto, pues se trata de hechos consumados; pero bienpudiera influir con relacin a la renovacin de la concesin de las facul-tades a que se refieren dicho artculo y prrafo, o en la nueva autoriza-cin, pues el Congreso puede especificar algunas reglas que el presidentedeber seguir en el ejercicio de las mencionadas facultades, ya quequien puede lo ms, puede tambin lo menos.

Ahora bien, adems de los dos casos en que por medio del artculo49 se autoriza al presidente para legislar, la Constitucin le seala otrostres, a saber:

a) La facultad reglamentaria.b) Las medidas de salubridad, que son de dos rdenes: 1) Las que

establece el Consejo de Salubridad General, y 2) Las que establece laSecretara de Salud.

El artculo 73, fraccin XVI, crea el Consejo de Salubridad General,que depende directamente del presidente de la Repblica, siendo susdisposiciones generales obligatorias en todo el pas. Las medidas que elConsejo ponga en vigor en lo respectivo a la campaa contra el alcoho-lismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneranla especie humana, y las expedidas para prevenir y combatir la conta-minacin ambiental, sern posteriormente revisadas por el Congreso enlos casos que le competen.

El inciso 2o. de la fraccin que se analiza, faculta al Departamento deSalubridad hoy Secretara de Salud a que en caso de epidemiasde carcter grave o de peligro de invasin de enfermedades exticas enel pas, dicte de inmediato las medidas preventivas indispensables, areserva de ser despus sancionadas por el presidente de la Repbl:ca, y

c) Los tratados internacionales. El presidente celebra los tratadosinternacionales con la ratificacin del senado, y de acuerdo con el ar-tculo 133, los tratados son parte del orden jurdico mexicano y de apli-cacin interna. El presidente tambin legisla para el orden interno cuan-do decide violar una ley internacional, derogar o denunciar un tratado.

4. El sistema representativo

El sistema representativo que configur la Constitucin de 1917 estabade acuerdo con la teora clsica de la representacin. Estos principios,aunados a la existencia de un partido poltico preponderante, dieroncomo resultado que durante muchos arios todos los senadores fueranmiembros de ese partido: Partido Revolucionario Institucional (PRI),y que en la Cmara de Diputados la representacin de los partidos de


oposicin fuera ridcula; veamos algunos datos: en las elecciones de 1955,el Partido de Accin Nacional (PAN) obtuvo seis enrules, el PartidoPopular Socialista (PPS) dos y el Partido Autntico de la RevolucinMexicana (PARM) ninguna; en las de 1958, el PAN obtuvo cinco enru-les, el PPS y el PARM una cada uno; en las de 1961, el PAN obtuvocuatro, el PPS una y el PARM ninguna. En ese lapso de diez arios, todala oposicin obtuvo un total de 20 enrules en la Cmara de Diputadcssobre las 483 de ese periodo.

Esta situacin dio como resultado que se reformase nuestro rgimenrepresentativo en 1963; para crear en la Cmara de Diputados lo quese denomin el sistema de diputados de partido, que persegua fortalecerla presencia de la oposicin en dicha Cmara. En las elecciones de 1964,el PAN obtuvo 18 enrules, el PPS 9 y el PARM 4; en las de 1967 elPAN obtuvo 20, el PPS y el FARM 6; en las de 1970, el PAN obtuvo20 enrules, el PPS 10 y el PARM 5.

En 1972 se realiz una reforma constitucional para reducir el porcen-taje de 2.5% a 1.5% de la eleccin, que se exiga para que los partidostuvieran derecho a acreditar diputados de partido. Los resultados de laselecciones con esta nueva reforma fueron: en las de 1973, el PAN obtuvo22 enrules, el PPS 9 y el PARM 7; en las de 1976, el PAN obtuvo 20enrules, el PPS 12 y el PARM 9. El PM logr en 1973, 189 enrules conel 77.60%, de los votos y en 1976 ascendi al 84.86% de la votacin.

En esta forma la voz de la oposicin en el Congreso federal habasido nula. Los partidos de oposicin estaban en franca decadencia, condivisiones internas, y grupos no registrados como partidos actuabanpolticamente representando a diversos sectores de la sociedad mexicana.

Por estos motivos, el 6 de diciembre de 1977 se reformaron los ar-tculos 51, 52, 53, 54 y 55 constitucionales para modificar la integracinde la Cmara federal de Diputados. Se consider que el sistema de dipu-tados de partido, que indudablemente haba constituido un avance, habaya agotado todas sus posibilidades para impulsar democrticamente a M-xico, y por tanto se buscaba una nueva forma de sistema representativo.

En la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial, claramentese seal que el sistema de representacin que se propona para laCmara de Diputados era un sistema mixto con dominante mayoritarioen el cual se inclua la tesis de la representacin proporcional, con loque se persegua que en la Cmara de Diputados se encontrara el mosaicoideolgico de la Repblica.

Se afirm en dicha exposicin que no se debilitara el gobierno de lasmayoras; pero que con el nuevo sistema se ampliara la representacin


nacional en tal forma que el modo de pensar de las minoras se encon-trara presente en las decisiones de las mayoras.

La filosofa que vibra en esa exposicin de motivos es: gobierno de lamayora; evitando que las decisiones de sta se vayan a ver obstaculizadas;pero la mayora deber or y tomar en cuenta a las minoras antes de de-cidir. Las mayoras son quienes deben gobernar, pero permitiendo la par-ticipacin politica de las minoras, ya que el gobierno que las excluye noes popular. En sntesis: "gobierno de mayoras con el concurso de lasminoras; libertad, seguridad y justicia en un rgimen de leyes que a todosuna y a todos obligue".

El sistema representativo mixto con dominante mayoritario que asen-taron los artculos 51, 52, 53 y 54 constitucionales de Mxico, tuvoprincipalmente las siguientes caractersticas:

1. La Cmara de Diputados podra contar hasta con 400 diputados.2. 300 de ellos, seran electos por votacin mayoritaria a travs del

sistema de distritos electorales uninominales.3. Hasta 100 diputados podran ser electos de acuerdo con el princi-

pio de la representacin proporcional, mediante un sistema de listasregionales que presentaban los partidos politicos para cada una de lascircunscripciones plurinominales en que se divida el pas.

4. Los 300 distritos electorales uninominales resultaran de dividir ala poblacin total del pas entre esos distritos. La distribucin de losdistritos uninominales entre los Estados se realizara tomando en cuentael ltimo censo general de poblacin.

5. La representacin de un Estado no poda ser menor de dos dipu-tados de mayora.

6. Las circunscripciones plurinominales podran ser hasta cinco. Paralas elecciones de 1979 se determinaron tres circunscripciones plurino-minales.

7. La eleccin de los 100 diputados, conforme al principio de repre-sentacin proporcional, se debera ajustar a las reglas siguientes:

a) Para tener derecho a presentar listas regionales, un partido polticodeba acreditar que participaba con candidatos a diputados de mayoraen cuando menos 100 distritos uninominales.

b) No tenan derecho a diputados de representacin proporcional lospartidos que hubiesen obtenido 60 o ms diputados de mayora, y los queno alcanzaran cuando menos el 1.5% del total de la votacin emitidapara todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales.

c) Al partido poltico en cuestin se le asignaba el nmero de diputa-dos de su lista regional conforme al porcentaje de votos obtenidos en la


circunscripcin plurinominal correspondiente, y para dicha asignacin sesegua el orden que tenan los candidatos en las listas respectivas.

d) Si dos o ms partidos con derecho a participar en la distribucinde las listas regionales es decir, que no haban obtenido 60 o msdiputados de mayora, alcanzaban en su conjunto 90 o ms constan-cias de mayora, entonces slo se reparta el 50% de las curules quedeban asignarse por el principio de la representacin proporcional.

Sealemos el por qu de algunos de los principios que conformabanese sistema representativo en Mxico, porque muchas de esas razonesan estn vigentes en nuestro pas.

El nmero de 400 diputados se debi a que, antes de esa reforma,Mxico era de los pases en los cuales la proporcin "poblacin del pas-representante" era de las ms bajas del mundo; por ello existi la ideade duplicar el nmero de diputados, y ya en el plan bsico de gobiernoaprobado, en septiembre de 1975, por la VIII asamblea nacional ordi-naria del PM, se habl de que la Cmara de Diputados se deba integrarcon no menos de 400 diputados. En el dictamen de las comisiones res-pectivas de esta Cmara, se asent que aumentar los diputados de mayo-ra a trescientos hara ms estrecha la relacin entre el diputado y suselectores, lo que tiene importancia porque en nuestra tradicin politicael diputado debe ser legislador y gestor, debe entregar su esfuerzo a lanacin, pero sin olvidar los intereses del distrito en que fue electo.

El requerimiento de que un partido poltico a fin de tener derechoal registro de sus listas regionales para la eleccin de acuerdo con larepresentacin proporcional deba acreditar que participaba cuandomenos en 100 distritos uninominales, es decir, en una tercera parte delos distritos uninominales, se deba a que:

se trata de estimular la participacin constante y verdadera de lospartidos minoritarios y de que no vegeten en la insuficiencia ideol-gica ni en el conformismo de la negociacin por parte de sus dirigen-tes. Si la ley no consignara esta exigencia, la reforma estara destinadaa perecer en tiempo ms breve del en que ha perecido de hecho elsistema de los diputados de partido.

Ahora bien, un partido poltico para tener derecho a diputados con-forme al sistema proporcional, deba alcanzar el 1.5% de la votacinemitida en todas las listas regionales en las circunscripciones plurino-minales y no haber obtenido 60 o ms constancias de mayora.

La exigencia del 1.5% se deba a que no se deseaba auspiciar la pro-liferacin de partidos que no representasen ninguna fuerza social y fue-


ran slo membretes. Se quera que el partido tuviera un mnimo derepresentatividad; que realmente representara a un cierto nmero de ciu-dadanos. Entendemos que la cifra se dej en 1.5% porque cuando laConstitucin exigi el 2.5% para que se tuviera derecho a diputadosde partido, el porcentaje no fue alcanzado por varios de los partidospolticos; ello fue causa de la reforma de 1972, que lo redujo a1.5%. Lgico es que se haya ratificado ese 1.5%, ya que deriva de laexperiencia electoral inmediata; de haber aumentado dicha cifra, proba-blemente se hubiera impedido que varios partidos hubieran podidoacreditar diputados en el rgimen proporcional.

La disposicin que sealaba que si dos o ms partidos minoritariosalcanzaban en su conjunto 90 o ms constancias de mayora slo se asig-naran 50 curules por el sistema proporcional, obedeca al pensamientode que siempre deba existir en la Cmara de Diputados una mayoraclara que pudiera tomar las decisiones. No se deseaba inutilizarla porla falta de mayora, o que se fuera a repetir el fenmeno poltico que haacontecido en otros pases: que la representacin popular se pulverizay se fracciona a tal grado que las Cmaras dejan de cumplir con susfunciones.

Ahora bien, las primeras elecciones federales que se realizaron conel nuevo sistema representativo fueron en 1979 el PRI obtuvo 296 delas 300 curules de mayora, el PAN 43 curules, el PPS 11 y el PARM12. Tres nuevos partidos con registro condicionado obtuvieron: 16 elPCM, 12 el PDM y 10 el PST.

En 1986 se reform la Constitucin para de nueva cuenta modificarnuestro sistema representativo, de acuerdo con los siguientes principios:

a) Se ratific el sistema mixto con dominante mayoritario que sehaba establecido en 1977.

b) Se aument a doscientos diputados, cien ms, los electos confor-me al principio de representacin proporcional.

c) Para la eleccin de los diputados de representacin proporcionalse dividi necesariamente al pas en cinco circunscripciones electoralesplurinominales.

d) Para tener derecho a diputados de representacin proporcional eranecesario haber alcanzado cuando menos el 1.5% del total de la votacinemitida para las listas regionales en las cinco circunscripciones pluri-nominales.

e) El partido mayoritario poda tener diputados de representacinproporcional:


i) si obtena el 51% o ms de la votacin nacional efectiva, pero elnmero de curules por representacin de mayora relativa era inferiora ese porcentaje de votos, entonces tendra derecho a participar endiputados de representacin proporcional, hasta que la suma de di-putados por ambos principios, representara el mismo porcentaje devotos, y

) si ningn partido obtena el 51% de la votacin nacional efectiva ypor tanto no alcanzaba con sus representantes de mayora relativa,la mitad ms uno de los miembros de la Cmara de Diputados; en-tonces, al partido que tena ms constancias de mayora le seranasignados diputados de representacin proporcional hasta alcanzarla mayora absoluta de la Cmara.

iii) si en el supuesto anterior se daba un caso de empate en el nmerode constancias por el sistema de mayora relativa, la mayora abso-luta de la Cmara se decida en favor de aquel partido que hubierealcanzado la mayor votacin a nivel nacional en el sistema de mayo-ra relativa.

f) ningn partido tena derecho a que se le reconocieran ms detrescientos cincuenta diputados que representaban el 70% de esa C-mara, aunque hubiera obtenido un porcentaje de votos mayor.

Las reformas anteriores permitan a los partidos de oposicin podercontar con ms diputados de representacin proporcional tanto en n-mero como en porcentaje, pero se cuid mucho que siempre existieraun partido que tuviera la mayora absoluta de curules en la Cmara deDiputados para que la labor de gobierno no se fuera a ver obstaculizada.

Las elecciones de 1988 dieron un giro fuerte a la situacin poltica queprevaleca en Mxico y cuestionaron el sistema electoral mexicano tantoen su organizacin como en su calificacin.

Lo anterior fue la razn para que una vez ms se modificara nuestrosistema representativo en 1990, mismo que an no ha sido puesto enprctica; lo ser con las elecciones federales de 1991. Realmente elrgimen de 1990, ratifica las ideas de 1977 y 1986, afinando y preci-sando algunos aspectos de los cuales dos son los importantes:

a) Para que un partido poltico pueda obtener el registro de sus listasregionales, debe acreditar que participa con candidatos a diputados demayora relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales; esdecir, se pas de exigir 100 a exactamente el doble.

b) Se insiste en la idea de que en la Cmara de Diputados debe existirmayora de un partido poltico para que realmente se pueda gobernar.


Es a lo que se le ha llamado la clusula de gobemabilidad y sus prin-cipios son:

i) si ningn partido poltico obtiene por lo menos el treinta y cincopor ciento de la votacin nacional emitida, a todos los partidos po-lticos que cumplan con los requisitos constitucionales, les ser otor-gada constancia de asignacin por el nmero de diputados que serequiera para que su representacin en la Cmara, por amabos prin-cipios, corresponda en su caso, al porcentaje de votos obtenidos.

) al partido poltico que obtenga el mayor nmero de constancias demayora y el treinta y cinco por ciento de la votacin nacional, leser otorgada constancia de asignacin de diputados en nmerosuficiente para alcanzar la mayora absoluta de la Cmara. Se leasignarn tambin dos diputados de representacin proporcional,adicionalmente a la mayora absoluta, por cada uno por ciento devotacin obtenida por encima del treinta y cinco por ciento y hastamenos del sesenta por ciento, en la forma que determine la ley, y

iii) si un partido poltico obtiene entre el sesenta y el setenta por cientode la votacin nacional, y su nmero de constancias de mayorarelativa representa un porcentaje del total de la Cmara inferior aa su porcentaje de votos, tendr derecho a participar en la distribu-cin de diputados electos segn el principio de representacin pro-porcional hasta que la suma de diputados obtenidos por ambosprincipios represente el mismo porcentaje de votos.

Ahora bien, si al sistema representativo nos referimos, hemos de decirque la primera vez que se crearon mecanismos de gobierno semidirectoen nuestro pas, fue en 1977 en que fue modificada la 2a. base de la frac-cin VI del artculo 73, que seala las facultades legislativas del Con-greso de la Unin respecto del Distrito Federal, en la forma siguiente:"los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de la materiase determinen, sern sometidos al referndum y podrn ser objeto de lainiciativa popular, conforme al procedimiento que la misma seale", yen estos trminos fue aprobada por el Congreso de la Unin. En 1987,esta base nuevamente fue motivo de reforma abrogndose su contenido.Lo novedoso de esta reforma de 1987, fue que crea en su 3a. base unaAsamblea de Representantes, como rgano de representacin ciudadanadel Distrito Federal, integrada por 66 miembros electos cada tres aos,determinndose que por cada propietario existir un suplente.


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De los 66 representantes, 40 son electos actualmente, y de confor-midad con lo establecido en el Cdigo Federal de Instituciones y Proce-dimientos Electorales, segn el principio de mayora relativa, medianteel sistema de distritos electorales uninominales. La eleccin de los 26representantes restantes, se realiza segn el principio de representacinproporcional, mediante el sistema de listas en una sola circunscripcinplurinominal. En 1990, nuevamente fue objeto de reforma la base 3a.a efecto de determinar las bases conforme a las cuales se sujetara laeleccin de estos 26 representantes, amn de lo que en su caso determinela ley que fue publicada el 15 de agosto de 1990.

Por lo que hace a la iniciativa popular, actualmente se encuentra con-sagrada en la fraccin VI, base cuarta, prrafo segundo del artculo 73constitucional.

La realidad de la introduccin de los referidos mecanismos de gobier-no semidirecto en el Distrito Federal, responde a la necesidad de calmarla inquietud poltica que existe, por la carencia de municipio libre en laregin ms importante del pas, desde cualquier punto de vista.

5. El rgimen federalEl artculo 40 expresa que Mxico es un Estado federal y que dicho

Estado est constituido por estados libres y soberanos; pero unidos enuna federacin. La tesis que asienta nuestro precepto constitucional esla teora de Tocqueville, es la tesis de la cosoberana: tanto la federacincomo los estados miembros son soberanos.

El concepto asentado parece estar en contradiccin con el artculo 39que seala que la soberana nacional reside en el pueblo. Lo que pasaes que los constituyentes de 1916-1917 no tocaron este artculo pottradicin, pero una interpretacin hermenutica de nuestra Constitucinnos indica que la naturaleza del Estado federal mexicano est sealadaen el artculo 41 que expresa que:

El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin,en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados, enlo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamen-te establecidos por la presente Constitucin Federal y las particularesde los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipu-laciones del Pacto Federal.

De este artculo claramente se desprende que las entidades federativasno son soberanas sino autnomas, y que existe una divisin de com-


petencias entre los dos rdenes que la propia Constitucin, norma su-prema, crea y que le estn subordinados: el de la federacin y el de lasentidades federativas. La nota caracterstica del Estado federal, queacepta el artculo 41, es la descentralizacin poltica.

El artculo 115 dice "Los Estados adoptarn, para su rgimen inte-rior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendocomo base de su divisin territorial y de su organizacin poltica yadministrativa el municipio libre".

Si comparamos las decisiones fundamentales que se expresan en elartculo 40 con las mencionadas en el encabezado del artculo 115, vemosque son las mismas, lo que configura a Mxico como un tipo de Estadofederal.

Luego, de acuerdo con los preceptos citados, el Estado federal mexi-cano sustenta los siguientes principios:

a) Las entidades federativas son instancia decisoria suprema dentrode su competencia (artculo 40).

b) Entre la federacin y las entidades federativas existe coincidenciade decisiones fundamentales (artculos 40 y 115).

e) Las entidades federativas se dan libremente su propia Constitucinen la que organizan su estructura de gobierno, pero sin contravenirel pacto federal inscrito en la Constitucin general, que es la unidaddel Estado federal (artculo 41).

d) Existe una clara y difana divisin de competencia entre lafederacin y las entidades federativas: todo aquello que no est expre-samente atribuido a la federacin es competencia de las entidades fede-rativas (artculo 124).

As, como ya asentamos, la regla para la distribucin de competenciasen el Estado federal mexicano sigue el principio norteamericano, sloque nosotros la hemos hecho rgida por medio de la palabra "ex-presamente".

Algunas caractersticas de esta divisin de competencias son: a) Exis-ten las facultades implcitas, pero no han tenido mayor desarrollo; lafederacin ha adquirido nuevas facultades a travs de reformas constitu-cionales; b) Dentro del texto constitucional se encuentran facultades quepueden examinarse tal y como lo realiz Bryce, facultades atribuidas ala federacin, atribuidas a las entidades federativas, prohibidas a la fede-racin, prohibidas a las entidades federativas; c) Existen facultadescoincidentes que son aquellas que tanto la federacin como las entida-des federativas pueden realizar; ejemplo de ellas son: la educacin y elestablecimiento de instituciones especiales para el tratamiento de meno-


res infractores; d) Existen facultades coexistentes que son aquellas enque una parte de la misma facultad compete a la federacin y la otraa las entidades federativas; ejemplos de ellas son: la salubridad generaly las vas generales de comunicacin competen al Congreso federal, perola salubridad local y las vas locales de comunicacin competen a lasentidades federativas; e) Existen las facultades de auxilio que son aque-llas en que una autoridad ayuda o auxilia a otra por disposicin cons-titucional; ejemplo de ellas es que en materia de culto religioso ydisciplina externa, las autoridades obran como auxiliares de la federacin;f) No existen las facultades concurrentes, y g) La jurisprudencia de laSuprema Corte de Justicia modifica los trminos de la divisin de com-petencias establecida en el artculo 124, siendo, como veremos, el casoms notorio el que se refiere a la materia impositiva.

Analicemos lo referente a la garanta federal, o sea la proteccin quela federacin debe otorgar a las entidades federativas y que est normadaen el artculo 122, mismo que establece dos hiptesis; a saber:

a) Los Poderes de la Unin tienen la obligacin de proteger a lasentidades federativas contra toda invasin o violencia exterior, y

b) La misma proteccin les otorgar la federacin en los casos desublebacin o conflicto interior, si esta ayuda le es solicitada por la le-gislatura local o por el ejecutivo cuando el Congreso del Estado no seencuentre reunido.

La primera hiptesis, tal y como se ha afirmado, resulta superfluaporque las entidades federativas carecen de personalidad internacional,y por tanto ninguna de ellas puede ser objeto de ataque aislado poralguna nacin extranjera. El ataque a una porcin del territirio nacionallo es al Estado mexicano como tal, en su unidad, y no a una sola desus partes.

La segunda hiptesis configura un conflicto o problema domsticodonde las autoridades locales sienten que no tienen los medios suficientespara superarlo.

Y existe una tercera hiptesis de garanta federal: la forma republi-cana de gobierno; slo que sta ltima no se encuentra sealada en elartculo 122, sino en la construccin de la fraccin V del artculo 76que faculta al Senado para declarar que ha llegado el momento de nom-brar un gobernador provisional porque han desaparecido todos lospoderes en esa entidad federativa. Y esta hiptesis se confirma conla fraccin V del artculo segundo de la Ley Reglamentaria del artculo 76,fraccin V; nicamente asentaremos que la aplicacin que el Senado ha


hecho de esa facultad, la haba convertido en uno de los principales pro-blemas polticos del sistema federal mexicano.

Examinemos ahora la cuestin econmica que reviste especial im-portancia.

La jurisprudencia mexicana se ha apartado del texto gramatical delartculo 124 constitucional respecto a la facultad tributaria, es decir, enlo relativo a qu materias pueden ser gravadas por la federacin, y culespor las entidades federativas, y dicha jurisprudencia asienta que en M-xico la facultad tributaria es coincidente de la federacin y de las enti-dades federativas, salvo en aquellas materias que la Constitucin expre-samente reserva, en el aspecto impositivo, a la federacin.

Esta jurisprudencia es muy antigua en Mxico, nos viene desde lavigencia de la Constitucin de 1857 y ha implantado, como se ha dicho,la anarqua en materia fiscal con el consecuente problema de la dobletributacin.

En los aos de 1925, 1933 y 1947 se llevaron a cabo convencionesnacionales fiscales para proponer soluciones a la anarqua fiscal. Entrelos instrumentos legales ms importantes que se han expedido con elnimo de superar este problema se encuentran: a) La Ley del Impuestosobre Ingresos Mercantiles del 30 de diciembre de 1947; conforme aella, si las entidades federativas celebraban convenio con la federacin,slo sta ltima cobrara un impuesto, una de cuyas partes se les reper-cutira; b) La Ley de 28 de diciembre de 1953 de Coordinacin Fiscalentre la Federacin y los Estados cre la Comisin Nacional de Arbi-trios y reforz el sistema de participaciones, segn el cual el gobiernofederal recauda el impuesto y participa a las entidades federativas y a losmunicipios, de acuerdo con las disposiciones constitucionales o a travs delos convenios celebrados, y e) La Ley de Coordinacin Fiscal del 27de diciembre de 1978, que establece un Sistema Nacional de Coordina-cin Fiscal de acuerdo con el cual una entidad federativa puede firmarconvenio con la federacin, pero ser en forma integral y no slo enrelacin con algunos de los ingresos de la federacin. El artculo lo. deesa ley seala las finalidades de la misma:

...coordinar el sistema fiscal de la Federacin con los Estados, Mu-nicipios y Distrito Federal, establecer la participacin que correspondaa sus haciendas pblicas en los ingresos federales; distribuir entre ellosdichas participaciones; fijar reglas de colaboracin administrativa en-tre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en mate-ria de coordinacin fiscal y dar las bases de su organizacin y fun-cionamiento.


E1 resultado de dicha jurisprudencia ha sido el siguiente:

Ingresos de la Federacin, EntidadesFederativas y Municipios:

Ario Federacin Entidades federativas Municipios

1900 68.0% 24.1% 12.9%1923 72.6 14.1 12.91929 71.1 21.2 7.71932 64.0 27.1 8.91940 71.4 23.3 5.31950 78.3 18.4 3.31960 71.1 26.3 2.6

En el informe del Banco de Mxico, S. A., relativo a 1966, se pro-porcionaron los siguientes datos:

Entidades1965

Millones de pesos1966

Millones de pesos

1. Federacin 35.780.9-82% 41.839.4-83.4%2. Estado y Territorios 4.272.6-9.8% 4.439.7-8.9%3. Distrito Federal 2.223.1-5.1% 2.554.3-5.1%4. Municipios 1.192.4-2.8% 1.310.9-2.6%

Total 43.469.0-100% 50.144.3-100%

El presupuesto de egresos para 1973 fue:

Federacin $ 173,879,078,000.00Distrito y territorios federales $ 9,289,930,000.0029 entidades federativas $ 8,898,264,641.00

Es decir, los presupuestos de egresos de todas las entidades federativasslo representaban un 5.12% del presupuesto de egresos de la federacin.

As, el aspecto impositivo ha sido un factor centralizador de espe-cial importancia. Existen otros elementos centralizadores como la creaciny proliferacin de organismos y empresas descentralizadas, podero-


sos econmicamente, cuyo campo de accin se extiende a toda la Re-pblica como en los casos del Instituto Mexicano del Seguro Social, laComisin Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mxico,Petrleos Mexicanos, etctera, y como la creacin de bancos nacionalespara financiar aspectos importantes de la economa del pas.

6. La justicia constitucional

La justicia constitucional mexicana est integrada por seis garantas:a) El juicio de amparo. A nadie escapa que esta institucin es la ga-

ranta constitucional ms importante que contempla el orden jurdicomexicano, motivo por el cual ocupa el primer trmino en nuestra atencin.

La procedencia del juicio de amparo est determinada por el artculo103 constitucional que seala que los tribunales de la federacin resol-vern toda controversia que se sucite por leyes o actos de la autori-dad que violen las garantas individuales; por leyes o actos de la autoridadque vulneren o restrinjan la soberana de los estados y por leyes o actosde las autoridades estatales que invadan la esfera de la autoridad federal.

Es evidente su funcionamiento como un instrumento procesal quebusca la preservacin y, en su caso, el restablecimiento del orden cons-titucional.

El juicio de amparo, a travs de una bella evolucin basada en losartculos 14 y 16 constitucionales, ha ampliado su procedencia a casitodos los preceptos de la Constitucin y a las disposiciones de todo elorden jurdico mexicano, ya que uno de los diversos aspectos que com-prende es el examen de la legalidad de las leyes y actos de autoridadtanto federal como local.

Sin que se pretenda una descripcin detallada de su origen, evoluciny contenido, es necesario destacar que mltiples y muy variadas han sidolas modificaciones que ha sufrido tan notable institucin desde su regla-mentacin en la Constitucin de 1857.

En efecto, si en un principio se consider que su funcin deberareducirse a la defensa de los derechos fundamentales de la persona hu-mana y como un medio de defensa del federalismo, hoy da, tal como loseala Hctor Fix-Zamudio, el amparo mexicano asume una doblefuncin: de garanta constitucional, por una parte, y de control de lega-lidad, por la otra.

La reforma hecha al artculo 107 constitucional que, a partir de 1988,establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin habr de dedi-carse al ejercicio del control de la constitucionalidad a travs del juicio


de amparo, en tanto que a los Tribunales Colegiados de Circuito lescorresponde ejercerlo en torno a la legalidad, delimit y precis los cam-pos del amparo. Con esta reforma se fortaleci la presencia del amparo,refrendndose as su carcter de medio jurdico por el cual se lleva acabo el control de la constitucionalidad de los actos ejecutados por losrganos del Estado.

En resumen, por la va del amparo se atribuy al ms alto tribunaldel pas la interpretacin ltima y definitiva de la Constitucin y porende su proteccin y salvaguarda. Antes de esa reforma la SupremaCorte ya tena esa facultad en toda su plenitud; sin embargo, al supri-mrsele casi totalmente el control de la legalidad, podr concentrar todasu actividad en lo que realmente le corresponde: el control de la cons-titucionalidad.

En tal virtud, podemos afirmar que el amparo, adems de ser unagaranta constitucional, es la institucin mediante la cual las personasfsicas o morales pueden impugnar las leyes o actos que estimen vulne-ran sus derechos fundamentales consagrados en la carta magna, acudien-do para tal fin ante los tribunales federales a los que la propia leysuprema encomienda el control de la constitucionalidad, mismo que,como es sabido, se sigue a instancia de parte agraviada y cuya sentenciatiene efectos relativos, esto es, se circunscribe a la persona que solicitla proteccin y sobre la materia solicitada, sin hacer ninguna declaracingeneral sobre la ley o acto que la motive.

b) La declaratoria, por parte del Senado, de que ha llegado el casode nombrar un gobernador provisional. La fraccin V del artculo 76con

Carpizo Jorge - Derecho Constitucional

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