POLÍTICA EDUCATIVA 2007

DESCENTRALIZACIÓN

El siguiente trabajo tiene por objeto analizar la noción de descentralización, entendida como reforma política institucional, particularizando en la aplicación de dicho tipo de políticas en el contexto educativo. También es propósito incorporar el debate sobre los modos de conceptualización – aplicación, directamente vinculados a diferentes intereses político ideológicos, desestimando la noción de sentido único del término.

La ficha se ha construido apoyándose fundamentalmente en base a dos textos que operaron como material teórico de consulta, de selección–trascripción de información. Esos libros son: “La quiebra del sistema educativo Argentino” de Ángel D. Márquez, “Educación Hoy y mañana”, Ed. Libros del Quirquincho y “Las reformas educativas en los países del cono Sur”, Clacso libros

La descentralización: el debate en el plano político

La descentralización constituye una reforma política institucional cuyo sentido histórico no está unívocamente predeterminado.

No todos lo que propugnan la descentralización lo hacen por las mismas razones, siguiendo los mismos objetivos o sustentando los mismos intereses.

De ahí la necesidad de clarificar el concepto y distinguir con precisión los criterios, los puntos de vista sustentados por los actores, intelectuales, políticos y sociales.

Detrás de la noción descentralizadora se proyectan diferentes y a veces hasta antagónicos proyectos políticos.

Heiva Rivas [1] observa que no es raro que gobiernos que sustentaron ideologías tan disímiles como la Nicaragua Sandinista y el Autoritarismo de Pinochet en Chile propugnen llevar a la práctica procesos de descentralización. Evidentemente ambos fundamentan sus proyectos en lógicas políticas muy distintas.

Los ejemplos antepuestos, sin haber pormenorizado en los mismos, nos invitan a analizar los procesos de reforma político-educativa en perspectiva histórico-política, atendiendo a las variables tiempo / espacio; con esto se quiere decir que no solo la conceptualización de un tipo de reforma política (en este caso la descentralización) sirve como idea rectora lineal para la comprensión de lo que con ese proceso se busca.

A continuación se desarrollaran diferentes perspectivas, en trazos generales, sobre la descentralización (seguramente encontremos otras nociones, creemos que estas tres pueden ser muestra de grandes construcciones con respecto a la idea, pero no las únicas).

La idea de que mediante procesos de descentralización se permitiría la ampliación de derechos y libertades, una progresiva incorporación de los sectores excluidos o marginales a las instituciones, y un mayor control y participación popular en la actuación de las administraciones públicas.

Las propuestas descentralizadoras impulsadas por organismos internacionales (FMI, BM), gobiernos de países centrales y adalides del pensamiento neoliberal que, bajo el bello ropaje de la democratización y el desarrollo social y productivo, abren aún más las puertas a la penetración del gran capital multinacional, su discurso etc..

1 Heiva Rivas, Ricardo: Políticas de descentralización en la educación básica y media en América Latina, Santiago de Chile, UNESCO/REDUC, Febrero de 1995, Pág.15. (citado en “La quiebra del...)

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Quienes ven a la descentralización, en el más amplio de sus sentidos y efectos posibles, como ruptura con el poder central, vertical–autoritario, ruptura con el sistema social imperante, tomándola así como estandarte de nuevas relaciones sociales y de producción.

Cuando se discute sobre descentralización, inevitablemente se nos abren pares de análisis directamente relacionados: lo macro / micro, estatismo / privatismo [2] (aquí cabe atender a diferencias conceptuales sobre privatismo capitalista y privatismo social, este último en relación a lo cooperativo, lo mutualista, etc.), elitismo / basismo [3] y centralismo / localismo–autonomismo).

Haciendo un encuadre general a modo de alinear posiciones podríamos, analizando los cuatro pares propuestos, agruparlos “estáticamente” (solo a fines de una identificación simple) a modo de dos culturas, la de la centralización (lo macro, el estatismo, el elitismo y el centralismo) y, por otro lado, la cultura de la de la descentralización (lo micro, el privatismo, el basismo, y el localismo–autonomismo).

A pesar de la diversidad de experiencias, se distinguen dos procesos generales de descentralización, la desconcentración y la descentralización [4], y tres modalidades que pueden adoptar esos procesos: la regionalización, la municipalización y la nuclearización.

Según Heiva Rivas, se distinguen las siguientes modalidades de descentralización: nuclearización (surgida desde la base y asociada con sectores campesinos, organización y participación comunitaria, microplanificación); regionalización (instrumento tecnocrático de planificación nacional para resolver los problemas de un desarrollo desequilibrado; pertinencia social de la oferta; currículo regional / local); municipalización (implicó en muchos casos, segmentación de la oferta, privatización de las condiciones laborales de los docentes, conflictos por superposición de funciones; mayores y nuevos recursos o control político; cambio en la administración del financiamiento del sistema educativo).

Lo anterior solo debe ser tomado como análisis teórico–conceptual, dado que en los discursos de los sujetos y en sus prácticas, advertimos se entremezclan posiciones de ambos grupos o culturas en toda una gama de grados y matices, lo que complejiza la comprensión y el análisis de los procesos.

En el caso Argentino, mientras se favorece por todos los medios la centralización del capital, cada vez más concentrado, se transfirieron a las provincias servicios [5] (educación, salud, etc.) y responsabilidades (principalmente financieras) que éstas difícilmente pueden enfrentar (sumado a los niveles de corrupción política conocidos) sin que se comprometa la calidad de esos servicios en el marco de la disputa provincias / nación en torno a la coparticipación.

Entonces se verifica una centralización del capital y una descentralización de las responsabilidades sin los recursos correspondientes.

2 Se hace la aclaración dada la complejidad del concepto “privado”.3 En términos generales se entiende el concepto como lógica de producción, decisión y acción política ejerciendo el poder desde las bases en contra de jerarquías y estructuras verticales. Críticos a estas posturas plantean una exacerbación y dogmatismo en esa lógica de acción política.4 Descentralización y desconcentración hacen referencia a procesos diferentes aunque imbricados. Mientras la descentralización implica la “delegación de facultades operativas y el ejercicio de un poder de decisión real”, en la desconcentración “la delegación de funciones se hace a organismos que no son autónomos sino que están bajo la dependencia directa del poder central” (p. 20); no necesariamente la desconcentración de funciones lleva a la descentralización y tampoco la descentralización requiere necesariamente la desconcentración de funciones. (Heiva Rivas, Ricardo, “Política de Descentralización de la Educación Básica y Media en América Latina” Ed. OREALC, REDUC, Santiago, Chile. En Revista Iberoamericana de educación N° 3)5 Un caso más de la potencialidad de las palabras y sus efectos: servicio es hoy un concepto relacionado con el consumo...

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La descentralización en el plano educativo

Es posible distinguir tres ámbitos en los que se pueden verificar procesos de descentralización en educación: el económico-financiero, el administrativo y el pedagógico–curricular.

Si pensamos en términos de cuestiones administrativas burocráticas, para el caso Argentino en particular, debemos introducir la discusión en torno a la operatividad o inoperatividad administrativa del SE en torno a las dificultades que se presentan ante necesidades de docentes, Instituciones y o colectivos gremiales a la hora de tener que vérselas con instancias de resolución de conflictos administrativos y/o otra cuestión de papeles (en Bs. As. pensar en los Concejos Escolares, las Secretarías de Inspección y los interminables trámites burocráticos en La Plata…)

En el plano económico–financiero lo primero a tener en cuenta, antes de poner en discusión tal o cual cuestión, es analizar la situación a la correspondiente erogación de fondos, según el caso, si se operase algún tipo reforma descentralizante en el SE. Ya todos conocemos la crisis histórica presupuestaria y financiera del SE Argentino, imaginemos qué sucedería si se produjeran reformas descentralizantes (municipalización por ejemplo) sin responsabilidades financieras nacionales. (¿Imagina su Municipio responsabilizándose de los costos Infraestructurales y saláriales en educación?).

Y, en lo concerniente a la descentralización en el plano pedagógico–curricular, a la autonomía pedagógica (aunque aquí no avancemos ni profundicemos sobre esta materia) una de las formas de comprender la problemática gira en torno a dirigir la atención sobre la tensión entre el control social de las prácticas educativas y la autonomía docente y/o institucional, en el marco de la articulación y dinámica de un SE.

Ejemplos en América Latina

Antes de desarrollar los ejemplos contextualizaremos el proceso político–económico en el que se encuadran las reformas tomando como casos testigos Brasil, Chile y Argentina. Reformas implementadas bajo un mismo patrón ideológico, con diferencias temporales, con similitudes en la puesta en marcha, efectos y también particularidades.

Las últimas tres décadas del siglo XX retratan un procesa de re-estructuración productiva en el sistema capitalista mostrando formas más flexibles y globalizadas en la acumulación del capital, la preponderancia del capital financiero-especulativo, época marcada también por el retroceso de los Estados de Bienestar, la Guerra Fría, la crisis del petróleo de 1973 y particularmente en América Latina, la imposición de dictaduras promovidas avaladas y financiadas desde los EE.UU., como proyecto de dominación y como freno a procesos de cambio. La doctrina de seguridad nacional paso a ser la bandera de los regímenes autoritarios y desde allí avanzaron y se afianzaron las políticas neoliberales.

Teniendo en cuenta los datos expuestos anteriormente comprendemos que América Latina fue progresiva y aceleradamente integrada a la globalización neoliberal adoptando modelos de apertura y desregulación económica.

El comienzo de este apartado tiene como objeto contextualizar y ahondar en la comprensión de la aplicación de políticas descentralizadoras en educación en algunos países de América del Sur dentro de un proceso político ideológico común.

En Brasil, a partir de 1971, comienza un proceso de municipalización de escuelas; no es casual que desde ese momento el gasto público en educación decayó en forma notoria. Progresivamente se fueron implementando estas políticas y, a mediados de los ‘90 se

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profundizan reproduciéndose en los ámbitos de enseñanza la lógica de la competición y las reglas del mercado; medidas adoptadas en este sentido fueron la descentralización administrativa y financiera, la elaboración de rankings hacia adentro del sistema y de competencia entre escuelas públicas y privadas, todo en el marco de la búsqueda de la “calidad total”.

Estas son medidas “testigo” que se destacan en esta ficha como muestra del proceso que se desarrollaba y de la presencia de un discurso de la modernización educativa, la diversificación, la flexibilización, la competitividad, la productividad, la eficiencia y la calidad de los sistemas educativos. Escuelas y enseñanza desde la óptica de las reformas neoliberales de adecuación a las demandas y exigencias del mercado.

En Chile ocurrieron hechos similares en los siete primeros años del gobierno militar, época en que tuvo lugar un proceso de regionalización. También en la décadas del ’80 se impulsaron procesos de municipalización y privatización masiva en el SE.

Un ejemplo de las políticas privatizantes aplicadas fue el traspaso directo de los establecimientos de educación técnico profesional a corporaciones empresariales.

El caso chileno ha sido paradigmático ya que incluyó en el proceso de descentralización operado el financiamiento vía subsidio por alumno, la ampliación de recursos fiscales para sostener particulares subvencionados (que han lucrado con recursos públicos) y la implementación de fondos adicionales para promover la tan mentada calidad educativa vía proyectos, que han sido un incentivo terrible a la competencia inter e intra instituciones, a los cuales difícilmente han accedido las escuelas de sectores más desfavorecidos, reproduciéndose así un circulo vicioso de desigualdad.

En ambos casos la descentralización implicó, sumando crisis y recesión económica, que el Estado dejara de asumir en la medida que le correspondía, sus responsabilidades respecto del financiamiento de la educación.

Lo que se juega en estos casos es un corrimiento del Estado y una preponderancia del Mercado en las políticas educativas.

En Argentina el eje de las reformas estructurales lo constituye la Ley Federal de Educación de 1993 (modificación de la estructura de ciclos, modificación de diseños curriculares y ampliación de la obligatoriedad son algunas de las modificaciones estructurales implementadas). Con respecto al tema que nos atañe, un hecho relevante consistió la transferencia de responsabilidades educativas a los estados provinciales. Dicho traspaso no fue acompañado por las asignaciones presupuestarias acordes a la magnitud de lo que representaba lo delegado. Tampoco se cumplieron las metas del pacto federal educativo ni el intento de incrementar un 50% la participación del gasto público en el PBI.

A modo de cierre

Cuando hablamos de descentralización estamos hablando de reformas políticas, los procesos de descentralización que se efectúan en las instituciones son procesos políticos, deben ser analizados desde esa óptica y no ser tomados como meros procesos técnicos. Y, si hablamos de procesos políticos, sabemos que debemos atender, básica y centralmente, a cuestiones en torno a las relaciones de poder, relaciones de mando / obediencia y desobediencia (que tanto hace falta...)

La intencionalidad de toda política de descentralización es el elemento subyacente dominante para pronunciarse en esta controversia...

Entonces...

¿Descentralización para disminuir el gasto fiscal y ordenar las cuentas?

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¿Es bajo este modelo económico la descentralización una maniobra de desfinanciación pública y, por ende, una profundización de políticas privatizantes o es la descentralización una reforma, con sus imperfecciones y pujas de poder, cuyo objetivo es democratizar instituciones y acrecentar los niveles participación popular?

¿Es el desfinanciamiento producto solamente de políticas descentralizadas?

¿Descentralización de algunos aspectos y centralización de otros? ¿De cuáles, por qué?

Todo SE cumple un rol importante en la construcción de subjetividades, ahora bien, ¿qué sucede en torno a la tensión heterogeneidad / homogeneidad, la atención a las diferentes universos culturales que conviven (no pacíficamente) en nuestro país y a la sangrienta brecha simbólica, material, etc. que nos atraviesa con relación a la aplicación de políticas educativas centralizantes o descentralizantes?

¿Qué posición históricamente y/o coyunturalmente adoptamos los docentes ante la cuestión?

¿Quién / quiénes descentralizan? ¿Quiénes son descentralizados? ¿Qué tienen para decir las comunidades educativas?

¿Hasta que punto se puede, desde el Sistema Estado que nosotros conocemos, vivimos, padecemos, realizar un proceso de descentralización cuando la lógica del sistema es centralizada y centralizante?

¿Cómo opera hoy nuestro SE en relación a la centralización / descentralización de sus PE?

¿Cómo comprender y qué políticas institucionales deberían aplicarse en nuestro actual SE en torno a los planos económico-financiero y administrativo / burocrático? ¿Centralizar o descentralizar lo pedagógico curricular? ¿Ninguno de los extremos? ¿Por qué?

¿Cuál es la relación entre descentralización y poder Central del Estado? ¿Y con el Mercado? ¿Qué articulaciones, implicancias y relaciones establecer con la Globalización neoliberal y lo qué plantean algunos autores sobre la disolución de los Estados Nacionales?

¿Dónde debemos “centrar” (o descentrar) el análisis a la hora de esbozar respuestas y/o nuevas preguntas que esclarezcan el asunto?

Alejandro Carpiniello.

Ediciones Nueva Esperanza

Política Educativa–UNLZ

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