Capítulo IV

El rol estabilizador de la política fiscal

en América Latina y el Caribe

a la luz de los nuevos debates

El período post-crisis ha puesto en evidencia

los límites de la política monetaria

• En las tres décadas previas a la crisis global financiera la política monetariainstrumentada a través de la tasa de interés de corto plazo era el principalinstrumento de la política macroeconómica.

- La baja volatilidad del producto y de la inflación que caracterizó a las economías endesarrollo en el periodo 1980-2007 (la Gran Moderación) se atribuyó al buen manejo dela política monetaria.

- La política monetaria es la base conceptual del Nuevo Consenso en macroeconomía.

- Para la sabiduría convencional la política fiscal discrecional no es eficaz en administrar enciclo económico ya sea por la temporalidad de las medidas de acción discrecional(equivalencia Ricardiana) o por la temporalidad de los rezagos (lo que puede acentuarlas fluctuaciones del ciclo económico).

• La crisis global financiera mundial y sus consecuencias cuestionaron estalógica.

- La disminución de la las tasas de política monetaria a niveles cercanos a cero redujo lacapacidad de la política monetaria convencional como instrumento de estabilización dela demanda agregada.

- La puesta en práctica de las políticas de expansión cuantitativa ha llevado a la políticamonetaria a un terreno incierto en sus efectos, consecuencias y capacidad de predicción.

Este contexto abrió el espacio para que la política fiscal

pasara a jugar un rol más relevante en las políticas

de estabilización del ciclo económico

• La persistente brecha entre el producto real y el potencial ha puesto derelieve la importancia del multiplicador keynesiano.

- De hecho, a partir de esos años empezaron a cuestionarse las estimacionestradicionales del multiplicador keynesiano, que subestimaban su valor, lo que setraducía en ajustes fiscales mayores a los requeridos.

- Los multiplicadores pueden ser mayores a uno cuando la economía experimenta una recesión.Los multiplicadores del gasto no son mayores a los multiplicadores de los ingresos.

• El argumento para el uso de la política fiscal como instrumento deestabilización de la demanda agregada se refuerza por el hecho de quelas crisis más recientes que son de carácter financiero tienen un impactoprolongado tanto en la evolución del producto como de la inversión

Las crisis financieras reducen la tasa de crecimiento

promedio de la inversión en el mediano y largo plazo

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Precrisis Poscrisis

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional (FMI).

Países desarrollados: crecimiento de la formación bruta de capital fijo en los cinco años previos y posteriores a las crisis financieras, 1970-2011

(En porcentajes)

• La evidencia para los períodos 1970-1979, 1980-1989, 1990-1999 y 2000-2011 muestra queen todos los casos, la tasa de crecimiento de la formación bruta de capital fijo fue menorluego de las crisis financieras.

Otro factor que ha puesto de relieve la política fiscal es el bajo

plateau que muestran las tasas de interés reales

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Países desarrollados: tasas de interés reales promedio, 1971-2015

(En porcentajes)

• Desde principios de la década de los noventa las tasas de interés reales en los países desarrollados han evidenciado una tendencia hacia la baja sin mostrar una reversión en su comportamiento.

• Tasas reales negativas prevalecen en varios países desarrollados.

Un entorno macroeconómico de bajas tasas

de interés tendenciales tiene importantes

implicaciones para la política fiscal

• Existe espacio para ampliar el gasto gubernamental o reducir impuestos sila tasa de crecimiento de una economía es mayor a la tasa de interés a lacual el gobierno se endeuda.

- La evidencia disponible para las economías desarrolladas es que en general latasa de interés real siempre ha sido más baja que la tasa de crecimiento.

• Mientras la tasa de crecimiento de la economía sea positiva y mayor quela tasa de interés real, un déficit primario positivo está asociado con unadisminución de la razón entre deuda pública y PIB.

¿Puede el debate fiscal contribuir a mejorar

la capacidad estabilizadora de la política fiscal

en América Latina y el Caribe?

• El actual debate sobre la política fiscal ha aportado tres temas de interés para la región

- El debate actual ha puesto sobre la mesa la necesidad de estimar el impacto de los estabilizadores automáticos y de mejorar su diseño. Este debate ha dado paso a cuestionamientos de los umbrales tradicionales de la deuda pública.

- Es importante contar con estimaciones del multiplicador fiscal y de los distintos componentes del gasto.

- La política fiscal, según las circunstancias específicas de una economía y el contexto, puede contribuir a la estabilización.

El debate también sirve de base para cuestionar los resultados obtenidos por la

política fiscal en los países de región

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Deuda total Deuda interna Deuda externa

América Latina (18 países): resultados fiscales y deuda pública bruta del gobierno central, 1990-2017a

(En porcentajes del PIB)

A. Resultados fiscales B. Deuda pública bruta

• La política fiscal en la región se ha instrumentado a través de marcos de reglas fiscales que no siempre han pido cumplir con sus objetivos.

• A partir del 2011 la región muestra un deterioro de la posición fiscal promedio en la región.

Se pueden fortalecer los estabilizadores automáticos en la región?

• En la región, la magnitud de los “estabilizadores automáticos” es relativamente modesta

• Los instrumentos asociados con los estabilizadores automáticos son de menor tamaño en la región que en los países desarrollados

- Por el lado de los impuestos, debilidad del impuesto sobre la renta personal (Estadísticas Tributarias en AL 2018)

- Por el lado del gasto, los programas de protección social de los países de la región brindan un apoyo limitado durante las recesiones

- Por ejemplo: los beneficios en efectivo por desempleo alcanzan a solo el 12.2% de los trabajadores desempleados

• El fortalecimiento de los estabilizadores automáticos existentes no solo permitirá mejorar el rol estabilizador de la política fiscal sino también su impacto redistributivo

¿Existe mayor espacio para la reformulación

de los límites de deuda y resultado fiscal a partir del

contexto de bajas tasas de interés?

• La persistencia de lento crecimiento y bajas tasas de interés en las economías avanzadas, sugiere el uso de la deuda pública para impulsar la demanda agregada

• Las tasas de interés de LP en las economías avanzadas han mostrado una fuerte tendencia a la baja, debajo incluso de las estimaciones más pesimistas del crecimiento potencial.

• Para la región, si bien las tasas de interés han mostrado una tendencia decreciente, en general se mantienen a mayor nivel que la tasa de crecimiento y la inflación

• El mantenimiento de tasas bajas puede abrir un espacio para financiar gasto público con altas tasas de rendimiento económico y sociales.

• No descartar riesgos asociados al endeudamiento en moneda extranjera

Existe mayor espacio para la reformulación

de los límites de deuda y resultado fiscal a partir

del contexto de bajas tasas de interés?

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México Chile Colombia Estados Unidos Zona del Euro (19 países)

Países seleccionados: tasas de interés de largo plazo (10 años), 2000-2017(En porcentajes)

Las tasas de interés nominal de largo plazo en moneda nacional también muestran una tendencia descendente, pero en general se mantienen a niveles por encima de la tasa de crecimiento del PIB y la inflación esperada. Lo anterior genera una cierta limitación para que estos países puedan emitir deuda adicional en el mercado interno.

¿Hay un papel para el gasto público para impulsar la

demanda agregada?

• El papel del GP dentro de esta reformulación de la política fiscal requiere mejorar su composición para fortalecer su contribución a la dinámica del producto potencial

• Se destaca la importancia de impulsar la inversión pública como un puente hacia el futuro, resaltando el mayor efecto multiplicador de la inversión pública en comparación con el gasto corriente

• La región ha logrado avances en la inversión pública en los últimos años, si bien a partir del 2015 se nota una significativa caída

• Se requiere lograr una mayor eficiencia y eficacia del GP y del gasto en inversión

• Necesidad de atender la significativas rigideces presupuestarias, que complican el margen de maniobra de las autoridades fiscales.

¿Hay un papel para el gasto público para impulsar la

demanda agregada?

• Existe espacio para fortalecer la contribución del gasto a la dinámica del producto potencial

• La evidencia es sugerente sobretodo en lo que se refiere al gasto en inversión

- Multiplicador acumulativo de inversión pública de entre 1,0 y 1,3 después de cinco años.

- Riera-Crichton, Vegh y Vuletin (2015) estiman para 16 países de América Latina un multiplicador acumulado de 2,7 después de cinco años para los gastos de capital

Conclusiones y desafíos

• La capacidad estabilizadora de la política fiscal se revalorizósignificativamente y se recurrió a ella en forma generalizada, tanto en lospaíses desarrollados como en los países en desarrollo.

• Esta revalorización significa un soplo de aire fresco al debate sobrepolítica fiscal y estabilización en América Latina, si bien teniendo encuenta el punto de partida y el desempeño fiscal de los países, supertinencia y aplicación no resulta automática

• Existe una clara necesidad de fortalecer los estabilizadores automáticosde la política fiscal;

– Por el lado tanto del gasto: sistemas de protección social

– Como de los ingresos: impuesto a la renta

• Se debe priorizar el gasto en inversión y mejorar su calidad

• Queda como desafío profundizar en el análisis sobre el funcionamientode las reglas fiscales y la política fiscal discrecional

• Perfeccionar las estimaciones sobre multiplicadores