Capítulo VEL HECHO ADMINISTRATIVO

I. Concepto El hecho administrativo es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos. Objetivamente, el hecho administrativo exterioriza función administrativa, con prescindencia de que sea el efecto ejecutorio de un acto administrativo que le sirva de antecedente, o que se trate simplemente del desarrollo de la actividad que dicha función requiere en el cumplimiento de sus cometidos propios, en cuyo caso la ejecutoriedad viene dada por una norma de alcance general. De cualquier modo, se trata de un hecho jurídico, en tanto y en cuanto tiene la virtualidad de producir consecuencias jurídicas, que proviene de la Administración Pública (estatal o no estatal) e incide en la relación jurídico-administrativa, de lo que resulta su adjetivación.

Se diferencia del acto administrativo puesto que es un acontecer que importa un hacer material, operación técnica o actuación física de un ente público en ejercicio de la función administrativa, mientras que el acto administrativo significa siempre una declaración intelectual de voluntad de decisión, de cognición u opinión.

El hecho, no es una exteriorización intelectual sino material. Ahora bien, es posible que el hecho administrativo sea la ejecución de un acto o que simplemente sea una operación material, sin decisión o acto previo. Ordenar la destrucción de una cosa es un acto. Destruir la cosa es un hecho. También es un hecho destruir la cosa directamente, sin previa declaración, en cuyo caso faltará el acto administrativo. II. Régimen jurídico 1. Distinción con el acto administrativo.

En la doctrina no hay uniformidad de criterio respecto de la distinción entre acto y hecho administrativos. Algunos autores admiten, con amplitud, que puede haber "actos tácitos o implícitos" de contenido material de la Administración aunque no haya norma expresa que lo establezca. Otros autores sostienen que hay meras "actuaciones materiales" a las que se califica de "actos administrativos" y lisa y llanamente afirman que actos y hechos administrativos son una misma cosa (art. 34, LPA de La Pampa).

Por nuestra parte, estimamos que, sin perder de vista que en alguna situación el hecho expresa la ejecución material de un acto administrativo, la diferencia es innegable, en particular por la certeza jurídica, efectos jurídicos, presunción de legitimidad, impugnabilidad, nulidad, etc., que le confieren un régimen jurídico propio, autónomo y diverso a cada una de estas formas jurídicas de la función administrativa.

El acto administrativo tiene presunción de legitimidad determinando la obligación del particular de cumplirlo, y el nacimiento de los términos para impugnarlo, transcurridos los cuales se opera la caducidad. No ocurre lo mismo con el hecho administrativo, pues no existen normas positivas que le otorguen presunción de legitimidad.

1

El hecho administrativo no impone deberes a los administrados. Ahora bien, si el ordenamiento jurídico exige una declaración previa (acto previo) a la actuación administrativa, la falta de aquélla hará responsable al ente público y al agente ejecutante por los daños y perjuicios que se ocasionen (art. 34, LPA de La Pampa; art. 103, LPA del Neuquén). Sus efectos jurídicos se reducen a imponer responsabilidad administrativa si se ha ocasionado un daño.

Los actos administrativos viciados reciben como primera sanción la nulidad o anulación, además de la posible consecuencia de responsabilidad, mientras que los hechos son imposibles de anular, produciendo sólo responsabilidad de la Administración.

2. Las vías de hecho.

El hecho administrativo en sí es una actividad neutra, no es en principio legítima ni ilegítima, a menos que se trate de "vías de hecho administrativas" que comporten un obrar manifiestamente prohibido y lesivo al orden jurídico.

El art. 9º de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LNPA) 19.549 señala: "La Administración se abstendrá: a) de comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales, y b) de poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado". En el mismo sentido: art. 148 del CPA de Corrientes; art. 46 de la LPA de Tucumán; art. 101 de la LPA del Neuquén.

Cuando se habla de "vías de hecho" en general, se está refiriendo a una acción material (que alcanza incluso el uso de la fuerza) que prescinde de las vías legales para imponer un estado de cosas, una situación determinada en relación a personas o cosas.

En el cumplimiento de las actividades propias de la función administrativa, también se presentan este tipo de acontecimientos, pero en este caso a la prescindencia del procedimiento legal en dicha actuación se le suma una lesión a los derechos constitucionalmente garantidos. Ese desapego al orden jurídico administrativo se puede originar en la inobservancia del procedimiento para ejecutar el acto que le daría sustento o por la carencia de tal acto; de modo que falta el elemento que asegure que la actividad administrativa ha tenido oportunidad de ajustarse a derecho.

Así, la "vía de hecho administrativa" se configura cuando concurren los siguientes elementos:

- Un acto material, una acción directa de la Administración, un hacer de la actividad administrativa.

- Que importe el ejercicio de actividad administrativa. - Que la actuación no se ajuste a derecho ya sea:

- Porque carece de un acto administrativo o de una norma de carácter general que avale su proceder, por lo que tal actividad no tiene, desde ya, presunción de legitimidad, que de algún modo excluya la arbitrariedad.

2

- Porque toma como base un acto irregular por no haber observado el procedimiento administrativo correspondiente. Tal sucede en los supuestos previstos en el art. 9º de la LNPA punto b), cuando se trata de la ejecución de un acto administrativo estando pendiente un recurso administrativo que suspende el procedimiento, o cuando el acto aún no ha sido notificado, toda vez que en tales casos el acto carece de ejecutoriedad.

- Lesión de un derecho a garantía constitucionalmente reconocidos. Es decir, que debe provocar, o tener la virtualidad de hacerlo, un agravio a los derechos individuales, en todo su espectro, teniendo en cuenta la amplitud de la protección que le dispensa la Constitución (arts. 14, 16, 18, 19, 33, 36, 42, 75, inc. 22).

La prohibición de "vías de hecho administrativas" procura enmarcar la actividad administrativa dentro del principio de legalidad, de modo de constreñir a la Administración a conducirse dentro de los cánones del Estado de derecho.

III. Impugnabilidad 1. Impugnabilidad administrativa y judicial.

En cuanto a la impugnabilidad administrativa de los hechos, deberemos señalar que nuestro derecho positivo la admite únicamente por vía de reclamación y denuncia.

El art. 183 de la LPA del Neuquén señala: "Son impugnables por vía de reclamación administrativa: a) hechos u omisiones administrativas"; el art. 184, expresa: "Los interesados podrán peticionar y pretender: b) la cesación del hecho, omisión, comportamiento, conducta o actividad".

Los plazos para impugnar administrativa o judicialmente los hechos administrativos corren desde el conocimiento de ellos por los interesados (art. 102, LPA del Neuquén).

No obstante, el art. 73 del Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (RLNPA) dice: "Los actos administrativos podrán ser impugnados por medio de recursos administrativos", y el art. 74 agrega: "Los recursos administrativos podrán ser deducidos por quienes aleguen un derecho subjetivo o un interés legítimo"; por lo tanto los hechos están excluidos de la impugnación por vía de recursos, a nivel nacional. Ahora bien, los hechos administrativos o vías de hecho son impugnables judicialmente por vía de acción dentro del plazo perentorio de 90 días, a partir de que fueran conocidos por el afectado (art. 25, inc. d, LNPA).

Por lo expuesto podemos concluir que los hechos, en sede administrativa, por no ser actos ni declaraciones, son impugnables sólo por vía de reclamaciones y denuncias. Formulado el reclamo, la Administración podrá acceder o denegar expresamente lo peticionado, emitiendo un acto administrativo, o denegarlo tácitamente; en este segundo caso, transcurrido un determinado lapso sin que se pronuncie, se produce ipso iure la denegación tácita por silencio administrativo (art. 10, LNPA).

En cuanto a la impugnabilidad judicial, algunas leyes provinciales no la admiten directamente contra los hechos. El art. 7º del CPA de Mendoza, que sigue en la materia el criterio legislativo de otras provincias, expresa categóricamente: "Los hechos administrativos, de suyo, no generan directamente las acciones regidas por este Código, siendo necesario, en

3

todos los casos, la reclamación administrativa para la obtención de la decisión impugnable" (ver también los CPA de Catamarca, arts. 1º y 5º; Corrientes, arts. 1º y 10; La Rioja, art. 6º; Entre Ríos, art. 6º).

En la legislación nacional, las leyes que crean recursos judiciales o administrativos para casos determinados (v.gr., art. 80, ley 1893; art. 71, ley 11.683, t.o. 1978 y sus modificatorias, etc.) lo hacen contra "actos", "resoluciones", "decisiones", pero no contra hechos administrativos.

2. Protección del administrado frente a las vías de hecho administrativas.La inmediatez con que se ejecuta una acción de la Administración por vías de hecho puede vedar la posibilidad de recorrer el camino de la impugnabilidad por el procedimiento administrativo y aun mediante un proceso judicial (ver CPA de Buenos Aires, arts. 12, inc. 5 y 21).

2.1. Protección constitucional. En tales circunstancias, la vía del amparo del art. 43 de la Constitución provee un instrumento judicial de protección expedita y rápida.

Este instituto, regulado en el orden nacional en la ley 16.986 y sometido a la revisión de su régimen jurídico en vista a su adecuación a la norma constitucional, cumple la función de hacer inmediatamente operativos los derechos subjetivos lesionados en forma actual o inminente, tanto por actos u omisiones de los particulares, como de la Administración. La fórmula utilizada, que reitera en cierto modo la del art. 1° de la ley 16.986, podría llevar a la consideración de que sólo resultaría procedente ante actos administrativos. Sin embargo, y de acuerdo a la doctrina mayoritaria, considero que en este caso el término "acto" ha sido utilizado en su acepción amplia de "hecho o acción".

2.2. Protección penal. También los hechos de la Administración que violen derechos subjetivos pueden configurar delitos reprimidos por el Código Penal, tales como los de usurpación (art. 181) y el de daños (art. 183).

2.3. Protección civil. De igual modo aparecen como vías de protección frente a los hechos de la Administración lesivos de derechos subjetivos, los interdictos, regulados en el Libro IV, Título I del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN), especialmente los de recobrar, retener y obra nueva. Se trata de procesos ágiles, que tramitan por las reglas del procedimiento sumarísimo (art. 498, CPCCN), previstos para obtener una rápida sentencia, que puede ser revisada en un ulterior proceso de más amplio trámite y debate. En estos casos, se trata de actos materiales que perturban la posesión, que por ende dan derecho al ejercicio de las acciones previstas en los arts. 2490, 2495, 2496 y 2500 del Código Civil, en función de las materialidades que se definen en los arts. 2364, 2365 y 2384 del mismo cuerpo legal.

Obviamente, en todas las situaciones donde se produce una violación de derechos por el actuar material de la Administración y sus funcionarios, nacerá la responsabilidad del Estado por reparación de los daños y perjuicios que se deriven.

--------------------------------------------------------------------------------

© 1998 - EDICIONES CIUDAD ARGENTINA

4