Capacitación sobre análisis presupuestario, transparencia y

federalismo Julio 2011

Luciana Díaz Frers

CONTENIDO GENERAL

• Presentación institucional

• Análisis presupuestario

• El gasto social

• Transparencia presupuestaria

• Federalismo fiscal

¿Quiénes somos?

CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organización independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrático y eficiente que mejore la vida de las personas.

Nuestro trabajo

Más de 70 profesionales de distintas disciplinas.

9 programas: Educación, Salud, Protección Social, Política Fiscal, Inserción Global y Desarrollo Productivo, Justicia y Transparencia, Desarrollo Local, Política y Gestión de Gobierno.

Más de 50 libros, manuales, documentos e informes por año.

www.cippec.org

Nuestro expertise

•El área de Política Fiscal de CIPPEC tiene una vasta trayectoria en temas presupuestarios nacionales y subnacionales.

•Líderes en investigación sobre coparticipación.

•Informe de Proyecto de Presupuesto.

•Estudios sobre transparencia presupuestaria.

•Análisis de equilibrio fiscal y reformas tributarias.

www.cippec.org

Presentación de hoy

Capacitación sobre análisis presupuestario, transparencia y federalismo fiscal

ANÁLISIS PRESUPUESTARIO

1. ¿Qué es y para qué sirve el Presupuesto?

2. ¿Cómo es el proceso presupuestario?

3. ¿Qué incluye el Presupuesto Nacional?

4. Lo primero: las proyecciones macroeconómicas

5. ¿Cómo analizar el presupuesto?

El crecimiento del gasto público

Récord histórico del tamaño del Estado: oportunidad. ¿Es sostenible?

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¿Qué es el presupuesto?

Derecho: Ley fundamental o Ley de leyes.

Ciencia política: “El plan de gobierno en cifras”

Es "la expresión, en términos financieros, de lo que el gobierno pretende llevar a cabo en un período determinado“. Refleja las prioridades económicas y sociales en términos monetarios.

En el presupuesto público se materializan las decisiones de política en términos de gasto.

Constituye la principal herramienta en donde buscar la información vinculada a los montos de los programas, distribución de responsabilidades y formas financiamiento.

Permite evaluar en dónde se invierten más recursos, pero también qué queda relegado.

Definición económica. Restricción presupuestaria para la asignación de bienes públicos, redistribución del ingreso y definición de prioridades de gasto.

¿Herramienta de planificación o espejo de compromisos ya asumidos? ¿Cuánta flexibilidad hay para determinar nivel de gasto y su asignación?

¿Cómo es el proceso presupuestario?

EVALUACIÓN Y CONTROL

ÓRGANOS DE FISCALIZACIÓN

LEGISLATIVO

ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC

AÑO FISCAL N

MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC

1 año antes de AÑO

FISCAL N

(N-1)

ENE FEB MAR ... JUN … MAR

AÑO FISCAL N +1

AÑO

FISCAL

N+2

ELABORACIÓN.

INTEGRACIÓN Y

FORMULACIÓN

PODER EJECUTIVO

SECRETARÍA DE HACIENDA

DISCUSIÓN Y

APROBACIÓN

LEGISLATIVO

EJECUCION

DEPENDENCIAS

PROCESO CONTINUO

DISCUSIÓN Y

APROBACIÓN

LEGISLATIVO

Proceso presupuestario: arena de discusión

Los controles entre Poderes y las etapas de discusión buscan: Asegurar la sostenibilidad

La eficiencia

La representatividad

El Congreso Nacional sólo aprueba el Presupuesto de la Administración Nacional.

Si bien se incluyen ciertas transferencias a provincias y

unos pocos municipios, no se encuentra aquí información acerca de los presupuestos provinciales ni municipales.

¿Qué incluye el Presupuesto?

¿Qué incluye el Presupuesto?

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Gastos Recursos

Provincias y municipios

Nación

Fuente: CIPPEC sobre datos del Ministerio de Economía

Instituciones de

Seguridad Social

Administración

Central

Organismos

descentralizados

Dentro del Presupuesto

Fuera del Presupuesto

Coparticipación

Empresas y sociedades

del Estado

Fondos Fiduciarios

Otros entes

extrapresupuestarios

Tampoco todo el Sector Público Nacional

¿Qué incluye el Presupuesto?

Administración central

Organismos Descentralizados

(Biblioteca, Teatro)

Instituciones de la Seguridad Social

(ANSES)

Empresas Públicas (EP) Nacionales

Fondos Fiduciarios (FF) Nacionales

Organismos extrapresupuestarios

(AFIP, PAMI)

Administración central y cuentas

especiales

Organismos Descentralizados

Instituciones de la Seguridad Social

EP Provinciales

FF Provinciales

Administración central y cuentas

especiales

Organismos Descentralizados

Instituciones de la Seguridad Social

EP Municipales

Administración MunicipalSector

Público

Municipal

Sector

Público

Argentino no

Financiero

Administración Nacional

Sector

Público

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Administración ProvincialSector

Público

Provincial

¿Qué incluye el Presupuesto?

El Proyecto de Presupuesto no sólo involucra números:

Mensaje de remisión (240 páginas) Contexto económico Proyecciones plurianuales Política tributaria Política de gasto Financiamiento Administración Nacional Otros entes y empresas estatales

Proyecto de ley: 81 artículos complejos (37 páginas)

Planillas anexas: aprox 250 planillas (entre 1 y 200 págs c/u)

La importancia de las proyecciones macroeconómicas

(1) En millones de pesos corrientes. Sector Público Nacional. (2) Dato oficial. Fuentes privadas estimaron para 2007 una inflación de entre el 12% y el 18% (3) Dato oficial. Fuentes privadas estimaron para 2008 una inflación de entre el 15% y el 20% (4) Dato oficial. Fuentes privadas estimaron para 2009 una inflación de entre el 14% y el 18% (5) Estimación del Relevamiento de Expectativas de Mercado (BCRA) a julio de 2010. Estimaciones privadas ubican la variación del IPC entre 18 y 25%. (6) Estimación incluida den el Mensaje del Proyecto de Ley de Presupuesto 2011. Fuente: elaboración CIPPEC sobre la base de Mensajes de Proyectos de Ley de Presupuestos 2003-2011, Ministerio de Economía, AFIP, INDEC y BCRA.

La importancia de las proyecciones macroeconómicas

Estimación según Mensaje del Proyecto de Ley de Presupuesto 2010. Fuente: Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía Fuente: elaboración CIPPEC sobre la base de Mensajes de Proyectos de Ley de Presupuestos 2003-2011, Ministerio de Economía y AFIP.

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Ingresos tributarios proyectados

Ingresos tributarios recaudados

¿Cómo analizar el Presupuesto?

ETAPAS DEL GASTO PÚBLICO

Vigente

Original

Compromiso Devengado Pagado

Ejemplo: Presupuesto 2010*

$283.648millones

$209.060 millones

$202.795 millones

$184.670 millones

$275.264 millones

•Datos al 19-09-2010. Fuente: Sitio de Consulta para el Ciudadano sobre el Presupuesto Nacional. Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía.

¿Cómo analizar el Presupuesto?

Clasificación por

Objeto del Gasto ¿En qué se gasta? Bienes y Servicios

(personal, materiales)

CLASIFICACIONES DEL GASTO PÚBLICO

Clasificación por finalidad y función

¿Para qué se gasta? Actividades,

Proyectos y Metas

Clasificación Institucional

¿Qué organismos gastan? Dependencias y

entidades del sector público

¿Cómo analizar el Presupuesto? Por clasificación institucional

Jurisdicción Monto Jurisdicción Monto

Poder Legislativo Nacional $2.255 Min de Agric. Gan. y Pesca $7.504

Poder Judicial Nacional $4572 Min. De Turismo $600

Ministerio Público $1.147 Min. de Planificación Fed. $54.049

Presidencia de la Nación $1.888 Min. De Educación $19.961

Jefatura de Gabinete $3.059 Min. De Ciencia, Tec. e Innovación Productiva

$2.572

Min. del Interior $2.306 Min. de Trabajo $146.734

Min. de Rel. Ext. $2.312 Min. de Salud $7.391

Min. de Justicia, $19.482 Min. de Desarrollo Social $18.696

Min. de Defensa $15.162 Servicios de la Deuda Pub $36.266

Min. de Economía $1.419 Obligaciones a cargo del Tesoro $24.597

Min. de Industria $938 TOTAL $273.129

Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto 2011

¿Cómo analizar el Presupuesto? Por Objeto del Gasto

Transferencias $260.967

Activos Financieros

$581millones

Servicios de la Deuda

$36.382 Gasto en Personal $41.923 millones

Bienes de consumo $ 4.901 millones

Servicios no Personales

$ 11.661 millones

Bienes de Uso $ 16.497 millones

Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto 2011

¿Cómo analizar el Presupuesto? Por Finalidad y Función

Servicios Sociales $227.305 millones

Servicios Económicos

$61.293 millones

Deuda Pública $36.382 millones

Administración Gubernamental $25.946 millones Defensa y Seguridad

$21.985 millones

Salud $13.391

Prom. Social $8.407

Seg. Social $156.120

Educación $30.428

CyT $6.240

Trabajo $2.743

Vivienda $5.216

Agua $4.759

Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto 2011

Otras clasificaciones presupuestarias

Ubicación Geográfica: permite visualizar la distribución de los programas nacionales entre las provincias. Limitaciones: Ciudad de Buenos Aires, programas con compras centralizadas.

Fuentes de Financiamiento: permite identificar el gasto según los ingresos que los financian (Tesoro Nacional, Recursos con Afectación Específica, Crédito Externo, etc).

¿Cómo analizar el Presupuesto por Programas?

Programas del Ministerio de Salud

Programas Nacionales

Argentina Saludable Programa nacional de cardiopatías congénitas Dirección de SIDA y ETS Programa Remediar Plan Nacer Programa Nacional de Control de Tabaco Comisión Nacional Salud, Ciencia y Tecnología Programa Materno Infantil Municipios saludables Programa de Salud Ocular y Prevención de la Ceguera Proyecto de Funciones Esenciales y Programas Priorizados de la Salud Pública Programa Federal de Chagas Programa Federal de Salud (PROFE) Programa para el desarrollo del Proyecto de Fortalecimiento de la Estrategia de Atención Primaria de la

Salud (FEAPS) Programa Nacional de Garantía de la Calidad de la Atención Medica Programa Nacional de Vigilancia de Infecciones Hospitalarias de Argentina Programa Nacional para la Producción Pública de Medicamentos, Vacunas y Productos Médicos

¿Cómo analizar el Presupuesto?

•Variaciones nominales: muestran los cambios absolutos de las partidas.

•Variaciones reales: permite analizar la evolución al descontar el efecto de la inflación. Permite comparar el poder adquisitivo de una partida en distintos momentos.

•Variaciones en el % del gasto total: para identificar los cambios en las prioridades del gobierno.

•Variaciones en el % sobre el PBI: para evaluar la evolución del peso en la economía de cada área del gasto.

Ejemplo: presupuesto 2011

*Indice combinado IPC-IPM según proyección en Mensaje de Presupuesto 2011 Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto 2011

*IPC según proyección en Mensaje de Presupuesto 2011.

Fuente: Elaboración CIPPEC sobre la base del Mensaje de Presupuesto 2011

Ejemplo: Presupuesto 2011. Muestra

Administración Nacional y Sector Público

Nacional. Pero Legislativo aprueba el primero

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¿Cómo analizar el Presupuesto?

Evolución de los impuestos

¿Cómo analizar el Presupuesto? Estructura impositiva

Año 2010

Impuestos

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Débitos

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Ganancias

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Otros

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Combustibles

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Derechos de

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Personales

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Año 2011

Impuestos

internos

2%

Bienes

Personales

1%

Derechos de

Exportación

11%

Combustibles

4%

Otros Impuestos

5%

IVA neto

28%

Ganancias

18%Contribuciones a

la Seguridad

Social

25%

Créditos y

Débitos

6%

Para tener en cuenta:

Responsabilidad de los distintos niveles de gobierno. Gasto descentralizado.

Ejecución no necesariamente proporcional.

Comparaciones con datos de ubicación geográfica.

Denominación diferente de programas

Variaciones nominales, reales, como % gasto total y % PIB.

¿Cómo analizar el Presupuesto? En resumen…

Fuentes de información

http://www.mecon.gov.ar/hacienda/ – Oficina Nacional de Presupuesto – Subsecretaría de Ingresos Públicos – Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias – Consulta para el ciudadano sobre Presupuesto Nacional

http://www.mecon.gov.ar/peconomica/default.htm – Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales

http://www.infoleg.gov.ar/ (Información Legal)

http://www.agn.gov.ar/ (Auditoria General de la Nación)

http://www.cfi.gov.ar/ (Comisión Federal de Impuestos)

http://www.afip.gov.ar/ (Administración Federal de Ingresos Públicos)

http://www.asap.org.ar/ (Asociación Argentina de Presupuesto)

http://www.cippec.org/ (Centro para la Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento)

¿Qué es el gasto social?

Diversas definiciones: Tipo de gasto (sólo fiscal o con otras

fuentes de financiamiento, directo, focalizado, corriente)

Cuáles son los sectores que se incluyen y por qué.

Relaciones financieras entre niveles de gobierno, descentralización.

¿Cómo identificar el gasto social en el Presupuesto?

•Utilización de la clasificación funcional, pueden diferir entre países •Ejemplo Clasificación Naciones Unidas: 01 - Servicios públicos generales 02 - Defensa 03 - Orden público y seguridad 04 - Asuntos económicos 05 - Protección del medio ambiente 06 - Vivienda y servicios comunitarios 07 - Salud 08 - Actividades recreativas, cultura y religión 09 - Educación 10 - Protección social

Provisión pública y privada de servicios sociales: algunos ejemplos

Pública Privada

Producción

Fin

anci

amie

nto

Pri

vad

a

1 2

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Educación privada

Salud privada (clínicas, consultorios,

medicamentos)

Servicios públicos privatizados (agua,

electricidad)

Alimentos

Educación pública (cooperadoras)

Salud pública (copagos)

Educación privada (sub. a docentes)

Insumos del sistema de salud

(medicamentos, material descartable)

Construcción (escuelas, hospitales)

Planes de vivienda

Planes de alimentación

Subsidios a los servicios públicos

Educación pública (incluye becas)

Salud pública (atención gratuita en

hospitales, salitas)

América Latina: Gasto público social como porcentaje del PIB, 1991-2005, en porcentaje

Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a datos de CEPAL

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1991-95 1996-00 2001-05

América Latina: Gasto público social per cápita, 1991-2005

(en dólares de 2000)

Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a datos de CEPAL

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1991-95 1996-00 2001-05

Evolución del gasto social consolidado como porcentaje del gasto público total, Argentina

(*) cifras preliminares

Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a información de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales del Ministerio de Economía de la Nación

Gasto social como % del gasto público total

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Lo primero que se ve: el gasto social nacional

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Gasto nacional en % del PBI (por finalidad y función)

IV. SERVICIOS DE LADEUDA PUBLICAIII. GASTO PUBLICO ENSERVICIOS ECONOMICOSII.7. Trabajo

II.6. Previsión social

II.5. Promoción yasistencia socialII.2. Salud

II.1. Educación, cultura yciencia y técnicaI. FUNCIONAMIENTO DELESTADO

Gasto público por nivel de gobierno por finalidad y función

Gasto público como % del PBI

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IV. NAC Deuda Pública

III. NAC Gasto Scios Econ

II. NAC Gasto Social

I. NAC Func. Estado

IV. PCIAS Deuda Pública

III. PCIAS Gasto Scios Econ

II. PCIAS Gasto Social

I. PCIAS Func. Estado

Gasto Municipios

Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales

Gasto social por nivel de gobierno

Gasto público social como % del PBI

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2006

2008

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II. Munic. Gasto social

II. NAC Gasto Social

II. PCIAS Gasto Social

Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales

Gasto social, por finalidad y función y por nivel de gobierno

Gasto social como % del PBI 2008

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Previsión

social

Educación Salud Promoción

social

Trabajo Vivienda Agua Otros

Municipios

Provincias

Nación

Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales

Cuatro ejes de análisis del gasto público social

• Monto del gasto (asociado al nivel de cobertura de los distintos bienes y servicios sociales)

• Nivel de gobierno que brinda los bienes o servicios

• Provisión: focalizada/universal; dinero o especie;

• Financiamiento: sectores o seguros sociales

Algunas maneras de evaluar el gasto social

• Equidad: impacto sobre la distribución del ingreso

• Eficiencia: relación entre niveles de gasto y resultados obtenidos

• Transparencia: grado de apertura del gasto a la sociedad civil.

• Carácter cíclico: comportamiento del gasto en relación a la evolución del nivel de actividad económica

• Política asistencial Los datos oficiales muestran que hay un mapa para el injusto reparto del gasto social

• Las erogaciones por cada habitante pobre son menores donde hay mayores necesidades insatisfechas

• Domingo 10 de agosto de 2003 | Publicado en edición impresa • Hoy se le demanda al Estado que garantice una importante cantidad de derechos económicos y sociales: educación para todos, un puesto de trabajo para cada trabajador, un país sin hambre, una vida digna.

Los altos niveles de pobreza y la ajustada restricción presupuestaria del Estado impiden alcanzar estos loables objetivos. Pero con los fondos disponibles, ¿el Gobierno está haciendo lo mejor que puede?

• Una forma de encarar esta pregunta es viendo cómo distribuye el gobierno nacional sus recursos teniendo en cuenta la variada situación en las provincias. Según la encuesta permanente de hogares llevada a cabo por el Indec en octubre de 2002, la situación de la pobreza es muy distinta a lo largo del país.

• Por ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires un 21 por ciento de la población vive bajo la línea de pobreza, mientras que un 5,7% vive en la indigencia. Si bien estos números son preocupantes, es importante resaltar que la situación es mucho más alarmante en el norte del país, donde un 70% de la población vive en la pobreza. Más grave aún, 42% de la población del noroeste del país vive en la indigencia.

• La de la pobreza es una medición exclusivamente monetaria, lo cual puede acarrear dos problemas. En primer lugar, puede estar sesgada por el incentivo a subdeclarar ingresos. Y en segundo lugar, deja de lado otros aspectos muy relevantes que hacen a la calidad de vida de la población. Por ello, para tener una visión complementaria, se suele medir la situación de los hogares a través de lo que se denominan las necesidades básicas insatisfechas (NBI). Los hogares con NBI son aquellos que presentan al menos uno de los siguientes indicadores de privación:

• La construcción de un ranking de población con NBI muestra la importante diferencia en la situación de los hogares en las distintas provincias. Las conclusiones son similares a las de la línea de pobreza. Las zonas con mayores necesidades básicas insatisfechas se concentran en las provincias del Norte (Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Salta y Jujuy). En cambio, las provincias de la región patagónica -particularmente Santa Cruz, Tierra del Fuego y Chubut- así como las de la región pampeana -como La Pampa, Córdoba y Santa Fe- sufren menos privaciones. Contrasta fuertemente la ciudad de Buenos Aires, que muestra el menor porcentaje de NBI, frente a la provincia de Buenos Aires, en una situación significativamente más desfavorable.

• La provincia de Buenos Aires debe destacarse además porque allí se concentra casi un 50% del total de población con NBI.

• Recursos disponibles ¿Qué hace el gobierno nacional al respecto? Tiene recursos destinados al gasto social (casi $ 30.000 millones en 2002), de los cuales un 80% es gasto social universal -educación, salud y otros servicios disponibles para todos- y un 20% es focalizado -destinado a concentrar esfuerzos allí donde la pobreza sea más acuciante-.

• Cabría pensar que el Gobierno debería centrar el gasto focalizado en las zonas más necesitadas.

• Sin embargo, esto no es así. En la tercera columna del cuadro se presenta la información referente al gasto social focalizado en cada una de las provincias durante el año 2002 realizado por los principales programas del gobierno nacional (sin incluir el realizado por los gobiernos provinciales).

• En la última columna se incluye el gasto focalizado per cápita con NBI. Este valor permite analizar si el gasto focalizado colabora para reducir la heterogeneidad geográfica descripta.

• Puede observarse que las provincias que fueron diagnosticadas como aquellas con mayores privaciones, ubicadas en el nordeste y noroeste del país, tienen menor gasto focalizado per cápita NBI. Por el contrario, las tres provincias con los mayores niveles de gastos focalizados per cápita NBI, la ciudad de Buenos Aires, La Pampa y Tierra del Fuego, son provincias que se encuentran en una situación socio-económica relativamente más favorecida.

• En el gráfico esto resulta más que evidente. El gasto social focalizado debería facilitar el acceso equitativo a esos derechos socioeconómicos deseados. Para ello, se puede gastar lo mismo por pobre, lo cual debería redundar en una línea plana. O para acentuar los resultados, debería gastar más donde la pobreza es más alta, lo cual se reflejaría en una pendiente positiva en el gráfico. La pendiente negativa muestra que el gasto del gobierno nacional en programas sociales focalizados no hace más que reproducir las desigualdades del país.

• Por Luciana Díaz Frers Para LA NACION

• La autora es economista del Cippec. Su columna está elaborada sobre la base del trabajo "El gasto social focalizado en Argentina", Mimeo Cippec, de Miguel Braun, Luciana Díaz Frers y Mercedes Kweitel.

Fuentes de información

CEPAL www.cepal.org

SEDLAC http://www.depeco.econo.unlp.edu.ar/sedlac/eng/index.php

División Estadísticas Naciones Unidas http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?Cl=4&T

op=2&Lg=3

CIPPEC: www.cippec.org

Transparencia presupuestaria

CONTENIDOS

Transparencia presupuestaria nacional

• Indice de Presupuesto Abierto

• Indice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria

• Algunas “curiosidades” del proceso presupuestario

Transparencia presupuestaria provincial

• Nuestro índice

• 6 estudios de caso en mayor profundidad

• Temas para seguir estudiando

Por qué importa la transparencia presupuestaria

• Empodera a la ciudadanía

• Necesaria para un gobierno responsable (accountable)

• Mejora el debate durante el proceso presupuestario

• Aumenta la calidad de las decisiones de políticas

• Su ausencia oculta la corrupción o medidas impopulares

• Mejora la posición del país en mercados de capitales

Normas que reglan la transparencia en la Argentina

• Ley 24.156 de Administración Financiera (1992)

• Ley 25.152 de Solvencia Fiscal (1999)

• Ley 25.917 de Régimen Federal de

Responsabilidad Fiscal (2004)

• Decreto de Acceso a la Información (1172/03)

• Constitución Nacional

Buenas prácticas en la presentación de la

información presupuestaria

• Adm. Nacional distinguida del resto del sector público

• Marco legal claro, estable y público

• Cronogramas pre-establecidos

• Procedimientos claros para la ejecución, monitoreo y difusión del presupuesto

• Información abarcativa de la actividad fiscal pasada, presente y futura así como de los principales riesgos en materia fiscal.

• Presentación que facilite el análisis de las políticas públicas

• Puntualidad

• Estándares de calidad apropiados

• Control externo

En qué consiste el Indice de Presupuesto Abierto

• Disponibilidad de documentos presupuestarios

• Puntualidad en la presentación de los documentos

• Contenido de los documentos • Extensión temporal

• Profundidad

• Amplitud

• Utilidad como herramienta de planificación de políticas públicas

• El proceso presupuestario • Rol de los distintos actores en cada una de las etapas

Transparencia presupuestaria nacional

INDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO

•Estudio liderado por International Budget Partnership

DocumentoCalificación

del nivel de

información*Condición

Documento preliminar E No se produce

Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo B Publicado

Presupuesto Aprobado A Publicado

Presupuesto Ciudadano E No se produce

Informes entregados durante el año A Publicado

Revisión de Mitad de Año E No se produce

Informe de Fin de Año C PublicadoInforme de Auditoría D No se produce un informe global

Idoneidad y disponibilidad de los ocho documentos presupuestarios clave

Transparencia presupuestaria nacional

INDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO

40

56 56

0

10

20

30

40

50

60

2006 2008 2010

Evolución argentina

en las últimas tres

mediciones

Transparencia presupuestaria nacional Países que brindan alguna,

suficiente o extensa información

42434445454747484949495050515152535454555555565657575757585859606061626263646567676870717172

828383

87879092

0 20 40 60 80 100

TailandiaAzerbaiyán

Bosnia y Herz.Tanzania

NepalCosta Rica

MalawiBangladeshMacedonia

EgiptoKenia

GuatemalaJordania

IndonesiaBotswana

MéxicoNamibia

SerbiaGhana

GeorgiaFilipinasUgandaBulgaria

ArgentinaTurquía

EslovaquiaCroacia

Papua N.Portugal

ItaliaRumania

MongoliaRusia

ColombiaUcrania

Rep. ChecaEspañaPolonia

PerúIndia

Sri LankaAlemaniaEslovenia

Corea del SurBrasilChile

Estados UnidosSuecia

NoruegaFrancia

Reino UnidoNueva Zelanda

Sudáfrica

Países que brindan poca o

mínima información

000011233568

1111131314141515

1821

25262828

3132333334343536373738383940

0 20 40 60

FijiGuinea Ecuatorial

IrakChad

ArgeliaArabia Saudita

CamerúnSenegal

NígerBurkina Faso

Rep. D. del CongoSudán

RuandaHonduras

ChinaBolivia

VietnamRep. Dominicana

CamboyaKirguistán

NigeriaAfganistán

YemenAngola

MarruecosMozambique

EcuadorLíbano

Trinidad y TobagoAlbania

VenezuelaTimor Oriental

MaliZambia

NicaraguaEl Salvador

KazajstánPakistánMalasiaLiberia

Transparencia presupuestaria nacional

Índice Latinoamericano de Transparencia presupuestaria (FUNDAR)

Transparencia presupuestaria nacional

ASPECTOS FUNDAMENTALES QUE LOS CUESTIONARIOS NO REVELAN

• Calidad de proyecciones macroeconómicas

• Modificaciones al Presupuesto

• Definición de los programas

• Fondos fiduciarios

• Organismos descentralizados y empresas estatales

• Dimensión subnacional

Transparencia presupuestaria nacional

Calidad de proyecciones macroeconómicas

-

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*

Mill

on

es d

e p

eso

s

Ingresos tributarios proyectados

Ingresos tributarios recaudados

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2011

Crecimiento PIB proyectado en Presupuesto 3,0% 4,0% 4,0% 4,0% 4,0% 4,0% 4,0% 2,5% 4,3

Crecimiento PIB efectivamente observado 8,8% 9,0% 9,2% 8,5% 8,7% 6,8% 0,9% 6,6%(5)

?

IPC proyectado en Presupuesto 23,0% 10,5% 7,9% 9,1% 7,0% 7,3% 8,8% 6,1% 8,9

IPC efectivamente observado 3,7% 6,1% 12,2% 9,8% 8,5%(2)

8%(3)

7,7% (4)

12,6%(5)

?

Ingresos tributarios proyectados(1)

74.924 79.417 106.906 133.148 169.072 234.001 329.537 353.724 492.179

Ingresos tributarios recaudados(1)

72.244 98.285 119.252 150.009 199.782 269.375 304.930 390.025 (5) ?

Diferencia recaudado vs proyectado -2.680 18.868 12.347 16.861 30.710 35.374 -24.607 36.301

Las modificaciones al Presupuesto

Marco normativo: Constitución Nacional, Ley de Administración Financiera (LAF), leyes anuales de presupuesto.

Art. 37 LAF modificado en 2006 mediante la Ley 26.124, o Ley de Superpoderes: mayores atribuciones al Jefe de Gabinete. Permite disponer reestructuraciones dentro del total aprobado, incluso cambios que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades. También se lo exceptúa de restricciones de la Ley de Responsabilidad Fiscal al respecto. Sólo deja al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y endeudamiento.

Transparencia presupuestaria nacional

-20%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

160%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

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30%

35%

40%

Vari

ació

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Pre

su

pu

esto

ori

gin

al

Ley Decreto Resolución Decisión administrativa Variación total

Modificaciones al Presupuesto Nacional durante la ejecución presupuestaria

• Escasa discusión en el Congreso sobre Proyecto de Ley de Presupuesto.

• Superpoderes y DNU que le permiten al PEN realizar modificaciones al presupuesto en cualquier momento del año.

• Escaso control del Legislativo durante la ejecución.

• La AGN produce anualmente más de 200 informes parciales pero no produce un informe global de ejecución presupuestaria.

• No se imparten recomendaciones vinculantes aún en los informes parciales de la AGN

• La mayor parte de los proyectos de ley que se presentan no prevén fuentes de financiamiento.

Debilidades del proceso presupuestario

Oficina de Presupuesto en el Congreso

Transparencia presupuestaria nacional

Programas según Ministerio

Transparencia presupuestaria nacional

Programas según Presupuesto

Transparencia presupuestaria nacional

Fondos fiduciarios

Transparencia presupuestaria nacional

La dimensión subnacional

Transparencia presupuestaria provincial

1- Construcción de un índice comparable entre provincias

Información Requerida

Pondera

ció

n

genera

l Grado de actualización/ desagregación/

rezago

Pondera

ció

n

2006 0,1

2007 0,2

2008 0,35

2009 0,5

Ley presupuestaria 1,75

2010 0,6

Presupuestos plurianuales

0,25

3 meses o menos 0,55

entre 4 y 6 meses 0,3

entre 7 y 9 meses 0,15

Más de 9 meses 0,05

Fin/Fun 0,15

Objeto 0,15

Ubic. Geog. 0,1

Jurisdicción 0,15

Fte. Financ. 0,05

Naturaleza Econ. 0,05

Informes de Gasto 1,25

Resultados 0,05

3 meses o menos 0,9

de 4 a 6 meses 0,5

de 7 a 9 meses 0,25

Más de 9 meses 0,1

Mensual 0,6

Trimestral 0,5

Cuatrimestral 0,25

Informes de ejecución

1,5

Anual 0,1

Información Requerida

Pondera

ció

n

genera

l Grado de actualización/ desagregación/

rezago

Pondera

ció

n

3 meses o menos 0,6

de 4 a 6 meses 0,3

de 7 a 9 meses 0,2

Más de 9 meses 0,1

Por tipo de acreedor 0,4

Deuda Pública 1,25

Informes detallados de deuda 0,25

3 meses o menos 0,8

de 4 a 6 meses 0,6

de 7 a 9 meses 0,4

Más de 9 meses 0,1

Recaudación 1,5

Por impuesto 0,7

3 meses o menos 0,5

de 4 a 6 meses 0,3

de 7 a 9 meses 0,2

Transferencias de Nación

0,5

Más de 9 meses 0,1

3 meses o menos 0,6

de 4 a 6 meses 0,3

de 7 a 9 meses 0,2

Más de 9 meses 0,1

Transferencias a Municipios

1

Por Municipio 0,4

Normativa 0,5

Sitio web 0,5

Organización de la información y facilidad de acceso. 0,5

TOTALES 10

Transparencia presupuestaria provincial

1- Tres mediciones

2- Estudios de casos. Entrevistas cualitativas

• 6 provincias: Buenos Aires, Chaco, Córdoba, Salta, Santa Cruz and Tierra del Fuego.

• Relevamiento de legislación relevante: LRF (25.917) y regulación provincial relacionada, Constitución provincial, leyes provinciales de administración financiera (similares a la Ley 24.156 de Administración Financiera de 1992) y regulación provincial sobre acceso a la información.

• 30 preguntas, la mayoría de opción múltiple, algunas abiertas, focalizadas en 3 temas:

• Documentos presupuestarios, disponibilidad

• Proceso presupuestario, cumplimiento de fechas clave, el rol de las Legislaturas provinciales, oportunidades para la participación directa e indirecta.

• Credibilidad, oportunidad, dependencia y discreción en las transferencias intergubernamentales.

Transparencia presupuestaria provincial

Transparencia presupuestaria provincial

Resultados cuanti y cuali no siempre coinciden. Legislaturas débiles.

Principales hallazgos

• Las mejoras pueden ocurrir en períodos breves, publicando información que está disponible. Mendoza, Córdoba y San Juan fueron identificados como las 3 provincias con mayor disponibilidad de información presupuestaria. Tierra del Fuego mostró capacidad de avanzar en un período corto.

•Legislación provincial imposible de cumplir.

• Para empoderar los canales de participación y control, se requiere capacitación técnica. Propuesta: Oficinas de Presupuesto en las Legislaturas.

• Los documentos de ejecución presupuestaria no son presentados, aprobados ni tomados en cuenta oportunamente. No hay control ex post que genere recomendaciones ni aprendizajes. Nuevos circuitos de información y redefinición de la importancia de control.

• La información municipal es muy desigual. Las provincias pueden jugar un rol en la concentración de la información.

Transparencia presupuestaria provincial

TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA PROVINCIAL

3- Lo que falta investigar en mayor profundidad

Conocer mejor la oferta de información

Indagar acerca de la demanda de información

Resultados, indicadores físicos, gestión

Mecanismos eficaces para mejorar el proceso presupuestario en una democracia que se consolida y tiene nuevas exigencias.

El juego de las lágrimas en nuestro federalismo fiscal

1. Nuestro federalismo fiscal: la diferencia entre el “deber ser” y la realidad

2. Desigualdad económicas + desigualdades sociales distintas capacidades fiscales

3. La distribución secundaria por coparticipación y otras transferencias automáticas

4. Desequilibrio vertical, horizontal y prociclicalidad

5. Los caminos paralelos al laberinto: el Presupuesto Nacional, en particular el gasto discrecional

6. Otras batallas federales

7. Síntesis y recomendaciones

1. El financiamiento de los servicios en la teoría

Responsabilidades del gobierno central:

Estabilidad

Equidad

Otros servicios (educación, salud, etc.) Principios teóricos pro descentralización

Hayek: los gobiernos locales tienen más y mejor información

Tiebout: voto con los pies

Musgrave: los gobiernos locales podrían ser más eficientes

Oates: bienes públicos deben ser financiados por beneficiarios

PERO hay fallas en los argumentos anteriores

beneficios no son totalmente apropiados (tienen externalidades positivas) subestimación del beneficio sub-inversión

problemas de coordinación: requiere estándares mínimos

impacto distributivo: toda política distributiva es responsabilidad del gobierno central

Impuestos: bienes móviles e inmóviles

1. La coparticipación “legal”

CONSTITUCION NACIONAL

Artículo 75, inciso 2:

DISTRIBUCIÓN PRIMARIA: “La distribución entre la Nación, las

provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará

en relación directa a las competencias, servicios y funciones de

cada una de ellas…”

DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA: “contemplando criterios

objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al

logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e

igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”

Disposiciones transitorias

Sexta: Un régimen de coparticipación … será establecido antes

de… 1996.

Niveles de gobierno y funciones

Gasto público como % del PBI

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

*

IV. NAC Deuda Pública

III. NAC Gasto Scios Econ

II. NAC Gasto Social

I. NAC Func. Estado

IV. PCIAS Deuda Pública

III. PCIAS Gasto Scios Econ

II. PCIAS Gasto Social

I. PCIAS Func. Estado

Gasto Municipios

Nación

Provincias

Pobreza por ingreso Capital humano

Seguros de capacitación y empleo

Agua + Trabajo

AUH

SIPA (Moratoria)

Plan Argentina Trabaja

Seguro de desempleo

Vacunación

Plan materno-infantil

Plan NACER, Remediar

Plan Seguridad Alimentaria

Salud Sexual y Reproductiva

Una computadora por alumno

Planes de compensación salarial

INFRAESTRUCTURA

Educación

Salud Planes de alimentación (Más Vida)

Asistencia en situaciones críticas

Pocos programas

provinciales

80 MM

26 MM

40 MM

71 MM

54 MM

MM: mil millones en 2008. Elaborado por CIPPEC sobre la base de datos de DAGPYPS

Niveles de gobierno y funciones

La realidad

LEY Nº 23.548

Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las

Provincias

desde enero de 1988

• Con coeficientes de distribución secundaria = al promedio

1985-1988

1. La coparticipación que tenemos

1. Distribución primaria: la versión simple

1. El verdadero laberinto de la distribución primaria

Transferencias automáticas a las provincias/

Recaudación Administración Central

29%

34%

39%

44%

49%

54%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Coparticipación + Leyes Especiales / Rec.Adm. Central (sin Seg. Social)

Coparticipación Ley 23.548 / Rec. Adm. Central (sin Seg. Soc)

Límite establecido por la Ley 23.548

2008 y 2009: estimaciones CIPPEC según Presupuesto 2009

1. Distribución primaria en caída

Recursos provinciales

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

Juju

y

Fo

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Co

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s

S d

Est

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Ch

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La

Rio

ja

Mis

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n

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Cru

z

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cáp

ita

Otros recursos provinciales 2008

Recaudación tributaria provincial 2008

Fuente: CIPPEC, datos del MECON

2. Distintas capacidades fiscales

Garantizar un piso mínimo de bienes públicos.

Australia agrega estimación del costo de provisión de servicios.

3872 4069 4504 43185180

64424834

5873

10230

6048

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

Nfld P.E.I. N.S. N.B. Quebec Ontario Manitoba Sask. Alberta B.C.

estado

Dó

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s p

er c

apit

a

Transferencias igualatorias

Capacidad Fiscal antes de la igualación

Capacidad Fiscal Estandar

$5914

3. Distribución secundaria al estilo canadiense

Recursos provinciales + Coparticipación

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

Juju

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Fo

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Co

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Coparticipación y otras transferencias automáticas 2009

Otros recursos provinciales 2008

Recaudación tributaria provincial 2008

Fuente: CIPPEC, datos del MECON

3. Distribución secundaria en Argentina

4. La prociclicalidad vista desde el largo plazo

-70

-50

-30

-10

10

30

50

70

90

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Tasa de crecimiento PIB Tasa de variacion Ingresos Tributarios

Tasa de variacion transferencias a provincias

4. La prociclicalidad en el largo plazo

Recursos provinciales + Coparticipación + Presupuesto Nacional

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

Juju

y

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ita

Ley Presupuesto Nacional 2009Coparticipación y otras transferencias automáticas 2009Otros recursos provinciales 2008Recaudación tributaria provincial 2008

Fuente: CIPPEC, datos del MECON

5. La coparticipación no es todo. Presupuesto Nacional

Recursos provinciales + Coparticipación + Gasto discrecional

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

Bs

As

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CA

BA

San

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ita

Otros recursos provinciales 2008Recaudación tributaria provincial 2008Gasto discrecional Presupuesto vigente 2009Coparticipación y otras transferencias automáticas 2009

Fuente: CIPPEC, datos del MECON

5. . No todo el Presupuesto es “manejable”: beneficiarios y perdedores en el reparto

0

1000

2000

3000

4000

5000

Bs

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Dir. Nac. Vialidad Oblig. del Tesoro Min. Des. Social

Min. Trabajo Min. Salud Min. Educación

Min. Interior Min. Planif. Fed.

$ 7.983

5. . La lupa sobre el Presupuesto “manejable” Gasto discrecional per cápita según jurisdicción

Monto totalMillones Con CABA Sin CABA

Recaudación tributaria provincial 2008 $ 45.465 0,767 0,661

Otros recursos provinciales 2008 $ 12.034 1,610 1,581

Suma recursos provinciales corrientes $ 57.499 1,039 1,086

Copa + otras transf. autom. 2009 $ 75.014 0,459 0,417

Ley Presupuesto Nacional 2009 $ 189.528 1,259 0,485

Total gasto discrecional Presupuesto vigente 2009 $ 43.480 1,294 0,919

Gasto discrecional por Jurisdicción / ProgramasObligaciones a Cargo del Tesoro

Asist fin a Emp Públ y Entes Binac., Asist fin a pcias., etc.

Ministerio del Interior

Desarr. del sist. democ, asist. técnica y fin a pcias., etc.

Dirección Nacional de Vialidad (MINPLAN)

Obras Públicas del MINPLAN

Ministerio de Planificación Federal

Desarr. urbano y viv, Pol. de transp, Energía, etc.

Ministerio de Trabajo

Acciones de Empleo

Ministerio de Desarrollo Social

Acc. de Prom. y Protec. Soc., Prom. de Empleo Soc., Seg. Alim. y progs. Soc.

Ministerio de Salud

Atención de la Madre y el Niño

Ministerio de Educación

Acciones Compensatorias en Educación

457$

714$

3.996$

28.571$

2.226$

3.532$

1,514 0,334

0,466 0,240

0,640 0,646

0,690 0,604

0,804 0,790

1,908 0,776

Coeficiente de variación (desvío/media)

2,738 3,046

4,773 2,613

Coef. Var. $ per cápita

3.412$

570$

5. . La coparticipación es apenas más equitativa que algunos rubros del gasto nacional

Millones de pesos Recaudación

2009

Si se eliminaran las

detracciones…

Cuánto más habría

llegado a las provincias

Impuesto a las Ganancias 55.552,3 del 20% que va a Seg. Social 5.417,0

IVA 87.385,7 del 11% que va a Seg. Social 4.686,6

Masa coparticipable bruta 181.929,0 del 15% que va a Seg. Social 15.653,2

Impuesto al cheque 20.561,5 del 70% que va al gobierno nacional 7.017,5

La discusión sobre el 82% móvil a las jubilaciones impediría que fueran

más recursos a las provincias.

6. . ¿Podría haber más fondos para gobiernos subnacionales?

• Ley 25.413 (marzo 2001): Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios. Fondo de Emergencia Pública

• C.N. art. 75 inc. 2 los impuestos directos o indirectos (salvo los derechos de importación y exportación contemplados en el inciso 1), “con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables”.

• Diciembre 2006: se decidió coparticipar un 30% y se cambió la definición de la asignación específica del restante 70%, que se destinó a “consolidar la sustentabilidad del programa fiscal y económico”. Se tornó inespecífica y, así, inconstitucional su no coparticipación.

• Abril 2010: Senado dio aprobación parcial a la eliminación de esta asignación “inespecífica” con 35 votos, a pesar de que la C.N. art. 75 inc. 3 exige la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara (o sea 37) para crear o modificar las asignaciones específicas de los recursos coparticipables.

• Violación serial de la C.N. Inconstitucionalidad con inconstitucionalidad se paga.

• Lo novedoso: Programa Federal de Desendeudamiento Provincial. Optimismo: ¡De la necedad, virtud!

6. . La discusión sobre el impuesto al cheque

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Provincias con menos de $400 per cápita

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Provincias con más de $400 per cápita

6. Cómo se habría distribuido el impuesto al cheque

5. Resumen sobre coeficientes alternativos

Ganan Pierden

Coeficientes de coparticipación 0 0

Población 3 21

Desempleo 2 22

Población menor a 15 años 5 19

Población 6 a 17 años que no asiste a estab. educativo 8 16

Mortalidad menores de 5 años 5 19

Población con NBI 2001 8 16

Población sin desagüe a red (cloacas) 4 20

Población sin acceso a cloacas, agua, luz ni gas de red 5 19

Población sin acceso a servicios de infraestructura 7 17

Población con privación material convergente 8 16

Fondo de Convergencia 8 16

Fondo Fiduciario Desarrollo Provincial 10 14

6. Resumen sobre coeficientes alternativos

7. Recomendaciones

¿Qué es lo que NO hay que hacer?

• Aumentar la masa coparticipable con los mismos criterios de reparto

• Rigidizar más el sistema

• Decreto 206 / 2009 = Fondo Federal Solidario

• Coparticipar el impuesto al cheque

¿Qué se puede hacer, aún sin modificar el sistema de coparticipación?

• Distribuir con criterios sensatos el Presupuesto Nacional

• Ejemplo concreto: discusión sobre la Ley de Financiamiento Educativo

• Cualquier fondo a distribuir, que tome en cuenta población con NBI

Modificar la coparticipación en el margen

• Fondo con asignación específica: las Provincias. A repartirse según NBI o población, cuando el crecimiento >4%. Si <4% se acumula. Financiamiento: ATN. Objetivo anticíclico.

7. Recomendaciones

Síntesis de diagnóstico y soluciones

Problemas en el diseño Consecuencias negativas Propuesta de reforma

Distribución primaria: centralización

impositiva y descentralización del gasto

(desequilibrio fiscal vertical). Tendencia a

la pérdida relativa de recursos por parte de

las provincias

Desfinanciamiento de los sistema de

educación, salud, seguridad y justicia.

Aumentar la porción de recursos que va a

las provincias. Revisión de la estructura

tributaria. Descentralización puntual de

potestades tributarias (no generalizada).

Criterios históricos en la distribución

secundaria. Desequilibrio horizontal +

transferencias discrecionales de Nación a

provincias.

No contribuyen a resolver las

desigualdades territoriales ni a generar un

desarrollo equitativo y sustentable.

Utilizar criterios explíticos para la

distribución secundaria que se adecuen a

una realidad cambiante. Criterio

redistributivo que garantice un piso

mínimo de bienes públicos por habitante.

Límites a la discrecionalidad del PEN

mediante criterios explícitos en la

asignación del gasto público nacional.

La complejidad del laberinto: reformas

incrementales al sistema de coparticipación

para atender diversas necesidades (por

ejemplo, Seguridad Social). Numerosos

fondos complementarios automáticos.

Complejidad y falta de transparencia en la

coparticipación primaria, ausencia de

criterios consensuados. En el margen,

discrecional manejo de fondos públicos

sujeto a negociaciones políticas.

Simplificar el laberinto de coparticipación.

Unificar los fondos que son de libre

disponibilidad para las provincias. Aunque

sea en el margen, seguir lineamientos

constitucionales.

Prociclicalidad de las transferencias

Acentúa el ciclo económico

Castiga la política social => Pobreza con

tendencia secular en aumento

Mecanismo anticíclico

Problemas de incentivos: Nación y

Provincias no colaboran

Historia de salvatajes (últimamente

mediante PFOs)

Evasión generalizada y baja recaudación en

la Provincias

Riesgo moral: Promueve el endeudamiento

y la insolvencia fiscal

Ley de Responsabilidad Fiscal con límites

más estrictos a la disciplina fiscal

Organismo Fiscal Federal: con mecanismos

efectivos de control de la Ley de

Responsabilidad Fiscal en cada provincia

Entre lo ideal y lo posible

• Escenario ideal: Federalismo solidario

• La realidad: Centralismo discrecional

• Un subóptimo posible: Centralismo criterioso

MUCHAS GRACIAS

XXVI Congreso Nacional

de Contadurías Generales 7 al 10 de junio 2011

Luciana Díaz Frers